(1)

Por carta de 24 de setembro de 2015, a Roménia informou a Comissão de que, em junho de 2013, converteu em capital uma dívida ao Estado de 1 669 milhões de RON (cerca de 363 milhões de euros (2)) da Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfa CFR S.A. («CFR Marfă»), uma empresa estatal de transporte ferroviário de mercadorias, nomeadamente à CFR Infrastructură, um gestor estatal de infraestrutura ferroviária, e a vários organismos da segurança social e organismos fiscais (3). Com base nas informações prestadas pela Roménia, a Comissão decidiu dar início a um processo ex officio relativo às medidas a favor da CFR Marfă, registado com o número de processo de auxílio estatal SA.43549 (2015/CP).

(2)

Por cartas de 17 de novembro de 2015, 6 de julho de 2016 e 6 de abril de 2017, a Comissão solicitou informações sobre as medidas a favor da CFR Marfă. A Roménia respondeu por cartas de 24 de dezembro de 2015, 10 e 11 de agosto de 2016 e 12 de maio de 2017. Além disso, a Roménia notificou previamente a conversão de dívida em capital, em 5 de outubro de 2016, tendo essa notificação prévia sido integrada no processo de auxílio estatal ex officio supracitado.

(3)

Em 6 de março de 2017, a Comissão recebeu uma denúncia formal («Denúncia») da Associação de Operadores Privados de Transporte Ferroviário de Mercadorias da Roménia («autor da denúncia» ou «OPSFPR», sigla de Organizația Patronală a Societăților Feroviare Private din Romania) (4), que representa os interesses das companhias privadas que operam no setor do transporte ferroviário de mercadorias na Roménia. A denúncia foi enviada à Roménia juntamente com um pedido de informações técnicas complementares, em 6 de abril de 2017. A Roménia pronunciou-se sobre a denúncia, em 12 de maio de 2017.

(4)

Em 19 de setembro, o autor da denúncia comunicou à Comissão uma adenda à Denúncia. A versão não confidencial da adenda foi transmitida à Roménia, para que apresentasse as suas observações. A Roménia respondeu em 6 de outubro de 2017.

(5)

Por carta de 18 de dezembro de 2017, a Comissão informou a Roménia da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») relativamente ao auxílio em questão.

(6)

A decisão da Comissão de iniciar o procedimento («decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (5). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações relativamente ao auxílio/à medida.

(7)

A Comissão recebeu as observações iniciais da Roménia sobre a decisão de início do procedimento, em 20 de fevereiro de 2018.

(8)

A Comissão recebeu igualmente observações das partes interessadas, em 6 de julho de 2018, que transmitiu à Roménia em 16 de julho de 2018, dando-lhe a possibilidade de se pronunciar. A Roménia apresentou os seus comentários em resposta às observações de terceiros por carta de 14 de agosto de 2018.

(9)

A Comissão enviou à Roménia pedidos posteriores de informações, nomeadamente em 14 de novembro de 2018 e 15 de março de 2019, aos quais às autoridades romenas responderam, respetivamente, em 19 de dezembro de 2018 e em 27 de junho, 9 de julho, 13 de setembro e 6 de novembro de 2019.

(10)

A Comissão realizou várias reuniões com as autoridades romenas, tendo a mais recente decorrido em 24 de julho de 2019, no seguimento da qual a Roménia facultou informações adicionais em 13 de setembro de 2019.

(11)

A CFR Marfă é uma sociedade de responsabilidade limitada integralmente detida pelo Estado («empresa pública») que presta serviços de transporte ferroviário de mercadorias e opera terminais multimodais. Enquanto acionista único, o Estado romeno é atualmente responsável pela gestão e supervisão da empresa (p. ex., no que respeita ao seu orçamento anual), sob a tutela do Ministério dos Transportes.

(12)

A CFR Marfă foi integrada como sociedade por ações em 1 de outubro de 1998, na sequência da reorganização do operador ferroviário histórico romeno, a Societatea Națională Căile Ferate Române (SNCFR) (6), uma empresa ferroviária integrada verticalmente que, por essa ocasião, foi dividida em cinco empresas independentes: a CFR Infrastructură (ou CFR SA, o gestor da infraestrutura, integralmente detido pelo Estado, «CFR Infrastructură»), a CFR Marfă, a CFR Călători (o operador de transporte ferroviário de passageiros, integralmente detido pelo Estado), a CFR Gevaro (que presta serviços relacionados com carruagens-restaurantes e carruagens-camas) e a Societatea de Administrare Active Feroviare – SAAF (empresa gestora do material circulante em excesso, destinado à venda, aluguer ou abate).

(13)

A CFR Marfă presta serviços de transporte ferroviário de mercadorias, incluindo carvão nacional, cimento, produtos químicos, cereais e oleaginosas, madeira, sal e metais, opera terminais multimodais e presta ainda serviços acessórios, tais como serviços de depósito, serviços de abastecimento de combustível e logística. Entre os principais clientes da CFR Marfă incluem-se outras empresas públicas, entre as quais a CE Hunedoara, os antigos produtores químicos Oltchim e Salrom, bem como empresas de aquecimento urbano.

(14)

Em 2017, o transporte ferroviário de mercadorias foi responsável por 30,2 % do mercado relativo ao transporte de mercadorias na Roménia, contra 30,7 % em 2013 e apenas 24,9 % em 2007 (7). A quota-parte do transporte rodoviário foi relativamente superior, tendo variado de 53,5 % em 2007 para 40,3 % em 2013 e para 42,4 % em 2017, ao passo que a quota-parte do transporte por vias navegáveis interiores variou de 25,2 % em 2007 para 29 % em 2013 e para 27,4 % em 2017 (8).

(15)

A Roménia abriu o acesso à sua rede ferroviária a operadores estrangeiros de transporte ferroviário de mercadorias em 1998 (9). Desde a adesão da Roménia à UE, em 2007, a quota de mercado da CFR Marfă no setor do transporte ferroviário de mercadorias, medida em volume (milhares de toneladas de mercadorias transportadas), baixou continuamente de [70-80]% em 2007 para [50-60]% em 2014 e para [40-50]% em 2018. Medida em distância de transporte (toneladas-quilómetros), a quota de mercado da CFR Marfă também baixou de [60-70]% em 2007 para [40-50]% em 2014 e para [30-40]% em 2018 (10). Estes números refletem a quota de [5-10]% da CFR Marfă no mercado global do transporte de mercadorias da Roménia, contra uma quota de mercado combinada de [10-20]% dos operadores privados de transporte ferroviário de mercadorias (11).

Quadro 1

Evolução da quota de mercado da CFR Marfă (transporte ferroviário de mercadorias) entre 2007 e 2018

(16)

Aquando da decisão de início do procedimento, cerca de 20 operadores de transporte ferroviário de mercadorias estavam ativos no mercado romeno. Todos os principais concorrentes da CFR Marfă eram operadores privados, com as seguintes quotas de mercado (expressas em toneladas-quilómetros): SC Grup Feroviar Roman SA (12) (GFR: [20-30]% em 2012 e [20-30]% em 2016), SC Unifertrans SA ([5-10]% em 2012 e [5-10]% em 2016), SC Cargo Trans Vagon SA ([5-10]% em 2012 e [0-5]% em 2016), SC DB Schenker Rail Romania ([5-10]% em 2012 e [10-20]% em 2016), SC Transferoviar Grup SA ([0-5]% em 2012 e [0-5]% em 2016) e Rail Cargo Carrier Romania ([0-5]% em 2016). (13) Entretanto, o número de transportadores ativos no mercado romeno de transporte ferroviário de mercadorias subiu para 28 no presente (14).

(17)

Ao longo da última década, a atividade comercial da CFR Marfă foi diminuindo progressivamente. O volume de carga transportado pela CFR Marfă diminuiu continuamente de […] milhares de toneladas em 2007 para […] milhares de toneladas em 2016 (ver quadro 2 infra).

Quadro 2

Volume de carga da CFR Marfă em milhares de toneladas entre 2007 e 2017 por categoria

(18)

Com a redução da atividade comercial da CFR Marfă, também se procedeu a uma diminuição progressiva dos recursos de pessoal, que passaram de 15 992 trabalhadores equivalentes a tempo completo (ETC) em 2009 para 6 508 em 2014, 6 155 em 2016 e 5 717 em 2018 (ver quadro 3 a seguir).

Quadro 3

Trabalhadores ETC da CFR Marfă entre 2009 e 2018

(19)

Os fatores descritos nos considerandos 15 e 16 supra afetaram negativamente a situação financeira da CFR Marfă. Tal como indica o quadro 4 infra, há vários anos que a CFR Marfă enfrenta dificuldades financeiras.

Quadro 4

Principais indicadores financeiros da CFR Marfă entre 2009 e 2016

(20)

A CFR Marfă acumula perdas desde 2008. (16) As perdas anuais acumuladas nos exercícios de 2009 a 2012 ascenderam a 1 149,12 milhões de RON (aproximadamente 250 milhões de euros) e representaram o principal fator de redução dos capitais próprios dos acionistas, que passaram de um valor positivo de 93,6 milhões de RON (aproximadamente 20 milhões de euros) em 2009 para um valor negativo de 904,60 milhões de RON (aproximadamente 197 milhões de euros) em 2012. Os capitais próprios dos acionistas regressaram a terreno positivo em 2013, fixando-se em 566,20 milhões de RON (aproximadamente 123 milhões de euros), devido essencialmente a uma conversão de dívida em capital decretada pelo Estado (17) no valor de 1 669 milhões de RON (aproximadamente 363 milhões de euros). Porém, voltou a registar-se uma degradação consistente dos capitais próprios dos acionistas ainda em 2013 (imediatamente a seguir à conversão de dívida em capital de 2013), que prosseguiu em 2015 e 2016.

(21)

Tal como resumido no quadro 5 a seguir, a CFR Marfă já apresentava um nível de dívida significativo em 2010, que ascendia a 126 % do total de ativos. No contexto de deterioração da situação financeira da empresa, entre 2010 e 2012, a dívida da CFR Marfă aumentou cerca de 31 %, atingindo 2 186,56 milhões de RON (aproximadamente 475 milhões de euros), ou seja, 171 % do total de ativos.

(22)

Em 2012, os passivos correntes (com prazo de vencimento inferior a um ano) representavam 87 % dos passivos totais da CFR Marfă e consistiam em dívidas comerciais, dívidas fiscais e outros passivos (ver quadro 5 abaixo).

Quadro 5

Resumo das dívidas da CFR Marfă entre 2010 e 2016

(23)

Entre 2010 e 2012, as dívidas comerciais da CFR Marfă cresceram 53 %, passando de 562,61 milhões de RON (aproximadamente 122 milhões de euros) para 862,43 milhões de RON (aproximadamente 187 milhões de euros). A maior parte das dívidas comerciais pendentes ([90-100]% do total de dívidas comerciais em 2012) pode ser atribuída a empresas públicas, a saber, a CFR Infrastructură, a Informatica Feroviară (18) e a CFR Călatori, entre outras (ver quadro 6 a seguir).

Quadro 6

Resumo das dívidas comerciais da CFR Marfă entre 2010 e 2016

(24)

Segundo as informações prestadas pela Roménia, foi imposto à CFR Marfă o pagamento de juros e penalidades pelas suas dívidas vencidas à CFR Infrastructură (ver quadro 7 a seguir).

Quadro 7

Resumo dos passivos vencidos (incluindo taxa de juro e penalidades) devidos pela CFR Marfă à CFR Infrastructură

(25)

As dívidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado constituídas por dívidas fiscais pendentes e por pagamentos em atraso das contribuições sociais (segurança social, contribuições para o seguro de saúde, contribuições para o fundo de desemprego e para o fundo especial) mais do que duplicaram, passando de 376,21 milhões de RON (aproximadamente 82 milhões de euros) em 2010 para 838,47 milhões de RON (aproximadamente 183 milhões de euros) em 2012 (ver quadro 8 a seguir).

(26)

Ao mesmo tempo, o valor em dívida dos empréstimos contraídos pela CFR Marfă junto de bancos privados desceu de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) em 2010 para […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) em 2012 (ver o considerando 191 infra, que explica a prioridade dada pela CFR Marfă ao reembolso dos empréstimos bancários privados, salários e fornecedores privados e, em contrapartida, o adiamento de pagamentos ao orçamento de Estado).

(27)

De acordo com as autoridades romenas, a partir do segundo semestre de 2013, a CFR Marfă deixou de ter dívidas vencidas relativamente ao orçamento de Estado (ver quadro 8 a seguir).

Quadro 8

Resumo das dívidas vencidas da CFR Marfă (incluindo juros e penalidades) ao orçamento de Estado desde 2008 (incluindo as contribuições sociais para a ANAF, o CNPP, a ANOFM e o CNAS)

(28)

A CFR Marfă consta da lista de empresas públicas monitorizadas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial (20), tendo igualmente sido incluída pela UE nos segundo e terceiro programas de assistência financeira à balança de pagamentos (21). Em 2010, os credores internacionais recomendaram à Roménia que privatizasse as suas participações maioritárias em várias empresas públicas, entre as quais a CFR Marfă, com o intuito de reduzir o valor dos pagamentos pendentes e em atraso que afetavam negativamente o orçamento de Estado da Roménia.

(29)

De acordo com as informações disponíveis ao público, a Roménia já tencionava privatizar a CFR Marfă pelo menos desde 2007 (22). Numa carta de intenções de 16 de junho de 2010, a Roménia declarou que permanecia empenhada em privatizar a CFR Marfă no ano de 2011 (23).

(30)

No âmbito dos compromissos que assumiu na Carta de Intenções e Memorando Técnico de Entendimento assinados ao mesmo tempo com o FMI e com a UE (24), a Roménia aprovou a estratégia de privatização de uma participação maioritária (51 %) no capital da CFR Marfă, através da Decisão Governamental n.o 46, de 13 de fevereiro de 2013.

(31)

De acordo com as informações disponíveis ao público, em 5 de abril de 2013, o Ministério romeno dos Transportes publicou um aviso relativo à venda da participação de 51 % no capital da CFR Marfă, com um preço inicial de 797 milhões de RON (aproximadamente 173 milhões de euros) (25). À data de 8 de maio de 2013, a Roménia tinha recebido três propostas para as ações da CFR Marfă, apresentadas pela OmniTRAX Inc., uma empresa com sede nos EUA, pelo GFR e por um consórcio que incluía o Transferoviar Grup e a Donau-Finanz (26). Em 15 de maio de 2013, a Roménia anunciou que as três ofertas tinham sido rejeitadas e que daria início a um novo processo de privatização (27).

(32)

Em 17 de maio de 2013, a Roménia publicou um aviso relativo à venda de ações da CFR Marfă em órgãos de comunicação social internacionais, nacionais e locais e nos sítios Web do Ministério dos Transportes e da CFR Marfă. Os potenciais investidores foram convidados a manifestar o seu interesse na compra da participação maioritária (51 %) no capital da CFR Marfă até 23 de maio de 2013.

(33)

Em 23 de maio de 2013, as manifestações de interesse apresentadas que continham documentos de pré-qualificação foram examinadas e foi estabelecida uma lista restrita de proponentes pré-qualificados. Os proponentes pré-selecionados (o consórcio entre o Transferoviar Grup e a Donau-Finanz, o GFR e a OmniTRAX Inc.) foram notificados por carta de 23 de maio de 2013.

(34)

Entre 24 de maio de 2013 e 20 de junho de 2013, os proponentes pré-qualificados puderam aceder à sala de dados e, assim, levar a cabo as devidas diligências. Os proponentes pré-qualificados foram igualmente convidados a apresentar propostas preliminares não vinculativas até 5 de junho de 2013 e propostas vinculativas até 20 de junho de 2013. De acordo com as informações disponíveis ao público, os proponentes pré-qualificados desistiram da operação e restou o GFR como único proponente na data-limite de 20 de junho de 2013, tendo oferecido cerca de 202 milhões de euros pela participação de 51 % no capital e assumido um compromisso quanto à realização de investimentos adicionais num montante de aproximadamente 201,4 milhões de euros (28).

(35)

Entretanto, em 12 de junho de 2013, a Roménia converteu em capital 1 669 milhões de RON (aproximadamente 363 milhões de euros) relativos a dívidas da CFR Marfă à CFR Infrastructură e ao orçamento de Estado (sob a forma de contribuições para a segurança social e dívidas fiscais). (29)

(36)

A Roménia previa que os principais termos e condições do acordo de compra e venda de ações fossem aprovados entre 25 de junho de 2013 e 1 de agosto de 2013, apontando assim para uma conclusão da operação em outubro de 2013. Todavia, o GFR não pagou o preço de compra dentro do prazo estipulado e a privatização não foi concretizada.

(37)

Os dois restantes proponentes — a OmniTRAX e o consórcio entre o Transferoviar Grup e a Donau-Finanz — que, a par do GFR, tinham manifestado interesse em comprar a CFR Marfă em 2013 retiraram-se do processo. Posteriormente, conforme indicado em várias declarações do Governo à imprensa, foram equacionados outros planos de privatização, mas nenhum acabou por ser executado (por exemplo, em 2015, foi anunciada uma privatização através de uma OPI, mas o projeto foi abandonado) (30).

(38)

Em 2013, a dívida total da CFR Marfă diminuiu significativamente com a conversão de dívida em capital, mas voltou imediatamente a aumentar depois disso. Após o fracasso do processo de privatização da CFR Marfă, a dívida total manteve uma tendência de subida constante: cresceu 9 % em 2014 e 2015, elevando-se a 788,25 milhões de RON (aproximadamente 171 milhões de euros), e 10 % em 2016, atingindo 868,13 milhões de RON (aproximadamente 189 milhões de euros; ver quadro 4 acima). A dívida global continuou a aumentar de forma constante nos anos seguintes, tendo atingido 1 214,66 milhões de RON (aproximadamente 264 milhões de euros) em 2018, o que correspondia a um crescimento de 20 % em comparação com a dívida de 1 013,13 milhões de RON (aproximadamente 220 milhões de euros) registada em 2017 (31).

(39)

Além disso, no seguimento do fracasso da tentativa de privatização, os passivos correntes da CFR Marfă continuaram a agravar-se, com aumentos de 32 %, 21 % e 19 % em 2014, 2015 e 2016, respetivamente, representando o grosso das dívidas (92 % em 2015 e 99,7 % em 2016; ver quadro 5 acima), enquanto as dívidas comerciais da CFR Marfă registaram um crescimento contínuo, passando de 251,34 milhões de RON (aproximadamente 55 milhões de euros) em 2013 para 731,54 milhões de RON (aproximadamente 159 milhões de euros) em 2016, e, mais uma vez, a maioria (90 % em 2016) dessas dívidas comerciais respeitava a empresas públicas. Mais concretamente, as dívidas comerciais da CFR Marfă à CFR Infrastructură quase triplicaram, aumentando de 213,47 milhões de RON (aproximadamente 46 milhões de euros) em 2013 para 623,5 milhões de RON (aproximadamente 135,5 milhões de euros) em 2016 (ver quadros 5 e 6 acima).

(40)

Após uma ligeira melhoria em 2014 — perdas operacionais de 27,16 milhões de RON (aproximadamente 6 milhões de euros) em 2014 contra 262,92 milhões de RON (aproximadamente 57 milhões de euros) em 2013 —, a situação financeira da CFR Marfă voltou a deteriorar-se. Foram registadas perdas num valor de 159,19 milhões de RON (aproximadamente 35 milhões de euros) e 154,78 milhões de RON (aproximadamente 34 milhões de euros) em 2015 e 2016, respetivamente. Os capitais próprios dos acionistas da CFR Marfă voltaram a diminuir, com uma queda de 47 %, passando de 566,2 milhões de RON (aproximadamente 123 milhões de euros) em 2013 para 302 milhões de RON (aproximadamente 66 milhões de euros) em 2016 (ver quadro 4 acima).

(41)

Importa analisar as dificuldades financeiras da CFR Marfă no contexto mais amplo dos seus fatores determinantes, além da maior concorrência de empresas privadas (nacionais e estrangeiras) de transporte ferroviário de mercadorias e de outros modos de transporte. De acordo com os relatórios disponíveis ao público, estes fatores suplementares incluem, designadamente: má gestão, falta de transparência e responsabilização, custos elevados, processos com atrasos significativos decorrentes de contratos com outras empresas públicas (algumas das quais também a passar por dificuldades), material circulante obsoleto, saída de gestores para concorrentes diretos, assim como alegados casos de corrupção que depauperaram significativamente os recursos financeiros da empresa (danos avaliados em milhões de euros) ou afetaram contratos com clientes importantes, tal como noticiado na imprensa (32) (33) e em várias comunicações oficiais das agências estatais pertinentes (34).

(42)

Em 18 de dezembro de 2018, a Comissão deu início a um processo formal relativamente a cinco medidas de apoio:

Medida 1 : não execução de dívidas em constante crescimento ao Estado (dívidas à segurança social e impostos pendentes) desde pelo menos 2010 e até à conversão de dívida em capital de 2013 (medida 3, a seguir), que converteu todas as dívidas vencidas da CFR Marfă ao Estado em capital da CFR Marfă;

Medida 2 : não execução de dívidas em constante crescimento da CFR Marfă à CFR Infrastructură desde pelo menos 2010 e até à conversão de dívida em capital de 2013 (medida 3, a seguir), que converteu 85 % das dívidas vencidas da CFR Marfă à CFR Infrastructură em capital da CFR Marfă;

Medida 3 : conversão de dívida em capital na quantia de 1,669 milhões de RON (aproximadamente 363 milhões de euros) em 2013;

Medida 4 : não execução de forma contínua de dívidas ao Estado (dívidas à segurança social e impostos pendentes) após a conversão de dívida em capital de 2013;

Medida 5 : não execução de forma contínua de dívidas em constante crescimento da CFR Marfă à CFR Infrastructură após a conversão de dívida em capital de 2013.

(43)

Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu, a título preliminar, que as medidas acima referidas envolviam recursos estatais e eram imputáveis ao Estado. Além disso, dada a improbabilidade de qualquer operador privado racional conceder tais medidas à CFR Marfă, a Comissão considerou, a título preliminar, que as medidas conferiam uma vantagem indevida à CFR Marfă; essa vantagem era seletiva, já que a CFR Marfă era a única beneficiária.

(44)

A Comissão observou igualmente que as medidas eram suscetíveis de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros, dado que a CFR Marfă operava em concorrência com empresas de transporte ferroviário de mercadorias de outros Estados-Membros. As medidas permitiram que a CFR Marfă continuasse a operar, não tendo de enfrentar, como as suas concorrentes, as consequências normais do seu mau desempenho financeiro.

(45)

À luz do que precede, a Comissão considerou, a título preliminar, que as medidas pareciam constituir auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(46)

A Comissão também expressou as suas dúvidas quanto à compatibilidade das medidas, especialmente devido ao facto de as autoridades romenas não terem apresentado quaisquer eventuais motivos de compatibilidade. A Comissão considerou, a título preliminar, que a CFR Marfă poderia ter sido considerada uma empresa em dificuldade, na aceção das Orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas não financeiras em dificuldade, de 2004 e de 2014 («Orientações E&R») (35), tendo em conta, entre outros factos, que a empresa já preenchia os requisitos para ser declarada insolvente pelo menos desde 2010.

(47)

Contudo, os critérios previstos nas Orientações E&R para que os auxílios de emergência e à reestruturação sejam considerados compatíveis não eram cumpridos por nenhuma das medidas. Em particular, na ausência de um plano de reestruturação notificado (as autoridades romenas não consideraram a elegibilidade das medidas um auxílio estatal), a Comissão não pôde avaliar as componentes necessárias da reestruturação, nomeadamente as medidas de investimento e modernização, nem aferir se essas medidas seriam capazes de restabelecer a viabilidade a longo prazo da empresa e se seriam limitadas ao mínimo, por forma a evitar distorções indevidas da concorrência. Por último, as autoridades romenas não propuseram quaisquer contrapartidas válidas.

(48)

Por outro lado, uma vez que as medidas foram concedidas em violação das obrigações de notificação e de suspensão previstas no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, a Comissão assinalou que poderiam constituir auxílios estatais ilegais. Na ausência de notificação do plano de reestruturação e em virtude da incompatibilidade do comportamento dos credores públicos com o princípio do «operador numa economia de mercado» (OEM), além da não observação dos requisitos aplicáveis no âmbito das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação de 2004 e 2014, as cinco medidas referidas não poderiam ser declaradas compatíveis com o mercado interno.

