12.8.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 217/53

(1)

A União Europeia está alicerçada num conjunto de valores comuns consagrados no artigo 2.o do Tratado da União Europeia, que incluem o respeito pelo Estado de direito. A Comissão, para além da sua missão de garantir o respeito do direito da União, também é responsável, juntamente com o Parlamento Europeu, os Estados-Membros e o Conselho, por garantir os valores comuns da União.

(2)

Por esta razão, a Comissão, tendo em conta as suas responsabilidades ao abrigo dos Tratados, adotou, em 11 de março de 2014, uma comunicação intitulada «Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito» (1). O quadro do Estado de direito define o modo como a Comissão reagirá caso surjam indícios claros de uma ameaça ao Estado de direito num Estado-Membro da União e explica os princípios que o Estado de direito implica.

(3)

O quadro do Estado de direito fornece orientações para um diálogo entre a Comissão e o Estado-Membro em causa, para prevenir a escalada de ameaças sistémicas ao Estado de direito.

(4)

O objetivo desse diálogo consiste em permitir à Comissão encontrar uma solução com o Estado-Membro em causa com vista a evitar o surgimento de uma ameaça sistémica ao Estado de direito suscetível de se tornar um «risco manifesto de violação grave» que possa desencadear o recurso ao «procedimento do artigo 7.o do TUE». Se houver indícios manifestos de uma ameaça sistémica ao Estado de direito num Estado-Membro, a Comissão pode dar início a um diálogo com o Estado-Membro, de acordo com o quadro do Estado de direito.

(5)

A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, bem como os documentos elaborados no âmbito do Conselho da Europa, com base nomeadamente na experiência da Comissão Europeia para a Democracia através do direito («Comissão de Veneza»), estabelece uma lista não exaustiva destes princípios fundamentais e, por conseguinte, define o significado do Estado de direito enquanto valor comum da União, em conformidade com o artigo 2.o do Tratado da União Europeia (TUE). Esses princípios compreendem a legalidade, o que implica um processo transparente, responsável, democrático e pluralista para a adoção de legislação; a segurança jurídica, a proibição da arbitrariedade dos poderes executivos; tribunais independentes e imparciais; a fiscalização jurisdicional efetiva, incluindo o respeito pelos direitos fundamentais; e a igualdade perante a lei (2). Para além do respeito destes princípios e valores, as instituições do Estado têm também o dever de cooperação leal.

(6)

O quadro deve ser ativado em situações em que as autoridades de um Estado-Membro estão a tomar medidas ou tolerar situações suscetíveis de afetar negativamente e de forma sistemática a integridade, a estabilidade e o bom funcionamento das instituições e mecanismos de salvaguarda estabelecidos a nível nacional para garantir o Estado de direito (3) . O objetivo consiste em fazer face às ameaças ao Estado de direito que se revistam de caráter sistémico (4). A ordem política, institucional e/ou jurídica de um Estado-Membro enquanto tal, a sua estrutura constitucional, separação de poderes, independência ou imparcialidade do poder judicial, ou o seu sistema de fiscalização jurisdicional, incluindo a justiça constitucional, quando exista, devem estar ameaçados (5). O quadro deve ser ativado em situações em que as «salvaguardas do Estado de direito» não pareçam ser capazes de fazer face a tais ameaças de forma eficaz.

(7)

O quadro do Estado de direito compreende três fases. Numa primeira fase («Apreciação da Comissão»), a Comissão recolhe e analisa todas as informações relevantes e avalia se existem indícios claros de uma ameaça sistemática ao Estado de direito. Se, na sequência desta apreciação preliminar, a Comissão considerar que existe uma ameaça sistemática ao Estado de direito, procede à abertura de um diálogo com o Estado-Membro em causa, enviando-lhe um «parecer sobre o Estado de direito», fundamentando as suas preocupações e dando ao Estado-Membro em causa a possibilidade de responder. O parecer poderá ser o resultado de uma troca de correspondência e da realização de reuniões com as autoridades relevantes e ser seguido de uma troca de pontos de vista posterior. Na segunda fase («Recomendação da Comissão»), caso a questão não tenha sido resolvida satisfatoriamente, a Comissão pode emitir uma «recomendação sobre o Estado de direito», dirigida ao Estado-Membro. Nesse caso, a Comissão indica os motivos das suas preocupações e recomenda que o Estado-Membro resolva os problemas identificados num prazo fixado e informe a Comissão das medidas tomadas para esse efeito. Numa terceira fase («Seguimento da recomendação da Comissão»), a Comissão acompanha o seguimento dado pelo Estado-Membro à recomendação. Todo o processo se baseia num diálogo contínuo entre a Comissão e o Estado-Membro em causa. Se não existir um seguimento satisfatório no prazo fixado, é possível recorrer ao «procedimento do artigo 7.o do TUE». O procedimento pode ser acionado por uma proposta fundamentada de um terço dos Estados-Membros, pelo Parlamento Europeu ou pela Comissão.

(8)

Em novembro de 2015, a Comissão teve conhecimento de um litígio em curso na Polónia, em especial no que toca à composição do Tribunal Constitucional, bem como a redução do mandato dos seus atuais presidente e vice-presidente. O Tribunal Constitucional proferiu dois acórdãos nesta matéria, em 3 e 9 de dezembro de 2015.

(9)

Em 22 de dezembro de 2015, o Sejm adotou uma lei que altera a Lei sobre o Tribunal Constitucional, que diz respeito ao funcionamento do Tribunal, bem como à independência dos seus juízes (6).

(10)

Por carta de 23 de dezembro de 2015 ao Governo polaco (7), a Comissão pediu para ser informada sobre a situação constitucional na Polónia, incluindo as medidas previstas pelas autoridades polacas no que diz respeito aos supracitados dois acórdãos do Tribunal Constitucional. No que respeita às alterações constantes da lei adotada em 22 de dezembro de 2015 sobre o Tribunal Constitucional, a Comissão referiu que esperava que esta lei não fosse definitivamente adotada ou, pelo menos, não entrasse em vigor até que todas as questões relativas ao impacto desta lei sobre a independência e o funcionamento do Tribunal Constitucional tivessem sido plena e devidamente avaliadas. Além disso, a Comissão recomendou que as autoridades polacas trabalhassem em estreita cooperação com a Comissão de Veneza do Conselho da Europa.

(11)

Em 23 de dezembro de 2015, o Governo polaco solicitou um parecer da Comissão de Veneza sobre a lei adotada em 22 de dezembro de 2015. No entanto, o Parlamento polaco não aguardou esse parecer antes de tomar novas medidas, e a referida lei foi publicada no Jornal Oficial e entrou em vigor em 28 de dezembro de 2015.

(12)

Em 30 de dezembro de 2015, a Comissão solicitou, por escrito, ao Governo polaco (8) informações adicionais sobre as reformas propostas para a governação dos organismos de radiodifusão públicos da Polónia. Em 31 de dezembro de 2015, o Senado polaco adotou a «lei dos pequenos meios de comunicação social» em matéria dos conselhos de administração e supervisão do operador público de televisão e do operador público de radiodifusão polaco. Em 7 de janeiro de 2016, a Comissão recebeu a resposta do Governo polaco (9) sobre a carta relativa à lei da comunicação social, negando qualquer impacto negativo sobre o pluralismo dos meios de comunicação. Em 11 de janeiro, a Comissão recebeu uma resposta do Governo polaco sobre a reforma do Tribunal Constitucional (10). Estas respostas não eliminaram as preocupações atuais.

