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Document 52018DC0029
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on a monitoring framework for the circular economy
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre um quadro de controlo da economia circular
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre um quadro de controlo da economia circular
COM/2018/029 final
COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 16.1.2018
COM(2018) 29 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES
sobre um quadro de controlo da economia circular
{SWD(2018) 17 final}
1.Introdução
A transição para uma economia circular é uma oportunidade extraordinária para transformar a nossa economia e torná-la mais sustentável, contribuir para os objetivos climáticos e para a preservação dos recursos mundiais, criar emprego local e gerar vantagens competitivas para a Europa num mundo que atravessa mudanças profundas. A importância da economia circular para a indústria europeia foi recentemente sublinhada na renovada estratégia de política industrial da UE 1 . A transição para uma economia circular ajudará igualmente a alcançar os objetivos da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável 2 .
No plano de ação para a economia circular 3 , esta é descrita como consistindo numa economia «em que o valor dos produtos, materiais e recursos se mantém na economia o máximo de tempo possível e a produção de resíduos se reduz ao mínimo».
Na transição para uma economia mais circular, é fundamental acompanhar as principais tendências e padrões para compreender como os diversos elementos da economia circular se estão a desenvolver com o passar do tempo, para ajudar a identificar fatores de sucesso nos Estados-Membros e para avaliar se foram tomadas medidas suficientes. Os resultados deste acompanhamento devem servir de base ao estabelecimento de novas prioridades para alcançar o objetivo a longo prazo de uma economia circular. Não são apenas importantes para os responsáveis políticos, mas devem inspirar todos e impulsionar novas ações.
Eis por que a Comissão se comprometeu, no plano de ação para a economia circular, a apresentar um quadro de controlo simples e eficaz. Tal foi corroborado pelo Conselho da UE nas suas conclusões sobre o plano de ação para a economia circular 4 , onde salientou «a necessidade de um quadro de controlo para reforçar e avaliar os progressos no sentido de uma economia circular, minimizando os encargos administrativos». Além disso, o Parlamento Europeu solicitou à Comissão que desenvolvesse indicadores da eficiência na utilização dos recursos para acompanhar os progressos realizados no sentido de uma economia circular 5 .
A presente comunicação cumpre este compromisso, apresentando um quadro de controlo composto por um conjunto de indicadores-chave relevantes que incidem sobre os principais elementos da economia circular.
O quadro de controlo da economia circular tem por base, e complementa, o Painel de Avaliação da Eficiência na Utilização dos Recursos 6 e o Painel de Avaliação das Matérias-Primas 7 , que foram elaborados nos últimos anos pela Comissão. O quadro é apresentado num sítio 8 onde se encontram disponíveis todos os indicadores e manter-se-á atualizado.
2.Controlo dos progressos realizados no sentido de uma economia circular
Controlar os progressos realizados no sentido de uma economia circular constitui um desafio. A transição para uma economia circular não se limita a determinados materiais ou setores. É uma mudança sistémica que afeta toda a economia e envolve todos os produtos e serviços. Idealmente, os indicadores devem incidir principalmente sobre as tendências na preservação do valor económico dos produtos, materiais e recursos, bem como nas tendências na produção de resíduos.
Tal como não existe um indicador de «circularidade» mundialmente reconhecido, os indicadores sólidos e imediatamente disponíveis para descrever as tendências mais relevantes são escassos. Não seria possível captar adequadamente a complexidade e as múltiplas dimensões da transição para uma economia circular com um único parâmetro ou índice. Por este motivo, será utilizado um conjunto de indicadores relevantes neste quadro de controlo.
Uma forma de olhar para a economia circular é observar como os materiais entram, circulam e (finalmente) saem da economia. Tal panorâmica visual pode ser fornecida por meio de um diagrama do fluxo dos materiais que mostre todas as matérias-primas — agregadas e agrupadas por categoria de materiais — na economia, desde a sua extração até se tornarem resíduos.
Figura 1: Fluxos de materiais na economia (UE-28, 2014)
9
,
10
A figura 1 apresenta uma panorâmica dos fluxos dos materiais na UE em 2014. O lado da entrada, à esquerda, mostra que 8 mil milhões de toneladas de materiais são transformadas anualmente em energia ou em produtos na UE. Apenas 600 milhões de toneladas têm origem na reciclagem. O lado da saída mostra que, em 2 200 milhões de toneladas de resíduos gerados, apenas 600 milhões de toneladas entram novamente no sistema como materiais reciclados. O resto dos materiais, equivalente a 1 500 milhões de toneladas, são resíduos. Estes aspetos apontam para um potencial significativo de melhoria, sobretudo por via do aumento da percentagem de materiais reciclados como matérias-primas secundárias e da redução da produção de resíduos.