(49)

O autor da denúncia apresentou as suas observações sobre a decisão de início do procedimento dentro do prazo legal e aceitou as conclusões da Comissão expressas na decisão de início do procedimento. Concretamente, o autor da denúncia transmitiu observações adicionais sobre duas questões suscitadas na decisão de início do procedimento, a saber, o argumento da Roménia de que a CFR Marfă constitui uma empresa de «importância estratégica», bem como as alegações da Roménia de que a CFR Infrastructură não eximiu a CFR Marfă da sua dívida e de que tomou medidas firmes no sentido de executar os seus créditos junto da CFR Marfă entre 2013 e 2017.

(50)

Em primeiro lugar, o autor da denúncia refere que, ao contrário do que afirma a Roménia, a CFR Marfă não tem «importância estratégica» para o setor do transporte ferroviário de mercadorias na Roménia.

(51)

O autor da denúncia, que representa uma associação de operadores de transporte ferroviário de mercadorias, considera incorreto afirmar que a CFR Marfă é o único operador com os recursos e a capacidade organizacional necessários para intervir em situações de crise. A título exemplificativo, cita pelo menos dez transportadores que operam no transporte de um vasto conjunto de mercadorias (36) e, por conseguinte, são equiparáveis à CFR Marfă em termos de recursos.

(52)

No que respeita ao transporte de mercadorias militares, o autor da denúncia alega que qualquer operador privado pode requerer a emissão de uma autorização especial como a que possui a CFR Marfă. O pouco interesse em requerer essa autorização deve-se, na opinião do autor da denúncia, à procura reduzida deste tipo de serviços de transporte.

(53)

Em segundo lugar, o autor da denúncia considera que nenhuma das alegações apresentadas pela Roménia e segundo as quais as dívidas da CFR Marfă foram executadas pelo Estado corresponde à verdade.

(54)

Por um lado, não obstante o autor da denúncia admitir que a CFR Infrastructură deu início a determinados procedimentos para recuperar uma parcela da dívida da CFR Marfă relativa à taxa de utilização da infraestrutura (TUI), faz notar que apenas foi executada uma parte do montante total da dívida. Mais especificamente, embora a CFR Infrastructură detivesse títulos executivos (ordens de penhora a terceiros, ou seja, ordens que obrigavam terceiros devedores da CFR Marfă a transferir os pagamentos das suas dívidas diretamente para a CFR Infrastructură) num valor de […] RON (aproximadamente […] milhões de euros), apenas […] RON (aproximadamente […] milhões de euros) foram executados (37) — do total da dívida vencida, que ascendia a um valor não inferior a […] RON (aproximadamente […] milhões de euros).

(55)

O autor da denúncia refere ainda que, desde a apresentação da Denúncia à Comissão em março de 2017, o montante de taxas de utilização da infraestrutura devidas pela CFR Marfă à CFR Infrastructură aumentou de forma constante, apesar de a CFR Marfă ter continuado a utilizar a rede de transporte ferroviário de mercadorias da CFR Infrastructură.

(56)

O autor da denúncia cita dois documentos que comprovam essa afirmação:

(57)

Por conseguinte, o autor da denúncia considera que, apesar do constante incumprimento dos pagamentos e da acumulação de dívida de TUI, a CFR Marfă continuou a utilizar sem qualquer impedimento a infraestrutura ferroviária de transporte de mercadorias gerida pela CFR Infrastructură, tendo, neste sentido, beneficiado de um auxílio estatal suplementar. Além disso, o autor da denúncia explica que a CFR Infrastructură confirmou expressamente que a CFR Marfă deveria ser capaz de desenvolver as suas atividades comerciais e que não adotaria nenhuma medida passível de bloquear as atividades da CFR Marfă (40). Mais especificamente, numa carta dirigida à CFR Marfă, a CFR Infrastructură esclarece o seguinte: «[Tendo em conta o que precede, demonstramos que,] ao longo destes procedimentos, a CNCF “CFR” SA considerou a situação do devedor e procedeu à recuperação das dívidas pendentes num quadro legal, sem bloquear a atividade comercial da SNTFM “CFR Marfă” SA.».

(58)

Por outro lado, o autor da denúncia também sustenta que a declaração da Roménia, citada na decisão de início do procedimento, de que a CFR Marfă «já não tinha dívidas ao orçamento de Estado» desde 2017 é simultaneamente falaciosa e incorreta. O autor da denúncia realça que a CFR Marfă continua a operar no mercado e, por conseguinte, acumula constantemente dívidas ao orçamento de Estado.

(59)

O autor da denúncia faz ainda referência a uma nota da CFR Marfă em que a empresa reconhece que «não está em condições de pagar as dívidas em curso aos trabalhadores, ao orçamento de Estado e aos fornecedores e, especialmente, não terá condições para participar, em 29 de março de 2018, nos dois principais concursos para serviços de transporte, a fim de obter os rendimentos necessários para a atividade da empresa. Os dois concursos dizem respeito à [Central Elétrica de Oltenia] e à [Companhia Nacional do Sal SALROM].» (41)

(60)

Por último, o autor da denúncia reitera os seus pontos de vista já apresentados na adenda à Denúncia de 12 de setembro de 2017, no que respeita aos efeitos negativos do auxílio, a saber, que i) o auxílio teve graves efeitos de distorção da concorrência no mercado liberalizado romeno do transporte ferroviário de mercadorias, ao favorecer a CFR Marfă em relação aos seus concorrentes; ii) o auxílio provocou uma grave deterioração do estado da infraestrutura ferroviária na Roménia; e iii) as referidas distorções são agravadas pelas violações do Estado romeno da legislação em matéria de contratos públicos, em virtude da adjudicação discriminatória à CFR Marfă de contratos públicos de transporte ferroviário de mercadorias. Relativamente às últimas alíneas, o autor da denúncia reconhece que as matérias em questão não se inserem no âmbito de uma avaliação de auxílios estatais por parte da Comissão.

(61)

Finalmente, nas suas observações sobre a decisão de início do procedimento, o autor da denúncia salienta que a duração das várias medidas de auxílio era considerável e que o auxílio tem efeitos de distorção particularmente sentidos pelos operadores privados de transporte ferroviário de mercadorias na Roménia. Como tal, solicita à Comissão que emita uma injunção de suspensão, a fim de pôr termo à concessão de auxílios estatais à CFR Marfă sob a forma do não reembolso das taxas de utilização da infraestrutura e da acumulação de dívidas ao orçamento de Estado (ou seja, as medidas 4 e 5).

(62)

A Roménia considera que nenhuma das medidas referidas na decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação representa um auxílio estatal incompatível e apresenta vários motivos para tal. Em primeiro lugar, como observação geral, a Roménia aduz argumentos segundo os quais as atividades exercidas pela CFR Marfă são de interesse estratégico para o Estado. Em segundo lugar, a Roménia apresenta observações sobre cada uma das medidas abrangidas pela decisão de início do procedimento, resumidas nas subsecções 3.2.3 a 3.2.5 infra.

(63)

Segundo a Roménia, a CFR Marfă é uma empresa comercial de interesse estratégico para o Estado que, além de estar em concorrência no mercado do transporte ferroviário de mercadorias com operadores privados de transporte ferroviário de mercadorias, também desenvolve atividades relacionadas com as necessidades de defesa do país e com o seu estatuto de membro da NATO, assegurando ainda o transporte de materiais estratégicos em setores de importância fulcral para a economia do país, no setor energético e nos setores sociais.

(64)

A Roménia alega que a CFR Marfă tem as seguintes obrigações relacionadas com as necessidades de defesa do país (42):

(65)

A Roménia alega ainda que, além das necessidades de defesa do país, a CFR Marfă tem igualmente importância estratégica enquanto prestador de serviços de transporte de carvão e de outros produtos estratégicos aos maiores clientes industriais (essencialmente empresas públicas, como a Complexul Energetic Oltenia, a Complexul Energetic Hunedoara, a CET Govora e outras centrais a carvão), que asseguram serviços essenciais como eletricidade, aquecimento e água quente. Segundo a Roménia, estas remessas são geralmente efetuadas no âmbito de contratos celebrados no seguimento de concursos, nos quais participam e concorrem com a CFR Marfă outros operadores privados, mas, em períodos de crise (p. ex., condições climáticas severas, como quedas de neve, nevões, secas), as autoridades públicas podem exigir que essas remessas sejam igualmente efetuadas fora do âmbito dos contratos em vigor. A Roménia afirma que as centrais hidroelétricas e os sistemas eólicos não têm a capacidade necessária para suprir o défice de eletricidade causado por uma descida na produção das centrais termoelétricas, as quais constituem as principais fontes de energia elétrica (só a Complexul Energetic Oltenia é responsável por 20-30 % da produção de eletricidade na Roménia). Assim, de acordo com a Roménia, é indispensável assegurar a continuidade do fornecimento destes materiais estratégicos aos referidos clientes industriais, a fim de manter os níveis de vida da população e evitar um impacto negativo nas atividades dos operadores económicos, o que faz dessas remessas uma questão de segurança nacional, tal como corroboram as conclusões do Tribunal Constitucional da Roménia no acórdão n.o 91, de 28 de fevereiro de 2018 (49).

(66)

Ademais, a Roménia alega que a acumulação de dívidas pelos serviços de remessas estratégicas prestados pela CFR Marfă aos seus clientes industriais (essencialmente empresas públicas — considerando 65) foi a causa subjacente à acumulação de dívida vencida da CFR Marfă à ANAF. A Roménia estima que o montante das penalidades correspondentes e dos juros gerados pelo não pagamento da dívida da CFR Marfă à ANAF seja equivalente ao montante da dívida acumulada por estas empresas públicas pelos serviços de remessas estratégicas da CFR Marfă (50).

(67)

A Roménia assinala igualmente que a CFR Marfă e outras entidades públicas têm a obrigação de participar (de forma gratuita) em diversos exercícios (p. ex., simulações de acidentes ferroviários) organizados pelas autoridades públicas (nomeadamente a Inspeção-Geral de Emergências) e que a CFR Marfă fornecia recursos de transporte de mercadorias sem qualquer compensação financeira no interesse de determinadas autoridades públicas ou instituições públicas (através da guarda e armazenamento de bens por conta da Agência para as Reservas Nacionais, entre outros, ou do aluguer de equipamento especial para intervenções específicas ao Comando Central do Inverno) (51). A Roménia não forneceu nenhuma quantificação dos custos decorrentes das atividades descritas supra.

(68)

A Roménia afirma que a CFR Marfă é o único operador dotado das capacidades necessárias para garantir um cumprimento adequado e oportuno das obrigações supramencionadas no domínio da defesa e segurança nacional. Neste sentido, a Roménia alega que a recuperação das dívidas da CFR Marfă por meio de processos de execução, de uma liquidação imediata ou da abertura de um processo de insolvência não é uma solução admissível, dado que poderia resultar na impossibilidade de utilizar os recursos necessários para a segurança nacional e a defesa do país durante períodos prolongados (52).

(69)

Por conseguinte, tendo em conta o disposto no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, no artigo 4.o do TUE e no ponto 17 da Comunicação 2016/C 262/01 da Comissão sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («NAE») (53), a Roménia alega que:

(70)

Por outras palavras, a Roménia considera que, ao ter adotado as medidas 1-3 e 5 respeitantes à CFR Marfă, com o intuito de assegurar a continuidade das remessas militares e de materiais estratégicos, bem como cumprir outras obrigações inerentes a objetivos de segurança e defesa nacionais, exerceu a sua autoridade pública, motivo pelo qual o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não deve aplicar-se, por força do disposto no artigo 4.o do TUE e no ponto 17 da NAE.

(71)

A Roménia afirma que as informações fornecidas pelo autor da denúncia não demonstram que os operadores privados dispõem da capacidade necessária para substituir a CFR Marfă nos mercados das remessas estratégicas e militares, pelos motivos descritos a seguir.

(72)

Primeiro, a Roménia considera que o facto de os operadores privados não estarem em condições de assumir as atividades da CFR Marfă é sustentado pela realidade do mercado. A este respeito, a Roménia dá o exemplo de um concurso organizado em 2014 pela Complexul Energetic Oltenia, no âmbito do qual foi rejeitada uma proposta de um consórcio de três operadores privados (GFR, Unicom Transit e Servtrans Invest) com o fundamento de que os respetivos membros não tinham as capacidades técnicas e operacionais exigidas nas especificações do concurso, não obstante a proposta financeiramente mais vantajosa do consórcio. O tribunal nacional negou provimento ao recurso apresentado pelo consórcio, tendo confirmado a exatidão das conclusões relativas à falta de capacidades técnicas e operacionais dos membros do consórcio em relação aos critérios exigidos pela documentação do concurso.

(73)

A Roménia afirma igualmente que a falta de interesse dos operadores privados em oferecer serviços de envio de remessas militares está relacionada não só com uma procura muito reduzida deste tipo de serviços de transporte, mas também com o facto de as remessas militares e a correspondente exigência de responder rapidamente aos requerimentos para o seu envio (com prioridade em relação a qualquer remessa privada) implicarem a necessidade de ter reservas de vários recursos (p. ex., material circulante, ferries, etc.) distribuídas por vários pontos da rede ferroviária nacional. De acordo com a Roménia, este requisito diminui a eficiência na utilização dos recursos em causa e essa menor eficiência não é compensada financeiramente pelas autoridades, o que não é atrativo para os operadores privados. Além do mais, a Roménia observa que a CFR Marfă detém cerca de 93 % da frota nacional de vagões, sendo o único operador capaz de cumprir a obrigação relativa à manutenção das reservas de mobilização, ao passo que os operadores privados recorrem sobretudo a vagões alugados a empresas estrangeiras, os quais não podem constituir reservas de mobilização.

(74)

Por conseguinte, a Roménia considera que os operadores privados não poderiam substituir a CFR Marfă no mercado das remessas militares, uma asserção corroborada pelas disposições da Decisão de 2013 do Conselho Superior de Defesa Nacional, as quais exigem a inclusão de cláusulas no contrato de privatização da CFR Marfă que vinculariam o comprador ao cumprimento de todas as obrigações estratégicas impostas atualmente à CFR Marfă no domínio da segurança e defesa nacionais (55).

(75)

Segundo, a Roménia também alega que a prestação de serviços de transporte no interesse da defesa nacional implica, em muitos casos, a divulgação de informações secretas com vários graus de confidencialidade, pelo que os operadores privados interessados em prestar serviços de transporte devem ser titulares de certificados de segurança industrial. Contudo, os operadores ferroviários privados com as maiores quotas de mercado na Roménia (membros da OPSFPR) não conseguiriam, muito provavelmente, obter certificados de segurança industrial para a realização de remessas estratégicas e de defesa, uma vez que não satisfariam os requisitos exigentes para a sua emissão. A Roménia menciona várias possíveis razões para ser recusada a emissão de certificados aos membros da OPSFPR:

(76)

Por conseguinte, a Roménia alega que a CFR Marfă é de facto o único operador no mercado dotado da capacidade necessária para efetuar remessas de materiais estratégicos e militares, bem como cumprir outras obrigações inerentes a objetivos de segurança e defesa nacionais. Assim, perante as circunstâncias supramencionadas e atendendo à realidade do recente conflito junto às fronteiras romenas (na Ucrânia), devido ao qual a quantidade de remessas militares efetuadas pela CFR Marfă aumentou mais de cinco vezes em relação a 2013, a Roménia considera que tem o direito de invocar o disposto no artigo 4.o do TUE e no ponto 17 da NAE para declarar que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não é aplicável a todas as atividades da CFR Marfă.

(77)

No que respeita à medida 1, a Roménia informa que, no sentido de garantir a recuperação de dívidas fiscais pendentes, a ANAF deu início a um processo de execução. Nos termos das leis em vigor desde 2004, o CNPP (Instituto Nacional de Pensões Públicas), a ANOFM (Agência Nacional do Emprego) e o CNAS (Instituto Nacional de Seguro de Saúde) não cobram diretamente as contribuições devidas pelos operadores económicos romenos e restantes pessoas; a única agência competente para essa tarefa é a ANAF, que distribui depois às várias entidades os montantes cobrados em seu nome (59).

(78)

Quanto à dívida descrita anteriormente da CFR Marfă ao orçamento de Estado no âmbito da medida 1 (ver quadro 8), a Roménia afirma que a ANAF atuou como um operador privado numa economia de mercado, dado que calculava juros de mora e penalidades pelas dívidas vencidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado. Concretamente, a Roménia indica que foram calculadas as seguintes taxas de juro relativamente às dívidas vencidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado: i) taxa de juro diária de 0,1 % no período de 1 de janeiro de 2006 a 30 de junho de 2010; ii) taxa de juro diária de 0,05 % no período de 1 de julho de 2010 a 30 de setembro de 2010; iii) taxa de juro diária de 0,04 % no período de 1 de outubro de 2010 a 28 de fevereiro de 2014 (60). A Roménia explica igualmente que o atraso de pagamento das obrigações fiscais é ainda sujeito às seguintes penalidades de mora: i) se o pagamento das obrigações fiscais vencidas for realizado mais de 30 dias após a data de vencimento, mas menos de 90 dias após a data de vencimento, acresce uma penalidade de mora correspondente a 5 % do montante de capital da dívida; ii) depois de decorridos 90 dias a contar da data de vencimento, acresce uma penalidade de mora correspondente a 15 % do montante de capital. O pagamento de uma penalidade de mora não anula a obrigação de pagar juros (61).

(79)

Ademais, a Roménia refere que a ANAF procurou ativamente proceder à execução das dívidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado e empreendeu um conjunto de medidas de execução, sob a forma de injunções e penhora de contas bancárias, bens móveis e bens imóveis da CFR Marfă.

(80)

Mais especificamente, a Roménia informa que, em 2009, a ANAF emitiu 12 injunções destinadas a executar as dívidas pendentes da CFR Marfă, num montante total de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros). A Roménia explica que uma injunção é um documento de cobrança fiscal diretamente executável, significando isto que a ANAF pode prosseguir as diligências de execução sem recurso aos tribunais, caso o devedor não pague os montantes em dívida no prazo estipulado na injunção. Concretamente, a ANAF pode, se necessário, proceder à cobrança coerciva das dívidas pendentes através da penhora de ativos e bens imóveis do devedor e iniciar a sua venda (62).

(81)

Estas injunções foram seguidas de uma penhora das contas bancárias da CFR Marfă num valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), a qual foi executada e permitiu a recuperação de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) (63), e 22 apreensões impostas a bens imóveis da CFR Marfă, com um valor contabilístico total de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) (64). A Roménia explica que a apreensão aplicada a bens móveis e imóveis constitui uma hipoteca legal sobre esses ativos, que confere um crédito preferencial sobre as receitas da venda dos bens penhorados, tendo ainda como consequência a proibição de o devedor vender os bens, bem como a impossibilidade de os utilizar, salvo mediante autorização do organismo competente (neste caso, a ANAF) (65).

(82)

A Roménia declara ainda que, em 2010 e 2011, ANAF emitiu 24 injunções à CFR Marfă e explica que, nos referidos anos, não foram impostas apreensões ou penhoras a terceiros devedores da CFR Marfă (essencialmente empresas públicas) para evitar um impacto social significativo (66). A Roménia afirma igualmente que, até junho de 2013, a ANAF tinha imposto 200 apreensões de bens móveis e imóveis da CFR Marfă, com um valor contabilístico total de […] RON (aproximadamente […] milhões de euros). Seguidamente, a Roménia especifica que, destas 200 apreensões, 25 foram aplicadas a bens móveis e imóveis da SC de Transport Maritim și de Coastă CFR Ferryboat SA («CFR Ferryboat»), com um valor contabilístico de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), ao passo que 84 foram aplicadas a bens móveis e imóveis da SC Intreținere și Reparații Vagoane SA («Reparação e Manutenção de Vagões SA»), com um valor contabilístico de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), sendo que estas duas sociedades foram precisamente as empresas incorporadas na CFR Marfă pela fusão de junho de 2012 (ver considerando 27) (67).

(83)

Entre as 91 restantes apreensões, dez foram aplicadas a bens imóveis da CFR Infrastructură, com um valor contabilístico de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), e as outras 81 foram aplicadas (em novembro e dezembro de 2012) a bens móveis e imóveis da CFR Marfă, com um valor contabilístico de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) (68).

(84)

Adicionalmente, a Roménia indica que, no total, foram emitidas pela ANAF 1 440 ordens de penhora a terceiros sobre os fundos disponíveis nas contas bancárias da CFR Ferryboat SA, da Reparação e Manutenção de Vagões SA e da CFR Infrastructură, bem como 612 penhoras sobre contas bancárias de terceiros (num montante total de […] milhões de RON — aproximadamente […] milhões de euros) (69).

(85)

A Roménia explica também que a apreensão de bens móveis (essencialmente vagões e locomotivas) da CFR Marfă num valor contabilístico de […] RON (aproximadamente […] milhões de euros, ou seja, 95 % do valor global das 81 apreensões) só foi imposta em 28 de novembro de 2012 e não antes porque «esses bens móveis representavam material circulante e locomotivas, bens móveis utilizados nas principais atividades geradoras de receitas da CFR Marfă», e porque a CFR Marfă «realiza atividades de interesse público nacional, a fim de providenciar transportes públicos ferroviários de mercadorias e prestar os serviços exigidos para a defesa nacional» (70).

(86)

A Roménia informa que, depois de terem sido aplicadas as apreensões dos ativos da CFR Marfă, a ANAF solicitou a avaliação dos mesmos e a instauração do processo para a sua alienação. Contudo, a alienação dos ativos nunca chegou a ser iniciada, uma vez que os mandados de execução relativos às dívidas da CFR Marfă foram revogados com a realização da conversão de dívida em capital de 2013 (71). A Roménia explica igualmente que a recuperação das dívidas da CFR Marfă à ANAF por meio de processos de execução, de uma liquidação imediata ou da abertura de um processo de insolvência não era uma solução admissível, dado que poderia resultar na impossibilidade de utilizar os recursos necessários para a segurança nacional e a defesa do país durante períodos prolongados, um impedimento que, no contexto dos recentes conflitos na região, seria suscetível de ameaçar o próprio Estado («[o] Estado romeno não pode prescindir de um instrumento e recursos importantes, que estava sujeito à obrigação jurídica de fornecer, com vista a exercer o respetivo papel e atribuições para garantir a sua integridade territorial, manter a ordem pública e defender a segurança nacional, e que não podem ser substituídos nas circunstâncias atuais») (72).

(87)

No que respeita à medida 4, a Roménia informa que a CFR Marfă pagou na íntegra as suas contribuições para o orçamento de Estado entre 2013 e 2017 e que as certidões fiscais emitidas pela ANAF em diversas ocasiões durante esse período comprovam que a CFR Marfă não acumulou qualquer dívida adicional ao orçamento de Estado no referido período (73).

(88)

Mais especificamente, a Roménia explica que o quadro 7 da decisão de início do procedimento enumera, para o período de 2013-2016, as obrigações fiscais imputáveis imediatamente antes do encerramento do exercício e cuja data de vencimento estava prevista para o exercício seguinte. Segundo a Roménia, em todos os anos desde junho de 2013, os montantes respetivos devidos pela CFR Marfă foram pagos no início do exercício seguinte, isto é, até à data de vencimento. A Roménia indica que os montantes respetivos estão listados nos balanços anuais de acordo com as regras aplicáveis à sua elaboração, tendo em conta as datas de início e de pagamento das obrigações fiscais em causa. A Roménia considera que uma avaliação da declaração de pagamentos da CFR Marfă das suas obrigações fiscais com base nos dados dos balanços não permite obter resultados exatos e que os documentos relevantes para o efeito são as certidões fiscais emitidas periodicamente pela ANAF (74). Neste sentido, a Roménia facultou os dados respeitantes às obrigações fiscais e a outras dívidas ao orçamento de Estado, apresentados a seguir:

Quadro 9

Obrigações fiscais da CFR Marfă e outras dívidas ao orçamento de Estado após a conversão de dívida em capital de 2013 (milhões de RON)

(89)

A Roménia explica que as obrigações fiscais da CFR Marfă nos anos de 2016 e 2017 foram objeto de uma ação judicial intentada pela CFR Marfă junto do Tribunal da Relação de Bucareste. Através dessa ação, a CFR Marfă requereu ao Tribunal da Relação a anulação da decisão da ANAF de indeferimento do pedido da CFR Marfă no sentido de deduzir das dívidas fiscais pendentes da CFR Marfă para os exercícios de 2016 e 2017 os montantes ([…] milhões de RON — aproximadamente […] milhões de euros) que a ANAF foi condenada a pagar à CFR Marfă pela Sentença Civil n.o 1011/2015 do Tribunal da Relação, confirmada pela Decisão n.o 998/30.3.2016 do Supremo Tribunal de Cassação e Justiça (75).

