COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 4.3.2016

COM(2016) 120 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU E AO CONSELHO

Restablecer Schengen - Um roteiro

1.Introdução

Schengen constitui um das maiores conquistas da integração europeia. A criação de um espaço sem fronteiras internas no qual as pessoas e os bens podem circular livremente trouxe grandes benefícios tanto para os cidadãos europeus como para as empresas. O espaço Schengen é um dos principais meios que permitem aos cidadãos europeus exercer as suas liberdades e ao mercado interno prosperar e desenvolver-se.

Todavia, nos últimos meses, o sistema foi profundamente abalado pela dimensão do desafio colocado pela maior crise de refugiados desde a Segunda Guerra Mundial. A situação de conflito e de crise na Síria e noutras partes da região provocou a chegada de um número recorde de refugiados e de migrantes à União Europeia, o que, por sua vez, revelou deficiências graves nalgumas partes das fronteiras externas da União e levou alguns Estados-Membros a aplicar uma abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas. Esta situação conduziu à criação de uma rota através dos Balcãs Ocidentais pela qual os migrantes se deslocam rapidamente para Norte. Em resposta, vários EstadosMembros recorreram à reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas, pondo assim em causa o bom funcionamento do espaço Schengen de livre circulação e as suas vantagens para a economia e os cidadãos europeus. Por conseguinte, restabelecer o espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas reveste-se de uma importância capital para a União Europeia no seu conjunto.

O Conselho Europeu de 18 e 19 de fevereiro reconheceu este ponto, tendo adotado um mandato claro para restabelecer, de forma concertada, o funcionamento normal do espaço Schengen, prestando em simultâneo o seu total apoio aos Estados-Membros confrontados com as situações mais difíceis 1 .

São necessárias medidas em três domínios para que o sistema de Schengen de gestão das fronteiras volte à normalidade. Em primeiro lugar, devem ser tomadas medidas para corrigir as graves deficiências identificadas na gestão das fronteiras externas pela Grécia. Os Estados-Membros, as agências da UE e a Comissão devem ajudar o país neste contexto. Em segundo lugar, deve ser posto termo à abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas. Os Estados-Membros devem assumir as suas responsabilidades e respeitar o direito da UE, quer dando acesso ao procedimento de asilo aos requerentes de asilo, quer recusando a entrada nas fronteiras às pessoas que não satisfazem as condições de entrada; por força do direito da UE, os requerentes de asilo não têm o direito de escolher o Estado-Membro que lhes concederá proteção. Em terceiro lugar, a atual manta de retalhos de decisões unilaterais sobre a reintrodução de controlos nas fronteiras deve ser substituída por uma abordagem coordenada dos controlos temporários nas fronteiras, com o objetivo de, posteriormente, levantar a totalidade dos controlos nas fronteiras internas o mais rapidamente possível, tendo a data-limite sido claramente fixada em dezembro de 2016. O Código das Fronteiras Schengen prevê expressamente esta abordagem coordenada.

A atual crise também pôs em destaque os laços estruturais estreitos que existem entre a gestão das fronteiras e os domínios conexos. A ausência de controlos nas fronteiras internas deve ser acompanhada do desenvolvimento de uma política comum em matéria de asilo, de imigração e de controlo das fronteiras externas, baseada na solidariedade entre EstadosMembros e equitativa em relação aos nacionais de países terceiros 2 . Por conseguinte, é essencial aprovar a criação da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia e adotar a legislação relativa à mesma o mais tardar em junho, para que esta possa começar a exercer funções durante o verão, a fim de garantir que a União Europeia assume a responsabilidade conjunta da proteção das fronteiras externas. Além disso, é necessário enfrentar os desafios relacionados que se colocam além dos controlos nas fronteiras, a fim de instaurar o clima de confiança necessário para restabelecer o pleno funcionamento do espaço Schengen, tal como estabelecido na Comunicação da Comissão de 10 de fevereiro 3 . Trata-se, nomeadamente, de reduzir substancialmente o fluxo de migrantes irregulares que entram na Grécia, cooperando com a Turquia para executar integralmente o plano de ação conjunto, com o apoio da NATO. Deve ser restabelecida progressivamente a aplicação integral das atuais regras de Dublim, com a plena participação da Grécia, em consonância com a Recomendação da Comissão de 10 de fevereiro 4 , melhorando ao mesmo tempo estas regras para o futuro com base nos princípios de solidariedade e de partilha equitativa dos encargos entre os Estados-Membros. Os regimes de recolocação de emergência já em vigor desde setembro de 2015 devem produzir resultados concretos em termos de um volume significativo de pessoas recolocadas a partir da Grécia. As pessoas que não tenham direito a permanecer no território da União Europeia devem ser repatriadas de modo efetivo.

Se forem adotadas em conjunto e de forma coordenada, estas medidas lançarão as bases para o restabelecimento do funcionamento normal do espaço Schengen, o mais tardar no final de novembro de 2016. O presente roteiro apresenta as medidas que deverão ser tomadas para alcançar este objetivo.

