COMISSÃO EUROPEIA

Estrasburgo, 22.11.2022

COM(2022) 780 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU, AO CONSELHO, AO BANCO CENTRAL EUROPEU, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU, AO COMITÉ DAS REGIÕES E AO BANCO EUROPEU DE INVESTIMENTO

Análise Anual do Crescimento Sustentável de 2023

1.Introdução

A resposta rápida, coordenada e unida da política económica à pandemia deu frutos: a recuperação da economia da UE após a COVID-19 foi a mais rápida desde a expansão económica do pós-guerra, com o PIB real a crescer 5,4 % em 2021. Apesar do choque económico causado pela guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, o crescimento do PIB da UE manteve-se robusto no primeiro semestre de 2022 e manteve-se positivo no terceiro trimestre, contrariando as expectativas. Os mercados de trabalho revelaram-se particularmente resilientes, tendo beneficiado de regimes de tempo de trabalho reduzido também apoiados pelo mecanismo SURE da UE, bem como pelas reformas e políticas da última década. O desemprego atingiu um nível historicamente baixo e o emprego atingiu um nível historicamente elevado.

No entanto, a economia da UE encontra-se atualmente num ponto de viragem. Prevê-se que as elevadas pressões sobre os preços da energia, a erosão do poder de compra das famílias, uma conjuntura externa mais fraca e condições de financiamento mais restritivas levem a UE a contrair-se neste inverno. Tendo ultrapassado o crescimento dos salários, a inflação está a reduzir rapidamente o poder de compra das famílias, com um impacto negativo no consumo. O aumento dos custos, perturbações das cadeias de abastecimento e condições de financiamento mais restritivas estão a afetar o investimento. À medida que as fortes pressões inflacionistas continuam a atenuar a procura em muitas economias emergentes e avançadas, é pouco provável que a conjuntura externa apoie o crescimento da UE. Numa base anual, o crescimento real do PIB na UE deverá abrandar de 3,3 % em 2022 para apenas 0,3 % em 2023, recuperando para 1,6 % em 2024. Prevê-se que a inflação se mantenha muito elevada: estima-se que atinja um pico de 10,7 % no quarto trimestre de 2022. À medida que as pressões inflacionistas se alargam aos bens e serviços essenciais, espera-se que a inflação diminua apenas gradualmente para 7,0 % em 2023 e 3 % em 2024. É provável que os mercados de trabalho se mantenham dinâmicos, uma vez que a procura de mão de obra permanece elevada, embora tenha começado a diminuir. Prevê-se que o desemprego aumente apenas ligeiramente ao longo do período abrangido pelas previsões, mantendo-se em torno de 6½ %, próximo dos seus mínimos históricos. O rácio dívida pública/PIB na UE, que aumentou acentuadamente durante a pandemia, deverá diminuir marginalmente para 84,1 % do PIB em 2024. As perspetivas económicas permanecem rodeadas de um grau excecional de incerteza, com riscos tendendo para a baixa. A maior ameaça advém da evolução negativa do mercado do gás e do risco de escassez debilitadora, especialmente no inverno de 2023-2024. As simulações de modelos mostram custos macroeconómicos elevados caso estes riscos se concretizem 1 . Para além do gás, a UE continua direta e indiretamente exposta a novos choques nos mercados dos produtos de base, na sequência das tensões geopolíticas.

Tendo em conta esta combinação de desafios, as políticas económicas e sociais devem continuar a ser coordenadas e ágeis, mantendo-se ao mesmo tempo em sintonia com os nossos objetivos de longo prazo. A UE está plenamente solidária com a Ucrânia face à agressão da Rússia. As prioridades estratégicas imediatas que exigem uma ação coordenada a nível nacional e da UE incluem a garantia de um abastecimento energético adequado e a preços acessíveis, a salvaguarda da estabilidade económica e financeira e a proteção dos agregados familiares e das empresas vulneráveis, preservando simultaneamente a sustentabilidade das finanças públicas e a integridade do mercado único, que é a base em que assenta o crescimento e a prosperidade da UE. Ao mesmo tempo, é necessária uma ação mais rápida para impulsionar o crescimento potencial e a criação de emprego de qualidade, concretizar as transições ecológica e digital, reforçar a resiliência e aumentar as nossas capacidades de defesa num contexto mundial em mutação. A prossecução contínua do Pilar Europeu dos Direitos Sociais é também essencial para concretizar os grandes objetivos da UE para 2030 em matéria de emprego, competências e redução da pobreza. A aplicação das estratégias da União da Igualdade 2 é igualmente crucial para alcançar uma maior resiliência social e económica.

A resposta política à crise energética exige esforços combinados a nível nacional e da UE, com base no NextGenerationEU e no quadro financeiro plurianual. A eficácia da resposta da UE para uma retoma mais bem-sucedida dependerá da combinação de políticas eficazes a nível nacional e regional. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), no cerne do NextGenerationEU, proporcionará um fluxo contínuo de investimento dirigido às empresas, infraestruturas e competências europeias até 2026, apoiando ao mesmo tempo um ambicioso programa de reformas. Até à data, os pagamentos efetuados no quadro do mecanismo ascendem a mais de 137 mil milhões de EUR. Além disso, o REPowerEU disponibilizará recursos adicionais para aumentar a resiliência dos sistemas energéticos da UE e combater a pobreza energética através de investimentos e reformas específicos. Tal é indissociável da execução dos programas da política de coesão, que desembolsaram mais de 160 mil milhões de EUR desde o início da pandemia para aumentar a resiliência e impulsionar a convergência social e regional, e dos planos nacionais em matéria de energia e clima 3 , a atualizar pelos Estados-Membros até junho de 2023.

O Semestre Europeu e o MRR continuam a proporcionar um quadro sólido para uma coordenação eficaz das políticas, tendo em conta os desafios atuais. As prioridades imediatas da ação da UE a nível das políticas económicas e sociais são coerentes com as atuais prioridades no quadro do Semestre Europeu: promover a sustentabilidade ambiental, a produtividade, a equidade e a estabilidade macroeconómica. O MRR, integrado no Semestre Europeu de coordenação das políticas económicas e de emprego, continua a ser fundamental para apoiar as agendas de reformas e de investimentos nos próximos anos. Juntamente com a política de coesão, o InvestEU e outros programas de financiamento, como o Horizonte Europa ou o Europa Digital, estão a acelerar a dupla transição ecológica e digital, impulsionando a coesão social e territorial e reforçando assim a resiliência dos Estados-Membros. Tal inclui a próxima introdução de capítulos específicos do REPowerEU nos planos de recuperação e resiliência para dar resposta às prioridades imediatas relacionadas com a energia, para além das ações apoiadas pela política de coesão e por outros fundos nacionais ou da UE.

A Análise Anual do Crescimento Sustentável do corrente ano define uma agenda de política económica destinada a atenuar os impactos negativos dos choques energéticos no curto prazo e a prosseguir os esforços para apoiar um crescimento sustentável e inclusivo e aumentar a resiliência no médio prazo, mantendo simultaneamente uma certa flexibilidade para enfrentar novos desafios. A abordagem é estruturada, como em anos anteriores, em torno das quatro dimensões da sustentabilidade competitiva e em consonância com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, que fazem parte integrante do Semestre Europeu. Para os Estados-Membros da área do euro, as prioridades políticas traduzem-se numa recomendação de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro 4 . A comunicação apresenta igualmente as principais características do ciclo do Semestre Europeu de 2023 e explica as principais alterações introduzidas em relação aos ciclos anteriores, tendo em conta as prioridades do REPowerEU e a necessidade de adaptação ao contexto em mutação.

2.As quatro dimensões da sustentabilidade competitiva: referências estáveis das transições fundamentais em circunstâncias geopolíticas difíceis

As quatro dimensões da sustentabilidade competitiva constituem referências estáveis do quadro de coordenação das políticas económicas e de emprego da UE face às mudanças estruturais, proporcionando simultaneamente orientações relevantes para enfrentar os desafios de curto prazo da atual conjuntura turbulenta. A UE deve continuar a agir em paralelo no sentido de assegurar a sustentabilidade competitiva e a resiliência económica e social. No futuro imediato, são necessárias medidas de apoio para atenuar o impacto da agressão da Rússia contra a Ucrânia nos europeus e nas empresas da UE, em especial as pequenas e médias empresas (PME). Estas medidas devem ser bem direcionadas para os agregados familiares vulneráveis e as empresas especialmente expostas. Além disso, o investimento público e privado, associado a reformas, é fundamental para assegurar um abastecimento energético mais seguro e a preços acessíveis, tornando as nossas economias e sociedades mais resilientes e explorando as oportunidades decorrentes das transições ecológica e digital. Tal inclui a consecução dos objetivos vinculativos da Lei Europeia em matéria de Clima. A execução desta profunda transformação da economia da UE de modo eficiente e eficaz, bem como equitativo, inclusivo e democrático, exige uma ação coordenada por parte dos Estados-Membros.  

