52003DC0315

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Em direcção a sistemas de asilo mais acessíveis, equitativos e organizados

ÍNDICE

Introdução

I. O quadro político e jurídico relevante a nível mundial e da UE

II. Análise do documento britânico

III. Posição do ACNUR

3.1. Protecção e soluções nas regiões de origem no contexto da iniciativa "Convenção +":

3.2. Primeiro passo para um sistema de asilo comum: um mecanismo europeu

IV. Posição das organizações não governamentais

V. Pressupostos de qualquer nova abordagem do regime de protecção internacional

VI. Objectivos e estratégias da criação de sistemas de asilo mais acessíveis, equitativos e organizados

6.1. Chegada organizada à UE, a partir da sua região de origem, de pessoas com necessidade de protecção internacional

6.1.1. Objectivo a atingir

6.1.2. Estratégias necessárias para alcançar uma chegada organizada à UE, a partir da sua região de origem, das pessoas que necessitam de protecção internacional

6.2. Repartição dos encargos e das responsabilidades a nível da UE e com as regiões de origem

6.2.1. Objectivo a atingir

6.2.2. Estratégias necessárias para assegurar uma partilha dos encargos e das responsabilidades a nível da UE e com as regiões de origem

6.3. Desenvolvimento de uma abordagem integrada a fim de criar, em matéria de asilo e de regresso, procedimentos simplificados e eficazes que dêem origem a decisões executórias

6.3.1. Objectivo a atingir

6.3.2. Orientações a seguir para definir uma abordagem integrada a fim de criar, em matéria de asilo e de regresso, procedimentos eficazes que dêem origem a decisões executórias

VII. Conclusão e perspectivas

Introdução

A carta que o Primeiro-Ministro britânico dirigiu, em 10 de Março de 2003, à Presidência da UE, solicitando-lhe que incluísse a questão da necessidade de uma "melhor gestão do processo de asilo" na agenda do Conselho Europeu da Primavera de 2003, marcou o início de um aceso debate, tanto dentro como fora da UE, entre todos os intervenientes no domínio do asilo. Em anexo à carta, figurava um documento que apresentava algumas ideias sobre a melhor forma de dar resposta à necessidade que se faz sentir de uma nova abordagem em matéria de asilo. Logo após a divulgação do documento do Reino Unido, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) apresentou também propostas concretas para uma abordagem substancialmente nova do tratamento dos pedidos de asilo.

O Conselho Europeu da Primavera declarou no ponto 61 das suas conclusões que: "O Conselho Europeu tomou conhecimento da carta do Reino Unido relativa às novas abordagens da protecção internacional e convidou a Comissão a aprofundar estas ideias, em especial com o ACNUR, e a informar, por intermédio do Conselho, o Conselho Europeu na reunião de Junho de 2003". Com a presente comunicação, a Comissão Europeia dá resposta ao convite que lhe foi endereçado pelo Conselho Europeu no sentido de aprofundar as questões suscitadas no documento britânico. Em conformidade com este mandato específico, e tendo em conta o curto espaço de tempo que medeia entre as duas reuniões do Conselho Europeu, a Comissão analisou estas ideias e procedeu a um inventário das iniciativas relevantes em vias de ser lançadas a nível da UE, mas não pode nesta fase apresentar uma análise exaustiva e definitiva das propostas concretas incluídas no documento britânico, nem das formuladas pelo ACNUR. A presente comunicação apresenta, contudo, a posição da Comissão relativamente aos princípios e aos objectivos de uma eventual nova abordagem para sistemas de asilo mais acessíveis, equitativos e organizados.

Essa nova abordagem deverá inspirar-se na harmonização em curso dos sistemas de asilo actualmente existentes na União Europeia. Embora a legislação comunitária estabeleça um quadro mínimo para os procedimentos de asilo nos Estados-Membros da UE, esta nova abordagem pretende ir mais longe, incluindo também o fenómeno dos fluxos mistos e a dimensão externa destes fluxos. A adopção desta nova abordagem não tornará a harmonização em curso obsoleta, uma vez que continuarão a verificar-se no futuro chegadas espontâneas, que deverão continuar a ser objecto de normas comuns. No entanto, a nova abordagem reforçará a credibilidade, a integridade e a eficácia das normas aplicáveis às chegadas espontâneas, propondo um certo número de alternativas bem definidas.

Em 26 de Março de 2003, a Comissão Europeia apresentou a sua Comunicação relativa à política comum em matéria de asilo e à Agenda para a Protecção. Uma vez que a referida comunicação abrange igualmente, numa certa medida, as questões abordadas na presente comunicação, estas duas comunicações devem ser lidas em articulação uma com a outra.

I. O quadro político e jurídico relevante a nível mundial e da UE

A nível mundial, o quadro jurídico fundamental é constituído pela Convenção de Genebra de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados e pelo Protocolo de Nova Iorque de 1967. No que diz respeito à política prosseguida a nível mundial, é conveniente citar as iniciativas "Agenda para a Protecção" e "Convenção +" do ACNUR, dois mecanismos que têm por objectivo adaptar e reforçar o regime de protecção internacional. A comunidade internacional adoptou a Agenda para a Protecção após dois anos de consultas a nível mundial. Esta Agenda pretende constituir uma resposta aos desafios contemporâneos colocados pela governança do problema dos refugiados no mundo, face às dificuldades de aplicação das normas de protecção internacional, num contexto de fluxos migratórios mistos e em que persistem as perseguições, os riscos e os perigos que forçam ao exílio vários milhões de pessoas em busca de protecção. Na linha da Agenda, a "Convenção +" tem por objectivo assegurar um melhor funcionamento da Convenção de Genebra, bem como promover a solidariedade e completar a gestão dos fluxos migratórios ligados ao asilo através de instrumentos ou políticas suplementares. Este documento reconhece que o sistema de asilo e de protecção internacional pode ser gravemente ameaçado pelo seu desvio para outros fins e por abusos repetidos, nomeadamente por parte das redes de tráfico de seres humanos.

No que diz respeito ao quadro jurídico relevante da UE, o artigo 63º do Tratado CE constitui a base jurídica para a adopção de medidas legislativas por parte da UE em matéria de asilo (e de imigração). Nos domínios da imigração e do asilo, as conclusões do Conselho Europeu de Tampere de Outubro de 1999 definiram um quadro de acção claro, ao apelarem no sentido da elaboração de uma política europeia comum que integre os seguintes elementos: parcerias com os países de origem, um sistema comum europeu de asilo, o tratamento equitativo dos nacionais de países terceiros e a gestão dos fluxos migratórios.

No que se refere mais especificamente ao sistema comum europeu de asilo, o Conselho Europeu de Tampere reafirmou a importância que a União e os Estados-Membros atribuem ao pleno respeito do direito de pedir asilo e decidiu trabalhar para estabelecer um sistema desse tipo no quadro de uma abordagem em duas fases. A primeira fase inclui quatro componentes legislativas associadas à determinação do Estado responsável pelo exame do pedido de asilo e à elaboração de normas mínimas relativas aos procedimentos de asilo, às condições de acolhimento dos requerentes de asilo, bem como à concessão e conteúdo do estatuto de refugiado e da protecção subsidiária. Quanto à segunda fase de harmonização da política europeia de asilo, foi decidido em Tampere estabelecer normas comunitárias conducentes a um procedimento de asilo comum e a um estatuto uniforme válido em toda a União para os beneficiários de asilo.

É importante recordar no debate sobre as eventuais novas abordagens relativamente aos sistemas de asilo, que o Conselho Europeu de Tampere declarou, a justo título, que as questões do asilo e da imigração são distintas, embora se encontrem estreitamente associadas. Em especial, as medidas de luta contra a imigração ilegal devem respeitar os princípios e as obrigações decorrentes da legislação em matéria de protecção dos refugiados e dos direitos do Homem. Do mesmo modo, as medidas destinadas a melhorar a gestão do sistema de asilo não devem ser tomadas em detrimento da gestão dos fluxos migratórios. A validade desta abordagem equilibrada e integrada do asilo e da imigração foi reconhecida nos Conselhos Europeus de Laken e de Sevilha.

Além disso, na sua Comunicação relativa à política de asilo de Novembro de 2000 [1], a Comissão referiu a necessidade de explorar medidas susceptíveis de favorecer um acesso legal e seguro à protecção na UE para os que dela necessitem, mas que dissuada simultaneamente as redes de passadores e traficantes de seres humanos. Nesta comunicação, a Comissão anunciou o lançamento de dois estudos aprofundados sobre os meios de incentivar a chegada organizada à UE de pessoas que necessitam de protecção internacional, nomeadamente através da instituição de modos de entrada protegida e programas de reinstalação. Na presente comunicação, a Comissão apresenta uma proposta sobre a melhor forma de explorar os resultados desses dois estudos.

[1] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu "Em direcção a um procedimento comum de asilo e a um estatuto uniforme, válido na União, para os beneficiários de asilo" (COM/2000/755 final).

