18.3.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 67/1

I-XIII

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I.

As florestas e zonas florestais cobrem 136 milhões de hectares (36 %) da superfície total da União Europeia de 15 Estados-Membros. A silvicultura e as indústrias baseadas nas florestas empregam 2,6 milhões de pessoas. As florestas e zonas florestais desempenham importantes funções ambientais, como a preservação da fauna e da flora e a protecção contra a desertificação.

II.

Embora os Tratados não contenham disposições relativas à silvicultura, o sector florestal beneficia de apoio da UE desde 1964. Em 1998, o Conselho adoptou uma estratégia florestal para a EU (3), orientada por dois princípios fundamentais: a) gestão sustentável das florestas (4); b) papel multifuncional (ecológico, económico e social) das florestas.

III.

A partir do exercício de 2000, as despesas relativas à silvicultura, agrupadas em dois tipos de acções (florestação e outras medidas florestais), são financiadas pelos fundos de desenvolvimento rural. As despesas da UE previstas neste sector para o período 2000-2006 elevam-se a 4 700 milhões de euros, destinando-se metade à florestação de terras agrícolas e metade às outras medidas florestais.

IV.

A auditoria do Tribunal pretendia determinar se as medidas florestais tinham por base programas florestais ou instrumentos equivalentes, a forma como essas medidas eram programadas e financiadas, a forma como eram executadas e o seu impacto. Efectuaram-se visitas de auditoria na Comissão e nos principais Estados-Membros beneficiários (Espanha, França, Irlanda, Itália e Portugal). Controlou-se no local uma amostra de projectos, seleccionados com base na sua importância financeira e representatividade.

V.

A estratégia florestal da UE parte do princípio de que os objectivos da política florestal (principalmente económicos, ambientais e sociais) são complementares, quando, na realidade, estes são muitas vezes contraditórios. Não existindo uma definição uniformemente aplicada de «floresta», é difícil verificar até que ponto o objectivo é atingido (ver pontos 15-18).

VI.

A gestão da estratégia florestal europeia é partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros. Não existe uma responsabilidade clara pela verificação da medida em que os projectos financiados contribuem para concretizar a estratégia da UE (ver pontos 19-22).

VII.

Desde o ano 2000, os Estados-Membros devem basear as suas medidas florestais em programas florestais nacionais ou subnacionais ou instrumentos equivalentes. Contudo, esses programas nem sempre existem e, quando existem, o seu conteúdo é muito variável. Perante a falta de programas florestais nacionais, a Comissão aceitou como equivalentes os Planos de Desenvolvimento Rural (PDR) e os Programas Operacionais (PO). Porém, a sua avaliação foi afectada pela organização interna da Comissão e por restrições de tempo. As informações da Comissão sobre as medidas florestais realizadas ao nível dos Estados-Membros continuam incompletas (ver pontos 23-36).

VIII.

O apoio à silvicultura é executado por meio de instrumentos de programação do desenvolvimento rural, mas está comprometido pela grande utilização de fundos afectados às medidas de acompanhamento da PAC no sector da silvicultura que se contratara anteriormente. Devido ao longo período contratual das acções neste sector, existe pouca margem de manobra: na prática, uma grande parte dos fundos disponíveis foi já atribuída sob a forma de medidas de acompanhamento da PAC (ver pontos 37-39).

IX.

O sistema existente de execução das medidas florestais é complexo, criando dificuldades tanto às autoridades responsáveis pela gestão como aos beneficiários (ver pontos 40-42).

X.

A auditoria permitiu detectar várias insuficiências na execução das medidas florestais (ver pontos 43-58 e 62-64), como:

XI.

A florestação efectuada pelos municípios não beneficia de ajuda à manutenção das sementeiras e jovens plantações. Como alguns municípios afirmam que poderão não dispor dos recursos financeiros suficientes, corre-se o risco de projectos que beneficiaram de significativo financiamento da UE fracassarem nos anos seguintes (ver pontos 59-61).

XII.

O aumento das zonas florestais por meio da medida de florestação de terras agrícolas é muito oneroso devido sobretudo à compensação pela perda de rendimento durante um período de 20 anos. Além disso, os resultados não foram muito significativos, podendo ter sido obtidos com custos inferiores (ver pontos 65-78).

XIII.

Deverão ser revistos diversos aspectos do regime de ajuda. Em especial, a Comissão deverá reconsiderar a medida da florestação para a orientar melhor e com custos inferiores para o orçamento da UE, tendo em conta a evolução das necessidades do público e a prioridade que a regulamentação comunitária confere actualmente aos benefícios ambientais sustentáveis (ver pontos 79-87).

1.

As florestas e as outras zonas florestais representam 136 milhões de hectares (5), ou seja, cerca de 36 % da superfície total da UE. As florestas incentivam o turismo e são consideradas um elemento importante da natureza europeia, albergando uma grande diversidade de mamíferos, aves e répteis. Protegem da desertificação e de avalanches e actuam como quebra-ventos.

2.

As florestas têm uma importância sócio-económica considerável. Cerca de 65 % das florestas são propriedades privadas que pertencem a aproximadamente 12 milhões de proprietários na UE. No entanto, as estruturas da propriedade variam bastante dentro da UE. Na Grécia e na Irlanda, o Estado possui cerca de dois terços das florestas. Na Bélgica, na França, na Alemanha, na Itália, no Luxemburgo e em Espanha, os principais proprietários de florestas são comunidades locais, enquanto nos países nórdicos predominam as explorações privadas. Em termos económicos, a UE (15) é o segundo maior produtor mundial de papel e madeira serrada e o terceiro maior exportador de produtos florestais. O valor da produção das indústrias baseadas nas florestas ascende a perto de 300 000 milhões de euros, o que representa 10 % do total da indústria de transformação da EU (5).

