7.10.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 249/1

I-V

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69-71

72-74

75-89

75-83

84-89

ACP

—

Estados da África, Caraíbas e Pacífico, signatários do Acordo de Cotonu

AFD

—

Agência Francesa de Desenvolvimento

CFAA

—

Country Financial Accountability Assessment (avaliação da responsabilidade financeira do país)

CPAR

—

Country Procurement Analytical Review (revisão analítica da adjudicação dos contratos)

EMCP

—

Expenditure Management and Control Programme (programa de gestão e de controlo das despesas)

FED

—

Fundos Europeus de Desenvolvimento

FMI

—

Fundo Monetário Internacional

FRA

—

Fiduciary Risk Assessment (avaliação do risco fiduciário)

FRPC

—

Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (mecanismo para a redução da pobreza e o crescimento)

HIPC

—

Highly Indebted Poor Country (país pobre altamente endividado)

HOAP

—

Harmonisation of Overseas Audit Practice (harmonização das práticas de auditoria no ultramar)

IFAC

—

International Federation of Accountants (Federação Internacional dos Contabilistas)

ISA

—

International Standards on Auditing (normas internacionais de auditoria

ISC

—

Instituição superior de controlo

OCDE

—

Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

PAF

—

Performance Assessment Framework (quadro de avaliação do desempenho)

PARPA

—

Plano de acção para a redução da pobreza absoluta

PEFA

—

Public Expenditure Financial Accountability (despesas públicas e responsabilidade financeira)

PEMFA

—

Public Expenditure Management and Financial Accountability (gestão das despesas públicas e responsabilidade financeira)

PER

—

Public Expenditure Review (revisão das despesas públicas)

PETS

—

Public Expenditure Tracking Survey (controlo das despesas públicas)

PPARP

—

Programme pluriannuel d'appui à la réduction de la pauvreté (programa plurianual de apoio à redução da pobreza)

PSCAP

—

Public Service Capacity Building Programme (programa de reforço das capacidades dos serviços públicos)

ROSC

—

Report on the Observance of Standards and Codes (relatório sobre a observação das normas e códigos)

SISTAFE

—

Sistema de Administração Financeira do Estado

I.

O apoio orçamental directo não específico adquiriu nos últimos anos uma importância crescente, tendo alcançado cerca de um quinto das ajudas do FED. Este tipo de apoio apresenta várias vantagens importantes — designadamente a apropriação e a simplificação (ver pontos 9-11) — mas comporta igualmente um risco. Este risco é diferente do de outros tipos de apoio (ver pontos 12-13), tendo em conta os objectivos mais ambiciosos e na medida em que os fundos pagos se misturam com as receitas dos países, que os despendem em seguida segundo os seus próprios sistemas de gestão, geralmente fracos. A filosofia do apoio orçamental consiste em auxiliar os países beneficiários a reduzir esse risco, ao mesmo tempo que se permite que eles próprios assegurem a gestão do seu desenvolvimento, orientado para o crescimento e a luta contra a pobreza. A maioria das entidades financiadoras manifesta um interesse crescente por esta forma de ajuda, que é fundamentalmente diferente do apoio tradicional aos projectos (ver ponto 11).

II.

A Comissão aceita conceder apoio orçamental a países cujos sistemas de gestão são fracos, desde que sejam aplicadas reformas para os melhorar (ver pontos 28-29), processo realizado a longo prazo. Por isso, a Comissão desenvolveu instrumentos destinados não apenas a permitir um diagnóstico inicial sobre a qualidade da gestão das finanças públicas e das reformas propostas, mas igualmente a avaliar a evolução dessa gestão, bem como o avanço dessas reformas.

III.

A presente auditoria tem por objectivo examinar a forma como a Comissão geriu em 2003-2004 o risco relacionado com as finanças públicas no âmbito do apoio orçamental (ver ponto 12), certificando-se da qualidade da gestão das finanças públicas e da eficácia das reformas aplicadas pelo Estado beneficiário (ver pontos 19-20). A auditoria incidiu principalmente nos programas de apoio orçamental directo não específico do FED concedido no âmbito do Acordo de Cotonu e baseia-se em verificações efectuadas na sede e em cinco países (ver pontos 21-22).

IV.

Os instrumentos de análise e de acompanhamento, aplicados em coordenação com as outras entidades financiadoras, designadamente o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), fornecem informações relativamente completas que permitem uma reacção adequada por parte da Comissão. No entanto, são necessárias melhorias, tanto na sua concepção (ver pontos 23-27 e 42-46) como aplicação (ver pontos 31-37 e 47-68). A sua concepção apresenta algumas insuficiências ao nível dos diagnósticos e dos relatórios de acompanhamento, que não são suficientemente completos nem informativos; a sua aplicação carece da coordenação adequada ao nível local com os outros financiadores e não se baseia devidamente nos trabalhos dos Parlamentos e das instituições superiores de controlo dos países beneficiários.

V.

O Tribunal recomenda que a Comissão:

1.

