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Document 52017PC0571
Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation (EU) 2016/399 as regards the rules applicable to the temporary reintroduction of border control at internal borders
Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera as normas do Regulamento (UE) 2016/399 aplicáveis à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas
Proposta de REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera as normas do Regulamento (UE) 2016/399 aplicáveis à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas
COM/2017/0571 final - 2017/0245 (COD)
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 27.9.2017
COM(2017) 571 final
2017/0245(COD)
Proposta de
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO
que altera as normas do Regulamento (UE) 2016/399 aplicáveis à
reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
1.CONTEXTO DA PROPOSTA
•Justificação e objetivos da proposta
Nos últimos dois anos, a União Europeia assistiu ao aumento significativo da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas. Desde setembro de 2015, o controlo nas fronteiras internas foi reintroduzido e prolongado quase 50 vezes (no período de 2006 a 2015 verificaram-se 36 casos 1 ). O aumento ficou a dever-se aos movimentos secundários de migrantes em situação irregular e ao maior número de ameaças terroristas transnacionais que constituem uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de vários Estados Schengen. Estas ameaças graves obrigaram alguns Estados-Membros a prolongar o controlo temporário por diversas vezes, por vezes mesmo até ao esgotamento dos prazos em vigor.
Já em maio de 2017, a Comissão reconheceu que nos últimos anos surgiram novos desafios de segurança, comprovados pelos repetidos ataques terroristas. A este respeito, muito embora o atual quadro normativo se tenha revelado adequado para enfrentar os desafios que se colocaram até ao momento, a Comissão iniciou uma reflexão para averiguar se será suficiente para dar resposta aos desafios crescentes em matéria de segurança.
As normas de Schengen em vigor preveem que é possível reintroduzir o controlo nas fronteiras internas durante mais de seis meses se existirem deficiências graves na gestão das fronteiras externas de um Estado-Membro, atestadas numa avaliação Schengen, que coloquem em risco o funcionamento global do espaço sem controlos nas fronteiras internas, ou se um Estado-Membro não cumprir uma decisão do Conselho que indique medidas para atenuar os riscos no controlo das fronteiras externas, comprometendo assim o funcionamento do espaço Schengen [artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2016/1624, de 14 de setembro de 2016, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira] 2 . Nesses casos, o Conselho, com base numa proposta da Comissão, pode recomendar que um ou mais Estados-Membros reintroduzam o controlo em toda a respetiva fronteira interna ou apenas em certos troços, por determinado período que não pode superar seis meses, renovável três vezes 3 .
Nas situações em que a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna não esteja relacionada com deficiências de gestão das fronteiras externas, detetadas numa avaliação Schengen, a reintrodução do controlo nas fronteiras internas está sujeita às condições e aos prazos previstos nos artigos 25.º a 28.º do Código das Fronteiras Schengen. Por conseguinte, o controlo nas fronteiras internas pode durar até seis meses, em caso de acontecimentos previsíveis (como eventos políticos ou desportivos internacionais – art. 25.º), ou até dois meses, nos casos que exijam ação imediata (art. 28.º). Na interpretação da Comissão, os períodos de reintrodução do controlo nas fronteiras ao abrigo dos artigos 28.º e 25.º podem ser acumulados. Isto significa que as decisões de reintrodução do controlo notificadas com base em motivos diferentes são apreciadas em separado e em função dos respetivos méritos, aplicando-se os prazos previstos para cada situação.
Em termos gerais, o recurso à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras revela que os Estados-Membros aplicam esta medida de forma responsável 4 . Os custos estimados para uma simulação em que o espaço Schengen é suspenso demonstram claramente que se trata sempre de uma decisão onerosa para a economia 5 .
Nos últimos dois anos, as normas e o procedimento de prolongamento do controlo temporários nas fronteiras internas revelaram-se, porém, insuficientemente adaptados às crescentes ameaças à ordem pública ou à segurança interna. As normas em vigor também não promovem o recurso a medidas alternativas de combate às ameaças mais graves. Além disso, é necessário garantir que o Estado-Membro que tenciona reintroduzir ou prolongar o controlo nas fronteiras coopera com os Estados-Membros vizinhos. Por último, é necessário que o quadro normativo preveja melhor o dever dos Estados-Membros de avaliarem, com bastante antecedência relativamente à tomada de decisão de reintroduzir o controlo nas fronteiras internas, se e de que forma as medidas alternativas poderão combater a ameaça identificada, em conformidade com a recomendação da Comissão, de 12 de maio de 2017, sobre controlos policiais proporcionados e cooperação policial no espaço Schengen, que, entre outros aspetos, incentivava os Estados-Membros a privilegiar os controlos policiais proporcionados em detrimento da reintrodução temporária do controlo em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna.
Estas considerações levaram a Comissão a concluir que é necessário atualizar as normas aplicáveis à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas.