(13)

Em 13 de janeiro de 2016, o Colégio de Comissários realizou um primeiro debate de orientação para avaliar a situação na Polónia. A Comissão decidiu examinar a situação no quadro do Estado de direito e incumbiu o primeiro-vice-presidente Frans Timmermans de encetar um diálogo com as instituições da República da Polónia, a fim de esclarecer os problemas existentes e identificar possíveis soluções. No mesmo dia, a Comissão informou por escrito o Governo polaco (11) de que estava a analisar a situação no quadro do Estado de direito, e manifestou o desejo de encetar um diálogo com as instituições da República da Polónia, a fim de esclarecer os problemas existentes e identificar possíveis soluções. Em 19 de janeiro de 2016, a Comissão enviou uma comunicação por escrito ao Governo polaco (12), oferecendo o seu contributo com conhecimentos e debate de questões relacionadas com a nova legislação sobre os meios de comunicação.

(14)

Em 19 de janeiro de 2016, o Governo polaco escreveu à Comissão (13) expondo o seu ponto de vista sobre a questão relativa à nomeação de juízes, referindo-se, nomeadamente, a um costume constitucional que diz respeito à nomeação de juízes. O Governo polaco referiu uma série de efeitos positivos que resultam da alteração da Lei sobre o Tribunal Constitucional.

(15)

No mesmo dia, o Parlamento Europeu realizou um debate em sessão plenária sobre a situação na Polónia.

(16)

Em 1 de fevereiro de 2016, a Comissão escreveu ao Governo polaco (14), observando que os acórdãos do Tribunal Constitucional sobre a nomeação de juízes ainda não tinham sido aplicados. A carta sublinhou igualmente a necessidade de analisar de forma mais aprofundada a alteração à Lei sobre o Tribunal Constitucional, nomeadamente o «efeito conjugado» das várias alterações, solicitando explicações mais pormenorizadas. Esta carta solicitava ainda informações sobre outras leis que tinham sido adotadas recentemente, em especial a nova Lei da Função Pública, a Lei que altera a lei sobre os serviços de polícia e algumas outras leis, assim como a Lei sobre o Ministério Público, e ainda sobre reformas legislativas que estavam a ser previstas, nomeadamente novas reformas da legislação relativa aos meios de comunicação social.

(17)

Em 29 de fevereiro de 2016, o Governo polaco escreveu à Comissão (15), fornecendo esclarecimentos adicionais sobre o mandato do presidente do Tribunal Constitucional. Essa carta clarificou que o acórdão do Tribunal de 9 de dezembro de 2015 afirma que as disposições transitórias da Lei de alteração, que previam pôr termo ao mandato do presidente, foram decretadas inconstitucionais e perderam os seus efeitos jurídicos. Por conseguinte, o atual presidente do Tribunal continuaria a exercer o seu mandato em conformidade com as antigas disposições legislativas até o seu mandato terminar em 19 de dezembro de 2016. A referida carta mencionava igualmente que o mandato do próximo presidente seria de 3 anos. A carta também solicitou esclarecimentos quanto ao que a Comissão queria dizer ao insistir que as sentenças definitivas e vinculativas do Tribunal Constitucional ainda não tinham sido aplicadas, bem como esclarecimentos quanto à razão pela qual, segundo a Comissão, as resoluções que resultaram na eleição de três juízes do Tribunal Constitucional em 2 de dezembro de 2015 contrariavam o acórdão subsequente do Tribunal.

(18)

Em 3 de março de 2016, a Comissão escreveu ao Governo polaco (16), prestando esclarecimentos sobre a questão da nomeação dos juízes, tal como solicitado pelo Governo polaco na carta de 29 de fevereiro de 2016. No que se refere à alteração da Lei sobre o Tribunal Constitucional, a carta faz notar que, de acordo com uma avaliação preliminar, certas alterações, quer individualmente, quer em conjunto, tornavam mais difíceis as condições em que o Tribunal Constitucional poderia fiscalizar a constitucionalidade da legislação recentemente aprovada e solicitou explicações mais pormenorizadas sobre esta matéria. A carta também pediu informações sobre outras leis que haviam sido adotadas recentemente, bem como outras reformas legislativas que estavam previstas.

(19)

Em 9 de março de 2016, o Tribunal Constitucional declarou que a lei adotada em 22 de dezembro de 2015 era inconstitucional. Este acórdão ainda não foi publicado pelo Governo no Jornal Oficial, com a consequência de que não produz efeitos jurídicos.

(20)

Em 11 de março de 2016, a Comissão de Veneza emitiu o seu parecer «relativo a alterações à Lei de 25 de junho de 2015 sobre o Tribunal Constitucional» (17). No que diz respeito à nomeação de juízes, o parecer instou o Parlamento polaco a encontrar uma solução com base no Estado de direito, respeitando os acórdãos do Tribunal. Além disso, considerou, designadamente, que um quórum com uma elevada participação, o requisito da maioria de dois terços para a adoção de decisões e uma regra rígida que tornava impossível tratar casos urgentes, em especial no seu efeito combinado, teriam tornado o Tribunal ineficaz. Por último, a Comissão considerou que uma recusa de publicar o acórdão de 9 de março de 2016 agravaria ainda mais a crise constitucional na Polónia.

(21)

Em 21 de março de 2016, o Governo polaco escreveu à Comissão, convidando o primeiro-vice-presidente, Frans Timmermans, para uma reunião na Polónia, com vista a avaliar o diálogo desenvolvido até à data entre o Governo polaco e a Comissão e determinar a forma de dar continuação ao mesmo de modo imparcial, objetivo e cooperativo.

(22)

Em 31 de março de 2016, o Governo polaco forneceu à Comissão, por escrito, informações recentes e apreciações jurídicas sobre o litígio em torno do Tribunal Constitucional na Polónia. Em 5 de abril de 2016, realizaram-se reuniões em Varsóvia entre o primeiro-vice-presidente, Frans Timmermans, e o ministro dos Negócios Estrangeiros da Polónia, o ministro da Justiça, o vice-primeiro-ministro, bem como o presidente e o vice-presidente do Tribunal Constitucional. Na sequência dessas reuniões, foram igualmente organizadas várias reuniões entre o Governo polaco, representado pelo Ministério da Justiça, e a Comissão.

(23)

Na sequência do acórdão de 9 de março de 2016, o Tribunal Constitucional retomou a decisão de casos. O Governo polaco não participou no presente processo e os acórdãos proferidos pelo Tribunal Constitucional a partir de 9 de março de 2016 não foram, até à data, publicados pelo Governo no Jornal Oficial (18).

(24)

Em 13 de abril de 2016, o Parlamento Europeu adotou uma resolução sobre a situação na Polónia, nomeadamente, instando o Governo polaco a respeitar, publicar e aplicar plenamente, sem demora, o acórdão do Tribunal Constitucional de 9 de março de 2016, e executar os acórdãos de 3 e 9 de dezembro de 2015, e exortando o Governo polaco a aplicar plenamente as recomendações da Comissão de Veneza.

(25)

Em 20 de abril de 2016, realizou-se uma reunião entre a Comissão e os representantes da Rede dos presidentes dos Supremos Tribunais de Justiça da UE e da Conferência dos Tribunais Constitucionais Europeus para debater a situação na Polónia.

(26)

Em 26 de abril de 2016, a Assembleia Geral do Supremo Tribunal da Polónia adotou uma resolução que atesta que os acórdãos do Tribunal Constitucional são válidos, mesmo que o Governo polaco se recuse a publicá-los no Jornal Oficial.

(27)

Em 29 de abril de 2016, um grupo de deputados do Sejm apresentou ao Sejm uma proposta legislativa para uma nova Lei sobre o Tribunal Constitucional a fim de substituir a atual Lei. A proposta incluía várias disposições que foram já criticadas pela Comissão de Veneza, no seu parecer de 11 de março de 2016, e declaradas inconstitucionais pelo Tribunal no seu acórdão de 9 de março de 2016. Tal incluía a exigência de uma maioria de dois terços para a adoção das decisões relativas à fiscalização constitucional «em abstrato» das novas leis adotadas. No decorrer do mês de abril, um grupo de peritos foi composto no Sejm para ajudar a preparar uma nova lei sobre o Tribunal Constitucional.