Em 2000, o Tribunal examinou o acompanhamento efectuado pela Comissão da utilização dos fundos de contrapartida dos apoios ao ajustamento estrutural afectados a ajudas orçamentais aos países ACP (1). Desde então, a Comissão substituiu esse modo de intervenção pelo apoio orçamental, que representa actualmente mais de um quarto do total da ajuda no âmbito do 9.o FED (ver quadro A do anexo 1).

2.

O Parlamento (2) e o Conselho (3) reconhecem as vantagens do apoio orçamental. Estão igualmente preocupados com a organização do seu controlo e instam a Comissão a ser vigilante no que respeita à observância do n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu (ver ponto 18) e a assegurar um acompanhamento rigoroso da evolução da gestão das finanças públicas dos países beneficiários, bem como do avanço das reformas que visam melhorar essa gestão, em coordenação com as outras entidades financiadoras.

3.

O apoio orçamental é incluído nos orçamentos dos Estados beneficiários para suprir a insuficiência dos seus recursos domésticos, representando na verdade um apoio à sua balança de pagamentos e às suas finanças públicas. Actualmente, o apoio orçamental pago pela Comissão é essencialmente «directo» e «não específico». O quadro B do anexo 1 mostra a importância deste apoio no total das ajudas do FED. O quadro C do anexo 1 apresenta a repartição por país.

4.

O apoio é «directo», já que alimenta directamente os orçamentos sem ser a contrapartida de uma afectação das divisas às importações essenciais dos países, mecanismo geralmente mais necessário, pois a moeda dos países beneficiários é quase sempre convertível e livremente transferível.

5.

O apoio é «não específico», já que se mistura indistintamente com as outras receitas orçamentais sem poder ser associado a uma dada categoria de despesas, contrariamente ao apoio orçamental específico, em que os fundos do FED são colocados em contas especiais cujo emprego exige a assinatura dos chefes de delegação para que se possa identificar a respectiva utilização. Este último tipo de apoio está limitado (4) aos casos em que os países registam fortes tensões de tesouraria.

6.

O apoio orçamental tem como principais objectivos o crescimento e a redução da pobreza, que se inserem nos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio das Nações Unidas (5).

7.

Ao nível da maioria dos Estados ACP em causa, estes objectivos estão consignados num documento estratégico para a redução da pobreza, elaborado pelo país e aprovado pelas principais entidades financiadoras. Este documento define a médio prazo as grandes orientações tomadas por esse país para reduzir a pobreza da sua população.

8.

As reformas da gestão das finanças públicas são um dos aspectos da estratégia global da luta contra a pobreza e do apoio orçamental directo não específico do FED. Dada a abordagem dinâmica da Comissão (ver ponto 28), estas reformas tornam-se em si um objectivo importante do apoio orçamental.

9.

O apoio orçamental directo não específico permite que a Comissão entre directamente na problemática da gestão dos orçamentos nacionais, instaurando um diálogo permanente com os países sobre as reformas destinadas a melhorar essa gestão. Por um efeito de alavanca, o dinheiro dos contribuintes europeus permite melhorar a qualidade e a eficácia do conjunto das receitas e despesas orçamentais nacionais. Esta melhoria favorece o desenvolvimento em geral e reforça o apoio concedido pelas entidades financiadoras às diferentes formas de projectos financiados.

10.

O apoio orçamental deverá permitir uma melhor apropriação pelos países que a ajuda paga para o financiamento dos diferentes projectos. Além disso, a integração do apoio no orçamento submete-o, de facto, ao controlo do parlamento nacional.

11.

O apoio orçamental permite simplificar imenso os procedimentos aplicáveis às despesas, ao reduzir o seu número. Como se integra nos orçamentos nacionais, é despendido segundo os procedimentos de execução orçamental desses países, ao passo que os projectos, que apresentam vantagens noutros campos, são geralmente executados fora dos orçamentos (6) dos países beneficiários e geridos segundo procedimentos específicos às diferentes entidades financiadoras (7) (ver esquema 1).

12.

Uma vez entregue aos países beneficiários, o apoio orçamental directo não específico é utilizado segundo os seus procedimentos orçamentais nacionais, expondo o dinheiro do contribuinte europeu aos riscos geralmente elevados que afectam esses procedimentos. As entidades financiadoras conhecem e aceitam estes riscos desde que sejam aplicadas as reformas destinadas a melhorar os procedimentos orçamentais nacionais.

13.

As reformas das finanças públicas representam um trabalho moroso. As entidades financiadoras investem no futuro ao aceitarem pagar ajudas durante anos num sistema evolutivo que não dá imediatamente garantias suficientes em termos de transparência, fiabilidade e eficácia.

14.

Por outro lado, a dependência destes orçamentos das ajudas externas em geral, incluindo do FED (ver quadro D do anexo 1), afecta a previsibilidade orçamental e a segurança das receitas dos países beneficiários. Este problema é, em certos casos, agravado pelo sistema das parcelas condicionais e variáveis.

15.

A Comissão executa o seu apoio orçamental directo não específico por meio de programas geralmente trienais. Os fundos são pagos em parcelas semestrais ou anuais após a Comissão ter apreciado o respeito das condições prévias gerais (que afectam o conjunto do programa) e específicas (que se aplicam a uma parcela). Algumas parcelas são variáveis, sendo o seu montante calculado com base em indicadores de desempenho.