(90)

Tendo em conta o que precede, a Roménia considera que, entre 2013 e 2017, a CFR Marfă não registou nenhuma dívida ao orçamento de Estado, porquanto a ANAF deve compensar/restituir os montantes de […] milhões de RON e […] milhões de RON, os quais seriam inferiores à dívida correspondente da ANAF à CFR Marfă.

(91)

Por último, a Roménia transmitiu informação segundo a qual a dívida vencida da CFR Marfă (somada aos juros e penalidades) ao orçamento de Estado ascendeu a […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) em 2018, tendo mais do que triplicado para […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) à data de 28 de março de 2019 (76). A Roménia salientou que, relativamente a essa dívida, a ANAF aplicou 16 apreensões a bens móveis livres de encargos da CFR Marfă, com um valor contabilístico de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), e 66 apreensões a bens imóveis livres de encargos da CFR Marfă, com um valor contabilístico de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros). (77)

(92)

No que respeita às medidas 2 e 5, a Roménia reitera a sua opinião de que a CFR Infrastructură não eximiu a CFR Marfă do pagamento das dívidas correspondentes às taxas de utilização da infraestrutura.

(93)

A Roménia explica que a legislação romena não permite que nenhum operador ferroviário seja isento do pagamento da TUI e que a CFR Infrastructură também não abre nenhuma exceção para a CFR Marfă.

(94)

A Roménia explica que existem três formas de sanção em caso de não pagamento da TUI pelos transportadores, a saber:

(95)

Neste contexto, a Roménia alega que a CFR Infrastructură também intentou ações judiciais contra a CFR Marfă, com vista à execução das dívidas da CFR Marfă a contar de 2015. Designadamente, a Roménia indica que a CFR Infrastructură instaurou processos de arbitragem e contencioso relativos à execução das dívidas da CFR Marfă, a saber: processo de arbitragem em 2015 para um valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros); processo de arbitragem e contencioso em 2016 para um valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros); processo de arbitragem e contencioso em 2017 para um valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros); processo de arbitragem e contencioso em 2018 para um valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) (78). De acordo com a Roménia, as sentenças judiciais transitadas em julgado e decisões finais de arbitragem foram proferidas a favor da CFR Infrastructură em relação à totalidade dos montantes referidos (79).

(96)

De acordo com a Roménia, após estas decisões terem sido pronunciadas a seu favor, a CFR Infrastructură recorreu aos serviços de oficiais de justiça para a recuperação das dívidas objeto dos processos, incluindo através do congelamento de fundos em contas bancárias e de penhoras de terceiros aplicadas a montantes devidos à CFR Marfă pelos seus clientes, bem como de apreensões de bens móveis e imóveis da CFR Marfă (80).

(97)

A Roménia explica também que, em 2016, a CFR Infrastructură celebrou com a CFR Marfă um acordo de reescalonamento dos pagamentos («acordo de reescalonamento dos pagamentos de 2016») relativo ao pagamento da quantia de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), correspondente ao montante da dívida e aos respetivos juros que foram decididos a favor da CFR Infrastructură nos processos de arbitragem de 2015 e 2016. A Roménia explica que o montante de […] milhões de RON foi totalmente recuperado através de uma cobrança coerciva da dívida, depois de a CFR Marfă não ter cumprido as disposições do acordo de reescalonamento dos pagamentos de 2016 (81).

(98)

De acordo com a Roménia, até agosto de 2018, a CFR Infrastructură tinha conseguido recuperar da CFR Marfă — através de medidas judiciais e extrajudiciais — mais de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), dos quais […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) no período entre março e julho de 2018. Além disso, em 6 de dezembro de 2018, a CFR Infrastructură celebrou um acordo para o reescalonamento dos pagamentos dos juros e penalidades devidos pela CFR Marfă no valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros — «acordo de reescalonamento dos pagamentos de 2018»). Entre outras cláusulas, este acordo especifica que, à data de 4 de dezembro de 2018, a CFR Marfă tinha uma dívida total de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) por pagar à CFR Infrastructură, dos quais […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) correspondem ao montante decidido a favor da CFR Infrastructură por sete acórdãos de tribunais civis em 2017, que se encontram em execução. Entre esse montante de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) correspondem a juros e penalidades. As disposições do acordo de reescalonamento dos pagamentos de 2018 estabelecem ainda que o montante de capital da dívida de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) continuará a ser objeto de recuperação através da realização de apreensões de bens móveis e imóveis da CFR Marfă.

(99)

A Roménia explica que a execução mediante o arresto de bens só era aplicada desde que a CFR Marfă cumprisse as obrigações assumidas ao abrigo dos acordos de reescalonamento e informa que a CFR Marfă tem vindo a respeitar o acordo de reescalonamento dos pagamentos de 2018 (82).

(100)

Na opinião da Roménia, todos os elementos expostos acima confirmam que a CFR Infrastructură aplica medidas de recuperação de dívidas e que a CFR Marfă não ficou isenta do pagamento das mesmas (83).

(101)

A Roménia considera que a «CFR Marfă não beneficia de um tratamento preferencial por parte da CFR Infrastructură e não está, nem esteve, isenta de qualquer obrigação legal» (84). A Roménia declara que, «[e]m relação à falta de pagamento das taxas de utilização da infraestrutura por qualquer dos operadores ferroviários, a CFR SA [CFR Infrastructură] aplicou e aplica as mesmas sanções financeiras» e lembra que «[a]s sanções financeiras constituem penalidades de mora calculadas e aplicadas em caso de não pagamento das taxas devidas à data de vencimento, de acordo com a mesma percentagem e sem discriminação» (85). Além do mais, a Roménia afirma que a «[CFR Infrastructură] aplica as mesmas medidas judiciais e extrajudiciais para recuperar quantias em dívida seja qual for o operador ferroviário» (86).

(102)

A Roménia acrescenta ainda que a não cobrança da TUI pela CFR Infrastructură à CFR Marfă é uma circunstância objetiva e uma consequência do facto de outras empresas públicas ou privadas das quais o Estado é acionista (muitas delas ativas no setor da energia) não terem, por sua vez, pagado as suas dívidas à CFR Marfă. A Roménia explica que essas dívidas à CFR Marfă são da mesma ordem de grandeza que os montantes devidos pela CFR Marfă à CFR Infrastructură e que qualquer interrupção dos serviços de transporte da CFR Marfă perturbaria as atividades realizadas por essas empresas específicas, em prejuízo dos níveis de vida das pessoas e das atividades económicas em várias áreas. A Roménia afirma que a CFR Marfă tomou diligências no sentido de recuperar as referidas dívidas em conformidade com as disposições jurídicas nesse domínio (87).

(103)

Além disso, a Roménia acrescenta que não é possível impor medidas mais severas à CFR Marfă (designadamente, um pedido de insolvência), uma vez que a CFR Infrastructură e as autoridades romenas devem ter em conta a importância da CFR Marfă e dos seus recursos para o sistema nacional de defesa, a segurança nacional, a segurança e ordem públicas, o transporte de materiais estratégicos, a economia nacional e a população (88) (ver igualmente as subsecções 3.2.1. e 3.2.2. acima).

(104)

Neste sentido, a Roménia lembra que as autoridades romenas e a CFR Infrastructură devem agir em conformidade com o quadro jurídico aplicável à defesa (89) e «tomar medidas que não ponham em causa a disponibilidade de determinados recursos pertencentes à CFR Marfă (impacto negativo sobre recursos considerados «recursos estatais») e não afetem as remessas militares e o transporte de materiais estratégicos por parte desta empresa estratégica ou a capacidade de resposta da CFR Marfă a situações de crise (como o inverno de 2016-2017).» (90)

(105)

Além disso, nos seus comentários de 14 de agosto de 2018 em resposta às observações de terceiros, a Roménia acrescenta que a CFR Infrastructură tem a obrigação de não adotar medidas de execução suscetíveis de bloquear remessas militares e reduzir as capacidades de defesa do país, por força do artigo 34.o da lei relativa à defesa nacional (91). A Roménia cita o seu ministro dos Transportes, que afirma que «não devemos matar a galinha dos ovos de ouro» ao referir-se à razão pela qual o Estado não deve executar todas as dívidas da CFR Marfa à CFR Infrastructură.

(106)

Primeiro, a Roménia contesta que a medida 3 seja financiada por recursos estatais. Especificamente, a Roménia informa que «não foram preenchidas as três condições cumulativas [do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE] para que a conversão de dívida em capital referente à CFR Marfă pudesse ser considerada um auxílio estatal, dado que a condição prevista na alínea a) não foi satisfeita, porquanto não foram gastos recursos estatais nem foram afetados recursos do orçamento de Estado (o que implicaria a realização de despesas orçamentais diretas pelo Estado). Na verdade, estes montantes já não representavam receitas orçamentais, o que extravasa a redação do TFUE.» A Roménia afirma ter agido da mesma forma que um simples acionista e ter procurado consolidar os seus próprios interesses, e não conferir uma vantagem económica a determinado operador económico (92).

(107)

Segundo, a Roménia alega que a conversão de dívida em capital foi aprovada pelo Conselho da União Europeia na Decisão do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que concede à Roménia, a título preventivo, assistência financeira da União a médio prazo (93) («Decisão do Conselho, de 22 de outubro de 2013»), tendo sido corroborada nas disposições do Acordo de Stand-by preventivo entre a Roménia e o Fundo Monetário Internacional (FMI) no montante de 1 751,34 milhões de DSE, tal como acordado na Carta de Intenções assinada pelas autoridades romenas em Bucareste em 12 de setembro de 2013 e aprovada pela Decisão de 27 de setembro de 2013 do Diretório Executivo do FMI (94). A Roménia sustenta o seu ponto de vista com o anexo I do Acordo de Stand-by (95), que estabelece o seguinte:

«No último ano, efetuámos algumas reformas importantes relacionadas com as empresas públicas e os setores da energia e dos transportes. Por exemplo, […], através da declaração voluntária de insolvência ou liquidação de algumas empresas, de conversões de dívida e de medidas de reestruturação» (sublinhado nosso). […] As principais reformas nos setores da energia e dos transportes incluem: […] «Setor dos transportes: rubricámos um acordo de compra e venda para a venda de uma participação de 51 % no capital da empresa estatal de transporte de mercadorias [CFR Marfă] por 905 milhões de RON e adotámos um despacho governamental que aprova o acordo de compra e venda. Também aprovámos, em junho, um mecanismo de liquidação de retroativos através do qual seria aplicada uma redução de mais de 90 % aos retroativos da CFR Marfă após a conclusão da venda […]. (96) »

« Também tencionamos possibilitar um pagamento mais facilitado do acesso à infraestrutura e das taxas de eletricidade por parte da empresa estatal de transporte ferroviário de passageiros e da CFR Marfă, através de reformas destas empresas, e liquidar as dívidas pendentes entre as três principais empresas ferroviárias. Entre as medidas destinadas a melhorar o desempenho operacional e financeiro destas empresas podem incluir-se as seguintes: […] – CFR Marfă: Iremos cumprir as nossas obrigações no âmbito do acordo de compra e venda da participação maioritária no capital da CFR Marfă e encerrar a operação (troca de um pagamento por ações) até meados de outubro de 2013. Neste contexto, será solicitada a aprovação do controlo de concentrações à autoridade reguladora competente. Se o processo de privatização encontrar obstáculos insuperáveis, iremos reabrir o concurso para a privatização da participação maioritária no capital da CFR Marfă, de acordo com um processo pautado pelas boas práticas internacionais».

(108)

A Roménia explica que o Acordo de Stand-by supramencionado, incluindo o anexo citado no considerando 107 acima, foi aprovado pelo Conselho da UE ao abrigo do artigo 1.o, n.o 1, da sua Decisão de 22 de outubro de 2013, a qual, entre outras, enumera condições específicas de política económica estabelecidas no Memorando de Entendimento, que incluem, nomeadamente, a «reestruturação das empresas públicas, incluindo as vendas de participações no seu capital, bem como o reforço do governo societário das empresas públicas».

(109)

A Roménia informa que, além de a privatização da CFR Marfă e a medida de conversão de dívida em capital a seu favor terem merecido a aprovação do Conselho da UE, o processo de privatização da CFR Marfă também foi acompanhado de forma permanente pela Comissão Europeia.

(110)

Concretamente, em relação ao acompanhamento da Comissão, a Roménia menciona o relatório da Comissão intitulado «The Balance of Payments Programme. Romania, 2013-2015», que, entre outros tópicos, descreve o estado do processo de privatização da CFR Marfă, bem como a conversão de dívida em capital. Em particular, de acordo com o relatório citado: «A privatização permitiria, nomeadamente, diminuir as preocupações com uma conversão de dívida em capital realizada em junho de 2013, antes da tentativa falhada de privatização em outubro de 2013.» (97)

(111)

Terceiro, a Roménia afirma que a conversão de dívida em capital preenche o critério normalizado do operador numa economia de mercado e reitera as conclusões do estudo da Deloitte, que elaborou e apresentou à Comissão.

(112)

A Roménia reitera que encomendou à sociedade de auditoria e consultoria Deloitte a realização de um estudo que aplicasse o critério do operador numa economia de mercado. O estudo aplicou um método reconhecido, a saber, o cálculo do valor de mercado da participação de 51 % à data de 31 de dezembro de 2012, utilizando o método dos fluxos de caixa atualizados («método FCA») e, separadamente, um cálculo do valor de mercado da participação acionista residual (49 %), partindo do pressuposto de que essa participação acionista seria vendida no período de 2015-2018, aplicando o método de avaliação dos múltiplos do CBIT e dos EBITDA.

(113)

A Roménia salienta as conclusões do relatório da Deloitte de 29 de março de 2019, segundo o qual a conversão de dívida em capital e uma subsequente privatização da CFR Marfă teriam permitido ao Estado, enquanto acionista e credor, recuperar um montante maior (em média, 1 079,9 milhões de RON, i. e., cerca de 235 milhões de euros) do que o resultado de uma liquidação imediata da empresa (em média, 916,97 milhões de RON, i. e., cerca de 199 milhões de euros).

(114)

A Roménia faz notar que a conversão de dívida em capital só foi concretizada após a adoção de uma decisão em conformidade com as recomendações do estudo da Deloitte, através da emissão da Portaria Extraordinária n.o 61/2013, de 12 de junho de 2013, ou seja, após a aplicação do critério do operador numa economia de mercado.

(115)

A Roménia também sublinha que a referida Portaria Extraordinária n.o 61/2013 foi adotada «tendo devidamente em conta os pareceres e as recomendações do FMI e da UE» (ver igualmente os considerandos 107 e seguintes acima), uma vez que «todos os memorandos de entendimento celebrados com estas instituições internacionais após 2011 preveem reformas estruturais (nomeadamente privatizações) de um grande número de empresas estatais em vários setores», incluindo os «transportes (CFR Infrastructură, CFR Marfă, Tarom)» (98). Mais particularmente, a Roménia realça a descrição de uma das reformas contidas num dos memorandos aprovados pela Decisão do Conselho e segundo a qual a Roménia «também aprovou, em junho, um mecanismo de liquidação de retroativos através do qual seria aplicada uma redução de mais de 90 % aos retroativos da CFR Marfă após a conclusão da venda […]» (99).

(116)

Quarto, a Roménia informa que a conversão de dívida em capital de 2013 a favor da CFR Marfă é muito semelhante a outras medidas respeitantes a operadores históricos de transporte ferroviário de mercadorias noutros Estados-Membros, em relação às quais a Comissão concluiu não existirem auxílios estatais ou em que os auxílios estatais foram declarados compatíveis com o mercado interno. A Roménia cita como exemplos os seguintes precedentes da Comissão: Decisão de 16 de junho de 2017 relativa ao auxílio estatal SA.32544 (2011/C) concedido pela Grécia a favor do grupo ferroviário grego TRAINOSE S.A. (100); Decisão de 20 de julho de 2018 relativa ao empréstimo público SA.29198 — (2010/C) (ex 2009/NN) concedido pela Eslováquia à Železničná Spoločnosť Cargo Slovakia, a.s. (ZSSK Cargo) (101); e Decisão de 19 de junho de 2017 relativa ao auxílio estatal SA.39877 (2017/NN) — Croácia — Auxílio à HŽ Cargo d. o. o. — Anulação de dívida (102).

(117)

A Roménia afirma que «o ponto comum é o facto de os operadores ferroviários nesses Estados-Membros e a CFR Marfă terem enfrentado dificuldades financeiras e sofrido perdas significativas e as autoridades públicas terem decidido intervir, atendendo à importância dessas empresas para as economias nacionais». Por conseguinte, considera que «a Roménia, a Croácia, a Grécia e a Eslováquia atuaram no mesmo espírito em relação aos operadores ferroviários nacionais, todos os quais estavam perante dificuldades financeiras». Na perspetiva da Roménia, o resultado da avaliação da referida conversão de dívida em capital (bem como das restantes medidas) não deve ser diferente para a CFR Marfă.

(118)

A Roménia lembra, em particular, a Decisão da Comissão no processo SA.32544 relativo ao auxílio concedido a favor do grupo ferroviário grego Trainose S.A. e, em especial, o aumento de capital de 60 milhões de euros, realizado em 2009 e financiado pelo orçamento de Estado.

(119)

A Roménia assinala que, embora as autoridades gregas tivessem considerado que a medida em causa não constituía um auxílio estatal, a Comissão concluiu, no entanto, que a medida era um auxílio e declarou-a compatível com o mercado interno, uma vez que (103):

(120)

A Roménia afirma igualmente que «a anulação da conversão de dívida em capital após o fracasso da tentativa de privatização em 2013 e uma imposição à CFR Marfă no sentido de reembolsar o montante relativo à conversão teriam resultado em grandes dificuldades operacionais para a CFR Marfă, o que teria dado azo a um risco inaceitável de a empresa não conseguir respeitar as suas obrigações em conformidade com a legislação, os acordos e as convenções no domínio da defesa nacional ou decorrentes do estatuto da Roménia como membro da NATO, atendendo ao conflito na Ucrânia, que irrompeu em 2014, nem dar uma resposta firme perante este contexto político e militar e satisfazer o crescimento de 562,89 % da procura de remessas militares. A exceção suscitada ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e do artigo 4.o do TUE justifica-se perante este pano de fundo.» (104)

(121)

A Roménia sublinha, em especial, que «a venda de ativos no quadro de uma possível liquidação da empresa em conformidade com a legislação em vigor poderia ser bastante morosa, o que resultaria na impossibilidade de utilizar os recursos necessários para o sistema de defesa do país e as remessas estratégicas durante períodos prolongados, com a sua consequente deterioração por ficarem parados. Nesses períodos em que a CFR Marfă não poderia prestar serviços de transporte e em que os recursos em causa ainda não seriam propriedade de outro operador ferroviário, a exemplo do sucedido em 2008 e 2014, poderiam irromper ou reacender-se conflitos, tal como indicado na Estratégia Nacional de Defesa […]» (105). Nestas circunstâncias, a Roménia receia que «deixaria de ter capacidades de transporte e de poder responder adequadamente a potenciais desafios, o que é inaceitável».

(122)

A Comissão começa por analisar se as medidas 1 a 5 a favor da CFR Marfă implicam um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (ver subsecção 4.1 abaixo), se a CFR Marfă era uma empresa em dificuldade (ver subsecção 4.2 abaixo) e se o auxílio já foi executado (ver subsecção 4.3 abaixo). Finalmente, a Comissão aprecia se esse auxílio pode ser compatível com o mercado interno (ver subsecção 4.4 abaixo).

(123)

De acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(124)

Os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE são cumulativos. Nesta aceção, a qualificação de uma medida como «auxílio estatal» implica, por conseguinte, que sejam preenchidas as seguintes condições cumulativas:

(125)

Segundo a jurisprudência assente, a Comissão deve começar por determinar o beneficiário da medida objeto de apreciação. O artigo 107.o, n.o 1 do Tratado refere-se ao conceito de empresa na definição do beneficiário do auxílio. Os Tribunais da União definem o conceito de «empresas» como entidades que desenvolvem uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do modo como são financiadas (106). O único critério pertinente consiste em saber se tal entidade exerce uma atividade económica, ou seja, se propõe bens e/ou serviços no mercado.

(126)

A CFR Marfă é uma sociedade de responsabilidade limitada integralmente detida pelo Estado. Foi integrada como sociedade por ações em 1 de outubro de 1998, na sequência da reorganização do operador ferroviário histórico romeno, e presta serviços de transporte ferroviário de mercadorias e outros serviços conexos no mercado.

(127)

Por conseguinte, a CFR Marfă é uma entidade para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Seguidamente, a Comissão analisará se a atividade de prestação de serviços de transporte ferroviário de mercadorias e de outros serviços conexos no mercado por parte da CFR Marfă constitui uma atividade económica.

(128)

Inicialmente, a Comissão avaliou a aplicabilidade do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE à luz dos argumentos romenos de que a CFR Marfă exerce uma autoridade pública.

(129)

A Roménia alega (ver os considerandos 63 a 76 supra) que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não é aplicável à CFR Marfă, por força do disposto no artigo 4.o, n.o 2, do TUE (107) e no ponto 17 da NAE, que prevê, nomeadamente, que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não é aplicável quando o Estado atua «no exercício da autoridade pública» ou quando as entidades públicas atuam «na qualidade de autoridades públicas». A Roménia alega que exerceu a sua autoridade pública ao adotar as medidas 1-3 e 5, que tinham como finalidade assegurar a continuidade do cumprimento das obrigações da CFR Marfă nos domínios da segurança e defesa nacionais.

(130)

A Comissão observa que este argumento é erróneo, pelos motivos descritos a seguir.

(131)

Primeiro, o argumento interpreta erradamente a forma como as disposições do ponto 17 da NAE devem ser aplicadas. Estas disposições estão inseridas na secção 2 da NAE, que inclui regras relativas à noção de empresa e de atividade económica. O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE é aplicável às entidades que sejam consideradas empresas que exercem uma atividade económica ao abrigo das regras dispostas na secção 2 da NAE. Por conseguinte, o critério de aplicabilidade do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE implica uma avaliação do facto de a CFR Marfă constituir ou não uma empresa que exerce uma atividade económica.

(132)

Em sentido contrário, a Roménia aventa que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não é aplicável à CFR Marfă, uma vez que a Roménia exerceu a sua autoridade pública ao adotar as medidas 1-3 e 5 a favor da CFR Marfă a fim de assegurar a continuidade das remessas militares e de materiais estratégicos, bem como cumprir outras obrigações inerentes a objetivos de segurança e defesa nacionais. Por outras palavras, a Roménia aventa que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não é aplicável à CFR Marfă devido apenas à qualidade em que o Estado romeno adotou as medidas 1-3 e 5 a favor da CFR Marfă.

(133)

A Comissão assinala que este argumento diz respeito à questão de saber se o critério do operador numa economia de mercado é aplicável às ações da Roménia na adoção das medidas 1-5 e, em caso afirmativo, à aplicação desse critério (pontos 76 e 77 da NAE), tal como analisado nos considerandos 179 a 181 infra. Contudo, a aplicabilidade e a aplicação do critério do operador numa economia de mercado não envolvem, de modo algum, uma avaliação do facto de a CFR Marfă constituir ou não uma empresa que exerce uma atividade económica para efeitos da aplicabilidade do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Por conseguinte, o argumento da Roménia interpreta erradamente a finalidade da secção 2 da NAE.

(134)

Segundo, a Roménia não apresentou nenhum elemento de prova que demonstrasse que a atividade da CFR Marfă não é de natureza económica. Mais particularmente, a Roménia não forneceu provas de que retirou da esfera económica as atividades relativas às remessas militares e de produtos estratégicos por razões de exercício da sua autoridade pública, provas essas que poderiam ter demonstrado que, efetivamente, essas atividades eram não económicas (108).