(28)

Em 24 de maio de 2016, o primeiro-vice-presidente Frans Timmermans reuniu-se em Varsóvia com o primeiro-ministro da Polónia, com o presidente e o vice-presidente do Tribunal Constitucional, com o provedor de Justiça, com o presidente do município de Varsóvia e com membros dos partidos da oposição do Sejm. Em 26 de maio de 2016, o primeiro-vice-presidente Frans Timmermans reuniu-se em Bruxelas com o vice-primeiro-ministro da Polónia. Subsequentemente, realizaram-se outras trocas de informações e reuniões entre a Comissão e o Governo polaco.

(29)

No entanto, não obstante a natureza construtiva e detalhada das trocas de informações entre a Comissão e o Governo polaco, estas não foram capazes de resolver as preocupações da Comissão. Em 1 de junho de 2016, a Comissão adotou um parecer relativo ao Estado de direito na Polónia. Na sequência do diálogo que estava em curso com as autoridades polacas desde 13 de janeiro, a Comissão considerou necessário formalizar a sua avaliação da situação atual no parecer. O parecer expôs as preocupações da Comissão e serviu para centrar o diálogo em curso com as autoridades polacas para encontrar uma solução.

(30)

Em 24 de junho de 2016, o Governo polaco escreveu à Comissão a confirmar ter recebido o parecer da Comissão de 1 de junho sobre o Estado de direito (19). A carta informava a Comissão sobre o ponto da situação do trabalho parlamentar na Polónia, incluindo uma nova Lei sobre o Tribunal Constitucional, e manifestou a convicção de que o trabalho realizado no Parlamento era a melhor forma de alcançar uma solução construtiva. Subsequentemente, o diálogo entre a Comissão e o Governo polaco continuou.

(31)

Em 22 de julho de 2016, o Sejm adotou uma nova lei relativa ao funcionamento do Tribunal Constitucional, que revoga a Lei de 25 de junho de 2015 sobre o Tribunal Constitucional. Uma primeira leitura teve lugar em 10 de junho de 2016, uma segunda leitura teve início em 5 de julho de 2016 e uma terceira leitura foi concluída em 7 de julho. O Senado adotou as alterações em 21 de julho de 2016. O Sejm adotou a lei alterada pelo Senado em 22 de julho de 2016. Antes de a lei poder produzir efeitos, deve ser assinada pelo presidente da República e publicada no Jornal Oficial. A Comissão enviou os seus comentários e discutiu o conteúdo do projeto de lei com as autoridades polacas em várias etapas do processo legislativo,

1.

A Polónia deve ter devidamente em conta a análise da Comissão a seguir enunciada e tomar as medidas indicadas na rubrica 6 da presente recomendação, com vista a que os problemas identificados sejam resolvidos no prazo fixado.

2.

A presente recomendação expõe as preocupações da Comissão em relação ao Estado de direito na Polónia e formula recomendações às autoridades polacas sobre a forma de dar resposta a estas preocupações. Estas preocupações dizem respeito às seguintes questões:

3.

Na perspetiva das eleições gerais para o Sejm, de 25 de outubro de 2015, a anterior legislatura nomeou, a 8 de outubro, cinco pessoas a serem «nomeadas» como juízes do Tribunal Constitucional pelo presidente da República. Três juízes ocupariam lugares deixados vagos durante o mandato da anterior legislatura, enquanto dois ocupariam lugares deixados vagos durante a próxima legislatura que teve início em 12 de novembro de 2015.

4.

Em 19 de novembro de 2015, o Sejm, através de um procedimento acelerado, alterou a Lei sobre o Tribunal Constitucional, introduzindo a possibilidade de anular as nomeações efetuadas pela anterior legislatura e de nomear cinco novos juízes. Em 25 de novembro de 2015, o Sejm votou uma moção que anula as cinco nomeações da legislatura anterior e, em 2 de dezembro, nomeou cinco novos juízes.

5.

O Tribunal Constitucional foi chamado a pronunciar-se sobre as decisões da legislatura anterior e da próxima legislatura. Por conseguinte, o Tribunal proferiu dois acórdãos, em 3 e 9 de dezembro de 2015.

6.

Num acórdão proferido em 3 de dezembro (20), o Tribunal Constitucional referiu, nomeadamente, que a anterior legislatura do Sejm tinha sido autorizada a nomear três juízes que substituem os juízes cujo mandato terminou em 6 de novembro de 2015. Ao mesmo tempo, o Tribunal esclareceu que o Sejm não tinha sido autorizado a eleger os dois juízes que substituem os juízes cujo mandato terminou em dezembro. O acórdão citou também, concretamente, a obrigação de o presidente da República empossar de imediato um juiz eleito pelo Sejm.

7.

Em 9 de dezembro (21), o Tribunal Constitucional contestou, designadamente, a base jurídica para as nomeações pela nova legislatura do Sejm de três juízes para as vagas abertas em 6 de novembro de 2015 para as quais a legislatura anterior tinha já legalmente nomeado juízes.

8.

Apesar destas decisões, os três juízes nomeados pela legislatura anterior não assumiram as suas funções de juiz no Tribunal Constitucional e ainda não foram empossados pelo presidente da República. Em contrapartida, a tomada de posse dos três juízes nomeados pela nova legislatura sem base jurídica válida teve lugar perante o presidente da República.

9.

Os dois juízes eleitos pela nova legislatura que substituem os dois juízes cessantes em dezembro de 2015 assumiram, entretanto, as suas funções de juiz no Tribunal Constitucional.

10.

Em 28 de abril de 2016, o presidente da República deu posse a um novo juiz do Tribunal Constitucional, nomeado pelo Sejm para preencher uma vaga criada no início do mês para substituir outro juiz cujo mandato no Tribunal Constitucional tinha terminado.

11.

Em 22 de julho de 2016, o Sejm adotou uma nova Lei sobre o Tribunal Constitucional. O artigo 90.o desta lei dispõe que «com efeitos a partir da entrada em vigor do presente ato, o presidente do Tribunal deve incluir nos coletivos que tomam decisões sobre processos, e atribuir processos, os juízes do Tribunal que tomaram posse perante o presidente da República mas, à data da entrada em vigor do presente ato, tinham ainda de assumir funções como juízes». O artigo 6.o, n.o 7, da nova lei prevê que «após terem tomado posse, os juízes devem apresentar-se no Tribunal para assumir funções, e o presidente do Tribunal deve atribuir-lhes casos e criar condições que lhes permitam cumprir as suas funções».

12.

A Comissão considera que os acórdãos vinculativos e definitivos do Tribunal Constitucional de 3 e 9 de dezembro de 2015 ainda não foram aplicados no que se refere à nomeação dos juízes. Estes acórdãos exigem que as instituições estatais da Polónia cooperem lealmente a fim de garantir, em conformidade com o Estado de direito, que os três juízes que foram nomeados pela anterior legislatura do Sejm possam assumir as suas funções de juiz no Tribunal Constitucional, e que os três juízes nomeados pela nova legislatura sem base jurídica válida não assumam esta função. O facto de estes acórdãos não terem sido aplicados suscita sérias preocupações em relação ao Estado de Direito, uma vez que o cumprimento dos acórdãos judiciais definitivos é um requisito essencial inerente ao Estado de direito.

13.

