Livro Branco sobre a Governança

A fim de insuflar uma ampla dinâmica democrática na União, a Comissão dá início a uma vasta reforma da governança e propõe quatro grandes mudanças: implicar mais os cidadãos, definir políticas e legislações mais eficazes, empenhar-se no debate sobre a governança mundial e, por último, reorientar as políticas e as instituições para objectivos claros.

ACTO

Comunicação da Comissão, de 25 de Julho de 2001, «Governança Europeia - Um Livro Branco» [COM(2001) 428 final - Jornal Oficial C 287 de 12.10.2001].

SÍNTESE

Torna-se necessário reformar a governança europeia, a fim de aproximar os cidadãos das instituições europeias.

Há cinco princípios cumulativos na base de uma boa governança:

• Abertura: as instituições europeias devem atribuir maior importância à transparência e à comunicação das suas decisões.
• Participação: há que implicar de forma mais sistemática os cidadãos na elaboração e na aplicação das políticas.
• Responsabilização: é necessária uma clarificação do papel de cada interveniente no processo de decisão, devendo depois cada um assumir a responsabilidade das suas atribuições.
• Eficácia: as decisões devem ser tomadas ao nível e no momento adequados, e produzir os efeitos pretendidos.
• Coerência: as políticas praticadas pela União são extremamente diversas e requerem um esforço sustentado de coerência.

As propostas do presente Livro Branco não reclamam necessariamente novos tratados. São, antes de mais, uma questão de vontade política, que exige o empenhamento das instituições e dos Estados-Membros.

Para reformar a governança da União, a Comissão propõe quatro grandes mudanças.

REFORÇO DA PARTICIPAÇÃO

As políticas devem deixar de ser decididas no topo. A legitimidade da UE é, hoje, uma questão de participação dos cidadãos.

Tornar mais aberto o funcionamento da União

A participação depende da capacidade dos cidadãos de participarem no debate público. Para o efeito, há que informar mais activamente o grande público sobre as questões europeias. A Comissão apelará às redes e às autoridades nacionais e locais a fim de que se apresente uma informação adaptada às preocupações dos cidadãos. O sítio web Europa deverá constituir uma plataforma interactiva de diálogo e de debate. A Comissão propõe igualmente que se prossiga o desenvolvimento do portal Eur-lex. O Conselho e o Parlamento Europeu devem tornar as suas informações mais acessíveis ao longo de todo o procedimento de co-decisão, em especial aquando da fase de conciliação. Finalmente, os Estados-Membros deverão promover o debate público sobre os assuntos europeus.

Chegar aos cidadãos através da democracia regional e local

A fim de construir uma melhor parceria entre os diferentes níveis, a Comissão propõe várias iniciativas, entre as quais:

• Participação das associações de administrações locais na elaboração das políticas: a Comissão verifica que as decisões comunitárias não tomam suficientemente em consideração as realidades locais e regionais. Propõe, por conseguinte, o aumento da cooperação entre as associações de administrações locais e o Comité das Regiões. Sugere, além disso, a este último que analise mais sistematicamente o impacto regional e local de determinadas directivas. Por último, os Estados-Membros deverão envolver mais os intervenientes locais na elaboração das políticas comunitárias.
• Maior flexibilidade na execução de certas políticas comunitárias com forte impacto territorial: a Comissão propõe a celebração de contratos entre, por um lado, os Estados-Membros, as regiões e as localidades e, por outro, a Comissão. Esses contratos permitiriam às administrações locais aplicar a legislação comunitária, sem deixar de atender à grande diversidade das condições locais.
• Coerência política global: as políticas europeias funcionam com demasiada frequência segundo uma lógica sectorial. Convém integrá-las num conjunto coerente e ter em conta a sua incidência territorial, para um desenvolvimento do território mais sustentável e mais equilibrado na União. A Comissão prevê elaborar indicadores que permitam identificar os domínios em que é necessária uma maior coerência.