(135)

Bem pelo contrário, as comunicações da Roménia evidenciam que as remessas militares são serviços prestados pela CFR Marfă ao abrigo de contratos anuais e que são remunerados (109). A Roménia admite igualmente que os mercados das remessas militares e atividades conexas estão abertos a todos os operadores ferroviários privados que possuam uma licença válida, embora sujeitos à obtenção de determinadas credenciações de segurança (ver considerando 75 acima). Esta realidade também é confirmada pelas disposições estabelecidas em protocolos, despachos conjuntos e acordos (110) celebrados entre o Ministério da Defesa Nacional e o Ministério dos Transportes, das Obras Públicas e do Turismo, nos termos dos quais a obrigação de assegurar a continuidade das remessas militares em tempo de paz, guerra, em caso de catástrofes naturais ou situações de crise, ou noutras circunstâncias excecionais, incumbe não só à CFR Marfă, mas também a outros operadores de transporte ferroviário licenciados, que devem ser remunerados de forma contratual.

(136)

Os dados indicados supra demonstram claramente que estes serviços de envio de remessas militares não foram retirados da esfera económica pelo Estado e que são prestados pela CFR Marfă com base em mecanismos de mercado, razão pela qual são considerados atividades económicas (111).

(137)

O facto de os operadores privados de transporte ferroviário de mercadorias não pretenderem efetuar remessas militares, seja devido à procura reduzido seja devido à falta de capacidade, é irrelevante para essa conclusão — o que conta unicamente é que estes operadores podem concorrer aos contratos em questão com a CFR Marfă, uma possibilidade igualmente garantida pelo espírito e pela letra da Diretiva 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (112), transposta para a ordem jurídica romena pela Portaria Governamental Extraordinária n.o 114/2011 de 21 de dezembro de 2011 (113).

(138)

Além do mais, a obrigação de criar, manter e conservar as reservas ao longo de vários pontos na rede ferroviária é um pré-requisito para a CFR Marfă poder efetuar remessas militares remuneradas de forma contratual (114), razão pela qual a Comissão considera que essa obrigação faz parte da atividade económica das remessas militares. O facto de a CFR Marfă poder utilizar os recursos destacados como reservas de mobilização no âmbito das suas atividades comerciais normais de transporte ferroviário de mercadorias (incluindo remessas militares) reforça esta conclusão. O facto de a CFR Marfă não receber, possivelmente, uma remuneração adequada pelos custos incorridos com a criação, manutenção e conservação das referidas reservas também não altera esta conclusão, dado que, segundo a jurisprudência assente, qualquer atividade que consista na oferta de bens e/ou serviços em determinado mercado constitui uma atividade económica, independentemente de ser feita sem fins lucrativos ou em contrapartida de uma compensação adequada (115). Por conseguinte, o facto de a CFR Marfă poder não estar a ser devidamente compensada pela prestação de determinados serviços não deve ter influência na classificação dos serviços como atividade económica ou não.

(139)

A Comissão não aceita o argumento da Roménia de que a CFR Marfă, sendo proprietária de aproximadamente 93 % da frota nacional de vagões, é de facto o único operador capaz de cumprir a obrigação relativa à manutenção das reservas de mobilização. Mesmo que este argumento pudesse pesar na conclusão da Comissão referida no considerando 136 (o que não é o caso, dado que, em princípio, o Estado romeno não retirou o âmbito das remessas militares da esfera económica), a Roménia não aduziu nenhum elemento de prova que demonstrasse o motivo pelo qual outros operadores privados não seriam capazes de competir na oferta de remessas militares ou de cumprir os requisitos de mobilização com os restantes 7 % da frota de vagões ou com vagões adquiridos complementarmente no mercado e com essa finalidade (entre outros fornecedores, à CFR Marfă, numa relação comercial normal ou aquando da liquidação dessa empresa). A Comissão observa que, embora a Roménia alegue que as reservas incluídas nos planos de mobilização não podem ser eliminadas e têm de ser mantidas operacionais a expensas da CFR Marfă (considerando 64, alínea ii)), a Roménia não conseguiu comunicar à Comissão disposições legais explícitas que confirmem essa alegação (116).

(140)

A Comissão também não aceita o argumento da Roménia de que nenhum dos outros operadores de transporte ferroviário de mercadorias na Roménia está em condições de obter os certificados de segurança industrial necessários. Mesmo que este argumento pudesse pesar na conclusão da Comissão referida no considerando 136 (o que não é o caso, dado que, em princípio, o Estado romeno não retirou o âmbito das remessas militares da esfera económica), a Comissão sublinha que compete aos operadores ferroviários privados interessados proceder às alterações necessárias para obter os respetivos certificados. A Comissão assinala igualmente o facto de até um antigo ministro dos Transportes (117) e um antigo diretor executivo da CFR Marfă terem sido condenados em tribunais romenos por atividades criminosas equiparáveis à prática de corrupção (ver considerando 41 acima), o que desqualificaria igualmente a CFR Marfă de poder prestar serviços de envio de remessas militares.

(141)

Relativamente ao argumento da Roménia segundo o qual a atividade de serviços de ferry da CFR Marfă não é de natureza económica, a Comissão regista o argumento da Roménia de que esses ferries não eram utilizados para fins comerciais porque outras linhas de ferry exploradas no porto de Constança não eram economicamente viáveis (considerando 64, alínea vi)). A Comissão considera que esse argumento representa um indício inequívoco de que a atividade de serviços de ferry da CFR Marfă se insere no âmbito económico, dado que, segundo a jurisprudência assente, qualquer atividade que consista na oferta de bens e/ou serviços em determinado mercado constitui uma atividade económica, independentemente de ser feita sem fins lucrativos ou em contrapartida de uma compensação adequada (118).

(142)

No respeitante às remessas de produtos estratégicos, a Comissão observa que as mesmas são efetuadas pela CFR Marfă no âmbito de contratos celebrados, por norma, no seguimento de concursos, nos quais participam e concorrem com a CFR Marfă outros operadores privados (ver considerando 65 acima). Os serviços prestados ao abrigo dos referidos contratos são remunerados de acordo com as condições previstas no respetivo contrato (considerando 66). Por conseguinte, os contratos relativos às remessas de produtos estratégicos são adjudicados e os serviços abrangidos pelos mesmos são claramente prestados em condições de mercado, sendo, portanto, de natureza económica.

(143)

Não obstante a Roménia alegar que, em determinadas conjunturas de crise, estes serviços podem ser requisitados pelas autoridades públicas fora do âmbito dos contratos em vigor, a Roménia admite que as remessas efetuadas neste contexto foram remuneradas segundo os preços fixados nos contratos adjudicados por concurso antes da ocorrência das condições climáticas difíceis em questão (119).

(144)

No que concerne à participação não remunerada da CFR Marfă em várias atividades de interesse público e no fornecimento de recursos de transporte de mercadorias sem qualquer compensação financeira no interesse de determinadas autoridades públicas ou instituições públicas (tal como refere o considerando 67), a Comissão não vê como essa participação pode influenciar a definição das atividades da CFR Marfă relativas à realização de remessas estratégicas, no âmbito de contratos adjudicados em condições de mercado, como atividades claramente económicas. Demais, a Comissão observa que a Roménia não apresentou nenhum elemento de prova de que o fornecimento de recursos pela CFR Marfă sem qualquer compensação financeira no interesse de determinadas autoridades públicas ou instituições públicas foi ordenado nos termos da legislação aplicável e, em todo caso, não forneceu nenhuma quantificação dos custos decorrentes dessas atividades.

(145)

Por conseguinte, a CFR Marfă é indubitavelmente uma empresa que exerce uma atividade económica relativamente a todas as suas atividades de transporte de mercadorias, às quais se aplica o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.

(146)

Terceiro, e alternativamente, a Comissão recorda que o facto de uma entidade exercer, para efeitos de parte das suas atividades, prerrogativas de autoridade pública não impede, por si só, que seja classificada como uma empresa na aceção do disposto no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE relativo às regras de concorrência para as suas restantes atividades económicas (120). Segundo a jurisprudência, se for possível separar a atividade económica da entidade em causa das suas prerrogativas de autoridade pública, essa entidade deverá ser qualificada de empresa em relação a essa parte das suas atividades (121).

(147)

Do ponto de vista da Comissão, mesmo admitindo que as atividades da CFR Marfă relativas aos serviços de envio de remessas militares e à manutenção de reservas de mobilização fossem consideradas atividades não económicas, a Roménia não aduziu nenhum elemento de prova que demonstre que as atividades económicas de transporte ferroviário comercial de mercadorias desenvolvidas pela CFR Marfă não podem ser separadas das prerrogativas das autoridades públicas no domínio militar. O simples facto de poder existir uma relação económica entre essas atividades, na medida em que as atividades económicas da CFR Marfă possibilitam o financiamento, total ou parcial, das atividades não económicas da CFR Marfă, não é suficiente para demonstrar a inseparabilidade das referidas atividades, na aceção da jurisprudência (122).

(148)

Além disso, a Comissão considera que, apesar de o artigo 346.o, n.o 2, do TFUE, aplicável à produção de armas, munições e material de guerra, não se aplicar aos serviços de transporte (e a Roménia não invoca essa disposição), determinados princípios estabelecidos na jurisprudência em resultado da aplicação do artigo 346.o, n.o 2, do TFUE são, por analogia, aplicáveis à questão da separação das atividades económicas e não económicas para efeitos da aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A Comissão considera, em particular, que as empresas que exercem simultaneamente atividades económicas e não económicas não podem invocar o disposto no ponto 18 da NAE, sustentando que as atividades económicas são necessárias para a viabilidade da atividade militar ou de defesa, com o intuito de alegar que são indissociáveis (123).

(149)

Além do mais, a atividade comercial da CFR Marfă no setor do transporte ferroviário de mercadorias pode ser claramente separada do exercício das referidas atividades não económicas, acima de tudo pelo facto de, conforme admitido pela Roménia (ver considerando 64 acima), as remessas militares serem reguladas por normas distintas e efetuadas ao abrigo de contratos separados, celebrados entre o Ministério da Defesa e a CFR Marfă, entre outros.

(150)

Além disso, embora a Roménia se tenha recusado inicialmente a fornecer dados sobre a percentagem de recursos reservados para fins de defesa nacional (por razões de segredo de Estado) e alegado que era impossível ter em conta os custos incorridos pela CFR Marfă devido a essa reserva de recursos, uma vez que as autoridades públicas não tinham elaborado nenhuma metodologia com esse propósito (ver considerando 64 acima), a Roménia declarou, ainda assim, que as remessas militares são solicitadas de forma esporádica e representam uma «quota-parte muito inferior a outras operações de transporte», tendo indicado que rondam 2 % do volume de negócios total da CFR Marfă (124). A Roménia forneceu, por outro lado, uma estimativa dos custos incorridos pela CFR Marfă com a criação e a manutenção das reservas de mobilização (ver considerando 64 acima).

(151)

A Comissão considera que tal representa um indício suplementar de que as atividades da CFR Marfă relativas às remessas militares e a sua obrigação acessória de criação e manutenção das reservas de mobilização, mesmo que fossem consideradas atividades não económicas (o que não é o caso — ver considerando 145), poderiam efetivamente ser separadas das atividades económicas da CFR Marfă.

(152)

No entanto, e sem prejuízo da conclusão referida no considerando 151, a Comissão considera que a estimativa dos custos incorridos pela CFR Marfă com a criação e a manutenção das reservas de mobilização, fornecida pela Roménia, não é fundamentada, pelas razões descritas a seguir.

(153)

Primeiro, a Comissão considera que a estimativa dos custos incorridos pela CFR Marfă com a criação e a manutenção das reservas de mobilização, fornecida pela Roménia, é obviamente exagerada. A Roménia apresenta como custos todas as despesas anuais com a depreciação de locomotivas e vagões parados da CFR Marfă, bem como as despesas anuais com operações de manutenção e reparação destes vagões. A Comissão entende que a necessidade de reservas de mobilização não é (nem deve ser) determinada pela quantidade e pelas variações no material circulante pertencente a uma empresa de transporte ferroviário (variações que dependem de uma multitude de fatores, tais como o historial e as decisões comerciais do próprio operador ferroviário histórico), mas sim pela necessidade efetiva dessas reservas, que deve ser definida pelo Ministério da Defesa. Todavia, a Roménia não forneceu elementos de prova que demonstrassem que todo o material circulante parado da CFR Marfă serve de reserva de mobilização.

(154)

O mesmo raciocínio é válido para os custos de manutenção dos ferries pertencentes à CFR Marfă. A Roménia apresenta simplesmente todos os custos de manutenção e outras despesas relativas a estes ferries como custos incorridos pela CFR Marfă no cumprimento da sua obrigação relativa à manutenção das reservas de mobilização. Contudo, a Roménia não fundamenta adequadamente o destacamento destes ferries como reservas de mobilização, além de não circunstanciar se esses custos foram suportados pelo Ministério da Defesa, nomeadamente em contrapartida por determinados serviços de envio de remessas militares prestados pela CFR Marfă para fins de defesa no quadro do contrato assinado com o Ministério da Defesa e que incluíam o transporte via ferry, pelo qual a CFR Marfă emitiu faturas de acordo com a sua política tarifária.

(155)

Segundo, a Roménia não forneceu à Comissão documentos que lhe permitissem verificar a exatidão das despesas relativas à depreciação, manutenção e reparação do material circulante parado referido pela Roménia, bem como de outras despesas (com pessoal, combustível, ferries, outras taxas além da TUI, etc.).

(156)

Terceiro, a Roménia aplicou um coeficiente equivalente a 2 % como proporção relativa à repartição de outros custos (incluindo, p. ex., despesas com pessoal, ou com gasóleo para movimentos especiais do material circulante correspondente às reservas de mobilização e outras taxas além da TUI para esses movimentos), mas não fundamentou a escolha desse coeficiente de repartição específico. Esta percentagem corresponde visivelmente à proporção de remessas militares no volume de negócios total da CFR Marfă (ver considerando 64, alínea v)). Contudo, a Roménia não explicou se essa é a verdadeira razão por que escolheu o coeficiente de 2 % para a repartição dos custos. Em todo caso, seria altamente improvável que uma atividade equivalente a 2 % do volume de negócios da CFR Marfă requeresse exatamente a mesma percentagem de ativos ou pessoal para a manutenção das reservas de mobilização.

(157)

A Comissão considera, por isso, que a Roménia não fundamentou com o grau de pormenor exigido as estimativas dos custos incorridos pela CFR Marfă no cumprimento da sua obrigação relativa à conservação e manutenção das reservas e capacidades necessárias para a realização das tarefas de mobilização.

(158)

Com base nas considerações anteriores, a Comissão conclui que a CFR Marfă é uma empresa que exerce uma atividade económica relativamente a todas as suas atividades de transporte de mercadorias, motivo pelo qual o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE deve ser aplicável a todas as atividades da CFR Marfă. Mesmo que a atividade relativa às remessas militares e à manutenção das reservas de mobilização fosse reconhecida como uma atividade não económica, poderia claramente ser separada da principal atividade económica da CFR Marfă, mais particularmente, o transporte ferroviário comercial de mercadorias; neste caso, o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE é aplicável à atividade económica da CFR Marfă.

(159)

Conforme estabelecido pelos Tribunais da União («Tribunal») (125), para que as medidas se qualifiquem como auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado: a) têm de provir de recursos estatais, seja direta ou indiretamente, por meio de um organismo intermediário que atue ao abrigo de poderes nele delegados; e b) devem ser imputáveis ao Estado. O conceito de Estado-Membro engloba as autoridades públicas a todos os níveis, independentemente de se tratar de uma autoridade nacional, regional ou local (126).

(160)

Conforme referido no considerando 77, a ANAF, o CNPP, a ANOFM e o CNAS fazem parte da administração pública tutelada pelo Governo romeno. Por conseguinte, a não execução da dívida vencida (i. e., dívidas fiscais e contribuições sociais, mais juros e penalidades) por parte destes organismos e a acumulação adicional de dívidas que, normalmente, lhes deveriam ter sido pagas oneram o orçamento de Estado e implicam recursos estatais. A Roménia não contestou a imputabilidade no caso dos credores públicos supramencionados.

(161)

Tendo em conta o exposto no considerando 160 supra, a Comissão conclui que as medidas 1 e 4 são imputáveis ao Estado e implicam uma transferência de recursos estatais.

(162)

Segundo a jurisprudência no processo Stardust Marine (127), os recursos de uma empresa de direito privado com participação maioritária de capital público — uma empresa pública — constituem recursos estatais.

(163)

Nos termos do artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2006/111/CE da Comissão (128), entende-se por «empresa pública» qualquer empresa em que os poderes públicos possam exercer, direta ou indiretamente, uma influência dominante em consequência da propriedade, da participação financeira ou das regras que a disciplinam. Presume-se a existência de influência dominante quando os poderes públicos, direta ou indiretamente, relativamente à empresa:

(164)

A CFR Infrastructură é um gestor de infraestrutura integralmente detido pelo Estado romeno. O Ministério dos Transportes tem todos os votos correspondentes às ações emitidas pela CFR Infrastructură. Além disso, o Ministério dos Transportes é o único órgão que designa os órgãos de administração, de direção e de fiscalização da CFR Infrastructură. Por conseguinte, é preenchida pelo menos uma das condições alternativas e a CFR Infrastructură constitui claramente uma empresa pública na aceção do artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2006/111/CE. Acresce que a dívida da CFR Marfă à CFR Infrastructură põe recursos estatais em risco, uma vez que afeta diretamente o orçamento de Estado. Nomeadamente, a CFR Infrastructură é financiada diretamente pelo orçamento de Estado para a gestão da infraestrutura e, adicionalmente, utiliza as verbas geradas com a cobrança de taxas pela utilização da infraestrutura para assegurar a manutenção desta última. Se os fundos próprios da CFR Infrastructură forem insuficientes, a empresa terá de receber mais fundos provenientes do orçamento de Estado. É precisamente por isso que a dívida da CFR Marfă à CFR Infrastructură implica recursos estatais.

(165)

Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a não execução da dívida da CFR Marfă à CFR Infrastructură e o crescimento das dívidas a esta empresa pública em resultado do prosseguimento da prestação de serviços (ver quadro 7 acima) oneram recursos estatais.

(166)

Quanto à imputabilidade, o Tribunal considerou ainda no acórdão Stardust Marine que o facto de o Estado ou uma entidade estatal ser o único ou o principal acionista de uma empresa não é suficiente para considerar que uma transferência de recursos por parte dessa empresa é imputável aos seus acionistas públicos (129). Segundo o Tribunal, embora o Estado possa controlar uma empresa pública e exercer uma influência dominante sobre as suas operações, o exercício efetivo desse controlo num caso concreto não pode ser automaticamente presumido, uma vez que uma empresa pública pode agir com maior ou menor independência, em função do grau de autonomia que lhe é deixado pelo Estado.

(167)

Segundo o Tribunal, os indícios (130) que podem permitir deduzir a imputabilidade são («indícios Stardust»):

(168)

No que respeita à CFR Infrastructură, a Comissão observa que o Estado, enquanto acionista único, designa, por intermédio do Ministério dos Transportes, o órgão de direção da CFR Infrastructură (alínea f) dos indícios Stardust enumerados supra). Além disso, uma vez que a CFR Infrastructură é considerada uma empresa pública, o seu orçamento anual é aprovado previamente (131) pelo Ministério dos Transportes, com notificação ao Ministério das Finanças (alínea c) dos indícios Stardust enumerados supra). A mesma aprovação prévia é exigida para todas as alterações do orçamento anual da CFR Infrastructură, financiado, entre outras receitas, por contas comerciais a receber da parte dos clientes da CFR Infrastructură, entre os quais a CFR Marfă.

(169)

Além do mais, a Roménia confirmou (132) que CFR Infrastructură não poderia abster-se de executar os seus créditos relativamente à CFR Marfă sem ter em conta as exigências dos poderes públicos (alíneas a), b) e g) dos indícios Stardust enumerados supra). Vários artigos de imprensa também deixam transparecer que essas medidas de execução eram sujeitas a instruções do Governo (133).

(170)

Aliás, a Roménia afirma até que a CFR Infrastructură agiu na qualidade de autoridade estatal perante a CFR Marfă, dado que está obrigada a deixar que as atividades comerciais da CFR Marfă prossigam e não pode tomar medidas suscetíveis de bloquear essas atividades, por força do disposto no artigo 34.o da Lei n.o 45/1994 relativa à defesa nacional da Roménia, na sua versão alterada (134) (alíneas a) e b) dos indícios Stardust enumerados supra).

(171)

Por conseguinte, a Comissão encara o que precede como uma clara indicação da Roménia de que a CFR Infrastructură adotou as medidas 2 e 5 de uma maneira imputável ao Estado.

(172)

À luz destas circunstâncias, a Comissão conclui que existem indícios suficientes para concluir que a não execução das dívidas da CFR Marfă à CFR Infrastructură pelo menos desde 2010 e o crescimento das dívidas a esta empresa pública em resultado do prosseguimento da prestação de serviços à CFR Marfă antes e após a conversão de dívida em capital de 2013 são imputáveis ao Estado.

(173)

As dívidas de 1 669 milhões de RON (aproximadamente 363 milhões de euros) convertidas em capital da CFR Marfă foram financiadas por recursos estatais, dado que, tal como indicado na nota de rodapé 27 e nos considerandos 24, 77 e 86, as dívidas objeto de conversão foram contraídas por incumprimento a órgãos de administração romenos e à CFR Infrastructură, sendo esta última uma empresa pública na aceção do artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2006/111/CE.

(174)

A decisão de converter a dívida de 1 669 milhões de RON (aproximadamente 363 milhões de euros) em capital foi objeto da Portaria Extraordinária n.o 61/2013 emitida pelo primeiro-ministro romeno e assinada pelo ministro dos Transportes e pelo vice-primeiro-ministro e ministro das Finanças Públicas.

(175)

A alegação da Roménia de que a conversão de dívida em capital não é financiada por recursos estatais (ver considerando 106 acima) é pouco convincente. O simples facto de os montantes da dívida não terem sido inscritos como despesas orçamentais diretas é irrelevante, uma vez que a transferência de recursos estatais pode assumir diversas formas, incluindo a forma de receitas não recebidas. Com a conversão de dívida em capital, o Estado romeno renunciou, na prática, à cobrança de fundos que deveria ter recebido do beneficiário através da execução de dívidas pelos credores públicos e pela CFR Infrastructură. A Comissão constata que existe uma sobreposição significativa entre os recursos estatais abrangidos pelas medidas 1 e 2 e os recursos estatais abrangidos pela medida 3, na medida em que o montante total da dívida não executada correspondente à medida 1 e ainda 85 % da dívida não executada correspondente à medida 2 foram remitidos no âmbito da conversão de dívida em capital correspondente à medida 3 (ver nota de rodapé 27). Dito de outro modo, os recursos estatais abrangidos pela medida 3 não eram diferentes dos recursos estatais abrangidos pela medida 1 e (da maioria) dos recursos estatais abrangidos pela medida 2.

(176)

Tendo em conta as considerações acima, contrariamente ao ponto de vista da Roménia, a Comissão conclui que a conversão de dívida em capital é financiada por recursos estatais e é imputável ao Estado.

(177)

As medidas em apreço são claramente seletivas, uma vez que são concedidas exclusivamente à CFR Marfa. Conforme declarou o Tribunal, quando esteja em causa um auxílio individual, a identificação da vantagem económica permite, em princípio, presumir a sua seletividade (135). Esta presunção é possível independentemente de existirem nos mercados relevantes operadores que se encontrem numa situação comparável. Em todo caso, outras empresas numa situação de facto e de direito comparável, à luz do objetivo prosseguido pelas medidas, com os setores do transporte ferroviário de mercadorias e outros setores dos transportes, não beneficiaram da mesma vantagem.

(178)

De acordo com os considerandos 77 a 87, 95 a 102 e 111 supra, a Roménia afirma que as medidas, especialmente a conversão de dívida em capital, não conferiram uma vantagem económica à CFR Marfă, uma vez que cumpriam o critério do OEM, tal como indicado no relatório da Deloitte, e que as autoridades públicas e a empresa pública CFR Infrastructură agiram como o teria feito qualquer credor privado ou investidor, a fim de minimizarem as suas perdas e maximizarem os seus lucros.