Numa das suas cartas, o Governo polaco invocou a existência de uma prática constitucional na Polónia relativa à nomeação de juízes que justificaria a posição tomada pela nova legislatura do Sejm. À semelhança da Comissão de Veneza, a Comissão observa, contudo (22), que compete ao Tribunal Constitucional interpretar e aplicar o direito constitucional nacional e consuetudinário, e que o Tribunal Constitucional não menciona tal prática nas suas decisões. O acórdão de 3 de dezembro que validou a base jurídica para as nomeações dos três juízes pelo anterior Sejm para os lugares que ficaram vagos em 6 de novembro não pode ser infirmado pela invocação de uma alegada prática que o Tribunal Constitucional não tenha reconhecido.

14.

Além disso, limitar o impacto destes acórdãos a uma simples obrigação do governo no sentido de os publicar, como referido pelas autoridades polacas, equivaleria a negar qualquer efeito jurídico e operacional dos acórdãos de 3 e 9 de dezembro. Em particular, nega a obrigação de o presidente da República dar posse aos juízes em causa, que foi confirmada pelo Tribunal Constitucional.

15.

Além disso, a Comissão observa que também a Comissão de Veneza considera que uma solução para o conflito em curso sobre a composição do Tribunal Constitucional «deve basear-se na obrigação de respeitar e aplicar plenamente os acórdãos do Tribunal Constitucional» e «insta, por conseguinte, todos os órgãos do Estado e, em especial, o Sejm, a respeitarem e a aplicarem plenamente os acórdãos» (23).

16.

Por último, no que respeita à lei adotada em 22 de julho de 2016 sobre o Tribunal Constitucional, a Comissão observa que esta lei não é compatível com os acórdãos de 3 e 9 de dezembro. O artigo 90.o e o artigo 6.o, n.o 7, exigem que o presidente do Tribunal Constitucional atribua processos a todos os juízes que tomaram posse perante o presidente da República, mas que ainda não assumiram as suas funções como juízes. Esta disposição parece ser orientada para a situação dos três juízes que foram ilegalmente nomeados pela nova legislatura do Sejm em dezembro de 2015. Seria suscetível de permitir que tais juízes assumissem as suas funções utilizando as vagas para as quais a anterior legislatura do Sejm tinha já legalmente nomeado três juízes. Estas disposições são, por conseguinte, contrárias aos acórdãos do Tribunal Constitucional de 3 e 9 de dezembro de 2015 e o parecer da Comissão de Veneza.

17.

Em conclusão, a Comissão considera que as autoridades polacas devem respeitar e aplicar plenamente os acórdãos do Tribunal Constitucional de 3 e 9 de dezembro de 2015. Estas decisões exigem que as instituições estatais cooperem lealmente a fim de garantir, em conformidade com o Estado de direito, que os três juízes que foram nomeados pela anterior legislatura possam assumir as suas funções de juiz no Tribunal Constitucional, e que os três juízes nomeados pela nova legislatura sem base jurídica válida não assumam as funções de juiz sem serem legitimamente eleitos. As disposições pertinentes da lei adotada em 22 de julho de 2016 sobre o Tribunal Constitucional são contrárias aos acórdãos do Tribunal Constitucional de 3 e 9 de dezembro de 2015 e ao parecer da Comissão de Veneza e suscitam sérias preocupações no que diz respeito ao Estado de direito.

18.

Em 22 de dezembro de 2015, na sequência de um procedimento acelerado, o Sejm alterou a Lei sobre o Tribunal Constitucional (24). As alterações são indicadas em pormenor no ponto 4.1 abaixo. No seu acórdão de 9 de março de 2016, o Tribunal Constitucional declarou inconstitucional a lei adotada em 22 de dezembro de 2015, em todos os seus elementos, bem como determinadas disposições da mesma. Até agora, as autoridades polacas não publicaram o acórdão no Jornal Oficial. O Governo polaco contesta a legalidade do acórdão, na medida em que o Tribunal Constitucional não aplicou o procedimento previsto pela lei adotada em 22 de dezembro de 2015. Esta é também a posição do Governo relativamente às decisões proferidas pelo Tribunal depois de 9 de março de 2016.

19.

A Comissão considera que o acórdão de 9 de março de 2016 apresenta um caráter obrigatório e deve ser respeitado. O Tribunal Constitucional tinha razão para não aplicar o procedimento previsto pela lei adotada em 22 de dezembro de 2015. A este respeito, a Comissão concorda com a Comissão de Veneza, que dispõe, nesta matéria, que «um simples ato legislativo, que ameaça incapacitar o controlo constitucional, deve, ele próprio, ser avaliado quanto à constitucionalidade antes de poder ser aplicado pelo Tribunal. […] A própria ideia do primado da Constituição implica que essa legislação, que alegadamente põe em risco a justiça constitucional, deve ser controlada — e, se for caso disso, anulada — pelo Tribunal Constitucional antes da sua entrada em vigor» (25). Além disso, a Comissão salienta que, uma vez que a lei adotada em 22 de dezembro de 2015 exigia um quórum de 13 juízes para os acórdãos em plenário e como o Tribunal Constitucional era composto por apenas 12 juízes, não poderia ter fiscalizado a constitucionalidade das alterações de 22 de dezembro de 2015, tal como requerido pelo Primeiro presidente do Supremo Tribunal, o Provedor de Justiça e o Conselho Nacional da Magistratura. Tal seria contrário à Constituição polaca que incumbiu o Tribunal Constitucional com o papel de assegurar a fiscalização constitucional. Do mesmo modo, o Tribunal não podia ter decidido sobre a constitucionalidade do requisito de maioria qualificada enquanto votava em conformidade com o requisito cuja constitucionalidade estava a examinar.

20.

A recusa do Governo relativa à publicação do acórdão do Tribunal Constitucional de 9 de março de 2016 suscita sérias preocupações em relação ao Estado de direito, dado que o cumprimento dos acórdãos definitivos constitui uma condição fundamental inerente ao Estado de direito. Em especial, se a publicação de uma decisão é uma condição prévia da sua produção de efeitos e se essa publicação cabe a uma autoridade pública que não o tribunal que proferiu a sentença, o controlo ex post pela referida autoridade pública relativamente à legalidade da decisão é incompatível com o princípio do Estado de direito. A recusa de publicar o acórdão nega o efeito jurídico e operacional de um acórdão obrigatório e definitivo, e viola os princípios da legalidade e da separação de poderes.

21.

A recusa de publicar o acórdão de 9 de março cria um grau de incerteza e uma controvérsia que afetarão negativamente não só o referido acórdão, mas todas as subsequentes e futuras decisões do Tribunal. Uma vez que estas decisões são, na sequência do acórdão de 9 de março de 2016, proferidas em conformidade com as regras aplicáveis antes de 22 de dezembro de 2015, o risco de uma controvérsia contínua sobre qualquer futura decisão prejudicará o bom funcionamento da justiça constitucional na Polónia. Este risco é já uma realidade, uma vez que o Tribunal proferiu 20 acórdãos até à data, desde o seu acórdão de 9 de março de 2016, e nenhuma destas decisões foi publicada no Jornal Oficial.

22.

A Comissão observa que a nova lei adotada em 22 de julho de 2016 sobre o Tribunal Constitucional não elimina as preocupações acima referidas. O artigo 80.o, n.o 4, da mesma lei exige um «pedido» para publicação de decisões do presidente do Tribunal Constitucional ao Primeiro-Ministro. Tal parece indicar que a publicação de decisões estaria dependente de uma decisão do Primeiro-Ministro. Por conseguinte, suscita preocupações significativas quanto à independência do Tribunal.

23.