Em consonância com esta conclusão, o objetivo da proposta consiste em:
–garantir que os prazos aplicáveis ao controlo temporário nas fronteiras internas permitem aos Estados-Membros tomar, se necessário, as medidas necessárias para responder a ameaças graves à ordem pública ou à segurança interna;
–introduzir melhores garantias processuais, a fim de assegurar que a decisão relativa ao controlo temporário nas fronteiras internas, ou ao seu prolongamento, se baseia numa avaliação dos riscos adequada e é tomada em cooperação com os outros Estados-Membros implicados;
–Para o efeito, propõe-se que:
–o prazo para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas pelo período de duração previsível da ameaça grave seja alargado até um ano (em vez de seis meses) e o prazo máximo de duração dos períodos de prolongamento seja alargado de 30 dias para seis meses.
–os Estados-Membros procedam a uma avaliação dos riscos, que deverão apresentar, que preveja a duração da ameaça e quais os troços de fronteira afetados, para além de demonstrar que o prolongamento do controlo nas fronteiras internas é uma medida de último recurso. Se o controlo nas fronteiras for prolongado por mais de seis meses, o Estado-Membro em causa deve também explicar a posteriori de que forma este contribuiu para combater a ameaça identificada; a fim de garantir a qualidade da avaliação dos riscos, a Comissão implicará as Agências competentes (Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira).
–seja efetuado um melhor seguimento do parecer da Comissão que expressa apreensão quanto à necessidade ou proporcionalidade do controlo nas fronteiras e do procedimento de consulta com a participação da Comissão, dos Estados-Membros e, como agora se propõe, das Agências competentes; a necessidade de cooperação com os Estados-Membros vizinhos afetados pelo controlo previsto será mais bem garantida pelo atual procedimento de consulta.
–Prevê-se uma nova possibilidade de prolongar o controlo nas fronteiras internas pelo período máximo de dois anos, se a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna persistir para além do prazo de um ano, desde que possa ser atribuída aos mesmos motivos (por exemplo, ameaças relacionadas com o funcionamento de uma rede terrorista de caráter transnacional) e que sejam tomadas, a nível nacional, medidas nacionais consentâneas para combater essa ameaça (como o estado de emergência).
No contexto destas alterações, a proposta também clarifica a fixação do prazo previsto no artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen.
A proposta não altera os motivos para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas previstos no Código das Fronteiras Schengen.
•Coerência com as disposições em vigor no mesmo domínio de intervenção
A proposta altera os prazos gerais da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas fixados no artigo 25.º, nomeadamente em caso de acontecimentos previsíveis/ameaças, preservando simultaneamente o princípio atual de reintrodução temporária do controlo fronteiriço e garantias aplicáveis, tais como, por um lado, o poder da Comissão (e o dever, nos casos que superem seis meses) de tomar posição sobre a necessidade e a proporcionalidade dos controlos previstos, e, por outro, o «procedimento de consulta» previsto no artigo 27.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen, que passa agora a ser reforçado com a participação das Agências competentes, que dispõem dos conhecimentos necessários para avaliar as informações apresentadas pelos Estados-Membros em causa na notificação e na avaliação dos riscos. Além disso, os critérios para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas estabelecidos no artigo 26.º do Código das Fronteiras Schengen continuam a ser aplicáveis.
A proposta reforça o princípio de que a reintrodução do controlo nas fronteiras internas deve ser uma medida de último recurso. Nos termos do artigo 23.º do Código das Fronteiras Schengen, os Estados-Membros continuam a poder efetuar controlos policiais no interior do seu território, incluindo na zona fronteiriça, o que poderá, nalguns casos, revelar-se uma alternativa eficaz à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas. A exigência da apresentação de uma avaliação dos riscos que demonstre que a reintrodução ou o prolongamento previsto é uma medida de último recurso deve continuar a incentivar os Estados-Membros a ponderar o recurso a medidas alternativas, nomeadamente o reforço das medidas policiais. A este respeito, a proposta vem apoiar a execução da Recomendação da Comissão sobre controlos policiais proporcionados no interior do território 6 , sempre que a Comissão tiver encorajado os Estados-Membros a privilegiar os controlos policiais em detrimento da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas.
As alterações propostas são conformes com o artigo 72.º do TFUE, visto que não prejudicam o exercício das responsabilidades que incumbem aos Estados-Membros em matéria de manutenção da ordem pública e da segurança interna.
O artigo 29.º do Código das Fronteiras Schengen continuará a ser a única possibilidade para prolongar o controlo nas fronteiras internas em caso de deficiências graves na gestão das fronteiras externas por parte de um Estado-Membro, averiguadas numa avaliação Schengen. Esta possibilidade foi recentemente reforçada pelas disposições aplicáveis do Regulamento da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, sempre que a falta de medidas de acompanhamento adequadas de um Estado-Membro em resposta a uma avaliação da vulnerabilidade, ou a inexistência de pedido de um Estado-Membro de apoio por parte da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira para responder a uma pressão específica e desproporcionada nas suas fronteiras externas que ponha em risco o funcionamento do espaço Schengen, possa justificar a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas (artigo 19.º, n.º 10, do Código das Fronteiras Schengen).
•Coerência com outras políticas da União
Nos termos do artigo 26.º do Código das Fronteiras Schengen, que continua a ser aplicável, a decisão de reintrodução temporária ou de prolongamento do controlo nas fronteiras internas deverá ter em conta, em especial, o impacto provável da medida na livre circulação de pessoas no espaço sem controlos nas fronteiras internas. Neste contexto, convém recordar que a Diretiva 2004/38/CE 7 não prevê o direito de não ser submetido a controlos de segurança aquando da passagem nas fronteiras em que sejam efetuados controlos em conformidade com o Código das Fronteiras Schengen. Deste modo, a alteração do período máximo do controlo nas fronteiras internas não implica, por si só, um efeito negativo para a livre circulação; só a utilização abusiva dessa possibilidade poderia afetar a liberdade de circulação.