Gráfico 1: As quatro dimensões da sustentabilidade competitiva – enfrentando os desafios de curto e médio prazo

2.1 Sustentabilidade ambiental

A atual crise energética sublinhou a necessidade de fontes de energia fiáveis e limpas e de mercados de energia da UE eficientes, colocando também maior ênfase nos objetivos climáticos da UE. A Comissão propôs várias iniciativas estratégicas excecionais destinadas a fazer face às consequências imediatas da atual crise energética para os agregados familiares e as empresas, visando assegurar simultaneamente suficiente energia limpa, segura e a preços acessíveis e acesso a matérias-primas críticas. Uma parte crucial desta resposta estratégica é o plano REPowerEU, que tem por objetivo pôr termo à dependência da UE em relação aos combustíveis fósseis russos e acelerar a transição para energias limpas. O REPowerEU centra-se em três pilares: diversificação do aprovisionamento energético, poupança de energia e eficiência energética e implantação acelerada das energias renováveis. Funciona em plena coerência com o Pacto Ecológico Europeu e baseia-se nas metas do pacote Objetivo 55, propondo aumentar a ambição em matéria de eficiência energética e energias renováveis. Na sequência da Comunicação REPowerEU 5 , a Comissão e os Estados-Membros criaram a Plataforma Energética da UE para reforçar a segurança do aprovisionamento a preços acessíveis. Com base nas propostas da Comissão, o Conselho adotou rapidamente o Regulamento relativo ao armazenamento de gás e às intervenções de emergência, incluindo um novo instrumento legislativo e um plano europeu de redução da procura de gás para reduzir a procura de gás na UE em 15 % até à próxima primavera. Em 6 de outubro de 2022, seguiu-se um acordo do Conselho sobre medidas de emergência visando reduzir os preços da energia (ver infra). Em 18 de outubro, a Comissão apresentou uma proposta relativa a um mecanismo de aquisição conjunta de gás, um índice de referência complementar para o aprovisionamento de gás natural liquefeito (GNL), um mecanismo de correção do mercado e disposições aplicáveis aos acordos de solidariedade.

No curto prazo, a UE deve equilibrar a oferta e a procura de energia e combater o aumento dos custos da energia, preservando simultaneamente os incentivos à transição ecológica. Na sequência de propostas da Comissão, o Conselho adotou novas regras sobre medidas coordenadas de redução da procura de gás em 5 de agosto de 2022 e adotou a intervenção de emergência em 6 de outubro de 2022 para fazer face aos elevados preços da energia, reduzindo o pico da procura e a procura total de eletricidade. As medidas incluem igualmente um limite temporário das receitas para os produtores de eletricidade inframarginais, nomeadamente tecnologias com custos mais baixos, e uma contribuição temporária de solidariedade sobre os lucros excecionais gerados pelas atividades nos setores do petróleo, do gás, do carvão e da refinação não abrangidos pelo limite máximo de receitas inframarginais. As receitas da contribuição de solidariedade serão reafetadas nomeadamente aos consumidores de energia, em especial os agregados familiares vulneráveis, as empresas mais afetadas e os ecossistemas críticos, como as indústrias com utilização intensiva de energia, mantendo simultaneamente os incentivos ao investimento no âmbito da transição ecológica. Uma vez que as medidas estratégicas destinadas a atenuar o impacto económico e social dos elevados preços da energia num Estado-Membro também afetam os demais, devem ser coordenadas a nível da UE para garantir a sua eficácia e incluir investimentos em projetos transfronteiras. A fim de salvaguardar o mercado único, tirar partido de eventuais sinergias e evitar a fragmentação, devem ser prosseguidas soluções comuns da UE. O apoio destina-se a fazer face às atuais condições de crise e deve, por conseguinte, permanecer temporário, em consonância com o objetivo de médio prazo de eliminação progressiva dos combustíveis fósseis e de outros subsídios prejudiciais para o ambiente.

A atual crise energética demonstra também a necessidade de realizar progressos rápidos na via da transição ecológica, nomeadamente através da intensificação e da aceleração da implantação das energias renováveis. Tal implica uma mudança de paradigma na forma como produzimos, comercializamos, nos aprovisionamos e utilizamos energia, em consonância com os objetivos de médio e longo prazo da UE. Desde 2015, a União da Energia tem-se orientado pelos objetivos de segurança energética, acessibilidade dos preços da energia e energias limpas, que é também o caminho a percorrer para a saída da atual crise. As transições sistémicas necessárias visam concretizar os nossos objetivos climáticos e ambientais e, ao mesmo tempo, criar oportunidades para a nossa economia e competitividade no longo prazo. A redução da dependência dos combustíveis fósseis da Rússia e a aceleração da transição energética da UE a partir dos combustíveis fósseis exigem investimentos adicionais estimados em 210 mil milhões de EUR até ao final de 2027 6 . Esses investimentos veem juntar-se às necessidades anuais de investimento identificadas relativamente ao pacote Objetivo 55. Estes investimentos beneficiarão as indústrias da UE que desenvolvem tecnologias e inovações transformadoras e reforçarão a capacidade de produção de energia descarbonizada, produzida internamente e a preços acessíveis, nomeadamente quando combinada com medidas para simplificar e acelerar os procedimentos de licenciamento e eliminar outros obstáculos administrativos que atrasam a implantação de fontes de energia renováveis. Por sua vez, estimularão a criação de emprego e as oportunidades de transição entre empregos com base na melhoria de competências e na requalificação da mão de obra, aumentando simultaneamente a autonomia estratégica aberta da UE. Para além do reforço das medidas de eficiência energética e da aceleração da implantação das energias renováveis, o plano REPowerEU também aumenta a ambição em matéria de hidrogénio renovável enquanto componente fundamental do plano para substituir o gás natural, o carvão e o petróleo em indústrias e transportes difíceis de descarbonizar 7 . O REPowerEU fixa uma meta de 10 milhões de toneladas de produção interna de hidrogénio renovável e de 10 milhões de toneladas de importações de hidrogénio renovável até 2030. Para ajudar a impulsionar a produção de hidrogénio renovável, a Comissão anunciou a criação de um banco europeu de hidrogénio. As reformas estruturais podem também alavancar estes investimentos, por exemplo, alinhando os sistemas de tributação pelos objetivos ambientais e aplicando o princípio do poluidor-pagador ou simplificando os procedimentos.

Uma vez que as alterações climáticas e a degradação ambiental constituem um desafio existencial e a dependência em relação aos combustíveis fósseis coloca as nossas sociedades em risco, o Pacto Ecológico Europeu continua a ser a nossa bússola. Este ano, a Europa enfrentou fortes vagas de calor e secas extremas, que resultaram em incêndios florestais mais graves. Isto mostra claramente o impacto das alterações climáticas nas nossas vidas e nos nossos meios de subsistência. Desde dezembro de 2019, o Pacto Ecológico Europeu apoia a descarbonização, a transição para uma economia circular, a proteção da biodiversidade e dos ecossistemas e uma transição justa. Em especial, o pacote Objetivo 55 impulsionará uma transformação profunda da economia da UE, incluindo a energia, os transportes e a indústria, em consonância com os objetivos da UE consagrados na Lei Europeia em matéria de Clima de reduzir as emissões em, pelo menos, 55 % até 2030 e de se tornar o primeiro continente com impacto neutro no clima até 2050. Os Estados-Membros devem traduzir estas maiores ambições em mais ações no quadro dos seus planos nacionais atualizados em matéria de energia e clima, que deverão ser elaborados e apresentados na forma final até, respetivamente, junho de 2023 e 2024. Para além da descarbonização, os Estados-Membros são chamados a reforçar a sua resiliência às alterações climáticas. As estratégias em matéria de biodiversidade, a economia circular, a poluição zero, a agricultura e alimentação sustentáveis, a mobilidade sustentável e a adaptação às alterações climáticas são políticas fundamentais do Pacto Ecológico Europeu, que estão atualmente em execução.

