5.6.2014   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 170/78

1.1

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) acolhe favoravelmente as duas iniciativas legislativas contidas no pacote da Comissão relativo aos pagamentos, publicado em 24 de julho de 2013: a proposta de diretiva revista sobre os serviços de pagamento (DSP II) e a proposta de regulamento sobre as comissões de intercâmbio (Regulamento CI).

1.2

O CESE assinala a necessidade de concluir urgentemente o processo de adoção destas propostas legislativas, a fim de combater a falta de transparência no que diz respeito aos custos reais dos cartões de pagamento e de eliminar as barreiras à entrada no mercado de pagamentos, incluindo as comissões de intercâmbio multilaterais. O CESE assinala que o mercado de pagamentos continua a não dispor de um quadro regulamentar baseado em dados empíricos, que permitiria uma harmonização total do Espaço Único de Pagamentos em Euros (SEPA). Além disso, o quadro jurídico deve permitir uma concorrência livre e aberta para promover o bem-estar dos consumidores e o bom funcionamento do mercado livre. O mercado de pagamentos europeu tem de evoluir de modo a permitir novos modelos de pagamento e evoluções tecnológicas.

1.3

De uma maneira geral, o CESE apoia os limites máximos propostos pela Comissão no Regulamento CI, mas recomenda que os limites máximos para pagamentos eletrónicos efetuados tanto com cartões de crédito como com cartões de débito sejam inferiores aos atualmente propostos. Um sistema de débito que dispensasse a utilização de um sistema de intercâmbio ofereceria à Europa uma alternativa eletrónica verdadeiramente económica, fácil e eficaz à utilização de numerário e abriria oportunidades mais interessantes para o mercado do comércio eletrónico, quer a nível nacional quer a nível transfronteiriço. Paralelamente, um sistema com custos menos elevados para as transações com cartões de crédito resultaria em benefícios acrescidos para o consumidor e a economia.

1.4

O CESE considera igualmente que estas medidas, pela enorme importância que revestem, devem ser postas em prática sem demora. Na medida possível, os limites máximos devem ser introduzidos a nível nacional no prazo de seis meses a contar da data da adoção do regulamento e o mais tardar no prazo de um ano.

1.5

O CESE recomenda que se encontre também uma opção para limitar as comissões impostas pelo modelo comercial tripartido. Na avaliação de impacto publicada com as propostas, a Comissão afirma que o modelo tripartido pode ser isento dos limites máximos propostos, pelo facto de representar uma parte de mercado limitada e se destinar, regra geral, a uma utilização para fins profissionais. Dado o rápido desenvolvimento de novos modelos comerciais e de sistemas baseados na computação em nuvem, o CESE não partilha plenamente da confiança da Comissão de que esta situação se irá manter no futuro.

1.6

O CESE considera que os limites máximos deveriam ser aplicados aos cartões comerciais a um nível idêntico ao previsto para os cartões «consumidor». Importa evitar qualquer tentativa por parte dos sistemas de cartões de uma utilização mais comercial dos cartões.

1.7

O CESE recomenda maior clareza na DSP II quanto a eventuais taxas cobradas por bancos a terceiros prestadores de serviços (TPS) pelo acesso a informações sobre contas dos consumidores. O CESE compreende que a Comissão considere que os bancos não devem cobrar este tipo de taxas e recomenda que isso seja expressamente mencionado no texto da diretiva.

1.8

Para além destas propostas, o CESE considera necessário estabelecer normas plenamente interoperáveis para os pagamentos em todos os mercados na Europa. Ainda muito resta a fazer para integrar as novas tecnologias e proporcionar segurança jurídica. É também fundamental que todas as partes interessadas sejam consultadas e respeitem as mesmas normas. Para tanto, é necessário que haja uma liderança europeia centralizada e uma sólida estrutura de governação.

2.1

Em 2011, a Comissão Europeia publicou um Livro Verde intitulado «Para um mercado europeu integrado dos pagamentos por cartão, por Internet e por telemóvel» (1), o qual foi objeto de uma consulta que deu origem ao pacote em matéria de pagamentos. O CESE remete para o seu parecer (2) em que realça a necessidade de clareza e segurança jurídica relativamente às regras aplicáveis às comissões de intercâmbio multilaterais (CIM) e às regras comerciais associadas a pagamentos com cartão. Esta necessidade foi apontada por várias partes nas respostas à consulta. O CESE acolhe favoravelmente o Regulamento CI proposto, que abordará estas questões. O regulamento aplicar-se-á não só às transações efetuadas com os atuais cartões de plástico como também aos pagamentos eletrónicos ou por telemóvel efetuados através de aplicações que utilizam o mesmo modelo comercial.