Envolver a sociedade civil

A Comissão considera que a sociedade civil desempenha um papel importante na elaboração das políticas comunitárias e continuará a incentivar as acções das organizações não governamentais, dos parceiros sociais e da sociedade civil em geral. Lembra, por outro lado, que as organizações representativas da sociedade civil devem, também elas, seguir os princípios da boa governança, que incluem a responsabilização e a abertura. Antes do final do ano de 2001, criará uma base de dados em linha que reúna os agentes da sociedade civil.

Enfim, importa que o Comité Económico e Social emita pareceres antes, e não depois, de as propostas terem sido apresentadas ao poder legislativo, a fim de melhor contribuir para a elaboração das políticas.

Uma consulta mais eficaz e transparente no centro da definição das políticas da União Europeia

As instituições e os Estados-Membros deverão envidar novos esforços no sentido de melhorarem o processo de consulta sobre as políticas da União. O Parlamento Europeu tem, neste contexto, um papel de primeiro plano, atendendo à sua função de representação dos cidadãos, podendo, por exemplo, recorrer com maior frequência a audições públicas. Há igualmente que encorajar mais a participação dos parlamentos nacionais.

A Comissão tenciona clarificar a maneira como as consultas se processam. Publicará uma lista das instâncias de consulta existentes para cada sector. Prevê também enquadrar a consulta num código de conduta que fixe normas mínimas para esta última, normas essas que deverão melhorar a representatividade das organizações da sociedade civil e estruturar o seu debate com a Comissão. Nalguns sectores, em que as práticas de consulta estão já bem estabelecidas, a Comissão propõe que se elaborem acordos de parceria mais alargados. Por último, convida as outras instituições a seguirem uma abordagem semelhante nas suas próprias actividades.

Estabelecer a ligação às redes

As redes ligam, a nível europeu quando não mundial, as empresas, as comunidades, os centros de investigação e as administrações regionais e locais, podendo contribuir para o êxito das políticas comunitárias. A Comissão colaborará de forma mais sistemática com as redes, a fim de lhes permitir participar na elaboração e na aplicação das políticas. Estudará, aliás, o melhor meio de apoiar a cooperação transnacional entre intervenientes regionais ou locais.

MELHOR REGULAMENTAÇÃO

O presente Livro Branco pretende tornar as decisões comunitárias mais eficazes, a fim de angariar a adesão e a confiança dos cidadãos europeus.

Restabelecer a confiança nos pareceres dos peritos

Na sequência das recentes crises alimentares e dos problemas éticos levantados pelo aparecimento das biotecnologias, considerou-se necessário informar melhor o público sobre os elementos conhecidos e as incertezas que subsistem no plano científico. O sistema de comités de peritos a que a União recorre é opaco. É preciso restabelecer a confiança do público nos pareceres dos peritos. A partir de Junho de 2002, a Comissão publicará orientações para dotar os pareceres que utiliza de maior responsabilização, maior pluralismo e maior integridade. A Comissão sugere também a ligação em rede dos pareceres, com demasiada frequência organizados apenas a nível nacional.

Uma regulamentação melhor e mais rápida - combinar os instrumentos políticos para obter melhores resultados

A Comissão Europeia identificou sete factores de melhoria da regulamentação:

• As propostas devem ser elaboradas com base numa análise que permita concluir se é ou não necessária uma intervenção de nível comunitário.
• Convém escolher adequadamente entre a via legislativa e uma via menos vinculativa.
• Importa determinar o tipo de instrumento legislativo mais apropriado. Os regulamentos devem ser utilizados quando se requer uma aplicação uniforme no conjunto do território da União. Quando é desejável que exista uma grande flexibilidade em termos de transposição, deve optar-se pelas directivas-quadro. As directivas-quadro têm a vantagem de ser aprovadas rapidamente pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. Finalmente, a Comissão sugere que se recorra mais à legislação «primária», limitada aos elementos essenciais, deixando ao poder executivo a tarefa de regular os aspectos técnicos de execução.
• A Comissão deseja promover a co-regulamentação, nos casos em que esta represente um valor acrescentado e defenda o interesse geral. A co-regulamentação permite aos intervenientes em questão definir medidas de aplicação em conformidade com os objectivos definidos pelo legislador.
• Há que completar e reforçar a acção comunitária em certos domínios mediante a utilização do método aberto de coordenação, que permite promover a cooperação e o intercâmbio de boas práticas, representando também um valor acrescentado a nível europeu nos casos em que existe pouca margem para uma solução legislativa.
• A Comissão tenciona avaliar de forma mais sistemática as acções realizadas e delas colher os necessários ensinamentos.
• A Comissão compromete-se a retirar as suas propostas nos casos em que, na sequência das negociações interinstitucionais, elas se apresentem sobrecarregadas ou desnecessariamente complicadas. Sugere igualmente ao Conselho e ao Parlamento Europeu que acelerem o processo legislativo, sempre que possível. Para tal, é conveniente que o Conselho vote por maioria qualificada nos casos em que esta esteja prevista, em vez de tentar a todo o custo a unanimidade. O Conselho e o Parlamento Europeu devem ainda tentar chegar a acordo sobre as propostas em primeira leitura.