O quadro de controlo tem como objetivo medir os progressos realizados no sentido de uma economia circular de forma a abranger as suas múltiplas dimensões em todas as etapas do ciclo de vida dos recursos, produtos e serviços. Por isso o quadro de controlo possui um conjunto de dez indicadores (ver quadro 1) agrupados em quatro etapas e aspetos da economia circular: 1) produção e consumo, 2) gestão de resíduos, 3) matérias-primas secundárias; 4) competitividade e inovação. Isto segue, em linhas gerais, a lógica e a estrutura do plano de ação para a economia circular.
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N.º |
Nome |
Relevância |
Medidas da UE (exemplos) |
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Produção e consumo |
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1 |
Autossuficiência da UE em matérias-primas |
A economia circular deve ajudar a resolver os riscos de abastecimento de matérias-primas, em especial, de matérias-primas essenciais. |
Iniciativa Matérias-Primas; Roteiro para uma utilização eficiente dos recursos |
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2 |
Contratos públicos ecológicos* |
Os contratos públicos são responsáveis por um grande volume de consumo e podem impulsionar a economia circular. |
Estratégia para a Contratação Pública; A UE apoia regimes e critérios voluntários para contratos públicos ecológicos |
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3a-c |
Geração de resíduos |
Numa economia circular, a geração de resíduos é reduzida. |
Diretiva-Quadro Resíduos; diretivas relativas a fluxos de resíduos específicos; Estratégia para o plástico |
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4 |
Desperdícios alimentares* |
Deitar fora géneros alimentícios tem impactos ambientais, climáticos e económicos negativos. |
Legislação Alimentar Geral; Diretiva-Quadro Resíduos; várias iniciativas (por exemplo, a plataforma para as perdas e o desperdício de alimentos ) |
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Gestão de resíduos |
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5a-b |
Taxas globais de reciclagem |
Aumentar a reciclagem faz parte da transição para uma economia circular. |
Diretiva-Quadro Resíduos |
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6a-f |
Taxas de reciclagem de fluxos de resíduos específicos |
Reflete os progressos na reciclagem de fluxos de resíduos importantes. |
Diretiva-Quadro Resíduos; Diretiva Aterros; diretivas relativas a fluxos de resíduos específicos |
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Matérias-primas secundárias |
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7a-b |
Contribuição dos materiais reciclados para satisfazer a procura de matérias-primas |
Numa economia circular, as matérias-primas secundárias são frequentemente utilizadas para fazer novos produtos. |
Diretiva-Quadro Resíduos; Diretiva Conceção Ecológica; Rótulo ecológico da UE; REACH; iniciativa sobre a relação entre as políticas respeitantes aos produtos químicos, aos produtos e aos resíduos; Estratégia para o plástico; normas de qualidade aplicáveis às matérias-primas secundárias |
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8 |
Comércio de matérias-primas recicláveis |
O comércio de recicláveis reflete a importância do mercado interno e da participação global na economia circular. |
Política para o mercado interno; Regulamento Transferências de Resíduos Política comercial |
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Competitividade e inovação |
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9a-c |
Investimento privado, emprego e valor acrescentado bruto |
Reflete a contribuição da economia circular para a criação de emprego e para o crescimento. |
Plano de Investimento para a Europa; Fundos Estruturais e de Investimento; InnovFin; Plataforma de apoio financeiro à economia circular; Estratégia para finanças sustentáveis; Iniciativa Emprego Verde; Nova Agenda de Competências para a Europa; Política para o mercado interno |
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10 |
Patentes |
As tecnologias inovadoras relacionadas com a economia circular impulsionam a competitividade global da UE. |
Horizonte 2020 |
* Indicadores em desenvolvimento
Quadro 1: Indicadores relativos à economia circular incluídos no quadro de controlo
Estes indicadores foram selecionados de forma a captar os principais elementos de uma economia circular. Foi tida em conta a disponibilidade de dados, tendo por base o Painel de Avaliação da Eficiência na Utilização dos Recursos e o Painel de Avaliação das Matérias-Primas. Tanto quanto possível, os indicadores baseiam-se em dados existentes, limitando assim os encargos administrativos. Outros critérios em relação aos quais os indicadores foram avaliados incluem a relevância, a aceitação, a credibilidade, a facilidade de utilização e a solidez.
As respostas à consulta pública sobre o roteiro 11 e os debates com os representantes dos Estados-Membros e peritos das partes interessadas 12 foram igualmente tidos em conta aquando da seleção dos indicadores.