O Conselho Europeu de Tampere sublinhou igualmente a necessidade de uma abordagem global da migração e do asilo, que tenha em conta a situação política, os direitos do Homem e o desenvolvimento dos países e regiões de origem e de trânsito. Instou igualmente a uma maior coerência entre as políticas internas e externas da União e acentuou a necessidade de uma gestão mais eficaz dos fluxos migratórios em todas as etapas da migração. As parcerias com os países de origem e de trânsito poderão constituir um elemento essencial para o êxito desta política. A Comunicação da Comissão intitulada "Integrar as questões de migração nas relações da União Europeia com os países terceiros [2] constitui neste aspecto um instrumento essencial. No referido documento, a Comissão reconhece que as questões ligadas à migração e ao asilo deviam ser mais integradas no quadro geral da cooperação da UE com os países terceiros. Para tal deveriam ser seguidas as seguintes orientações: uma abordagem global e equilibrada centrada nas principais causas dos fluxos migratórios; as parcerias com os países terceiros com base numa análise dos interesses recíprocos; a adopção de iniciativas específicas e concretas de ajuda a esses países terceiros a fim de melhorar a sua capacidade de gestão dos fluxos migratórios. A comunicação sublinha finalmente a carga que o acolhimento dos refugiados constitui para os países de acolhimento no mundo em desenvolvimento, nomeadamente em caso de situações prolongadas. Aliviar este encargo constitui o principal objectivo da rubrica orçamental "Ajudar as pessoas desenraizadas". Esta dimensão deveria também ser reforçada na gestão de outros instrumentos financeiros externos.

[2] Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa à integração das questões de migração nas relações da União Europeia com os países terceiros (Bruxelas, 3.12.2002 (COM(2002) 703 final).

II. Análise do documento britânico

O documento apresentado pelo Reino Unido ao Conselho Europeu da Primavera, denominado "New international approaches to asylum processing and protection" (Novas abordagens internacionais do tratamento dos pedidos de asilo e da protecção), é composto por duas partes, uma de natureza analítica e outra em que expõe duas novas abordagens concretas para uma melhor gestão do regime de protecção internacional. Na primeira parte, de análise, o Reino Unido identificou quatro factores que enfraquecem substancialmente a credibilidade, a integridade e a eficácia do regime de asilo, bem como o apoio público de que beneficia, não apenas na UE, mas igualmente a nível mundial.

- 1. A ajuda (financeira) aos refugiados é mal distribuída.

- 2. O actual sistema de asilo obriga as pessoas que fogem de perseguições a entrarem ilegalmente na UE recorrendo a passadores, enquanto a maior parte dos refugiados, incluindo provavelmente os mais vulneráveis, permanece em campos de refugiados, dotados de poucos recursos situados em países terceiros.

- 3. A maior parte dos requerentes de asilo na UE não satisfazem os critérios para obter o estatuto de refugiado ou uma protecção subsidiária.

- 4. As pessoas que se considera não terem necessidade de protecção internacional não são enviadas para o seu país de origem.

Na segunda parte, o Reino Unido apresenta duas novas abordagens. Propõe em primeiro lugar a criação de zonas de protecção regionais nas regiões de origem a fim de oferecer uma protecção acessível, com um maior apoio da comunidade internacional para encontrar soluções duradouras. Os requerentes de asilo de determinados países poderiam ser reenviados para as suas regiões de origem, onde lhes poderia ser proporcionada uma "protecção efectiva" e onde seriam tratados na perspectiva de uma reinstalação organizada nas suas regiões de origem ou, em relação a alguns de entre eles, de um acesso a programas de reinstalação na Europa. De acordo com este documento, seria conveniente tratar um número muito superior de pedidos de asilo nas regiões em causa, o que seria conjugado com programas de reinstalação, de forma a evitar a criação de um "factor de atracção", que levaria as pessoas a dirigirem-se aos campos de refugiados como meio fácil para chegar à Europa e a que as instituições responsáveis fossem inundadas de pedidos. A melhoria da protecção a nível regional deveria permitir uma gestão mais equitativa dos fluxos migratórios irregulares, que pretendem dirigir-se para a Europa. Nesta hipótese, seria igualmente possível reenviar para as denominadas "zonas de protecção regionais" os requerentes de asilo, que conseguiram chegar à Europa, mas cujo pedido tendo em vista a obtenção do estatuto de refugiado foi rejeitado, e que não podem imediatamente ser reenviados para o seu país de origem. O objectivo consistiria em prestar uma ajuda temporária até que a situação permitisse o regresso voluntário.

Para além de uma melhor protecção nas regiões de origem, o documento britânico sugere a utilidade de prever uma acção a médio prazo destinada a dissuadir entradas ilegais na UE e pedidos de asilo sem fundamento. Uma das possibilidades evocadas no documento consistiria em estabelecer zonas protegidas em países terceiros, para os quais as pessoas que chegam aos Estados-Membros da UE e que solicitam asilo poderiam ser transferidas para que os seus pedidos aí fossem tratados. Estes "centros de tratamento de trânsito" poderiam situar-se em itinerários de trânsito para a UE. Às pessoas que viessem a beneficiar do estatuto de refugiado poderia seguidamente ser proposta a reinstalação num dos Estados-Membros participantes. As outras pessoas seriam repatriadas para os seus países de origem. Esta abordagem poderia contribuir, segundo o Reino Unido, para dissuadir os abusos em relação ao sistema de asilo, preservando simultaneamente o direito à protecção dos que dela necessitam verdadeiramente.

As propostas acima mencionadas foram discutidas de forma aprofundada nos últimos meses em diversas instâncias que reúnem Estados-Membros, países aderentes e representantes de organizações internacionais e não governamentais implicadas. Os debates permitiram sublinhar um número importante de questões jurídicas, financeiras e práticas pertinentes. A principal questão colocada consiste em saber se os novos procedimentos propostos são complementares ou se substituem o actual sistema de asilo. No que diz respeito ao conceito de centros de tratamento de trânsito, foi colocada a questão de saber em que local tais centros se situariam, dentro ou fora da UE. Em primeiro lugar, foi sublinhado que é necessário examinar se tais centros - ou as zonas de protecção regionais - são compatíveis com a legislação comunitária, as legislações nacionais, as legislações dos países que acolheriam tais centros ou zonas e com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Além disso, é necessário clarificar quais as regras processuais (legislação comunitária ou nacional) que regeriam tais centros ou zonas.

Durante estes debates surgiram duas outras importantes questões jurídicas. Em primeiro lugar, de que forma seria possível, de acordo com a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, com a legislação comunitária ou com a legislação nacional, transferir pessoas para as zonas de protecção regionais e/ou para os centros de tratamento de trânsito previstos, dado que essas pessoas não transitaram nem permaneceram em tais zonas/países. Poderiam estas pessoas ser mantidas enquanto tal fora da jurisdição dos países de destino? Em relação às sugeridas zonas de protecção regionais, a questão jurídica essencial parece ser a da definição exacta de "protecção efectiva". Todavia, os Estados-Membros parecem em geral estar de acordo sobre o facto de a protecção poder ser considerada "efectiva" quando estão preenchidas, no mínimo, as seguintes condições: segurança física, garantia contra a repulsão, acesso aos procedimentos de asilo do ACNUR ou a procedimentos nacionais com garantias suficientes, quando tal é exigido para ter acesso a uma protecção efectiva ou a soluções duradouras, bem-estar socioeconómico, incluindo, no mínimo, acesso a cuidados de saúde primários e educação de base, bem como acesso ao mercado do trabalho ou a meios de subsistência suficientes para manter um nível de vida digno. Em certos contextos regionais, foi sublinhado que os Estados-Membros da UE poderiam ter de aceitar normas mais elevadas.

Como ressaltou do debate, apesar de parecer existir um acordo quanto à análise das deficiências dos sistemas de asilo actuais, muitas questões permanecem sem resposta sobre a melhor forma de melhorar a gestão destes sistemas. Antes de tomar qualquer outra posição, seria conveniente reflectir e encontrar uma solução para as diferentes questões jurídicas, financeiras e práticas levantadas pela reorganização dos procedimentos de asilo proposta pelo Reino Unido, em especial em relação à noção de centros de tratamento de trânsito.

III. POSIÇÃO DO ACNUR

O ACNUR tem por missão melhorar a protecção das pessoas abrangidas pelo seu mandato e encontrar soluções. Entre os seus compromissos, deve citar-se a sua cooperação no âmbito dos esforços destinados a atenuar as pressões que os fluxos migratórios exercem sobre os sistemas de asilo. A Agenda para a Protecção, adoptada na sequência de consultas realizadas a nível mundial, avivou o debate sobre a procura de soluções para estes problemas, nomeadamente graças à conclusão de acordos especiais no âmbito da iniciativa "Convenção +" do Alto Comissário. O ACNUR está, por conseguinte, a estudar actualmente medidas destinadas a melhorar a protecção e eventuais soluções nas regiões de origem, propondo simultaneamente uma abordagem a nível da UE para tratar determinados dossiers que correspondem essencialmente a pedidos manifestamente infundados apresentados principalmente por "migrantes económicos" que recorrem ao procedimento de asilo. Deve considerar-se que estas propostas são complementares em relação aos sistemas de asilo nacionais em vigor. O ACNUR está igualmente disposto a examinar com os Estados a forma de melhorar a eficácia dos regimes de asilo nacionais, em especial nos seus aspectos processuais.

Segundo o ACNUR, a responsabilidade dos Estados é uma noção essencial, que deve ser mantida em todas as etapas do processo, mas que pode frequentemente ser melhor assumida no âmbito da cooperação internacional e da partilha de responsabilidades. Para além da melhoria do funcionamento dos seus sistemas nacionais de asilo, os Estados-Membros da UE devem também responder ao desafio de um reforço das capacidades dos países de asilo, nos locais em que os refugiados apresentam o seu primeiro pedido de protecção internacional. A melhoria das condições de asilo nos países que acolhem um número significativo de refugiados e a procura de soluções mais acessíveis constituem uma condição prévia para o desaparecimento progressivo dos factores que incentivam a prosseguir a viagem, os denominados "fluxos secundários". Existe na matéria uma responsabilidade partilhada para que seja respeitado o princípio da solidariedade internacional e da repartição dos encargos.