3.

O sector das florestas é um importante sector empregador, especialmente nas zonas rurais da UE. Segundo a Comissão (6), estima-se que o sector empregue directamente 2,6 milhões de pessoas.

4.

A silvicultura beneficia de apoio da UE desde 1964. Durante mais de 30 anos, esse apoio consistiu na melhoria das estruturas florestais e, desde 1992, passou a incluir a florestação de terras agrícolas. Em 15 de Dezembro de 1998, foi dado um novo ímpeto com a adopção, pelo Conselho, de uma Resolução (7) que definia uma estratégia florestal para a UE.

5.

Esta estratégia estabelece um enquadramento para as acções neste sector, criando a perspectiva da integração das florestas em outras políticas e incentivando uma abordagem participativa e transparente de todos os intervenientes (8). Baseia-se em compromissos internacionais assumidos anteriormente pela Comunidade e pelos Estados-Membros, devendo ser aplicada por meio de programas florestais nacionais ou regionais.

6.

A estratégia assenta em dois princípios orientadores:

7.

Durante o período 1992-1999 foram afectados cerca de 1 500 milhões de euros à florestação de terras agrícolas. Para o período 2000-2006, a contribuição comunitária prevista ascende a 2 387 milhões de euros para as medidas de florestação e a 2 420 milhões de euros para as outras medidas florestais (10) (ver quadro).

8.

A partir do exercício de 2000, as despesas relativas à silvicultura foram integradas no apoio ao desenvolvimento rural pelo Regulamento (CE) n.o 1257/1999 (11). Este apoio destina-se a promover especialmente um ou mais dos seguintes objectivos (artigo 29.o):

Foram definidos dois tipos distintos de medidas:

9.

A totalidade do apoio financeiro da UE à florestação de terras agrícolas é imputada à secção «Garantia» do FEOGA. A florestação de «outras» terras é financiada pela secção «Orientação» do FEOGA, caso ocorra em regiões classificadas como «objectivo n.o 1» (14) no âmbito dos Fundos Estruturais, e pela secção «Garantia» do FEOGA, caso ocorra em outras regiões.

10.

Os valores indicados no quadro demonstram as diferentes abordagens dos Estados-Membros em matéria de estratégia florestal. Os países nórdicos da UE (Suécia e Finlândia) dispõem já de uma superfície florestal substancial e não têm uma política de florestação significativa, preferindo concentrar-se em outras prioridades do desenvolvimento rural. As despesas são mais elevadas em Espanha, Itália e Portugal, países que não só enfrentam sérios riscos de danificação das florestas por incêndios e secas, mas também promovem medidas de florestação por motivos económicos, sociais e ambientais.

11.

Uma auditoria anterior do Tribunal sobre a florestação de terras agrícolas (15) concluiu que as análises de impacto eram insuficientes e que faltavam avaliações e acompanhamento da execução pelos Estados-Membros.

12.

A presente auditoria incidiu nas medidas florestais incluídas no regulamento relativo ao desenvolvimento rural e resumidas no ponto 8 (16). Os principais objectivos da auditoria do Tribunal foram determinar:

13.

Efectuaram-se visitas de auditoria na Comissão (Direcção-Geral da Agricultura), onde se examinaram informações relativas à execução da estratégia. Além disso, realizaram-se auditorias relativas à gestão das medidas e projectos florestais pelas administrações nacionais, regionais e locais nos principais Estados-Membros beneficiários da ajuda (Espanha, Portugal, Itália, Irlanda e França). Controlaram-se no local 34 projectos, seleccionados com base na sua importância financeira e representatividade das medidas.

14.

O Tratado que institui a Comunidade Europeia não prevê uma política florestal comum, nem os artigos do Tratado CE relativos à política agrícola comum contêm disposições aplicáveis ao mercado de produtos florestais como a madeira. Por não existirem disposições específicas, as acções florestais comunitárias têm sido empreendidas aplicando as disposições do Tratado CE referentes a outras políticas (17).

O anexo I resume as principais acções florestais realizadas no passado.

15.

O conceito de sustentabilidade foi desenvolvido em conferências internacionais e está principalmente associado a compromissos políticos. As conferências de Helsínquia e de Lisboa, em 1993 e 1998 respectivamente, definiram mais explicitamente o conceito de gestão florestal sustentável, estabelecendo um conjunto de indicadores de acompanhamento. Contudo, este conceito é vago porque se baseia na integração de objectivos (principalmente económicos, ambientais e sociais) e de intenções (por exemplo, protecção da biodiversidade e produtividade) que podem ser contraditórios.

16.

Parece ter sido especialmente difícil atingir um equilíbrio adequado entre os objectivos económicos, ecológicos e sociais. As partes interessadas definem o equilíbrio de formas diferentes consoante os seus próprios interesses, existindo conflitos entre os diferentes intervenientes. Num Estado-Membro visitado, a política foi muito criticada por ONG ambientais, considerando que se centrava demasiado nos aspectos económicos sem prestar a devida atenção à necessidade de preservar a biodiversidade. Outros Estados-Membros concederam pouca importância aos aspectos sociais da floresta. O diagrama ilustra os diversos elementos da sustentabilidade.

17.

Os Estados-Membros não utilizam uma definição uniforme das zonas florestais. Na realidade, existe uma definição, desenvolvida a nível internacional [nomeadamente pela Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura — FAO (18)], mas que não é aplicada em todos os Estados-Membros da mesma forma, como sublinha um relatório elaborado pela Comissão Europeia (19).

18.