2.2

O CESE nota que, de acordo com os dados do Banco Central Europeu (BCE), os custos totais para a sociedade decorrentes da prestação de serviços de pagamento de pequeno montante elevam-se a 130 mil milhões de euros, ou seja, 1% do PIB, e que os custos das comissões de intercâmbio ascendem a 10 mil milhões (3). O mercado bancário de retalho, o seu grau de desenvolvimento e a maturidade dos pagamentos eletrónicos e por cartão variam consideravelmente de Estado-Membro para Estado-Membro. Na maior parte da Europa e, em particular, em alguns Estados-Membros, este mercado caracteriza-se por uma fraca concorrência, responsável por preços permanentemente elevados e um nível baixo de inovação.

2.3

O CESE constata que os levantamentos de dinheiro em caixas automáticos não são abrangidos pela legislação proposta. Um menor recurso a pagamentos em numerário poderia resultar num aumento dos pagamentos eletrónicos, o que traria vantagens para todos os comerciantes e consumidores. O BCE e a Comissão reconhecem que o pagamento em numerário tem custos privados elevados e pode encorajar a economia subterrânea e a evasão fiscal, dada a reduzida rastreabilidade e transparência dos pagamentos em numerário.

2.4

A utilização de pagamentos eletrónicos, tanto por Internet como por telemóvel, está a aumentar rapidamente. É fundamental que a Europa disponha de um quadro regulamentar capaz de acompanhar estas mudanças. O CESE, tal como a Comissão, chama a atenção para o risco, que importa evitar, de que as taxas do sistema de intercâmbio ou outros tipos de custos se repercutam nestas novas tecnologias móveis.

2.5

O CESE subscreve a proposta de diretiva da Comissão relativa ao acesso a contas de pagamento (4), que contribuiria para estimular a concorrência neste domínio. É igualmente desejável que esta diretiva proporcione a transparência e a informação necessárias sobre todos os custos suportados pelos consumidores — informação essa atualmente inexistente — e preveja a possibilidade de os consumidores mudarem de banco com maior facilidade para encontrarem a solução economicamente mais vantajosa. O seu escopo é conferir a cada cidadão o direito de abrir uma conta com serviços bancários mínimos, gratuitamente ou a um custo «razoável». O pacote sobre pagamentos, combinado com esta proposta, deveria ter por objetivo global permitir a todos os cidadãos da UE efetuarem pagamentos eletrónicos básicos através da Internet, a nível nacional e transfronteiras, de forma fácil e a baixo custo.

2.6

O CESE assinala ainda a inexistência de dados disponíveis sobre os custos reais dos métodos de pagamento eletrónicos e a falta de transparência no que respeita a esta matéria. São necessários mais dados para que se possa proceder a uma análise completa destes problemas e saber quem paga o quê entre as partes envolvidas. Há igualmente que evitar efeitos indesejáveis, nomeadamente que uma redução das comissões para uma parte do mercado possa resultar num aumento dos custos noutra parte do sistema.

2.7

O CESE nota que a Comissão encomendou um estudo para avaliar o impacto nos comerciantes das CIM em relação ao uso de numerário, utilizando o «Merchant Indifference Test» (MIT, «teste da indiferença dos comerciantes») (5). O CESE sublinha que são necessários estudos semelhantes sobre a perceção e as atitudes dos consumidores em relação aos custos dos diferentes instrumentos de pagamento, uma vez que não há dados empíricos suficientes. O estudo de impacto sobre a DSP I e o regulamento sobre pagamentos transfronteiriços, realizado pela «London Economics», fornece alguma informação (6). Também um estudo recente (7) concluiu que a aplicação de encargos suplementares teve o maior impacto no comportamento dos consumidores quando se trata da escolha de métodos de pagamento. Contudo, o CESE salienta que são necessários mais estudos para se determinar os efeitos no comportamento dos consumidores a partir do momento em que os custos reais dos diferentes modelos de pagamento são tornados transparentes.

2.8

O modelo de pagamento por cartão baseado nas comissões de intercâmbio multilaterais (CIM) foi concebido para incentivar a utilização de cartões e funcionou bem durante muitos anos. Contudo, num mercado saturado como o atual, tornou-se obsoleto e um obstáculo à inovação e à concorrência em detrimento da economia europeia no seu conjunto.