3.1. Protecção e soluções nas regiões de origem no contexto da iniciativa "Convenção +":

Afiguram-se necessários verdadeiros esforços concertados, em parceria com todos os Estados e organizações internacionais e não governamentais implicadas, a fim de melhorar a qualidade e a eficácia da protecção oferecida pelos países, na região de origem, próximos dos países de onde provêm os movimentos de refugiados, e de promover soluções duradouras. A "Convenção +" pode constituir um importante instrumento para facilitar a adopção de abordagens globais através de acordos especiais multilaterais. Esta iniciativa incluiria os seguintes elementos:

Reforço da capacidade de protecção nos países de acolhimento: deve ser assegurada uma protecção efectiva. É conveniente, por conseguinte, chegar a acordo sobre a definição de protecção efectiva, identificar as insuficiências a nível da protecção e assegurar-se da vontade do país de acolhimento de encontrar uma solução, bem como da disponibilidade de fundos e de recursos materiais suficientes para permitir aos países de acolhimento, ao ACNUR e a outros intervenientes relevantes a prossecução dos objectivos acordados. Tal como previsto na Agenda para a Protecção, o ACNUR trabalha com vários Estados para reforçar as suas capacidades de protecção, centrando-se especialmente nos países donde provêm fluxos secundários importantes. A experiência do ACNUR mostra que uma melhor segurança e a disponibilidade e acesso a meios que permitam a auto-suficiência se revelam particularmente importantes para evitar os fluxos secundários e constituem o elemento essencial de uma solução duradoura. A proposta do Alto Comissário sobre a "Ajuda ao desenvolvimento para os refugiados" defende uma ajuda ao desenvolvimento suplementar para melhorar a repartição dos encargos pelos países que acolhem um grande número de refugiados, para promover uma melhor qualidade de vida e uma maior autonomia para os refugiados enquanto se aguarda uma solução duradoura e uma melhor qualidade de vida para as comunidades de acolhimento. Esta proposta baseia-se em parcerias ambiciosas estabelecidas entre os governos, as organizações humanitárias e os organismos de desenvolvimento multilaterais ou bilaterais.

As soluções duradouras globais incluiriam os seguintes elementos:

- Promoção activa do regresso voluntário ao país de origem e de uma reinserção duradoura. Para as situações de pós-conflito, o Alto Comissário propôs uma abordagem integrada, dita dos "4 R" (repatriamento, reinserção, recuperação e reconstrução), que tem por objectivo reunir os intervenientes a nível humanitário e do desenvolvimento para facilitar uma reinserção duradoura e assegurar a transição entre a ajuda de emergência e o desenvolvimento a longo prazo.

- "Desenvolvimento através da integração no local" (DLI): estratégia que pode ser utilizada nos casos em que a integração local dos refugiados nos países de asilo constitui uma opção viável.

- Compromissos multilaterais para promover a reinstalação como instrumento de protecção, solução duradoura e meio de partilhar os encargos com os países de primeiro asilo.

- Tratamento dos dossiers nos países de primeiro asilo: se necessário para ter acesso a uma protecção efectiva ou a soluções duradouras, por exemplo: i) num quadro global de soluções duradouras; ou ii) quando o acesso a uma protecção efectiva ou a uma solução duradoura exige o reconhecimento formal do estatuto do interessado. O conjunto dos requerentes presentes no país de primeiro asilo deve ter um acesso equitativo a estas disposições.

- Facilitação do regresso aos países de asilo, nas regiões de origem, em que é concedida e continua a ser assegurada uma protecção efectiva, e readmissão nesses países, eventualmente no quadro de uma abordagem integrada baseada:

- Num procedimento de admissão: para determinar se a responsabilidade pela protecção incumbe ao país de destino ou ao país de primeiro asilo, tendo em conta factores como eventuais estadias anteriores num país que oferece protecção efectiva e a manutenção desta protecção aquando de um eventual regresso ou no quadro de soluções globais duradouras.

- Em acordos de readmissão especialmente adaptados, que devem permitir acelerar as transferências em condições aceitáveis e poderiam ser consolidados através de programas de assistência e outras medidas de apoio, que poderiam reforçar os esforços supramencionados.

3.2. Primeiro passo para um sistema de asilo comum: um mecanismo europeu

Para tratar dos dossiers dos requerentes de asilo, que são essencialmente migrantes económicos e favorecer o regresso das pessoas que não necessitam de protecção internacional, o ACNUR propõe que a UE se dote de um mecanismo especial a aplicar relativamente a determinados países de origem. Esse mecanismo poderia constituir um passo importante para um sistema de asilo comum e basear-se-ia num regulamento ou numa directiva comunitários. Segundo o ACNUR, seria necessário negociar a título prévio acordos de readmissão para facilitar o regresso rápido dos requerentes cujo pedido foi rejeitado. Essas modalidades deviam ser mais fáceis de negociar, dado que poderiam limitar-se aos nacionais dos países em causa e beneficiariam do peso político conjunto da UE e dos seus Estados-Membros, bem como do apoio do ACNUR. Esse mecanismo comunitário incluiria, na opinião do ACNUR, igualmente os seguintes elementos:

- Centros de acolhimento fechados, em que os requerentes de asilo seriam obrigados a residir durante todo o procedimento (no máximo um mês), desde que fossem tomadas em consideração as necessidades específicas das pessoas vulneráveis, nomeadamente das crianças. Poderiam ser previstas excepções, quando não exista qualquer receio de fuga ou de deslocação irregular. Esses centros poderiam situar-se num ou em vários Estados-Membros na proximidade das fronteiras externas da UE, provavelmente as fronteiras da União alargada de 2004. Seriam dotados de todas as instalações conformes às normas internacionais e à Directiva comunitária relativa às condições mínimas de acolhimento dos requerentes de asilo nos Estados-Membros, bem como de serviços de interpretação e de consultoria jurídica para todos os requerentes de asilo.

- Transferência imediata dos requerentes de asilo de uma determinada nacionalidade, dos Estados-Membros da UE para os centros comuns, à excepção das pessoas que não podem viajar ou residir nesses centros fechados por razões médicas, bem como crianças não acompanhadas ou separadas das famílias.

- Exame rápido dos pedidos numa base individual por um grupo de funcionários nacionais encarregados das questões de asilo e decisores de segunda instância, que determinariam as necessidades de protecção internacional, em conformidade com a futura directiva comunitária relativa às normas mínimas respeitantes às condições que devem satisfazer os nacionais dos países terceiros e os apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de uma pessoa que, por outras razões, tenha necessidade de protecção internacional, e relativas ao conteúdo desses estatutos. Este exame será efectuado no quadro de um procedimento único, de balcão único. Os recursos poderiam, segundo o ACNUR, limitar-se a reexames simplificados. Todo o procedimento deveria durar no máximo um mês, salvo casos particularmente complexos em que o pedido deverá ser examinado no âmbito de um procedimento de asilo normal a nível nacional. O ACNUR controlará este procedimento de exame, proporá soluções e poderá desempenhar um papel a nível do procedimento de exame simplificado.

- Transferência rápida para o Estado de asilo: as pessoas que se considere que necessitam de protecção internacional seriam distribuídas equitativamente entre os Estados-Membros, segundo critérios previamente estabelecidos, tais como a existência de ligações efectivas, incluindo laços familiares, educativos ou culturais.

- Regresso rápido das pessoas que se considere não terem necessidade de protecção internacional.

- O conjunto deste procedimento inserir-se-á no quadro de uma parceria entre os Estados e as organizações internacionais implicadas. Segundo o ACNUR, serão necessários uma administração e um financiamento conjuntos desses centros por parte da UE, tal como, se for caso disso, para a transferência para o Estado de asilo ou o regresso ao país de origem, a partir de um orçamento especial da UE, bem como a partilha dos recursos e das competências.

Mesmo se é necessário proceder a uma reflexão aprofundada sobre as modalidades jurídicas exactas e sobre as consequências financeiras e práticas da materialização das propostas do ACNUR, a Comissão considera que o mecanismo europeu proposto pelo ACNUR, em especial, merece ser aprofundado. Considera, com efeito, que este modelo poderia contribuir de forma positiva para restabelecer a credibilidade e a integridade do sistema de asilo, na medida em que contribuirá em princípio para dissuadir os migrantes económicos de utilizar o sistema de asilo para entrarem na UE.

IV. POSIÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS

Várias organizações não governamentais, activas no domínio da protecção dos refugiados, contribuíram para o debate sobre as deficiências do actual regime de protecção. Essas contribuições sublinham em geral que, embora as ONG se congratulem, em princípio, com as iniciativas desenvolvidas para solucionar essas deficiências, temem que uma nova abordagem na matéria transfira, em vez de repartir, os encargos e as responsabilidades para os países terceiros de acolhimento. Segundo essas ONG, essa transferência dos encargos e das responsabilidades seria particularmente inadequada, uma vez que a UE deve reconhecer que muitos países, especialmente os que se encontram próximos das regiões de origem dos fluxos de refugiados, acolhem já um número muito maior de refugiados e de requerentes de asilo do que os Estados-Membros da UE. A transferência da responsabilidade do tratamento dos pedidos de asilo para essas regiões não estaria, na sua opinião, em conformidade com a noção de partilha internacional das responsabilidades, nem com os princípios do direito internacional relativo aos refugiados.

