COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 15.4.2019

COM(2019) 178 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES EMPTY

Legislar melhor: fazer o ponto da situação e honrar os nossos compromissos

{SWD(2019) 156 final}

1.Introdução

A Comissão Junker pretendia «fazer coisas diferentes e fazer as coisas de outra forma» 1 . Tendo centrado a nossa ação em dez prioridades políticas, obtivemos resultados concretos nas questões que são mais importantes para os cidadãos europeus. A mudança democrática foi uma dessas prioridades. Durante o mandato anterior, colocámos os princípios do programa «Legislar Melhor» no centro dos nossos processos de elaboração de políticas, uma vez que uma elaboração de políticas com base em dados concretos, mais aberta e participativa, tem um papel fundamental no reforço da legitimidade da UE. Reformulámos os nossos métodos de trabalho e processos de planeamento internos para criar uma melhor regulamentação em todas as etapas do ciclo de planeamento e de programação e para elaborar programas de trabalho anuais racionalizados.

A introdução dos princípios de legislar melhor teve origem no desejo de melhorar a governança europeia 2 e de integrar o desenvolvimento sustentável na política da União 3 , através da análise conjunta dos impactos económicos, sociais e ambientais. Legislar melhor significa profissionalizar todos os aspetos do nosso processo de elaboração de políticas e de mantê-lo adequado ao mundo de hoje; não é um procedimento burocrático obscuro. Legislar melhor significa legislar quando tal for necessário para prosseguir objetivos comuns que só possam ser alcançados com eficácia através de uma ação comum a nível europeu. Não constitui um programa de desregulamentação oculto. Legislar melhor também implica o estudo de formas alternativas de obtenção de resultados, uma vez que a legislação nunca deve ser um fim em si mesma. As ações a nível da UE devem conferir sempre um valor acrescentado, em comparação com as medidas adotadas a nível nacional, regional ou local.

Assim, esta Comissão foi ambiciosa quando foi necessário e modesta sempre que foi possível. Pretendíamos obter melhores resultados para os nossos cidadãos e as nossas empresas e reforçar a confiança nas instituições da União. Solicitámos o envolvimento ativo dos cidadãos e das partes interessadas na definição do que a União faz, deveria fazer, deveria fazer de outra forma ou deveria deixar de fazer. Mediante a definição de um quadro para assegurar a transparência, a responsabilização e o processo de tomada de decisões com base em dados concretos, o compromisso da Comissão de legislar melhor e a aplicação das principais medidas anunciadas em maio de 2015 4 permitiram-nos realizar progressos reais na consecução destes objetivos.

Apresentámos Comunicações com os resultados obtidos nos últimos anos 7 e relatórios anuais sobre a redução de encargos desde 2017 8 .

Figura 1. Descrição geral das atividades no âmbito do programa «Legislar Melhor», 2015-2018

É tempo de avaliar como funcionam os vários instrumentos e processos para legislar melhor. Esta avaliação teve por objetivo identificar o que está a funcionar bem, o que é problemático e quais são os principais ensinamentos que devem ser retirados. No geral, a mensagem é positiva: legislar melhor tornou a elaboração de políticas mais eficaz e deve permanecer no centro dos nossos métodos de trabalho para o futuro. Mas ainda há margem para melhorias e, nesse sentido, identificámos domínios que devem ser explorados num debate mais amplo sobre melhoramentos futuros. Para tanto, deverá ser feito um esforço comum mais intenso por parte de todos os envolvidos na conceção e aplicação de soluções políticas.

No decurso deste exercício de balanço, revimos a documentação pertinente, efetuámos consultas públicas e solicitámos os pareceres de outros organismos e instituições da UE, bem como os pareceres dos departamentos da Comissão que integram os princípios de legislar melhor no seu trabalho diário. Tivemos igualmente em conta as conclusões do Grupo de Trabalho Subsidiariedade, Proporcionalidade e «Fazer menos com maior eficiência» (adiante designado «Grupo de Trabalho») 9 e os compromissos assumidos pela Comissão em resposta a essas conclusões 10 .

Gostaríamos de agradecer os contributos das partes interessadas para o exercício de balanço, as quais apresentaram observações valiosas sobre o funcionamento atual do programa «Legislar Melhor». O documento de trabalho dos serviços da Comissão apresenta informações pormenorizadas sobre os resultados do balanço 11 . A presente comunicação destaca, em primeiro lugar, os ensinamentos gerais que podem ser retirados e, em seguida, tece considerações sobre alguns domínios de aplicação específicos do programa «Legislar Melhor» que podem ser melhorados.

2.Ensinamentos gerais retirados

Existe um consenso generalizado de que foram alcançados progressos em várias dimensões, desde 2015. Existe uma exigência igualmente generalizada para que os princípios de legislar melhor continuem a ser uma parte integral dos métodos de trabalho da Comissão, com um compromisso continuado de conseguir novas melhorias no futuro. 