16.

Os n.os 1, 3 e 4 do artigo 67.o do Acordo de Parceria ACP-CE assinado em Cotonu em 23 de Junho de 2000 (Acordo de Cotonu), que regula o 9.o FED, estabelece que os Estados ACP que desejem beneficiar de apoio orçamental devem empreender reformas macroeconómicas ou sectoriais, economicamente viáveis e social e politicamente suportáveis. Na prática, se essas reformas forem apoiadas por um programa das instituições de Bretton Woods (Banco Mundial e FMI), essa condição está automaticamente preenchida.

17.

Nos termos do n.o 1, alínea c), do artigo 61.o do Acordo de Cotonu, o apoio é directo para os Estados ACP cuja moeda seja convertível e livremente transferível.

18.

O n.o 2 do artigo 61.o do mesmo acordo prevê que «a assistência orçamental directa destinada a apoiar as reformas macroeconómicas ou sectoriais é concedida sempre que:

19.

A presente auditoria tem por objectivo examinar a forma como a Comissão geriu em 2003-2004 o risco relacionado com as finanças públicas inerente a este tipo de apoio, ou seja, de que modo se certificou da qualidade da gestão das finanças públicas e da eficácia das reformas aplicadas pelo Estado beneficiário. Tal significa avaliar se, por um lado, quando da tomada de decisão de financiamento dos programas e, por outro lado, desde o início da sua execução:

20.

Pelo contrário, esta auditoria não tem o objectivo de se pronunciar sobre a oportunidade de recorrer ao apoio orçamental em vez de ao financiamento de projectos, nem de avaliar o impacto do apoio orçamental em termos de redução da pobreza. Por fim, também não tem o objectivo de auditar a gestão e a reforma das finanças públicas dos países beneficiários, ainda que as análises de documentos, confrontadas com as entrevistas e visitas no local, tenham conduzido o Tribunal a determinadas constatações sobre a situação das finanças públicas e a evolução das reformas nestes países (ver pontos 69-71).

21.

Efectuaram-se exames nos serviços centrais da Comissão e recolheram-se informações no Banco Mundial e no FMI. Visitaram-se cinco países ACP (ver quadro 1), nos quais o Tribunal examinou os programas de apoio orçamental directo não específico em curso quando das suas missões (9). A selecção dos países assegura uma diversidade de tradições de gestão das finanças públicas e uma boa cobertura (geográfica e em valor) do apoio orçamental concedido pela Comissão.

Quadro 1

Programas examinados nos cinco países visitados

22.

Em cada país visitado, o exame baseou-se, em primeiro lugar, na revisão das convenções e dos relatórios elaborados pela delegação. Estes foram confrontados com os relatórios de outras entidades financiadoras e do Governo, bem como com as situações observadas nos principais serviços intervenientes na gestão das finanças públicas a diferentes níveis: programação e execução orçamentais, apresentação das contas, controlos internos e externos (12).

23.

O Serviço de Cooperação EuropeAid, a Direcção-Geral do Desenvolvimento e a Direcção-Geral das Relações Externas elaboraram em Março de 2002 um «Guia metodológico para a programação e a execução do apoio orçamental nos países terceiros» (Guia), que resulta nomeadamente de recomendações anteriores do Tribunal (13). Este Guia continua a ser, em 2005, o principal documento de referência na matéria e marca um claro progresso em relação à situação anterior. No entanto, a sua análise revela insuficiências no tocante à apreciação inicial das finanças públicas.

24.

O Guia não concede a importância suficiente às receitas domésticas, incluindo as que provêm das empresas públicas, que devem ser tidas em consideração (14) do mesmo modo que as despesas. Com efeito, uma melhoria do recebimento e da cobrança das receitas domésticas, que pode revelar-se menos onerosa e mais rapidamente eficaz do que uma redução das despesas irregulares, vai diminuir no mesmo montante as necessidades de apoio externo, devendo incentivar mais os contribuintes a exigir que as autoridades nacionais prestem contas da sua utilização.

25.

A lista das informações a incluir na apreciação das finanças públicas que figura no esquema de proposta de financiamento é demasiado sucinta. O Guia deverá propor uma estrutura pormenorizada desta apreciação, que poderá ser igual à dos relatórios de acompanhamento das delegações (ver ponto 42).

26.

A parte relativa à elegibilidade do país beneficiário incluída no esquema utilizado para a elaboração das propostas de financiamento não faz qualquer referência ao n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu (ver ponto 18).

27.

Por outro lado, desde a elaboração do Guia em Março de 2002, os diferentes serviços da Comissão enviaram uma dezena de notas de instruções às delegações. Por este motivo, o conjunto das instruções destinadas à execução das operações de apoio orçamental é um todo diversificado. Será útil finalizar o mais rapidamente possível a actualização do Guia, que está em curso, e prever a intervalos regulares a consolidação das actualizações posteriores (15).

28.