Para atenuar estes riscos, propõe-se que, para além da possibilidade de a Comissão exprimir em qualquer momento apreensão quanto à necessidade ou proporcionalidade do controlo nas fronteiras (ou do seu prolongamento), passe agora a prever-se o dever de a Comissão emitir um parecer sempre que o controlo não fronteiras superar seis meses. O processo de consulta prevê uma garantia suplementar, na medida em que passa a incluir as agências competentes. O texto proposto para o procedimento de consulta, que será conduzido pela Comissão, deixa bem claro que o ponto de vista dos Estados-Membros afetados pelo controlo devem ser devidamente tidos em conta.
A proposta contribui para reforçar a segurança no espaço Schengen, dando aos EstadosMembros a possibilidade legal de prolongar, se necessário, o controlo nas fronteiras internas para combater uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna que justifique o seu prolongamento.
A atualização do quadro normativo de Schengen em função da experiência acumulada nas respostas dadas aos novos desafios, a fim de preservar a sua capacidade de reagir de forma adequada a ameaças graves e persistentes à ordem pública ou à segurança interna, prevendo mais tempo para essa resposta, está inteiramente em consonância com a linha de trabalho da Comissão apresentada na Agenda Europeia da Migração e na Agenda Europeia para a Segurança.
2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE
•Base jurídica
A proposta baseia-se no artigo 77.º, n.º 2, alínea e), do TFUE.
A proposta altera o Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen).
•Subsidiariedade (em caso de competência não exclusiva)
A ação no espaço de liberdade, segurança e justiça é um domínio de competência partilhada entre a União e os Estados-Membros, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, do TFUE. Por conseguinte, o princípio da subsidiariedade é aplicável por força do artigo 5.º, n.º 3, do TUE, segundo o qual a União intervém apenas se e na medida em que os objetivos da ação considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, tanto a nível central como a nível regional e local, podendo contudo, devido às dimensões ou aos efeitos da ação considerada, ser mais bem alcançados ao nível da União.
A proposta altera as disposições do capítulo III do Código das Fronteiras Schengen relacionadas com a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas, de forma limitada, num intuito de adaptação à experiência adquirida nos últimos anos, em que vários Estados-Membros prolongaram diversas vezes os períodos inicialmente previstos para a reintrodução do controlo nas fronteiras internas.
A proposta reforça igualmente as obrigações dos Estados-Membros relativamente aos Estados-Membros vizinhos afetados pela reintrodução ou prolongamento previstos, uma vez que as disposições em vigor nesta matéria se revelaram pouco eficazes.
O objetivo de definir o âmbito, a duração e o procedimento do prolongamento excecional do controlo temporário em determinados troços das fronteiras internas, tendo em conta as responsabilidades dos Estados-Membros de manutenção da ordem pública e da segurança interna, bem como a necessidade de limitar o controlo nas fronteiras internas ao estritamente necessário, de modo a preservar o espaço sem controlos nas fronteiras internas, não pode ser suficientemente realizado pelos Estados-Membros individualmente e pode ser mais bem alcançado a nível da União. Por conseguinte, a União pode adotar as medidas propostas em conformidade com o princípio da subsidiariedade.
•Proporcionalidade
As alterações propostas das normas aplicáveis à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas são proporcionais ao objetivo de manutenção da ordem pública e da segurança interna no espaço sem controlos nas fronteiras internas.
A proposta reconhece plenamente que, nos termos das normas de Schengen, a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas e seu eventual prolongamento devem continuar a ser uma exceção, sujeita a normas comuns aplicáveis aos membros do espaço Schengen.
A proposta vem dar resposta à lacuna verificada nas normas vigentes quanto às ameaças persistentes à ordem pública ou à segurança interna sentidas por alguns Estados-Membros em anos recentes (como as ameaças terroristas transnacionais ou os movimentos secundários de migrantes em situação irregular, que justificam a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas). Com base nesta experiência, afigura-se que mesmo a prática aceite pela Comissão de combinar os prazos máximos de controlo nas fronteiras internas previstos no artigo 28.º (eventos que requerem ação imediata) com os previstos no artigo 25.º (acontecimentos previsíveis) pode revelar-se insuficiente para dar resposta a certas ameaças persistentes.
Para o efeito, a proposta:
1) Alarga o prazo geral para os eventos previsíveis até um ano.
Este prazo máximo deverá aplicar-se se as ameaças à ordem pública ou à segurança interna não puderem ser atenuadas em poucos meses; esta possibilidade não deverá incidir sobre a duração média da reintrodução do controlo, geralmente justificada por eventos desportivos ou reuniões políticas de alto nível. Recorde-se que, nos prazos fixados no Código das Fronteiras Schengen, a decisão acerca da duração concreta da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas nos termos do artigo 25.º ou 28.º do Código das Fronteiras Schengen compete aos Estados-Membros. No entanto, visto que o âmbito e a duração da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas não deve exceder o estritamente necessário para combater essa ameaça grave, a Comissão pode fiscalizar a duração efetiva dos controlos e emitir um parecer a esse respeito. Se houver dúvidas quanto à necessidade ou proporcionalidade da reintrodução do controlo, ou se este superar seis meses, a Comissão tem o dever de emitir um parecer.