Além das preocupações individuais específicas, esta opinião é amplamente partilhada em todos os grupos de partes interessadas, o que contrasta com as opiniões mais polarizadas do passado e reflete a natureza abrangente e equilibrada do sistema da Comissão para legislar melhor. Os funcionários da Comissão inquiridos consideraram que os vários instrumentos e princípios do programa «Legislar Melhor» são os corretos, tendo formulado muitas sugestões úteis que serão tidas em conta na nossa reflexão sobre como melhorar os instrumentos para legislar melhor e a sua utilização no futuro. Uma análise da documentação pertinente 12 demonstrou igualmente que a comunidade de peritos acolhe com satisfação o maior empenho da Comissão na elaboração de políticas com base em dados concretos, as diretrizes formuladas nas suas orientações e na caixa de ferramentas para legislar melhor, o valor do princípio «primeiro avaliar» e o aumento significativo das possibilidades de participação na elaboração de políticas da UE. Por último, uma avaliação comparativa da OCDE de 2018 sobre os sistemas para legislar melhor nos seus países membros 13 mostra igualmente que as reformas da Comissão de 2015 introduziram melhorias significativas. Globalmente, a política regulamentar da Comissão está agora entre as melhores da OCDE 14 .

A apreciação positiva do programa «Legislar Melhor» e a exigência para continuar a sua aplicação e melhoria são evidentes no balanço realizado. As razões para legislar melhor são, de facto, ainda mais fortes agora do que no passado. Num mundo pós-facto, no qual a desinformação, as «câmaras de ressonância» nas redes sociais e a propaganda direta se combinam para minar o debate democrático e a autoridade científica, a elaboração de políticas com base em dados concretos não é apenas uma prioridade do passado nem uma prática profissional quotidiana normal. Continua a ser um imperativo fundamental para o futuro.

Os instrumentos para legislar melhor são aplicados num mundo em constante mudança, no qual os desafios e as prioridades da política evoluem constantemente. O cumprimento dos nossos objetivos em matéria de clima e a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas são cada vez mais prementes. Ao mesmo tempo, o ritmo das transformações tecnológicas está a aumentar. Num mundo cada vez mais complexo, é ainda mais importante compreender os impactos transversais e identificar as oportunidades de sinergias para desenvolver e aplicar as respostas políticas adequadas em todo o ciclo político, desde a avaliação à execução. É importante, por exemplo, dispor de regulamentação que promova e, ao mesmo tempo, tire partido da inovação em benefício do ambiente, da economia e dos cidadãos da UE, ou ainda para reforçar a dimensão digital da nossa legislação. Estas são algumas das mudanças que irão pôr à prova a forma como elaboramos as políticas e fundamentamos as nossas propostas com dados obtidos através das avaliações e das avaliações de impacto.

Os princípios de legislar melhor devem ser parte integrante da cultura institucional de qualquer entidade com funções idênticas às que foram confiadas à Comissão Europeia. As conclusões do balanço, especialmente as entrevistas com os funcionários, indicam claramente que essa mudança cultural se enraizou na Comissão nos últimos anos, mas ainda não é irreversível. Para dar este passo decisivo, a Comissão Europeia terá de continuar a enfatizar durante mais algum tempo, a nível interno e externo, a importância de legislar melhor.

Os procedimentos e instrumentos do programa «Legislar Melhor» existem para apoiar o processo de tomada de decisões políticas, não para substituí-lo. A sua principal função consiste em proporcionar a melhor base possível para decisões políticas em tempo útil e bem fundamentadas. A realização prática deste objetivo pode, às vezes, constituir um desafio, devido às novas e urgentes necessidades políticas sempre emergentes e à morosidade dos processos no âmbito do programa «Legislar melhor». Por conseguinte, foi necessário introduzir algumas adaptações e exceções nos procedimentos para legislar melhor e, realisticamente, esse também será o caso no futuro. A Comissão procurou minimizar as exceções às regras gerais relativas à necessidade de avaliação, de consulta pública e de avaliação de impacto, justificar as exceções de forma clara e transparente para o mundo exterior e tomar todas as medidas possíveis para cumprir os princípios de legislar melhor da melhor forma possível nas circunstâncias específicas. O balanço mostra que, regra geral, foi esta a abordagem seguida, embora nem sempre. Na medida do possível, é necessário um maior esforço de planeamento e uma melhor comunicação sobre os aspetos da iniciativa «Legislar Melhor».

As práticas para legislar melhor não estão isentas de custos. Implicam investimento em termos de recursos monetários e humanos e aumentam o tempo necessário para preparar uma iniciativa para adoção, tendo em conta os requisitos formais do processo político. Este investimento justifica-se pelos benefícios, nomeadamente pelo apoio a decisões mais rápidas e mais esclarecidas dos colegisladores no que respeita às propostas da Comissão. Contudo, os custos devem permanecer proporcionados. As conclusões do balanço sugerem formas de melhorar a eficiência dos processos no âmbito do programa «Legislar Melhor» sem prejudicar a sua finalidade. Temos de conhecer, partilhar e explorar melhor a experiência e a especialização dos funcionários em toda a Comissão, bem como a dos funcionários do Comité de Controlo da Regulamentação.

Por último, o balanço confirmou mais uma vez que, para ter êxito, legislar melhor deve ser uma responsabilidade partilhada. À medida que os processos e instrumentos implantados pela Comissão melhoram, os novos avanços dependem cada vez mais de melhorias que a Comissão pode facilitar, mas não assegurar por si própria. Por exemplo, o balanço demonstrou claramente que a qualidade da avaliação depende de um entendimento partilhado com os colegisladores e os Estados-Membros no que respeita à melhor altura para proceder à avaliação, aos indicadores e quadros de avaliação que devem ser utilizados na avaliação do desempenho e à forma eficiente de recolher as informações necessárias em matéria de acompanhamento. A utilidade e a pertinência das avaliações de impacto também dependem do facto de ser realizada a avaliação do impacto de alterações substanciais nas propostas da Comissão, tal como os colegisladores se comprometeram a fazer sempre que o considerassem adequado e necessário 15 . A concretização dos benefícios dos esforços de simplificação nas propostas da Comissão depende da manutenção das respetivas disposições pelos colegisladores e das opções de execução dos Estados-Membros. O alcance das consultas públicas depende do envolvimento proativo de outras instituições e dos níveis de governo nacional, regional e local. São ainda necessários esforços de cooperação em todos estes domínios.