Duas organizações em especial expressaram a sua opinião e apresentaram observações relativamente a este aspecto. A Amnistia Internacional declarou, num comentário sobre as propostas britânicas [3], que estas podiam com efeito dar origem a uma proibição de acesso ao território da UE e a um reenvio dos requerentes de asilo para zonas de tratamento em que os princípios de competência, de eficácia e de responsabilidade aplicáveis à protecção dos refugiados seriam, do ponto de vista da Amnistia, reduzidos, fracos e incertos. Além disso, a Amnistia Internacional teme que a proposta britânica ameace o princípio da solidariedade internacional de que dependem a protecção e as soluções internacionais oferecidas aos refugiados, criando duas categorias de Estados de asilo: os Estados ricos e poderosos que podem escolher quem aceitam como refugiados e os outros, obrigados a acolher grandes volumes de população, incluindo as pessoas reenviadas dos países ricos.

[3] "Reforço da fortaleza Europa em tempo de guerra", comentários da Amnistia Internacional sobre as propostas britânicas de tratamento externo e de acordos de repartição de responsabilidades com países terceiros - Londres, 27 de Março de 2003.

O Conselho Europeu para os Refugiados e Exilados (CERE) publicou, em colaboração com o Comité americano para os Refugiados ("US Committee for Refugees"), um relatório [4] que diz respeito às diferentes questões examinadas neste contexto. Este relatório baseia-se nos resultados de inquéritos realizados no terreno em alguns países que acolhem importantes populações de refugiados, como a Jordânia, Síria, Turquia e Quénia. Examina a viabilidade de completar o tratamento de pedidos de asilo efectuado nos países de asilo europeus e norte-americanos através de um tratamento que seria realizado nas regiões de origem, tendo em vista facilitar a admissão organizada e legal dos refugiados na Europa e na América do Norte. O relatório sublinha que esses países não dispõem, actualmente, das infra-estruturas jurídicas e socioeconómicas necessárias para garantir a segurança de um grande número de requerentes de asilo e que a incerteza do seu estatuto legal coloca essas pessoas numa situação perigosa. Além disso, o papel extremamente limitado das ONG nesses países restringe, segundo os autores do relatório, de forma significativa as possibilidades de oferta, nesses países, de um enquadramento seguro para os refugiados. Nenhum desses países, observa o relatório, é actualmente favorável à integração local dos refugiados. O relatório conclui que a forma mais eficaz de abordar o desafio do asilo e do acesso é através de um compromisso global de resolver as situações prolongadas de refugiados.

[4] "Responding to the asylum and access challange, an agenda for comprehensive engagement in protracted refugee situations" - CERE e Comité americano para os Refugiados - Abril de 2003.

Tendo em conta a diversidade das opiniões expressas e das abordagens acima descritas, a Comissão considera que é crucial que a UE continue empenhada num diálogo construtivo, transparente e aberto com as diferentes partes associadas ao debate sobre a questão delicada das novas abordagens da gestão dos sistemas de asilo, incluindo representantes da sociedade civil.

V. Pressupostos de qualquer nova abordagem do regime de protecção internacional

Na sua Comunicação relativa à política comum em matéria de asilo e à Agenda para a Protecção [5], a Comissão reconhece que o sistema de asilo está em crise, cada vez mais aguda em determinados Estados-Membros, e gera um mal-estar crescente na opinião pública. Nota que o abuso dos procedimentos de asilo está a aumentar, da mesma forma que os fluxos migratórios mistos, frequentemente alimentados por tráficos que dizem simultaneamente respeito a pessoas que têm legitimamente necessidade de protecção internacional e a migrantes que recorrem aos procedimentos de asilo para acederem aos Estados-Membros e melhorarem as suas condições de vida. Este fenómeno, segundo a Comunicação, constitui uma verdadeira ameaça à instituição do asilo e, mais em geral, à tradição humanitária da Europa, exigindo uma resposta de carácter estrutural. Esta resposta é particularmente necessária num momento em se que poderia legitimamente colocar a questão de saber se os Estados-Membros não poderiam utilizar melhor os recursos humanos e financeiros consideráveis que consagram, em parte com o apoio do Fundo Europeu para os Refugiados, ao acolhimento das pessoas deslocadas no quadro de procedimentos frequentemente longos que, regularmente, dão origem a decisões negativas que exigem um repatriamento após uma longa espera. A Comissão conclui, por conseguinte, que existe uma necessidade absoluta de explorar novas vias em complemento da abordagem progressiva adoptada em Tampere.

[5] Comunicação relativa à política comum em matéria de asilo e à Agenda para a Protecção (segundo relatório da Comissão relativo à aplicação da Comunicação COM(2000)755 final de 22 de Novembro de 2000) Bruxelas, 26.03.2003 COM(2003)152 final.

Estas novas abordagens deveriam assentar nos dez elementos de base seguintes:

- 1. A necessidade de respeitar plenamente as obrigações jurídicas internacionais dos Estados-Membros, e nomeadamente de aplicar a Convenção de 1951 relativa aos refugiados, o princípio da não repulsão e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.

- 2. A forma mais eficaz de resolver o problema dos refugiados é reduzir a necessidade dos fluxos de refugiados. Para tal, será necessário resolver as causas principais das migrações forçadas, em conformidade com as conclusões do Conselho sobre migração e desenvolvimento de 19 de Maio de 2003 [6].

[6] "O objectivo a longo prazo da Comunidade devia ser continuar a abordar as causas profundas da migração, de parceria com os países terceiros, reconhecendo devidamente o efeito dos programas de desenvolvimento a longo prazo sobre os fluxos migratórios, concretamente na erradicação da pobreza, no crescimento económico favorável aos mais pobres, na criação de postos de trabalho, na promoção da boa governação, no apoio aos direitos do Homem, no apoio às medidas de política demográfica, no reforço institucional e das capacidades e na prevenção de conflitos. Os meios mobilizados para o desenvolvimento deverão continuar a ser concentrados no objectivo central da redução da pobreza e na consecução dos objectivos de Desenvolvimento do Milénio, com base em estratégias nacionais de redução da pobreza e, quando disponíveis, nos Documentos de Estratégia de Redução da Pobreza" (Ponto 2 das conclusões do Conselho sobre migração e desenvolvimento de 19 de Maio de 2003).

- 3. O acesso aos canais de imigração legal, em especial a facilitação da entrada legal na UE dos nacionais de países terceiros por razões de trabalho (trabalho qualificado, não qualificado ou sazonal) e/ou de reagrupamento familiar, contribuirão para desincentivar os migrantes a recorrerem aos procedimentos de asilo por motivos não ligados à protecção.

- 4. É necessário continuar a lutar contra a imigração ilegal, em conformidade com o apelo lançado em Sevilha, respeitando simultaneamente as obrigações internacionais humanitárias. Este aspecto ganhará relevância quando as novas políticas de asilo entrarem em vigor, dado que, não obstante estas políticas, as pessoas mais do que nunca determinadas a entrar na UE recorrerão mais frequentemente às vias ilegais.

- 5. Qualquer nova abordagem deve basear-se num sistema de verdadeira repartição dos encargos tanto a nível da UE como com os países terceiros de acolhimento, não fazendo suportar a estes últimos todos os encargos. Qualquer novo sistema deve, por conseguinte, basear-se numa verdadeira parceria com e entre os países de origem, de trânsito, de primeiro asilo e de destino. A participação indispensável dos países terceiros de acolhimento pressupõe um longo processo de planificação e de estabelecimento de uma relação de confiança.

- 6. Qualquer nova abordagem para melhorar a gestão do asilo no contexto de uma Europa alargada deve assentar nos objectivos identificados na comunicação de Março de 2003 relativa ao asilo: melhorar a qualidade das decisões ("frontloading") em matéria de asilo na União Europeia, consolidar as capacidades de protecção na região de origem e tratar os pedidos de protecção o mais perto possível das necessidades, o que pressupõe a regulação do acesso à União Europeia mediante a instauração de regimes de entrada protegida e de programas de reinstalação.

- 7. Qualquer nova abordagem deve completar e não substituir o sistema comum europeu de asilo solicitado em Tampere. Essa nova dimensão deve inspirar-se na primeira fase desse sistema, inscrever-se na sua segunda fase e abrir caminho para uma agenda política "Tampere-II" em matéria de políticas de asilo, com base no novo Tratado.

- 8. O Conselho Europeu de Sevilha fixou prazos claros para a aprovação das diferentes "componentes" da primeira fase do sistema comum europeu de asilo. Solicitou que se chegasse a um acordo, até Junho, sobre as directivas relativas à definição do estatuto de refugiado e à protecção subsidiária, e até ao final do ano sobre a directiva sobre os procedimentos de asilo. Não podendo a UE permitir-se ultrapassar esse prazos, os debates sobre novas abordagens não devem atrasar as actuais negociações sobre estas directivas. Tal não exclui, contudo, a possibilidade de se adoptarem outros instrumentos legislativos, nomeadamente no que diz respeito aos procedimentos de asilo, se tal se revelar necessário durante os actuais debates.

- 9. Qualquer nova iniciativa da UE ou dos Estados-Membros destinada a melhorar o sistema de asilo deve ser conforme às iniciativas mundiais "Agenda para a Protecção" e "Convenção +" coordenadas pelo ACNUR e dar aplicação a estes textos.