2.Custos do desmantelamento do espaço Schengen

A reintrodução de controlos nas fronteiras internas da UE de forma duradoura não permitiria resolver os problemas ligados à crise migratória; em contrapartida, acarretaria elevados custos económicos, políticos e sociais para a UE e os seus Estados-Membros. Poria igualmente em risco a cooperação judiciária e policial, que se tornou um dos principais elementos de valor acrescentado decorrentes do sistema Schengen.

A estabilização do sistema Schengen através do recurso aos respetivos mecanismos de salvaguarda é essencial para garantir o posterior levantamento de todos os controlos nas fronteiras internas. Caso contrário, não só as pessoas seriam privadas dos enormes benefícios da livre circulação transfronteiriça, como seriam impostos custos muito elevados à economia europeia no seu conjunto, como consequência dos danos causados ao mercado único 5 . De um ponto de vista económico, a Comissão estimou que o pleno restabelecimento dos controlos nas fronteiras para controlar a circulação de pessoas no interior do espaço Schengen geraria custos diretos imediatos para a economia da UE que se situariam entre 5 e 18 mil milhões de EUR por ano 6 . Estes custos seriam concentrados em determinados atores e regiões, mas teria inevitavelmente repercussões para a economia da UE no seu conjunto.

A livre circulação de mercadorias na UE representa atualmente mais de 2,8 biliões de EUR em valor e 1 700 milhões de toneladas em volume. O impacto maior e mais imediato dos controlos fronteiriços fazer-se-ia sentir no setor do transporte rodoviário de mercadorias, que teria de suportar custos diretos adicionais situados entre 1,7 e 7,5 mil milhões de EUR por ano. Estados-Membros como a Polónia, os Países Baixos e a Alemanha teriam de suportar mais de 500 milhões de EUR de custos suplementares para o transporte rodoviário de mercadorias, ao passo que noutros, como a Espanha ou a República Checa, as empresas pagariam mais de 200 milhões de EUR de custos adicionais. Estes custos teriam um impacto particularmente negativo nos setores que operam com margens reduzidas e/ou em que o transporte representa uma percentagem elevada dos custos. Entre os setores suscetíveis de ser particularmente afetados figuram o setor agrícola e o setor químico, bem como o do transporte de matérias-primas. A médio prazo, o aumento indevido dos custos causado pelos atrasos provocados pelos controlos fronteiriços poderá entravar o desenvolvimento eficaz das cadeias de valor da UE e a competitividade da economia da UE no seu conjunto.

Na UE, 1,7 milhões de trabalhadores transpõem diariamente uma fronteira para irem trabalhar. Os controlos nas fronteiras custariam aos trabalhadores fronteiriços e aos outros viajantes entre 1,3 e 5,2 mil milhões de EUR em tempo perdido. Mais importante ainda, os longos tempos de espera nas fronteiras constituiriam um desincentivo para os trabalhadores procurarem oportunidades no mercado de trabalho do outro lado da fronteira, reduzindo o reservatório de potenciais trabalhadores, o que, a médio prazo, diminuiria a eficiência económica de algumas regiões 7 .

A Comissão estima que poderiam perder-se pelo menos 13 milhões de dormidas turísticas na UE devido à diminuição das viagens turísticas no interior do espaço Schengen causada pelos pesados controlos nas fronteiras, o que representa um custo total de 1,2 mil milhões de EUR para o setor do turismo. Se os controlos fronteiriços também implicarem uma fragmentação da política comum de vistos da UE, os efeitos potenciais para o setor do turismo poderão ser multiplicados (entre 10 e 20 mil milhões de EUR). As agências de viagens tentariam reduzir o número de países visitados pelos turistas que realizam viagens longas, que constituem uma fonte de lucros, como os turistas asiáticos, o que prejudicaria todos os destinos turísticos da UE, exceto os mais populares.

Por último, os governos teriam de gastar entre 0,6 e 5,8 mil milhões de EUR em custos administrativos para fazer face à necessidade crescente de recursos humanos para efetuar os controlos nas fronteiras. A estes viriam juntar-se vários milhares de milhões de euros para o investimento nas infraestruturas necessárias.

Os custos acima especificados refletem sobretudo os efeitos diretos de primeira ordem dos controlos nas fronteiras. A médio prazo, os custos indiretos podem ser consideravelmente mais elevados, com um impacto sem precedentes sobre as trocas comerciais, o investimento e a mobilidade.

Do ponto de vista dos cidadãos, a reintrodução de controlos fronteiriços no interior da UE prejudicaria a sua liberdade de circulação, uma das mais prezadas conquistas da UE. Correria o risco de destruir uma das realizações fundamentais da integração europeia e da construção de um espaço europeu partilhado.