3.Questões específicas e considerações para o futuro

3.1.Abertura do processo de elaboração de políticas

Um dos principais objetivos desta Comissão foi promover a participação dos cidadãos europeus e da sociedade civil nas nossas atividades de elaboração de políticas. Realizámos investimentos significativos para disponibilizar os instrumentos para o efeito, criando oportunidades para as partes interessadas contribuírem ao longo do ciclo de políticas. Introduzimos a obrigatoriedade de consultas públicas para todas as avaliações de impacto e avaliações, e aumentámos significativamente o número de consultas públicas traduzidas para todas as línguas da UE. O novo portal «Dê a sua opinião» 16 disponibiliza um ponto de entrada único baseado na Web para que as partes interessadas conheçam as atividades de elaboração de políticas da Comissão e apresentem os seus comentários, pontos de vista e outras informações.

Essas medidas parecem ter aumentado a participação das partes interessadas. Atualmente, o número de visitas ao portal é superior a 800 000 por ano. O número médio de respostas a consultas públicas e de apresentação de observações varia muito, mas a tendência geral está a aumentar. Algumas consultas realizadas desde 1 de janeiro de 2015 geraram níveis muito elevados de interesse público 17 .

Na avaliação comparativa da OCDE, realizada em 2018, o sistema da Comissão para a participação das partes interessadas ficou classificado em primeiro lugar 19 . As respostas à consulta pública que a Comissão lançou, por sua própria iniciativa, identificaram as consultas e a transparência como os dois domínios em que se realizaram mais progressos desde 2015. Simultaneamente, estes dois domínios foram considerados aqueles que mais necessitam de melhorias no futuro. Existe um consenso generalizado de que o sistema está avançado, mas ainda não atingiu a sua plenitude.

A consulta pública mostrou que ainda existe um nível relativamente baixo de conhecimento sobre as possibilidades de participar na elaboração de políticas da Comissão. Os participantes na consulta apelaram igualmente a uma maior transparência na forma como a Comissão comunica os resultados das suas consultas públicas e dos pedidos de observações e a utilização que deles é feita, um apelo também corroborado pela análise da documentação pertinente. O Grupo de Trabalho destacou igualmente o desafio de obter os pareceres das autoridades locais e regionais de toda a União. Desde então, o Comité das Regiões criou uma Rede-piloto de Polos Regionais (RegHub) para apoiar a avaliação da execução de políticas da UE, ou seja, para avaliar, na prática, a execução da legislação da UE 20 .

A Comissão intensificará a sua colaboração com o Comité das Regiões, o Comité Económico e Social Europeu, as representações da Comissão nos Estados-Membros, as autoridades nacionais e outras associações representativas, com o objetivo de reforçar a sensibilização geral sobre as possibilidades de contribuir para a elaboração de políticas da Comissão. Em particular, procuraremos formas de incentivar mais pessoas a subscreverem as notificações por correio eletrónico do portal da Internet «Dê a sua opinião», da Comissão, para que sejam informadas sobre o lançamento de iniciativas e consultas relevantes.

Também reconhecemos que as consultas são uma atividade intensiva em termos de recursos para as partes interessadas. Quanto mais elevada for a qualidade dos questionários de consulta e mais clara a explicação da forma como os resultados são tidos em conta, maior será a perceção das partes interessadas do valor do seu contributo e o desejo de participar novamente, o que permitirá respostas mais diversificadas, justificando assim o investimento da Comissão em atividades de consulta de elevada qualidade.

Estratégias de consulta com uma preparação mais cuidada 21 e recurso a um vasto conjunto de instrumentos de consulta e a uma maior sensibilização das partes interessadas para as possibilidades de participação, juntamente com documentos de consulta melhorados e respostas mais satisfatórias aos contributos das partes interessadas, são os principais meios para melhorar os mecanismos de consulta pública da Comissão. Devemos refletir sobre a forma de melhorar e acompanhar a qualidade das consultas públicas e dos relatórios. A fim de garantir a proporcionalidade dos requisitos de consulta em relação aos objetivos visados, poderá ser necessário reconsiderar o valor acrescentado de alguns dos requisitos atuais.

3.2.Melhores instrumentos para melhores políticas

As avaliações de impacto, as avaliações, os instrumentos de apoio (incluindo a caixa de ferramentas e as orientações sobre legislar melhor) e o controlo de qualidade independente assegurado pelo Comité de Controlo da Regulamentação são instrumentos fundamentais utilizados para traduzir informações, bem como os contributos das partes interessadas, em análises objetivas de apoio à tomada de decisões políticas.

Os resultados da consulta pública e as observações formuladas pelos próprios funcionários da Comissão foram, na sua grande maioria, favoráveis à elaboração de políticas com base em dados concretos e suscitaram opiniões geralmente positivas sobre os progressos realizados pela Comissão no sentido de melhorar os seus instrumentos. Os relatórios anuais do Comité de Controlo da Regulamentação documentam esses progressos. Os colegisladores, o Tribunal de Contas Europeu e outras instituições da UE, bem como a OCDE, também emitiram pareceres muito positivos, tal como muitos estudos independentes 22 . No entanto, a maioria desses pareceres também identificou lacunas e domínios que podem ser melhorados.