A Comissão interpreta de forma dinâmica as condições previstas no n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu. Considera que as insuficiências que afectam a gestão das finanças públicas existentes no momento da decisão de financiamento não impedem o lançamento de um programa de apoio orçamental, se a vontade de efectuar reformas e essas mesmas reformas forem consideradas satisfatórias. Por consequência, não tem em consideração apenas a situação inicial dos sistemas de gestão das finanças públicas, mas igualmente a direcção seguida pelo país (16). Muitas outras entidades financiadoras, e nomeadamente as instituições de Bretton Woods, têm igualmente como referência as perspectivas de melhoria dos sistemas de gestão das finanças públicas, mais do que um limite ou um nível qualitativo absoluto.

29.

Esta interpretação, que permite alargar o campo de aplicação deste dispositivo, aumenta assim o risco que pende sobre o emprego do dinheiro do contribuinte europeu, devido à utilização dos procedimentos orçamentais nacionais dos países beneficiários. Esta interpretação implica um acompanhamento bastante mais rigoroso da situação e da evolução da gestão das finanças públicas desses países.

30.

Os programas de apoio orçamental directo não destacam suficientemente esta direcção tomada pelo país e o acompanhamento previsto. O Guia não estipula que todas as propostas e todas as convenções de financiamento devem garantir e evidenciar explicitamente a lógica e a coerência entre:

31.

No seu conjunto, as apreciações iniciais da gestão das finanças públicas são relativamente completas (17). Elaboradas com base nas análises e avaliações emitidas com as outras entidades financiadoras — designadamente as instituições de Bretton Woods — e as autoridades nacionais (ver anexo 2 e pontos 43-44), dão conta das insuficiências essenciais que afectam a gestão das finanças públicas. Apresentam geralmente perspectivas de melhorias com referência ao plano de reformas (18) do país (ver caixa 1).

Caixa n.o 1 — Referência ao plano de reformas do país beneficiário

32.

A parte essencial das informações figura geralmente nas propostas e nas convenções de financiamento, mas de forma demasiado dispersa. As propostas e as convenções de financiamento não explicitam com a sistematicidade devida os motivos que levam à conclusão de que está a ser observado o artigo relativo à qualidade suficiente das finanças públicas, apesar das insuficiências observadas na apreciação inicial da sua gestão (ver ponto 39). É conveniente adoptar uma apresentação mais formalizada e estruturada para permitir que o Comité do FED (22) e a Comissão se assegurem, quando do processo que conduz às decisões de financiamento, de que as insuficiências importantes são tidas em consideração.

33.

Os programas de reformas dos Governos não incluem sistematicamente todas as reformas — empreendidas, previstas ou a prever — necessárias para o estabelecimento de uma gestão das finanças públicas suficientemente transparente, fiável e eficaz. No âmbito do seu diálogo com as autoridades nacionais, a Comissão deverá procurar estabelecer um programa de conjunto das reformas, que saliente as prioridades e seja acompanhado por um calendário realista e revisto periodicamente. Esta colocação em perspectiva a médio e longo prazo é especialmente necessária num contexto em que os gestores da Comissão (na sede e nas delegações), bem como os dos países beneficiários, registam uma rotação mais rápida do que a duração das reformas.

34.

Por outro lado, os programas da Comissão não têm suficientemente em consideração os problemas de corrupção (23) identificados — designadamente pelo Banco Mundial — como obstáculo principal à luta contra a pobreza. É certo que a melhoria da gestão das finanças públicas contribui, por si mesma, para reduzir a corrupção. Contudo, esta deve merecer uma atenção específica. Embora seja uma matéria sensível e difícil de tratar, é necessário, em parceria com os Estados soberanos e com base nas organizações especializadas neste domínio (24), medir a amplitude do fenómeno, muitas vezes divisível em várias categorias, e compreender o seu funcionamento, de modo a aplicar as medidas adequadas que os Governos deverão incluir nos seus programas de reformas.

35.

Os apoios institucionais previstos nas convenções de financiamento examinadas são efectivamente coordenados com os outros financiadores, quer explicitamente na convenção quer quando de uma execução posterior. Porém, nem sempre se inserem num plano global de apoios institucionais (25) que identifique os financiamentos previstos pelas diferentes entidades financiadoras (ver caixa 2).

Caixa n.o 2 — Apoios institucionais previstos nas convenções de financiamento

36.

Um programa global de apoio permite calcular as necessidades que poderão ser financiadas pelo FED. A Comissão deverá procurar que se elabore um plano, acompanhado por um calendário estimativo, que enumere a totalidade das acções necessárias, mesmo as que ainda não encontraram financiamento.

37.

As recomendações dos chefes de delegação tais como previstas no Guia (28) não foram formuladas. Além disso, prevê-se solicitar aos chefes de delegação que incluam nos seus relatórios de acompanhamento semestrais uma síntese que reflicta a sua opinião global, o que resulta em parte da mesma abordagem. Nos dois casos, é interessante obter formalmente um parecer explícito dos que estão em contacto estreito e permanente com as realidades do país. Por consequência, a Comissão deverá manter esta disposição no seu Guia e garantir a sua aplicação.

38.

Todas as insuficiências que afectam a gestão das finanças públicas observadas pelo Tribunal quando das suas auditorias nos países visitados foram identificadas pela Comissão, à excepção do Chade, onde o Tribunal detectou um problema de pagamentos em atraso (29) que aparentemente não era do conhecimento das entidades financiadoras.