3.Assegurar a proteção das fronteiras externas

A crise migratória e de refugiados sem precedentes colocou vários Estados-Membros em graves dificuldades para assegurar controlos eficazes nas fronteiras externas, em conformidade com o acervo de Schengen, e para acolher e registar os migrantes que chegam ao território da UE. Principalmente devido à sua situação geográfica, a Grécia é particularmente afetada por esta situação na sequência de uma mudança a nível dos fluxos migratórios que fez com que o Mar Egeu se tenha tornado a zona mais exposta à migração irregular. Em 2015, mais de 868 000 pessoas entraram no espaço Schengen de forma irregular através desta parte da fronteira externa. O afluxo maciço que se verifica é de natureza tal que sujeitaria a forte pressão o controlo nas fronteiras externas de qualquer Estado-Membro. No entanto, revela que existe uma necessidade imediata de corrigir as atuais deficiências a nível da proteção das fronteiras externas pela Grécia e na Grécia. Trata-se, em primeiro lugar, de uma responsabilidade deste país, mas, em última análise, de toda a União. As fronteiras externas da Grécia são também as fronteiras externas de cada membro do espaço Schengen. O restabelecimento de fronteiras externas sólidas na Grécia é um elemento indispensável de um conjunto mais amplo de esforços destinados a estabilizar a política de asilo, migração e fronteiras no país, incluindo o objetivo de voltar a integrar a Grécia no sistema de Dublim 8 .

As deficiências estruturais mais vastas no modo como a UE protege atualmente as suas fronteiras externas ficaram patentes com a atual crise. Para as corrigir, em dezembro de 2015 a Comissão apresentou uma proposta ambiciosa relativa à Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia. É essencial que os colegisladores - o Parlamento Europeu e o Conselho - adotem esta proposta de regulamento o mais rapidamente possível, o mais tardar até junho, para que esta Guarda possa começar a exercer funções durante o verão, a fim de assegurar um elevado nível de proteção das fronteiras externas. Para tal:

Os Estados-Membros devem dar início desde já aos preparativos necessários para a congregação de recursos obrigatória.

Entretanto, os Estados-Membros devem intensificar voluntariamente o apoio que prestam às operações conjuntas da Frontex e às intervenções rápidas nas fronteiras, em particular na Grécia neste momento.

Dentro dos limites do seu atual mandato, a Frontex, em coordenação com a Agência Europeia de Controlo das Pescas e a Agência Europeia da Segurança Marítima, deve também tomar todas as medidas ao seu alcance para preparar a criação da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia. Em especial, a Frontex deve tomar medidas preparatórias para permitir que, uma vez operacional, a Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia proceda imediatamente aos primeiros testes de vulnerabilidade, em conformidade com os mecanismos de avaliação de riscos e de prevenção propostos, e os conclua o mais tardar até setembro. Este aspeto é particularmente importante, uma vez que as rotas migratórias são suscetíveis de mudar e todas as partes das fronteiras externas da UE devem ser seguras.

3.1.Corrigir as deficiências na gestão das fronteiras externas na Grécia

Em 2 de fevereiro de 2016, a Comissão adotou um relatório de avaliação Schengen com base nas visitas no terreno sem aviso prévio realizadas entre 10 e 13 de novembro de 2015 à fronteira terrestre entre a Grécia e a Turquia e às ilhas de Quios e Samos. Em consequência, em 12 de fevereiro de 2016, o Conselho adotou um conjunto de 50 recomendações dirigidas à Grécia para corrigir as deficiências graves detetadas na gestão das fronteiras externas 9 . As recomendações dizem respeito, em especial, à identificação, registo e recolha de impressões digitais dos migrantes em situação irregular e à vigilância das fronteiras marítimas.

O mecanismo de avaliação Schengen e o Código das Fronteiras Schengen estabelecem um procedimento claro para corrigir as deficiências graves detetadas.

Embora reconhecendo os progressos já realizados desde a visita no terreno de novembro de 2015, em 24 de fevereiro de 2016 a Comissão adotou uma decisão de execução que formula recomendações sobre medidas específicas a adotar pela Grécia, tal como previstas no Código das Fronteiras Schengen 10 . Estas medidas são concebidas com o objetivo de assegurar o pleno cumprimento das recomendações do Conselho por parte da Grécia. A aplicação destas medidas contribuirá para garantir a vigilância adequada das fronteiras (incluindo a deteção e detenção), bem como a identificação, registo e acolhimento corretos e completos dos nacionais de países terceiros que transpuseram a fronteira externa de forma irregular e o repatriamento das pessoas que não necessitam de proteção. O mesmo se aplica ao reforço dos controlos de saída na fronteira entre a Grécia e a antiga República jugoslava da Macedónia. Assim, estas medidas contribuiriam para salvaguardar o bom funcionamento do espaço Schengen no seu conjunto.

Dentro do quadro definido pelo Código das Fronteiras Schengen, para se poderem aplicar de novo corretamente as regras de Schengen no âmbito da proteção das fronteiras externas na Grécia, devem ser tomadas as seguintes medidas:

12 de março de 2016: a Grécia deve apresentar o seu plano de ação (o mais tardar no prazo de um mês a contar da data de adoção das recomendações do Conselho). Na mesma data (e depois mensalmente), a Grécia deve apresentar à Comissão um relatório sobre os progressos realizados na aplicação das recomendações da Comissão de 24 de fevereiro de 2016.

12 de abril de 2016: após consulta dos peritos dos Estados-Membros que participaram nas visitas no terreno em novembro de 2015, o mais tardar um mês após a apresentação do plano de ação, a Comissão transmite ao Conselho a sua avaliação da adequação do mesmo. Os outros Estados-Membros serão convidados a apresentar observações sobre o plano de ação.