(179)

Em primeiro lugar, a Comissão considera que o critério do operador numa economia de mercado (critério do OEM) não pode ser aplicado às medidas em apreço. A Comissão recorda que o Tribunal determinou anteriormente que a aplicabilidade do «princípio do operador numa economia de mercado» depende, em última análise, da circunstância de o Estado em causa conceder, na sua qualidade de acionista e não na de poder público, uma vantagem económica a uma empresa que lhe pertence (136). Na mesma ordem de ideias, o critério do OEM poderia não ser aplicável ao Estado na sua qualidade de credor da CFR Marfă através da ANAF e de outros credores públicos, ou através do gestor de infraestrutura CFR Infrastructură, visto que o «critério do credor privado» não se aplica às medidas adotadas pelo Estado na sua qualidade de poder público, caso se considere que a CFR Marfă era uma empresa estratégica cuja liquidação não poderia ser uma hipótese viável, por motivos de segurança e outras razões de natureza não económica (137).

(180)

Neste caso, a Roménia agiu de forma oposta ao que teria feito um investidor numa economia de mercado. Em vez de tomar medidas firmes no sentido de executar as dívidas acumuladas, o Estado romeno agiu clara e constantemente na sua qualidade de poder público para evitar a falência da CFR Marfă. Tão-pouco agiu como credor ou, no caso da conversão de dívida em capital, como acionista que investe numa empresa. Mais ainda, a Roménia informa, nomeadamente, que os credores públicos não executavam as dívidas para impedir que a CFR Marfă entrasse em insolvência ou cessasse as suas atividades, tendo em conta a importância estratégica da CFR Marfă para a segurança nacional do país e para fins de defesa. Deste modo, a Roménia admite que a principal razão para não ter procedido à liquidação da CFR Marfă mediante uma execução judicial não era de natureza económica. Por último, mas não menos importante, a Comissão verifica que a não execução das dívidas da CFR Marfă foi decidida na ausência de estudos prévios para averiguar se a indulgência em matéria de execução poderia ter resultado em receitas mais elevadas comparativamente a uma execução estrita, o que também indicia que a principal motivação do Estado romeno não era de natureza económica. Por conseguinte, a Comissão considera que o critério do OEM não se aplica ao caso em apreço (138).

(181)

Tendo em conta que a atividade da CFR Marfă é económica (ver considerando 158) e que o Estado agiu em relação à CFR Marfă de modo diferente do que teria agido perante qualquer outro transportador não estratégico, tal como demonstrado acima nos considerandos 179 e 180, as medidas são seletivas e constituem auxílios.

(182)

No entanto, por uma questão de exaustividade, a Comissão aferiu igualmente qual seria o resultado se tivesse sido aplicado o critério do OEM ao caso em apreço. De acordo com este critério hipoteticamente aplicado, os capitais colocados pelo Estado à disposição de uma empresa, direta ou indiretamente, em circunstâncias que correspondam às condições normais do mercado, não seriam classificados como auxílios estatais (139). Para determinar se uma operação é realizada em conformidade com as condições normais de mercado, o comportamento do organismo público deve ser comparado com o de um hipotético operador económico privado numa situação semelhante (critério do OEM). Os tribunais da União desenvolveram tipos específicos de critérios do OEM para diferentes tipos de operações económicas, designadamente o «critério do credor privado», no caso das operações que envolvem dívida (140), e o «princípio do investidor numa economia de mercado», para identificar a presença de uma vantagem económica no caso dos investimentos públicos em capitais próprios (141).

(183)

Neste sentido, a avaliação da Comissão analisa a operação sob o prisma do hipotético credor/investidor privado prudente (142).

(184)

No caso em apreço, a Comissão aplicou o critério do OEM sob a forma de princípio de um credor numa economia de mercado, relativamente a cada uma das medidas 1, 2, 3 e 5, e sob a forma de critério do investidor público relativamente à medida de conversão de dívida em capital, solicitando às autoridades romenas informações suplementares existentes sobre os vários intervenientes e as suas decisões, recolhendo informações de todas as fontes públicas disponíveis e realizando a sua própria avaliação com base nos elementos de prova disponíveis à data das medidas avaliadas.

(185)

Inicialmente, na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou as suas dúvidas quanto ao facto de a ANAF, a agência estatal responsável pela execução de dívidas não saldadas a várias agências estatais, ter agido como um OEM ao não executar às dívidas da CFR Marfă às respetivas agências estatais e permitir que aumentassem. Desta forma, concedeu uma facilidade de pagamento à empresa em dificuldade (ver secção 4.2 abaixo).

(186)

Durante a investigação, a Roménia forneceu números revistos no tocante às dívidas vencidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado, incluindo o montante de capital, os juros faturados e as correspondentes penalidades. Estes números atualizados são apresentados no quadro 8 supra.

(187)

A fim de determinar se a medida 1 confere uma vantagem indevida à CFR Marfă, a Comissão avaliará se os credores públicos em questão — no caso em apreço, a ANAF, enquanto agência estatal responsável pela cobrança de dívidas — procederam à recuperação dos seus créditos com a mesma diligência que um credor privado. Normalmente, um credor privado procura recuperar o máximo das somas que lhe são devidas por um devedor que conhece dificuldades financeiras (143).

(188)

Conforme referido nos considerandos 78 a 86 supra, a Roménia considera que a ANAF agiu como um OEM, visto que tomou as medidas necessárias para assegurar uma execução da dívida, tendo, designadamente, calculado juros de mora e penalidades, aplicado apreensões de bens móveis e imóveis da CFR Marfă e imposto penhoras a terceiros. A Comissão discorda desta opinião.

(189)

Primeiro, a Roménia não facultou nenhum estudo contemporâneo ou documento interno da ANAF que explicassem por que motivo as dívidas acumuladas pela CFR Marfă ao orçamento de Estado não tinham já sido executadas entre 2010 e 2012.

(190)

A Comissão observa que a CFR Marfă enfrentava dificuldades financeiras havia vários anos (ver os quadros 4 e 5 e os considerandos 20 a 22 acima; ver igualmente a secção 4.2 abaixo). Já em 2010, a dívida total da CFR Marfă representava 126 % dos seus ativos totais (quadro 5). As dívidas totais da CFR Marfă ao orçamento de Estado ascendiam a 376,21 milhões de RON (aproximadamente 81,78 milhões de euros — quadro 8) e representavam 22,5 % da dívida total da CFR Marfă. A Comissão entende que qualquer credor privado teria avaliado as potenciais opções disponíveis para maximizar a recuperação o mais tardar naquele momento. Em vez disso, a ANAF permitiu que a CFR Marfă aumentasse as suas dívidas ao orçamento de Estado em mais de 100 % entre 2010 e 2012 (quadro 8 acima) e, consequentemente, reduziu ainda mais as suas perspetivas de recuperação.

(191)

Segundo, a Comissão observa também que a ANAF (a par dos restantes credores públicos que representava — o CNPP, a ANOFM e o CNAS) teve um tratamento diferente em relação aos credores privados da CFR Marfă. Mais concretamente, os empréstimos bancários à CFR Marfă registaram um decréscimo de 27 % e as dívidas comerciais a empresas privadas diminuíram 11 % entre 2010 e 2012, enquanto as contas a pagar ao orçamento de Estado aumentaram mais de 100 % (144). Além disso, o relatório da Deloitte assinala que as dívidas comerciais cresceram «entre 31 de dezembro de 2010 e 31 de dezembro de 2012 […] a Empresa [CFR Marfă] adiou os pagamentos aos seus fornecedores e ao orçamento de Estado para conseguir reembolsar os empréstimos bancários» (145). O relatório da Deloitte refere ainda que «a prioridade da Empresa [CFR Marfă] era o pagamento dos empréstimos bancários, dos salários e dos passivos relativos a fornecedores privados» (146). Tal constitui uma indicação nítida de que a CFR Marfă não estava interessada e/ou em condições de pagar as dívidas à segurança social e impostos. Por conseguinte, a ANAF não tinha motivos válidos para acreditar que a CFR Marfă começaria a pagar as suas dívidas à segurança social e impostos num futuro próximo. No entendimento da Comissão, não é aceitável que os credores públicos permitam que as dívidas se prolonguem por largos períodos sem o menor vislumbre de melhoria (147). A este propósito, a Comissão observa também que a não execução da dívida ao orçamento de Estado diverge das dívidas a credores privados, a saber, bancos e fornecedores privados, bem como outros credores mencionados supra.

(192)

A decisão da ANAF de não solicitar o reembolso das dívidas a seu favor por meio de uma liquidação da CFR Marfă não poderia ser justificada com a perspetiva de uma privatização. Ainda que a Roménia tivesse, durante vários anos, tentado privatizar a CFR Marfă (ver considerando 28 e seguintes acima), em 2010, não era razoável esperar que essa privatização pudesse ocorrer — pelo menos, não para a totalidade da CFR Marfă e não através da venda de uma participação maioritária no capital da empresa; de qualquer modo, a privatização nunca chegou a concretizar-se posteriormente.

(193)

No caso em apreço, a ANAF teria muito provavelmente recuperado a totalidade dos créditos a favor dos credores públicos (incluindo a própria ANAF e os restantes credores públicos: CNPP, ANOFM e CNAS) se tivesse instaurado processos coletivos de cobrança dos créditos por meio da liquidação da CFR Marfă. Isto porque, nesse caso, seria dada preferência aos créditos da ANAF (rubrica F no quadro 10 abaixo, que engloba tanto a dívida vencida como a dívida ainda não vencida) em relação aos créditos de outros credores não garantidos da CFR Marfă (rubricas H e I no quadro 10) (148).

Quadro 10

Estimativa dos montantes de recuperação da ANAF, CNPP, ANOFM e CNAS em 2010

(194)

Por conseguinte, a Comissão considera que a ANAF deveria ter dado início à cobrança coerciva das dívidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado através da instauração de um processo de liquidação da CFR Marfă, o mais tardar, em 2010. Mais ainda, a ANAF nem precisava de recorrer aos tribunais nacionais para proceder à cobrança coerciva das dívidas a seu favor, uma vez que este órgão estatal tem competências específicas para aplicar penhoras no âmbito das suas próprias injunções e recorrer depois diretamente a oficiais de justiça para efetivar as penhoras impostas (ver considerando 80).

(195)

A Comissão discorda da opinião da Roménia de que o comportamento da ANAF foi compatível com o princípio do OEM, uma vez que a ANAF emitiu injunções e aplicou penhoras a bens móveis e imóveis da CFR Marfă. A Comissão observa que nenhuma das penhoras redundou na alienação dos ativos penhorados pela ANAF, enquanto a dívida vencida da CFR Marfă ao orçamento de Estado mais do que duplicou no período de 2009-2011 (quadro 8). A Comissão considera que, nestas circunstâncias, a aplicação de penhoras aos ativos da CFR Marfă era manifestamente insuficiente e que um credor numa economia de mercado teria dado início à cobrança coerciva das dívidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado através da instauração de um processo de liquidação da CFR Marfă, o mais tardar, em 2010. A argumentação da Roménia, segundo a qual uma cobrança coerciva das dívidas da CFR Marfă nestes moldes não era uma solução viável devido à importância estratégica da CFR Marfă para o país (ver considerandos 85 e 86), não coincide com o raciocínio que um credor privado numa economia de mercado teria tido, o que revela que a ANAF não agiu como um credor numa economia de mercado perante as dívidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado.

(196)

Por outro lado, a Comissão observa que, até 2012, a ANAF aplicou apenas 22 penhoras a bens imóveis da CFR Marfă, com um valor contabilístico de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) (ver considerando 81), o que corresponde a apenas 14 % do montante total da dívida vencida da CFR Marfă ao orçamento de Estado em 2009 (309,41 milhões de RON, i. e., aproximadamente 67,26 milhões de euros), ano em que foram aplicadas essas 22 penhoras (ver quadro 8). Além do mais, apesar de a dívida vencida da CFR Marfă ao orçamento de Estado ter mais do que duplicado ao longo de 2010 e 2011 e ter atingido o montante de 627,4 milhões de RON (136,4 milhões de euros — quadro 8), a ANAF não aplicou quaisquer outras penhoras ou medidas aos ativos da CFR Marfă para salvaguardar os seus créditos. A Roménia explica que, em 2010 e 2011, não foram impostas apreensões ou penhoras a terceiros devedores da CFR Marfă (essencialmente empresas públicas) para evitar um impacto social significativo (considerando 82). A Comissão salienta que estas considerações não correspondem às que um credor privado numa economia de mercado teria tido em conta numa execução dos seus créditos junto dos respetivos devedores. Mais uma vez, esta situação revela que a ANAF não estava a agir como um credor numa economia de mercado perante as dívidas vencidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado.

(197)

O argumento aduzido pela Roménia (considerando 82) de que, em 2012, a ANAF impôs 200 apreensões de bens móveis e imóveis da CFR Marfă com um valor contabilístico de […] RON (aproximadamente […] milhões de euros) também não é convincente, uma vez que nenhuma destas apreensões acabou por ser efetivada. A Roménia afirma que a ANAF solicitou a avaliação dos ativos apreendidos com o objetivo de dar início ao processo de alienação dos ativos, mas que, posteriormente, os mandados de execução relativos às dívidas vencidas da CFR Marfă foram revogados com a realização da conversão de dívida em capital de junho de 2013 (considerando 86). A Comissão considera que a alienação dos ativos apreendidos pela ANAF teria poucas probabilidades de ser concretizada, tendo em conta que a Roménia admitiu que o motivo para a não execução das dívidas da CFR Marfă através de um processo de liquidação e de venda dos seus ativos foi o estatuto da CFR Marfă enquanto empresa estratégica (ver considerandos 85 e 86).

(198)

A Comissão também não está convencida com a explicação da Roménia sobre o facto de 81 apreensões de bens móveis e imóveis da CFR Marfă só terem sido aplicadas em novembro-dezembro de 2012 porque os ativos apreendidos eram essencialmente vagões e locomotivas, ou seja, bens móveis destinados ao exercício das atividades que constituem a principal fonte de rendimentos da CFR Marfă (ver considerando 85). A Comissão não vê como este aspeto específico poderia ter levado a ANAF a não aplicar mais cedo as apreensões dos bens móveis da CFR Marfă, em especial porque esses bens móveis apreendidos poderiam ter continuado a ser utilizados na atividade da CFR Marfă com o consentimento da ANAF (ver considerando 81).

(199)

Por último, a dívida vencida da CFR Marfă antes da conversão de dívida em capital ascendia a 1 001,2 milhões de RON (aproximadamente 217,65 milhões de euros — quadro 8), ao passo que o valor contabilístico dos ativos abrangidos pelas 200 apreensões era de […] RON (aproximadamente […] milhões de euros). Destas 200 apreensões, dez foram aplicadas a ativos da CFR Infrastructură com um valor contabilístico de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros — ver considerando 83). A Roménia alega que estas apreensões devem ser tratadas como apreensões de ativos da CFR Marfă, uma vez que a CFR Marfă assumiu a dívida subjacente da CFR Infrastructură no âmbito da conversão de dívida em capital de junho de 2013. A Comissão discorda e entende que estas dez apreensões não têm, nitidamente, qualquer relação com a medida 1, visto que a medida 1 diz unicamente respeito à não execução pela ANAF da dívida acumulada da CFR Marfă. O facto de determinado montante da dívida da CFR Infrastructură ao orçamento de Estado ([…] milhões de RON) ter sido convertido em 2013, no quadro da conversão de dívida em capital, em dívida da CFR Marfă ao orçamento de Estado é irrelevante para efeitos de avaliar se o comportamento da ANAF em relação à CFR Marfă foi consentâneo com o critério do OEM.

(200)

O mesmo se aplica relativamente às ordens de penhora a terceiros sobre ativos da CFR Infrastructură e ativos dos seus devedores, num valor total de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros — ver considerando 84) (150), uma vez que dizem respeito a dívidas da CFR Infrastructură que foram assumidas pela CFR Marfă no quadro da conversão de dívida em capital, não se enquadrando na medida 1.

(201)

Assim, a dívida vencida da CFR Marfă ao orçamento de Estado, de 1 001,2 milhões de RON em 2013 (aproximadamente 217,65 milhões de euros — quadro 8), estava apenas parcialmente garantida por medidas de execução com um valor contabilístico total de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), constituídas por 190 apreensões de ativos da CFR Marfă, num montante de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) (151), e por penhoras sobre as contas bancárias da CFR Ferryboat SA e da Reparação e Manutenção de Vagões SA (e respetivos devedores), num valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros — considerando 84) (152). A Comissão considera que tal representa um indício suplementar de que a ANAF não se comportou como um credor privado numa economia de mercado na execução das dívidas da CFR Marfă.

(202)

Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a medida 1 constitui um auxílio. Mais particularmente, a Comissão considera que a ANAF deveria ter executado as dívidas da CFR Marfă através de uma liquidação da CFR Marfă logo em 2010 e que, ao não ter seguido essa via, a ANAF conferiu à CFR Marfă (uma empresa em dificuldade — ver secção 4.2 abaixo) uma vantagem, que se prolongou até à conversão de dívida em capital de junho de 2013 (ver o considerando 292 e o quadro 14).

(203)

A Comissão faz igualmente notar que, atendendo à situação e ao histórico financeiros da empresa, não era possível obter financiamento a longo prazo no mercado para o pagamento da dívida vencida nos exercícios em apreço para a medida 1. O último empréstimo a longo prazo assinado pela CFR Marfă remonta a 28 de novembro de 2007, quando a empresa contraiu um empréstimo sindicado de […] milhões de euros a dez anos junto de vários bancos (153). A taxa de juro do empréstimo era constituída pela EURIBOR a 6 meses + […]% por ano, tendo sido depois aumentada para […]% a contar de 1 de julho de 2009. O empréstimo estava inicialmente garantido por uma hipoteca sobre 276 locomotivas e sobre algumas contas a receber da CFR Marfă. Depois disso, nenhum outro financiamento a longo prazo foi registado pela empresa. A Comissão faz igualmente notar que, em 2007, ano em que foi celebrado o empréstimo sindicado, a CFR Marfă continuava a obter lucros (ver nota de rodapé 15) e a sua quota de mercado era consideravelmente elevada ([70-80]% em volume de mercadorias transportadas e [60-70]% em toneladas-quilómetros) (154).

(204)

Tendo em conta as dificuldades financeiras da CFR Marfă nos exercícios em apreço para a medida 1 e que a CFR Marfă não estava em condições de obter financiamento a longo prazo no mercado para cobrir as suas dívidas vencidas (155), a Comissão considera que o montante correspondente à vantagem é todo o montante de capital acumulado da dívida vencida da CFR Marfă antes da conversão de dívida em capital de junho de 2013 (437,68 milhões de RON, i. e., aproximadamente 95,15 milhões de euros — quadro 8), acrescido dos respetivos juros baseados na taxa de juro de mercado.

(205)

A taxa de juro de mercado deve ser calculada de acordo com a Comunicação da Comissão sobre a revisão do método de fixação das taxas de referência e de atualização («Comunicação de 2008») (156). No entanto, a Comissão constata que a ANAF já impôs juros e penalidades em relação às dívidas vencidas da CFR Marfă (considerando 78), que, antes da conversão de dívida em capital de junho de 2013, ascendiam a […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) (157). Por conseguinte, a Comissão considera que, se a taxa de juro e de penalidade aplicada pela ANAF ao capital em dívida for igual ou superior à taxa de juro de mercado que deveria ter sido aplicada às dívidas vencidas da CFR Marfă de acordo com a Comunicação de 2008, o montante dos juros e penalidades efetivamente cobrado pela ANAF deve ser adicionado ao montante de capital.

(206)

Conforme referido no considerando 78, a ANAF calculou as seguintes taxas de juro relativamente às dívidas vencidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado: i) taxa de juro diária de 0,1 % no período de 1 de janeiro de 2006 a 30 de junho de 2010; ii) taxa de juro diária de 0,05 % no período de 1 de julho de 2010 a 30 de setembro de 2010; iii) taxa de juro diária de 0,04 % no período de 1 de outubro de 2010 a 28 de fevereiro de 2014. A acrescer aos juros, a ANAF calculou as seguintes penalidades de mora: i) se o pagamento das obrigações fiscais vencidas for realizado mais de 30 dias após a data de vencimento, mas menos de 90 dias após a data de vencimento, acresce uma penalidade de mora correspondente a 5 % do montante de capital da dívida; ii) depois de decorridos 90 dias a contar da data de vencimento, acresce uma penalidade de mora correspondente a 15 % do montante de capital.

(207)

Assim, a taxa de juro anual aplicada pela ANAF até 30 de junho de 2010 foi de 36 % (taxa diária de 0,1 % × 360), no período entre 1 de julho de 2010 e 30 de setembro de 2010, foi de 18 % (0,05 % × 360), e no período entre 1 de outubro de 2010 e a conversão de dívida em capital de junho de 2013, foi de 14,4 % (0,04 % × 360). Além disso, tal como demonstra o quadro 8, nos exercícios de 2011 e 2012, a ANAF aplicou penalidades de mora que acresciam aos juros cobrados sobre o capital em dívida, o que significa que a taxa de juro efetivamente cobrada nos exercícios em causa era ainda maior.

(208)

Ao mesmo tempo, tendo em conta a situação financeira da CFR Marfă desde 2010, ilustrada nos dados financeiros da CFR Marfă apresentados no quadro 4, a solvabilidade (notação) da CFR Marfă deve ser classificada com a avaliação mais baixa das cinco notações possíveis ao abrigo da Comunicação de 2008, nomeadamente: «Má/dificuldades financeiras (CCC ou inferior)» (158). Acresce que a dívida vencida em causa praticamente não teve garantias até uma fase já muito avançada do ano de 2012, quando a ANAF aplicou 81 apreensões a ativos da CFR Marfă com um valor contabilístico de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros — considerando 84), e, como tal, deve ser classificada com um nível de garantias baixo segundo a escala de três etapas prevista na Comunicação de 2008. Por conseguinte, a taxa de juro de mercado da respetiva dívida acumulada deve ser calculada como o resultado da taxa ROBOR a um ano aquando da concessão do empréstimo (159) majorada de 1 000 pontos de base, tal como define a comunicação de 2008.

(209)

Segundo os cálculos da Comissão, a taxa ROBOR majorada de 1 000 pontos aplicável nos exercícios de 2010 e 2012 nem sempre era inferior às taxas de juro aplicadas pela ANAF. Por conseguinte, o montante correspondente à vantagem é todo o montante de capital em dívida ([…] milhões de RON, i. e., aproximadamente […] milhões de euros — quadro 8) acrescido dos juros e penalidades cobrados pela ANAF nos períodos em que esses juros e penalidades foram superiores à taxa ROBOR majorada de 1 000 pontos; nos anos em que os juros cobrados pela ANAF foram inferiores à taxa ROBOR majorada de 1 000 pontos, o montante correspondente à vantagem é todo o montante de capital em dívida ([…] milhões de RON, i. e., aproximadamente […] milhões de euros — quadro 8) acrescido da taxa ROBOR majorada de 1 000 pontos. Em qualquer caso, o montante global do auxílio correspondente à medida 1 é de pelo menos 1 001,2 milhões de RON (aproximadamente 217,65 milhões de euros), constituído pelo montante de capital da dívida, num valor de […] RON (aproximadamente […] milhões de euros), acrescido pelo menos dos juros e penalidades cobrados pela ANAF à data de junho de 2013, num valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros). A concessão do auxílio começa em 2010 e as datas de concessão do auxílio são as datas de vencimento para o pagamento pela CFR Marfă das faturas emitidas pela ANAF (e pelos restantes credores estatais representados pela ANAF).

(210)

No que respeita à medida 4, a Comissão observa que, efetivamente, o prazo de pagamento da dívida ao orçamento de Estado não coincide necessariamente com o termo do ano fiscal e, assim sendo, o correspondente montante da dívida ao orçamento de Estado indicado no balanço da CFR Marfă pode não refletir de forma exata a dívida acumulada real.