Por outro lado, o eventual incumprimento dos novos prazos será também abrangido pelas competências gerais da Comissão enquanto guardiã dos Tratados.
Além disso, a reintrodução ou o prolongamento do controlo fronteiriços será objeto de uma avaliação dos riscos que deve ter em conta a duração prevista da ameaça e os troços de fronteira afetados, analisar as medidas disponíveis e explicar os motivos pelos quais a opção escolhida é a que melhor combate a ameaça identificada. Após seis meses de controlo efetivo nas fronteiras, a avaliação dos riscos deve igualmente incluir uma análise de como o ou os anteriores prolongamentos contribuíram para dissipar a ameaça.
2) Introduz também a possibilidade de prolongar, a título excecional, o controlo nas fronteiras internas, se as mesmas ameaças persistirem para além de um ano, mas apenas se a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna invocada para justificar o prolongamento do controlo nas fronteiras for suficientemente específica e corresponder a medidas nacionais excecionais consentâneas, nomeadamente o estado de emergência. A fim de garantir a natureza extraordinária desse prolongamento, a possibilidade concreta de exceder os prazos gerais do Código das Fronteiras Schengen exigirá um parecer da Comissão, seguido de uma recomendação do Conselho que estabeleça, se for o caso, as condições de cooperação entre os Estados-Membros em causa e que constituirá uma condição prévia de qualquer prolongamento. A recomendação poderá referir-se a períodos máximos de seis meses, que poderão ser prolongados três vezes, por períodos máximos de seis meses cada uma, seguindo o mesmo procedimento.
•Escolha do instrumento
A proposta refere-se à alteração de um regulamento. Visto que a proposta complementa as disposições do Capítulo II do Título III relativas à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas desse regulamento, nenhum outro instrumento seria adequado.
3.RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO
•Avaliação de impacto
A alteração proposta permite alguma flexibilidade controlada no âmbito das normas em vigor, sem alterar a lógica da natureza excecional da reintrodução do controlo nas fronteiras internas, pelo que é suficiente uma análise simplificada das opções disponíveis. Não é necessário, portanto, proceder a uma avaliação de impacto exaustiva.
•Direitos fundamentais
A alteração proposta respeita os direitos fundamentais e os princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, nomeadamente a liberdade de circulação e de residência (artigo 45.º). Continuam a ser aplicáveis as garantias dos artigos 3.º-A, 4.º e 7.º do Código das Fronteiras Schengen.
4.INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL
A alteração proposta não tem qualquer incidência no orçamento da UE.
5.OUTROS ELEMENTOS
•Explicação pormenorizada das disposições da proposta
O artigo 25.º é alterado do seguinte modo:
·O prazo máximo para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras em caso de acontecimentos previsíveis que representem uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna, nos termos do n.º 4, primeira frase, deste artigo, passa de seis meses para 1 ano. Deste modo, a fim de tornar a duração dos períodos renováveis ao abrigo deste artigo mais proporcionais à duração geral máxima do controlos nas fronteiras, são também alterados os n.os 1 e 3, de forma a prolongar a duração dos períodos renováveis de 30 dias para seis meses.
·O objetivo desta alteração é lidar com as ameaças persistentes graves à ordem pública ou à segurança interna (tais como ameaças terroristas transnacionais ou movimentos secundários de migrantes em situação irregular que justifiquem a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas) cuja eliminação, como se tem visto nos últimos anos, pode levar mais tempo.
·O n.º 2 é alterado a fim de inserir uma remissão para o novo artigo 27.º-A.
·No n.º 4 é aditada a possibilidade de prolongamento extraordinário do controlo nas fronteiras internas para além do prazo máximo. Por conseguinte, se a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna persistir para além de um ano, o controlo nas fronteiras pode ser prolongado de forma excecional por períodos renováveis até seis meses e pelo período máximo de dois anos, sem prejuízo das condições e do procedimento previsto no novo artigo 27.º-A.
·A presente alteração destina-se a tornar as normas atualizadas mais resistentes a novos desafios.
O artigo 27.º é alterado do seguinte modo:
·No n.º 1, que define os elementos da reintrodução prevista do controlo nas fronteiras (e que, nos termos do artigo 25.º, n.º 3, são também aplicáveis ao seu prolongamento), é aditada uma nova alínea aa), que prevê um novo dever dos Estados-Membros: proceder à avaliação dos riscos e divulgar essa avaliação.
A avaliação dos riscos deve prever a duração da ameaça e os troços de fronteira afetados, bem como demonstrar que o controlo nas fronteiras é uma medida de último recurso. Deve igualmente descrever em pormenor a coordenação com os países vizinhos afetados pela reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas. A fim de garantir a qualidade desses dados, a Comissão deve implicar a Agência competente, consoante a ameaça que leva à reintrodução ou ao prolongamento do controlo nas fronteiras (isto é, a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira ou a Europol).