Em complementaridade com outros fundos da UE, como a política de coesão e o InvestEU, o MRR será um instrumento essencial de execução do REPowerEU a nível nacional, apoiando simultaneamente os objetivos do Pacto Ecológico Europeu. Os Estados-Membros contribuirão para a resposta conjunta da UE aos atuais desafios, reforçando os planos de recuperação e resiliência existentes, em consonância com os objetivos do REPowerEU, com capítulos específicos relativos ao REPowerEU. Estes capítulos devem centrar-se em reformas e investimentos relevantes, a fim de impulsionar a implantação das energias renováveis e de outras tecnologias limpas e das infraestruturas necessárias no setor da energia, bem como aumentar a eficiência energética para reduzir o consumo de energia. As medidas do REPowerEU beneficiarão de sinergias com as medidas de transição ecológica já apoiadas pelo MRR na sua forma atual, bem como pelos fundos da política de coesão 8 e pelos programas InvestEU 9 , por exemplo, na redução da poluição atmosférica, na promoção da economia circular e da eficiência na utilização dos recursos ou na restauração e proteção da biodiversidade, e devem ser acompanhadas de novos esforços para reforçar as competências relativas à dupla transição 10 .

2.2 Produtividade

O reforço da competitividade da UE e do seu potencial de crescimento sustentável no longo prazo continuam a ser fundamentais para a prosperidade económica e o bem-estar social. A inflação elevada, incluindo os preços historicamente elevados da energia e as restrições ao aprovisionamento, constitui um desafio para muitas empresas da UE, em especial para as empresas com utilização intensiva de energia e as PME. Obriga algumas empresas a reduzir temporariamente a produção ou a encerrar definitivamente. Os metais não ferrosos (alumínio e zinco), as ferroligas, os adubos, o aço e o vidro são os setores que enfrentam os maiores problemas 11 . Embora a capacidade de produção esteja a diminuir na UE, estão a ocorrer novos aumentos de capacidade fora da UE, o que resulta num risco de perdas permanentes de capacidade de produção e de quotas de mercado para as empresas europeias associado, geralmente, a uma pegada de carbono muito mais elevada. Para os setores em concorrência a nível mundial, os encerramentos ocorridos na Europa implicam o aumento da dependência das importações. No curto prazo, a atenuação do impacto dos elevados preços da energia nas empresas viáveis mais afetadas não pode ser conseguida em detrimento da igualdade de condições de concorrência e da integridade do mercado único. Em setembro de 2022, a Comissão apresentou o Instrumento de Emergência do Mercado Único 12 para preservar o funcionamento do mercado único e das cadeias de abastecimento da UE em tempos de crise. O instrumento visa igualmente assegurar a livre circulação e a disponibilidade de bens e serviços essenciais, incluindo para as PME da UE. Para alcançar progressos duradouros em matéria de produtividade e competitividade, são necessárias reformas e investimentos destinados a descarbonizar os processos industriais, colmatar a escassez de mão de obra e a inadequação das competências, reduzir os encargos administrativos e regulamentares, melhorar os quadros de insolvência e combater os atrasos sistemáticos de pagamentos.

Cadeias de abastecimento sólidas devem garantir a segurança do aprovisionamento da UE e, ao mesmo tempo, assegurar a competitividade a nível mundial. Os estrangulamentos temporários ou persistentes nas cadeias de abastecimento têm consequências negativas em toda a economia da UE e nos seus setores industriais. Em especial, o compromisso da UE para com a dupla transição aumentará as necessidades de bens específicos (por exemplo, determinadas matérias-primas) e tecnologias (por exemplo, baterias), agravando as pressões sobre a oferta e os preços. Os Estados-Membros têm um papel fundamental a desempenhar na redução das dependências estratégicas, promovendo a exploração sustentável dos recursos disponíveis na UE, maximizando o potencial da economia circular, apoiando a agenda comercial da UE para garantir e aumentar um aprovisionamento diversificado e sustentável de matérias-primas provenientes de países terceiros e combatendo as perturbações das cadeias de abastecimento. Neste contexto, a diversidade económica das regiões da UE pode ser uma fonte de competitividade e resiliência para a União. A UE tem a ambição de se tornar o principal polo de tecnologias ecológicas e transformadoras que sejam inovadoras e de ponta, tirando partido da abertura da nossa economia. O futuro ato legislativo sobre as matérias-primas essenciais contribuirá igualmente para abordar as dependências estratégicas da Europa. A agenda comercial da UE contribui para a resiliência das cadeias de abastecimento de matérias-primas, assegurando um comércio aberto e baseado em regras e o investimento em matérias-primas e eliminando as distorções ao comércio internacional, através de acordos bilaterais de comércio e investimento e trabalhando no âmbito da Organização Mundial do Comércio 13 .

O bom funcionamento do mercado único, assegurando uma concorrência leal e efetiva, é determinante para o fomento da produtividade e da economia. O funcionamento do mercado único não deve ser considerado um dado adquirido e são necessários esforços concretos para o aprofundar, em especial no que se refere aos serviços. Continuam a existir práticas regulamentares restritivas que têm um impacto negativo no funcionamento dos mercados. As restrições às exportações e a evasão às regras da UE em matéria de contratos públicos têm um impacto negativo no funcionamento dos mercados. Dado que a elevada inflação afeta fortemente o poder de compra dos consumidores, devem ser abordados os quadros regulamentares restritivos nos serviços de retalho. O crescimento e a produtividade são mais bem apoiados por mercados competitivos e eficientes que evitem a volatilidade dos preços, bem como por reformas estruturais que eliminem eventuais estrangulamentos existentes no contexto empresarial a nível nacional e regional. A boa governação e o respeito pelo Estado de direito, em especial os sistemas judiciais independentes, de qualidade e eficientes 14 , o funcionamento e a eficácia dos sistemas fiscais, bem como um quadro de insolvência eficaz e quadros sólidos de luta contra a corrupção e a fraude, são fatores determinantes de uma economia ao serviço das pessoas. Neste contexto, a proposta de um conjunto único de regras fiscais para a atividade empresarial na Europa - BEFIT 15 e a modernização e digitalização contínuas das administrações fiscais devem contribuir para reduzir os custos de conformidade, minimizar o planeamento fiscal agressivo e as possibilidades de elisão fiscal, apoiando simultaneamente o emprego e o investimento da UE no quadro do mercado único. Uma combinação adequada de impostos e uma cobrança eficaz de receitas são fundamentais para a adaptação no futuro, assegurando uma concorrência justa, eficiente e sustentável do ponto de vista ambiental, facilitando as transições ecológica e digital e respondendo ao impacto orçamental do envelhecimento da população. A conectividade em todo o mercado único deve ser reforçada com maiores investimentos nas infraestruturas de transportes, energia e digitais.

Os investimentos e as reformas relativos à transição digital continuam a ser essenciais para reforçar a base económica da UE, promover a criação de empresas e o empreendedorismo entre as PME e permitir a rápida aplicação do Pacto Ecológico Europeu. As tecnologias digitais permitem que as empresas obtenham vantagens competitivas, melhorem os seus serviços e produtos, expandam os seus mercados e tenham potencial para apoiar a transição ecológica. Embora as grandes empresas sejam mais suscetíveis de adotar novas tecnologias digitais, o nível de digitalização das PME continua a ser desigual entre os Estados-Membros e os setores económicos. Embora algumas PME sejam pioneiras na transformação digital, muitas PME mais tradicionais não dispõem dos recursos financeiros e/ou das competências necessárias para colher os benefícios da digitalização. São necessários mais progressos em matéria de digitalização, a fim de permitir que as PME aumentem a eficiência dos seus processos produtivos e a sua capacidade de inovação através do desenvolvimento e da adoção de tecnologias avançadas.