O anexo II ilustra as diferenças entre as definições de floresta aplicadas pelos Estados-Membros. Por exemplo, caso se aplicasse a definição de floresta utilizada pela Irlanda, a superfície florestal total da UE seria cerca de 5 % inferior, ao passo que se fosse aplicada a do Luxemburgo, esta seria aproximadamente 3 % (20) superior. Um dos objectivos do apoio da UE à silvicultura é o aumento das zonas florestais. No entanto, não existindo uma definição uniformemente aplicada, é difícil verificar em que medida o objectivo é atingido.

19.

A gestão da estratégia florestal da UE é partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros. As diferentes responsabilidades pela execução da estratégia no âmbito do regulamento relativo ao desenvolvimento rural são repartidas da seguinte forma:

20.

Assim, as medidas florestais executadas nos Estados-Membros devem estar em conformidade com os requisitos do Regulamento (CE) n.o 1257/1999; a Comissão detém a responsabilidade financeira por elas (22), incluindo a avaliação da sua qualidade (eficiência, eficácia, economia), enquanto os Estados-Membros são responsáveis pela concepção e execução dos programas nacionais que aplicam as medidas (23).

21.

A auditoria revelou que nem a Comissão nem os Estados-Membros assumiam a responsabilidade de avaliar se um projecto contribuía para concretizar a estratégia florestal europeia. Além disso, as administrações nacionais não verificavam de forma sistemática se um projecto aprovado para co-financiamento comunitário era coerente com a estratégia e os seus objectivos.

22.

É necessário esclarecer as responsabilidades e funções da Comissão e dos Estados-Membros na execução da estratégia, não só para reforçar a eficácia da gestão em geral, mas igualmente para maximizar o impacto do financiamento da UE no sector da silvicultura. Tal contribuirá ainda para que a Comissão respeite integralmente as suas obrigações legais em matéria de responsabilidade financeira pela execução do orçamento.

23.

Conforme indicado no ponto 19.b) e previsto no regulamento de base relativo ao apoio ao desenvolvimento rural (24), a partir de 1999, os Estados-Membros devem basear as medidas de desenvolvimento rural no sector da silvicultura em programas florestais nacionais ou subnacionais ou instrumentos equivalentes.

24.

Um estudo (25), co-financiado pela Comissão com o objectivo de fornecer aos responsáveis políticos melhores meios para elaborar e executar os programas florestais nacionais, examinou a existência desses programas nos Estados-Membros, tendo revelado que a sua disponibilidade e o seu teor eram muito variáveis. O estudo observa que, mesmo em 2001, alguns Estados-Membros não dispunham desses programas, outros estavam a desenvolvê-los e apenas uns poucos já estavam a executá-los.

25.

De facto, apenas em Abril de 2003 se decidiu adoptar uma abordagem comum para a definição dos princípios dos programas florestais nacionais (26).

26.

Os principais problemas salientados pelo estudo foram a lentidão do processo de desenvolvimento dos programas florestais, a imprecisão da sua formulação e a fragmentação da sua execução, quando os programas existem. O estudo indicou que esta situação se devia, entre outras causas, à existência de muitos intervenientes e à imprecisão do conceito de sustentabilidade.

27.

Não existindo programas florestais, o regulamento permite que o apoio à silvicultura se baseie em instrumentos equivalentes (27). O regulamento especifica claramente que o instrumento deve ser equivalente e, assim, constituir e justificar a ligação entre a estratégia florestal europeia e as medidas florestais nacionais, co-financiadas pela UE. A Comissão aceitou como equivalentes a programas florestais os Planos de Desenvolvimento Rural (PDR) e os Programas Operacionais (PO).

28.

No entanto, os PDR estabelecem a relação entre várias medidas de desenvolvimento rural com vista à execução da política de desenvolvimento rural. Em geral, não se centram na silvicultura, mas antes em outras prioridades agrícolas que, de facto, absorvem a maioria dos recursos financeiros. Enquanto os programas florestais se centram nas prioridades relacionadas com as florestas, incluindo a execução da estratégia, as medidas florestais conforme definidas nos PDR tendem a ser marginais, em comparação com as medidas mais orientadas para a agricultura do segundo pilar da PAC.

29.

Além disso, a avaliação dos instrumentos equivalentes pela Comissão foi afectada por restrições de tempo e pela organização interna, conforme explicado em seguida.

30.

Nos termos da legislação (28), as autoridades nacionais deviam apresentar os PDR e os PO à Comissão até ao final de 1999. O período de programação começou em 1 de Janeiro de 2000. No final de 1999 e no início de 2000, a Comissão teve um volume de trabalho extremamente elevado e, durante vários meses, as unidades da Comissão tiveram de avaliar um grande número de documentos num período muito curto (29).

31.

Frequentemente, decorreram discussões e negociações intensas entre a Comissão e as autoridades nacionais antes da aprovação dos programas. As medidas florestais foram apenas um dos assuntos da discussão e seguiram-se muitas alterações. O processo de aprovação demorou mais de um ano em relação à maioria dos Estados-Membros e os programas e planos só foram aprovados em 2001.

32.

Um dos motivos desta situação é o envolvimento de muitas DG e unidades no processo de aprovação dos PDR e dos PO pela Comissão (30) e, logo, na aprovação das medidas florestais. A DG Agricultura era responsável pela análise dos PDR, enquanto a coordenação geral dos PO era principalmente da competência da DG Política Regional. No total, mais de oito unidades da DG Agricultura e sete outras DG (por exemplo, Ambiente, Energia e Transportes, Saúde e Defesa do Consumidor) estão implicadas em assuntos relacionados com as florestas. Esta repartição das competências em matéria florestal por tantos serviços da Comissão compromete a coerência e complica o processo de tomada de decisão.