Este novo elemento é aditado no intuito de sublinhar a natureza de último recurso do controlo nas fronteiras como medida para combater ameaças graves à ordem pública ou à segurança interna, a utilizar apenas se outras medidas não forem consideradas suficientes para alcançar os mesmos resultados.
Este objetivo é reforçado pelo dever, imposto aos Estados-Membros que reintroduzam o controlo nas fronteiras por mais de seis meses, de demonstrarem a posteriori que a reintrodução desse controlo contribuiu para atenuar a ameaça identificada.
O artigo alterado salienta igualmente a necessidade da coordenação com os EstadosMembros vizinhos afetados pelos controlo fronteiriço previsto.
Neste contexto, é aditado algum texto na alínea e) de forma a deixar claro que a coordenação com os países vizinhos em causa deve ocorrer antes da decisão de reintroduzir ou prolongar o controlo nas fronteiras internas.
Além disso, é alterada a última frase deste número, a fim de assinalar que a colaboração com os países vizinhos será atentamente perscrutada pela Comissão, que poderá solicitar mais informações nesta matéria.
·As circunstâncias em que a Comissão deve emitir um parecer nos termos no n.º 4 foram alteradas para se adaptarem ao procedimento aplicável ao prolongamento do controlo nas fronteiras. De acordo com esta alteração, a Comissão ou qualquer Estado-Membro pode emitir um parecer, mas se houver apreensões quanto à necessidade ou proporcionalidade do controlo previsto nas fronteiras ou se esse controlo superar seis meses, a Comissão é obrigada a emitir um parecer. Este dever é reforçado e atualizado, a fim de ter em conta o novo dever de elaboração da avaliação dos riscos e o papel das Agências na sua apreciação.
·O n.º 5, que define as modalidades do procedimento de consulta entre a Comissão e os Estados-Membros, é também atualizado para incluir a participação das Agências. Por conseguinte, espera-se que as Agências passem a participar no processo.
As outras alterações seguem as alterações dos números anteriores, dando maior destaque à verificação da necessidade e proporcionalidade do controlo previsto nas fronteiras internas. Por último, as alterações propostas visam garantir que a reintrodução temporária ou o prolongamento do controlo nas fronteiras internas é acompanhado, na prática, por medidas de coordenação entre os Estados-Membros afetados pelo controlo.
Como já foi referido atrás, é aditado um novo artigo 27.º-A destinado a fixar as condições e o procedimento aplicáveis em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna que supere um ano.
·O n.º 1 prevê que o controlo nas fronteiras pode ser excecionalmente prolongado para além de um ano se existir uma ameaça real grave à ordem pública ou à segurança interna, que justifique o prolongamento. Este artigo deve ser interpretado à luz do considerando 8, no qual se dão mais orientações sobre o modo como a excecionalidade da ameaça pode ser demonstrada. Por conseguinte, tendo também em conta os critérios para a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras previstos no artigo 26.º, o controlo pode ser excecionalmente prolongado para além de um ano para apoiar as medidas excecionais tomadas a nível nacional para combater a ameaça grave persistente à ordem pública ou à segurança interna (como o estado de emergência).
·O n.º 2 remete para as disposições processuais do artigo 27.º, que continuam a ser aplicáveis (condições relativas ao conteúdo da notificação, normas de partilha de informações com o Parlamento Europeu e o Conselho, direito de classificar algumas informações).
·Os n.os 3 e 4 fixam o procedimento a seguir. Assim, o prolongamento excecional pode ser recomendado pelo Conselho, tendo em conta o parecer da Comissão (obrigatório, por força da alteração do n.º 4 do artigo 27.º, atrás referida, e do n.º 3 do artigo 27.ºA).
O prolongamento pode ser recomendado três vezes, por períodos não superiores a seis meses cada uma, segundo o mesmo procedimento. Visto que a necessidade do prolongamento do controlo nas fronteiras internas para além de um ano pode justificar-se por motivos ligados aos poderes nacionais executivos e coercitivos, devendo ser acompanhados de medidas nacionais consentâneas, propõe-se que a recomendação do Conselho não deve depender de uma proposta da Comissão que, devido às referidas circunstâncias, poderá basear-se em informações muito limitadas. O parecer da Comissão deve, porém, ser devidamente ponderado pelo Conselho.
Em conformidade com as anteriores disposições que exigiam participação acrescida dos Estados-Membros vizinhos, propõe-se igualmente que o Conselho, na sua recomendação, defina, se for o caso, as condições de cooperação entre os EstadosMembros em causa.
O artigo 2.º do regulamento prevê as condições habituais de entrada em vigor e âmbito de aplicação.
2017/0245 (COD)
Proposta de
REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO
que altera as normas do Regulamento (UE) 2016/399 aplicáveis à
reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas
O PARLAMENTO EUROPEU E O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 77.º, n.º 2, alínea e),
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Após transmissão do projeto de ato legislativo aos parlamentos nacionais,
Deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário,
Considerando o seguinte:
(1)Num espaço em que as pessoas podem circular livremente, a reintrodução do controlo nas fronteiras internas deverá constituir uma exceção. A reintrodução do controlo nas fronteiras internas deverá ser vista como medida de último recurso, por um período de tempo limitado e na medida em que for necessária e proporcionada para combater ameaças graves à ordem pública ou à segurança interna.