A Comissão melhorará a base de conhecimentos e a disponibilidade dos dados para medir os progressos realizados na economia circular:
-Estão em curso trabalhos para desenvolver metodologias e recolhas de dados que possam ser utilizados para os indicadores sobre contratos públicos ecológicos e desperdícios alimentares, com vista à publicação dos dados nos próximos anos. Entretanto, o Eurostat está a produzir estimativas provisórias do desperdício alimentar.
-Como parte do pacote da economia circular de 2015 e dos amplos esforços da Comissão para melhorar a qualidade das estatísticas da UE relativas aos resíduos, a Comissão propôs harmonizar as metodologias para o cálculo das taxas de reciclagem dos resíduos urbanos 13 e dos resíduos de embalagens 14 . Uma vez adotadas pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu e aplicadas pelos Estados-Membros, estas propostas darão origem a estatísticas mais fiáveis e comparáveis.
-Por intermédio do Horizonte 2020, a Comissão está a financiar vários projetos de investigação que produzirão melhores dados para complementar as estatísticas oficiais, em especial, através do sistema de informação sobre matérias-primas 15 da UE.
3.Primeiras conclusões
Os dez indicadores do quadro de controlo fornecem uma ideia geral dos principais pontos de alavancagem para aumentar a circularidade da economia da UE. Embora vá demorar algum tempo até que os resultados das ações na economia circular sejam observáveis nas estatísticas, é importante começar por estabelecer valores de referência. Isto ajudará a acompanhar futuros desenvolvimentos e a fundamentar os processos de decisão política.
Existe uma forte necessidade e um potencial significativo de melhoria no desempenho da UE e dos seus Estados-Membros. O papel da UE é mais importante em alguns domínios (como no comércio de matérias-primas recicláveis) do que noutros (por exemplo, nos contratos públicos ecológicos).
Produção e consumo
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Podem observar-se alguns progressos no sentido de tendências mais circulares na produção e no consumo, por exemplo, em termos da produção de resíduos. No entanto, existe ainda espaço considerável para reduzir as disparidades no desempenho entre Estados-Membros e no atinente aos diversos materiais. |
O indicador relativo à autossuficiência no abastecimento de matérias-primas mostra que a UE é amplamente autossuficiente no que diz respeito à maioria dos minerais não-metálicos, como os materiais de construção e os minerais industriais. Contudo, o indicador também confirma que, no respeitante às matérias-primas essenciais 16 para a UE, esta depende, em grande medida, das importações, o que sublinha a necessidade de assegurar o acesso e diversificar o abastecimento. Muitos destes materiais são necessários para alcançar o objetivo da UE de uma economia sustentável, hipocarbónica, eficiente em termos de recursos e competitiva 17 .
Os contratos públicos representam uma grande parcela do PIB e, como tal, os contratos públicos ecológicos — ou seja, quando as autoridades públicas utilizam o seu poder de aquisição para escolher bens, serviços e obras que respeitam o ambiente — podem ser um impulsionador para uma economia circular e para a inovação 18 . Ainda estão a ser desenvolvidos dados para este indicador.
A geração de resíduos urbanos 19 por habitante na UE baixou 8 % entre 2006 e 2016, para uma média anual de 480 kg por habitante. Este é um exemplo claro de um domínio em que cada cidadão pode contribuir positivamente. No entanto, verificam-se grandes variações entre os Estados-Membros (entre 250 kg e 750 kg por habitante por ano) 20 , e a geração de resíduos urbanos ainda está a crescer em vários Estados-Membros. A quantidade de resíduos gerados ainda se correlaciona, em certa medida, com o PIB por habitante. Por conseguinte, é positivo que os dados sobre a produção total de resíduos (incluindo os resíduos industriais e comerciais, mas excluindo os principais resíduos minerais) por unidade do PIB mostrem uma redução de 11 % desde 2006.
Reduzir o desperdício alimentar 21 tem um enorme potencial para poupar os recursos que utilizamos para produzir os alimentos que comemos. O desperdício alimentar ocorre em toda a cadeia de valor: durante a produção e a distribuição, nas lojas, nos restaurantes, nos estabelecimentos que fornecem alimentos preparados e em casa. Tal dificulta sobremaneira a sua quantificação. De acordo com as estimativas preliminares do Eurostat, o desperdício alimentar na UE baixou de 81 para 76 milhões de toneladas (cerca de 7 %) entre 2012 e 2014, o equivalente a uma queda de 161 kg para 149 kg por habitante.