(211)

Neste contexto, a Comissão considera que as certidões fiscais da ANAF são uma fonte de informação fidedigna e descrevem de forma exata a situação da dívida da CFR Marfă à ANAF (incluindo a dívida vencida ao orçamento correspondente aos demais credores públicos). Especificamente, a obrigação de pagamento objeto destas certidões fiscais da ANAF referem-se à dívida fiscal vencida, incluindo: i) as obrigações de pagamento constituídas pelos montantes de capital e complementares devidos (a saber, penalidades e outras dívidas estabelecidas por outras agências competentes e transferidas para a ANAF para efeitos de recuperação); bem como ii) os montantes a restituir à CFR Marfă.

(212)

A Comissão observa que os vários documentos provenientes da ANAF e que representam amostras da situação da dívida da CFR Marfă ao orçamento de Estado (ver considerando 88 e quadro 9) mostram que não existiam dívidas pendentes à ANAF até 2015 inclusive (ver considerando 88 e quadro 9) (160).

(213)

No que concerne às dívidas pendentes da CFR Marfă ao orçamento de Estado para os exercícios de 2016 e 2017, a Comissão considera que a opção por não proceder à cobrança coerciva destas dívidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado se enquadra no que um credor privado numa economia de mercado teria feito, dado que essas dívidas poderiam ter sido compensadas com os créditos da CFR Marfă à ANAF (uma questão que seria resolvida nessa altura pelos tribunais romenos; ver considerando 89).

(214)

No que concerne às dívidas pendentes da CFR Marfă ao orçamento de Estado para o exercício de 2018 e o período até 28 de março de 2019 ([…] milhões de RON, i. e., aproximadamente […] milhões de euros no total — ver considerando 91), a Comissão toma nota do facto de o valor das medidas de salvaguarda adotadas pela ANAF até ao momento (apreensões de bens móveis e imóveis livres de encargos da CFR Marfă, com um valor contabilístico de […] milhões de RON, i. e., aproximadamente […] milhões de euros — ver considerando 91) equivaler a quase o dobro do montante da dívida vencida, o que indica que a ANAF promove a execução dos seus créditos com maior diligência do que antes de junho de 2013. Por conseguinte, e tendo em devida conta uma sequência relativamente longa de ausência de dívidas vencidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado (desde junho de 2013), a Comissão considera que o comportamento da ANAF em relação à execução das dívidas vencidas supramencionadas da CFR Marfă é compatível com o mercado no período em apreço.

(215)

Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a não execução reiterada de dívidas ao orçamento de Estado após a conversão de dívida em capital de junho de 2013 e até 2017 não fica demonstrada, ao passo que o comportamento da ANAF na execução das dívidas relativas a 2018 é compatível com o princípio do OEM. Por conseguinte, a Comissão conclui que a medida 4 não constituiu um auxílio.

(216)

Em primeiro lugar, tal como pormenorizado anteriormente na subsecção 4.1.5.1., também no que respeita às medidas 2 e 5, a Comissão considera que o critério do OEM não é aplicável.

(217)

Esta conclusão é evidente tendo em conta as comunicações da Roménia, segundo as quais «não é possível impor medidas mais severas (designadamente, um pedido de insolvência), tal como demonstrado na correspondência anterior, uma vez que a CFR Infrastructură e as autoridades romenas devem ter em conta a importância da CFR Marfă e dos seus recursos para o sistema nacional de defesa, a segurança nacional, a segurança e ordem públicas, o transporte de materiais estratégicos, a economia nacional e a população» (negrito nosso).

(218)

A determinação das autoridades romenas em manter a operação da CFR Marfă e evitar dar início, por meio de uma execução de dívidas, a qualquer processo de falência é notória em várias declarações públicas, por exemplo, o discurso do ministro dos Transportes proferido na conferência de imprensa do Ministério dos Transportes de 2 de agosto de 2018:

«Obviamente, a execução é possível, mas sobre ativos que não afetem a atividade atual da CFR Marfă. Não devemos matar a galinha que põe ovos, importa levar a cabo estas ações de execução em condições justas e coerentes»;

«A atividade da CFR Marfă pode e deve continuar, inclusivamente nestas circunstâncias, porque esta empresa é importante para o sistema energético.»  (161)

(219)

Essa vontade é ainda mais evidente nas observações do antigo ministro dos Transportes, tecidas durante a Conferência da revista Capital sobre Transportes e Infraestruturas de 2018, tendo sido citado com a seguinte afirmação:

«A CFR Marfă acumulou uma dívida demasiado, excessivamente alta em relação à CFR Infrastructură. Acredito que, se estivéssemos a falar de uma empresa privada, não teríamos chegado a uma situação destas.»  (162)

(220)

Tal como explicado no considerando 103, a Roménia defendeu que não era possível impor medidas mais severas à CFR Marfă (designadamente, um pedido de insolvência), uma vez que a CFR Infrastructură e as autoridades romenas devem ter em conta a importância da CFR Marfă e dos seus recursos para o sistema nacional de defesa e a segurança nacional. A este respeito, a Comissão entende que as várias apresentações/relatórios do Conselho de Administração à Assembleia Geral de Acionistas (e a subsequente aprovação das várias propostas incluídas nesses relatórios pelo Ministério dos Transportes, enquanto acionista único da CFR Infrastructură) contêm provas claras de que a CFR Infrastructură teve em conta considerações não baseadas no mercado quando decidiu abster-se de restringir o acesso da CFR Marfă à sua rede ferroviária como possível medida de execução de dívidas, não obstante uma dívida com 60 dias de atraso. Estas decisões de não proceder à execução foram tomadas apesar do facto de a própria CFR Infrastructură ter reconhecido (nalguns dos referidos relatórios) que a imposição de restrições era uma forma mais eficaz de recuperar dívidas vencidas junto dos transportadores (163).

(221)

Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a CFR Infrastructură agiu como uma autoridade pública no exercício dos seus poderes públicos, tomando em consideração o papel estratégico da CFR Marfă enquanto prestador de serviços de transporte ferroviário para fins de defesa e segurança nacional, entre outros, e não como um operador de mercado. Consequentemente, a Comissão considera que a não execução das dívidas por parte da CFR Infrastructură confere uma vantagem económica à CFR Marfă.

(222)

No entanto, por uma questão de exaustividade, a Comissão também aplica o critério do OEM, tal como explicado a seguir.

(223)

Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou as suas dúvidas quanto ao facto de a CFR Infrastructură ter agido como um OEM ao não executar às dívidas comerciais da CFR Marfă e permitir um aumento das dívidas através do prosseguimento da prestação de serviços à CFR Marfă. Desta forma, concedeu uma facilidade de pagamento à empresa em dificuldade (ver secção 4.2).

(224)

Conforme referido nos considerandos 92 a 105 supra, a Roménia indica que a CFR Infrastructură não favoreceu de modo algum a CFR Marfă em relação a outros operadores. A Roménia afirma, além disso, que a CFR Infrastructură agiu como um OEM, tendo requerido a execução da dívida da CFR Marfă mediante processos judiciais e de arbitragem.

(225)

A fim de determinar se a medida 2 confere uma vantagem indevida à CFR Marfă, a Comissão avaliará se a CFR Infrastructură procedeu à recuperação dos seus créditos com a mesma diligência que um credor privado. Normalmente, um OEM procura recuperar o máximo das somas que lhe são devidas por um devedor que conhece dificuldades financeiras (164).

(226)

Ao aplicar o princípio do OEM, a Comissão deve ter em conta os dados e informações disponíveis no momento em que foram adotadas as diferentes decisões de não proceder à recuperação imediata das dívidas e de continuar a prestar serviços à CFR Marfă (165).

(227)

Tal como observado nos considerandos 20 a 22 supra, a CFR Marfă enfrentava dificuldades financeiras havia vários anos. Já em 2010, a dívida total da CFR Marfă representava 126 % dos seus ativos totais. As dívidas totais da CFR Marfă à CFR Infrastructură ascendiam a 412,67 milhões de RON (aproximadamente 90 milhões de euros) e representavam 25 % da dívida total da CFR Marfă. A Comissão entende que qualquer credor privado teria avaliado as potenciais opções disponíveis para maximizar a recuperação dos seus créditos o mais tardar naquele momento, ou seja, em 2010. Em vez disso, a CFR Infrastructură continuou a prestar serviços à CFR Marfă e permitiu que esta aumentasse em 74 % as suas dívidas comerciais entre 2010 e 2012, tendo, consequentemente, reduzido ainda mais as suas perspetivas de recuperação.

(228)

Primeiro, a Roménia não facultou qualquer estudo ou quaisquer informações contemporâneas que fundamentassem a decisão da CFR Infrastructură de não requerer a liquidação da CFR Marfă por via judicial logo em 2010. Como tal, não há indícios de que a CFR Infrastructură tenha efetuado uma avaliação das opções quanto ao caminho a seguir e quanto às perspetivas de privatização da CFR Marfă, algo que deveria ter feito, o mais tardar, em 2010. A única documentação disponibilizada pela Roménia nessa matéria contém apenas as decisões do Conselho de Administração relativas à não aplicação de sanções alternativas à CFR Marfă pela CFR Infrastructură, tais como a restrição ou suspensão do acesso da CFR Marfă à infraestrutura ferroviária para certos comboios da CFR Marfă (166), mas não os vários cenários ou a avaliação da liquidação como possível medida destinada à execução efetiva das dívidas da CFR Marfă.

(229)

Segundo, a Comissão observa também que a CFR Infrastructură teve um tratamento diferente em relação aos credores privados da CFR Marfă. As dívidas comerciais da CFR Marfă a empresas privadas aumentaram 12 % entre 2010 e 2012, enquanto as dívidas comerciais à CFR Infrastructură aumentaram 74 % (com base nos dados apresentados no quadro 6). Além disso, tal como confirma o relatório da Deloitte, «entre 31 de dezembro de 2010 e 31 de dezembro de 2012 […] a Empresa [CFR Marfă] adiou os pagamentos aos seus fornecedores e ao orçamento de Estado para conseguir reembolsar os empréstimos bancários» (167). O relatório da Deloitte em questão foi encomendado pela Roménia para avaliar as perspetivas de privatização da CFR Marfă em 2013, pelo que pode ser considerado uma fonte de informação «contemporânea» para a apreciação da medida 2. No entanto, também tem relevância ex post, na medida em que descreve o histórico e a situação da CFR Marfă durante o período referente à medida 2. Referindo-se concretamente ao período entre 2010 e 2012, o relatório da Deloitte explica que «a prioridade da Empresa [CFR Marfă] era o pagamento dos empréstimos bancários, dos salários e dos passivos relativos a fornecedores privados» (168). Tal constitui uma indicação nítida de que a CFR Marfă não estava interessada e/ou em condições de pagar as dívidas à CFR Infrastructură. Em todo caso, a CFR Infrastructură não tinha motivos válidos para acreditar que a CFR Marfă começaria a pagar as suas dívidas num futuro próximo. No entendimento da Comissão, não é aceitável que os credores públicos permitam que as dívidas se prolonguem por largos períodos sem o menor vislumbre de melhoria (169).

(230)

Terceiro, a Comissão considera que a decisão individual da CFR Infrastructură de não solicitar o reembolso das dívidas a seu favor por meio de uma liquidação da CFR Marfă não poderia ser justificada com a perspetiva de uma privatização. Conforme assinalado no considerando 192, em 2010, não era claro se a CFR Marfă viria efetivamente a ser privatizada no futuro próximo. Neste contexto, a Comissão considera que um OEM teria efetuado uma avaliação das opções possíveis quanto ao caminho a seguir, nomeadamente a perspetiva de uma privatização da CFR Marfă. A Roménia não facultou qualquer documento que demonstrasse que a CFR Infrastructură teria realizado uma avaliação deste tipo em 2010.

(231)

Com vista a efetuar a sua própria avaliação e estimativa do valor de liquidação dos ativos da CFR Marfă em 2010, a Comissão pediu expressamente à Roménia que fornecesse os fatores de liquidação oficiais em vigor no período em causa. A Roménia confirmou que não existem fatores de liquidação oficiais (ver considerando 287). Por conseguinte, a Comissão baseou-se nos valores de liquidação indicados no relatório da Deloitte (ver considerando 193 e quadro 10 do relatório).

(232)

A Comissão considera que a CFR Infrastructură deveria ter solicitado um reembolso imediato das dívidas comerciais a seu favor, o mais tardar, em 2010. No caso em apreço, a CFR Infrastructură teria conseguido recuperar cerca de 44,4 % dos seus créditos (ver quadro 11 abaixo), se tivesse reclamado os seus créditos em 2010 por meio da liquidação da CFR Marfă. De resto, um processo de liquidação teria impedido a acumulação de mais dívidas.

Quadro 11

Resumo dos montantes estimados de recuperação relativamente às dívidas comerciais da CFR Marfă em 2010  (170)

(233)

Quarto, a argumentação da Roménia, segundo a qual «as […] medidas adotadas pela CFR Infrastructură tiveram por objetivo minimizar os efeitos negativos na segurança nacional e no sistema de defesa do país […]. Qualquer outra medida (por exemplo, a liquidação ou insolvência) comportaria um risco de perda de recursos e competências substanciais» (172), constitui uma assunção por parte da Roménia de que o verdadeiro motivo da CFR Infrastructură para a não execução das dívidas não era de natureza económica (ver considerandos 179 a 181 acima).

(234)

Por último, a Comissão entende que a CFR Infrastructură não poderia ser considerada um fornecedor cativo da CFR Marfă e, por conseguinte, completamente dependente da existência da CFR Marfă enquanto fonte principal das suas receitas. Tal como mostra claramente o quadro 12 infra, embora a CFR Marfă constituísse quase metade do mercado relativamente ao tráfego ferroviário de mercadorias durante o período analisado para a medida 2, representava apenas perto de um quinto das receitas da CFR Infrastructură. Além disso, no tocante à dinâmica, a Comissão observa que a percentagem de receitas contabilizadas pela CFR Marfă no conjunto do tráfego ferroviário de mercadorias diminuiu continuamente, à semelhança da proporção das receitas da CFR Infrastructură provenientes da CFR Marfă. Assim, a dependência significativa da CFR Infrastructură das suas prestações à CFR Marfă é difícil de justificar.

Quadro 12

Importância relativa da CFR Marfă em percentagem das atividades da CFR Marfă no conjunto do tráfego ferroviário e nas receitas da CFR Infrastructură entre 2009 e 2018 (com base em números expressos em toneladas-quilómetros).

(235)

Mesmo que a CFR Marfă tivesse sido liquidada na sequência de uma execução de dívidas através de um processo contencioso instaurado pela CFR Infrastructură em 2010, seria altamente improvável que o tráfego correspondente à CFR Marfă desaparecesse completamente, uma vez que os contratos de transporte e os ativos da CFR Marfă teriam permanecido no mercado e seriam, com toda a probabilidade, assegurados pelos seus concorrentes, transportadores que já serviam mais de metade do mercado ([60-70]% em toneladas-quilómetros) e que, em média, eram responsáveis pela parte restante de [80-90]% das receitas da CFR Infrastructură no período após 2010 e até à conversão de dívida em capital realizada em junho de 2013.

(236)

Com base nas considerações anteriores, a Comissão conclui que a medida 2 confere à CFR Marfă uma vantagem seletiva através da não execução e, paralelamente, da concessão de uma facilidade de pagamento à CFR Marfă, desde 2010 e até à conversão de dívida em capital de 2013, em condições que, de outro modo, esta empresa não teria conseguido obter no mercado.

(237)

Conforme explicado em pormenor nos considerandos 203 e 204 supra, e tal como confirmado posteriormente pelo relatório da Deloitte, não era possível para a CFR Marfă conseguir financiar-se a longo prazo no período analisado para a medida 2. Por conseguinte, a Comissão considera que o montante da vantagem relacionada com o financiamento concedido pela empresa estatal CFR Infrastructură sob a forma de dívidas acumuladas e não executadas da CFR Marfă a seu favor equivale ao montante de capital em dívida ([…] milhões de RON, i. e., aproximadamente […] milhões de euros) à data da conversão de dívida em capital de 2013 (173), acrescido do montante da dívida vencida que não foi remitida no âmbito da conversão de dívida em capital de 2013 (ver quadro 14), acrescido dos respetivos juros à taxa de mercado. Os juros de mercado devem ser apurados aplicando a taxa de juro de mercado ao montante de capital em dívida. A concessão do auxílio começa em 2010 e as datas de concessão do auxílio são as datas de vencimento para o pagamento pela CFR Marfă das faturas emitidas pela CFR Infrastructură.

(238)

A Comissão constata que a CFR Infrastructură já impôs juros e penalidades em relação às dívidas vencidas da CFR Marfă (ver quadro 7 acima), que, à data da conversão de dívida em capital de 2013, ascendiam a […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros — ver quadro 14 e nota de rodapé 179). A taxa de juro de mercado corresponde, portanto, ao valor máximo entre: i) a taxa de juro calculada de acordo com a Comunicação de 2008 para o período relativo à medida 2; e ii) a taxa de juro e as penalidades cobradas e aplicadas pela CFR Infrastructură no mesmo período. Como tal, se a taxa de juro e de penalidade aplicada pela CFR Infrastructură ao capital em dívida for igual ou superior à taxa de juro de mercado que deveria ter sido aplicada às dívidas vencidas da CFR Marfă de acordo com a Comunicação de 2008, o montante dos juros e penalidades efetivamente cobrado pela CFR Infrastructură deve ser adicionado ao montante de capital. Caso a taxa de juro e de penalidade aplicada pela CFR Infrastructură tenha sido inferior à taxa de juro de mercado de acordo com a Comunicação de 2008, deve ser aplicada a taxa de juro de mercado de acordo com a Comunicação de 2008.

(239)

Em qualquer caso, o montante do auxílio correspondente à medida 2 é de pelo menos 783,78 milhões de RON (aproximadamente 170,39 milhões de euros) — que equivale ao capital em dívida remitido em junho de 2013 ([…] milhões de RON, i. e., aproximadamente […] milhões de euros) —, acrescido da dívida vencida não remitida em junho de 2013 (115,79 milhões de RON, i. e., aproximadamente 25,17 milhões de euros), acrescido pelo menos dos juros e penalidades efetivamente cobrados pela CFR Infrastructură, num valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) (ver quadro 14 abaixo).

(240)

À semelhança da medida 2 (ver considerando 225 e seguintes), a fim de determinar se a medida 5 confere uma vantagem indevida à CFR Marfă, a Comissão avalia se a CFR Infrastructură procedeu à recuperação dos seus créditos com a mesma diligência que um credor privado após a conversão de dívida em capital de junho de 2013 e até 2018 inclusive. A Comissão recorda que a conversão de dívida em capital de 2013 incluiu um montante de 667,99 milhões de RON (aproximadamente 145,21 milhões de euros) correspondente a passivos vencidos da CFR Infrastructură, constituído por um montante de capital de […] milhões de RON (aproximadamente […] EUR) e por juros e penalidades num valor de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros). Este montante global representava 85 % dos passivos vencidos da CFR Marfă relativamente à CFR Infrastructură. Por conseguinte, a medida 5 é referente à acumulação contínua de dívida vencida pela CFR Marfă após a conversão de dívida em capital de 2013, mas excluindo os 15 % da dívida da CFR Marfă à CFR Infrastructură, num valor de 115,79 milhões de RON (aproximadamente 25,17 milhões de euros — ver considerando 239), que não foi remitida no âmbito da conversão de dívida em capital de 2013 e já está incluída no montante do auxílio abrangido pela medida 2 (ver considerando 239 acima).

(241)

A Comissão observa, desde logo, que, não obstante uma melhoria nas contas da empresa no tocante aos seus capitais próprios, graças à conversão de dívida em capital realizada em junho de 2013, a situação financeira da CFR Marfă continuou a deixar transparecer as suas dificuldades: acumulação de prejuízos suplementares, endividamento crescente e deterioração da sua posição no mercado (ver quadros 1 e 4 e subsecção 2.4). Depois da conversão de dívida em capital de 2013, as dívidas comerciais da CFR Marfă à CFR Infrastructură continuaram a acumular-se e quase triplicaram, passando de 213,47 milhões de RON (aproximadamente 46 milhões de euros) no final de 2013 para 622,03 milhões de RON (aproximadamente 135 milhões de euros) em 2016, chegando a atingir 860,93 milhões de RON (aproximadamente 187 milhões de euros) em 2018 (ver quadro 7 acima). Os passivos vencidos da CFR Marfă também aumentaram de forma constante após a conversão de dívida em capital (72 % em 2014, 46 % em 2015, 21 % em 2016 e 39 % em 2017 — com base nos valores apresentados no quadro 7).

(242)

Tendo em conta que relatório da Deloitte assentou no pressuposto de uma concretização da privatização prevista, a Roménia não conseguiu justificar o subsequente apoio contínuo à CFR Marfă sob a forma de prestação contínua de serviços infraestruturais e outros serviços acessórios por parte da CFR Infrastructură após o fracasso da tentativa de privatização em outubro de 2013.

(243)

A Roménia não facultou nenhum estudo ou documento interno da CFR Infrastructură que fundamentasse a decisão desta última de não requerer a liquidação da CFR Marfă por via judicial imediatamente a seguir ao fracasso da tentativa de privatização em outubro de 2013 ou de executar a cobrança das dívidas através de um processo contencioso. Portanto, seguindo a mesma lógica aplicada na medida 2, a Comissão procedeu a uma análise das perspetivas de liquidação da CFR Marfă em alternativa à continuação da indulgência na execução das dívidas da CFR Marfă. Para o efeito, a Comissão pediu expressamente à Roménia que fornecesse os fatores de liquidação oficiais em vigor no período em causa, com vista a efetuar a sua própria estimativa do valor de liquidação dos ativos da CFR Marfă em 2014. A Roménia confirmou que não existem fatores de liquidação oficiais (ver considerando 287). Por conseguinte, a Comissão baseou-se nos valores de liquidação indicados no relatório da Deloitte (ver considerando 193 e quadro 10 do relatório).

(244)

Primeiro, a Comissão considera que, no lugar da CFR Infrastructură, um operador de mercado prudente teria procurado executar as dívidas a seu favor imediatamente a seguir ao fracasso da tentativa de privatização, quando era evidente que uma perspetiva de venda «em bloco» da empresa ou de parte das suas ações seria altamente improvável a breve trecho. Mais ainda, no final de 2013, a CFR Marfă já não tinha passivos vencidos relativamente ao orçamento de Estado, em resultado sobretudo da conversão de dívida em capital. Além disso, no final de 2013, o valor das dívidas comerciais da CFR Marfă à CFR Infrastructură era suficientemente reduzido para ser coberto pelas receitas de uma liquidação (ver quadro 13 abaixo).

Quadro 13

Resumo dos montantes estimados de recuperação relativamente às dívidas comerciais da CFR Marfă em 2014 (início do exercício).

(245)

Conforme ilustrado no quadro 13 supra, a CFR Infrastructură teria recuperado a totalidade dos passivos da CFR Marfă a seu favor mediante uma liquidação assente numa venda de ativos (individualmente ou em pacotes, a fim de maximizar as receitas da venda). Pelo contrário, a opção que tomou de aguardar possibilitou uma acumulação de dívida ainda maior, diminuindo assim a probabilidade de uma recuperação efetiva. Em 2013, a dívida vencida da CFR Marfă à CFR Infrastructură elevava-se a 155,99 milhões de RON (aproximadamente 33,91 milhões de euros) e, em 2014, a 166,94 milhões de RON (aproximadamente 36,3 milhões de euros). Em contrapartida, a dívida vencida da CFR Marfă à CFR Infrastructură mais do que duplicou em 2015 (atingindo 452,42 milhões de RON, aproximadamente 98,35 milhões de euros).

(246)

Segundo, a Roménia explica que a CFR Infrastructură adotou determinadas medidas no sentido de executar os seus créditos junto da CFR Marfă no período de 2013-2018, nomeadamente através de injunções de pagamento e/ou processos de arbitragem, e, depois de 2016, através da execução judicial (175). No entanto, a Comissão entende que estas diligências diziam respeito apenas a parte das dívidas e eram manifestamente insuficientes para obter a recuperação total das dívidas.

(247)

Mais especificamente, a CFR Infrastructură não tomou nenhuma medida de execução desta natureza em 2014, o ano seguinte ao da conversão de dívida em capital e da tentativa falhada de privatização, em 2013. Nos anos seguintes, os montantes em relação aos quais a CFR Infrastructură intentou processos de arbitragem e contencioso, enquanto medidas firmes no sentido de executar as dívidas da CFR Marfă, constituíram apenas frações diminutas do total de dívidas comerciais da CFR Marfă, nomeadamente: em 2015, o processo de arbitragem para […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) representava apenas 4,74 % das dívidas comerciais; em 2016, o processo de arbitragem e contencioso para […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) representava apenas 15,5 % do total de dívidas comerciais da CFR Marfă.