39.

A Comissão, após parecer favorável do Comité do FED, decidiu assinar os cinco programas examinados apesar das insuficiências da gestão das finanças públicas observadas nos países em causa, o que significa que considerava que a direcção seguida pelo país era satisfatória. Seria necessário apresentar mais argumentos a favor desta posição, indicando designadamente de que forma o plano de reformas pretende colmatar estas insuficiências (ver ponto 30).

40.

Em geral, a situação inicial da gestão das finanças públicas dos países ACP apresenta inúmeras falhas. Em certos países visitados, a Comissão foi um dos primeiros financiadores a aceitar assumir este risco (ver caixa 3 e quadros E e F do anexo 1). Contudo, havia sempre um programa do FMI em curso.

Caixa n.o 3 — Situação dos outros financiadores em matéria de apoio orçamental não específico nos cinco países visitados

41.

Os principais instrumentos previstos para acompanhar a evolução da gestão das finanças públicas são os relatórios de acompanhamento das delegações e os indicadores de desempenho.

42.

O Guia prevê que a delegação assegure um acompanhamento do quadro das finanças públicas e disso informe os serviços centrais da Comissão (31). As delegações receberam instruções especificando que os relatórios de acompanhamento semestrais devem incluir uma descrição da situação (segundo um determinado plano) e um quadro de acompanhamento da reforma das finanças públicas (32). As instruções representam um esforço útil de enquadramento mas, à luz da sua primeira aplicação (ver pontos 47-68), poderiam ser melhoradas e completadas da seguinte forma:

43.

Estes relatórios baseiam-se nas auditorias e avaliações realizadas pelas entidades financiadoras e pelas autoridades nacionais, que registam evoluções importantes. Em especial, a Comissão, em coordenação com outros financiadores — nomeadamente o Banco Mundial — desenvolve um novo quadro de avaliação dos sistemas de gestão das finanças públicas no âmbito da parceria PEFA (ver anexo 2) destinado a substituir os instrumentos existentes.

44.

Este quadro de avaliação encontra-se actualmente em fase de teste em cerca de 30 países (dos quais 18 ACP). A Comissão propõe-se como líer para 14 deles (35). A partir de 2005, as entidades financiadoras deverão então dispor de uma experiência que lhes permita introduzir as melhorias necessárias para que o quadro seja adoptado e se torne operacional. O exame efectuado do quadro de avaliação leva a sugerir melhorias (ver ponto 7 do anexo 2).

45.

Durante a execução dos seus programas de apoio orçamental, a Comissão utiliza indicadores de desempenho (ver anexo 3) que medem a evolução da qualidade das finanças públicas e dos resultados sectoriais. Estes indicadores visam principalmente incentivar o país beneficiário a melhorar a gestão das suas finanças públicas, pois são tidos em conta no cálculo do montante das parcelas variáveis. O Guia é bastante pormenorizado no que respeita à escolha e à utilização dos indicadores de desempenho. A Comissão encetou, no início de 2005, uma reflexão sobre a forma de os melhorar.

46.

Os indicadores de desempenho empregues não abarcam todos os aspectos das reformas empreendidas, pois seriam demasiados e impossíveis de gerir. Assim, é importante justificar as escolhas efectuadas e salientar claramente os domínios não abrangidos pelos indicadores, especificando se não são considerados prioritários, se não foi possível identificar indicadores adequados ou se os dados de base necessários para o seu cálculo não são fiáveis (nesse caso, poderiam ser tornados mais seguros no futuro).

47.

Os primeiros relatórios (36) de acompanhamento das delegações dos cinco países visitados limitam-se demasiadas vezes a uma análise estática da gestão das finanças públicas, que normalmente é de qualidade e está em conformidade com o plano fornecido pela sede. Estes relatórios são incompletos pois, entre outros elementos, falta o quadro de acompanhamento da reforma das finanças públicas (ver caixa 4). Deveriam ser mais bem aproveitados pelos serviços centrais, que nem sempre reagiram dando às delegações instruções claras sobre as disposições a tomar.

Caixa n.o 4 — Relatórios de acompanhamento nos cinco países visitados

48.

Os indicadores de desempenho são negociados com o Governo (que co-assina a convenção de financiamento) e são geralmente coordenados com as outras entidades financiadoras. O tipo e o número de indicadores relativos à gestão das finanças públicas e, portanto, a sua propensão para encorajar o avanço das reformas variam muito de país para país.

49.

Os indicadores referentes ao nível de afectação ou de execução orçamentais, que se assemelham mais a indicadores de input sectorial quando se limitam a um determinado sector, são relativamente fáceis de medir, mas não são os mais eficazes para incentivar os Estados ACP a melhorar a fiabilidade, a transparência e a eficácia da sua gestão. Os indicadores utilizados na Etiópia, em Moçambique e na Zâmbia são bastante fracos neste aspecto. Em compensação, o Níger e o Chade (38) apresentam indicadores mais estimulantes (ver caixa 5).

Caixa n.o 5 — Indicadores de desempenho relativos à gestão das finanças públicas incluídos nas convenções de financiamento dos cinco países visitados

50.