- 10. Independentemente do resultado final dos actuais debates sobre uma nova abordagem dos sistemas de asilo, as eventuais consequências financeiras para o orçamento da Comunidade devem respeitar as actuais Perspectivas Financeiras, enquanto estas forem aplicáveis. Os meios mobilizados para o desenvolvimento deverão continuar a ser concentrados no objectivo central da redução da pobreza e na consecução dos objectivos de Desenvolvimento do Milénio, com base em estratégias nacionais de redução da pobreza e, quando disponíveis, nos Documentos de Estratégia de Redução da Pobreza

VI. OBJECTIVOS E ESTRATÉGIAS DA CRIAÇÃO DE SISTEMAS DE ASILO MAIS ACESSÍVEIS, EQUITATIVOS E ORGANIZADOS

À luz da análise das deficiências dos actuais sistemas de asilo, e respeitando integralmente os dez princípios de base anteriormente referidos, a Comissão considera apropriado e necessário desenvolver uma nova abordagem complementar desses sistemas, que deverá ser estruturada no âmbito de um enquadramento de uma verdadeira repartição dos encargos e das responsabilidades. O objectivo geral dessa nova abordagem em matéria de sistemas de asilo, consiste em melhor gerir os fluxos de requerentes de asilo, na sua dimensão territorial europeia e nas regiões de origem, de forma a criar sistemas de asilo mais acessíveis, equitativos e organizados, que permitam às pessoas com necessidade de protecção internacional acederem logo que possível a uma protecção que abranja o mais possível as suas necessidades e reduza as necessidades identificadas e as pressões para procurar protecção internacional noutros locais.

Esta nova abordagem baseia-se em três objectivos específicos mas complementares, a saber: 1) a chegada organizada à UE, a partir da sua região de origem, das pessoas que necessitam de protecção internacional; 2) a repartição dos encargos e das responsabilidades a nível da UE e com as regiões de origem, de forma a permitir que estas últimas concedam uma protecção efectiva, logo que possível, que corresponda o mais possível às necessidades das pessoas que precisam de protecção internacional; e 3) o desenvolvimento de uma abordagem integrada tendo em vista a criação, em matéria de asilo e de regresso, de procedimentos simplificados e eficazes, que dêem origem a decisões executórias. Estes três objectivos assumem a mesma importância, estão interligados e reforçam-se entre si de forma estratégica. No conjunto, visam corrigir as deficiências verificadas nos actuais sistemas de asilo, bem como restabelecer e reforçar o apoio da opinião pública a estes sistemas.

Para além dos três objectivos mencionados, a prossecução do objectivo geral passa pela necessidade de dissuadir os migrantes económicos, na medida do possível, de utilizarem abusivamente o sistema de asilo por motivos não associados à protecção. Esta acção deverá conduzir a uma diminuição do número de requerentes de asilo e, por conseguinte, a uma redução dos custos associados ao sistema nacional, libertando fundos que poderão ser utilizados para financiar a assistência às regiões de origem com vista a ajudá-las a conceder, logo que possível, uma protecção efectiva às pessoas que necessitam de protecção internacional. Um sistema de asilo a favor dos que têm uma necessidade de protecção credível reforçaria, para além disso, o apoio da opinião pública à instituição do asilo propriamente dita. Por esta razão, afigura-se crucial a existência de circuitos de imigração legal e o desenvolvimento de esforços para resolver a questão dos fluxos migratórios mistos, mesmo que tal possa implicar que algumas pessoas, decididas apesar de tudo a entrar na UE, recorram mais frequentemente aos circuitos da imigração clandestina, quando o sistema do asilo deixar de estar à sua disposição.

6.1. Chegada organizada à UE, a partir da sua região de origem, de pessoas com necessidade de protecção internacional

6.1.1. Objectivo a atingir

A criação de canais de acesso à protecção na UE, já na região de origem, tem quatro objectivos:

- facilitar uma chegada organizada à UE, solução preferível, de longe, tanto de um ponto de vista financeiro, como a nível da integração e da segurança nacional. A chegada organizada dos refugiados incentivará também a opinião pública a apoiar o sistema de asilo, tal como o demonstrou claramente a chegada ordenada dos refugiados kosovares aos Estados-Membros da UE durante a guerra do Kosovo;

- dar às pessoas que têm necessidade de protecção internacional os meios para acederem a esta protecção através de vias seguras e legais, e oferecer (através de procedimentos de acesso) uma protecção que corresponda o mais possível às suas necessidades, o que constitui o objectivo geral da nova abordagem do regime de protecção internacional;

- reduzir algumas das pressões que pesam sobre estas regiões, desde que se baseie nas estratégias conduzidas nessas regiões em matéria de protecção, o que contribuirá para a realização do segundo objectivo, isto é, a repartição dos encargos com estas regiões;

- utilizar também estes circuitos de forma a informar correctamente os candidatos à imigração para a UE sobre as possibilidades e as impossibilidades em matéria de imigração na UE por razões económicas. Esses circuitos poderão, por conseguinte, ajudar a dissuadir os migrantes económicos de utilizarem a via do pedido de asilo como meio de entrar na UE, uma vez que saberiam à partida que as suas possibilidades de obter um estatuto legal são muito reduzidas, ou mesmo nulas.

6.1.2. Estratégias necessárias para alcançar uma chegada organizada à UE, a partir da sua região de origem, das pessoas que necessitam de protecção internacional

6.1.2.1. A chegada organizada pode ser assegurada pelos Estados-Membros da UE que participam no Plano de Acção Global, sob a direcção do ACNUR, o que permite a reinstalação na UE de um certo número de refugiados no âmbito da solução que o ACNUR propõe para resolver os casos específicos de situações prolongadas de refugiados.

6.1.2.2. A chegada organizada pode também ser assegurada por um programa de reinstalação à escala da UE. Foi encomendado e será concluído durante este ano um estudo de viabilidade sobre a criação de programas de reinstalação nos Estados-Membros da UE ou a nível comunitário, no âmbito do sistema comum europeu de asilo e na perspectiva de um procedimento de asilo comum. Entende-se por reinstalação a transferência de refugiados de um primeiro para um segundo país de acolhimento, geralmente um país desenvolvido, onde beneficiam de garantias de protecção, incluindo residência legal e perspectivas de integração e autonomia. O procedimento de reinstalação é abordado de forma integrada, desde a definição das medidas a tomar, procedimento de selecção, transferência, chegada e instalação até perspectivas a mais longo prazo. Num quadro desse tipo, podem distinguir-se vários níveis de harmonização à escala da UE, bem como diferentes graus no poder de apreciação que deve ser deixado aos Estados-Membros relativamente a esse aspecto.

O modelo ideal para a UE na perspectiva de um sistema global de protecção dos refugiados, e tendo em conta a importância crescente que a reinstalação assume simultaneamente enquanto meio de protecção e solução duradoura, bem como o incentivo da solidariedade entre os Estados-Membros da UE e os países de primeiro asilo, entre os próprios Estados-Membros e entre estes últimos e os países de reinstalação tradicionais situados fora da UE, seria um modelo em que todas ou quase todas as etapas cronológicas do processo de reinstalação seriam fixadas a nível da UE. Contudo, a vontade política necessária para passar imediatamente a este tipo de modelo poderá não existir ainda nos quinze Estados-Membros da UE (ou na União alargada).

Por esta razão, a Comissão propõe-se explorar ainda as possibilidades de criar um quadro legislativo a nível da UE, que poderia fixar os objectivos a atingir, os critérios de selecção, nomeadamente a definição dos critérios que é necessário tomar em consideração tendo em vista a reinstalação, e o contingente anual total para a reinstalação. No quadro desta abordagem, seria contudo necessário deixar aos Estados-Membros a responsabilidade de fixarem as suas próprias quotas, no interior desse contingente. Além disso, os Estados-Membros estabeleceriam os seus próprios procedimentos de selecção e teriam liberdade para definir a política e as orientações que contam seguir para solucionar o problema da chegada de refugiados, nomeadamente os procedimentos de imigração. Em último lugar, num modelo deste tipo, os Estados-Membros determinariam igualmente as suas políticas respectivas em matéria de acolhimento dos refugiados candidatos à reinstalação, bem como a abordagem a adoptar quanto ao procedimento de reinstalação de um refugiado, desde a sua chegada até a sua integração a mais longo prazo.

Uma vez que um dos problemas de qualquer nova iniciativa reside no apoio orçamental à sua execução, o apoio financeiro a uma nova política deste tipo é crucial. Seria talvez útil prever, quanto a este aspecto, a inclusão de uma componente específica no novo instrumento financeiro que sucederia ao Fundo Europeu para os Refugiados (cuja vigência terminará em 2004), reforçando o carácter colectivo e de cooperação subjacente a qualquer programa de reinstalação a nível da UE. Os objectivos desta componente consistiriam em prever, a nível da UE, um mecanismo orçamental destinado a financiar o programa de reinstalação, a assegurar uma repartição, e não uma transferência, dos encargos entre os Estados-Membros da UE, bem como a apoiar, através de uma contribuição financeira razoável, a reinstalação dos refugiados durante o primeiro ano subsequente à sua chegada a um Estado-Membro da UE, sem aumentar o encargo que pesa sobre os regimes nacionais de segurança social.

