28.12.2016   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 487/104

Relator:

M. Brian CURTIS

1.1.

Para apoiar o programa União da Energia em desenvolvimento, estão em curso diversas revisões e iniciativas legislativas no domínio da energia que serão apresentadas nos próximos 12 meses. Seria de esperar que esta revisão estratégica articulasse as principais questões que afetam a produção, a investigação e o desmantelamento da energia nuclear como contributo para este vasto pacote legislativo. No entanto, o Programa Indicativo Nuclear (PINC) não oferece uma abordagem clara e abrangente sobre a forma de dar uma resposta estratégica ao futuro complexo da energia nuclear no cabaz energético europeu.

1.2.

A produção de energia nuclear é um assunto delicado do ponto de vista político na maioria dos Estados-Membros e é influenciado por questões sociais e económicas flutuantes a nível nacional. O Comité insta a Comissão a aproveitar a ocasião para propor uma metodologia e um processo analítico claros que possam proporcionar um quadro coerente e voluntário para a tomada de decisões a nível nacional sobre o papel, se existente, da energia nuclear no cabaz energético.

1.3.

Por conseguinte, o CESE solicita revisões e aditamentos ao projeto de comunicação, conforme detalhado no ponto 4.3, a fim de incluir secções específicas sobre:

1.4.

Um controlo transparente é essencial tanto para a segurança nuclear como para a confiança do público; por conseguinte, o CESE propõe que o documento apoie claramente as propostas de controlo e comunicação nos planos de ação nacionais dos Estados-Membros, conforme sugerido pelo Grupo de Reguladores Europeus em matéria de Segurança Nuclear. Devem ser envidados mais esforços para incluir países terceiros vizinhos.

1.5.

Também em relação à confiança do público, deve ser feita maior referência ao vasto trabalho de preparação ex situ e transfronteiras para situações de emergência [Review of Current Off-site Nuclear Emergency Preparedness and Response Arrangements in EU Member States and Neighbouring Countries (Revisão dos atuais mecanismos de preparação ex situ e resposta para situações de emergência nuclear nos Estados-Membros da UE e nos países vizinhos), Euratom, dezembro de 2013] e às conclusões da Cimeira sobre Segurança Nuclear de 2016, em particular no que se refere a potenciais ameaças terroristas.

1.6.

Reconhecendo o grande empenho da UE na investigação no domínio da energia de fusão, seria útil incluir um roteiro para ilustrar a evolução no sentido de uma produção comercial.

1.7.

Tendo em conta que o referendo britânico ditou a saída do Reino Unido da UE, importa considerar o impacto estratégico desta ação e, em particular, a sua importância para o Tratado Euratom. Há que reconhecer expressamente no PINC a necessidade de debater as eventuais consequências de grande alcance.

2.1.

Nos termos do artigo 40.o do Tratado Euratom, a Comissão «publicará periodicamente programas de natureza indicativa que incidam nomeadamente sobre objetivos de produção de energia nuclear e sobre os investimentos de qualquer natureza que a sua realização implique. A Comissão solicitará o parecer do Comité Económico e Social sobre estes programas antes da sua publicação» [COM(2003) 370 final]. Desde 1958, foram publicados cinco programas indicativos nucleares (PINC), datando a última publicação de 2007 e uma atualização de 2008. A versão final será elaborada e publicada logo que a Comissão Europeia receba o parecer do CESE.

2.2.

Como em ocasiões anteriores, o Comité valoriza a oportunidade de apresentar o seu parecer sobre o projeto de documento antes de a Comissão apresentar uma versão final ao Conselho e ao Parlamento Europeu. O CESE exorta veementemente a Comissão a incluir as recomendações apresentadas na primeira secção do presente parecer, a fim de tornar o PINC um documento mais abrangente e estratégico e assegurar um maior contributo do mesmo para o pacote da União da Energia.

2.3.

A energia nuclear é uma das principais fontes de energia na UE. O relatório «Estado da União da Energia — 2015» salienta que, com 27 % da eletricidade produzida a partir de energia nuclear e 27 % a partir de fontes renováveis, «a UE é uma das apenas três grandes economias que geram mais de metade da sua eletricidade sem emissões de gases com efeito de estufa». O relatório também refere que o PINC «deve clarificar as necessidades de investimento em energia nuclear a longo prazo e a gestão das obrigações resultantes das atividades nucleares» [COM(2015) 572 final].

2.4.

A estratégia energética da UE desenvolveu-se de forma bastante significativa desde o último PINC e constitui atualmente uma grande prioridade. Os objetivos para 2020, 2030 e 2050 estão definidos, mas subsistem importantes variáveis e incertezas: a questão de saber em que medida o Acordo de Paris sobre as alterações climáticas será aplicado, a volatilidade do mercado internacional em termos de combustíveis fósseis, o ritmo ao qual as novas tecnologias serão aplicadas, quais os países que são membros da UE, a influência das perspetivas económicas mundiais e até que ponto serão disponibilizados os investimentos maciços previstos na cadeia energética global.