11-17 de abril de 2016: será realizada uma avaliação Schengen das fronteiras aéreas, terrestres e marítimas da Grécia pelos peritos dos Estados-Membros e pela Comissão 11 . O programa de avaliação das fronteiras terrestres e marítimas inclui alguns dos locais visitados em novembro de 2015 (fronteira terrestre com a Turquia e ilha de Samos). As informações recolhidas durante esta visita de avaliação serão disponibilizadas alguns dias após a visita.

12 de maio de 2016: o mais tardar até esta data, a Grécia deve apresentar um relatório sobre a aplicação das recomendações do Conselho.

Com base nas informações ao seu dispor, a Comissão avaliará sem demora se a Grécia cumpre as suas obrigações ao abrigo do Código das Fronteiras Schengen e em que medida foram corrigidas as deficiências graves detetadas na gestão das suas fronteiras externas.

3.2.Apoio imediato à Grécia

As dificuldades que a Grécia enfrenta para proteger as fronteiras externas têm repercussões em toda a União Europeia. Por conseguinte, os outros Estados-Membros devem mostrar-se solidários e, em conjunto, assumir a responsabilidade pela resolução da situação. As agências da UE e a Comissão devem também prestar assistência à Grécia. Mais concretamente, os Estados-Membros, as agências da UE e a Comissão devem apoiar a Grécia na aplicação das recomendações que lhe foram feitas pelo Conselho e a Comissão 12 no que respeita às seguintes etapas:

Os peritos da Comissão que se encontram no terreno na Grécia devem continuar a cooperar estreitamente com as autoridades gregas responsáveis e a coordenar a ação dos outros atores envolvidos (Frontex, Gabinete Europeu de Apoio em matéria de asilo, Europol, autoridades nacionais dos outros Estados-Membros e organizações internacionais). Entre as ações previstas, deve ser assegurada a total e completa identificação e registo de todas as entradas, inclusive através de controlos sistemáticos de segurança por confronto com as bases de dados 13 .

Ao apresentar o seu plano de ação (o mais tardar em 12 de março), a Grécia deve apresentar paralelamente uma avaliação clara das suas necessidades. Esta permitirá aos outros Estados-Membros, às agências da UE e à Comissão prestarem-lhe apoio em tempo útil, em função das necessidades identificadas.

A Frontex deve examinar imediatamente a avaliação das necessidades da Grécia para preparar o destacamento de equipas da guarda de fronteiras europeia. Se necessário, deve lançar pedidos de contribuições adicionais, o mais tardar até 22 de março.

Os outros Estados-Membros devem assumir as suas responsabilidades e responder a estes pedidos, o mais tardar no prazo de 10 dias, disponibilizando recursos humanos e equipamento técnico.

4.Aplicar as regras e acabar com a abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas

4.1.Acabar com a abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas e retomar as transferências para a Grécia ao abrigo do Regulamento de Dublim

Uma abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas não é aceitável nem do ponto de vista político nem do ponto de vista jurídico. Em termos políticos, nas conclusões adotadas pelo Conselho Europeu na sua reunião de 18 e 19 de fevereiro apela-se a «acabar com a abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas». Em vez de adotar decisões unilaterais, deve ser implementada a abordagem acordada sobre uma cooperação e coordenação acrescidas entre os países situados ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais.

Do ponto de vista jurídico, em conformidade com o artigo 6.º da Diretiva Procedimentos de Asilo 14 , se um nacional de um país terceiro solicitar asilo num Estado-Membro, inclusivamente quando o pedido é apresentado na fronteira, o Estado-Membro deve conceder a essa pessoa acesso ao procedimento de asilo. A questão de saber se o Estado-Membro continuará a ser responsável pelo pedido específico será decidida em conformidade com as disposições pertinentes da legislação da UE, nomeadamente o Regulamento de Dublim.

Relativamente a esse aspeto, a comunicação da Comissão de 10 de fevereiro sublinhou que, para que o Sistema Europeu Comum de Asilo funcione devidamente, tem de haver reais possibilidades de enviar um requerente de asilo para o país onde primeiro entrou no território da UE («transferências ao abrigo do Regulamento de Dublim»), tal como previsto na regulamentação da UE estabelecida de comum acordo. Por conseguinte, a Comissão adotou igualmente em 10 de fevereiro uma recomendação que enumera as medidas concretas que são necessárias para que a Grécia possa regressar ao sistema de Dublim 15 . Os relatórios elaborados pela Grécia sobre os progressos efetuados na implementação das medidas recomendadas, assim como outras informações, nomeadamente os relatórios do Comité de Ministros do Conselho da Europa sobre a execução dos acórdãos e do ACNUR, permitirão confirmar se estão ou não reunidas as condições para que os Estados-Membros possam retomar as transferências individuais para a Grécia ao abrigo do Regulamento de Dublim, tendo em conta que o volume de transferências e as categorias de pessoas a transferir devem corresponder aos progressos concretos realizados. A Comissão, por seu lado, procederá à sua avaliação da questão antes do Conselho Europeu de junho.