6.1.2.3. A chegada organizada à UE pode também ser facilitada pela instituição de modos de entrada protegida nas regiões de origem, de preferência alargados a toda a União. Entende-se por "modo de entrada protegida" a possibilidade de permitir a um estrangeiro que apresente um pedido de asilo ou de outra forma de protecção internacional junto do potencial país de acolhimento, fora do seu território, sendo-lhe concedida autorização de entrada em caso de resposta afirmativa a esse pedido, independentemente de esta ser provisória ou final. Um estudo da Comissão sobre a viabilidade do tratamento dos pedidos de asilo fora da UE no quadro do sistema comum europeu de asilo e na perspectiva de um procedimento de asilo comum apresentou cinco propostas de modelo que os Estados-Membros poderão examinar aquando da futura elaboração de modos de entrada protegida, desde a aplicação flexível do regime dos vistos até à criação de um visto de asilo para o Espaço Schengen.

A Comissão sugere explorar mais aprofundadamente a viabilidade da proposta do estudo de criação de uma task force regional da UE. Embora a natureza jurídica e institucional exacta dessa task force exija uma maior clarificação, o elemento central desta proposta consistirá na criação de uma presença regional comum da UE, que transmitirá as informações e as competências necessárias às autoridades locais e servirá de centro de orientação, de forma a dar resposta às diferentes necessidades dando a cada caso uma solução apropriada. Tratar-se-ia de uma plataforma multilateral, à qual poderiam ser confiadas tarefas materiais e operacionais diversas. Graças a esta presença regional da UE, poderia ser assim criado um sistema de orientação diferenciado, tanto em matéria de migração como de protecção. Para esse efeito, o seu pessoal seria composto por pessoas com bastante experiência das políticas de imigração e asilo da UE e dos Estados-Membros, podendo assumir as seguintes funções:

- Divulgação de informações: a task force regional da UE forneceria aos candidatos à imigração e às autoridades locais informações exactas e fiáveis sobre as possibilidades de imigração e de asilo na UE, bem como sobre os riscos de tráfico de seres humanos.

- Tratamento: a task force regional da UE poderia, se fosse caso disso e mediante pedido, ajudar as autoridades locais ou o ACNUR a determinar o estatuto de refugiado. Seria nesse caso possível identificar as pessoas que satisfazem as condições e poderia dar-se início à procura de soluções duradouras, ou seja, regresso das pessoas cujo pedido foi rejeitado, integração local ou reinstalação das pessoas cujo pedido foi aceite, em especial no que diz respeito a casos vulneráveis.

- Procedimentos de reinstalação e modos de entrada protegida: no âmbito do tratamento, a task force regional da UE poderia, em estreita cooperação com o ACNUR, identificar as pessoas que devem ser evacuadas da região e protegidas na UE. Essas pessoas poderão ter necessidades especiais em matéria de protecção impossíveis de satisfazer a nível regional ou possuir ligações estreitas com um Estado-Membro. Em último lugar, poderiam ser tomados a cargo pela UE outros casos no âmbito de um acordo de repartição dos encargos concluído com países da região em causa. Por último, deveria ser dada atenção também à protecção efectiva das restantes pessoas.

- Comunicação de informações tendo em vista o exame dos pedidos de asilo: a task force regional da UE poderia igualmente comunicar informações sobre os países de origem, a fim de prestar assistência nos procedimentos nacionais de exame dos pedido de asilo nos Estados-Membros.

O estudo propõe igualmente a harmonização progressiva através de uma directiva baseada nas melhores práticas, sugestão que, segundo a Comissão, merece ser examinada. Esta harmonização assenta na introdução de modos de entrada protegida, sob uma forma elementar, em todos os Estados-Membros que participam na cooperação ao abrigo do título IV do Tratado CE. Parte-se do princípio de que os Estados-Membros pretendem manter uma certa margem de manobra em todas as fases dos modos de entrada protegida, procedendo no entanto a uma aproximação das suas práticas respectivas. Esta proposta inspira-se na lógica subjacente à primeira fase de criação de um sistema comum europeu de asilo, que visa a divulgação de normas mínimas que devem ser respeitadas por todos os Estados-Membros no âmbito das suas práticas unilaterais. Para introduzir este grau de harmonização, o instrumento apropriado seria, por conseguinte, uma directiva.

6.2. Repartição dos encargos e das responsabilidades a nível da UE e com as regiões de origem

6.2.1. Objectivo a atingir

As regiões de origem confrontam-se actualmente com fortes pressões criadas pelos fluxos de refugiados e pelos problemas daí decorrentes. A UE deveria continuar a ajudar substancialmente estas regiões a atenuar estes problemas e contribuir para reforçar as capacidades de protecção na região de origem, tanto em termos qualitativos como quantitativos. Embora se deva reconhecer que a UE constitui em si mesma uma região de origem para os requerentes de asilo provenientes da Europa ou das regiões mais periféricas da Europa, afigura-se primordial ajudar outras regiões de origem, menos desenvolvidas, tendo em vista oferecer uma protecção às pessoas que dela necessitem, uma vez que a protecção na própria região constitui, em princípio, a solução lógica e preferível: esta solução proporciona com efeito às pessoas com necessidade de protecção internacional, uma protecção que corresponde, tanto quanto possível, às suas necessidades e isto numa fase mais precoce do que a protecção de que beneficiam na UE. Para além disso, se uma parte importante dos recursos financeiros da UE actualmente consagrada aos sistemas de asilo nacionais puder servir, em última análise, para reforçar as capacidades de protecção da região em causa, poderá ser concedida uma protecção mais efectiva a um maior número de pessoas do que actualmente.

A UE deveria, por conseguinte, apoiar o desenvolvimento dos sistemas de asilo dos países de trânsito para que estes se possam tornar, por sua vez, países de primeiro asilo. Uma protecção efectiva assegurada na região poderá reduzir a necessidade de movimentos secundários das pessoas com necessidade de protecção internacional, nomeadamente para a UE. Além disso, é a única possibilidade para que a UE possa activamente implementar, em estreita cooperação com o ACNUR, as noções de país terceiro seguro e de primeiro país de asilo nos países da região. Para poder aplicar essas políticas de forma eficaz, a conclusão de acordos de readmissão com esses países constitui uma condição indispensável. Para além do mais, embora não subestimando as dificuldades colocadas de uma forma geral pelos regressos, o regresso ao país de origem dos requerentes de asilo, cujo pedido foi rejeitado, a partir da sua região de origem poderá revelar-se mais fácil do que o regresso proveniente da UE. Finalmente, a assistência prevista a favor dos países de acolhimento deverá também contribuir para a sua boa governança e proporcionar os meios para lutar contra a corrupção e os tráficos, duas condições prévias indispensáveis ao desenvolvimento.

Ainda que as estratégias definidas seguidamente se centrem numa repartição dos encargos com as regiões de origem, é conveniente sublinhar que seria preferível inserir qualquer discussão sobre uma partilha dos encargos e das responsabilidades num enquadramento horizontal e integrado. Isto é tanto mais importante quanto tivermos em conta a alteração da paisagem política na UE em matéria de asilo, devido à entrada em vigor do regulamento sobre a determinação do Estado-Membro responsável pelo exame de um pedido de asilo (Dublim II), acompanhado de um mecanismo (Eurodac) plenamente operacional para a comparação das impressões digitais, e à luz da eventual referência à noção de repartição dos encargos no artigo consagrado ao asilo do novo Tratado. Neste contexto, a referência a um enquadramento horizontal significa que o mecanismo de repartição dos encargos deve ser criado, não apenas entre a UE e as regiões de origem, mas igualmente entre os Estados-Membros da UE. Poder-se-á a justo título perguntar se, sendo a União Europeia um modelo único no seu género de "espaço de asilo comum", a partilha dos encargos e das responsabilidades não puder ser correctamente aplicada neste espaço, como poderá sê-lo noutros?

A noção de abordagem integrada da repartição dos encargos em matéria de migração e de asilo no âmbito da UE significa que, para além da partilha dos custos financeiros decorrentes da gestão das fronteiras externas da UE, seria igualmente necessário colocar a questão da forma de partilhar o encargo material representado pelo acolhimento das pessoas com necessidade de protecção internacional. Ainda que uma partilha dos dossiers de pedidos de asilo entre os Estados-Membros da UE não pareça exequível no contexto político actual, poderia afigurar-se útil, tal como referido no final da secção 3, reflectir mais aprofundadamente sobre o mecanismo próprio à UE que o ACNUR propôs e no quadro do qual seria, segundo parece, mínima a necessidade de uma reafectação dessas pessoas entre os diferentes Estados-Membros da UE. Além disso, um modelo desse tipo poderia ter a vantagem de contribuir para dissuadir os migrantes económicos de utilizarem o sistema de asilo para entrarem na UE. No âmbito do terceiro objectivo, são ainda aprofundadas as relações entre essa abordagem a nível da UE e a proposta de directiva do Conselho relativa aos procedimentos em matéria de asilo, actualmente em negociação.

6.2.2. Estratégias necessárias para assegurar uma partilha dos encargos e das responsabilidades a nível da UE e com as regiões de origem

6.2.2.1. Para poder ter acesso a uma protecção que corresponda o mais possível às necessidades, por conseguinte na região de origem, é necessário seguir uma abordagem faseada. Tal implica investimentos a longo prazo, nomeadamente para reforçar as capacidades e, nomeadamente a capacidade institucional, facilitar o desenvolvimento do sistema de asilo nos países da região e criar capacidades de protecção efectiva nas regiões de origem. Para tal são necessários compromissos políticos e financeiros, bem como a participação dos países de origem, de primeiro asilo e de destino, compromissos que serão difíceis de obter. São necessárias capacidades de protecção reforçadas na região, tanto em termos quantitativos como qualitativos, se se pretende que a "protecção efectiva" se torne uma verdadeira alternativa à protecção na UE. Estando o grau de protecção actualmente oferecido longe de garantir a "protecção efectiva", o reforço das capacidades de protecção da região exigiria a concessão de uma ajuda financeira importante, bem como de uma assistência a nível das infra-estruturas, e de conhecimentos e competências que a UE possui. Permitir que esses países terceiros de acolhimento possam oferecer uma protecção efectiva às pessoas com necessidade de protecção internacional será um processo longo que só a médio e a longo prazo proporcionará soluções duradouras.