Simplificar o direito comunitário

A Comissão propõe o lançamento de um programa ambicioso de simplificação da legislação comunitária. No entanto, os Estados-Membros, ao transporem as directivas comunitárias, também não devem acrescentar-lhes exigências desproporcionadas.

Melhor aplicação das regras da União Europeia através de agências de regulamentação

A Comissão deseja criar novas agências de regulamentação independentes, dotadas de poder de decisão. Este poder será estritamente enquadrado: as agências não poderão arbitrar entre interesses públicos, nem tomar medidas de alcance geral. Estarão sujeitas a um sistema de controlo por parte da Comunidade.

Melhor aplicação a nível nacional

Os Estados-Membros deverão intensificar os respectivos esforços para melhorar a qualidade da transposição e da aplicação da legislação comunitária. Para tal, a Comissão propõe-lhes que:

• Instituam dispositivos de geminação entre administrações nacionais, a fim de procederem ao intercâmbio de boas práticas na matéria.
• Criem unidades de coordenação a nível da respectiva administração central, responsáveis pela aplicação do direito comunitário.
• Familiarizem mais os juristas e os tribunais nacionais com o direito comunitário.
• Criem a nível nacional instâncias semelhantes ao Provedor de Justiça da União Europeia e à Comissão das Petições do Parlamento Europeu, a fim de melhorarem a capacidade de resolução dos litígios.

A Comissão punirá com intransigência as infracções ao direito comunitário. Estabelecerá para o efeito uma lista de prioridades na investigação dessas possíveis infracções. Não obstante, também é verdade que uma longa acção judicial contra um Estado-Membro não constitui a solução mais prática nem a mais rápida, pelo que a Comissão prosseguirá um diálogo activo com os Estados-Membros a fim de neutralizar os conflitos tão cedo quanto possível.

CONTRIBUIR PARA A GOVERNANÇA GLOBAL

Os cidadãos europeus aspiram a uma União poderosa na cena internacional. A Comissão salienta que o primeiro passo da União deverá consistir em assegurar o êxito da reforma da governança a nível interno, por forma a salientar a necessidade de mudança a nível internacional. A União deverá em seguida aplicar os princípios da boa governança à sua responsabilidade global, mostrando-se mais acessível aos intervenientes governamentais e não governamentais.

A União Europeia deve empenhar-se em melhorar a eficácia e a legitimidade do processo global de decisão, devendo contribuir para modernizar e reformar as instituições internacionais. A Comissão irá promover a utilização de novos instrumentos a nível global como complemento do direito internacional vinculativo.

Proporá também uma revisão da representação internacional da União, com o objectivo de lhe permitir apresentar, cada vez mais, posições comuns.

REDEFINIR A ESTRATÉGIA POLÍTICA DAS INSTITUIÇÕES

É necessária uma recentragem política, ou seja, a redefinição clara de uma estratégia política global para a União, a fim de que os cidadãos compreendam melhor o projecto político que lhe está subjacente. A tarefa não é fácil: a lógica sectorial das políticas da União não favorece a coerência da acção comunitária.