(2)As ameaças graves identificadas podem ser atenuadas por diferentes medidas, em função da sua natureza e dimensão. Os Estados-Membros dispõem igualmente de competências de polícia, previstas no artigo 23.º do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen) 8 , que podem ser exercidas em zonas de fronteira, em determinadas condições. A Recomendação da Comissão sobre controlos policiais proporcionados e cooperação policial no espaço Schengen 9 dá orientações aos Estados-Membros para este efeito.
(3)Nos termos do Capítulo III do Título II do Código das Fronteiras Schengen, o controlo nas fronteiras internas pode ser reintroduzido de forma temporária como medida de último recurso em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna e por períodos limitados a seis meses, para eventos previsíveis (artigo 25.º), e a dois meses, para as situações que exijam ação imediata (artigo 28.º). Estes prazos revelaram-se suficientes para combater as ameaças graves relacionadas com a maioria dos eventos previsíveis, como eventos desportivos internacionais ou reuniões políticas de alto nível.
(4)A experiência mostra-nos, contudo, que algumas ameaças graves à ordem pública ou à segurança interna, tais como as ameaças terroristas transnacionais ou determinados movimentos secundários de migrantes em situação irregular na União Europeia que justificam a reintrodução dos controlos fronteiriços, podem prolongar-se muito para além dos prazos atrás referidos. Afigura-se, pois, necessário e justificado adaptar os prazos aplicáveis à reintrodução temporária do controlo nas fronteiras às necessidades reais, assegurando que a medida não é utilizada de forma abusiva e que continua a ser uma exceção, a utilizar apenas em último recurso. Para o efeito, o prazo geral do artigo 25.º do Código das Fronteiras Schengen deverá ser alargado até um ano.
(5)A fim de garantir que o controlo nas fronteiras internas permanece uma exceção, os Estados-Membros devem apresentar uma avaliação dos riscos relativa à reintrodução do controlo nas fronteiras ou ao prolongamento da mesma. Esta avaliação deverá indicar, nomeadamente, a duração estimada da ameaça identificada e os troços das fronteiras internas em causa, demonstrar que o prolongamento do controlo nas fronteiras constitui uma medida de último recurso e explicar de que forma este pode contribuir para combater a ameaça. Se o controlo nas fronteiras internas se prolongar por mais de seis meses, a avaliação dos riscos deve também demonstrar a posteriori a eficiência da reintrodução do controlo nas fronteiras para combater a ameaça identificada e explicar em pormenor a forma como cada Estado-Membro vizinho afetado pelo prolongamento foi consultado e participou na definição dos moldes operacionais menos onerosos.
(6)A qualidade da avaliação dos riscos apresentada pelo Estado-Membro será muito importante para apreciar a necessidade e proporcionalidade da reintrodução ou do prolongamento previstos do controlo nas fronteiras. A Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira e a Europol devem participar na avaliação.
(7)A competência da Comissão para emitir o parecer previsto no artigo 27.º, n.º 4, do Código das Fronteiras Schengen deverá ser adaptada aos novos deveres dos EstadosMembros em matéria de avaliação dos riscos, incluindo a cooperação com os Estados-Membros em causa. Se o controlo nas fronteiras internas for mantido por mais de seis meses, a Comissão deverá ser obrigada a emitir um parecer. Também o procedimento de consulta, previsto no artigo 27.º, n.º 5, do Código das Fronteiras Schengen, deverá ser adaptado ao papel das agências (Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira e Europol) e centrar-se na aplicação prática dos diferentes aspetos da cooperação entre Estados-Membros, incluindo a coordenação, se for o caso, de medidas diferentes em ambos os lados da fronteira.
(8)Para que as normas revistas se adaptem melhor aos desafios resultantes de ameaças graves e prolongadas à ordem pública ou à segurança interna, deverá ser prevista a possibilidade de prolongar o controlo nas fronteiras internas por mais de um ano. Esse prolongamento deverá ser acompanhado de medidas nacionais consentâneas com o objetivo de combater a ameaça em causa, designadamente o estado de emergência. Em todo o caso, essa possibilidade não deve levar ao prolongamento do controlo temporário nas fronteiras internas por mais de dois anos.
(9)A remissão do artigo 25.º, n.º 4, para o artigo 29.º deverá ser alterada, com vista a clarificar a relação entre os prazos previstos nesses dois artigos.
(10)A possibilidade de realizar controlos temporários nas fronteiras internas em resposta a uma ameaça específica à ordem pública ou à segurança interna que se prolongue por mais de um ano deverá ficar sujeita a um procedimento específico.
(11)Para o efeito, a Comissão deverá emitir um parecer sobre a necessidade e proporcionalidade desse prolongamento e, se necessário, sobre a cooperação com os Estados-Membros vizinhos.
(12)Atendendo à natureza dessas medidas, ligadas a competências nacionais de execução no que se refere às ameaças graves à ordem pública ou à segurança interna, deverão ser atribuídas ao Conselho, a título excecional, competências de execução para adotar recomendações segundo este procedimento específico.