O Conselho deu recentemente um apoio político à necessidade de a UE ajudar as regiões de origem a garantir protecção. Nas suas Conclusões relativas à integração das questões em matéria de migração nas relações da União Europeia com os países terceiros: migração e desenvolvimento, adoptadas em 19 de Maio de 2003, o ponto 11 refere o seguinte: "Tomando simultaneamente em consideração as capacidades financeiras e institucionais de muitos países em desenvolvimento e o facto de os refugiados poderem provocar tensões consideráveis nas respectivas estruturas sociais e políticas, a Comissão é convidada a aprofundar nas suas propostas o reforço da utilização da cooperação para o desenvolvimento na busca de soluções para os refugiados, no regresso e reintegração e também na integração local, por exemplo ponderando uma maior concentração da ajuda no auxílio aos refugiados na região que atenda simultaneamente ao objectivo de reduzir a pobreza nas comunidades de acolhimento. Poder-se-ia obter mais valias de um aumento do apoio e da programação de intervenções a longo prazo que ofereçam melhorias sustentáveis aos refugiados e também às comunidades locais dos países que acolhem grandes populações de refugiados".

Contudo, antes de lançar uma acção neste sentido, há que proceder a uma análise e a uma "categorização" apropriada das diversas regiões dos países donde provêm fluxos de refugiados e dos países de primeiro asilo eventualmente implicados nas novas políticas. Nesta fase, o pedido formulado supra no sentido da obtenção de um apoio financeiro reforçado deverá inscrever-se nos quadros jurídico, político e financeiro existentes (como o processo de que resultou a conclusão do Acordo de Cotonou) e nos programas de desenvolvimento aplicáveis aos diferentes países em causa. Além disso, para identificar as verdadeiras necessidades financeiras associadas ao reforço das capacidades de protecção, é necessário realizar uma quantificação e estudos apropriados. Estes poderiam revelar uma necessidade de recursos financeiros complementares, a satisfazer no contexto das próximas perspectivas financeiras.

Na realidade, é necessário adoptar um conjunto de medidas abrangentes para concretizar uma protecção efectiva na região. A criação de uma capacidade de protecção suficiente nos países em desenvolvimento implicará certas medidas, desde a criação de um enquadramento jurídico nacional e o desenvolvimento de capacidades institucionais até infra-estruturas e políticas de acolhimento, integração e regresso. Neste contexto, a Comissão remete para os elementos identificados na comunicação em matéria de asilo de Março de 2003, em relação aos instrumentos da política europeia externa de protecção e aos meios para atingir uma cooperação e assistência mais eficazes.

Para além do apoio político a este objectivo específico, é necessária uma base legal para a execução adequada da rubrica orçamental (B7-667) "Cooperação com os países terceiros no domínio da migração". É evidente que, devido ao seu âmbito financeiro limitado, esta rubrica orçamental não pode satisfazer todas as necessidades dos países de acolhimento com situações prolongadas de refugiados. Este instrumento financeiro poderá, no entanto, revelar-se útil para apoiar novas abordagens em matéria de regime de asilo, em estreita colaboração com o ACNUR e com os países de acolhimento e regiões em causa, através de projectos conduzidos no interesse multilateral de todas as partes em causa. A Comissão tenciona apresentar brevemente uma proposta de regulamento e convida o Conselho e o Parlamento Europeu a darem prioridade a este dossier.

Para preparar o terreno para as acções a executar no âmbito da futura base jurídica específica, poderiam ser lançadas em 2003 acções preparatórias a título da rubrica B7-667. Na selecção e realização destas acções, a Comissão terá em devida consideração, em cooperação estreita com o ACNUR, a situação específica dos países terceiros que serão envolvidos no que se refere, em especial, aos direitos do Homem, ao Estado de direito e à boa governança. O objectivo destas acções seria:

a) Proceder à identificação, análise aprofundada e categorização das diversas regiões vizinhas dos países de onde provêm os fluxos de refugiados, bem como dos países terceiros de primeiro asilo, e avaliar as condições a satisfazer para oferecer capacidades de «protecção efectiva»;

b) Proceder a uma análise das questões jurídicas, financeiras e práticas levantadas pelas zonas de protecção regionais e os centros de tratamento de trânsito dos países terceiros (ver segunda parte da presente comunicação);

c) Realizar uma reflexão complementar sobre as possibilidades de criar task-forces regionais da UE, procedendo nomeadamente a um novo estudo de viabilidade (ver ponto 6.1.2.3 da presente comunicação);

d) Formular propostas concretas de futuros programas/projectos a implementar na perspectiva da realização dos objectivos acima referidos (ver ponto 6.2.2.1 da presente comunicação).

Mais especificamente, poderiam ser realizados projectos em regiões confrontadas com situações prolongadas de refugiados, com vista a aumentarem a protecção efectiva e a reduzirem deste modo os movimentos secundários para os Estados-Membros da UE. Os projectos poderiam igualmente contribuir para a criação de capacidades de tratamento dos pedidos, de acolhimento e de protecção, nomeadamente em relação a pessoas que foram afastadas da UE.

6.2.2.2. No contexto de uma repartição mundial dos encargos e das responsabilidade e a fim de manter uma capacidade de protecção suficiente na região, os Estados-Membros da UE devem tomar medidas para atenuar, de forma permanente, as pressões que se exercem sobre os países de acolhimento, propondo soluções duradouras. Esses esforços poderão concretizar-se, em especial, mediante uma participação nos planos de acção globais, sob a direcção do ACNUR, a fim de resolver o caso específico de situações prolongadas de refugiados.

6.2.2.3. As pressões que se exercem sobre os países de acolhimento podem igualmente ser atenuadas criando programas de reinstalação a nível da UE, tal como os descritos anteriormente na parte consagrada ao primeiro objectivo, isto é, a chegada organizada à UE de refugiados provenientes da região. A reinstalação, utilizada de forma estratégica, pode por conseguinte contribuir para realizar objectivos múltiplos. No âmbito desta procura de uma utilização estratégica da reinstalação, os actuais e futuros Estados-Membros da UE, enquanto países de reinstalação, devem interrogar-se sobre a forma de obter ligações mais amplas criando parcerias com os países de primeiro asilo. Estes devem mostrar-se mais abertos à assumpção de compromissos a favor dos refugiados que ultrapassem o primeiro nível de protecção concedido aos requerentes de asilo. Esses compromissos poderão incidir sobre a garantia de uma protecção efectiva, ajuda à integração local ou aceitação dos regressos de pessoas que tenham efectuado movimentos secundários. A conclusão de um acordo tendo em vista uma acção determinada do país de primeiro asilo, conjugada com a reinstalação, poderá potencialmente conferir um carácter estratégico a uma situação que não o era à partida. O ideal seria que esses acordos resultassem de uma reflexão colectiva realizada pelo país do primeiro asilo, pelo ACNUR e pelos Estados-Membros de reinstalação. Os acordos especiais "Convenção +" poderão servir de inspiração relativamente a este aspecto, a fim de identificar e acordar em concreto as diferentes responsabilidades dos vários intervenientes em causa, nomeadamente os países de origem, os países de primeiro asilo, os países de destino e o ACNUR.

6.3. Desenvolvimento de uma abordagem integrada a fim de criar, em matéria de asilo e de regresso, procedimentos simplificados e eficazes que dêem origem a decisões executórias

6.3.1. Objectivo a atingir

Para garantir a credibilidade e a integridade do sistema de asilo e, simultaneamente, assegurar uma protecção aos verdadeiros refugiados, a legislação comunitária bem como outras medidas a nível da UE devem constituir o enquadramento jurídico que permita aos Estados-Membros:

a) Identificar rápida e correctamente as pessoas que verdadeiramente necessitam de protecção internacional e conceder-lhes essa protecção;

b) Afastar efectivamente do território dos Estados-Membros as pessoas que não se considera necessitarem de protecção.

Sem prejuízo do resultado das actuais negociações sobre a primeira fase de harmonização no domínio dos procedimentos de asilo, a Comunidade Europeia deve ainda aprofundar as suas respostas a dois importantes desafios: a qualidade do exame dos pedidos e a rapidez desse procedimento. A Comissão intensificará os seus trabalhos sobre a qualidade do exame dos pedidos de asilo, desde o início do procedimento de "frontloading", nomeadamente através do estudo da opção do procedimento único em matéria de asilo (balcão único). Terá em conta os resultados de um estudo lançado pela Comissão e que será publicado em breve denominado "Asilo - um procedimento único no contexto do sistema comum europeu de asilo e o objectivo de um procedimento comum em matéria de asilo".

A melhoria da qualidade das decisões através do "frontloading" facilitará também substancialmente a realização dos dois objectivos anteriormente identificados. O objectivo a), uma vez que o "frontloading" ajudará na filtragem rápida e correcta das pessoas com necessidade de protecção, e o objectivo b), na medida em que só deverão ser afastadas as pessoas que não se considerou necessitarem de protecção internacional, após o seu pedido de asilo ter sido correctamente examinado.