O aumento da produtividade exige uma mão de obra com as competências necessárias e a modernização dos sistemas de ensino e formação, garantindo a igualdade de oportunidades para todos. A competitividade futura da UE depende, em grande medida, das competências adquiridas dos europeus. O desenvolvimento de competências de alto nível nas instituições de ensino superior, juntamente com estratégias de requalificação e melhoria de competências, atenuam a escassez de competências no mercado de trabalho e dão resposta à evolução das necessidades durante a transição ecológica e digital, à medida que a economia aumenta a sua intensidade tecnológica 16 . É por esta razão que a Comissão propôs que 2023 fosse o Ano Europeu das Competências e lançou um diálogo estruturado sobre educação e competências digitais. O índice de digitalidade da economia e da sociedade mostra que 4 em cada 10 adultos na UE carecem de competências digitais básicas. Apesar de representarem a maioria dos diplomados do ensino superior, as mulheres estão sub-representadas em profissões e estudos relacionados com a tecnologia, sendo mulheres apenas 2 em cada 5 cientistas e engenheiros e menos de 20 % de especialistas em TIC 17 . Por conseguinte, os investimentos e as políticas inclusivas para apoiar tanto os estudos no domínio da ciência, da tecnologia, da engenharia e da matemática (CTEM) como as competências digitais (básicas) são essenciais para acelerar o desenvolvimento e a adoção de tecnologias digitais avançadas e apoiar a adoção e difusão da inovação nas nossas economias e moldar a transição digital e ecológica. Fazer face ao défice de competências digitais e promover projetos e estratégias tendentes a melhorar as competências digitais a todos os níveis na UE é da máxima importância para aumentar a produtividade em todos os setores económicos e empresas, especialmente nas PME, e contribuir para uma utilização ampla e eficaz das ferramentas e serviços digitais (por exemplo, na administração pública).

Investir na investigação e na capacidade de inovação é investir no futuro da Europa. O rendimento futuro e a prosperidade sustentável na UE dependerão fundamentalmente do reforço da produtividade, das competências e da inovação. O MRR, o InvestEU, o Espaço Europeu da Investigação renovado recém-lançado, a Nova Agenda Europeia para a Inovação e as missões da UE contribuirão também para colmatar o défice de investimento e atividade em matéria de investigação e inovação em comparação com os principais concorrentes da UE, mobilizando novos fundos a favor da investigação e inovação e melhorando as condições de financiamento, as competências relativas à inovação e a coordenação das políticas em matéria de investigação e inovação na Europa. A investigação e a inovação são vitais para acelerar as transições ecológica e digital, bem como para apoiar outros objetivos fundamentais, como a melhoria da saúde das pessoas, o desenvolvimento de uma autonomia estratégica aberta e o reforço da competitividade das nossas economias. Em especial no contexto atual, temos de acelerar a inovação e o investimento em tecnologias transformadoras - eólica, solar, hidrogénio, bombas de calor e redes elétricas inteligentes - e a sua implantação.

2.3 Equidade

Em 2021 e no primeiro semestre de 2022, o crescimento económico apoiou o forte desempenho dos mercados de trabalho da UE, registando-se um aumento significativo das taxas de emprego. A taxa de emprego na UE aumentou ao longo de 2021 e atingiu um nível recorde de 74,8 % no segundo trimestre de 2022. Ao mesmo tempo, apesar da recente diminuição do desemprego dos jovens, a taxa de jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação continua a ser elevada (11,7 % no segundo trimestre de 2022). O risco de pobreza ou exclusão social manteve-se estável ao longo da pandemia, embora cerca de 1 em cada 5 pessoas continuassem em risco de pobreza ou exclusão social em 2020 e 2021. Esta recuperação bem-sucedida do mercado de trabalho e a estabilidade geral dos indicadores sociais refletem o impacto positivo das medidas tomadas durante a pandemia pelos Estados-Membros. Inclui o apoio da UE 18 , o efeito estabilizador dos sistemas de proteção social, bem como reformas estruturais bem-sucedidas implementadas ao longo da última década.

No entanto, aumentos acentuados dos preços da energia e da inflação implicam impactos negativos significativos no poder de compra das famílias e na atividade das empresas europeias, criando também riscos de deterioração do mercado de trabalho. Os preços mais elevados da energia estão a conduzir a custos mais elevados da atividade empresarial e, consequentemente, a uma redução do horário de trabalho e a um maior risco de perda de postos de trabalho em vários setores, situação agravada pela queda da procura. O impacto no emprego será determinado pela composição setorial das economias, pelas suas fontes de geração de valor e pela sua dependência de cadeias de valor com elevada intensidade em energia. Em consequência, prevê-se que os efeitos sobre o emprego variem significativamente por setor, por género e por região.

Os agregados familiares continuam a ser gravemente afetados pelos elevados preços da energia, aumentando o risco de pobreza energética e apelando à adoção de medidas específicas e coordenadas. Para os agregados familiares com baixos rendimentos, os bens alimentares e a energia representam percentagens mais elevadas dos seus cabazes de consumo, o que os torna particularmente expostos aos atuais aumentos de preços. Os Estados-Membros já tomaram medidas substanciais para atenuar o impacto dos elevados preços da energia nos agregados familiares. No entanto, tal como explicado na secção seguinte, mais de 70 % das medidas de apoio em 2022 não tiveram objetivos suficientemente específicos. Embora as pressões sobre os preços estejam a alastrar para além da energia e os recursos continuem a ser limitados, é cada vez mais importante que as medidas de apoio sejam direcionadas para os agregados familiares vulneráveis e que mantenham incentivos para reduzir o consumo de energia e promover a eficiência energética. A definição de objetivos mais específicos permite que essas medidas sejam eficazes para prevenir o aumento da pobreza energética e da pobreza em geral, sem aumentar a inflação e limitando o impacto orçamental. Além disso, as medidas que visam grupos desfavorecidos permitem obter melhores resultados em termos de estabilização macroeconómica. No âmbito do REPowerEU, a Comissão propõe, juntamente com o programa SAFE (apoio à energia a preços acessíveis), uma utilização mais flexível das dotações dos fundos da política de coesão de 2014-2020, a fim de ajudar os Estados-Membros e as regiões a apoiar os agregados familiares e as empresas vulneráveis e a preservar os postos de trabalho 19 .

Um diálogo social forte pode ajudar a garantir que a fixação de salários atenue as perdas de poder de compra, em especial para os trabalhadores com baixos rendimentos, limitando simultaneamente o risco de efeitos secundários sobre a inflação e preservando o emprego e a competitividade. Embora os salários nominais tenham aumentado em 2021 e acelerado em 2022, a inflação elevada resultou numa queda dos salários reais. O crescimento dos salários em 2021 foi principalmente impulsionado pelo aumento das horas trabalhadas e pela forte recuperação económica que se seguiu à crise da COVID-19. Em 2022, a elevada inflação e a escassez de mão de obra começaram a desencadear uma aceleração dos salários nominais. No entanto, o crescimento dos salários manteve-se abaixo da inflação. Uma negociação coletiva eficaz é fundamental para alcançar uma evolução salarial global consentânea com a evolução das condições macroeconómicas, evitando simultaneamente o risco de as expectativas de inflação deixarem de estar enquadradas. A atualização dos salários mínimos (em conformidade com a Diretiva relativa a salários mínimos adequados) desempenha um papel fundamental na proteção do poder de compra dos salários baixos. As medidas de apoio específicas e temporárias acima referidas podem também desempenhar um papel importante, em que os níveis de rendibilidade em algumas empresas e setores estão sob pressão. Os ajustamentos salariais são igualmente influenciados pelas especificidades dos setores e pelo nível de flexibilidade da economia, ao passo que, no médio prazo, o poder de compra é protegido por melhorias salariais coerentes com o aumento da produtividade e do crescimento potencial.

A prossecução de políticas eficazes do mercado de trabalho continua a ser fundamental para apoiar os trabalhadores e promover transições profissionais, tendo especialmente em conta que a escassez de mão de obra e de competências continua a ser um problema relevante na UE. A escassez de mão de obra está a afetar determinados setores, em especial os setores da saúde, da educação, da hotelaria e do turismo, da construção, das TIC e os setores ligados à transição ecológica. Os despedimentos ocorridos em resultado da pandemia de COVID-19 geraram uma escassez adicional, especialmente nos setores em que os contratos flexíveis são mais correntes, uma vez que nem todos os trabalhadores regressaram quando a procura começou a recuperar. Dado que um aumento temporário dos custos de produção coloca riscos para o emprego, os regimes de tempo de trabalho reduzido ajudam a preservar o emprego e o capital humano específico das empresas. Devem ser concebidos de forma a apoiar os processos de reestruturação, facilitando as transições profissionais, nomeadamente através da melhoria de competências e da requalificação.

As políticas ativas do mercado de trabalho, a formação e as medidas de melhoria de competências e requalificação proporcionam apoio ao emprego e à inclusão social. Podem também desempenhar um papel central na concretização da dupla transição 20 . A digitalização da economia, que acelerou rapidamente durante a pandemia, gerou uma maior procura de competências digitais a todos os níveis. Do mesmo modo, pôr termo à dependência da UE em relação aos combustíveis fósseis e alcançar a neutralidade climática exige também que as medidas sejam recentradas na melhoria de competências e na requalificação das pessoas em diferentes setores industriais e no apoio às transições profissionais 21 . Apesar dos bons progressos realizados na maioria dos Estados-Membros, os desafios de longa data relacionados com o emprego dos jovens, das mulheres e dos grupos desfavorecidos, como as pessoas com deficiência, os ciganos e as pessoas oriundas da imigração - incluindo as pessoas deslocadas da Ucrânia 22 - devem ser enfrentados através de ações políticas específicas e adaptadas a nível nacional e regional, utilizando plena e eficazmente o financiamento disponível da UE.