Avaliação de impacto

As avaliações de impacto contribuem, essencialmente, para fundamentar a tomada de decisões políticas da Comissão. Justificam a necessidade e o valor da ação da União e apresentam informações sobre quem será afetado e de que forma, assegurando que os impactos económicos, sociais e ambientais são considerados em conjunto. Atualmente, são debatidas de forma sistemática nas deliberações do Parlamento Europeu e do Conselho sobre as propostas da Comissão. O processo legislativo é facilitado por um melhor conhecimento das informações e dos impactos subjacentes às opções políticas. As avaliações de impacto são igualmente um importante instrumento de comunicação para a legitimidade da ação da União, uma vez que explicam o conteúdo das propostas da Comissão e a forma como tivemos em consideração as informações subjacentes às nossas opções.

No entanto, nem todas as iniciativas têm de ser acompanhadas de uma avaliação de impacto. Por vezes, essa avaliação não seria relevante 23 e, em alguns casos, não seria sequer possível. Entre 2015 e 2018, 8,5 % das propostas da Comissão anunciadas nos seus programas de trabalho 24 não foram fundamentadas por uma avaliação de impacto quando tal seria expectável 25 . Esta percentagem é maior do que desejávamos, mas deve ser interpretada no contexto político prevalecente e à luz da necessidade premente de responder rapidamente a desenvolvimentos externos como os registados nos domínios da migração e da segurança. Existirão sempre situações em que se justificam exceções, mas reconhecemos a necessidade de o comunicar e explicar as razões com a maior brevidade possível 26 . Nesses casos, asseguraremos que os documentos de trabalho acompanharão as propostas da Comissão ou que os memorandos explicativos, adequadamente reforçados, prestarão de forma sistemática as informações disponíveis e uma análise tão exaustiva quanto possível das opções alternativas. Nos casos em que não esteja prevista a realização de uma avaliação de impacto, o público será informado através de roteiros. Por conseguinte, é importante aumentar a sensibilização para os roteiros e assegurar a sua publicação imediata.

Uma segunda questão fundamental é a profundidade da análise da avaliação de impacto e a legibilidade dos relatórios. As partes interessadas pretendem que as avaliações de impacto sejam mais acessíveis, mas, ao mesmo tempo, que apresentem uma análise mais aprofundada de um conjunto de impactos variáveis. Estes dois imperativos divergentes têm de ser cuidadosamente equilibrados. No entanto, devem ser retirados dois ensinamentos gerais.

Em primeiro lugar, as avaliações da subsidiariedade apresentadas nas avaliações de impacto são frequentemente de natureza geral e excessivamente legalistas e formais, e são separadas da avaliação da proporcionalidade das diversas opções políticas. Demos já uma resposta positiva às recomendações do Grupo de Trabalho para abordar esta questão 27 e comprometemo-nos, nomeadamente, a incorporar a «grelha» comum proposta pelo Grupo de Trabalho para avaliar a subsidiariedade e a proporcionalidade nas nossas avaliações de impacto, nos nossos memorandos explicativos e nas orientações sobre legislar melhor.

Em segundo lugar, ao determinar o nível de análise adequado, é necessário ter em conta a magnitude do impacto esperado e os limites à profundidade da análise impostos pelas restrições em matéria de disponibilidade de dados, prazos e recursos, e ter igualmente em conta a importância da preservação do equilíbrio e da exaustividade do processo da avaliação de impacto.

Avaliações

A avaliação é um dos pilares fundamentais do programa «Legislar Melhor». Permite-nos verificar se a legislação e os programas de financiamento europeus atingem os resultados pretendidos e se continuam relevantes e adequados à sua finalidade. Identifica problemas e as respetivas causas, que serão depois tidos em conta nas avaliações de impacto e, eventualmente, em propostas que possam produzir melhores resultados. Também fornece os dados necessários para simplificar e reduzir os custos desnecessários sem prejudicar os objetivos políticos. Em 2015, introduzimos uma abordagem comum para todas as avaliações e comprometemo-nos a avaliar de forma sistemática a legislação antes de apresentarmos uma proposta de revisão. No final de 2018, a Comissão tinha realizado 259 avaliações. Cerca de três quartos das avaliações de impacto que fundamentam revisões legislativas são agora acompanhadas de uma avaliação da legislação vigente.

Por conseguinte, o princípio «primeiro avaliar» está a resultar. Mas o balanço também demonstra claramente que é necessário melhorar a qualidade das avaliações (em especial, no que respeita à conceção e à objetividade), que o seu momento nem sempre é adequado e que poderiam ser dotadas de maior eficácia prática. No entanto, persistem entraves importantes de natureza prática e política que é necessário ultrapassar para atingir esse objetivo.

Em primeiro lugar, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão ainda não dispõem de uma abordagem coerente para avaliar a legislação, apesar dos compromissos assumidos no Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor 28 . Em muitos casos, a Comissão não dispõe de informações adequadas sobre o funcionamento da legislação da União nos Estados-Membros, uma vez que a legislação adotada pelos colegisladores não mantém as medidas propostas para permitir a recolha dos dados necessários para uma boa avaliação. A obtenção de dados sobre o desempenho e o impacto do direito da União, na prática, em todos os Estados-Membros continua a ser um desafio. Noutros casos, os colegisladores aditam requisitos para uma série de revisões diferentes ou impõem prazos para avaliar a legislação que terminam antes de ser adquirida suficiente experiência prática da aplicação das regras. O Tribunal de Contas Europeu reconheceu recentemente estas deficiências. A solução exige um grau de cooperação entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão 29 maior do que aquele que é proposto nas recentes conclusões do Conselho 30 . A fim de melhorar a qualidade das avaliações, a Comissão irá prestar especial atenção à inclusão de disposições em matéria de acompanhamento e comunicação de informações nas suas propostas futuras, insistindo, em especial, na manutenção dessas disposições no futuro Quadro Financeiro Plurianual.