Simultaneamente, os Estados-Membros deviam recusar a entrada na fronteira externa a nacionais de países terceiros que não satisfaçam as condições de entrada, tal como previsto no artigo 5.º do Código das Fronteiras Schengen, nomeadamente nacionais de países terceiros que não tenham apresentado um pedido de asilo, apesar de terem tido a possibilidade de o fazer. Quanto aos Estados-Membros que tenham reintroduzido temporariamente controlos nas fronteiras internas, estes Estados-Membros devem igualmente recusar a entrada nessa fronteira interna a nacionais de países terceiros que não satisfaçam as condições de entrada. Esta situação é independente da intenção do nacional de país terceiro de apresentar um pedido de asilo num outro Estado-Membro.

A abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas é incompatível com Schengen e com as normas do Regulamento de Dublim e incentiva movimentos secundários, devendo ser-lhe posto termo. Compromete igualmente o funcionamento do regime de recolocação, sendo, por conseguinte uma das razões da deficiente implementação até agora das decisões de recolocação. Por conseguinte, pôr termo à abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas constitui um requisito para o funcionamento dos sistemas de Schengen e de Dublim, bem como do regime de recolocação.

4.2.Ajudar a Grécia a gerir a pressão migratória

Na sua comunicação de 10 de fevereiro, a Comissão identificou uma tendência ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais no sentido de um reforço gradual dos controlos fronteiriços que poderia, em última análise, dar origem ao seu encerramento. Esta tendência tem vindo a aumentar, e conduziu ao encerramento intermitente da fronteira entre a antiga República jugoslava da Macedónia e a Grécia, em parte em reação às restrições ou encerramentos aplicados noutros países ao longo da rota.

Como o fluxo de migrantes que entraram na Grécia não diminuiu, encontra-se retido na Grécia um número cada vez maior de migrantes. Deviam ser tomadas medidas urgentes para resolver a crescente crise humanitária que se vive na Grécia e atenuar a pressão migratória com que este Estado-Membro se confronta:

A execução do Plano de Ação Conjunto UE-Turquia e o programa voluntário de admissão por motivos humanitários em associação com a Turquia 16 devem conduzir a uma rápida diminuição do número de chegadas à Grécia; no que diz respeito a este programa, quanto mais Estados-Membros nele participarem, melhores são as perspetivas no combate à migração ilegal no mar Egeu.

O regresso a países de origem e de trânsito, incluindo a Turquia, das pessoas que não beneficiam do direito de permanência nem têm necessidade de proteção internacional devia igualmente permitir reduzir o número de migrantes em situação irregular presentes na Grécia. Este Estado-Membro deve acelerar as readmissões, em especial em relação à Turquia, com base nos acordos de readmissão aplicáveis em vigor e com o apoio de outros EstadosMembros.

Os regimes de recolocação acordados constituem instrumentos essenciais para reduzir a pressão sobre os Estados-Membros em situação mais crítica e restabelecer a ordem na gestão da migração. No caso da Grécia, tornou-se igualmente um instrumento de ajuda humanitária. Os Estados-Membros devem intensificar a taxa de recolocação acelerando o tratamento tendo em conta a necessidade de realizar controlos de segurança adequados 17 . A Comissão está pronta para fornecer assistência administrativa e logística. Em consonância com os regimes, os Estados-Membros devem igualmente tomar todas as medidas para proibir movimentos secundários, exigindo o regresso imediato aos Estados-Membros de recolocação e adotando as medidas preventivas necessárias no domínio do acesso a benefícios sociais e vias de recurso jurídicas, em conformidade com a legislação da União 18 .

A ajuda humanitária à Grécia deve ser intensificada e facilitada através de uma rápida adoção e aplicação da proposta da Comissão relativa à prestação de ajuda de emergência dentro da União.

Além disso, a acumulação da pressão migratória na Grécia pode conduzir a um aumento da utilização de rotas alternativas através de toda a região dos Balcãs. A UE devia usar todos os instrumentos à sua disposição (informações dos Estados-Membros, SEAE, Comissão, Frontex, satélite Copernicus) para acompanhar os fluxos migratórios e antecipar alterações da rota. Devia igualmente procurar intensificar a coordenação com eventuais países de trânsito, como a Albânia, o Montenegro e a BósniaHerzegovina.

5.Controlos nas fronteiras internas: passar de uma panóplia de abordagens para uma abordagem coerente

5.1.Situação atual: reintrodução unilateral de controlos fronteiriços internos

Desde setembro de 2015, os oito países do espaço Schengen reintroduziram controlos nas suas fronteiras internas, por motivos de ameaça grave à segurança interna e à ordem pública relacionados com movimentos secundários de migrantes em situação irregular. Trata-se dos seguintes países: Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Hungria, Áustria, Eslovénia, Suécia e Noruega. As decisões unilaterais notificadas pelos Estados-Membros referem-se ao afluxo de um elevado número de pessoas sem documentos ou com documentos incompletos, incluindo menores, não registadas aquando da sua primeira entrada na UE, e ao facto de estes movimentos maciços exercerem pressão sobre as capacidades de acolhimento das respetivas autoridades nacionais e representarem uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna.