33.

Esta questão foi já levantada em 1997 pelo Comité Económico e Social (31), que escreveu que a elaboração e a aplicação de importantes regulamentos da UE com incidência na gestão florestal cabem a diversas Direcções-Gerais da Comissão, o que dificulta ter em conta os objectivos da política de uma forma coerente.

34.

De forma a avaliar a coerência com as medidas florestais financiadas pela UE, a Comissão necessita de informações sobre as medidas florestais realizadas nos Estados-Membros que não são financiadas pelo orçamento da UE. No entanto, a Comissão não dispunha destas informações quando o Regulamento (CE) n.o 1257/1999 foi proposto e adoptado e continua a não dispor. Segundo a Comissão, os próprios Estados-Membros não possuem um inventário das várias medidas florestais.

35.

A Comissão deve ser informada dos auxílios estatais no sector da silvicultura (e em outros) e a unidade responsável pela silvicultura na DG Agricultura recebe uma cópia das informações enviadas pelos Estados-Membros. Contudo, não é elaborado um inventário destas ajudas.

36.

Um projecto de investigação financiado pela UE (e coordenado pelo Instituto Florestal Europeu) tem o objectivo de obter informações mais fiáveis sobre o financiamento público do sector das florestas, devendo os primeiros resultados ficar disponíveis durante 2004. Estas informações de base sobre os instrumentos financeiros existentes e os seus efeitos deverão constituir um requisito prévio essencial de qualquer financiamento comunitário suplementar.

37.

A programação do desenvolvimento rural está comprometida pela intensa utilização de fundos com as medidas de acompanhamento da PAC no sector da silvicultura que se contratara anteriormente. Devido ao longo período contratual das acções neste sector, existe pouca margem de manobra: na prática, uma grande parte dos fundos disponíveis foi já atribuída sob a forma de medidas de acompanhamento da PAC, conforme explicado em seguida.

38.

Os contratos de florestação celebrados antes de 2000 (quando a medida era financiada como uma medida de acompanhamento no âmbito da reforma da PAC) com uma duração máxima de 20 anos mobilizaram fundos consideráveis afectados à medida de florestação integrada no desenvolvimento rural. De facto, no período 2000-2002, a maioria dos fundos atribuídos à florestação para o período de programação 2000-2006 foi despendida em contratos anteriores no âmbito de disposições relativas às medidas de acompanhamento. Assim, embora as exigências ambientais tenham sido consideravelmente reforçadas no novo período de programação, ainda não é possível observar benefícios ambientais suplementares, porque, de uma forma geral, a maior parte dos fundos foi utilizada para satisfazer compromissos menos rigorosos assumidos antes de 2000.

39.

Os sete anos do actual período de programação não são adequados a contratos de florestação que podem durar, e muitas vezes duram, 20 anos. Em especial, o direito do beneficiário a um prémio anual por hectare destinado a compensar uma suposta perda de rendimento durante um período que pode ir até 20 anos ultrapassa largamente os recursos financeiros disponíveis nos programas.

40.

Os mecanismos de financiamento são complexos, conforme se indica no ponto 5. A obrigação de as autoridades de gestão utilizarem dois tipos de regras constitui uma complicação importante e desnecessária. As verificações das operações que devem ser efectuadas pelo Estado-Membro variam consoante o financiamento provenha do FEOGA-Garantia ou do FEOGA-Orientação (32). Esta dualidade de sistemas diminui-lhes a clareza e a eficácia. Na conferência de Salzburgo sobre o desenvolvimento rural, este sistema de execução foi criticado por vários intervenientes (33).

41.

O quadro jurídico foi alterado em diversas ocasiões. Mais recentemente, em 2003, foram introduzidas várias alterações, duas das quais se revestem de uma importância especial. Foi novamente permitida a aplicação de tabelas de preços unitários para estabelecer o custo de determinados investimentos na silvicultura, enquanto anteriormente eram exigidas facturas ou outros documentos equivalentes que justificassem as despesas efectuadas. Além disso, considera-se que o sistema de sanções que se baseava nos requisitos do SIGC (34) relativos aos pagamentos «superfícies» já não é aplicável, com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 2000. Por conseguinte, não é claro quais as sanções a aplicar em caso de divergências entre a superfície declarada e a verificada durante o controlo.

42.

O sistema é igualmente complexo no que toca ao beneficiário que, para poder beneficiar das medidas, tem de apresentar até 22 documentos. O prazo permitido para fornecer as informações é curto e ainda mais complicado por nem sempre se conhecerem com antecedência os períodos de candidatura. Por conseguinte, em todos os Estados-Membros visitados, os pedidos são normalmente apresentados em nome dos beneficiários por agências e consultores especializados, aumentando assim a complexidade administrativa (Itália, Irlanda, Espanha, Portugal e França).

43.

No período 1992-1999, a florestação de terras agrícolas era regida pelo Regulamento (CEE) n.o 2080/92. Esta medida de acompanhamento da PAC, obrigatória para o Estado-Membro, destinava-se a fomentar uma utilização alternativa das terras agrícolas e o desenvolvimento de actividades de silvicultura nas explorações agrícolas.

44.

Relativamente ao período 2000-2006, o artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 estabelece que a florestação de terras agrícolas consiste na conversão dessas terras em florestas ou zonas florestais. As medidas de florestação visam incentivar o aumento das zonas florestais desde que em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1257/1999 (ver ponto 8). O apoio é concedido desde que as plantações sejam adaptadas às condições locais e compatíveis com o ambiente. As terras agrícolas eligíveis para apoio serão determinadas pelo Estado-Membro e incluirão, nomeadamente, terras aráveis, prados, pastagens permanentes e terras utilizadas para culturas perenes onde a actividade agrícola seja desenvolvida de uma forma regular [artigo 26.o do Regulamento (CE) n.o 445/2002].