2.5.

Independentemente da política energética da UE, as decisões fundamentais sobre o cabaz de fontes de produção de energia continuam a ser uma prerrogativa dos Estados-Membros. A política energética da UE pode ser utilizada como referência para estas decisões, mas a energia é um tema politicamente muito sensível e, por conseguinte, sujeito à conjuntura social e política variável a nível nacional. As decisões políticas europeias requerem uma metodologia e um processo analítico claros que possam fornecer um quadro coerente para os processos de decisão nacionais. O PINC pode oferecer esta oportunidade aos países que estejam a considerar adotar a energia nuclear, bem como àqueles que já possuem centrais de energia nuclear e que estejam a avaliar o seu futuro.

3.1.

A comunicação da Comissão começa por afirmar que «o PINC proporciona uma base para debater até que ponto a energia nuclear pode contribuir para a realização dos objetivos energéticos da UE» e conclui que «na sua qualidade de tecnologia hipocarbónica e de fator significativo para a segurança do aprovisionamento e a diversificação, prevê-se que a energia nuclear continuará a ser uma componente importante do cabaz energético da UE no horizonte de 2050».

3.2.

A comunicação incide sobre os investimentos relacionados com aperfeiçoamentos no domínio da segurança após o acidente de Fukushima e com o funcionamento seguro das instalações existentes. Além disso, realça as previsões do financiamento necessário para cobrir os custos do desmantelamento de centrais nucleares e da gestão dos resíduos radioativos e do combustível irradiado.

3.3.

Há 129 reatores nucleares em funcionamento em 14 Estados-Membros e está prevista a construção de novos reatores em 10 destes Estados. A UE dispõe das normas juridicamente vinculativas mais avançadas a nível mundial no domínio da segurança nuclear. Estas são aplicadas e atualizadas através da revisão regular da Diretiva «Segurança Nuclear» (1).

3.4.

A indústria nuclear da UE opera num mercado mundial avaliado em 3 biliões de euros até 2050 e é um dos líderes tecnológicos, empregando diretamente entre 400 000 e 500 000 pessoas e contribuindo para 400 000 postos de trabalho adicionais.

3.5.

As empresas europeias estão fortemente envolvidas na produção mundial de combustível nuclear, colaborando de perto com a Agência de Aprovisionamento da Euratom, satisfazendo as necessidades dos reatores de conceção ocidental e com capacidade para desenvolver conjuntos de combustíveis para reatores de conceção russa (dos quais há atualmente 19 em funcionamento na UE).

3.6.

A Comissão prevê um declínio da atual capacidade de produção de energia nuclear a nível da UE (120 GWe) até 2025, sendo esta tendência invertida até 2030. A capacidade nuclear manter-se-ia estável entre 95 e 105 GWe até 2050, presumindo que 90 % do parque nuclear existente são substituídos neste período. Prevê-se um investimento entre 350 mil milhões e 450 mil milhões de euros, permitindo uma produção até ao final do século.

3.7.

Derrapagens de custos e longos atrasos em novos projetos, além das diferentes abordagens por partes dos serviços de licenciamento nacionais, criaram dificuldades de investimento. A uniformização da conceção e uma cooperação mais estreita entre os reguladores nacionais são consideradas elementos essenciais da estratégia futura.

3.8.

Estão em fase de preparação programas de prolongamento da vida útil (de 10 a 20 anos) de diversos reatores da UE, com um custo estimado de 45 mil milhões a 50 mil milhões de euros, devendo os encargos regulamentares necessários ser antecipados e planeados, em conformidade com a Diretiva «Segurança Nuclear» alterada.

3.9.

Está previsto o encerramento de 50 reatores até 2025. Embora o assunto seja politicamente sensível, é necessário tomar medidas e investir na eliminação geológica e na gestão a longo prazo dos resíduos radioativos, sendo que os respetivos problemas de desmantelamento exigem decisões rápidas dos Estados-Membros.

3.10.

Existem competências significativas relacionadas com o armazenamento e a eliminação de resíduos de baixa e média atividade e prevê-se que instalações de eliminação em camadas geológicas profundas fiquem operacionais na Finlândia, na Suécia e em França entre 2020 e 2030 para a eliminação final de resíduos de atividade elevada. As potencialidades de partilha destas competências e a possibilidade de os Estados-Membros acordarem instalações de eliminação comuns aumentarão a eficiência e os benefícios em matéria de segurança. Este aspeto será reforçado com a criação de um centro de excelência europeu.

3.11.