Redefinir as políticas da União Europeia

Redefinir as políticas significa que a União deverá identificar de forma mais clara os seus objectivos a longo prazo. A Comissão desenvolve já esforços de planificação estratégica, mediante várias iniciativas, entre as quais:

• A Estratégia Política Anual da Comissão: publicada no início de cada ano, define as prioridades estratégicas num arco de dois a três anos.
• A comunicação do Presidente da Comissão sobre o estado da União: todos os anos, o Presidente da Comissão analisa os progressos efectuados face às prioridades estratégicas da Comissão e indica os novos desafios que se perfilam.
• O relatório anual sobre a aplicação do Protocolo de Amesterdão (EN) (FR) relativo à subsidiariedade e à proporcionalidade que, a partir de 2002, se centrará nos principais objectivos da União.

O Conselho Europeu deverá assumir um papel mais importante na configuração do rumo da União.

Redefinir as atribuições das instituições

Cada instituição deverá concentrar-se nas suas atribuições fundamentais: a Comissão inicia e executa as decisões; o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu adoptam a legislação e os orçamentos; o Conselho Europeu fixa as orientações políticas. Esta redefinição das atribuições das instituições permitirá retomar a própria essência do método comunitário. No entanto, é preciso actualizá-lo, por exemplo, clarificando as atribuições de cada instituição.

O Conselho de Ministros deve arbitrar mais entre os interesses sectoriais e reforçar a sua capacidade de coordenar todos os aspectos da política da União Europeia tanto a nível do Conselho como a nível nacional.

O Parlamento Europeu e todos os parlamentos nacionais devem fomentar o debate público sobre o futuro da Europa e sobre as suas políticas. O Parlamento Europeu devia centrar mais o seu controlo do orçamento na realização dos objectivos políticos.

A terminar, a Comissão sugere que se clarifiquem as responsabilidades a nível da execução. Deverão ser reexaminadas as condições em que esta instituição adopta as medidas de execução. É seu desejo, nomeadamente, que o Parlamento Europeu seja associado ao controlo da execução. A Comissão considera que o artigo 202.º do Tratado se tornou obsoleto devido ao advento do processo de co-decisão que coloca o Conselho e o Parlamento Europeu em pé de igualdade. Por último, interroga-se sobre a necessidade de manter os comités de regulamentação e de gestão.

Contexto

O Livro Branco sobre a Governança fixa marcos para o futuro da Europa. Foi completado por um vasto processo de reforma institucional iniciado no Conselho Europeu de Laeken. Este processo terminou com a assinatura do Tratado de Lisboa.

ACTOS RELACIONADOS

Comunicação da Comissão, de 6 de Junho de 2002, intitulada: «Governança Europeia: Legislar Melhor» [COM(2002) 275 final - Não publicada no Jornal Oficial].

Esta comunicação vem completar o plano de acção «Simplificar e melhorar o ambiente regulador». Visa, designadamente, processar a recentragem das instituições e aumentar a qualidade de execução da União mediante diversas iniciativas, entre as quais:

• Clarificar as responsabilidades executivas: há que clarificar as normas que regem a comitologia, nomeadamente pela definição precisa das missões de cada instituição; o Parlamento Europeu tem um papel a desempenhar na comitologia, em especial nos domínios abrangidos pela co-decisão.
• Enquadrar a criação de agências europeias: a Comissão proporá ao Parlamento e ao Conselho um acordo interinstitucional na matéria.
• Considerar os contextos regionais, urbanos e locais: as administrações regionais ou locais, bem como os Estados-Membros terão oportunidade de celebrar contratos-piloto com a Comissão, com vista à realização de objectivos comunitários de desenvolvimento sustentável.
• Uma nova abordagem para o controlo da aplicação do direito: a Comissão prestará especial atenção aos atrasos verificados na aplicação das medidas nacionais de execução.

No final, esta comunicação reafirma a importância do método comunitário enquanto elemento fundador da União Europeia. As reformas da governança, «revolução tranquila das nossas formas de actuar», exigem que as instituições consolidem e clarifiquem a partilha das respectivas competências.