Embora os controlos nas fronteiras internas da Eslovénia e da Hungria tenham entretanto sido suprimidos 19 , os outros países prolongaram os controlos em várias ocasiões, em conformidade com o Código das Fronteiras Schengen.

Em todos os oito casos casos, os países basearam a decisão de reintrodução unilateral de controlos nas fronteiras internas na disposição relativa a casos que exijam ação imediata (artigo 25.º do Código das Fronteiras Schengen), que permite a reintrodução de controlos nas fronteiras internas por um período máximo de 2 meses. Uma vez que a situação não melhorou de forma significativa, os controlos foram posteriormente prolongados com base nos artigos 23.º e 24.º do Código das Fronteiras Schengen, que permitem a reintrodução de controlos nas fronteiras internas por um período máximo de 6 meses. Para a informação pormenorizada das datas de reintrodução de controlos nas fronteiras internas e respetivos prolongamentos, ver a panorâmica no anexo I.

A França reintroduziu controlos nas fronteiras internas em novembro de 2015 por razões não relacionadas com a migração irregular. Os controlos foram reintroduzidos em primeiro lugar no contexto da conferência COP21 e, em seguida, em consequência do estado de emergência após os atentados terroristas perpetrados em Paris, em 13 de novembro de 2015. Os controlos nas fronteiras internas em França continuam atualmente em vigor. Esses controlos devem igualmente cumprir as disposições do Código das Fronteiras Schengen relativas à introdução temporária dos controlos fronteiriços. A presente comunicação não aborda os controlos nas fronteiras internas introduzidos por motivos não relacionados com a migração irregular 20 . É evidente que a intenção de regressar à normalidade não excluiria a possibilidade de estabelecer controlos de segurança temporários justificados, em consonância com o Código das Fronteiras Schengen 21 .

A reintrodução de controlos nas fronteiras internas constitui uma medida excecional de natureza temporária. Uma aplicação conjugada dos artigos 23.º, 24.º e 25.º do Código das Fronteiras Schengen permite a manutenção de controlos nas fronteiras por um período total máximo de oito meses 22 .

5.2.Rumo a uma abordagem coerente da União

O Código das Fronteiras Schengen prevê igualmente uma abordagem coordenada dos controlos temporários nas fronteiras internas (artigo 26.º).

Esta disposição é aplicável em circunstâncias excecionais, sempre que o funcionamento geral do espaço Schengen seja posto em risco, devido a deficiências graves e persistentes relacionadas com a gestão da fronteira externa. A disposição exige igualmente que essas circunstâncias constituam uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna no espaço Schengen ou em partes do mesmo. Nessas circunstâncias excecionais, a Comissão pode apresentar uma proposta de recomendação do Conselho no sentido de um ou vários Estados-Membros reintroduzirem controlos nas fronteiras no todo ou em partes específicas das suas fronteiras internas.

Neste momento, verificam-se graves deficiências no controlo das fronteiras externas causadas por uma falta de vigilância das fronteiras e um registo e identificação insuficientes dos migrantes em situação irregular. Como consequência dos movimentos secundários desencadeados por estas deficiências, os Estados-Membros reintroduziram controlos nas fronteiras internas. Estas graves deficiências comprometem, por conseguinte, o espaço Schengen no seu conjunto, sendo prova de uma ameaça à ordem pública ou à segurança interna nesse espaço.

se se mantiverem as pressões migratórias e as graves deficiências no controlo das fronteiras externas para além de 12 de maio, a Comissão deve, por conseguinte, apresentar ao Conselho uma proposta ao abrigo do artigo 26.º, n.º 2, do Código das Fronteiras Schengen recomendando uma abordagem coerente da União em relação aos controlos das fronteiras internas até que as deficiências estruturais no controlo das fronteiras externas sejam atenuadas ou resolvidas. A Comissão estará preparada para esta eventualidade e agirá sem demora.

Qualquer proposta apresentada pela Comissão ao abrigo do artigo 26.º do Código das Fronteiras Schengen só proporia controlos fronteiriços nos segmentos das fronteiras internas em que os controlos fossem necessários e proporcionados para dar resposta à ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna identificada. Os controlos fronteiriços recomendados também seriam temporários e pelo período mais curto possível tendo em conta a ameaça em questão. Se a situação geral o permitir, o objetivo consistiria em suprimir todos os controlos nas fronteiras internas no espaço Schengen no prazo de seis meses a partir da sua introdução, nomeadamente até meados de novembro de 2016.

A aplicação do artigo 26.º do Código das Fronteiras Schengen é uma salvaguarda para o funcionamento geral do espaço Schengen. Não se trata de uma sanção contra quaisquer Estados-Membros, nem se destina a excluir qualquer Estado-Membro do espaço Schengen.

6.Conclusão

O sistema de Schengen está atualmente a ser seriamente posto em causa pela sua exposição a elevadas pressões migratórias, sendo afetado por graves deficiências no controlo das fronteiras externas. Estas pressões e deficiências em conjunto puseram o funcionamento de todo o sistema em risco.