Os operadores do setor nuclear estimam que serão necessários 253 mil milhões de euros para cobrir os custos de desmantelamento, sendo que os fundos específicos identificados ascendem a 133 mil milhões de euros. Cabe aos Estados-Membros garantir que as responsabilidades dos operadores são plenamente cumpridas e que o desmantelamento é efetuado num prazo claramente definido.

3.12.

É necessária uma maior coordenação no desenvolvimento técnico e na comercialização de aplicações da tecnologia de radiações para outros fins que não a produção de eletricidade. Por exemplo, só o mercado europeu de equipamento de imagiologia médica representa anualmente 20 mil milhões de euros, além de que na agricultura, indústria e investigação se tem verificado uma utilização crescente desta tecnologia. Mantém-se um investimento significativo em investigação sobre centrais de nova geração e de cisão modulares e a liderança contínua na área da investigação de fusão, o que é considerado um elemento crítico para manter competências, carreiras e influência mundial. Este fator é especialmente importante dado que a energia nuclear se continua a expandir a nível mundial, mas não na Europa.

4.1.

O Comité tem dado regularmente o seu parecer sobre a segurança e o papel da energia nuclear no cabaz energético europeu (2). A presente comunicação é a primeira revisão indicativa sobre energia nuclear da Comissão desde o acidente de Fukushima e, embora o PINC anterior prometesse «aumentar a frequência de publicação dos programas indicativos nucleares» [COM(2007) 565 final], tal não aconteceu. O PINC de 2016, embora apoiado por um extenso documento de trabalho dos serviços da Comissão, tem metade da extensão da comunicação de 2007. O Comité sugere adicionar alguns pontos ao PINC, a fim de se obter um documento estratégico no qual sejam debatidos os fatores contextuais que influenciam as decisões sobre definições de objetivos e de investimentos.

4.2.

O Comité valoriza a análise exaustiva do investimento na totalidade do ciclo de combustível nuclear que o PINC fornece, reconhecendo que define tanto os desafios como as oportunidades existentes no setor. Saúda igualmente a ênfase dada às normas de segurança mais elevadas e à necessidade de assegurar um financiamento abrangente para todos os aspetos de desmantelamento. O documento de trabalho oferece informações bastante pormenorizadas, além de salientar o papel da investigação contínua. No entanto, muito ficou por dizer em outras áreas, enfraquecendo o valor estratégico do documento.

4.3.

O projeto PINC de 2016 marca uma mudança significativa na abordagem por parte da Comissão. Os PINC anteriores enquadravam a revisão no contexto dos desafios energéticos que a UE e a comunidade mundial enfrentam. Por exemplo, o PINC de 2007 incluía secções que não foram repetidas em 2016 e que ofereciam uma visão estratégica clara. Estas secções devem ser aditadas à proposta atual e abranger os seguintes domínios:

Todas estas questões adquiriram maior relevância nos últimos nove anos, mas o PINC centra-se na segurança e no ciclo de combustível, sendo que pouco é dito sobre estas áreas quer na comunicação, quer no documento de trabalho dos serviços da Comissão. Além disso, não assinala a natureza do debate sobre estes assuntos, muitos deles contestados e controversos (por exemplo, a manutenção de padrões elevados no trabalho subcontratado), nem oferece um conjunto de orientações ou uma abordagem estratégica para debater a energia nuclear no cabaz energético como um todo. Este aspeto reflete a abordagem adotada no pacote União da Energia, em que se observa uma relutância semelhante em determinar as implicações de uma estratégia energética europeia para os debates nacionais sobre a manutenção do papel da energia nuclear, se existente, no cabaz energético.

4.4.

Como referido, a comunicação da Comissão afirma que «proporciona uma base para debater até que ponto a energia nuclear pode contribuir para a realização dos objetivos energéticos da UE» enquanto «componente importante do cabaz energético da UE no horizonte de 2050». Estas afirmações não podem ser totalmente apoiadas pelo conteúdo do documento. Os programas indicativos anteriores constituíam uma importante revisão analítica do papel da energia nuclear e ofereciam orientações para a estratégia futura.

4.5.

É imperativo analisar, em particular, as necessidades de investimento em energia nuclear (claramente uma grande dificuldade nas circunstâncias atuais) no contexto do investimento total necessário para atingir os objetivos da União da Energia, uma vez que existem interações e compromissos entre as decisões de investimento em todas as infraestruturas e tecnologias de produção.

4.6.

Além disso, existem muitos outros fatores contextuais condicionantes da economia e da política nucleares que não foram abordados na íntegra e que apresentam dificuldades de análise para a Comissão, dado serem atualmente objeto de revisões ou reformas. Entre eles conta-se o funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão, as propostas de subvenções do mecanismo de capacidade, o desenvolvimento do setor das energias renováveis, etc.

4.7.