Além disso, o artigo 89.o estabelece que, «no prazo de 30 dias a contar da data de entrada em vigor do [presente] ato, as decisões do Tribunal proferidas antes de 20 de julho de 2016 de forma contrária ao ato de 25 de junho de 2015 do Tribunal Constitucional devem ser publicadas, exceto no que se refere a decisões relativas a atos normativos que foram revogados». Esta disposição dá origem a preocupações dado que a publicação das decisões judiciais não deve depender de uma decisão do legislador. Além disso, a indicação de que as decisões foram proferidas ilegalmente é contrária ao princípio da separação dos poderes, na medida em que não compete ao Sejm determinar a compatibilidade com a Constituição. Além disso, a referida disposição é incompatível com o acórdão de 9 de março de 2016 e as conclusões da Comissão de Veneza.

24.

Em conclusão, o facto de o Governo polaco se ter recusado, até agora, a publicar o acórdão de 9 de março de 2016 do Tribunal Constitucional, bem como todos os acórdãos posteriores, no Jornal Oficial gera incerteza quanto à base jurídica relativamente à qual o Tribunal deve atuar e sobre os efeitos jurídicos dos seus acórdãos. Esta incerteza põe em causa a eficácia da fiscalização constitucional e suscita sérias preocupações no que diz respeito ao Estado de direito. A lei adotada em 22 de julho de 2016 não dissipa estas preocupações.

25.

A Comissão observa que, em 22 de julho de 2016, o Sejm adotou uma nova lei relativa ao funcionamento do Tribunal Constitucional, que revoga a Lei de 25 de junho de 2015 sobre o Tribunal Constitucional. Esta lei segue a lei adotada em 22 de dezembro de 2015, que foi declarada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional. Importa, por conseguinte, apreciar se esta lei é compatível com o Estado de direito, tendo em conta o seu impacto na eficácia da fiscalização constitucional, incluindo de atos recentemente adotados, e constitui, por conseguinte, uma medida adequada para dar resposta às preocupações relativas ao Estado de direito identificadas no parecer da Comissão de 1 de junho sobre o Estado de direito. A legislação em causa e o seu impacto são analisados com mais pormenor abaixo, tendo em conta o efeito das disposições tanto a nível individual como coletivo, bem como a anterior jurisprudência do Tribunal Constitucional e o parecer da Comissão de Veneza.

26.

Em 22 de dezembro de 2015, na sequência de um procedimento acelerado, o Sejm alterou a Lei sobre o Tribunal Constitucional (26). As alterações aumentaram, nomeadamente, o quórum de juízes para apreciar casos (27), assim como as maiorias necessárias no Tribunal Constitucional para proferir decisões pelo plenário (28), exigiram o tratamento dos casos por ordem cronológica (29) e estabeleceram um tempo mínimo para as audições (30). Algumas alterações (31) aumentaram a participação de outras instituições do Estado em processos disciplinares relativos a juízes do Tribunal.

27.

No seu acórdão de 9 de março de 2016, o Tribunal Constitucional declarou inconstitucional a lei adotada em 22 de dezembro de 2015, em todos os seus elementos, bem como disposições específicas da mesma, nomeadamente as acima referidas. Até agora, as autoridades polacas não publicaram a decisão no Jornal Oficial (ver secção 3 acima).

28.

Conforme já previsto no seu parecer de 1 de junho de 2016, a Comissão considerou que o efeito das alterações relativas ao quórum, a maioria de votos, o tratamento dos casos por ordem cronológica e o tempo mínimo para as audições, em especial, o seu efeito combinado, prejudica a eficácia do Tribunal Constitucional como garante da Constituição. Esta conclusão é partilhada pela Comissão de Veneza. Na medida em que estas conclusões são pertinentes para a avaliação da lei adotada em 22 de julho de 2016, as principais conclusões são indicadas em seguida.

29.

O artigo 44.o, n.o 3, declara que «a decisão no plenário deve exigir a participação de, pelo menos, 13 juízes do Tribunal» (32). De acordo com o artigo 44.o, n.o 1, o Tribunal Constitucional decide em plenário, salvo indicação em contrário na legislação. Isto aplica-se, em especial, àqueles que são descritos como «casos abstratos» de fiscalização constitucional de legislação recentemente adotada. O artigo 44.o, n.o 1, prevê igualmente exceções, nomeadamente para as queixas individuais ou casos apresentados por tribunais comuns. A versão anterior da lei exigia, para uma decisão do plenário, a presença de, pelo menos, nove juízes (artigo 44.o, n.o 3, ponto 3 da lei antes da alteração).

30.

A Comissão considerou que o quórum de 13 dos 15 juízes para o plenário (que trata da fiscalização constitucional «em abstrato» de legislação recentemente adotada) representa uma grave limitação para o processo de tomada de decisões do Tribunal Constitucional, com o risco de o bloquear. A Comissão salientou que, tal como confirmado pela Comissão de Veneza, um quórum de 13 dos 15 juízes é invulgarmente elevado em comparação com os requisitos dos outros Estados-Membros. É, com efeito, perfeitamente imaginável que, por várias razões, esse quórum possa, por vezes, não ser alcançado, o que poderia deixar o Tribunal, pelo menos temporariamente, impossibilitado de se pronunciar. De facto, tal situação estaria presente nas atuais circunstâncias, tendo em conta que o Tribunal tem apenas 12 juízes nesta fase.

31.

De acordo com o artigo 99.o, n.o 1, alterado, as decisões do Tribunal Constitucional reunido em plenário (para «casos abstratos») exigiam uma maioria de dois terços dos juízes presentes. Tendo em vista o novo quórum (superior) (ver acima), isto significa que uma decisão tinha de ser aprovada por, pelo menos, nove juízes, caso o Tribunal Constitucional se pronunciasse em plenário (33). Só se o Tribunal se pronunciasse num coletivo de sete ou três juízes (queixas individuais e pedidos preliminares de tribunais comuns) seria necessária uma maioria simples de votos. A versão anterior da lei exigia, para uma decisão em plenário, uma maioria simples de votos (artigo 99.o, n.o 1, da lei antes da alteração).

32.

Para além do aumento do quórum, uma maioria de dois terços para a adoção de decisões (para a fiscalização constitucional «em abstrato» da legislação recentemente adotada) agravava significativamente as limitações que pesam sobre o processo de tomada de decisões do Tribunal Constitucional. A Comissão salientou que, tal como confirmado pela Comissão de Veneza, na grande maioria dos sistemas jurídicos europeus, só é exigida uma maioria simples. Em qualquer caso, o Tribunal Constitucional considerou que a Constituição polaca exigia a votação por maioria simples, e que a exigência de uma maioria qualificada era, portanto, inconstitucional.

33.

Nos termos do artigo 80.o, n.o 2 (34), alterado, as datas para as audições ou reuniões à porta fechada, sempre que fosse necessário ter em consideração pedidos em processos de fiscalização constitucional em abstrato, «devem ser estabelecidas pela ordem em que os casos são submetidos ao Tribunal». Não foram previstas exceções a esta regra e, de acordo com a alteração, esta regra era aplicável a todos os casos pendentes relativamente aos quais nenhuma data de audição tinha ainda sido fixada (35). A versão anterior da lei não incluía essa regra.

34.

A «regra de sequência» segundo a qual o Tribunal Constitucional deveria apreciar os casos pela ordem em que foram registados afetava negativamente a sua capacidade de tomar rapidamente decisões sobre a constitucionalidade das novas leis, em especial tendo em conta o número de processos pendentes. A impossibilidade de tomar em conta a natureza de um processo (nomeadamente quando envolva questões de direitos fundamentais), a sua importância e o contexto em que é apresentado poderia, com efeito, impedir o Tribunal Constitucional de satisfazer os requisitos de uma duração razoável do processo, consagrada no artigo 6.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da UE. Tal como também assinalado pela Comissão de Veneza, a regra de sequenciação poderia igualmente desincentivar a colocação de questões sobre decisões prejudiciais ao Tribunal de Justiça, em particular no caso de ser necessária uma audição após a receção da decisão prejudicial.