Comunicação da Comissão, de 11 de Dezembro de 2002, sobre a obtenção e utilização de competências especializadas pela Comissão: princípios e orientações - «Reforçar a base de conhecimentos para melhores políticas» [COM(2002) 713 final - Não publicada no Jornal Oficial].

No Livro Branco sobre a Governança, a Comissão declarou que publicaria orientações sobre a utilização de competências especializadas pela Comissão. A presente comunicação responde a esse compromisso. Nela, a Comissão reafirma os três princípios que devem nortear a utilização de competências especializadas: qualidade, abertura e, por último, eficácia. Os serviços da Comissão devem empregar as competências mais adequadas para elaborar melhores políticas. A Comissão sublinha igualmente que está determinada a restabelecer a confiança dos cidadãos na utilização de competências especializadas, proporcionando-lhes acesso aos pareceres e reuniões dos peritos.

Comunicação da Comissão, de 11 de Dezembro de 2002, intitulada «O enquadramento das agências europeias de regulamentação» [COM(2002) 718 final - Não publicada no Jornal Oficial].

Nesta comunicação, a Comissão especifica as missões, as condições de criação e as modalidades de composição das agências de regulamentação. As referidas agências estão sujeitas ao controlo da Comissão, do Provedor de Justiça Europeu, do Parlamento Europeu, do Conselho, do Tribunal de Contas e do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

Comunicação da Comissão, de 11 de Dezembro de 2002, intitulada «Um quadro para os contratos e convenções tripartidos por objectivo entre a Comunidade, os Estados e as autoridades regionais e locais» [COM(2002) 709 final - Não publicada no Jornal Oficial].

Esta comunicação tem o propósito de clarificar a noção de contratos tripartidos evocada no Livro Branco sobre a Governança. Distingue os contratos tripartidos por objectivo, que decorrem da aplicação de um quadro comunitário vinculativo, das convenções tripartidas por objectivo, que descrevem as convenções celebradas entre a Comissão, um Estado-Membro e autoridades regionais e locais à margem de um quadro comunitário vinculativo. A Comissão enuncia as modalidades de celebração deste tipo de acordos e, finalmente, apresenta um modelo de contrato ou de convenção.

Comunicação da Comissão, de 11 de Dezembro de 2002, sobre a melhoria do controlo da aplicação do direito comunitário [COM (2002) 725 final - Não publicada no Jornal Oficial].

A Comissão prevê melhorar o controlo da aplicação do direito comunitário, antes de mais, reforçando a prevenção das infracções. Para o efeito, a Comissão intensificará a cooperação com os Estados-Membros, nomeadamente acompanhando-os na transposição das directivas. A Comissão continuará também a assumir o seu papel de guardiã dos Tratados através da repressão das infracções. Para tal, apoiar-se-á em critérios de prioridade relativos à gravidade das mesmas. Assim, por exemplo, a não-transposição das directivas será considerada uma infracção grave, devendo, neste caso, ser de imediato instaurada uma acção por incumprimento.

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu, de 20 de Março de 2002, relativa às relações com o autor da denúncia em matéria de infracções ao direito comunitário [COM(2002) 141 final - Jornal Oficial C 244 de 10.1032002].

Nesta comunicação, a Comissão descreve as medidas administrativas a favor do autor da denúncia no âmbito do processo por incumprimento, como sejam as modalidades de apresentação das denúncias, a protecção de dados pessoais ou ainda o prazo de instrução das denúncias.

Proposta de decisão do Conselho que altera a Decisão 1999/468/CE do Conselho que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão [COM(2002) 719 final - Não publicada no Jornal Oficial].

Nesta proposta, a Comissão apresenta a decisão do Conselho relativa à comitologia. O Conselho aceita incluir o Parlamento Europeu no controlo da execução quando se trate de matérias regidas pelo processo de co-decisão. Aplicar-se-á o procedimento de regulamentação quando se trate de medidas de execução de âmbito geral respeitantes ao teor das matérias em questão. O procedimento consultivo será utilizado sempre que as medidas de execução sejam de âmbito específico ou tenham por objecto regras processuais de aplicação.

Última modificação: 21.02.2008