2.9

As CIM são cobradas por um banco titular do cartão (banco emitente) a um banco comercial (banco adquirente) por cada transação efetuada com um cartão de pagamento. Esta comissão é passada pelo banco adquirente para o retalhista sob a forma de uma dedução no pagamento do preço da transação. As comissões de intercâmbio são uma fonte importante de rendimento para os bancos emitentes de cartões (outras incluem anuidades, juros pela utilização de crédito, taxas por pagamentos em atraso, taxas de câmbio, etc.).

2.10

O mercado atual dos pagamentos eletrónicos na Europa é dominado por cartões que pertencem a apenas dois grandes sistemas e que funcionam segundo o modelo das CIM. Este modelo empresarial provoca distorções da concorrência que revestem diversas formas. A concorrência entre os sistemas de cartões pela clientela de bancos emitentes leva a comissões ainda mais elevadas, ao passo que a concorrência pela clientela de titulares de cartões gera novos produtos com maiores «benefícios gratuitos». É, pois, necessário reforçar a concorrência entre os prestadores de serviços de pagamento.

2.11

Em 2007, a Comissão adotou uma decisão onde concluía que o modelo de CIM da MasterCard constituía um acordo contrário à concorrência, incompatível com o artigo 101.o do TFUE. A MasterCard recorreu da decisão mas, em maio de 2012, o Tribunal Geral da UE confirmou plenamente a decisão da Comissão e afirmou que as CIM aplicadas pela MasterCard eram contrárias à concorrência e não eram necessárias para o bom funcionamento do sistema de cartões. A MasterCard recorreu do acórdão.

2.12

O Regulamento CI propõe resolver estas questões mediante a definição de limites máximos para as comissões de intercâmbio a certos níveis e para determinados tipos de cartão, sendo esses limites impostos após períodos de tempo específicos. Procura igualmente abordar e eliminar algumas normas contratuais que têm vinculado os utilizadores de sistemas de pagamento com cartão e cujo impacto, segundo se afirma, é contrário à concorrência.

2.13

O regulamento propõe apenas definir limites máximos para as operações com cartões no âmbito dos modelos de pagamento quadripartidos de uso generalizado entre os consumidores. Os limites não seriam aplicáveis a cartões comerciais ou a sistemas de cartões tripartidos (p. ex., Amex, Diners). No entanto, quando os sistemas tripartidos emitem cartões ou adquirem operações com cartões através de um banco autorizado — como efetuado pela AMEX em alguns Estados-Membros –, eles são considerados sistemas quadripartidos.

2.14

Os limites máximos propostos só seriam aplicáveis às operações de pagamento por cartão «consumidor» e seriam fixados num máximo de 0,2% para os cartões de débito e de 0,3% para os cartões de crédito. O CESE não tem conhecimento de quaisquer dados definitivos em que estes limites máximos se baseiem. São os mesmos níveis que os adotados no âmbito dos compromissos da MasterCard de 2009, após a ação em matéria de concorrência. Em 2010, a Visa Europa comprometeu-se com um limite máximo de 0,2% para os cartões de débito. Posteriormente, também se comprometeu com 0,3% para os cartões de crédito.

2.15

Portanto, os limites máximos refletem os compromissos em matéria de concorrência aceites pela Comissão com base no «teste de indiferença do comerciante». Todavia, o CESE assinala que a Comissão deve ainda completar o estudo mencionado no ponto 2.7 supra. Os valores foram propostos inicialmente pelos próprios sistemas de cartões, a partir de dados fornecidos por uma série de bancos centrais (8). O CESE sublinha que devem ser estabelecidas todas as salvaguardas necessárias na legislação proposta para garantir que os custos diretos que os bancos possam impor aos consumidores (tais como comissões, encargos aplicados às contas e aos cartões) não serão aumentados para contornar a redução das CIM.

2.16

No entanto, a exposição de motivos do próprio regulamento assinala que, atualmente, em oito Estados-Membros da UE as comissões de intercâmbio para operações por cartão de débito são muito baixas ou inexistentes e sem efeitos negativos apreciáveis na emissão e utilização de cartões. Da mesma forma, a avaliação de impacto realizada pela Comissão apoia significativamente a ideia de suprimir a comissão de intercâmbio dos cartões «consumidor» de débito (9). O CESE defende a realização de uma análise mais detalhada para determinar os custos reais das CIM para os consumidores em caso de aplicação de encargos suplementares ou do aumento direto dos preços.

2.17

O CESE tem para si que os limites máximos propostos no Regulamento CI devem ser examinados mais aprofundadamente. O mercado dos cartões de débito está muito desenvolvido em quase todos os Estados-Membros da UE e não há necessidade de incentivar a utilização desses cartões através de ofertas financiadas pelas comissões de intercâmbio. Além disso, CIM mais baixas dariam lugar a uma maior aceitação dos cartões, com o consequente aumento da sua utilização e, desta forma, os bancos sofreriam uma perda escassa ou inexistente de receitas.