45.

Por conseguinte, a florestação de terras agrícolas, que visava fomentar uma utilização alternativa das terras agrícolas, nos termos do Regulamento (CEE) n.o 2080/92, foi reorientada para o aumento das zonas florestais desde que em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1257/1999. Além disso, a florestação está agora integrada nos Planos de Desenvolvimento Rural, que dispõem dos seus próprios critérios de administração, de execução e de controlo pelos Estados-Membros. A florestação já não é obrigatória.

46.

As prioridades a aplicar na selecção das terras a florestar tendo em conta o ambiente prestaram-se a variadas interpretações. Em alguns países, foi dada prioridade a terras de pouca qualidade e valor situadas em colinas expostas, para combater a erosão (Espanha). As necessidades ambientais foram assim tidas em consideração, mas nem sempre foi respeitada a obrigação de as parcelas em causa serem terras agrícolas. Em outros países, (Itália e Portugal), em que se observaram condições climatéricas comparáveis e necessidades ambientais semelhantes, verificou-se a conversão em florestas de terras agrícolas de elevada qualidade e valor. Não se estabeleceram objectivos operacionais claros nem linhas directrizes sobre as prioridades em matéria de florestação por forma a garantir a compatibilidade com a estratégia definida, em especial no que se refere ao ambiente. Em três dos cinco Estados-Membros visitados (Espanha, Portugal e França), não se efectuava qualquer controlo sistemático antes da aprovação do projecto para determinar a sua compatibilidade com o ambiente. Num Estado-Membro (Irlanda), faltava a aprovação prévia, embora prevista pelos procedimentos, para um dos projectos visitados.

47.

Na maioria das medidas, foram apresentadas mais candidaturas a projectos do que os fundos disponíveis. Consequentemente, foi necessário proceder a uma escolha de entre as candidaturas elegíveis para determinar os projectos a financiar. Embora a Comissão tenha publicado um documento de orientação (35), a auditoria revelou um certo número de deficiências no procedimento de selecção dos projectos: ausência frequente de critérios claros, transparentes e objectivos que permitam determinar as prioridades e efectuar uma selecção das diferentes candidaturas (Itália, Espanha, Portugal e França). Aplicou-se com frequência o princípio do «primeiro a chegar, primeiro a servir» (36). Por vezes, os procedimentos de selecção não estavam suficientemente documentados. Não existia um sistema de informação adequado para registar as candidaturas rejeitadas ou excluídas (Itália e Portugal).

48.

Um elemento importante da medida de florestação é que, para serem elegíveis, as terras devem ter sido utilizadas para fins agrícolas no passado. A anterior utilização das terras determina ainda a ajuda compensatória pela perda de rendimento, que é tanto mais elevada quanto a afectação anterior permitia uma melhor remuneração. Por conseguinte, é de extrema importância que existam sistemas fiáveis nos Estados-Membros que permitam verificar a correcção das informações fornecidas para justificar o nível de compensação (37).

49.

Durante a auditoria, observou-se que frequentemente as informações fornecidas provinham de uma declaração do próprio candidato. Na maioria dos casos, declarava-se que as terras tinham sido afectadas, no passado, a culturas que permitiam obter o grau de compensação mais elevado, como por exemplo o trigo. Contudo, não foi aplicado qualquer procedimento válido pelas administrações no sentido de verificar a veracidade destas declarações. Em especial, não se efectuaram verificações sistemáticas do tipo de cultura declarada nos anos anteriores no âmbito do SIGC (38) (Itália, Irlanda, Espanha e Portugal). Determinadas administrações aceitaram informações cadastrais (por vezes, obsoletas) como justificativo das declarações (Espanha e Irlanda). Outras verificaram a validade das declarações dos candidatos quando das visitas no local efectuadas pela autoridade de gestão antes da aprovação do investimento (Itália e Irlanda). No entanto, embora úteis, estas visitas nem sempre permitiram identificar exactamente qual a cultura praticada anteriormente nessas terras.

50.

Em alguns casos, foi concedido um nível elevado de compensação pela perda de rendimento ainda que as terras circundantes fossem de fraca qualidade e servissem, quando da visita do Tribunal, de pastagem para ovinos (Irlanda). Em outros casos (Espanha), observou-se que a utilização anterior das terras era discutível, já que estas estavam abandonadas há muitos anos.

51.

A auditoria permitiu notar que o período de referência utilizado para justificar a classificação das terras como superfícies agrícolas variava consideravelmente conforme os Estados-Membros. Num Estado-Membro (Espanha), este período era cinco vezes superior ao de outros Estados-Membros visitados (10 anos em vez de dois). Um período tão longo agrava as dificuldades de verificação da utilização das terras no passado e levanta dúvidas sobre a realidade da utilização das terras para a agricultura. A auditoria conduziu à detecção de casos em que era discutível a aceitação das terras como tendo sido utilizadas para a agricultura no passado. É manifesta a necessidade de uma abordagem uniforme, devendo a Comissão publicar orientações na matéria.

52.