Gestão de resíduos
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De um modo geral, a gestão de resíduos apresenta desenvolvimentos positivos, mas ainda com um espaço significativo para melhorias e com disparidades entre Estados-Membros e entre fluxos de resíduos. |
De 2008 a 2016, as taxas de reciclagem de resíduos urbanos aumentaram de 37 % para 46 %. Cinco Estados-Membros reciclam mais de metade dos seus resíduos urbanos, enquanto alguns países se aproximam da meta de reciclagem de 65 % para 2030 proposta pela Comissão 22 ; contudo, cinco Estados-Membros ainda se encontram abaixo dos 25 % 23 .
Fonte: Eurostat
Entre 2008 e 2015, as taxas de reciclagem dos resíduos de embalagens também aumentaram na UE, de 62 % para 66 %; esse aumento foi registado em quase todos os Estados-Membros e, em 2015, quase todos os Estados-Membros tinham alcançado a meta de 55 % para 2008 (a Comissão propôs uma meta de 65 % até 2025 e de 75 % até 2030 24 ). No caso das embalagens de plástico, a média de reciclagem na UE é significativamente mais baixa, 40 %, embora se tenham registado melhorias nos últimos anos.
A reciclagem de resíduos biológicos urbanos na UE foi de 79 kg por habitante, em 2016, um aumento de 23 % em comparação com 2007.
Quanto à reciclagem de resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (REEE), os dados mostram que os níveis de recolha e de reciclagem variam de forma considerável entre os Estados-Membros da UE e indicam um grande potencial para melhorar a eficiência dos recursos e reduzir a recolha, o tratamento e a transferência ilegais. Em 2015, apenas quatro Estados-Membros reciclaram 25 mais de metade dos equipamentos elétricos e eletrónicos que haviam sido colocados no mercado.
Por fim, no caso dos resíduos de construção e demolição, vinte Estados-Membros comunicaram ter já alcançado a meta de 70 % de valorização 26 , fixada para 2020. Dado que, em termos de massa, este é o maior fluxo de resíduos na UE, estamos perante um sinal positivo. No entanto, deve salientar-se que a meta inclui operações de enchimento 27 , uma prática que não mantém o valor dos materiais na economia e que, por conseguinte, não conduz a uma economia circular. Além disso, existem grandes diferenças na comunicação de dados entre Estados-Membros.
Fonte: Eurostat
Matérias-primas secundárias
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A contribuição dos materiais reciclados para satisfazer a procura global de materiais é relativamente baixa. O comércio de matérias-primas secundárias está a aumentar na UE e com países terceiros. |
Numa economia circular, os materiais incorporados nos produtos e componentes são reciclados quando chegam ao fim da vida útil e são depois injetados de novo na economia como matérias-primas secundárias. Esta abordagem reduz a pegada ambiental da produção e do consumo e aumenta a segurança do abastecimento de matérias-primas. Na UE, o nível da procura de matérias-primas ultrapassa o que poderia ser fornecido mesmo que todos os resíduos fossem transformados em matérias-primas secundárias. Por conseguinte, o abastecimento de matérias-primas primárias continuará a ser necessário.
Em média, os materiais reciclados apenas satisfazem cerca de 10 % da procura de materiais da UE, apesar de se ter registado uma melhoria constante desde 2004. Para vários materiais a granel, as matérias-primas secundárias satisfazem cerca de 30 % da procura total (por exemplo, cobre e níquel). Contudo, para um grande número de materiais, incluindo praticamente todas as matérias-primas essenciais, o contributo dos materiais reciclados na satisfação da procura de matérias-primas é ainda diminuto ou insignificante. Tal pode dever-se ao facto de não ser rentável a sua reciclagem, de faltarem tecnologias para os reciclar ou de os materiais serem incorporados em produtos mantidos em utilização durante muito tempo (por exemplo, terras raras utilizadas em turbinas eólicas).
Além disso, o indicador relativo ao comércio de resíduos recicláveis mostra que a UE é um exportador líquido de vários fluxos de resíduos recicláveis importantes como o plástico, o papel e o cartão, o ferro e o aço, o cobre, o alumínio e o níquel. O comércio de resíduos de plástico, papel e cartão, cobre, alumínio, níquel e metais preciosos no interior da UE aumentou consideravelmente entre 2004 e 2016, permitindo aos operadores económicos colher os benefícios do mercado interno de matérias-primas secundárias da UE.