Uma política comunitária de regresso efectiva aumentará a confiança da opinião pública na necessidade de manter a tradição humanitária da UE de conceder asilo às pessoas que necessitam de protecção internacional. Um regresso rápido, com segurança e dignidade, imediatamente na sequência da rejeição do pedido de asilo ou da apresentação de um recurso, se tal recurso não tiver qualquer efeito suspensivo, ajudará ainda mais os migrantes a não abusarem dos canais de asilo por razões não relacionadas com a protecção. A principal questão em causa relativamente a este aspecto parece ser a dos requerentes de asilo sem documentos e cujo pedido foi rejeitado, cuja identidade e nacionalidade não podem ser estabelecidas para efeitos de regresso. Na sequência da decisão de rejeição, essas pessoas colocam inevitavelmente problemas específicos em termos de regresso, uma vez que o necessário estabelecimento prévio da sua identidade e nacionalidade exige a sua cooperação e/ou a cooperação do país de origem presumível. A recusa dessa cooperação deixa frequentemente as autoridades dos Estados-Membros sem qualquer possibilidade de afastar a pessoa em causa dos seus territórios. Caso este grave problema não seja resolvido de forma satisfatória, na linha das conclusões do Conselho Europeu de Sevilha de Junho de 2002, do Programa de Acção em matéria de regresso de Novembro de 2002 e das conclusões do Conselho "Assuntos Gerais" de Novembro de 2002 em matéria de reforço da cooperação com os países terceiros sobre a gestão dos fluxos migratórios, qualquer novo modelo proposto revelar-se-á muito provavelmente ineficaz a longo prazo, por mais eficaz que possa parecer a curto prazo.

6.3.2. Orientações a seguir para definir uma abordagem integrada a fim de criar, em matéria de asilo e de regresso, procedimentos eficazes que dêem origem a decisões executórias

6.3.2.1 Embora respeitando o calendário fixado em Sevilha para a adopção da directiva sobre os procedimentos de asilo, a directiva prevista podia ser adaptada de forma a prever medidas específicas destinadas à criação de um mecanismo complementar para o exame de determinadas categorias de pedidos apresentados na UE ou nas suas fronteiras, tal como definido na referida directiva. Essas medidas consistiriam em regras uniformes para o tratamento mais rápido dessas categorias de pedidos a fim de tomar uma decisão sobre a entrada e a admissão na UE, em locais específicos, tais como centros de tratamento fechados estabelecidos no interior da UE, nas suas fronteiras externas. Tal implicaria que se chegasse no Conselho, após consultas com o ACNUR, a um acordo sobre as categorias de pedidos objecto de um tratamento desse tipo. Assim, passaria a existir um instrumento que permitiria uma maior flexibilidade do sistema comum europeu de asilo, com um carácter excepcional, semelhante à Directiva Protecção Temporária.

6.3.2.2. Se se verificasse que determinados países de primeiro asilo podiam conceder uma protecção efectiva, tal como sublinhado anteriormente na presente comunicação e explicado mais aprofundadamente no presente capítulo na parte relativa ao segundo objectivo, os procedimentos de asilo nos Estados-Membros da UE poderiam, para além disso, ser reformulados de forma a permitir filtrar mais rapidamente os pedidos de pessoas provenientes destes países. Para este efeito, um instrumento legislativo comunitário poderia, com base no enquadramento previsto na directiva sobre os procedimentos de asilo: a) estabelecer a existência de uma protecção efectiva para determinadas categorias de pessoas; e b) prever, se for caso disso, consequências processuais específicas decorrentes desta conclusão.

6.3.2.3. Deve ser estabelecida uma cooperação mais estreita entre a UE e os países de origem e de primeiro asilo em matéria de regresso. Tal deveria inspirar-se nas conclusões do Conselho Europeu de Sevilha, de Junho de 2002, no Programa de Acção em matéria de regresso de Novembro de 2002 e nas conclusões do Conselho "Assuntos Gerais" de Novembro de 2002 no que se refere a uma cooperação intensificada relativamente à gestão dos fluxos migratórios com países terceiros, e constituir a base para procedimentos de regresso mais eficientes e eficazes.

6.3.2.4. A actual abordagem a favor da política comunitária de readmissão (em desenvolvimento) poderia ser repensada à luz das novas necessidades decorrentes de uma nova abordagem sobre os sistemas de asilo. As necessidades a tomar em consideração incluem, nomeadamente, a necessidade de registo dos requerentes de asilo, o mais cedo possível, bem como a recolha dos seus dados biométricos.

6.3.2.5. Para além da conclusão de acordos de readmissão, deve ser considerada a hipótese do desenvolvimento de novos programas de regresso a nível da UE, tomando plenamente em consideração as experiências e os ensinamentos retirados do plano de regresso ao Afeganistão, cujos resultados serão objecto de uma avaliação aprofundada. Desde que estejam satisfeitas as condições de uma "protecção efectiva", estes programas futuros poderão revelar-se úteis, na medida em que contribuem para criar perspectivas económicas para as pessoas que voltam aos seus países de origem, desde que estejam também abertos às populações locais, a fim de evitar criar um ciclo vicioso, no âmbito do qual as pessoas que regressaram ao seu país voltariam a cair nas mãos dos passadores. O impulso dado pela iniciativa "Convenção +" poderia também ser de grande utilidade neste contexto, através da incorporação em acordos globais especiais do regresso das pessoas que não se considerou terem necessidade de protecção internacional e minimizando desta forma a responsabilidade que incumbe a um Estado de aceitar o regresso dos seus nacionais.

VII. Conclusão e perspectivas

Encontramo-nos num ponto de viragem da evolução do sistema comum europeu de asilo, uma vez que a sua primeira fase está quase concluída e que o sistema atingiu a sua massa crítica. Chegou agora o momento de decidir sobre a melhor forma de conceber a segunda fase do sistema de asilo, em complemento do que foi já decidido em Tampere. O documento britânico é, por conseguinte, apresentado num momento apropriado, uma vez que se insere também no impulso global criado pelas iniciativas Agenda para a Protecção e "Convenção +". Além disso, o documento britânico apresenta uma análise correcta das deficiências existentes no actual regime de protecção internacional e coloca as questões adequadas, ajudando a dar resposta aos desafios com que o sistema comunitário de asilo se confronta.

Contudo, há que ser prudente na identificação das respostas a dar no âmbito de um procedimento que terá um impacto significativo em vários domínios. Por conseguinte, as novas abordagens dos sistemas de asilo devem respeitar um certo número de princípios de base, sendo um deles a complementaridade com o sistema comum europeu de asilo, previsto em Tampere. A evolução deve assentar na primeira fase desse sistema e deve ser integrada na segunda fase, preparando o caminho para uma agenda Tampere-II.

A Comissão sugere que uma parte desse programa, no que diz respeito às políticas de asilo, incida sobre a utilização estratégica e a introdução de modos de entrada protegida e programas de reinstalação. Para além disso, deve tomar-se em consideração uma evolução mais aprofundada das medidas legislativas que aperfeiçoem os procedimentos de asilo, de forma a contribuírem para uma melhor gestão dos sistemas de asilo, bem como a sua manutenção para as pessoas que a ele têm direito. Qualquer nova abordagem do regime de protecção internacional deve, em primeiro lugar e principalmente, não provocar uma transferência, mas sim uma verdadeira partilha dos encargos associados ao asilo. Por conseguinte, a Comissão sugere ainda que se proceda a uma reflexão suplementar com vista a ajudar efectivamente e de diferentes formas as regiões de origem a reforçarem as suas capacidades de protecção e de lhes permitir fazer face aos pesados encargos com que se defrontam actualmente. Finalmente, a Comissão recomenda que a experiência e os ensinamentos retirados de projectos passados e das iniciativas actuais, como o plano de regresso ao Afeganistão, sirvam também para conceber estratégias de acompanhamento.

Em conclusão, a Comissão convida o Conselho e o Conselho Europeu a darem o seu apoio para que a presente comunicação constitua a base de uma contribuição para a criação de sistemas de asilo mais acessíveis, equitativos e organizados, tendo em vista a preparação da agenda Tampere-II e do alargamento da UE e à luz do novo tratado constitucional.

Mais especificamente, a Comissão solicita ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Conselho Europeu que aprovem as medidas que se seguem, necessárias a curto, médio e longo prazo para a prossecução dos seguintes objectivos: 1) chegada organizada de refugiados à UE; 2) partilha dos encargos e das responsabilidades a nível da UE e com as regiões de origem; e 3) tal como identificado na presente comunicação, criação, em matéria de asilo e de regresso, de procedimentos eficazes, que dêem origem a decisões executórias:

1. um instrumento legislativo relativo a um programa comunitário de reinstalação, incluindo o apoio financeiro subjacente a um programa desse tipo;

2. um instrumento legislativo relativo aos modos de entrada protegida

3. uma base legal a partir das acções preparatórias financiadas no âmbito da rubrica orçamental (B7-667) «Cooperação com os países terceiros no domínio das migrações», especialmente concebido para apoiar, a título complementar dos outros programas existentes, novas abordagens dos sistemas de asilo em países terceiros.

A Comissão empenhar-se-á na realização dos objectivos definidos na presente comunicação, em estreita cooperação com os Estados-Membros, os Estados aderentes e o Parlamento Europeu, em parceria com os países de origem, de trânsito e de primeiro asilo e em estreita cooperação com o ACNUR e outras partes interessadas.