A adaptação dos sistemas de educação e formação é fundamental para desenvolver as competências necessárias nas nossas economias, mas a escassez de professores pode dificultar os esforços. Os Estados-Membros enfrentam uma escassez crescente de professores em todos os níveis de ensino, incluindo na educação e acolhimento na primeira infância e, em especial, nas matérias mais relevantes para a dupla transição. Aumentar a atratividade da profissão docente, em especial nas disciplinas e regiões mais afetadas pela escassez de professores, é fundamental para dotar um maior número de jovens e aprendentes ao longo da vida das competências mais procuradas, tanto no presente como no futuro, nos mercados de trabalho em mutação. Do mesmo modo, a melhoria da equidade na educação, incluindo na primeira infância, será essencial após uma pandemia que aumentou o impacto do contexto socioeconómico nos resultados de aprendizagem das crianças e dos jovens desfavorecidos, incluindo os oriundos da imigração ou de minorias étnicas. O investimento na educação e acolhimento na primeira infância de qualidade, acessível e a preços comportáveis é também fundamental para facilitar a participação das mulheres no mercado de trabalho.

A pandemia pôs em evidência a importância de sistemas de cuidados de saúde e de cuidados continuados resilientes e sustentáveis que possam responder rapidamente a emergências sanitárias, preservando simultaneamente a qualidade e a acessibilidade dos cuidados relativamente a outras patologias. Embora tenham sido realizados progressos durante a pandemia, vários Estados-Membros têm de realizar mais progressos em matéria de resiliência, qualidade e acessibilidade dos seus sistemas de cuidados de saúde e de cuidados continuados, incluindo o desafio da escassez de mão de obra no setor da saúde. A pandemia revelou a necessidade de uma maior vigilância e investimento em todos os Estados-Membros, a fim de garantir que estes estejam adequadamente preparados para fazer face a futuras crises sanitárias 23 e sejam capazes de preservar a qualidade dos cuidados de saúde relativamente a todas as outras doenças e patologias. A aceleração do Pacto Ecológico Europeu pode igualmente beneficiar os sistemas de saúde (por exemplo, através do Plano de Ação para a Poluição Zero no âmbito do Pacto Ecológico Europeu), uma vez que uma em cada oito mortes prematuras na UE está associada à poluição ambiental.

Preservar e melhorar a adequação e a sustentabilidade das redes de segurança social continua a ser uma prioridade na atual situação económica. Em alguns Estados-Membros, os baixos níveis de adequação podem resultar em prestações que não acompanham o aumento do custo de vida para os agregados familiares vulneráveis. Ao mesmo tempo, os regimes de apoio ao rendimento devem ser bem orientados e incluir incentivos e apoio adequados para os beneficiários capazes de trabalhar com vista à reintegração no mercado de trabalho 24 . Continua a ser crucial garantir a cobertura da proteção social para os trabalhadores com contratos atípicos e os trabalhadores por conta própria. Do mesmo modo, no contexto de tendências demográficas adversas e da evolução dos mercados de trabalho, continua a ser particularmente importante assegurar a adequação e a sustentabilidade financeira dos regimes de pensões 25 . O mesmo se aplica à oferta de cuidados continuados sustentáveis, de qualidade e a preços acessíveis.

As disparidades regionais e as alterações demográficas agravam os desafios associados às transições ecológica e digital. A população em idade ativa da UE está a diminuir, o que contribui para a atual escassez de mão de obra e prejudica o potencial de crescimento e a competitividade das empresas. Em muitas regiões, em especial nas zonas rurais, o impacto do envelhecimento da população é agravado pela emigração. Isto vem juntar-se ao desafio de assegurar a disponibilidade de mão de obra qualificada para desenvolver economias bem equipadas para as transições ecológica e digital. Além disso, a acentuada e persistente clivagem em matéria de inovação existente na Europa faz com que muitas regiões menos desenvolvidas tenham maior dificuldade em atingir níveis mais elevados de prosperidade. A capacidade das políticas nacionais e da UE para reequilibrar o crescimento em toda a UE e nos Estados-Membros será fundamental para assegurar uma retoma justa que ajude os cidadãos, independentemente do local onde vivem na UE, a participar e a beneficiar do mercado único.

Os grandes objetivos da UE para 2030 em matéria de emprego, competências e redução da pobreza desempenharão o seu papel no reforço da convergência social ascendente na UE. Os Estados-Membros apresentaram os seus objetivos nacionais para 2030 e é atualmente importante que medidas estratégicas adequadas correspondam às ambições declaradas. Os progressos na consecução dos objetivos nacionais e da UE serão acompanhados a partir do presente ciclo do Semestre Europeu, começando pela proposta da Comissão de relatório conjunto sobre o emprego de 2023 26 .

O MRR, juntamente com os fundos da política de coesão e o Mecanismo para uma Transição Justa, apoia um crescimento justo e inclusivo na UE. Os planos de recuperação e resiliência executados pelos Estados-Membros incluem uma vasta gama de reformas e investimentos com efeitos duradouros. Contribuirão para uma maior participação no mercado de trabalho, para ganhos de produtividade através da educação e de medidas de requalificação e de melhoria de competências, bem como para a inclusão social, a equidade intergeracional, a coesão territorial e a resiliência 27 . Os programas da política de coesão continuam a permitir o crescimento das regiões, em especial através da concentração nos facilitadores regionais e nos motores do desenvolvimento económico, bem como do investimento no capital humano.

2.4 Estabilidade macroeconómica

A deterioração das condições económicas aumentou as vulnerabilidades e os riscos associados a desequilíbrios preexistentes, podendo surgir novos desequilíbrios. O Relatório sobre o Mecanismo de Alerta apresenta a análise da Comissão sobre a evolução dos desequilíbrios e dos riscos emergentes 28 . Apesar do forte abrandamento da atividade em curso, prevê-se que o crescimento nominal do PIB ajude a reduzir os rácios da dívida em 2022 e 2023, reduzindo a dimensão de alguns desequilíbrios de stocks, enquanto os fortes aumentos dos preços da habitação deverão registar uma moderação. No entanto, o enfraquecimento da atividade económica e a maior restritividade das condições de financiamento aumentam os riscos associados aos elevados níveis da dívida. Paralelamente, a divergência das taxas de inflação e os aumentos dos custos da mão de obra aumentam a possibilidade de surgirem perdas de competitividade em termos de custos, que poderão ser difíceis de resolver, em especial se forem acompanhadas de transformações estruturais a nível da produção. No âmbito do processo de apreciação aprofundada, a Comissão acompanhará de perto a evolução e os riscos relacionados com tendências comuns, no âmbito de um quadro comum, a fim de contextualizar a análise específica por país, centrando-se na evolução do mercado da habitação, na dinâmica da competitividade e na sustentabilidade e saldos externos. Serão elaboradas apreciações aprofundadas para os dez Estados-Membros anteriormente identificados como registando desequilíbrios ou desequilíbrios excessivos, a fim de avaliar se esses desequilíbrios estão em agravamento ou numa trajetória de correção ou se foram corrigidos, atualizar as avaliações existentes e apreciar eventuais necessidades estratégicas remanescentes. Além disso, serão efetuadas apreciações aprofundadas em relação a sete Estados-Membros com riscos específicos de aparecimento de novos desequilíbrios. As apreciações aprofundadas serão baseadas em notas de avaliação temática aprofundada, que constituirão o contexto da análise 29 .