(248)

Só depois disso — no segundo semestre de 2017 — é que a CFR Infrastructură viria a intensificar as suas diligências de execução, através de processos de arbitragem e contencioso. Em 2017, estes processos abrangiam um montante global de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) e representavam 49,34 % das dívidas comerciais. Em 2018, o processo de arbitragem e contencioso abrangia um montante de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), cobrindo assim 42,61 % das dívidas comerciais da CFR Marfă à CFR Infrastructură. A Roménia alega que as sentenças judiciais transitadas em julgado e decisões finais de arbitragem foram proferidas a favor da CFR Infrastructură em relação à totalidade dos montantes correspondentes aos referidos processos de arbitragem e contencioso.

(249)

Porém, a Comissão assinala que, de acordo com as informações prestadas pela Roménia (ver considerando 98 e seguintes), até agosto de 2018, a CFR Infrastructură tinha conseguido recuperar da CFR Marfă apenas uma parte das suas dívidas através de medidas judiciais e extrajudiciais (aproximadamente […] milhões de RON, i. e., aproximadamente […] milhões de euros), continuando a CFR Infrastructură com uma dívida vencida considerável a seu favor, a qual rondava […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), tal como indica o quadro 7 supra. Deste valor, apenas cerca de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) foram objeto de decisões judiciais (ver considerando 98 acima). Por conseguinte, um montante significativo da dívida vencida da CFR Marfă não foi objeto de medidas judiciais e extrajudiciais instauradas pela CFR Infrastructură e um montante ainda mais reduzido foi efetivamente recuperado (ver considerando 96).

(250)

Além disso, no que respeita à parte das dívidas vencidas objeto de decisões judiciais, o acordo de reescalonamento dos pagamentos de 2018 abrangia apenas o reescalonamento dos pagamentos dos juros e penalidades relativos ao capital em dívida da CFR Marfă, considerando que a Roménia não forneceu dados concretos sobre as medidas adotadas para recuperar o montante de capital. Embora as disposições do acordo de reescalonamento dos pagamentos de 2018 estabeleçam que o montante de capital da dívida de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) continuará a ser objeto de recuperação através da realização de apreensões de bens móveis e imóveis da CFR Marfă, a Roménia não forneceu dados concretos relativamente à quantidade e às tipologias destas apreensões, ao seu valor e ao seu grau de efetivação, apesar dos pedidos expressos enviados pela Comissão.

(251)

Terceiro, a Roménia não documentou nem fundamentou por que motivo as medidas de execução referidas acima foram iniciadas pela CFR Infrastructură tanto tempo depois da tentativa falhada de privatização em 2013. A Roménia também não explicou nem facultou documentos sobre as razões pelas quais os processos de arbitragem e de execução judicial instaurados não abrangiam a totalidade da dívida que a CFR Marfă mantinha perante a CFR Infrastructură.

(252)

Por conseguinte, a Comissão considera que esta indulgência na execução das dívidas da CFR Marfă indicia que, inclusivamente em 2017 e 2018, muito depois da tentativa falhada de privatização da CFR Marfă em 2013, a CFR Infrastructură não agiu como um OEM na execução das dívidas da CFR Marfă.

(253)

Quarto, a Roménia afirma que a CFR Infrastructură não poderia ter solicitado uma execução que resultasse numa liquidação da CFR Marfă devido ao caráter estratégico desta empresa (ver considerando 233 acima). Novamente, tal como no caso da medida 2, também para a medida 5 este argumento constitui uma assunção por parte da Roménia de que o verdadeiro motivo da CFR SA para a não execução das dívidas não era de natureza económica (ver considerandos 179 a 181).

(254)

Além dos argumentos acima, a Comissão considera, também pelas razões seguintes, que, no lugar da CFR Infrastructură, um operador de mercado privado prudente não teria continuado a prestar serviços à CFR Marfă durante anos sem procurar obter uma recuperação das dívidas a seu favor, ao invés de limitar a sua ação durante anos a meros cálculos de juros e penalidades.

(255)

Primeiro, a Comissão assinala que a situação financeira difícil e em constante degradação da CFR Marfă era do perfeito conhecimento da CFR Infrastructură já desde 2010. Por conseguinte, a CFR Infrastructură dispunha de tempo suficiente para preparar, analisar internamente e adotar as medidas para recuperar os seus créditos caso fracassasse mais uma privatização em 2013. Em vez de adotar medidas de execução imediatas, procurando, nomeadamente, obter por via judicial a recuperação das dívidas da CFR Marfă, a CFR Infrastructură só encetou estes procedimentos em 2017 relativamente a uma quantia em dívida considerável, ou seja, apenas numa fase em que já enfrentava a abertura iminente de um procedimento formal por parte da Comissão. Mais concretamente, em maio de 2017, a Comissária da Concorrência visitou a Roménia e informou as autoridades romenas que iria provavelmente ser tomada uma decisão de abertura de um procedimento de investigação no caso da CFR Marfă. A Comissão considera, portanto, que nenhum operador de mercado privado prudente teria esperado tanto tempo para recuperar as suas dívidas.

(256)

Segundo, a pedido da Comissão, a Roménia facultou um conjunto de documentos internos, tais como atas das assembleias de acionistas da CFR Infrastructură relevantes e as correspondentes apresentações/relatórios do Conselho de Administração, em que a CFR Infrastructură tomou nota da acumulação de dívidas pela CFR Marfă e decidiu não empreender medidas de cobrança coerciva ou restringir o acesso da CFR Marfă à sua rede ferroviária (176). Contudo, a Roménia não facultou qualquer estudo (elaborado internamente ou encomendado a consultores externos) que fundamentasse as decisões relativas à execução, ou melhor dizendo, à não execução das dívidas da CFR Marfă em relação à CFR Infrastructură, tomadas no período que se seguiu à conversão de dívida em capital de 2013, e que justificasse, de um ponto de vista económico, uma abordagem extremamente indulgente da CFR Infrastructură quanto à recuperação dos montantes que lhe eram devidos pela CFR Marfă.

(257)

Terceiro, conforme explicado anteriormente em relação à medida 2 (ver quadro 12 e considerandos 234 e 235), a Comissão entende que a CFR Infrastructură não poderia ser considerada um fornecedor cativo da CFR Marfă e, por conseguinte, dependente da existência da CFR Marfă enquanto fonte principal das suas receitas no período que se seguiu à conversão de dívida em capital de 2013. Embora a CFR Marfă constituísse quase metade do mercado relativamente ao tráfego ferroviário de mercadorias, passou a representar apenas menos de um quinto das receitas da CFR Infrastructură a partir da conversão de dívida em capital de 2013. Além disso, no tocante à dinâmica, a percentagem de receitas contabilizadas pela CFR Marfă no conjunto do tráfego ferroviário de mercadorias continuou a diminuir de forma constante a partir da conversão de dívida em capital de 2013. Por último, mesmo que a CFR Marfă tivesse sido liquidada na sequência de uma execução de dívidas através de um processo contencioso instaurado pela CFR Infrastructură no período que se seguiu à tentativa falhada de privatização em 2013, seria altamente improvável que o tráfego correspondente à CFR Marfă desaparecesse completamente, uma vez que os contratos de transporte e os ativos da CFR Marfă teriam sido introduzidos no mercado e seriam, com toda a probabilidade, assegurados pelos seus concorrentes.

(258)

Com base no conjunto das considerações anteriores, a Comissão conclui que a medida 5 confere à CFR Marfă uma vantagem através da não execução e, paralelamente, da concessão de auxílio à CFR Marfă através de uma facilidade de pagamento que, de outro modo, não teria conseguido obter no mercado, no período que se seguiu à conversão de dívida em capital de 2013 e enquanto a medida de auxílio estiver em vigor.

(259)

Com vista a determinar a vantagem relacionada com o financiamento concedido pela empresa estatal CFR Infrastructură à CFR Marfă sob a forma de dívidas acumuladas e não executadas, a Comissão relembra que a situação difícil da CFR Marfă era do perfeito conhecimento dos bancos privados e demais instituições de financiamento já bem antes da conversão de dívida em capital efetuada em 2013 e depois da subsequente tentativa falhada de privatização. Ainda que a situação financeira tenha melhorado durante um breve período após essa remissão significativa de dívida, a CFR Marfă continuou, ainda assim, a acumular mais dívida, sobretudo ao seu principal fornecedor — a CFR Infrastructură — e a registar perdas sem exceção nos exercícios seguintes (ver considerando 241 acima). Neste sentido, não havia razões para crer que a solvabilidade da CFR Marfă tivesse evoluído após o fracasso da tentativa de privatização. Pelo contrário, era bastante óbvio que a empresa não seria capaz de obter financiamento a longo prazo no mercado.

(260)

Portanto, seguindo a mesma metodologia aplicada nas medidas 1 e 2 (ver considerandos 203 a 209 e 237 a 239 acima), o montante da vantagem relacionada com o financiamento concedido pela CFR Infrastructură sob a forma de dívidas acumuladas e não executadas da CFR Marfă após a conversão de dívida em capital de 2013, no âmbito da medida 5, equivale ao montante de capital da dívida vencida da CFR Marfă à CFR Infrastructură até 2018 (inclusive), ao qual é subtraído o montante de 115,79 milhões de RON (aproximadamente 25,17 milhões de euros), correspondente aos 15 % da medida 2 não remitidos no âmbito da conversão de dívida em capital de 2013 (ver considerando 240), acrescido dos respetivos juros à taxa de mercado até 2018 (inclusive). A concessão do auxílio começa imediatamente após a conversão de dívida em capital de 2013 e as datas de concessão do auxílio são as datas de vencimento para o pagamento pela CFR Marfă das faturas emitidas pela CFR Infrastructură.

(261)

Os juros de mercado devem ser apurados aplicando a taxa de juro de mercado ao montante de capital em dívida.

(262)

A Comissão constata que a CFR Infrastructură já impôs juros e penalidades em relação às dívidas vencidas da CFR Marfă (ver quadro 7 acima), que ascenderam a […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) só para o exercício de 2018. Relativamente aos juros, o seu valor não pode ser inferior aos juros calculados de acordo com a Comunicação de 2008. A taxa de juro de mercado corresponde, portanto, ao valor máximo entre: i) a taxa de juro calculada de acordo com a Comunicação de 2008 para o período relativo à medida 5; e ii) a taxa de juro e as penalidades cobradas e aplicadas pela CFR Infrastructură no período relevante após a conversão de dívida em capital de 2013 e até 2018 inclusive. Como tal, se a taxa de juro e de penalidade aplicada pela CFR Infrastructură ao capital em dívida for igual ou superior à taxa de juro de mercado que deveria ter sido aplicada às dívidas vencidas da CFR Marfă de acordo com a Comunicação de 2008, o montante dos juros e penalidades efetivamente cobrado pela CFR Infrastructură deve ser adicionado ao montante de capital. Caso a taxa de juro e de penalidade aplicada pela CFR Infrastructură tenha sido inferior à taxa de juro de mercado de acordo com a Comunicação de 2008, deve ser aplicada a taxa de juro de mercado de acordo com a Comunicação de 2008.

(263)

Em qualquer caso, o montante do auxílio relativo à medida 5 é de pelo menos 834,29 milhões de RON (aproximadamente 181,37 milhões de euros) (177), que constitui o montante total da dívida vencida da CFR Marfă à CFR Infrastructură no final de 2018, ao qual é subtraído o montante de 115,79 milhões de RON (aproximadamente 25,17 milhões de euros), correspondente aos 15 % da medida 2 não remitidos no âmbito da conversão de dívida em capital de 2013 (ver considerando 240).

(264)

A Roménia considera (ver considerando 107 acima) que a conversão de dívida em capital foi aprovada pela Decisão do Conselho de 22 de outubro de 2013. Contudo, tal como explicado em maior pormenor no considerando 322 e seguintes infra, a Comissão entende que a referida decisão do Conselho não se substitui ao escrutínio dos auxílios estatais; pelo contrário, o Memorando de Entendimento avalizado pela decisão do Conselho prevê expressamente que as medidas de reestruturação a adotar pela Roménia cumpram as regras em matéria de auxílios estatais. (178)

(265)

A este respeito, a Comissão também assinala que, efetivamente, o processo de privatização de empresas públicas a que se refere o Memorando de Entendimento com a Roménia foi acompanhado e objeto de vários relatórios da Comissão, incluindo o relatório intitulado «The Balance of Payments Programme. Romania, 2013-2015», sobre o programa de assistência à balança de pagamentos. No entanto, ao contrário da opinião da Roménia (ver considerandos 107 a 110 acima), a Comissão considera que, na verdade, o referido relatório salientava precisamente a existência de preocupações com a perspetiva de um auxílio estatal a favor da CFR Marfă no contexto da conversão de dívida em capital de 2013. Tal é patente na forma como a Comissão explica, no relatório, que essas preocupações quanto a auxílios estatais «seriam eliminadas» pela privatização prometida e há muito esperada. Em todo caso, não obstante os compromissos da Roménia assumidos nos vários memorandos de entendimento com a UE, na verdade, o processo de privatização da CFR Marfă nunca chegou a ser oficialmente iniciado após a tentativa falhada de privatização em 2013 e muito menos foi concluído com êxito, mesmo volvidos seis anos sobre a conversão de dívida em capital de 2013. A Comissão lembra, particularmente, que as decisões do Conselho que autorizem um Estado-Membro a introduzir uma isenção (de impostos) não têm por efeito impedir a Comissão de examinar se essa isenção constitui um auxílio estatal (179). Na mesma ordem de ideias, a Roménia não pode invocar a existência da decisão do Conselho a que se refere para justificar uma confiança legítima (ver também o considerando 323 abaixo).

(266)

Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a afirmação da Roménia de que a conversão de dívida em capital foi aprovada para efeitos de auxílios estatais pela Decisão do Conselho de 22 de outubro de 2013 é infundada.

(267)

Além do mais, conforme explicado nos considerandos 179 a 181 supra, também no que respeita à medida 3, a Comissão considera que o critério do OEM não é aplicável.

(268)

Porém, importa relembrar que a Comissão aplicou o critério do OEM na decisão de início do procedimento. Nomeadamente, a Comissão manifestou as suas dúvidas quanto ao facto de os credores públicos da CFR Marfă (ou seja, a ANAF e a CFR Infrastructură), ao terem aprovado a conversão de dívida em capital num valor de 363 milhões de euros, terem agido como o teria feito um OEM e concedido, assim, uma vantagem à CFR Marfă. Mais especificamente, a Comissão manifestou as suas dúvidas quanto à compatibilidade com o critério do OEM da Portaria Extraordinária n.o 61/2013 (descrita na nota de rodapé 27 acima), que converteu dívidas da CFR Marfă num valor de 1 669 milhões de RON (aproximadamente 363 milhões de euros) em capital em junho de 2013 e, desta forma, reduziu significativamente as dívidas da CFR Marfă.

(269)

Tendo em conta o que precede, pese embora considere que o critério do OEM não seja aplicável, a Comissão vai igualmente analisar o resultado de uma hipotética aplicação do critério do OEM no que respeita à medida 3.

(270)

A fim de determinar se a medida 3 confere uma vantagem indevida à CFR Marfă, a Comissão avalia se a ANAF, igualmente na qualidade de representante de cada um dos restantes credores públicos — CNPP, ANOFM, CNAS e CFR Infrastructură —, procedeu à recuperação da dívida ao Estado com a mesma diligência que um credor privado que procurasse maximizar a recuperação de uma dívida a seu favor (180).

(271)

A este propósito, quando uma empresa confrontada com uma deterioração importante na sua situação financeira propõe aos seus credores um acordo, ou uma série de acordos, de reestruturação da sua dívida com vista a recuperar a sua situação e a evitar a colocação em liquidação, cada credor é levado a ter de fazer uma escolha relativamente ao montante que lhe é oferecido no quadro do acordo proposto, por um lado, e ao montante que considera poder recuperar na sequência da eventual liquidação da empresa, por outro. A sua escolha é influenciada por uma série de fatores, tais como a sua qualidade de credor hipotecário, privilegiado ou ordinário, a natureza e amplitude das garantias que eventualmente detém, a sua apreciação sobre as hipóteses de recuperação da empresa e o benefício que teria no caso de liquidação (181). Além disso, o critério do OEM exige uma avaliação realista da falência face à reestruturação, significando isto que o «benefício que teria no caso de liquidação» deve ser comparado com «a apreciação sobre as hipóteses de recuperação da empresa» (182).

(272)

Conforme descrito nos considerandos 116 e 117, a Roménia afirmou que existiam fortes semelhanças entre as medidas a favor da CFR Marfă e os referidos processos anteriores relativos a empresas ferroviárias estatais, nos quais a Comissão aplicou o critério do OEM e concluiu que as medidas não constituíam auxílios.

(273)

A Comissão assinala que a decisão no processo ZSSK Cargo, mencionada pela Roménia (ver considerando 116 acima) diz respeito a um empréstimo de 166 milhões de euros concedido pela Eslováquia ao operador de transporte ferroviário de mercadorias Železničná Spoločnosť Cargo Slovakia, a empresa ferroviária eslovaca. Nesse processo específico, a Comissão verificou que: 1) tinham sido apresentadas, no mesmo período, propostas bancárias indicativas semelhantes; 2) de acordo com uma avaliação comparativa, os juros cobrados estavam globalmente alinhados pelas taxas de juro aplicadas a empresas numa situação financeira comparável; 3) o empréstimo tinha sido concedido com base num estudo que demonstrava que a empresa seria capaz de o reembolsar.

(274)

A Comissão recorda que o critério do OEM é aplicado caso a caso, tendo em devida conta as especificidades de cada situação. O empréstimo no caso eslovaco, que foi apreciado e considerado compatível com o mercado, é muito diferente da situação da CFR Marfă, em que as medidas consistiram numa não execução de dívidas durante anos e numa remissão significativa de dívida respeitante a atividades comerciais normais. Por conseguinte, a apreciação do critério do OEM no caso em apreço assenta num cenário distinto e não tem necessariamente de conduzir à mesma conclusão.

(275)

A Comissão observa que a conversão de dívida em capital se baseou em passivos acumulados anteriormente pela CFR Marfă em relação à ANAF (183) e à CFR Infrastructură (184), conforme indicado no quadro a seguir.

Quadro 14

Apresentação detalhada dos montantes de dívida remitidos através da conversão de dívida em capital de 2013

(276)

Nas suas comunicações durante a investigação, apesar do convite expresso da Comissão formulado no considerando 132 da decisão de início do procedimento, a Roménia não facultou novas informações relevantes, além do relatório da Deloitte, sobre a adequação da conversão de dívida em capital de 2013 e a forma como foi executada. Ao invés, a Roménia reiterou as conclusões do relatório da Deloitte, que já tinham sido criticadas na decisão de início do procedimento.

(277)

A Roménia também não facultou quaisquer informações contemporâneas que sustentassem a sua decisão de aprovar a conversão de dívida em capital de 2013, nomeadamente as informações disponíveis durante o processo de devidas diligências e os relatórios sobre o valor dos ativos da CFR Marfă elaborados com vista a uma privatização após a tentativa falhada em 2013, informações pormenorizadas sobre as hipóteses e os valores de referência que fundamentaram as taxas de desconto aplicadas no relatório da Deloitte, o valor e a justificação dos fatores de liquidação utilizados para determinar as receitas máximas de uma possível venda dos ativos da CFR Marfă no contexto de um processo de falência e quaisquer outras informações que lhe permitisse contabilizar uma desvalorização adicional num cenário de adiamento da falência.

(278)

Apesar do pedido expresso apresentado pela Comissão no considerando 132 da decisão de início do procedimento, a Roménia não forneceu nenhuma estimativa do retorno previsto pelo Estado romeno com o investimento acrescido numa empresa já fortemente endividada, como era o caso da CFR Marfă à data da conversão de dívida em capital de 2013, nem uma justificação adequada para esse investimento.

(279)

Primeiro, a Comissão considera, antes de mais, que o cenário de conversão de dívida em capital só seria viável caso fosse imediatamente seguido da privatização da CFR Marfă, a qual, porém, não foi lograda. Havia vários anos que os credores estatais e a CFR Infrastructură conheciam a situação financeira difícil da CFR Marfă e a perspetiva de uma privatização da empresa apresentava riscos, atendendo igualmente às tentativas anteriores frustradas de privatizar a empresa. Além disso, no período imediatamente anterior à conversão de dívida em capital, era evidente que muito poucos potenciais compradores manifestavam interesse na empresa e que as probabilidades de uma privatização bem-sucedida não eram favoráveis. A Comissão considera que nenhum OEM sensato teria concordado com a remissão de dívidas tão significativas de uma empresa em dificuldade, como era o caso da CFR Marfă no período em questão, sem salvaguardar a restituição dessas dívidas em caso de privatização não concretizada (p. ex., através de um mecanismo de reembolso e com garantias suplementares relativas aos montantes devidos pela CFR Marfă em caso de liquidação na sequência de uma tentativa falhada de privatização). Neste caso, as autoridades romenas procederam à conversão sem tomar as referidas providências, o que confirma a incompatibilidade da conversão de dívida em capital de 2013 com o princípio do OEM.

(280)

Segundo, a Comissão considera também que a decisão do Estado de realizar a conversão de dívida em capital atendeu a fatores que não representam, por norma, o comportamento de um operador de mercado. Tal como reconhecido pela Roménia nas suas várias comunicações durante a fase de investigação, a liquidação da empresa nunca foi uma opção válida para os diferentes credores estatais. Aliás, quaisquer medidas de execução que resultassem num bloqueio da atividade da CFR Marfă eram consideradas prejudiciais à segurança e economia do país e suscetíveis de ter repercussões sociais consideráveis (ver considerandos 78, 82, 169 e 170 acima).

(281)

Terceiro, além da remissão das referidas dívidas sem as respetivas salvaguardas, a Comissão considera igualmente que, não obstante o relatório da Deloitte ter sido elaborado em março de 2013, apenas alguns meses antes de a Roménia ter decidido converter as dívidas da CFR Marfă em capital da mesma (ou seja, em junho de 2013), o referido estudo não era, por si, um fundamento suficiente para a decisão da Roménia.

(282)

Concretamente, a Comissão faz notar, desde logo, que o principal contributo para o método de estimativa das receitas foi, na verdade, fornecido pela própria CFR Marfă, não tendo sido objeto de uma verificação autónoma por um consultor independente. Tal como explica a recente jurisprudência, o ónus da prova recai sobre o Estado-Membro que alega ter agido como o teria feito um investidor privado, devendo fornecer todas as provas necessárias para demonstrar que agiu como um investidor privado que procura o lucro no longo prazo. Os estudos baseados em estimativas não verificadas e provenientes da própria empresa visada não são fiáveis para o efeito (185). Além do mais, a Comissão também assinala que as autoridades romenas, embora cientes das insuficiências deste tipo de previsões e estimativas, não assumiram o ónus de realizar uma avaliação da sensibilidade das previsões e dos pressupostos subjacentes às mesmas, nem aferiram a probabilidade dos resultados e acontecimentos. Por exemplo, as previsões no cenário de privatização tiveram por base o pressuposto excessivamente otimista de um aumento de […]% das receitas operacionais da CFR Marfă entre 2013 e 2017, impulsionado essencialmente por um aumento de […]% em toneladas-quilómetros. Contudo, os dados retrospetivos indicavam claramente que a CFR Marfă vinha a registar uma redução contínua da sua atividade no decénio que antecedeu a privatização prevista (ver a evolução das quotas de mercado da CFR Marfă no quadro 1, assim como a diminuição constante e significativa das receitas da CFR Marfă no quadro 4 acima).

(283)

Neste contexto, a Comissão observa, por outro lado, que o resultado positivo do relatório da Deloitte que sustentou a conversão de dívida em capital assentava no subsequente êxito do processo de privatização. O relatório da Deloitte confirma que, «tendo em conta a situação económica da empresa [CFR Marfă] e a evolução das dívidas orçamentais da CFR Marfă, prevê-se que a referida dívida continuará a crescer, em resultado do prosseguimento da atividade da CFR Marfă sem uma liquidação ou privatização, com perspetivas de recuperação ainda mais reduzidas do que as atuais [2013]».