2.18

O CESE gostaria de propor a alteração da proposta em apreço para fixar um sistema de cartões de débito isento de CIM, tomando como base os sistemas nacionais mais eficazes em vigor. Por seu turno, o limite máximo para os cartões de crédito, situado em 0,3%, deve ser revisto a fim de o fixar a um nível inferior proporcional ao nível inferior aplicável ao débito. As medidas devem ser revistas e o seu impacto nas empresas e nos consumidores avaliado.

2.19

O Regulamento CI prevê a entrada em vigor dos limites máximos em duas fases: o limite máximo seria aplicado às operações transfronteiras dois meses após a entrada em vigor e às operações nacionais dois anos após a entrada em vigor. O CESE questiona a necessidade de um período de transição tão longo para as CIM nacionais. A maioria dos pagamentos é efetuada localmente e o mercado dos pagamentos transfronteiras é, comparativamente, muito pequeno. É no mercado nacional que os níveis de CI constituem o encargo principal para os comerciantes e, por conseguinte, para os consumidores. Um período de transição tão longo para o mercado nacional pode atrasar significativamente os benefícios reais do regulamento.

2.20

O CESE também acolhe favoravelmente as mudanças nas normas que regulam as aquisições transfronteiras, mas insiste em que isto não deve conduzir à criação de novas barreiras entre os grandes e os pequenos comerciantes. A proposta permitirá a aquisição transfronteiras de cartões «consumidor» no limite máximo a partir da sua entrada em vigor. Se não se levar a cabo assim que possível a transposição para o direito nacional (como aconselhado no ponto 1.4), isso poderá significar que apenas os grandes retalhistas poderão beneficiar imediatamente dos limites máximos mudando as suas operações de aquisição para o nível transfronteiras, ao passo que as operações das PME, que não têm essa possibilidade, teriam de pagar comissões nacionais mais elevadas. Não se pode partir do princípio de que os bancos nacionais reduziriam voluntariamente as suas comissões para combater a mudança da atividade para adquirentes transfronteiras. Consideramos, também, que as normas relativas à aquisição transfronteiras devem ser aplicadas aos cartões comerciais, afirmando que a comissão de intercâmbio a aplicar deve ser a do Estado onde o adquirente opera.

2.21

O CESE concorda com a eliminação da regra de aceitação de todos os cartões. Se os cartões comerciais não estiverem incluídos nos limites máximos, os retalhistas podem recusá-los. Ao abrigo da DSP II, também poderiam impor um encargo adicional aos cartões comerciais, o que permitiria aos comerciantes afastar os consumidores de cartões com comissões elevadas.

2.22

Não obstante, o CESE não considera de todo claro que a exclusão dos sistemas tripartidos do regulamento seja uma boa opção e não se deixa convencer pelos argumentos da Comissão de que esses cartões continuarão centrados nos consumidores abastados (10). Existe o risco de os bancos tentarem orientar os seus clientes para os sistemas tripartidos ou mesmo para a utilização de cartões comerciais que não são abrangidos pelo regulamento.

2.23

O CESE assinala igualmente que as normas sobre quando deveriam ou devem ser emitidos cartões comerciais não são muito claras. Em muitos Estados-Membros emite-se automaticamente um cartão comercial para todas as empresas individuais que abram uma conta de empresa. Não é claro de que forma são estabelecidas essas normas e se uma pequena empresa pode solicitar um cartão não comercial. Além disso, muitas empresas oferecem aos seus trabalhadores cartões «da empresa» que também podem ser utilizados para fins não empresariais.

2.24

O CESE saúda as normas relativas à escolha da aplicação de pagamento utilizada no ponto de venda. O regulamento especifica que, quando duas ou mais marcas diferentes de pagamento estão integradas num cartão ou dispositivo, o banco não pode definir uma escolha automática quando da emissão do cartão: a escolha deve ser feita pelo consumidor no ponto de venda. Isto dá maior liberdade ao consumidor para escolher o melhor método de pagamento em função do seu perfil económico. O regulamento também elimina a norma de não discriminação e flexibiliza as informações que os comerciantes podem e não podem facultar sobre as CIM que pagam.

2.25

O regulamento pretende evitar o aumento das comissões para compensar a redução das CIM mediante o seu artigo 5.o, segundo o qual qualquer compensação líquida recebida de um sistema de cartões de pagamento por um banco emitente em relação a operações de pagamento ou atividades conexas deve ser tratada como parte da comissão de intercâmbio. No entanto, não é claro que o regulamento preste atenção suficiente ao nível das comissões impostas aos comerciantes pelos seus próprios bancos adquirentes, que podem ser muito elevadas, em especial para as pequenas empresas com reduzido poder de negociação.