(13)Tendo em conta o parecer da Comissão, o Conselho pode recomendar o prolongamento excecional e, se for o caso, determinar as condições de cooperação entre os Estados-Membros em causa, com vista a garantir que se trata de uma medida excecional, em vigor apenas durante o tempo necessário e justificado, e consentânea com as medidas tomadas a nível nacional para combater a mesma ameaça à ordem pública ou à segurança interna. A recomendação do Conselho deverá ser uma condição prévia a qualquer prolongamento do período de um ano e, consequentemente, ter natureza idêntica à do artigo 29.º.
(14)Visto que o objetivo do presente regulamento, nomeadamente o prolongamento, em casos excecionais, da reintrodução temporária do controlo em determinados troços das fronteiras internas, pelo tempo necessário para um Estado-Membro dar resposta cabal à ameaça persistente de natureza transnacional, não pode ser alcançado individualmente pelos Estados-Membros, afigura-se necessário alterar as normas comuns adotadas a nível da União. Assim, a União pode adotar medidas de acordo com o princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 5.º do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, também consagrado no mesmo artigo, o presente regulamento não excede o necessário para alcançar esses objetivos.
(15)Nos termos dos artigos 1.º e 2.º do Protocolo n.º 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a Dinamarca não participa na adoção do presente regulamento, não ficando por ele vinculada nem sujeita à sua aplicação. Uma vez que o presente regulamento constitui um desenvolvimento do acervo de Schengen, a Dinamarca decidirá, nos termos do artigo 4.º do referido Protocolo, no prazo de seis meses a contar da adoção do presente regulamento pelo Conselho, se procede à sua transposição para o direito interno.
(16)O presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, em que o Reino Unido não participa, nos termos da Decisão 2000/365/CE do Conselho 10 ; assim, o Reino Unido não participa na adoção do presente regulamento, não ficando por ele vinculado nem sujeito à sua aplicação.
(17)O presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, em que a Irlanda não participa, nos termos da Decisão 2002/192/CE do Conselho 11 ; assim, a Irlanda não participa na adoção do presente regulamento, não ficando por ele vinculada nem sujeita à sua aplicação.
(18)Relativamente à Islândia e à Noruega, o presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, na aceção do Acordo celebrado pelo Conselho da União Europeia com a República da Islândia e o Reino da Noruega relativo à associação destes dois Estados à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen 12 , que se inserem no domínio a que se refere o artigo 1.º, ponto A, da Decisão 1999/437/CE do Conselho 13 .
(19)Relativamente à Suíça, o presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, na aceção do Acordo celebrado entre a União Europeia, a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo à associação da Confederação Suíça à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen 14 , que se inserem no domínio a que se refere o artigo 1.º, ponto A, da Decisão 1999/437/CE 15 , conjugado com o artigo 3.º da Decisão 2008/146/CE do Conselho 16 .
(20)Relativamente ao Liechtenstein, o presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, na aceção do Protocolo celebrado entre a União Europeia, a Comunidade Europeia, a Confederação Suíça e o Principado do Liechtenstein relativo à adesão do Principado do Liechtenstein ao Acordo celebrado entre a União Europeia, a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo à associação da Confederação Suíça à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen 17 , que se inserem no domínio a que se refere o artigo 1.º, ponto A, da Decisão 1999/437/CE, conjugado com o artigo 3.º da Decisão 2011/350/UE do Conselho 18 .
(21)O presente regulamento respeita os direitos fundamentais e observa, em especial, os princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
(22)O Regulamento (UE) 2016/399 deve, por conseguinte, ser alterado em conformidade,
ADOTARAM O PRESENTE REGULAMENTO:
Artigo 1.º
O Regulamento (UE) 2016/399 é alterado do seguinte modo:
(1)O artigo 25.º passa a ter a seguinte redação:
«1. Em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de um EstadoMembro no espaço sem controlos nas fronteiras internas, esse EstadoMembro pode reintroduzir, a título excecional, o controlo em todas ou algumas partes específicas das suas fronteiras internas, por um período limitado não superior a 30 dias, ou pelo período de duração previsível da ameaça grave, se a duração desta exceder 30 dias mas não superar seis meses. O alcance e a duração da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas não devem exceder o estritamente necessário para dar resposta à ameaça grave.
2. O controlo nas fronteiras internas só pode ser reintroduzido em último recurso e nos termos dos artigos 27.º, 27.º-A, 28.º e 29.º. Os critérios enumerados, respetivamente, nos artigos 26.º e 30.º devem ser tidos em conta caso se pondere a adoção de uma decisão de reintrodução do controlo nas fronteiras internas ao abrigo, respetivamente, dos artigos 27.º, 27.º-A, 28.º ou 29.º.
3. Se a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna no Estado-Membro em causa persistir para além do período previsto no n.º 1 do presente artigo, esse EstadoMembro pode prolongar o controlo nas suas fronteiras internas, cumprindo os critérios fixados no artigo 26.º e nos termos do artigo 27.º, com base nos mesmos motivos que os previstos no n.º 1 do presente artigo e, tendo em conta eventuais novos elementos, por períodos renováveis que correspondam à duração estimada da ameaça grave, mas que não superem seis meses.