Competitividade e inovação
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A transição para uma economia circular aumenta os investimentos, o valor acrescentado e o emprego, e estimula a inovação. |
Fonte: Eurostat
Estima-se que, em 2014, os investimentos privados num subconjunto de setores económicos relevantes para a economia circular 28 tenham rondado os 15 mil milhões de EUR na UE (0,1 % do PIB). No mesmo ano, existiam mais de 3,9 milhões de postos de trabalho nestes setores, um aumento de 2,3 % em comparação com 2012. Apesar da crise económica e financeira, estes setores da economia circular criaram cerca de 141 mil milhões de EUR de valor acrescentado em 2014, o que representa um aumento de 6,1 % em comparação com 2012. Estão disponíveis vários programas de financiamento da UE para apoiar a transição para a economia circular, tal como o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos, os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento, o Horizonte 2020 e o Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE). Além disso, em janeiro de 2017, foi lançada a plataforma de apoio financeiro à economia circular.
No que diz respeito a patentes relativas a reciclagem e matérias-primas secundárias, os dados mostram um aumento de 35 % entre 2000 e 2013. A UE é responsável por 44 % do total mundial de patentes relativas à reciclagem de vidro, contribuindo com parcelas de 18 % para o plástico e de 23 % para o papel.
4.Conclusões
O quadro de controlo capta, num conjunto de indicadores conciso, os principais elementos da economia circular, incluindo o ciclo de vida dos produtos e dos materiais, os domínios e setores prioritários, e os impactos sobre a competitividade, a inovação e o emprego. Será, portanto, uma ferramenta para acompanhar as principais tendências na transição, para avaliar se as medidas em vigor e a participação de todos os intervenientes foram suficientemente eficazes, e para ajudar a identificar as melhores práticas nos Estados-Membros que podem ser divulgadas.
Os indicadores serão permanentemente atualizados no sítio dedicado ao quadro de controlo 29 . Este sítio também inclui ferramentas para acompanhar os progressos realizados e documenta as metodologias para os indicadores, fontes de dados, definições e normas de publicação. A Comissão continuará a trabalhar nos indicadores que carecem de desenvolvimento adicional, em especial os relativos ao desperdício alimentar e aos contratos públicos ecológicos.
O diálogo com os Estados-Membros e partes interessadas ajudará a melhorar o quadro. Em especial, o quadro depende, em grande medida, das estatísticas de elevada qualidade que os Estados-Membros fornecem ao Eurostat. A Comissão acolheria igualmente de modo favorável a participação de todas as restantes instituições da UE.
COM(2017) 479.
COM(2015) 614.
Resolução do Parlamento Europeu, de 9 de julho de 2015, sobre a eficiência dos recursos: transição para uma economia circular ( 2014/2208(INI) ).
http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/targets_indicators/scoreboard/index_en.htm .
Fonte: Andreas Mayer, Willi Haas, Dominik Wiedenhofer, Fridolin Krausmann, Philip Nuss, Gian Andrea Blengini (a publicar brevemente): Monitoring the circular economy in the EU28 - A mass-balanced assessment of economy wide material flows, waste and emissions from official statistics. Em: Journal of Industrial Ecology
A utilização energética abrange as matérias-primas utilizadas na combustão ou na produção de géneros alimentícios e alimentos para animais.
https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2017-1830357_en .
Produtores de estatísticas oficiais sobre contas ambientais e peritos em eficiência de recursos/política integrada de produtos e em política para as matérias-primas: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=2673 , http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=470 , http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=2812 , http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=1353 .
COM(2015) 595 final
COM(2017) 490.
Por exemplo, o cobalto para as baterias utilizadas nos carros elétricos, o silício para os painéis solares.
Resíduos domésticos e em espaços públicos, bem como resíduos semelhantes de outras fontes.
As diferenças no modo como os Estados-Membros medem a geração de resíduos podem explicar algumas das disparidades.
COM(2015)595 final.
Os Estados-Membros utilizam métodos diferentes para calcular as taxas de reciclagem, o que pode explicar parte das diferenças. A Comissão propôs uma metodologia comum na sua proposta legislativa relativa aos resíduos.
Ou prepararam para reutilização.
A meta abrange não só a reciclagem, mas também a reutilização e outros métodos de valorização de materiais, incluindo operações de enchimento com resíduos de construção e demolição não perigosos, com exclusão de materiais naturais.
Uma operação de valorização em que são utilizados resíduos adequados para fins de recuperação em áreas escavadas ou para fins de engenharia em paisagismo.
Ou seja, atividades de reutilização e de reciclagem. As atividades de locação e arrendamento também podem contribuir para a economia circular, mas, para já, não estão incluídas porque as atuais estatísticas podem não distinguir com precisão adequada as atividades que contribuem claramente para a economia circular das que não o fazem. Para mais pormenores, ver o documento de trabalho.