35.

De acordo com o artigo 87.o, n.o 2 (36), «[a] audição só pode ter lugar decorrido um prazo de três meses a contar do dia em que a notificação da data da audiência foi entregue às partes no processo, e para os processos julgados em plenário — após seis meses». A versão anterior da Lei estabelecia que a audição não podia realizar-se antes de decorridos 14 dias a partir da data de entrega da notificação da sua data às partes no processo.

36.

Por último, esta questão teria de ser vista em combinação com a condição relativa à calendarização dos casos. Em particular, o tempo mínimo para as audições (as partes no processo devem ser notificadas de uma audiência no Tribunal Constitucional, pelo menos, três — e, em casos importantes, seis meses antes da data da audição) apresentava o risco de atrasar os processos. Tal como indicado supra, a falta de uma disposição geral que permita ao Tribunal Constitucional reduzir estes prazos em casos urgentes é incompatível com as exigências de uma duração razoável do processo, nos termos do artigo 6.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da UE.

37.

Nos termos do artigo 28.o-A (37), «[t]ambém podem ser iniciados processos disciplinares na sequência de um pedido do presidente da República da Polónia e do Ministro da Justiça, o mais tardar, três semanas após a data de receção do pedido, a não ser que o presidente do Tribunal considere que o pedido é infundado». Além disso, de acordo com o artigo 31.o-A, n.o 1, da Lei (38), «[e]m casos particularmente graves, a Assembleia Geral pode apresentar um pedido ao Sejm para a deposição do juiz do Tribunal». Este tipo de ação da Assembleia Geral poderia ter sido iniciado por um pedido do presidente da República ou do ministro da Justiça, em conformidade com o artigo 31.o-A, n.o 2, alterado, embora o Tribunal Constitucional continuasse a poder decidir. A decisão final seria tomada pelo Sejm. De acordo com a anterior versão da Lei, o poder executivo não tinha o direito de iniciar processos disciplinares e não havia sido concedido ao Sejm o poder de depor um juiz do Tribunal. O próprio Tribunal Constitucional tinha o poder de depor um juiz do Tribunal.

38.

A Comissão notou com preocupação o facto de que certas alterações aumentavam a participação de outras instituições do Estado em processos disciplinares relativos a juízes do Tribunal. Em especial, ao presidente da República ou ao ministro da Justiça foi dada a competência para abrir processos disciplinares contra um juiz do Tribunal Constitucional (39) e, nos casos mais graves, foi dado ao Sejm o poder de tomar a decisão final sobre a demissão de um juiz, na sequência de um pedido nesse sentido do Tribunal Constitucional (40).

39.

A Comissão considerou que o facto de uma entidade política decidir (e, por conseguinte, poder recusar-se a aplicar) uma sanção disciplinar proposta pelo Tribunal Constitucional pode constituir um problema no que diz respeito à independência do sistema judicial, uma vez que o Parlamento (enquanto órgão político) poderia decidir com base em considerações de ordem política. Do mesmo modo, não é claro por que motivo instituições políticas como o presidente da República e o ministro da Justiça devem ter competência para iniciar um processo disciplinar. Mesmo que tal processo exigisse a aprovação pelo Tribunal ou pelo seu presidente, apenas o facto de que poderia ter sido iniciado por instituições políticas podia ter tido um impacto sobre a independência do Tribunal. Esta situação suscitou preocupações no que diz respeito à separação dos poderes e à independência do Tribunal Constitucional, na medida em que a proposta do Tribunal no sentido de destituir um juiz poderia ser rejeitada pelo Sejm.

40.

Para além das disposições sobre a nomeação dos juízes do Tribunal e a publicação das suas decisões (ver pontos 2 e 3), a lei, adotada em 22 de julho de 2016, continha outras disposições sobre o funcionamento do Tribunal. A legislação é inspirada pela lei sobre o Tribunal Constitucional de 1 de agosto de 1997, mas acrescenta disposições sobre, nomeadamente, o quórum de juízes para apreciar casos, as maiorias necessárias no Tribunal Constitucional para proferir sentenças pelo plenário, o tratamento dos casos por ordem cronológica, o tempo mínimo para as audições, o papel do Procurador-Geral da República, o adiamento das deliberações, disposições transitórias para os processos pendentes e período de vacatio legis.

41.

A Comissão considera que, mesmo que se registem algumas melhorias em comparação com o ato modificativo adotado em 22 de dezembro de 2015 e que tenha sido dada resposta a certas questões, indicadas a seguir, persistem ainda uma série de preocupações manifestadas relativamente à lei adotada em 22 de dezembro de 2015, além de ter sido introduzida uma série de novas disposições que suscitam preocupações. De um modo geral, os efeitos de certas disposições da lei adotada em 22 de julho de 2016, separadamente ou em combinação, suscitam preocupações quanto à eficácia da fiscalização constitucional e o Estado de direito.

42.

O artigo 26.o, n.o 2, estabelece que «o exame de um caso por todo o Tribunal deve exigir a participação de, pelo menos, onze juízes do Tribunal». Além disso, o artigo 26.o, n.o 1, alínea g), dispõe que «o Tribunal deve pronunciar-se […] na Reunião Plenária em […] casos em que três juízes do Tribunal apresentem um pedido nesse sentido no prazo de 14 dias a contar da receção de cópias de um recurso constitucional ou de um pedido ou questão jurídica a que se refere o artigo 38.o, n.o 1».

43.

O artigo 26.o, n.o 2, aumenta o número de juízes que devem participar no plenário de nove (conforme a Lei de 1997 sobre o Tribunal Constitucional e a Lei de 25 de junho de 2015, anterior à sua alteração de 22 de dezembro de 2015) para onze. Isto constitui uma limitação para o processo de tomada de decisões do Tribunal Constitucional. O número foi reduzido em comparação com os treze que eram exigidos pela lei de alteração de 22 de dezembro de 2015. No entanto, como o Tribunal Constitucional tem atualmente apenas 12 juízes para tratar os processos, o quórum pode, por vezes, não ser alcançado, o que poderia deixar o Tribunal, pelo menos temporariamente, impossibilitado de se pronunciar.

44.

Além disso, nos termos do artigo 26.o, n.o 1, alínea g), o Tribunal decide em plenário, nomeadamente, no caso de três juízes apresentarem um pedido nesse sentido. Estes juízes não têm de ser juízes designados para um coletivo num determinado caso. A lei não prevê que o seu pedido deva ser justificado ou cumpra quaisquer condições específicas. Esta disposição permite que seja considerado um número imprevisível de casos em plenário, o que poderia impedir o bom funcionamento do Tribunal e, consequentemente, a eficácia da fiscalização constitucional.

45.

O artigo 69.o dispõe o seguinte: «As decisões são adotadas por maioria simples de votos». Trata-se de uma melhoria em comparação com a lei de alteração de 22 de dezembro de 2015, na medida em que já não contém a exigência inconstitucional de uma maioria de dois terços para a adoção de decisões e, por conseguinte, aborda esta questão anteriormente suscitada pela Comissão.

46.

O artigo 38.o, n.o 3, prevê que «as datas das audiências em que os pedidos serão apreciados devem ser estabelecidas em conformidade com a ordem em que os casos chegam ao Tribunal». O artigo 38.o, n.o 4, enumera um número limitado de casos em que a ordem de chegada de um pedido não é relevante. O artigo 38.o, n.o 5, prevê que «o presidente do Tribunal pode fixar uma data para a audiência ignorando a condição prevista no n.o 3 [acima] nos casos em que tal seja justificado pela proteção dos direitos e liberdades dos cidadãos, a segurança do Estado ou a ordem constitucional. Mediante um pedido de cinco juízes, o presidente do Tribunal pode considerar novamente a sua decisão de fixar a data para a audiência».