Assegurar a estabilidade macrofinanceira e manter os canais de crédito à economia são condições fundamentais para a resiliência em circunstâncias económicas adversas. A posição dos bancos é sólida graças às medidas estratégicas adotadas nos últimos anos. Os empréstimos não produtivos, embora em diminuição, devem prosseguir o seu processo de resolução. Tal inclui o acompanhamento da qualidade dos ativos, o envolvimento atempado e pró-ativo com os devedores em dificuldades (em especial os que são viáveis), a melhoria da eficiência dos quadros de insolvência e o desenvolvimento de mercados secundários de empréstimos não produtivos, nomeadamente através da transposição atempada da Diretiva relativa aos gestores de créditos e aos adquirentes de créditos 30 até ao final de 2023. Ao mesmo tempo, os bancos têm de manter políticas prudentes de provisionamento e reservas de capital que sejam coerentes com o nível existente de risco. O Comité Europeu do Risco Sistémico emitiu um alerta em 22 de setembro de 2022, no qual apelava a uma maior sensibilização para os riscos para a estabilidade financeira decorrentes de uma queda abrupta dos preços dos ativos. O aumento das taxas de crédito hipotecário e a deterioração da capacidade de serviço da dívida devido a uma diminuição do rendimento real das famílias poderão exercer uma pressão descendente sobre os preços da habitação. Por sua vez, tal poderá desencadear a materialização de riscos cíclicos acumulados nos mercados imobiliários. Além disso, aumentou a probabilidade de ocorrência de incidentes de cibersegurança em grande escala que afetem o sistema financeiro. Os Estados-Membros da área do euro devem continuar a trabalhar na conclusão da União Bancária, em consonância com o caminho a seguir delineado pelo Eurogrupo 31 , e no reforço do papel internacional do euro. O bom funcionamento do setor e dos mercados financeiros, em especial através de uma União dos Mercados de Capitais mais profunda, é crucial para financiar os investimentos muito volumosos necessários para as transições ecológica e digital.

Os recentes choques sublinham a importância de uma forte coordenação de políticas orçamentais sólidas e da constituição de reservas orçamentais durante períodos de conjuntura favorável, a utilizar em períodos de recessão. As condições económicas prevalecentes sublinharam a importância de quadros orçamentais sólidos que permitam que as políticas orçamentais sejam ágeis quando confrontadas com circunstâncias em rápida mutação e que estabeleçam prioridades que assegurem uma elevada qualidade das finanças públicas, prestando a devida atenção ao investimento.  Durante a pandemia, foi necessário um apoio orçamental temporário para permitir que as empresas conservem a sua capacidade produtiva e protejam os postos de trabalho e os rendimentos numa altura em que grande parte da economia teve de encerrar por períodos curtos. O choque energético e a elevada inflação afetam atualmente a atividade económica e o potencial de crescimento. Embora a natureza das crises e as respostas estratégicas difiram, continua a ser crucial uma estreita coordenação das respostas estratégicas entre os Estados-Membros, bem como a coerência entre a política orçamental e a política monetária.

Em 2022, a orientação da política orçamental tem sido expansionista, tendo os Estados-Membros tomado medidas rápidas mas, em grande medida, não específicas para atenuar o impacto económico e social do aumento excecional dos preços da energia. Prevê-se atualmente que estas medidas ascendam a 1,2 % do PIB para a UE no seu conjunto em 2022. Embora as medidas tenham sido aplicadas em tempo útil, mais de 70 % das mesmas, tais como taxas de IVA ou impostos especiais de consumo mais baixos, ou alterações aos impostos e subsídios relativos aos produtos energéticos, não se centraram nos agregados familiares vulneráveis e nas empresas expostas e dois terços das mesmas não proporcionaram incentivos para reduzir a procura de energia. É cada vez mais importante que as medidas se centrem nos agregados familiares vulneráveis e nas empresas expostas e permaneçam de aplicação temporária. A orientação expansionista da política orçamental também foi apoiada por um financiamento adicional do investimento, tanto a nível nacional como através do MRR e de outros fundos da UE. São necessários mais investimentos para acelerar a dupla transição, aumentar a eficiência energética e acelerar a implantação de fontes de energia renováveis.

Uma vez que um impulso orçamental alargado à economia não seria adequado em 2023, é necessária uma abordagem cuidadosa e coordenada para conceber medidas em resposta à evolução dos preços da energia. Uma orientação globalmente neutra da política orçamental em 2023 da UE e da área do euro no seu conjunto, tendo em conta o impacto das medidas específicas no domínio da energia, afigura-se adequada no atual contexto económico. Complementaria os esforços da política monetária para reduzir a inflação e manter as expectativas de inflação bem enquadradas. As medidas de apoio à energia estão atualmente estimadas em quase 1 % do PIB em 2023 para a UE no seu conjunto, abrangendo principalmente o primeiro semestre do ano em muitos Estados-Membros. A finalização dos orçamentos de 2023 constitui uma oportunidade para melhorar a conceção das medidas de apoio e a qualidade e a composição das finanças públicas, com vista a orientar as medidas orçamentais para fazer face ao impacto dos elevados preços da energia nos agregados familiares e nas empresas vulneráveis. Um modelo a dois níveis para a fixação dos preços da energia, em que os consumidores beneficiam de preços regulamentados até um determinado nível de consumo, pode ser fundamental neste contexto. Além disso, as políticas orçamentais devem permanecer prudentes, em especial nos Estados-Membros com elevada dívida, protegendo simultaneamente o investimento público. Estas considerações estão refletidas nas orientações estratégicas de 2023 incluídas na recomendação da Comissão de recomendação do Conselho sobre a política económica da área do euro 32 .

No médio prazo, as políticas orçamentais devem assegurar a sustentabilidade orçamental e dar prioridade ao investimento em apoio da dupla transição e da resiliência social e económica. As políticas orçamentais devem ter por objetivo alcançar situações orçamentais prudentes no médio prazo e assegurar a sustentabilidade orçamental através de uma consolidação gradual e de investimentos e reformas que reforcem o crescimento sustentável. A aceleração das reformas que tornem os sistemas fiscais e a cobrança de receitas mais favoráveis ao crescimento e melhorem a eficiência de longo prazo das despesas públicas reforçaria o crescimento potencial, a competitividade e a sustentabilidade da dívida, apoiando também, por sua vez, a capacidade de resposta da política orçamental a crises. Ao mesmo tempo, verifica-se uma maior necessidade de impulsionar a transformação estrutural e os investimentos, nomeadamente para atenuar e adaptar às alterações climáticas e à intensidade das catástrofes relacionadas com o clima, com impactos claros nos orçamentos nacionais. Os Estados-Membros são incentivados a desenvolver instrumentos para avaliar as implicações climáticas do planeamento orçamental e da sustentabilidade de longo prazo, juntamente com políticas e instrumentos que ajudem a prevenir, reduzir e preparar de forma equitativa os impactos relacionados com o clima. Por último, os desafios demográficos exigem novas medidas políticas, nomeadamente através de reformas que garantam a adequação e a sustentabilidade dos regimes de pensões.

A cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento continuará a ser aplicada em 2023, sendo desativada a partir de 2024. A avaliação da Comissão dos projetos de planos orçamentais dos Estados-Membros da área do euro 33 indica que o crescimento das despesas correntes financiadas a nível nacional em alguns Estados-Membros deverá ser elevado, conduzindo a uma orientação expansionista da política orçamental em alguns Estados-Membros. A limitação do crescimento das despesas correntes, tendo em conta o apoio temporário e direcionado aos agregados familiares e às empresas vulneráveis aos aumentos dos preços da energia e às pessoas que fogem da Ucrânia, é importante para não agravar as pressões inflacionistas e é particularmente importante para os países com elevados níveis de endividamento. Tal deve ser combinado com maiores investimentos na prossecução dos objetivos ecológicos, digitais e de segurança energética rumo a uma economia mais resiliente. Os Estados-Membros são convidados a tomar medidas individualmente, nomeadamente através da execução dos seus planos de recuperação e resiliência, e coletivamente, para utilizar e coordenar as políticas orçamentais nacionais do modo mais favorável ao crescimento.

A Comissão não propõe a abertura de novos procedimentos relativos aos défices excessivos. Tal como anunciado em maio de 2022, a Comissão reavaliou a pertinência de propor a abertura de novos procedimentos relativos aos défices excessivos 34 . Esta avaliação teve em conta os dados de execução orçamental atualizados relativos a 2021, a aplicação da política orçamental pelos Estados-Membros no decurso de 2022 e os planos orçamentais das administrações públicas de 2023, tal como refletido nas previsões económicas da Comissão do outono de 2022. As informações atualizadas confirmam, em grande medida, as conclusões anteriores 35 . Tendo em conta o atual contexto de incerteza excecional, nomeadamente no que se refere à conceção de uma trajetória pormenorizada da política orçamental, a Comissão considera que, na presente fase, não deve ser tomada uma decisão no sentido de sujeitar mais Estados-Membros ao procedimento relativo aos défices excessivos. Na primavera de 2023, a Comissão avaliará novamente a pertinência de dar início a procedimentos relativos aos défices excessivos com base nos dados da execução orçamental relativos a 2022 e nos planos de 2023, tendo em especial em conta o cumprimento das recomendações orçamentais dirigidas pelo Conselho aos Estados-Membros.