Em segundo lugar, embora o princípio «primeiro avaliar» esteja a ser aplicado, as avaliações nem sempre são utilizadas da melhor forma. As avaliações de impacto da Comissão poderiam utilizar melhor as avaliações como base para a «definição do problema», e o Parlamento Europeu e o Conselho, normalmente, não têm em consideração as avaliações no seu trabalho 31 . A interligação entre as avaliações e as avaliações de impacto deve ser mais eficiente, a fim de permitir que as conclusões de uma sejam utilizadas de forma mais eficaz pela outra. Deste modo, a confiança dos decisores políticos nas avaliações aumentará, o que melhorará os incentivos para avaliações úteis e de elevada qualidade. A qualidade das avaliações depende significativamente da sua conceção inicial, da disponibilidade de informações de boa qualidade sobre o funcionamento da legislação, da relevância das questões colocadas com vista à elaboração das políticas e do âmbito de aplicação da análise. Se esta for insuficiente, podem ser ignorados fatores importantes. As avaliações devem sempre ter em conta toda a legislação pertinente, nomeadamente os atos delegados e os atos de execução, bem como a aplicação do direito da União a nível nacional, uma vez que esta pode também ser a fonte dos problemas. Em consonância com a recomendação do Grupo de Trabalho 32 , deve ser ponderada a melhor de forma de trabalhar com as entidades diretamente envolvidas na aplicação da legislação da União a nível local e regional, a fim de refletir a sua experiência direta no processo.

Comité de Controlo da Regulamentação

Em 2015, criámos o Comité de Controlo da Regulamentação 33 para substituir o antigo Comité das Avaliações de Impacto. Em comparação com o seu antecessor, o novo Comité dispõe de uma independência significativamente maior e de mais capacidade pelo facto de ser composto por sete membros a tempo inteiro sem qualquer responsabilidade na elaboração das políticas, três dos quais externos à Comissão. As suas principais atribuições foram alargadas a fim de controlar a qualidade das principais avaliações, e não apenas a das avaliações de impacto, como acontecia anteriormente. Através da sua supervisão crítica e rigorosa da qualidade das avaliações de impacto e da promoção das melhorias necessárias, o Comité desempenha um papel fundamental na garantia da objetividade e credibilidade da base de dados subjacente às decisões políticas da Comissão. No número muito limitado de casos em que a Comissão adotou a decisão política de lançar uma iniciativa sem um parecer positivo do Comité que comprove a adequação da avaliação de impacto subjacente, explicámos publicamente as razões da nossa opção. Também adaptámos frequentemente as nossas propostas de forma a refletir dados menos sólidos, por exemplo, propondo medidas menos invasivas à luz das preocupações suscitadas pelo Comité quanto à proporcionalidade da opção preferencial em algumas avaliações de impacto 34 .

Os relatórios do Comité demonstraram que o seu controlo tem uma influência positiva na qualidade das avaliações de impacto e das avaliações 35 . As respostas à consulta pública também confirmaram os benefícios introduzidos pelo Comité. Os funcionários da Comissão indicaram que o facto de terem de responder às perguntas do Comité constitui uma boa preparação para explicar posteriormente as opções políticas da Comissão nas negociações legislativas subsequentes. O contributo positivo do Comité de Controlo da Regulamentação para reforçar a qualidade das propostas legislativas é amplamente reconhecido, embora algumas partes interessadas preferissem que o Comité tivesse uma configuração diferente. Ao mesmo tempo, o balanço sublinhou a necessidade de aumentar a sensibilização dos cidadãos para o Comité e de uma melhor mobilização dos seus conhecimentos especializados e experiência no seio da Comissão, a fim de prestar um melhor contributo para a melhoria geral das avaliações de impacto e das avaliações.

3.3.Manter o acervo legislativo da UE adequado à sua finalidade

A legislação deve continuar a ser adequada à sua finalidade e produzir os resultados que os legisladores da UE pretendiam e o público esperava. Esta Comissão centrou-se na redução dos custos desnecessários, sem nunca comprometer os nossos ambiciosos objetivos políticos. Prestámos especial atenção para assegurar progressivamente que a legislação é adequada à era digital. Tornar a legislação mais simples e desburocratizada também melhora a sua aplicação e execução e, em última análise, produz melhores resultados. o que é especialmente relevante para pequenas e médias empresas.

Para o efeito, simplificámos progressivamente o programa REFIT, apoiámo-lo através da criação de um grupo de peritos de alto nível, a plataforma REFIT, cuja função consiste em sugerir medidas para reduzir os encargos existentes sem afetar os objetivos políticos, e efetuámos uma comunicação mais exaustiva dos resultados obtidos.