Além disso, a qualidade das informações sobre os indicadores que figuram nas convenções de financiamento nem sempre é suficiente. Deveriam especificar-se sistematicamente a justificação, a definição, o modo de cálculo e as fontes de informação de cada indicador, como acontece na convenção de financiamento do Níger.

51.

Seria igualmente útil que, no seguimento da sua reflexão de 2005 sobre as condicionalidades, a Comissão incluísse no seu Guia orientações relativas à importância a atribuir às parcelas variáveis e aos indicadores de desempenho referentes às finanças públicas (ver os pontos 4-5 do anexo 3).

52.

O Guia insiste, com razão, na necessidade de trabalhar da forma mais coordenada possível com os outros financiadores.

53.

A coordenação entre entidades financiadoras efectua-se, por um lado, ao nível das suas sedes e, por outro, ao nível das suas representações locais em cada país ACP. Paralelamente, no interior de cada entidade financiadora, deve existir uma boa comunicação entre estes dois níveis. A coordenação entre as sedes sobre as questões relativas ao acompanhamento do desempenho das finanças públicas está bastante bem organizada, sob a forma da parceria PEFA (ver pontos 42-43) (43), na qual a Comissão desempenha uma função dinamizadora.

54.

A coordenação local é geralmente satisfatória, mas nem sempre suficientemente estruturada (ver caixa 6). Está em constante evolução, pois é preciso tempo para construir uma rede que depende da adesão voluntária de todos os financiadores, sendo cada vez mais numerosos os que concedem apoio orçamental. A Comissão colabora de perto com as instituições de Bretton Woods, que exercem uma grande influência e dispõem de meios mais consideráveis. Nos cinco países visitados, a coordenação mais avançada encontra-se em Moçambique, onde a experiência é relativamente antiga neste domínio (ver anexo 4).

Caixa n.o 6 — Coordenação entre as entidades financiadoras nos cinco países visitados

55.

A Comissão não dispõe de informações completas sobre o apoio orçamental atribuído e pago pelas outras entidades financiadoras nos países beneficiários. Estas são difíceis de obter por a noção de apoio orçamental não estar harmonizada e por determinados financiadores não facultarem as informações.

56.

O êxito das reformas da gestão das finanças públicas exige a sua apropriação pelo país a todos os níveis, desde o funcionário que deve seguir novos procedimentos até às mais altas instâncias do Estado, sob pena de má aplicação ou mesmo de deturpação dos procedimentos. Esta apropriação depende, entre outros factores, da qualidade das relações entre as entidades financiadoras e as autoridades nacionais, nomeadamente o Governo, o Parlamento e a instituição superior de controlo (ISC).

57.

O Governo, parceiro da Comissão e co-signatário dos programas de apoio orçamental, é o principal agente na concepção e aplicação das reformas destinadas a melhorar a gestão das finanças públicas.

58.

O Parlamento desempenha um papel importante na evolução destas reformas, nomeadamente das que se referem à programação orçamental, bem como ao acompanhamento dos relatórios de controlo das ISC. É fundamental assegurar tanto quanto possível que os Parlamentos desempenhem estas missões no interesse do seu país e não sob a pressão exclusiva dos financiadores. Segundo a própria Comissão, é nos países onde o Parlamento está mais presente que se verificam os progressos mais significativos.

59.

A ISC é o auditor externo que deve avaliar a execução orçamental e a fiabilidade das contas anuais. Mesmo que, na maioria dos países ACP, sejam necessários anos até que a ISC esteja em condições de desempenhar plenamente as suas funções, há que integrar sistematicamente os resultados dos trabalhos das ISC (44) no conjunto das informações à disposição das entidades financiadoras, evitando porém que exista uma ligação demasiado estreita entre estes resultados e o montante da ajuda paga.

60.

O diálogo com o Governo é geralmente formalizado e satisfatório (45). Em compensação, a implicação dos Parlamentos nacionais e o diálogo com as ISC (ver caixa 7) são muitas vezes insuficientes, devido às suas capacidades limitadas, bem como à sua posição face ao Governo e aos financiadores.

Caixa n.o 7 — Exemplos de diálogos insuficientes com as instituições superiores de controlo

61.

A Comissão, em coordenação com as outras entidades financiadoras, deve continuar a desenvolver uma metodologia destinada a fornecer o apoio institucional adequado às ISC (47) e criar um apoio semelhante para as comissões das finanças e de controlo orçamental dos Parlamentos.

62.

O Governo, controlado pelo Parlamento e pela ISC, não está necessariamente na melhor posição para discutir medidas destinadas a reforçar as capacidades destes. Por conseguinte, é necessário, nas negociações com o país que se fazem através do seu Governo, verificar de que forma a Comissão poderá aproximar-se destas duas instituições.

63.

Os recursos humanos afectados ao acompanhamento das reformas das finanças públicas constatados durante as missões eram por vezes insuficientes.

64.

Os agentes em causa são quase sempre economistas (é igualmente o caso dos representantes locais das outras entidades financiadoras). Embora este perfil esteja adaptado, mereceria ser diversificado quando vários agentes de uma delegação se dedicam ao apoio orçamental.