3.Características do Semestre Europeu de 2023

O Semestre Europeu de 2023 e a execução dos planos de recuperação e resiliência continuarão a enquadrar a coordenação das políticas da UE. A combinação dos desafios acima referidos sublinha a necessidade de continuar a coordenar estreitamente as políticas económicas e sociais. O objetivo é superar os desafios económicos imediatos e continuar a apoiar um crescimento equitativo, inclusivo, resiliente e sustentável, aproveitando simultaneamente as oportunidades decorrentes da dupla transição. Tal como em 2022, os relatórios por país simplificados fornecerão uma panorâmica exaustiva das evoluções e dos desafios que os Estados-Membros enfrentam nos planos económico e social, tendo em conta a dinâmica regional, assim como a sua resiliência 36 . Os relatórios incluirão uma avaliação dos progressos realizados na aplicação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, através do painel de indicadores sociais, e na consecução dos grandes objetivos da UE para 2030 e dos objetivos nacionais em matéria de emprego, competências e redução da pobreza. Os relatórios por país identificam os desafios que os planos de recuperação e resiliência abordam apenas parcialmente ou não abordam, analisando atentamente os progressos realizados na execução do plano e quaisquer desafios emergentes. As recomendações específicas por país continuam a centrar-se num conjunto limitado de desafios fundamentais identificados nos relatórios por país e, se for caso disso, nas apreciações aprofundadas, que irão exigir a adoção de medidas estratégicas. Os relatórios por país, as apreciações aprofundadas e as propostas de recomendações específicas por país serão apresentados em conjunto no pacote do Semestre Europeu da primavera de 2023.

Em 9 de novembro de 2022, a Comissão apresentou orientações sobre eventuais alterações ao quadro de governação económica da UE 37 . Procura melhorar a eficácia da supervisão económica e da coordenação das políticas na UE, definindo uma arquitetura mais simples e integrada da supervisão macro-orçamental, a fim de assegurar a sustentabilidade da dívida e promover um crescimento sustentável e inclusivo. O quadro reformulado deverá contribuir para o desenvolvimento da economia ecológica, digital e resiliente do futuro, assegurando simultaneamente a sustentabilidade das nossas finanças públicas. Deve seguir uma abordagem integrada em que os instrumentos de supervisão se complementam mutuamente, no contexto do Semestre Europeu. Um acordo rápido sobre a revisão das regras orçamentais da UE e de outros elementos do quadro de governação económica constitui uma prioridade premente. Deverá ser alcançado um consenso sobre a reforma do quadro de governação económica antes dos processos orçamentais anuais dos Estados-Membros relativos a 2024.

Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) continuarão a estar integrados no Semestre Europeu. Os relatórios por país de 2023 avaliarão os progressos e os desafios de cada Estado-Membro em matéria de realização dos ODS. Os relatórios incluirão um anexo pormenorizado para cada país que, com base também no acompanhamento do Eurostat, associará a execução dos ODS às quatro dimensões da sustentabilidade competitiva. Paralelamente, a Comissão apresentará a primeira revisão voluntária a nível da UE 38 da execução dos ODS no Fórum Político de Alto Nível das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável de 2023. Paralelamente à integração do acompanhamento dos ODS no âmbito do Semestre Europeu, a revisão voluntária da UE servirá para reafirmar o compromisso da UE para com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável numa abordagem de governação integrada, associando as dimensões interna e externa. Aumentará a visibilidade e a coerência do trabalho realizado pela UE sobre a execução dos ODS e reforçará a importância destes objetivos partilhados a nível mundial, numa altura em que o multilateralismo está sob pressão e a tónica é cada vez maior na promoção do bem-estar sustentável e inclusivo.

A Comissão está empenhada num processo inclusivo e na participação atempada dos parceiros sociais e de outras partes interessadas relevantes durante o ciclo do Semestre Europeu. Uma recuperação sustentável e a dupla transição só poderão ter êxito se agirmos em conjunto, em estreita cooperação com todas as partes interessadas relevantes. A participação ativa das partes interessadas, através de reuniões periódicas específicas, é importante ao longo de todas as fases do Semestre Europeu e do processo de execução do MRR. A Comissão insta todos os Estados-Membros a colaborarem ativamente com os parceiros sociais, os órgãos de poder local e regional e outras partes interessadas, em especial os representantes das organizações da sociedade civil, através de intercâmbios periódicos. Devem basear-se na aplicação bem-sucedida do princípio da parceria na programação e execução da política de coesão. Tal ajuda a identificar em conjunto os problemas, a melhorar as soluções estratégicas e a assegurar uma maior apropriação da agenda de política económica e social. A Comissão recorrerá aos fóruns existentes no âmbito do Semestre Europeu para informar e envolver os parceiros sociais, nomeadamente sobre a execução do MRR. Em 2023, a Comissão apresentará uma comunicação para reforçar o diálogo social na UE, bem como uma proposta de recomendação do Conselho sobre o papel do diálogo social a nível nacional.

A Comissão reconhece plenamente a responsabilização democrática da governação económica da UE e prosseguirá o diálogo interinstitucional reforçado com o Parlamento Europeu e o Conselho. A Comissão está empenhada em prosseguir um diálogo estreito com o Parlamento Europeu sobre os principais desenvolvimentos a nível social, económico e do mercado de trabalho, incluindo no contexto do Semestre Europeu, e dialogará com o Parlamento Europeu relativamente a cada fase principal do ciclo do Semestre Europeu. 

4.Conclusões

Embora a ação política rápida e coordenada durante a pandemia de COVID-19 esteja a dar frutos, as consequências da invasão da Ucrânia pela Rússia confrontam a economia e a sociedade da UE com múltiplos novos desafios económicos, sociais e geopolíticos que exigem ação política a nível nacional e da UE. Os preços da energia historicamente elevados, as altas taxas de inflação, situações de escassez do lado da oferta, o aumento dos níveis de endividamento e o agravamento dos custos do financiamento estão a afetar a atividade económica das empresas e o custo de vida dos agregados familiares da UE, em especial os mais vulneráveis. As políticas económicas, sociais e orçamentais enfrentam escolhas políticas complexas para amortecer as consequências económicas deste ambiente difícil e conter a inflação impulsionada pelo lado da oferta, prosseguindo ao mesmo tempo a realização dos nossos objetivos de médio a longo prazo de reforço da resiliência social e económica e de apoio à dupla transição.

A nossa estratégia de crescimento, baseada nas quatro dimensões da sustentabilidade competitiva, constitui a orientação da nossa ação coordenada em matéria de política económica e social, tanto no curto como no médio prazo. As respostas políticas nacionais e da UE têm de ser bem calibradas e coordenadas para reforçar a coesão económica, social e territorial, melhorar a segurança energética e a acessibilidade dos preços, acelerando simultaneamente a transição para as energias limpas, promovendo a sustentabilidade competitiva, aumentando a produtividade e preservando a estabilidade macroeconómica e o mercado único.

Com o objetivo de proteger as realizações da integração da UE e antecipar os reptos das economias da UE, o Semestre Europeu contribuirá para identificar os problemas estratégicos relevantes, especificar prioridades estratégicas, fornecer orientações estratégicas e assegurar a supervisão e o acompanhamento das políticas. O Semestre Europeu estará no centro do processo transformador nos próximos anos. Juntamente com o MRR, continuará a assegurar uma efetiva dinâmica de reformas em cada Estado-Membro até 2026, em combinação com as estratégias de reforma e de investimento viabilizadas por outros programas da UE, como os fundos da política de coesão, o InvestEU e os planos nacionais em matéria de energia e clima que visam manter a nossa economia no bom caminho para alcançar os nossos objetivos climáticos, assim como os roteiros nacionais para a Década Digital que visam contribuir para o êxito da transformação digital até 2030. O Semestre Europeu continuará também a acompanhar a execução dos planos de recuperação e resiliência e a fornecer a base analítica para identificar novos desafios em matéria de política económica, social e de emprego ainda não abordados nos planos, apresentando as recomendações específicas por país que se impõem. Ambos os processos permanecerão consequentemente ligados, aproveitando sinergias para evitar sobreposições e duplicações, incluindo no que diz respeito aos requisitos em matéria de prestação de informações. 