A Comissão apresentou 150 medidas para simplificar a legislação da União entre 2015 e 2018. A plataforma REFIT apoiou estes esforços, tendo processado 684 sugestões das partes interessadas e adotado 89 pareceres 36 aos quais a Comissão deu resposta, nomeadamente nos seus programas de trabalho anuais. A Comissão comunica anualmente 37 os resultados destes esforços de forma transparente e num painel de avaliação 38 , agora disponível em linha e mais acessível para o utilizador. A caixa seguinte apresenta alguns exemplos ilustrativos.

O balanço mostra que os esforços da Comissão para simplificar e reduzir os encargos desnecessários são apreciados e produziram resultados. No entanto, esses resultados não foram bem comunicados nem são considerados suficientes, de um modo geral.

Por conseguinte, é necessário refletir por que motivo a simplificação é frequentemente complicada e a redução de encargos onerosa. É importante evitar que os esforços para quantificar os custos e os benefícios excedam um limite razoável. O objetivo é a simplificação, não a quantificação per se. Embora seja útil, a quantificação é frequentemente limitada pela natureza qualitativa de determinados impactos ou pela disponibilidade e solidez dos dados. É o caso, nomeadamente, da quantificação dos benefícios, para os quais é normalmente mais adequada a utilização de métodos qualitativos.

Não estamos convencidos de que os tipos de abordagens por objetivos para a redução de encargos que o Conselho e alguns Estados-Membros, em especial, nos pediram para introduzir, sejam particularmente úteis. Expusemos pormenorizadamente as razões da nossa posição em 2017 e nenhuma delas mudou 43 . As abordagens por objetivos tendem a ignorar o facto de que é legítimo e necessário impor alguns custos na prossecução de objetivos societais importantes. A Comissão prefere centrar-se nos custos que são desnecessários para a realização dos objetivos da legislação, com base em elementos concretos e envolvendo as partes interessadas. Esta abordagem é mais transparente, menos arbitrária e menos suscetível de gerar efeitos desreguladores que prejudiquem a consecução dos objetivos políticos desejados.

A Comissão continuará a refletir sobre a melhor forma de identificar possibilidades de simplificação e traduzi-las em objetivos do programa REFIT, bem como sobre a forma de tornar mais fácil e mais visível a adoção de medidas de simplificação. Seria igualmente benéfico introduzir melhorias na identificação de custos excessivos nas avaliações. O relatório do Grupo de Trabalho salientou os efeitos combinados da legislação (nomeadamente, atos legislativos e atos de execução) cujo impacto pode não ser suficientemente bem avaliado. O programa REFIT poderia desempenhar um papel mais importante na identificação e redução da densidade legislativa 44 , com a ajuda da plataforma REFIT.

As conclusões do balanço apoiam a plataforma REFIT. A plataforma, por si, está satisfeita com a sua contribuição para o esforço do REFIT e considera que deve manter o seu formato atual 45 . Um grande número de partes interessadas pretende que a plataforma seja mais produtiva, reúna mais ideias de simplificação e que essas ideias produzam mais rapidamente alterações concretas. A Comissão concorda com estes objetivos.

A plataforma tem a capacidade de mobilizar e canalizar o conhecimento da aplicação prática e do impacto da legislação da UE. No entanto, é necessário um maior esforço para explorar plenamente este potencial de uma forma mais eficaz e eficiente. A plataforma exige um investimento significativo dos seus membros e da Comissão. Assim, a sua sucessora deve simplificar os seus métodos de trabalho, ser mais conhecida pelo público em geral e formular observações em tempo útil. Deve dar mais importância a questões como a subsidiariedade, a proporcionalidade e a densidade legislativa, para além da importância atribuída à simplificação 46 . Para o efeito, podem ser exploradas formas de aumentar o alcance dos seus conhecimentos e de reforçar o envolvimento das autoridades locais e regionais que são responsáveis pela aplicação de grande parte da legislação da União.

As atividades do Comité das Regiões e do Comité Económico e Social Europeu poderiam estimular o trabalho da plataforma. Os próprios membros da plataforma poderiam iniciar o trabalho associado às avaliações da legislação planeadas, tirando partido dos seus contactos com as redes existentes nos Estados-Membros. As observações apresentadas ao Grupo de Trabalho também poderiam constituir um bom ponto de partida 47 .

3.4.Legislar melhor enquanto resultado de um esforço comum

O Acordo Interinstitucional sobre legislar melhor, de 2016, 48 reflete a responsabilidade conjunta do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão Europeia de dotar a União de legislação de elevada qualidade baseada nos princípios de legislar melhor, transparência e cooperação ao longo do ciclo legislativo. O acordo é bastante recente, mas já registou alguns êxitos notáveis. A declaração conjunta anual assinada pelos Presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão enumera as propostas que devem ser objeto de tratamento prioritário no processo legislativo. No domínio dos atos delegados e dos atos de execução, foram realizados progressos no sentido de substituir os procedimentos antigos pelos previstos no Tratado de Lisboa 49 , de aprovar critérios para a utilização de atos delegados ou de atos de execução 50 e de iniciar o processo de elaboração de atos delegados 51 . Atualmente, a Comissão apresenta um inquérito anual sobre encargos associado à simplificação da legislação da União.

Noutros domínios do Acordo, o progresso é desigual. Por exemplo, o Serviço de Estudos do Parlamento Europeu fornece regularmente uma apreciação inicial da qualidade das avaliações de impacto da Comissão Europeia e realizou 40 avaliações de impacto sobre alterações substanciais propostas pelo Parlamento Europeu. O Conselho criou o seu próprio mecanismo para avaliar as suas alterações substanciais, mas ainda não o utilizou.