4. A duração total da reintrodução do controlo nas fronteiras internas, incluindo os eventuais prolongamentos previstos no n.º 3 do presente artigo, não pode superar um ano.
Nos casos excecionais previstos no artigo 27.º-A, o período total pode ser prolongado por dois anos, no máximo.
Tal como previsto no artigo 29.º, em circunstâncias excecionais o período total pode ser prolongado por dois anos, no máximo, nos termos do n.º 1 desse artigo.»
(2)O artigo 27.º é alterado do seguinte modo:
i) No n.º 1, é aditada uma nova alínea aa):
«aa) Uma avaliação dos riscos, que indique a duração estimada da ameaça identificada e os troços das fronteiras internas em causa, e que demonstre que o prolongamento do controlo nas fronteiras constitui uma medida de último recurso e explique de que forma o controlo pode contribuir para combater a ameaça. Se o controlo nas fronteiras já tiver sido reintroduzido por mais de seis meses, a avaliação dos riscos deve também explicar de que forma essa reintrodução contribuiu para eliminar a ameaça identificada.
A avaliação dos riscos deve incluir também um relatório circunstanciado da coordenação entre o Estado-Membro em causa e o(s) Estado(s)-Membro(s) com os quais partilha fronteiras internas em que se procedeu ao controlo.
A Comissão deve transmitir a avaliação dos riscos à Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira e à Europol, caso se justifique.»
ii) No n.º 1, a alínea e) passa a ter a seguinte redação:
«e) Caso se justifique, as medidas a tomar pelos demais Estados-Membros segundo o que ficou acordado antes da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas em causa.»
iii) A última frase do n.º 1 passa a ter a seguinte redação:
«Se necessário, a Comissão pode solicitar informações adicionais ao(s) Estado(s)Membro(s) em causa, inclusive sobre a cooperação com os EstadosMembros afetados pelo prolongamento previsto do controlo nas fronteiras internas, bem como informações necessárias para avaliar se se trata de uma medida de último recurso.»
iv) O n.º 4 passa a ter a seguinte redação:
«4. Na sequência de notificação por um Estado-Membro ao abrigo do n.º 1, e tendo em vista a consulta prevista no n.º 5, a Comissão ou um Estado-Membro podem emitir parecer, sem prejuízo do artigo 72.º do TFUE.
Se a Comissão tiver dúvidas quanto à necessidade ou proporcionalidade da reintrodução prevista do controlo nas fronteiras internas, ou se considerar apropriada uma consulta sobre alguns aspetos da notificação, deve emitir um parecer para esse efeito.
Se o controlo nas fronteiras internas já tiver sido reintroduzido durante seis meses, a Comissão deve emitir um parecer.
v) O n.º 5 passa a ter a seguinte redação:
«As informações referidas no n.º 1 e os pareceres da Comissão ou de EstadosMembros previstos no n.º 4 são objeto de um processo de consulta conduzido pela Comissão. Se necessário, a consulta incluirá reuniões conjuntas entre o EstadoMembro que prevê reintroduzir o controlo nas fronteiras internas, os outros Estados-Membros, em especial os que forem diretamente afetados pelas medidas, e as Agências competentes. Devem ser analisadas a proporcionalidade das medidas previstas, a ameaça identificada à ordem pública ou à segurança interna e as formas de garantir a cooperação mútua entre Estados-Membros. O Estado-Membro que prevê reintroduzir ou prolongar o controlo nas fronteiras internas deve ter cuidadosamente em conta os resultados dessa consulta quando proceder a controlos nas fronteiras.
(3)É aditado um novo artigo 27.º-A:
Procedimento específico nos casos em que a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna seja superior a um ano
«1. Nos casos excecionais em que um Estado-Membro se vir confrontado com a mesma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna para além do período previsto no artigo 25.º, n.º 4, primeira frase, e se tiverem sido também tomadas medidas nacionais consentâneas com o objetivo de combater essa ameaça, a reintrodução temporária do controlo nas fronteiras para lhe dar resposta pode ser prolongada nos termos do presente artigo.
2. Pelo menos seis semanas antes do termo do período previsto no artigo 25.º, n.º 4, primeira frase, o Estado-Membro deve notificar os outros Estados-Membros e a Comissão de que tenciona prolongar esse período nos termos do procedimento específico previsto no presente artigo. A notificação deve incluir as informações indicadas no artigo 27.º, n.º 1, alíneas a) a e). São aplicáveis os n.os 2 e 3 do artigo 27.º.
3. A Comissão deve emitir um parecer.
4. O Conselho, tendo em conta o parecer da Comissão, pode recomendar ao EstadoMembro que prolongue o controlo nas fronteiras internas pelo período máximo de seis meses. Esse período pode ser prolongado, até três vezes, por períodos adicionais não superiores a seis meses. Na referida recomendação, o Conselho deve indicar, pelo menos, as informações a que se refere o artigo 27.º, n.º 1, alíneas a) a e). Caso se justifique, deve determinar também as condições de cooperação entre os Estados-Membros em causa.»
Artigo 2.º
O presente regulamento entra em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
O presente regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável nos Estados-Membros, em conformidade com os Tratados.
Feito em Bruxelas, em
Pelo Parlamento Europeu Pelo Conselho
O Presidente O Presidente