65.

Os serviços centrais dispõem de recursos que os chefes das unidades em causa consideram insuficientes. O Tribunal é de opinião que os montantes implicados e a importância do assunto justificariam uma evolução neste domínio e que a racionalização do emprego dos recursos disponíveis permitiria melhorar a situação (48).

66.

Além disso, determinadas tarefas, como a análise das propostas de financiamento e dos relatórios de acompanhamento das delegações, deveriam ser sistematizadas introduzindo listas de controlo (49), para garantir a exaustividade e a homogeneidade dos trabalhos efectuados e facilitar a sua revisão.

67.

A Comissão deverá dar continuidade aos seus esforços de aprofundamento da formação dos seus agentes em matéria de finanças públicas (50).

68.

Por fim, o intercâmbio de experiências, bem como a identificação e a divulgação das melhores práticas, organizados entre as delegações da África Ocidental, devem ser alargados às outras regiões.

69.

As missões nos cinco países não revelaram diferenças significativas entre as informações fornecidas pela Comissão e as situações observadas no local (à excepção do problema mencionado no ponto 38).

70.

Os sistemas de gestão das finanças públicas apresentam várias insuficiências (51), muitas vezes acentuadas nos níveis periféricos, como os municípios, continuando o apoio orçamental exposto a um elevado risco de má utilização. No entanto, estão em curso várias reformas importantes com o objectivo de limitar este risco e são perceptíveis os esforços dos Estados beneficiários neste domínio. Puderam constatar-se progressos na programação orçamental (mais coerente com a estratégia de redução da pobreza); na execução das receitas (52) e das despesas (nomeadamente, com circuitos simplificados e, muitas vezes, informatizados, uma gestão de tesouraria mais racional e regras de adjudicação dos contratos públicos mais rigorosas); na apresentação das contas (mais rápida) e nos controlos internos e externos (ver caixa 8).

Caixa n.o 8 — Principais reformas relativas à gestão das finanças públicas em curso em 2004 nos cinco países visitados

71.

Tendo em conta o seu alcance e complexidade, estas reformas exigem muito tempo, tanto mais que as capacidades das administrações responsáveis pela sua aplicação, geralmente muito fracas, provocam atrasos frequentes. Ainda é muito cedo para poder observar resultados significativos duradouros, se bem que o acompanhamento criado nomeadamente pela Comissão revele resultados intermédios parciais bastante positivos.

72.

Cada convenção de financiamento constitui um contrato que vincula a Comissão e o país beneficiário. A evolução da qualidade da gestão das finanças públicas de um país beneficiário pode levar a Comissão a adoptar quatro tipos de reacções. Pode suspender um programa unilateralmente, modificá-lo com o acordo do país em causa, reagir no âmbito da execução do programa e orientar a elaboração do programa seguinte. As reacções da Comissão são adequadas e coerentes com a sua abordagem dinâmica (ver ponto 28). Assim, a Comissão suspendeu o pagamento da primeira parcela (fixa) de 20 milhões de euros ao Chade no seguimento de uma ruptura do programa do FMI (53).

73.

Quando o pagamento de uma parcela variável é inferior ao máximo previsto, o saldo remanescente continua afectado ao país beneficiário, o que reduz o carácter de incentivo das parcelas variáveis. Seria mais eficaz prever que o país perca o direito aos saldos remanescentes.

74.

Tendo em conta que as reformas da gestão das finanças públicas constituem um processo a médio ou longo prazo, cada renovação de programa deveria constituir uma oportunidade para ajustar as condicionalidades do apoio orçamental (condições prévias, indicadores e ponderação das parcelas variáveis) em função dos progressos registados e das novas prioridades. É demasiado cedo para observar as reacções que ocorrerão nesta fase nos cinco países visitados.

75.

A auditoria do Tribunal permite dar as seguintes respostas às questões levantadas no ponto 19.

76.

A Comissão definiu um quadro metodológico que lhe permite apreciar o estado inicial da gestão das finanças públicas dos países beneficiários, bem como a sua evolução (ver pontos 23 e 41). No entanto, este quadro, que marca uma evolução relativamente à situação anterior, está incompleto (ver pontos 24 e 26) e não é suficientemente pormenorizado (ver ponto 25). Não contribui para explicitar a coerência e a lógica dos programas de ajuda (ver ponto 30). O Guia não está actualizado (ver ponto 27). As instruções relativas aos relatórios de acompanhamento são igualmente incompletas, ainda que a Comissão já tenha introduzido melhorias significativas (ver ponto 42).

77.

Este quadro metodológico foi aplicado de forma bastante satisfatória na fase inicial, apesar de não ter suficientemente em conta a corrupção, da inexistência de recomendações dos chefes de delegação e, por vezes, da falta de um quadro global do apoio institucional (ver pontos 31-37). A situação é menos satisfatória na fase de acompanhamento, pois os relatórios das delegações são demasiado estáticos e incompletos e os indicadores de desempenho por vezes insuficientemente estimulantes (ver pontos 47-51).

78.