(284)

Todavia, o relatório da Deloitte não inclui nenhuma avaliação das perspetivas de uma privatização em duas fases da CFR Marfă (ou seja, a 1.a fase em 2013, com a privatização da participação maioritária de 51 %, e a 2.a fase em 2017, com a privatização da participação minoritária de 49 %). Na data em que a decisão da conversão de dívida em capital passou a ser irrevogável (13 de junho de 2013), não tinha sido apresentada nenhuma proposta vinculativa e ainda não era claro que a privatização viria a ser concretizada. De acordo com as informações disponíveis ao público, a primeira tentativa de privatizar a CFR Marfă, em 2013, foi cancelada e o respetivo anúncio foi novamente publicado (ver considerandos 31 a 33 acima). Embora três proponentes tivessem ficado pré-qualificados, estes tinham apresentado somente as suas manifestações de interesse não vinculativas, sem qualquer compromisso concreto. Além disso, segundo as informações disponíveis ao público, com exceção do GFR, todos os proponentes pré-qualificados desistiram da operação em junho de 2013 (ver considerando 37 acima). De resto, apesar de o GFR ter apresentado uma proposta vinculativa, a privatização acabaria por fracassar.

(285)

A Comissão observa ainda que o Estado esperava arrecadar, com a privatização prevista da participação maioritária de 51 % no capital da CFR Marfă em 2013, num cenário médio, […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) e esperava obter a parte remanescente de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros) numa segunda fase da privatização, em 2017 (ver considerandos 30 a 34 acima). Estas projeções devem ser comparadas com os resultados de um cenário de liquidação deveras inevitável, que (na melhor das hipóteses) seriam 88,22 milhões de RON (aproximadamente 19 milhões de euros) inferiores ao muito improvável cenário de privatização em duas fases (186).

(286)

Além do mais, no cenário de liquidação, foi aplicado um desconto ao valor de mercado dos ativos ([…] milhões de RON) entre […]% e […]% em média (187). Se tivesse sido aplicado um desconto mais baixo ao valor de mercado dos ativos, os resultados do cenário de liquidação teriam sido ainda mais elevados. No entanto, tal como referido acima, a Roménia não forneceu nenhuma justificação para os fatores de liquidação escolhidos, ou qualquer valor de referência que as sociedades de auditoria utilizassem efetivamente no período relevante para estimativas semelhantes.

(287)

A Comissão renovou o seu pedido, solicitando à Roménia que fornecesse os níveis dos fatores de liquidação oficiais aplicáveis no período em apreço. Em resposta a este pedido, a Roménia informou que, «[n]o que respeita à avaliação dos ativos do devedor tanto nos processos de execução como nos processos de insolvência, independentemente de se tratar de ativos móveis e/ou imóveis, a legislação não prevê explicitamente uma redução na liquidação, mas essa questão é determinada por diferentes elementos, tais como: o método de avaliação aprovado pelos credores, de forma individual ou em bloco; a natureza dos ativos; a atratividade para o mercado; o nível de desgaste; o interesse dos potenciais proponentes, etc. Por conseguinte, dado que, nesse caso hipotético, existe uma multitude de elementos variáveis, […] não é possível efetuar uma estimativa do resultado da avaliação.» (188)

(288)

Neste contexto, a Comissão considera que os resultados no cenário de liquidação parecem estar efetivamente corretos, uma vez que o êxito de um procedimento de liquidação não depende da disponibilidade de um único comprador e tendo em vista os pressupostos restritivos inerentes ao preço de venda de cada ativo no cenário de privatização.

(289)

No que atine aos créditos da ANAF (e dos restantes credores estatais — CNPP, ANOFM e CNAS) e da CFR Infrastructură relativamente à CFR Marfă, a Comissão considera que a conversão de dívida em capital de 2013 não era a melhor opção disponível para a recuperação das quantias que lhes eram devidas. No cenário de liquidação projetado no relatório da Deloitte, a ANAF teria conseguido recuperar [90-100]% dos créditos dos credores estatais, enquanto, em 2010, a ANAF poderia ter recuperado 100 % dos créditos dos credores estatais num cenário de liquidação. No cenário de liquidação para 2012 também projetado no relatório da Deloitte, a CFR Infrastructură não teria qualquer perspetiva de recuperação (ver quadro 15 abaixo), ao passo que, no cenário de liquidação para 2010, a CFR Infrastructură poderia ter obtido uma recuperação de [40-50]% dos seus créditos (ver quadro 11 acima). Importa referir, no entanto, que, entre 2010 e 2012, a ANAF (e os restantes credores estatais) e a CFR Infrastructură permitiram que a CFR Marfă aumentasse as dívidas a seu favor em [90-100]% (de acordo com o quadro 7 acima).

(290)

Na opinião da Comissão, foi precisamente este aumento da dívida ao longo do tempo que proporcionou um resultado positivo da aplicação do critério do OEM em 2013, descrita no relatório da Deloitte (189), à conversão de dívida em capital, não obstante ter por base o pressuposto irrealista de uma privatização no futuro próximo. O maior nível de endividamento da CFR Marfă perante o orçamento de Estado consolidado (nomeadamente a ANAF, o CNPP, a ANOFM e o CNAS) e a CFR Infrastructură até 2013 resultou numa taxa de recuperação mais baixa no cenário de liquidação para 2012 comparativamente ao cenário de conversão de dívida em capital. Consequentemente, este maior endividamento perante o orçamento de Estado consolidado e a CFR Infrastructură incrementou o montante a recuperar no âmbito da conversão de dívida em capital e da subsequente privatização, ao abrigo do critério do OEM aplicado no relatório da Deloitte, correspondendo a um aumento de […] milhões de RON (aproximadamente […] milhões de euros), porquanto este cenário pressupunha que a CFR Marfă reembolsaria a totalidade das suas dívidas pendentes remanescentes (ou seja, as dívidas não abrangidas pela conversão de dívida em capital).

Quadro 15

Resumo dos montantes de recuperação no âmbito do cenário de liquidação projetado no relatório da Deloitte

(291)

Com base nas considerações anteriores, a Comissão conclui que a medida 3 confere à CFR Marfă uma vantagem através da não execução e remissão de dívida acumulada, concedidas no momento da conversão de dívida em capital. O valor deste auxílio corresponde ao montante total da dívida remitida por meio da conversão de dívida em capital no valor de 1 669 milhões de RON (aproximadamente 363 milhões de euros). A Comissão observa que o auxílio no âmbito da medida 3 é financiado pelos mesmos recursos correspondentes à medida 1 e por 85 % dos recursos correspondentes à medida 2, sendo estas proveniências devidamente tidas em conta na determinação do montante global do auxílio, por forma a evitar uma dupla contabilização.

(292)

Após ter analisado separadamente a presença de uma vantagem económica para cada medida, a Comissão procederá igualmente a uma apreciação mais geral sobre a possibilidade de tratar as medidas como uma intervenção estatal contínua na CFR Marfă.

(293)

A Comissão assinala que a CFR Marfă não realiza lucros desde 2008, tendo sido sujeita a diversas tentativas falhadas de privatização, nenhuma das quais teve como consequência a liquidação da CFR Marfă, apesar da sua situação financeira em constante deterioração. Ademais, as medidas 1, 2, 3 e 5 descritas anteriormente parecem estar intrinsecamente ligadas e fazem parte do mesmo objetivo principal de apoiar e manter a CFR Marfă no mercado durante anos, bem como preservar os postos de trabalho dos funcionários da CFR Marfă, através da não execução de dívidas, da remissão de dívida e da prestação contínua de serviços infraestruturais.

(294)

A estratégia do Estado que consistiu na manutenção a todo o custo da operação da CFR Marfă parece ainda mais evidente se tivermos em conta: i) a identidade análoga das empresas que concederam as medidas, todas elas agências ou órgãos estatais; ii) a cronologia das medidas em causa (as medidas 1 e 2 foram concedidas no período de 2010-2013, enquanto a medida 3 foi concedida em junho de 2013 como mera consequência da decisão de permitir uma acumulação maciça de dívidas no período anterior); iii) o seu objetivo, a saber, manter a CFR Marfă ativa no mercado a todo o custo e evitar a liquidação; e iv) a situação (financeira e em termos de riscos) da empresa durante todo este período, que se prolongou por mais de oito anos.

(295)

Acresce que a medida 3 não existiria sem as medidas 1 e 2. As dívidas acumuladas diretamente ao orçamento de Estado no âmbito da medida 1 (intervenção direta) e à CFR Infrastructură em resultado do prosseguimento de prestações no âmbito da medida 2 (intervenção indireta) foram posteriormente transformadas na medida 3. A medida 3 confere uma vantagem reforçada à CFR Marfă, além das medidas 1 e 2 de forma combinada, que não pode ser separada das medidas 1 e 2.

(296)

Tendo em conta que a medida 3 decorre das medidas 1 e 2 e que a medida 5 é uma mera continuação da medida 2, todas estas medidas constituem uma série de intervenções interdependentes (191), interligadas por um objetivo comum de manter a operação da CFR Marfă, sendo, por isso, imputáveis ao Estado. A Comissão verifica igualmente que ocorreu uma mudança depois de 2013, tendo a CFR Marfă deixado de registar dívidas ao orçamento de Estado mas, em contrapartida, registado aumentos muito superiores da sua dívida à CFR Infrastructură. Esta inversão explica-se pelo facto de a participação em convites à apresentação de propostas relativos à prestação de serviços de transporte a determinadas empresas estatais ter como condição, para todos os proponentes, a inexistência de dívidas pendentes à ANAF.

(297)

No cômputo geral, atendendo igualmente aos fracassos das tentativas de privatização no passado, um OEM numa situação o mais semelhante possível à do Estado teria tentado, em primeiro lugar, maximizar a recuperação da dívida da CFR Marfă, esgotando todos os meios disponíveis para o efeito, nomeadamente através de uma ação judicial com vista à execução oportuna dos seus diversos créditos e, subsequentemente, da instauração de um processo de liquidação da CFR Marfă.

(298)

Por conseguinte, o montante total do auxílio concedido pelo Estado à CFR Marfă equivale ao montante total da dívida (incluindo montante de capital, juros e penalidades) da CFR Marfă no âmbito das medidas 1, 2 e 5, acrescido da diferença entre os juros e penalidades cobrados pela ANAF e pela CFR Infrastructură e a taxa de juro do mercado calculada de acordo com a Comunicação de 2008. O auxílio concedido à CFR Marfă no âmbito da medida 3 sob a forma da conversão de dívida em capital no valor aproximado de 363 milhões de euros, em 2013, já está abrangido pelo montante do auxílio no âmbito das medidas 1 e 2 e, por conseguinte, não será adicionado ao montante a recuperar, por forma a evitar uma dupla contabilização.

(299)

O apoio público é suscetível de falsear a concorrência, mesmo que não contribua para que a empresa beneficiária se expanda e obtenha quotas de mercado. É suficiente que o auxílio lhe permita manter uma posição concorrencial mais forte do que teria tido se o auxílio não tivesse sido concedido. Neste contexto, para se presumir que o auxílio falseia a concorrência, considera-se, regra geral, suficiente que proporcione ao beneficiário uma vantagem ao libertá-lo de encargos que, de outro modo, teria tido de suportar no decurso da sua gestão corrente das operações (192).

(300)

Os apoios públicos concedidos às empresas só constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE na medida em que «afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros». A este respeito, não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio em causa sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros, mas apenas que o auxílio é suscetível de afetar essas trocas comerciais. Em particular, os Tribunais da União declararam que, «quando um auxílio financeiro concedido por um Estado reforça a posição de uma empresa relativamente às demais empresas concorrentes nas trocas comerciais intra-[União], deve entender-se que estas últimas são influenciadas pelo auxílio» (193).

(301)

O apoio público pode ser considerado suscetível de ter efeito nas trocas comerciais entre os Estados-Membros ainda que o beneficiário não participe diretamente no comércio transfronteiras. Por exemplo, a subvenção pode dificultar a entrada de operadores de outros Estados-Membros no mercado através da manutenção ou do aumento do fornecimento local (194).

(302)

A CFR Marfă opera no setor do transporte ferroviário de mercadorias, ou seja, em mercados competitivos na Europa (ver considerandos 13 a 16 acima). A Comissão considera que, ao concederem à CFR Marfă a possibilidade de prosseguir as suas atividades e de remitir as dívidas públicas através de uma conversão de dívida em capital, as medidas 1, 2, 3 e 5 são suscetíveis de melhorar a posição competitiva da CFR Marfă em relação aos seus concorrentes nacionais e internacionais no mercado interno.

(303)

Por conseguinte, a Comissão conclui que as medidas 1, 2, 3 e 5 têm o potencial de falsear ou ameaçar falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.

(304)

Dado que todas as condições para a existência de auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (ver subsecções 4.1.2 a 4.1.6 acima) estão reunidas para quatro das cinco medidas, a Comissão conclui que:

(305)

As Orientações E&R de 2004 e 2014 (195) definem o conceito de «empresa em dificuldade» para efeitos da apreciação da compatibilidade dos auxílios de emergência e à reestruturação nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado.

(306)

De acordo com o ponto 137 das Orientações E&R de 2014, «A Comissão irá examinar a compatibilidade com o mercado interno de qualquer auxílio de emergência ou à reestruturação concedido sem a sua autorização e, por conseguinte, em infração ao artigo 108.o, n.o 3, do Tratado com base nas presentes Orientações se o auxílio, ou parte deste, tiver sido concedido após a publicação das presentes Orientações no Jornal Oficial da União Europeia» (negrito nosso).

(307)

Além disso, de acordo com o ponto 138 das Orientações E&R de 2014: «Em todos os outros casos, procederá ao exame com base nas orientações aplicáveis à data da concessão do auxílio».

(308)

Tal como explicado na nota de rodapé 27 e nos considerandos 24, 77 e 86, as medidas 1 e 2 (dívidas da CFR Marfă ao orçamento de Estado e à CFR Infrastructură) foram essencialmente convertidas em capital através da medida 3, em junho de 2013. Portanto, a Comissão considera que as medidas 1, 2 e 3 foram concedidas antes da publicação das Orientações E&R de 2014. No que respeita à medida 5, foi posta em prática após a aplicação da medida 3, em 2013, e prosseguiu após a publicação das Orientações E&R de 2014 (a saber, 31 de julho de 2014). Apesar de as medidas 1, 2, 3 e 5 constituírem auxílios estatais, os auxílios em causa não foram sujeitos à aprovação da Comissão. Por conseguinte, constituem auxílios ilegais (ver secção 4.3, considerandos 319 a 320).

(309)

Tendo em conta as considerações acima, a Comissão reitera a sua conclusão expressa na decisão de início do procedimento e considera que as Orientações E&R de 2004 são aplicáveis à apreciação das medidas 1, 2 e 3 e que as Orientações E&R de 2014 são aplicáveis à apreciação da medida 5.

(310)

Em todo caso, a conclusão sobre o facto de a CFR Marfă ser uma empresa em dificuldade seria sempre a mesma, independentemente de se aplicarem as Orientações E&R de 2004 ou de 2014.

(311)

Conforme referido supra, as Orientações E&R de 2004 são aplicáveis às medidas 1, 2 e 3. De acordo com o ponto 10, alínea a), das Orientações E&R de 2004, uma empresa está em dificuldade, «[s]e se tratar de uma sociedade de responsabilidade limitada, quando mais de metade do seu capital subscrito tiver desaparecido e mais de um quarto desse capital tiver sido perdido durante os últimos 12 meses».

(312)

A CFR Marfă é uma sociedade de responsabilidade limitada (196) (ver considerando 11 acima). Tal como resumido no quadro 4, desde 2009, as reservas da CFR Marfă deixaram de ser suficientes para absorver as suas perdas. Em 2009, a CFR Marfă perdeu 62 % do seu capital social subscrito devido a perdas acumuladas num valor de 141,84 milhões de RON (aproximadamente 31 milhões de euros) e a uma perda anual de 341,98 milhões de RON (aproximadamente 74 milhões de euros). Em 2012 e 2013, a CFR Marfă perdeu 443 % e 71 % do seu capital social subscrito devido a perdas acumuladas num valor de 1 149,12 milhões de RON (aproximadamente 250 milhões de euros) e 1 565,68 milhões de RON (aproximadamente 340 milhões de euros), respetivamente, e a uma perda anual de 405,09 milhões de RON (aproximadamente 88 milhões de euros) e 262,92 milhões de RON (aproximadamente 57 milhões de euros), respetivamente.

(313)

Além do mais, a CFR Marfă também se encontra visivelmente em dificuldade ao abrigo do disposto no ponto 11 das Orientações E&R de 2004. Mais especificamente, tal como ilustra o quadro 4 supra, a CFR Marfă teve de enfrentar: i) perdas constantemente significativas desde pelo menos 2009 (perdas de 141,84 milhões de RON, i. e, aproximadamente 30,83 milhões de euros, em 2009, 535,27 milhões de RON, i. e, aproximadamente 116,36 milhões de euros, em 2010, 405 milhões de RON, i. e, aproximadamente 88,04 milhões de euros, em 2012 e 263 milhões de RON, i. e, aproximadamente 57,17 milhões de euros, em 2013), que resultaram em capital próprio negativo (- 343,5 milhões de RON, i. e, aproximadamente – 74,67 milhões de euros, em 2010 e – 904,6 milhões de RON, i. e, aproximadamente – 196,65 milhões de euros, em 2012); ii) uma dívida crescente (que aumentou continuamente de 1 261,6 milhões de RON, i. e, aproximadamente 274,26 milhões de euros, em 2009 para 2 186,6 milhões de RON, i. e, aproximadamente 475,35 milhões de euros, em 2012); e iii) uma diminuição das receitas (com uma redução contínua do volume de negócios de 1 097,3 milhões de RON, i. e, aproximadamente 238,54 milhões de euros, em 2009 para 1 020,6 milhões de RON, i. e, aproximadamente 221,87 milhões de euros, em 2012). Por conseguinte, a CFR Marfă é, em conformidade com o ponto 10, alínea a), e o ponto 11 das Orientações E&R de 2004, uma empresa em dificuldade desde 2009.

(314)

Conforme referido supra (ver considerando 309), as Orientações E&R de 2014 são aplicáveis à medida 5. De acordo com o ponto 20, alínea a), das Orientações E&R de 2014, uma empresa está em dificuldade, «[s]e se tratar de uma empresa de responsabilidade limitada, quando mais de metade do seu capital social tiver desaparecido devido a perdas acumuladas. Trata-se do caso em que a dedução das perdas acumuladas das reservas (e todos os outros elementos geralmente considerados como uma parte dos fundos próprios da empresa) conduz a um montante cumulado negativo que excede metade do capital social subscrito.» Acresce que, em conformidade com o ponto 20, alínea c), das Orientações E&R de 2014, «uma empresa é considerada em dificuldade quando, sem intervenção do Estado, será quase certamente condenada a desaparecer a curto ou médio prazo».

(315)

A Roménia declarou que a CFR Marfă não estava e não está em dificuldade na aceção das Orientações E&R (Comunicação 2014/C 249/01) após 2014 (197).

(316)

Todavia, a Comissão observa que, em 2014, o ano seguinte ao da conversão de dívida em capital de 2013, a situação financeira da CFR Marfă continuou a deteriorar-se. A CFR Marfă perdeu 73 % do seu capital social subscrito devido a perdas acumuladas num valor de 1 828,88 milhões de RON (aproximadamente 398 milhões de euros) e a uma perda anual de 27,16 milhões de RON (aproximadamente 5,9 milhões de euros). Em qualquer caso, no exercício de 2014 e nos anos seguintes, a situação da CFR Marfă teria sido consideravelmente pior na ausência da conversão de dívida em capital de 2013, que remitiu a maioria das dívidas da CFR Marfă e «melhorou» artificialmente a sua situação financeira.

(317)

A Comissão observa também que, segundo a Roménia, a CFR Marfă preenche, de acordo com o direito nacional, os critérios para ser submetida a um processo coletivo de insolvência a pedido dos seus credores (ou seja, o registo de passivos vencidos superiores a 40 000 RON durante um período superior a 60 dias) (198). A Comissão realça que, de facto, a CFR Marfă preenchia, de acordo com o direito nacional, os critérios para ser submetida a um processo coletivo de insolvência não só desde pelo menos 2009 (ver considerandos 22 a 25), mas também de 2014 em diante. Contrariamente à opinião da Roménia, as empresas não têm necessariamente de estar em insolvência para serem consideradas em dificuldade. Na realidade, basta a empresa em causa cumprir as condições para a abertura de um processo de insolvência nos termos do direito nacional. Era certamente este o caso da CFR Marfă, incluindo após a conversão de dívida em capital. O montante substancial de passivos vencidos da CFR Marfă relativamente à CFR Infrastructură (ver considerandos 23 e 24 e o correspondente quadro 7 acima) revela que o limiar de 40 000 RON (aproximadamente 8 695,7 EUR) durante mais de 60 dias tinha sido claramente excedido. Por conseguinte, a CFR Marfă é, em conformidade com o ponto 20, alíneas a) e c), das Orientações E&R de 2014, uma empresa em dificuldade desde 2014 no que respeita à medida 5.

(318)

Assim, a Comissão conclui que a CFR Marfă é, ao abrigo do ponto 10, alínea a), e ponto 11 das Orientações E&R de 2004 e do ponto 20, alíneas a) e c), das Orientações E&R de 2014, uma empresa em dificuldade. Concretamente, a CFR Marfa encontra-se em dificuldade pelo menos desde 2009, ou seja, também no período compreendido entre 2010 e junho de 2013 inclusive, em que foram concedidas as medidas 1, 2 e 3, bem como após a conversão de dívida em capital de junho de 2013, quando foi concedida a medida 5. Conforme referido supra, o mercado romeno do transporte ferroviário de mercadorias só foi liberalizado em 2008 (199); como tal, os efeitos da entrada de novos operadores a desafiar a posição da CFR Marfă no mercado nacional só começaram a ser visíveis de 2009 em diante.

(319)

A Comissão assinala que as medidas 1 e 2 foram concedidas pelo menos desde 2010, a medida 3 foi concedida em junho de 2013 e a medida 5 foi concedida pelo menos desde 2014, sendo que todas constituem auxílios. Estes auxílios não foram sujeitos à aprovação da Comissão e, por conseguinte, não respeitaram a obrigação de suspensão nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.

(320)

Os auxílios estatais foram concedidos e pagos, sem notificação, desde 2010 — tendo sido concedido um montante considerável do auxílio total durante a conversão de dívida em capital, em junho de 2013 — e são, por conseguinte, ilegais.

(321)

Tal como explicado supra no considerando 107, a Roménia alega que a conversão de dívida em capital foi aprovada pelo Conselho da União Europeia na sua Decisão do Conselho de 22 de outubro de 2013.

(322)

Contudo, a Comissão observa que a Decisão do Conselho de 22 de outubro de 2013 não se pronuncia sobre a compatibilidade com as regras em matéria de auxílios estatais das medidas propostas pela Roménia no anexo I do Memorando de Entendimento; como tal, também não se pronuncia sobre a conversão de dívida em capital de 2013 a favor da CFR Marfă. Conforme explicado nos considerandos 265 e 266 acima, a jurisprudência do Tribunal no processo Eurallumina deixa bem claro que uma decisão do Conselho relativa a uma isenção de impostos não constitui uma autorização de auxílio estatal e, por analogia, a Decisão do Conselho de 22 de outubro de 2013 também não pode ser invocada pela Roménia para justificar uma confiança legítima no que respeita à conversão de dívida em capital (200).

(323)

Mais ainda, a Comissão sublinha que o Memorando de Entendimento entre a União e a Roménia, que serviu de base à Decisão do Conselho de 22 de outubro de 2013, exige expressamente o cumprimento das regras em matéria de auxílios estatais nas medidas de reestruturação que a Roménia vier a adotar. Concretamente, o anexo I (secção B, ponto 9) do Memorando de Entendimento enumera, entre outras, as seguintes medidas específicas de política económica: «diminuir os retroativos das empresas estatais através da reestruturação, cuja aplicação deverá observar as regras da UE em matéria de auxílios estatais, e prevenir futuras perdas […]» (negrito nosso). A Comissão entende que esta disposição se refere especificamente a situações como a reestruturação da CFR Marfă.