Conforme mencionado anteriormente, é necessária uma maior cooperação para criar a base e fornecer os elementos para uma melhor avaliação da legislação da União. Alem disso, os Estados-Membros ainda não comunicam de forma transparente os casos em que as medidas de transposição nacionais vão para além das exigências do direito da União («sobrerregulamentação») 52 . A Comissão investiu numa plataforma informática para promover maior transparência neste domínio, mas apenas dois Estados-Membros notificaram disposições dessa natureza nos últimos três anos 53 . É importante que as escolhas dos Estados-Membros em matéria de transposição e aplicação não acrescentem camadas de complexidade injustificadas.

Há ainda margem para melhorar a forma como os procedimentos com vista a legislar melhor a nível da UE e a nível nacional podem interagir de forma positiva. Conforme sublinhado recentemente pela OCDE, vários Estados-Membros poderiam informar melhor as suas partes interessadas sobre as possibilidades proporcionadas pelas consultas e pelos mecanismos de recolha de opiniões da Comissão ou fornecer melhores dados e informações durante a definição das modalidades da regulação, a fim de complementar as práticas atuais da Comissão Europeia 54 .

4.Conclusões

Esta Comissão colocou os princípios de legislar melhor no centro do seu processo de elaboração de políticas, o que contribuiu para a obtenção de melhores resultados centrados nas dez políticas prioritárias estabelecidas no início do nosso mandato.

Numa perspetiva de futuro, a necessidade de elaborar políticas com base em dados concretos que apoiem as prioridades políticas da UE será cada vez maior. Os princípios de legislar melhor estão cada vez mais integrados na cultura institucional da Comissão e têm um amplo apoio das partes interessadas que pretendem ter uma participação mais intensa e mais significativa no nosso processo de elaboração de políticas. No entanto, há ainda margem para outras melhorias na organização dos processos no âmbito do programa «Legislar melhor». A intensificação do esforço comum, a começar pela aplicação do Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor», contribuiria igualmente para melhorar a qualidade da legislação da União.

Por conseguinte, a presente comunicação identificou alguns princípios transversais a ter em conta e definiu vias possíveis para manter o nosso compromisso de legislar melhor nos próximos anos.

(1)      COM(2014) 910 final: Programa de trabalho da Comissão para 2015 – Um novo começo.

(2)      COM(2001)428 Governança Europeia – Um livro branco: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex:52001DC0428 .

(3)      COM(2002) 276 Comunicação sobre a avaliação de impacto: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0276:FIN

(4)      COM(2015) 215 final: Legislar melhor para obter melhores resultados - agenda da UE https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=COM:2015:0215:FIN  

(5)      O compromisso de verificar as possibilidades de simplificação e de maior eficiência sempre que um ato legislativo em vigor seja revisto foi adotado no programa de trabalho da Comissão para 2017, na sequência de uma consolidação inicial do programa REFIT em vigor no pacote de maio de 2015.

(6)       https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.POR  

(7)      COM/2017/651 final: Completar o Programa Legislar Melhor: melhores soluções para melhores resultados e COM (2016) 615 final: Legislar melhor para obter melhores resultados numa União mais forte https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0651&from=en   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0615&from=PT  

(8)       https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly_pt

(9)      https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-and-doing-less-more-efficiently_pt.pdf

(10)      COM (2018)703. Os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade: reforçar o seu papel no processo de elaboração de políticas da UE

(11)      JOIN(2019) 156

(12)      Listorti G., Basyte Ferrari E., Acs S., Munda G., Rosenbaum E., Paruolo P., Smits P. (2019). The debate on the EU Better Regulation Agenda: a literature review, EUR, Serviço de Publicações da União Europeia, Luxemburgo., 2019, ISBN 978-92-76-00840-8, doi:10. 2760/46617, JRC116035.

(13)       http://www.oecd.org/governance/oecd-regulatory-policy-outlook-2018-9789264303072-en.htm  

(14)      Em relação à avaliação anterior (pacote «Legislar Melhor», antes de maio de 2015) realizada pela OCDE, a Comissão ocupa agora o primeiro lugar entre os países da OCDE no que concerne à participação das partes interessadas, enquanto a sua política de avaliação do impacto reforçou a sua terceira posição e a sua política de avaliação subiu para a quarta posição. Nenhum país ou país associado obteve pontuação mais elevada nestas três dimensões.

(15)      Ponto 15 do Acordo Interinstitucional «Legislar Melhor».

(16)       https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say_pt  

(17)      Por exemplo, a consulta de 2018 sobre as disposições relativas à hora de verão na UE atraiu mais de 4,6 milhões de respostas; a consulta de 2016 sobre a legislação em matéria de natureza atraiu 550 000 respostas, e a consulta de 2017 sobre a política agrícola comum atraiu mais de 300 000 respostas.

(18)      C(2019) 2055 final, Regulamento Delegado da Comissão, de 13 de março de 2019, que complementa a Diretiva (UE) 2018/2001 no que respeita à determinação das matérias-primas com elevado risco de alterações indiretas do uso do solo relativamente às quais se observa uma expansão significativa da superfície de produção para terrenos com elevado teor de carbono e à certificação de biocombustíveis, biolíquidos e combustíveis biomássicos com baixo risco de alterações indiretas do uso do solo.

(19)      OCDE (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, Publicações OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264303072-en .