Os desafios são multifacetados. Na sua comunicação de 10 de fevereiro, a Comissão identificou as diferentes políticas que devem ser adotadas para resolver a crise em toda a sua complexidade. Com base nessas conclusões e respondendo ao apelo do Conselho Europeu para regressar a uma situação em que todos os Estados-Membros apliquem plenamente o Código das Fronteiras Schengen, a presente comunicação identifica o caminho para restabelecer a normalidade baseado numa aplicação sistemática das normas. Embora o caminho identificado não possa ser tomado em consideração independentemente de outros fatores importantes, como a execução adequada do Plano de Ação Conjunto UE-Turquia, que conduza a uma redução sustentável e significativa do fluxo de migrantes em situação irregular, chegou o momento de os Estados-Membros se reunirem em torno do interesse comum para salvaguardar uma das realizações mais importantes da União.

Para o efeito, o roteiro para o regresso a um funcionamento integral do espaço Schengen, implica as seguintes fases:

4 de março de 2016 (e mensalmente a partir desta data): a Grécia elabora relatórios sobre os progressos efetuados na implementação das medidas identificadas na recomendação relativa à retoma das transferências ao abrigo do Regulamento de Dublim.

Até 12 de março de 2016: a Grécia apresenta o seu plano de ação para aplicar as recomendações formuladas pelo Conselho, juntamente com uma avaliação das necessidades.

16 de março de 2016: comunicação da Comissão sobre a reforma do Regulamento de Dublim com base no objetivo de solidariedade e repartição justa dos esforços entre os EstadosMembros.

16 de março de 2016: a Comissão apresenta o seu primeiro relatório sobre recolocação e reinstalação.

Até 22 de março de 2016: a Frontex lança pedidos de contribuições adicionais para o destacamento de equipas europeias de guardas de fronteira a fim de dar apoio à Grécia.

Até 1 de abril de 2016: os Estados-Membros respondem ao pedido da Frontex, fornecendo recursos humanos e equipamento técnico.

Até 12 de abril de 2016: a Comissão apresenta a sua avaliação da adequação do plano de ação elaborado pela Grécia.

16 de abril de 2016: a Comissão apresenta o seu segundo relatório sobre recolocação e reinstalação.

11-17 de abril de 2016: realização pelos peritos da Comissão e dos Estados-Membros de uma avaliação Schengen das fronteiras aéreas, terrestres e marítimas da Grécia.

Até 12 de maio de 2016: a Grécia elabora relatórios sobre a execução das recomendações do Conselho.

12 de maio de 2016: se se mantiverem as graves deficiências no controlo das fronteiras externas, a Comissão apresentará uma proposta ao abrigo do artigo 26.º, n.º 2, do Código das Fronteiras Schengen.

13 de maio de 2016: se se mantiverem as graves deficiências no controlo das fronteiras externas, o Conselho deve adotar uma recomendação ao abrigo do artigo 26.º, n.º 2, do Código das Fronteiras Schengen para uma abordagem coerente da União em relação aos controlos temporários das fronteiras internas.

16 de maio de 2016: a Comissão apresenta o seu terceiro relatório sobre recolocação e reinstalação.

Até junho de 2016: os colegisladores chegam a um acordo político relativo à guarda costeira e de fronteiras europeia e adotam o ato jurídico.

Junho de 2016: a Comissão apresenta a sua avaliação da possibilidade de serem retomadas as transferências para a Grécia ao abrigo do Regulamento de Dublim.

Até agosto de 2016: a Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia está operacional.

Até setembro de 2016: a Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia efetuou os primeiros testes de vulnerabilidade para que possam ser tomadas quaisquer medidas preventivas necessárias.

Dezembro de 2016: se a situação geral o permitir, data-limite para pôr termo às medidas de salvaguarda excecionais tomadas.

(1)

     Ponto 8, alínea e): «O Conselho adotou uma recomendação em 12 de fevereiro de 2016. É importante restabelecer, de forma concertada, o funcionamento normal do espaço Schengen, com total apoio aos Estados-Membros confrontados com circunstâncias difíceis. Precisamos de regressar a uma situação na qual todos os membros do espaço Schengen aplicam integralmente o Código das Fronteiras Schengen e recusam a entrada, nas fronteiras externas, aos nacionais de países terceiros que não satisfaçam as condições de entrada ou que não tenham apresentado um pedido de asilo, apesar de terem tido a possibilidade de o fazer, sem deixar de ter em conta as especificidades das fronteiras marítimas, inclusive pela execução da Agenda UE-Turquia».

(2)

     Artigo 67.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

(3)

     Comunicação sobre a situação de execução das ações prioritárias da Agenda Europeia da Migração (COM(2016) 85 de 10 de fevereiro de 2016).

(4)

     Recomendação da Comissão dirigida à República Helénica sobre as medidas que a Grécia deve adotar com urgência para permitir a retoma das transferências ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 604/2013 (C(2016) 871 da UE de 10 de fevereiro de 2016).