(1)

Previsões económicas europeias (outono de 2022), European Economy - Institutional Paper n.º 187 (novembro).

(2)

 A Estratégia para a Igualdade de Género 2020-2025, o Plano de Ação da UE contra o Racismo 2020-2025, o Quadro Estratégico da UE para a Igualdade, a Inclusão e a Participação dos Ciganos 2020-2030, a Estratégia para a Igualdade de Tratamento das Pessoas LGBTIQ, a Estratégia sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência 2021-2030 e a Estratégia da UE para Combater o Antissemitismo.

(3)

Nos termos do artigo 14.º do Regulamento (UE) 2018/1999, os Estados-Membros apresentarão projetos de PNEC atualizados até junho de 2023, tendo em conta as recomendações específicas por país de 2022 e 2023 (COM/2022/8263). Os planos nacionais em matéria de energia e clima contribuirão para a realização dos objetivos do REPowerEU, proporcionando um quadro de planeamento e incentivando a redução da utilização de combustíveis fósseis.

(4)

COM(2022) 782.

(5)

COM(2022) 108 final.

(6)

Dados baseados em SWD(2022) 230 final. Os Estados-Membros devem também assegurar a utilização de, pelo menos, 50 % das receitas provenientes da venda em leilão de licenças de emissão no quadro do Sistema de Comércio de Licenças de Emissão da UE para fins relacionados com o clima e a energia.

(7)

Outras formas de hidrogénio sem origem em combustíveis fósseis, nomeadamente baseadas em energia de origem nuclear, também desempenham um papel na substituição do gás natural.

(8)

O apoio da política de coesão ao Pacto Ecológico Europeu será reforçado nos programas de 2021-2027. A política de coesão contribuiu com 85 mil milhões de EUR para a ação climática e ambiental no âmbito do quadro plurianual 2014-2020. A aprovação dos programas da política de coesão para 2021-2027 disponibilizará mais 100 mil milhões de EUR para a transição ecológica, incluindo cerca de 40 mil milhões de EUR para investimentos em energias renováveis, eficiência energética e redes energéticas.

(9)

 Em consonância com os objetivos do Pacto Ecológico Europeu, pelo menos 30 % do programa InvestEU apoiarão o financiamento de investimentos que contribuam para os objetivos climáticos da UE. Além disso, 60 % dos investimentos apoiados no quadro da «vertente estratégica relativa às infraestruturas sustentáveis» do Fundo InvestEU contribuirão para os objetivos climáticos e ambientais da UE.

(10)

A Comissão está a apoiar os Estados-Membros, através do instrumento de assistência técnica, na identificação de reformas e investimentos destinados a eliminar progressivamente as importações de combustíveis fósseis provenientes da Rússia.

(11)

Em novembro de 2022, a Comissão apresentou a sua Comunicação «Assegurar a disponibilidade e acessibilidade dos adubos», que define medidas para manter uma produção europeia sustentável de adubos, otimizar a utilização e reduzir a dependência dos adubos minerais.

(12)

COM(2022) 459 final.

(13)

Os acordos comerciais mais recentes da UE (Reino Unido, Chile, México e Nova Zelândia) incluem compromissos específicos em matéria de energia e matérias-primas.

(14)

Para além do Semestre Europeu, o relatório da Comissão sobre o Estado de direito também abrange, num dos seus pilares, o funcionamento dos sistemas judiciais.

(15)

 Business in Europe: Framework for Income Taxation [Empresas na Europa: quadro da tributação de rendimentos – ou BEFIT].

(16)

O acesso às competências tornou-se um desafio fundamental para as PME, que têm dificuldades em competir com as grandes empresas. Entre outras ações, a UE está a utilizar o Pacto Europeu para as Competências, uma iniciativa emblemática da Agenda de Competências para a Europa, para impulsionar a melhoria de competências e a requalificação, nomeadamente nas PME, através das parcerias de competências em grande escala e tirando partido de 2023 como o Ano Europeu das Competências.

(17)

COM(2022) 526 final.

(18)

Em especial, o instrumento de apoio para atenuar os riscos de desemprego numa situação de emergência (SURE).

(19)

Além disso, os Estados-Membros podem continuar a recorrer a fundos da UE, como o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAD), que apoiam as ações dos países da UE para fornecer alimentos e/ou assistência material de base às pessoas mais carenciadas, chegando a mais de 15 milhões de pessoas com ajuda alimentar.

(20)

Ver a Recomendação da Comissão sobre um apoio ativo e eficaz ao emprego.

(21)

Os objetivos nacionais em matéria de competências apresentados pelos Estados-Membros em resposta aos grandes objetivos da UE ajudarão a orientar os esforços de melhoria de competências e requalificação nos Estados-Membros, em consonância com os seus planos de reforma e igualmente com o apoio do financiamento da UE. O próximo exercício de atualização dos planos nacionais em matéria de energia e clima, previsto para 2023-24, contribuirá igualmente para refletir os aspetos sociais, de emprego e de competências relevantes nas políticas em matéria de clima e energia.

(22)

Os Estados-Membros prestaram assistência e proporcionaram segurança às pessoas deslocadas, na sua maioria mulheres e crianças, que fogem da Ucrânia. Tal resultou igualmente do desencadeamento da aplicação, em março de 2022 - pela primeira vez - da Diretiva Proteção Temporária, que concede às pessoas deslocadas da Ucrânia o direito de viver e trabalhar na UE até 2024.

(23)

Tal inclui assegurar e investir em capacidade de resposta ante emergências, reservas adequadas de fornecimentos (e capacidade de fabrico), disponibilidade e eficácia de sistemas de rastreio de contactos, testes e capacidade laboratorial, conjuntos de dados de saúde qualitativos e acessíveis e partilha de dados de saúde, nomeadamente através de sistemas de alerta rápido e de vigilância.

(24)

A proposta da Comissão de recomendação do Conselho relativa aos regimes de rendimento mínimo dá resposta aos vários desafios identificados na conceção dos regimes nacionais de rendimento mínimo, em consonância com a abordagem de inclusão ativa.

(25)

Ver «2021 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2019-2070)» [Relatório sobre o envelhecimento de 2021: projeções económicas e orçamentais para os Estados-Membros da UE (2019-2070)] .

(26)

COM(2022) 783.

(27)

As respostas rápidas aos desafios emergentes são claramente demonstradas pelo grau de flexibilidade adicional proporcionado pelos pacotes «Ação de Coesão a favor dos Refugiados na Europa» (CARE e FAST-CARE) aos programas da política de coesão em curso. Os recursos de mobilização rápida do instrumento REACT-EU contribuirão também para uma maior resiliência das economias nacionais e regionais. Este instrumento apoia os Estados-Membros e as regiões no reforço das suas capacidades de planeamento e execução de reformas, muitas vezes em apoio dos planos de recuperação e resiliência.

(28)

COM(2022) 781.

(29)

Os dez Estados-Membros anteriormente identificados são Chipre, França, Alemanha, Grécia, Itália, Países Baixos, Portugal, Roménia, Espanha e Suécia. Serão efetuadas apreciações aprofundadas adicionais relativamente à Chéquia, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Luxemburgo e Eslováquia.

(30)

 Decisão (UE) 2021/2167 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2021, relativa aos gestores de créditos e aos adquirentes de créditos (JO L 438 de 8.12.2021, p. 1).

(31)

Ver a declaração do Eurogrupo sobre o futuro da União Bancária de 16 de junho de 2022.

(32)

COM(2022) 782.

(33)

COM(2022) 900.

(34)

A Roménia está sujeita a um procedimento relativo aos défices excessivos desde a primavera de 2020. O procedimento está suspenso desde o outono de 2021. A Comissão reexaminará o cumprimento dos requisitos estabelecidos na recomendação do Conselho na próxima primavera.

(35)

Ver o relatório da Comissão nos termos do artigo 126.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, de 23 de maio de 2022 (COM(2022) 630 final).

(36)

A análise da resiliência tem igualmente em conta os contributos dos quadros de indicadores de resiliência da Comissão: https://ec.europa.eu/info/strategy/strategic-planning/strategic-foresight/2020-strategic-foresight-report/resilience-dashboards_en .

(37)

COM(2022) 583 final.

(38)

As revisões voluntárias visam facilitar a partilha de experiências, incluindo êxitos, problemas e ensinamentos retirados, com vista a acelerar a execução da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. As revisões visam igualmente reforçar as políticas e as instituições públicas e mobilizar o apoio multilateral e as parcerias para a execução dos ODS.