O montante a pagar por hectare como compensação pela perda de rendimento durante um período máximo de 20 anos é estabelecido no PDR. O fundamento jurídico [Regulamento (CE) n.o 1257/1999] não exige que os Estados-Membros justifiquem o cálculo destes montantes no seu projecto de programa, embora esta obrigação seja aplicável às medidas agro-ambientais. O Tribunal já levantou esta questão no passado (39). A auditoria efectuada nos Estados-Membros permitiu observar que os montantes fixados como compensação pela perda de rendimento se situavam dentro dos limites estabelecidos pelo regulamento. Contudo, quase nenhum dos Estados-Membros visitados forneceu documentos comprovativos satisfatórios que justificassem o nível de perda de rendimento utilizado para determinar o montante da compensação no PDR (Itália, Irlanda, Espanha e Portugal). Estas informações fundamentais deveriam ter sido comunicadas pelos Estados-Membros e examinadas pela Comissão.

53.

O regime de compensação pela perda de rendimento prevê igualmente que a ajuda seja mais elevada se o beneficiário for agricultor. Os critérios que permitem determinar a qualidade de agricultor variam consoante os Estados-Membros, tal como diferem as condições de elegibilidade entre o Regulamento (CEE) n.o 2080/92 e o Regulamento (CE) n.o 1257/1999. Geralmente, os critérios aplicados baseiam-se no tempo dedicado à actividade agrícola e nos rendimentos obtidos com essa actividade.

54.

A auditoria permitiu constatar a grande dificuldade em verificar se o beneficiário era realmente um agricultor. Em especial, não é geralmente possível verificar a percentagem de tempo efectivamente dedicada às actividades agrícolas. Por conseguinte, uma vez mais, é com base nas declarações do próprio beneficiário de que foram cumpridos os critérios exigidos que é determinada a qualidade de agricultor (Itália, Irlanda e Portugal).

55.

A auditoria permitiu detectar casos duvidosos de beneficiários que receberam pagamentos na qualidade de agricultores. Nos casos aceites pelas autoridades nacionais figura o de terras adquiridas por alguém que cultivava outra parcela de terra. Esta pessoa foi considerada agricultor devido à sua actividade na outra terra, tendo portanto recebido uma compensação pela perda de rendimento proveniente da terra que acabara de adquirir, sem nunca a ter cultivado antes (40).

56.

As dificuldades suscitadas pela distinção entre os candidatos que são agricultores e os que não o são, no âmbito da execução prática da medida, eram já do conhecimento da Comissão antes da adopção do Regulamento (CE) n.o 1257/1999. No seu relatório de 1997 (41) ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a aplicação do Regulamento (CEE) n.o 2080/92, a Comissão indica que, em relação ao prémio de compensação pela perda de rendimento, a diferenciação das ajudas efectuada conforme o beneficiário é «agricultor a título principal» ou não implica dificuldades para as administrações competentes dos Estados-Membros. Contudo, manifestamente a Comissão não deu seguimento a esta observação através da elaboração de orientações, nem tomou qualquer medida correctiva.

57.

Os Estados-Membros devem organizar controlos no local para verificar a regularidade dos pagamentos (42). Foram observadas várias insuficiências a este respeito:

58.

As outras medidas florestais, previstas nos artigos 30.o e 32.o do Regulamento (CE) n.o 1257/1999, abrangem uma grande variedade de acções e intervenções. Trata-se sobretudo de investimentos na silvicultura, mas igualmente da florestação de terras não agrícolas. Algumas das medidas têm o objectivo de preservar e melhorar a estabilidade ecológica das florestas em regiões onde o seu papel protector e ecológico seja de interesse público. Outras visam a prevenção de incêndios e outras calamidades naturais, bem como a luta contra a erosão.

59.

O regulamento de base prevê que (43) o apoio à silvicultura será concedido apenas a florestas e a zonas na posse de proprietários privados ou de municípios. As associações destes dois tipos de proprietários podem igualmente beneficiar da ajuda.

60.

Não são elegíveis as terras e florestas na posse de entidades públicas que não sejam municípios (por exemplo, um Estado ou uma região). No decurso da auditoria, várias autoridades de gestão criticaram esta disposição, afirmando que acções de grande valor ecológico não eram incentivadas (Itália e Espanha). Num Estado-Membro (Irlanda), um organismo semi-público, que logo à partida não era elegível, beneficiou destas ajudas. Uma alteração (44) introduzida no regulamento de base permite agora investimentos em florestas pertencentes a entidades públicas, tendo em vista uma melhoria do seu valor ecológico ou social (n.o 1, segundo travessão, do artigo 30.o). Contudo, as terras na posse de entidades públicas (à excepção dos municípios) continuam a não ser elegíveis para a medida de florestação.

61.

No âmbito do actual regime de apoio, a florestação efectuada pelos municípios não beneficia de ajuda à manutenção. Porém, os municípios afirmam que poderão não dispor dos recursos financeiros suficientes para tratar e manter adequadamente as sementeiras e jovens plantações. Existe assim o risco grave de projectos que beneficiaram de significativo financiamento comunitário e nacional fracassarem nos anos seguintes.

62.

Em 1999, registaram-se ventos violentos em vários países, designadamente em França, Alemanha, Áustria e Dinamarca. Apenas um Estado-Membro (França) decidiu recorrer à possibilidade de co-financiar os custos de reparação dos danos causados recorrendo a dotações afectadas ao desenvolvimento rural. Contudo, foram assim consumidos dois terços dos recursos disponíveis por esta medida apenas. Nos outros Estados-Membros, foram disponibilizados fundos suplementares, sem afectar a estratégia planeada nem as disposições relativas à programação.

63.

Existem assim diferentes formas de tratar o mesmo problema. Embora legais, é pouco provável que estas diferentes formas de financiar a reparação dos danos causados pelos vendavais e de executar a estratégia sejam igualmente válidas a longo prazo. A Comissão deverá determinar qual das formas está mais em conformidade com as necessidades futuras das florestas da UE. Por exemplo, após o vendaval de 1999, a Dinamarca instituiu um regime para o restabelecimento de florestas privadas que combina um seguro contra vendavais futuros com um auxílio do governo.