(5)

     Segundo a France Stratégie, as trocas comerciais entre os países do espaço Schengen poderão diminuir pelo menos 10 % se forem reintroduzidos controlos nas fronteiras internas de forma permanente. Outro estudo (Estudo Bertelsmann Stiftung intitulado «Departure from the Schengen Agreement. Macroeconomic impacts on Germany and the countries of the European Union», fevereiro de 2016) mostrou que, no caso de serem reintroduzidos controlos nas fronteiras, num período de 10 anos, o desempenho económico da UE no seu conjunto situar-se-ia entre 500 mil milhões de EUR e 1,4 biliões de EUR abaixo do seu nível em relação a uma situação sem controlos nas fronteiras.

(6)

     Estimativas relativas ao transporte rodoviário de mercadorias, à mobilidade transfronteiriça dos passageiros, ao turismo e aos custos administrativos correspondentes nas fronteiras.

(7)

     A percentagem de trabalhadores transfronteiriços é particularmente elevada na Eslováquia (5,7 %), Estónia (3,5 %), Hungria (2,4 %) e Bélgica (2,3 %).

(8)

     Ver relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Relatório de progresso sobre a criação dos centros de registo na Grécia (COM(2016)141 de 4 de março de 2016).

(9)

Decisão de execução do Conselho que estabelece uma recomendação para suprir as graves deficiências verificadas na avaliação de 2015 da aplicação pela Grécia do acervo de Schengen no domínio da gestão das fronteiras externas (12 de fevereiro de 2016).

(10)

Decisão de execução da Comissão que estabelece uma recomendação sobre as medidas específicas a tomar pela República Helénica na sequência do relatório de avaliação de 2 de fevereiro de 2016 (C(2016) 1219 de 24 de fevereiro de 2016).

(11)

     Decisão de Execução da Comissão que estabelece a primeira secção do programa anual de avaliação para 2016, em conformidade com o artigo 6.º do Regulamento (UE) n.º 1053/2013 do Conselho, de 7 de outubro de 2013, que cria um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen (C(2015) 8537 de 9 de dezembro de 2015). Está previsto que a avaliação consista em visitas no terreno aos aeroportos de Atenas, Salónica e Heraklion (fronteiras aéreas), aos portos do Pireu, Mytilini, Samos, Cós e Symi (fronteiras marítimas), aos pontos de passagem de fronteira de Kipi, Pythio, Tychero, Kastanies, Fylakio, Didymoteicho, Evzonoi e Krystallopigi (fronteiras terrestres).

(12)

     O quadro que figura no anexo II apresenta uma panorâmica das recomendações para cuja aplicação plena e atempada a Comissão e as agências da UE devem contribuir.

(13)

     Em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de 18 e 19 de fevereiro de 2016, ponto 8, alínea f).

(14)

     Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional.

(15)

     Recomendação da Comissão dirigida à República Helénica sobre as medidas que a Grécia deve adotar com urgência para permitir a retoma das transferências ao abrigo do Regulamento (UE) n.º 604/2013 (C(2016) 871 de 10 de fevereiro de 2016).

(16)

     Recomendação da Comissão relativa a um programa voluntário de admissão por motivos humanitários com a Turquia, (C(2015) 9490 de 15 de dezembro de 2015).

(17)

     Em consonância com as conclusões do Conselho Europeu de 18 e 19 de fevereiro de 2016, ponto 8, alínea h).

(18)

     Ver, relativamente a este aspeto, por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia nos processos apensos C-443/14 e C-444/14 Alo e Osso de 1 de março de 2016.

(19)

     A Eslovénia e a Hungria não prolongaram os controlos para além de 30 e 10 dias respetivamente, na sequência da diminuição das ameaças identificadas.

(20)

     Malta reintroduziu controlos nas fronteiras internas em 9 de novembro no contexto da reunião dos Chefes de Governo da Commonwealth e da Conferência sobre a Migração de Valeta, tendo posteriormente prolongado estes controlos por motivos de uma ameaça terrorista a nível mundial e com o objetivo de desmantelar uma rede de contrabando. Malta suprimiu os controlos nas fronteiras internas em 31 de dezembro de 2015.

(21)

     Por exemplo, para fazer efetivamente face às implicações em termos de segurança de importantes eventos desportivos, manifestações políticas ou reuniões políticas de alto nível.

(22)

     Por conseguinte, a continuar, os controlos nas fronteiras internas que os países reintroduziram unilateralmente ao abrigo do Código das Fronteiras Schengen tinham de terminar o mais tardar em 13 de maio para a Alemanha, 15 de maio para a Áustria, 9 de julho para a Suécia e 15 de julho para a Noruega.

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 4.3.2016

COM(2016) 120 final

EMPTY

ANEXOS

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO EUROPEU E AO CONSELHO

Restabelecer Schengen - Um roteiro

ANEXO I: Panorâmica das notificações relativas à reintrodução de controlos nas fronteiras nas fronteiras internas devido à crise migratória; setembro de 2015 a fevereiro de 2016 1 .

ANEXO II: Apoio suplementar à Grécia a prestar pela Comissão e pelas agências da UE

(1)

     As datas utilizadas na panorâmica correspondem às datas decorrentes das notificações recebidas.

(2)

     Ver o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Relatório sobre os progressos realizados em matéria de aplicação dos centros de registo na Grécia [COM(2016)141], de 4 de março de 2016.