Estes processos são complexos e delicados de aplicar pois destinam-se a Estados soberanos cuja apropriação das reformas constitui um factor de êxito no qual a Comissão pode pesar, mas que não domina.

79.

A Comissão também não domina a coordenação entre as entidades financiadoras, embora desempenhe uma função dinamizadora ao nível das sedes, principalmente com o Banco Mundial, no âmbito da parceria PEFA (ver ponto 43). Contudo, a coordenação nos países ACP continua a ser mais difícil, o que poderá afectar nomeadamente a aplicação do quadro de avaliação da PEFA no terreno.

80.

As informações em que se basearam as decisões de financiamento — e posteriormente, as informações apresentadas nos documentos de acompanhamento — correspondem à realidade. Assim sendo, a Comissão está geralmente bem informada sobre as insuficiências que afectam os sistemas de gestão das finanças públicas (ver pontos 38 e 69-71).

81.

As decisões de financiamento e as reacções da Comissão durante o programa são adequadas, tendo em conta a sua interpretação dinâmica do n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu (ver ponto 28). Sabendo que o risco aumenta, pelo menos a curto prazo, torna-se ainda mais necessário um acompanhamento rigoroso da sua parte.

82.

Em compensação, estas decisões não apresentam os argumentos suficientes (ver ponto 39). As propostas e as convenções de financiamento não explicitam suficientemente que coerência existe entre as insuficiências da gestão das finanças públicas constatadas, os programas de reformas dos Governos, os apoios institucionais necessários para a execução destas reformas e os instrumentos de acompanhamento, incluindo as condições prévias e os indicadores de desempenho (ver ponto 30). Esta falta de destaque da coerência e de perspectiva, bem como uma apresentação insuficientemente formalizada e estruturada, não garante que o Comité do FED possa assegurar que todas as insuficiências são tidas em consideração (ver pontos 32-33).

83.

As reformas que acompanham o apoio orçamental directo não específico exigem muito tempo. Ainda é muito cedo para poder observar resultados significativos duradouros, se bem que o acompanhamento criado nomeadamente pela Comissão revele resultados intermédios parciais bastante positivos (ver pontos 69-71). Assim, os riscos a que está exposto o apoio orçamental (ver ponto 12), que preocupam o Parlamento e o Conselho (ver ponto 2), continuam em grande medida a existir. As recomendações que se seguem deverão permitir uma melhor gestão destes riscos.

84.

A Comissão deverá actualizar o seu Guia metodológico para a programação e a execução do apoio orçamental nos países terceiros, integrando nele as instruções adequadas formuladas desde Março de 2002 (ver ponto 27) e introduzindo as melhorias necessárias, nomeadamente para garantir a coerência, dentro de cada programa de ajuda, entre as insuficiências constatadas, as reformas destinadas a colmatá-las, os apoios institucionais e os instrumentos de acompanhamento (ver ponto 30). Além disso, deverá ser concedida mais atenção às problemáticas ligadas às receitas domésticas, incluindo as provenientes das empresas públicas (ver ponto 24), bem como à corrupção (ver ponto 34). É igualmente necessário integrar no Guia as melhorias relativas aos relatórios de acompanhamento das delegações (ver ponto 42).

85.

A Comissão deverá demonstrar de um modo mais formalizado e estruturado a observância do n.o 2 do artigo 61.o do Acordo de Cotonu, explicitando os motivos que a levam a considerar que a direcção tomada pelo país beneficiário é satisfatória, tendo em conta as insuficiências da gestão das finanças públicas observadas na apreciação inicial (ver pontos 39-40).

86.

A Comissão deverá utilizar indicadores de desempenho que incentivem verdadeiramente os países beneficiários a avançar com as suas reformas e que sejam ainda mais orientados para os resultados que reflectem melhorias da gestão (ver ponto 49).

87.

A Comissão deverá envidar todos os esforços possíveis para levar a bom termo o quadro de avaliação do desempenho das finanças públicas desenvolvido no âmbito da parceria PEFA (ver ponto 43). Este importante esforço de coordenação entre entidades financiadoras deverá ser melhorado, tendo em conta os resultados que serão obtidos no final da fase de teste, bem como as sugestões do Tribunal (ver ponto 7 do anexo 2), nomeadamente a que diz respeito aos testes dos controlos. É importante que este quadro seja adoptado em breve e aplicado pelos financiadores, nomeadamente os que participam nesta parceria.

88.

A coordenação entre os representantes locais das entidades financiadoras deverá ser reforçada ao nível da realização das apreciações, avaliações e auditorias; da aplicação do apoio institucional e da utilização das condições e dos indicadores de desempenho, sabendo que cada financiador conserva a sua liberdade de decisão no que toca ao pagamento das suas ajudas (ver ponto 54).

89.

As relações com as autoridades dos Estados beneficiários deverão ser sistematicamente estruturadas e alargadas, para além dos Governos, aos Parlamentos e às ISC, cujas capacidades deverão ser reforçadas para lhes permitir realizar as reformas que lhes dizem respeito e controlar as que dependem do poder executivo. Para isso, é necessário, nas negociações com o país que se fazem com o Governo, verificar de que forma a Comissão poderá aproximar-se do Parlamento e da ISC (ver pontos 56-62).