47.

A «regra de sequência», segundo a qual o Tribunal deve ouvir os casos em que os pedidos são considerados pela ordem em que foram registados, foi introduzida na lei de alteração de 22 de dezembro de 2015 e já foi declarada pelo Tribunal como sendo incoerente, designadamente, com a Constituição, com o fundamento de que a referida disposição interfere com a independência do poder judicial e a sua separação de outros setores do governo.

48.

Em conformidade com o artigo 38.o, n.o 3, a regra de sequenciação é aplicável aos «pedidos» e não se refere a «queixas constitucionais». Mesmo que a regra de sequenciação seja aplicável apenas aos pedidos, irá afetar a capacidade do Tribunal para pronunciar rapidamente decisões sobre a constitucionalidade das leis a pedido dos agentes institucionais.

49.

O artigo 38.o, n.o 5, prevê a possibilidade de o presidente do Tribunal Constitucional derrogar a regra de sequenciação. No entanto, esta possibilidade é limitada a casos específicos e pode dar origem a atrasos, tendo em conta que cinco juízes podem apresentar um pedido para reconsiderar a decisão do presidente do Tribunal Constitucional para fixar a data para a audiência. Além disso, não é claro se as condições permitiriam ao presidente do Tribunal divergir da regra de sequenciação em todos os casos que exijam uma decisão urgente.

50.

Por conseguinte, mesmo que a lei adotada em 22 de julho de 2016 constitua uma melhoria em relação à lei adotada em 22 de dezembro de 2015, o impacto da regra de sequenciação sobre a eficácia do Tribunal pode ainda ser motivo de preocupação.

51.

O artigo 61.o, n.o 1, prevê que «a audição não pode realizar-se antes de terem decorrido 30 dias após a notificação da data em que a audiência tem lugar». O artigo 61.o, n.o 3, prevê que «em processos relativos a questões jurídicas, queixas constitucionais e litígios em matéria de competência entre autoridades constitucionais centrais do Estado, o presidente do Tribunal pode determinar que o prazo previsto no n.o 1 seja reduzido para metade, a menos que o autor da denúncia, o órgão jurisdicional que submete uma questão jurídica ou o requerente manifeste a sua oposição no prazo de sete dias a contar da data da citação do despacho do presidente do Tribunal». O facto de o presidente do Tribunal poder reduzir para metade o prazo de 30 dias constitui uma melhoria em relação à lei adotada em 22 de dezembro de 2015, mesmo que o autor da denúncia, o órgão jurisdicional que submete uma questão jurídica ou o requerente possa opor-se à redução do período.

52.

A lei adotada em 22 de julho de 2016 não prevê a participação de outras instituições do Estado em processos disciplinares relativos a juízes do Tribunal. Isto constitui uma melhoria em comparação com a lei adotada em 22 de dezembro de 2015 e, por conseguinte, esta questão já não suscita preocupações.

53.

O artigo 61.o, n.o 6, prevê que «a ausência do procurador-geral, que foi regularmente notificado, ou do seu representante, da audição não pode obstar ao exame do processo, a não ser que a obrigação de participar na audiência resulte das disposições do ato». O artigo 30.o, n.o 5, prevê que «o procurador-geral do Ministério Público ou o seu adjunto devem participar nos casos examinados pelo Tribunal, reunido em plenário».

54.

Na prática, a combinação dos artigos 61.o, n.o 6 e 30.o, n.o 5, parece dar a possibilidade ao procurador-geral do Ministério Público, que é igualmente o Ministro da Justiça, de atrasar ou mesmo impedir o exame de certos casos, incluindo casos tratados pelo plenário, ao decidir não participar na audiência. Tal permitiria uma interferência indevida no funcionamento do Tribunal e violaria a independência do poder judicial e o princípio da separação de poderes.

55.

O artigo 68.o, n.o 5, prevê que «durante as deliberações do Tribunal em reunião plenária, pelo menos quatro juízes podem opor-se à proposta de decisão se considerarem que a questão é particularmente importante por motivos organizacionais do Estado ou de ordem pública e não estiverem de acordo com o teor da decisão». O artigo 68.o, n.o 6, determina que «no caso de uma objeção ao abrigo do n.o 5, as deliberações devem ser adiadas durante três meses e, nas deliberações subsequentes após o termo desse período, os juízes que fizeram a referida objeção devem apresentar as suas propostas de decisão comum». O artigo 68.o, n.o 7, determina que «se, durante a nova deliberação a que se refere o n.o 6, pelo menos quatro juízes objetarem novamente, as deliberações devem ser adiadas por mais três meses. No final desse período, serão realizadas novas deliberações e votação.»

56.

Nos casos examinados pelo plenário, o que pode implicar um grande número de casos (ver acima), a lei adotada em 22 de julho de 2016 permite que, pelo menos, quatro juízes do Tribunal levantem uma objeção a um projeto de decisão. Tal poderia levar ao adiamento das deliberações sobre um caso durante, pelo menos, três meses e, em alguns casos, por um período de seis meses a contar do momento em que o Tribunal chegue à fase de deliberação. A lei não prevê uma exceção para lidar com casos urgentes mais rapidamente.

57.

O impacto destas disposições sobre a eficácia da fiscalização constitucional é motivo de preocupação no que diz respeito ao Estado de direito, uma vez que impede o Tribunal Constitucional de assegurar plenamente uma fiscalização constitucional eficaz e conceder um recurso judicial eficaz e atempado em todos os casos.

58.

O artigo 83.o, n.o 1, dispõe: «As disposições do presente ato são aplicáveis aos processos iniciados, mas não concluídos, antes da data de entrada em vigor do presente ato». Em conformidade com o artigo 83.o, n.o 2, «o Tribunal deve resolver os casos a que se refere o n.o 1 no prazo de um ano a contar da data de entrada em vigor do presente ato. O prazo de um ano não se deve aplicar aos casos previstos no artigo 84.o». O artigo 84.o, n.o 1, estabelece: «No caso de pedidos apresentados pelas entidades referidas no artigo 191.o, n.o 1, pontos 1 a 5, da Constituição pendentes antes da data de entrada em vigor do presente ato, o Tribunal deve […] suspender a instância por um período de seis meses e convidar os requerentes a completar os seus pedidos em conformidade com os requisitos do artigo 33.o, n.o 2 a n.o 5». O artigo 84.o, n.o 2, dispõe: «Se o pedido referido no n.o 1 for completado em conformidade com os requisitos do artigo 33.o, n.o 2 a n.o 5, o Tribunal ordena a reabertura do processo suspenso no termo do prazo a que se refere o n.o 1. Caso contrário, o processo é arquivado».

59.

O artigo 85.o, n.o 1, estabelece: «Se a data da audição foi fixada antes da entrada em vigor do presente ato, a audição deve ser adiada e o coletivo competente deve ser adaptado ao presente Ato». O artigo 85.o, n.o 2, dispõe: «Deverá ser fixada uma nova data para a audição. A audição deverá ser realizada em conformidade com o presente ato». O artigo 86.o dispõe o seguinte: «Se a data de publicação de um acórdão foi fixada antes da entrada em vigor do presente ato, a publicação deve ser adiada e o coletivo competente e os requisitos respeitantes ao acórdão devem ser adaptados ao presente Ato».

60.