64.

A auditoria revelou que os procedimentos de controlo aplicáveis à adjudicação de contratos públicos relativos a acções florestais deverão ser melhorados, especialmente tendo em conta o fraco nível de concorrência neste domínio. Foram detectados casos de infracção ao processo de concurso em dois Estados-Membros (Irlanda e Itália).

65.

No período 1992-1999, a florestação de terras agrícolas ao abrigo do Regulamento (CEE) n.o 2080/92 custou 1 519 milhões de euros ao orçamento da UE. Para o período 2000-2006, foi afectado um montante suplementar de 2 380 milhões de euros pelo orçamento da UE à florestação de terras agrícolas ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1257/1999.

66.

Quando as terras agrícolas pertencem a um particular (caso mais frequente), o custo do financiamento é constituído por três elementos:

67.

A compensação pela perda de rendimento constitui a maior parte das despesas. Por exemplo, o financiamento concedido pela UE a um projecto de florestação auditado elevou-se a 847 487 euros (75 % do custo total), repartindo-se do seguinte modo: custos de instalação — 137 940 euros (16 %), custos de manutenção durante cinco anos — 101 748 euros (12 %) e custos relativos à perda de rendimento durante 20 anos — 607 799 euros (72 %).

68.

Em todos os projectos auditados, a compensação pela perda de rendimento representava mais de metade do custo total. Os beneficiários consideram esta compensação como um rendimento garantido, que constitui a principal motivação das candidaturas a esta medida.

69.

No período 1992-1999, ao abrigo do Regulamento (CEE) n.o 2080/92, a florestação de terras agrícolas constituía uma medida de acompanhamento da PAC com o objectivo de incentivar uma utilização alternativa das terras agrícolas. A partir de 2000, a medida foi integrada no Regulamento (CE) n.o 1257/1999, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural, que visa promover o aumento das zonas florestais compatível com o ambiente. Tendo em consideração esta mudança de prioridade, a utilização da maior parte dos recursos para compensar a perda de rendimento durante um período de 20 anos (no caso de terras agrícolas que pertencem a particulares) não parece ser a opção mais económica para alcançar o objectivo pretendido, devendo ser reconsiderada (ver igualmente os pontos seguintes).

70.

Segundo o relatório final da avaliação oficial do regime previsto pelo Regulamento (CEE) n.o 2080/92, o custo da florestação elevou-se a 1 519 milhões de euros. Nesta avaliação, especifica-se que as plantações criadas representavam 0,92 % (1 041 589 hectares) da superfície florestal europeia de 1998. O avaliador concluía que, globalmente, essa contribuição parecia pouco significativa. O impacto desta medida na redução da produção agrícola, que era o objectivo do regulamento, foi considerado bastante limitado.

71.

No período 2000-2006, foi afectado um montante suplementar de 2 380 milhões de euros à florestação de terras agrícolas pelo Regulamento (CE) n.o 1257/1999. O objectivo passou a ser o aumento das zonas florestais, mas o mecanismo manteve-se inalterado na sua grande parte. Por esse motivo, é provável que o contributo das medidas previstas pelo Regulamento (CE) n.o 1257/1999 para o aumento dos recursos florestais não seja mais significativo que o obtido com o Regulamento (CEE) n.o 2080/92.

72.

Em 1995, com a adesão da Finlândia, Suécia e Áustria, a superfície florestal da UE aumentou cerca de 57 milhões de hectares, passando de 79 milhões para 136 milhões de hectares (+72 %). O alargamento de 2004 conduziu a um novo aumento de cerca de 24 milhões de hectares das florestas da UE, que passam de 136 milhões para 160 milhões de hectares.

73.

A florestação de terras agrícolas foi debatida quando de uma conferência sobre o futuro do desenvolvimento rural realizada em Novembro de 2003 (46). Contudo, a evolução da situação e o alargamento que se seguiu alteraram as prioridades, que, até ao momento, não foram suficientemente tidas em consideração.

74.

Em 1997, o Comité Económico e Social expressava já dúvidas quanto à eficácia das medidas de florestação (47), indicando que se deveria igualmente apurar se seria, a longo prazo, mais eficaz concentrar os recursos da UE na promoção da madeira, inclusive a sua utilização energética, em vez de apoios directos à plantação de florestas. Especialmente o financiamento por parte da UE deveria ser canalizado para a investigação, para a formação, bem como para a informação e para a assistência, bem como para as medidas de apoio às zonas rurais, de forma a melhorar as condições de actividade do sector florestal a longo prazo. Os apoios da UE à plantação de florestas deveriam concentrar-se na melhoria da qualidade das florestas, como, por exemplo, no combate à erosão, na conservação das toalhas freáticas, na prevenção contra os riscos de incêndio ou no reflorestamento de áreas ardidas. Os apoios financeiros da política estrutural e regional da UE deveriam ser mais amplamente orientados de modo a apoiar a actividade económica e ecológica da gestão florestal e da indústria florestal. Muitas das recomendações foram tidas em consideração no Regulamento (CE) n.o 1257/1999, porém as principais despesas continuam a estar relacionadas com a florestação.

75.