(20)       https://cor.europa.eu/pt/engage/Pages/network-regional-hubs-implementation-assessment.aspx

(21)      Os departamentos utilizam um vasto conjunto de instrumentos de consulta, incluindo consultas públicas e direcionadas. A estratégia de consulta tem por objetivo conceber uma abordagem de consulta eficaz e eficiente, através da identificação do âmbito de aplicação e dos objetivos da consulta, das partes interessadas, das atividades de consulta previstas, do seu calendário e do seu regime linguístico.

(22)      Ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2019)156, em especial a secção 4.

(23)      A Comissão elaborou orientações precisas sobre quando é necessário proceder a uma avaliação de impacto na sua caixa de ferramentas «Legislar Melhor», instrumento 9: https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-9_en  

(24)      Propostas do anexo 1 e do anexo 2 dos programas de trabalho da Comissão.

(25)      Para 19,5 % das propostas, não se considerou necessário proceder a uma avaliação de impacto. Para mais informações, ver o documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2019), secção 4.

(26)      JOIN(2017) 350: Orientações Legislar Melhor, Caixa 1; https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/better-regulation-guidelines.pdf

(27)      COM (2018)703: Os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade: reforçar o seu papel no processo de elaboração de políticas da UE

(28)      Ver pontos 22 e 23 do Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor.

(29)      Relatório Especial n.º 16/2018 do Tribunal de Contas Europeu: «Revisão ex post da legislação da UE: um sistema bem estabelecido, mas incompleto». Ver pontos 48 a 56, 85 a 87 e Recomendação 1: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_16/SR_BETTER_REGULATION_PT.pdf  

(30)      Conclusões do Conselho, de 29 e 30 de novembro de 2018, st14137/18, aprovadas pelo COREPER em 14 de novembro de 2018: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14137-2018-INIT/pt/pdf  

(31)      Pontos 63, 69 e 70 do relatório especial n.º 16/2018 do Tribunal de Contas Europeu; «Revisão ex post da legislação da UE: um sistema bem estabelecido, mas incompleto»

(32)      COM (2018)703: Os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade: reforçar o seu papel no processo de elaboração de políticas da UE https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A52018DC0703

(33)       https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_pt  

(34)      Para mais exemplos, ver a secção 4.3 do documento de trabalho dos serviços da Comissão SWD(2019)156.

(35)       https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/rsb-report-2017_en.pdf  

(36)      Estes pareceres resultaram de 129 sugestões, uma vez que algumas sugestões das partes interessadas incluíam apenas pedidos de informação ou abordavam temas que ultrapassam o mandato da plataforma REFIT.

(37)      Ver, por exemplo, o Inquérito Anual sobre Encargos de 2018: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly/2018-annual-burden-survey_pt  

(38)       http://publications.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/index.html  

(39)      COM(2016) 757 final

(40)      COM(2017) 256 final

(41)      COM(2016) 283

(42)      COM(2016) 605; O trabalho do Grupo de Peritos Independentes de Alto Nível para o Acompanhamento da Simplificação para os beneficiários dos Fundos Estruturais e de Investimento, criado pela comissão em julho de 2015, identificou oportunidades de expurgar as regras da política de coesão de complexidades desnecessárias.

(43)      Para mais informações, consultar COM(2017) 651: «Completar o Programa Legislar Melhor: melhores soluções para melhores resultados»; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0651&from=en .pdf  

(44)      A densidade legislativa é definida como o número de atos legislativos num determinado domínio de intervenção.

(45)      Plataforma REFIT, parecer XXII.10.a «REFIT Platform Survey – Future prospects», adotado em 14 de março de 2019:  https://ec.europa.eu/info/files/refit-platform-recommendations-horizontal-issues-xxii10a-refit-platform-survey-future-prospects_en

(46)      Ver secção 4.5. do COM(2018)703: Os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade: reforçar o seu papel no processo de elaboração de políticas da UE

(47)      Anexo VI do relatório sobre o Grupo de Trabalho Subsidiariedade, Proporcionalidade e «Fazer menos com maior eficiência» https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-proportionality-and-doing-less-more-efficiently_pt.pdf

(48)      Acordo interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre legislar melhor. JO L 123 de 12.5.2016, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.POR  

(49)      O Parlamento Europeu e o Conselho (enquanto colegisladores) podem conferir à Comissão competências para adotar atos secundários do direito da União, em aplicação dos artigos 290.º e 291.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). No entanto, ainda subsistem no direito da União muitas competências conferidas ao abrigo do anterior procedimento de regulamentação com controlo que têm de ser atualizadas. A Comissão elaborou a proposta necessária para alinhar um total de 168 atos (COM(2016) 799) e os colegisladores chegaram a um acordo sobre o alinhamento de 64 desses atos, que está a ser finalizado.

(50)      As discussões do Parlamento Europeu e do Conselho quanto à escolha entre atos delegados (artigo 290.º do TFUE) e atos de execução (artigo 291.º do TFUE) são frequentemente difíceis. Os critérios visam tornar essas escolhas menos controversas.

(51)      Em dezembro de 2017, foi criado um novo registo conjunto de atos delegados, com acesso público. Este registo permite o acesso do público às várias fases da preparação, adoção, análise e publicação de atos delegados: https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home  

(52)      Plataforma REFIT, parecer XXII.9.a «Transparent transposition (Implementation)», adotado em 14 de março de 2019: https://ec.europa.eu/info/files/refit-platform-recommendations-horizontal-issues-xxii9a-transparent-transposition_en

(53)      Ponto 43 do Acordo Interinstitucional sobre Legislar Melhor.

(54)      OCDE (2019), Better Regulation Practices across the European Union, Publicações OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264311732-en .