Por um lado, o artigo 83.o, n.o 2, fixa um prazo máximo de um ano a contar da data de entrada em vigor do ato para lidar com processos pendentes. No entanto, por outro lado, o artigo 84.o prevê, em derrogação do artigo 83.o, n.o 2, que os pedidos pendentes (ou seja, pedidos pelos intervenientes institucionais de fiscalização constitucional de legislação) devem ser congelados por um período de seis meses. O tribunal solicitaria aos requerentes que completassem os seus pedidos em conformidade com os novos requisitos processuais, e estaria em condições de retomar os seus trabalhos sobre estes pedidos depois de decorrido este período de seis meses (mesmo que os requerentes tivessem completado o seu pedido antes). A lei não prevê uma exceção para tratar casos urgentes mais rapidamente.

61.

Os artigos 85.o e 86.o referem-se à interferência legislativa em processos pendentes, em especial nos que se encontram já numa fase avançada, e são suscetíveis de afetar o funcionamento do Tribunal.

62.

Estas disposições transitórias, em conjunto, suscitam graves preocupações, uma vez que irão abrandar significativamente os trabalhos do Tribunal sobre os pedidos e impedir o Tribunal de assegurar plenamente uma fiscalização constitucional eficaz. Isto é especialmente importante no contexto de todos os novos atos legislativos sensíveis, tal como referido no parecer da Comissão (ver acima, ponto 4.3).

63.

O artigo 92.o da lei adotada em 22 de julho de 2016 estabelece que «o presente ato entra em vigor 14 dias após a data da sua publicação.» Salvo se se recorrer a uma fiscalização constitucional preventiva do ato, o período de vacatio legis de 14 dias é um prazo demasiado curto para uma fiscalização constitucional eficaz da lei. Por razões de segurança jurídica, é importante que seja concedido tempo suficiente a fim de permitir ao Tribunal Constitucional fiscalizar a constitucionalidade da lei antes da sua entrada em vigor.

64.

A este respeito, recorde-se que, no seu parecer de 11 de março de 2016, a Comissão de Veneza salientou que o Tribunal Constitucional deve ter a possibilidade de fiscalizar um regulamento ordinário que rege o funcionamento do Tribunal antes da entrada em vigor da lei.

65.

Uma série de novos atos legislativos particularmente sensíveis foram aprovados pelo Sejm, frequentemente através de procedimentos legislativos acelerados, tais como, em especial, uma lei da comunicação social (41), uma nova lei da Função Pública (42), uma lei que altera a Lei sobre os serviços de polícia e algumas outras leis (43) e legislação sobre a Procuradoria-Geral da República (44), bem como uma nova lei sobre o provedor de Justiça e que altera determinadas leis (45). A Comissão solicitou ao Governo polaco o ponto da situação e o conteúdo destas reformas legislativas nas suas cartas de 1 de fevereiro de 2016 e 3 de março de 2016, mas, até à data, esta informação não foi facultada. Além disso, um determinado número de outros projetos de atos legislativos sensíveis foi adotado pelo Sejm, tais como a lei relativa ao Conselho nacional da comunicação social (46) e uma nova lei de luta contra o terrorismo (47).

66.

A Comissão considera que, enquanto o Tribunal Constitucional estiver impossibilitado de assegurar plenamente uma fiscalização constitucional eficaz, não haverá um controlo eficaz da conformidade com a Constituição, nomeadamente em matéria de direitos fundamentais, de atos legislativos como os acima referidos.

67.

A Comissão faz notar, por exemplo, que a nova legislação (nomeadamente a legislação relativa à comunicação social (48)) suscita preocupações relacionadas com a liberdade e o pluralismo dos meios de comunicação social. Mais especificamente, a nova legislação relativa à comunicação social altera as regras de nomeação dos conselhos de administração e supervisão dos organismos de radiodifusão de serviço público, colocando-a sob controlo do Governo (Ministro do Tesouro), e não de um organismo independente. A nova legislação também prevê a demissão imediata dos conselhos de administração e de supervisão existentes. A este respeito, a Comissão questiona, em particular, as possibilidades de recurso judicial para as pessoas afetadas pela lei.

68.

Uma regulamentação como a nova lei da função pública (49) é igualmente importante na perspetiva do Estado de direito e dos direitos fundamentais. A este respeito, a Comissão inquiriu o Governo polaco sobre as possibilidades de recurso judicial para as pessoas afetadas pela lei nas suas cartas de 1 de fevereiro e 3 de março de 2016 (50). O Governo polaco ainda não respondeu à Comissão sobre este ponto.

69.

A lei que altera a Lei sobre os serviços de polícia e algumas outras leis (51) pode também levantar questões respeitantes à sua compatibilidade com os direitos fundamentais, incluindo o direito à privacidade e à proteção de dados. Em 28 e 29 de abril de 2016, uma delegação da Comissão de Veneza deslocou-se a Varsóvia para debater as alterações à Lei relativa aos serviços de polícia e algumas outras leis, e emitiu um parecer na sua reunião de 10 e 11 de junho de 2016. (52). O parecer prevê, nomeadamente, que as garantias de ordem processual e as condições materiais estabelecidas na lei são ainda insuficientes para impedir a sua utilização excessiva e a interferência injustificada na vida privada das pessoas.

70.

Além disso, a nova legislação contra o terrorismo pode suscitar questões relacionadas com a sua conformidade com os direitos fundamentais (53) e é objeto de fiscalização constitucional.

71.

Em conclusão, a Comissão considera que, enquanto o Tribunal Constitucional estiver impossibilitado de assegurar plenamente uma fiscalização constitucional eficaz, não haverá um controlo eficaz da conformidade dos atos legislativos com os direitos fundamentais. Este facto suscita sérias preocupações no que diz respeito ao Estado de direito, nomeadamente porque um certo número de atos legislativos especialmente sensíveis foi adotado recentemente pelo Sejm, para o qual a fiscalização constitucional deverá estar disponível. Estas preocupações são agravadas pelo facto de que, tal como indicado acima, a Lei de 22 de julho de 2016 prevê que um certo número de processos pendentes seja suspenso.

72.

Pelos motivos acima expostos, a Comissão é de opinião de que existe uma situação de ameaça sistémica ao Estado de direito na Polónia. O facto de o Tribunal Constitucional estar impedido de garantir plenamente uma fiscalização constitucional eficaz afeta negativamente a sua integridade, estabilidade e bom funcionamento, que é uma das principais salvaguardas do Estado de direito na Polónia. Nos países em que está estabelecido um sistema de justiça constitucional, a sua eficácia é uma componente essencial do Estado de direito.

73.

O respeito pelo Estado de direito é não só uma condição prévia para a proteção de todos os valores fundamentais referidos no artigo 2.o do Tratado da União Europeia, como é também uma condição prévia para defender todos os direitos e obrigações decorrentes dos Tratados e do direito internacional, e para estabelecer um clima de confiança mútua entre os cidadãos, as empresas e as autoridades nacionais nos sistemas jurídicos de todos os outros Estados-Membros.

74.

A Comissão recomenda que as autoridades polacas tomem as medidas adequadas para fazer face a esta ameaça sistémica ao Estado de direito com caráter de urgência. Em particular, a Comissão recomenda que as autoridades polacas:

75.

A Comissão sublinha que a cooperação leal entre as diferentes instituições do Estado em questões relacionadas com o Estado de direito é essencial, a fim de encontrar uma solução para a situação atual. A Comissão incentiva também as autoridades polacas a solicitar o parecer da Comissão de Veneza sobre a nova lei adotada em 22 de julho de 2016 sobre o Tribunal Constitucional.

76.

A Comissão convida o Governo polaco a resolver os problemas identificados na presente recomendação no prazo de três meses a contar da receção da presente recomendação e a informar a Comissão das medidas tomadas para esse efeito.

77.

Com base nesta recomendação, a Comissão está pronta a prosseguir um diálogo construtivo com o Governo polaco.