Relativamente ao objectivo de aumento das zonas florestais (ver ponto 8), podem ser arborizados diferentes tipos de terras. O regulamento estabelece que o apoio à florestação de terras agrícolas pertencentes a entidades públicas abrangerá apenas os custos de estabelecimento (48), ou seja, não é concedido apoio sob a forma de compensação pela perda de rendimento ou de ajudas de manutenção, ao contrário do que acontece quando as terras estão na posse de particulares. Assim, teoricamente, poderá argumentar-se que, se o objectivo consiste em aumentar as zonas florestais, seria muito mais eficaz orientar a medida para as terras pertencentes a entidades públicas. Originaria uma economia significativa (não seria efectuado o pagamento da compensação pela perda de rendimento), o que permitiria, com as mesmas dotações, arborizar uma superfície consideravelmente maior.

76.

Além disso, o impacto da medida de florestação foi muito disperso devido, em parte, ao seu carácter voluntário. Alguns agricultores aplicam as acções previstas, outros não. Não existe uma estratégia coordenada, sendo os projectos aprovados aos poucos, o que resulta frequentemente na ausência de um impacto sensível na região ou localidade.

77.

Diversos Estados-Membros (Dinamarca, Itália, Portugal e Grécia) indicaram que a execução eficaz de uma política florestal à escala da UE era afectada pela lista de acções previstas nos artigos 30.o e 32.o, afirmando que esta se assemelha mais a um quadro do que a acções orientadas.

78.

As medidas previstas no artigo 32.o concentram-se mais em benefícios ambientais. Contudo, o consumo de dotações foi extremamente reduzido, aparentemente por o prémio máximo autorizado não ser considerado suficientemente atractivo pelos beneficiários potenciais (todos os Estados-Membros). A Comissão deverá estudar esta situação para garantir que esta vertente da estratégia funcione como previsto.

79.

A União Europeia apoia acções no sector florestal desde 1964, ainda que nenhuma disposição preveja uma política florestal comum. Desde o ano 2000, esse apoio financeiro insere-se no âmbito da regulamentação de desenvolvimento rural da UE, mas baseia-se em compromissos políticos internacionais. Como os conceitos subjacentes a esses compromissos (sustentabilidade e multifuncionalidade) são vagos, é difícil apreciar a mais-valia do apoio da UE. Esta dificuldade agrava-se por os Estados-Membros definirem o termo «floresta» de diferentes formas (ver pontos 14-18).

80.

A partilha da gestão no âmbito da execução da estratégia florestal não é clara. Devido a esta falta de clareza, nem os Estados-Membros nem a Comissão se consideram responsáveis por avaliar se um projecto contribuiu para a concretização da estratégia florestal da UE (ver pontos 19-22).

81.

A Comissão baseia o seu apoio à silvicultura na existência de programas florestais nacionais ou subnacionais ou instrumentos equivalentes, mas estes programas raramente existem e, quando existem, a sua qualidade é muito variável (ver pontos 23-26).

82.

No que respeita aos instrumentos equivalentes, geralmente Planos de Desenvolvimento Rural, a avaliação qualitativa das medidas florestais foi afectada por imperativos de calendário e de disponibilidade de pessoal ou ainda pela falta de informações da Comissão sobre as acções realizadas no sector florestal ao nível dos Estados-Membros (ver pontos 27-36).

83.

Os contratos de florestação celebrados antes de 2000 por um período máximo de 20 anos consumiram uma parte considerável dos fundos previstos para operações de florestação no âmbito do desenvolvimento rural. Além disso, um período de programação de sete anos não está adaptado à um planeamento a mais longo prazo (até 20 anos) necessário neste domínio (ver pontos 37-39).

84.

O recurso a diversos mecanismos de financiamento (um misto de FEOGA-Garantia e de FEOGA-Orientação) conduziu a um sistema de execução complexo da política de desenvolvimento rural (ver pontos 40-42).

85.

A análise de uma selecção de projectos revelou um certo número de insuficiências. As prioridades a aplicar na escolha das terras a arborizar foram objecto de interpretações diferentes. Quando o montante dos projectos excedia os fundos disponíveis, a selecção não se baseava em critérios claros (classificação). Além disso, existiam dúvidas sobre a anterior utilização das terras e o facto de o beneficiário ser um agricultor. Em alguns casos, os sistemas de controlo aplicados pelos Estados-Membros eram deficientes ou insuficientes (ver pontos 43-58 e 62-64).

86.

No âmbito do actual regime de apoio, a florestação efectuada pelos municípios (entidades locais) não beneficia de ajuda à manutenção. Os municípios podem não dispor dos recursos suficientes para garantir o tratamento adequado (manutenção) das sementeiras e jovens plantações. Existe assim o risco grave de projectos que beneficiaram de significativo financiamento comunitário e nacional fracassarem nos anos seguintes (ver pontos 59-61).

87.

O impacto da medida de florestação de terras agrícolas foi reduzido. A taxa de florestação não é significativa, podendo o mesmo resultado ter sido obtido com custos inferiores. Os projectos financiados conduziram a uma execução dispersa e descoordenada nas zonas rurais. De um modo geral, as acções florestais não são suficientemente orientadas (ver pontos 65-78).

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as florestas, com as suas funções múltiplas, constituem uma parte essencial das zonas rurais e são um pilar fundamental da política de desenvolvimento rural integrado, nomeadamente pelo seu contributo para o rendimento e o emprego e pelo seu valor ecológico e social,

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as florestas e a sua diversidade são uma parte importante do ambiente natural europeu; a sua protecção e preservação integram-se em diversas políticas comunitárias, em especial quanto a questões ambientais específicas, tais como a estratégia da União Europeia em matéria de biodiversidade, Natura 2000 e a aplicação da convenção sobre as alterações climáticas,

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aos produtos florestais, nomeadamente à madeira (bem como à cortiça e resinas), são aplicáveis as regras do mercado interno, incluindo as regras normais de concorrência da União Europeia quanto a auxílios estatais, fusões e cartéis.