2.26

O CESE congratula-se com a disposição que separa o sistema de cartões de pagamento das entidades de processamento. Isto evitará a associação de sistemas de cartões a serviços de processamento no âmbito de uma única oferta contratual e, dessa forma, os comerciantes poderão escolher livremente a sua opção de processamento. Isto reforçará a concorrência e permitirá a entrada de novos participantes no mercado, o que por seu turno diminuirá os preços.

2.27

No que se refere à DSP II, o CESE aprova a abertura do mercado que ela permitirá. Aproximará as normas jurídicas e eliminará as divergências nacionais que derivam do caráter facultativo de algumas disposições atuais da DSP. Conferirá clareza jurídica ao estatuto dos novos modelos de pagamento ao incluí-los no mesmo regime regulador. Criará, assim, maior concorrência entre os fornecedores, permitirá a entrada de novos participantes no mercado e contribuirá para reforçar a eficiência e diminuir os custos. Assim, promoverá o desenvolvimento de novos modelos de pagamento para o comércio eletrónico. Proporcionará igualmente segurança, transparência e informação adequada aos utilizadores dos serviços de pagamentos.

2.28

A DSP II também incluirá terceiros prestadores de serviços de pagamento no âmbito de aplicação do regulamento e modificará a definição dos serviços de pagamento para a tornar tecnologicamente neutra, promovendo, assim, o desenvolvimento de novas tecnologias. Além disso, abrirá caminho à criação de novos modelos de pagamento permitindo o acesso de terceiros prestadores de serviços de pagamento (TPS) a informações sobre as contas dos consumidores. Esses TPS poderão, portanto, comprovar se um consumidor que quer efetuar um pagamento em linha tem fundos suficientes na sua conta e enviar uma autorização para que esse consumidor efetue um pagamento ao próprio banco do consumidor. Estão previstas salvaguardas para os consumidores, a fim de garantir que deram o seu consentimento com conhecimento de causa aos TPS para realizar essa operação.

2.29

Porém, um elemento que não é mencionado na DSP II é a possibilidade de um banco poder impor comissões ao TPS (e, por conseguinte, ao consumidor) pela realização deste serviço. Se essas comissões se generalizassem e fossem muito elevadas, isso poderia destruir as vantagens oferecidas pelo modelo comercial dos TPS. Por isso, o CESE insta os reguladores a estipular que este serviço deve ser gratuito, ou seja, deve fazer parte do serviço normal previsto no contrato do titular da conta.

2.30

Em relação à compensação e à liquidação, a DSP II efetuaria algumas alterações. Nos termos da Diretiva relativa ao caráter definitivo da liquidação, as instituições de pagamento não podem participar diretamente nos sistemas de compensação e liquidação, tendo acesso indireto através dos grandes bancos. A DSP II não alteraria radicalmente esta situação: de um modo geral não se prevê um acesso direto das instituições de pagamento aos sistemas de compensação e liquidação. Conformemente à DSP II, as normas de acesso indireto seriam iguais para todos os tipos de instituições de pagamento (pela necessidade de salvaguardas contra os riscos de liquidação).

2.31

Outro aspeto a ter em conta é a necessidade de a compensação e a liquidação na Europa serem efetuadas em tempo real ou quase em tempo real. Algumas jurisdições já dispõem de um sistema desse tipo, enquanto outras estão a estudar a sua adoção. A Reserva Federal dos EUA publicou um documento de consulta sobre este tema em setembro deste ano. Os reguladores devem contemplar a possibilidade de obrigar a passar para processos de compensação e liquidação que operem em tempo real através de uma futura iniciativa regulamentar.

2.32

O CESE espera que a DSP II leve à entrada de novos participantes no mercado de pagamentos que oferecerão soluções de pagamento utilizando sistemas de transferências bancárias e de débitos diretos no espaço único de pagamentos em euros (SEPA). Esses produtos de pagamento inovadores reduziriam em grande medida os custos dos pagamentos do comércio eletrónico e iriam abri-los a um mercado mais vasto. Também seriam mais seguros, dado que seria transferida muito menos informação sensível. Os pagamentos em linha efetuados com cartão requerem a introdução de muitos dados sensíveis e são, por isso, muito suscetíveis à fraude. Os atuais métodos de segurança (3-D secure, etc.) procuram resolver esta situação, mas são complexos e inadequados.