Atualmente, a energia nuclear representa 28 % da produção energética interna da UE e 50 % da respetiva eletricidade hipocarbónica (Eurostat, maio de 2015). A redução de CO2 é um objetivo fundamental da UE e da política energética mundial. Para não ultrapassar o aumento da temperatura de 2o C, é necessário reduzir as emissões de CO2 da energia mundial, em média, 5,5 % por ano entre 2030 e 2050. A forma de a UE contribuir para este objetivo foi apresentada no Roteiro para a Energia 2050, que abordou diversos cenários sobre as eventuais variações do cabaz energético em função de diferentes fatores políticos, económicos e sociais [COM(2011) 885 final]. A comunicação pressupõe, baseando-se nos dados fornecidos pelos Estados-Membros, que existirá uma capacidade nuclear de cerca de 100 GWe em 2050, mas, à luz do debate atual, esta suposição não traz muitas certezas.

4.8.

O Comité assinala o recente exemplo da Suécia, que não pôde ser incluído devido ao facto de ter sido anunciado após a publicação do PINC, em que o compromisso de substituir progressivamente os reatores encerrados por dez novos reatores nucleares foi assumido em paralelo ao compromisso de tomar medidas para assegurar um abastecimento energético 100 % proveniente de energias renováveis até 2040 (Financial Times, 10 de junho de 2016). Ter uma estratégia forte em matéria de fontes de energia renováveis e uma capacidade adicional para fornecer energia hipocarbónica a países vizinhos é, neste caso, politicamente aceitável para todas as partes e, por conseguinte, de importância estratégica no contexto da UE. Assim, o documento deve ser atualizado para ter em conta este aspeto.

4.9.

O CESE defendeu reiteradamente durante vários anos uma abordagem mais estratégica das questões energéticas e uma maior ênfase num diálogo público abrangente sobre a produção e a utilização de energia (4). A tecnologia não está isenta de valores e a tecnologia energética envolve uma grande variedade de decisões éticas, sociais e políticas. Os Estados-Membros têm poder discricionário para comporem o seu cabaz energético, apenas metade tem centrais nucleares operacionais e ocorreu uma polarização dos pontos de vista sobre energia nuclear desde o último PINC. Este importante documento de revisão cíclica seria reforçado mediante uma apresentação objetiva das questões controversas da atualidade associadas ao debate sobre «até que ponto a energia nuclear pode contribuir para a realização dos objetivos energéticos da UE». Por conseguinte, propõe-se a inclusão de novas secções no documento final, conforme indicado no ponto 4.3, e que a estratégia, no seu conjunto, tenha em maior conta as observações nos pontos 5.3.1-5.3.4 abaixo.

5.1.

O documento sublinha a importância de uma melhor coordenação nacional entre os Estados-Membros, de uma cooperação mais estreita entre os intervenientes e de uma maior transparência e participação pública nas questões nucleares. Neste sentido, salienta-se a importância do papel do Grupo de Reguladores Europeus em matéria de Segurança Nuclear (ENSREG), bem como de continuar a «promover o diálogo entre as partes interessadas no âmbito do Fórum Europeu da Energia Nuclear (FEEN)». Em dezembro de 2015, o ENSREG publicou uma declaração sobre o progresso na execução de planos de ação nacionais após o acidente de Fukushima (Statement on the progress in the implementation of post-Fukushima National Action Plans (NAcPs)), na qual observa que o grau de execução apresenta diferenças e que a taxa de aperfeiçoamentos no domínio da segurança deve ser reforçada a fim de cumprir os prazos de aplicação acordados. Recomenda a atualização e publicação periódica de um relatório da situação de cada país participante sobre a execução dos planos de ação nacionais, a fim de garantir uma monitorização transparente, tendo em vista a publicação de um relatório sobre a execução em 2017 (ENSREG Fourth Report [Quarto relatório do ENSREG], novembro de 2015). O CESE propõe que a Comissão apoie esta recomendação no PINC.

5.2.

A comunicação aborda as relações com países vizinhos da UE que produzem energia nuclear e o CESE considera, nomeadamente, que o reforço do diálogo ativo com a Bielorrússia seria útil para resolver problemas de transparência e segurança resultantes da construção do primeiro reator nuclear do país em Ostrovets. Deve dar-se prioridade às relações através do ENSREG.

5.3.

No que diz respeito ao diálogo e à transparência em geral, o CESE observa que, na prática, o papel, os recursos, a capacidade e o estatuto do FEEN sofreram uma redução considerável nos últimos dois anos. É essencial uma maior clarificação das principais questões relativas ao diálogo sobre a política nuclear europeia, bem como uma proposta para debate a nível nacional de um quadro comum. Atualmente, é pouco provável que tal seja conduzido pelo FEEN e não está previsto no PINC. Este quadro também ajudaria a futura governação da União da Energia e deveria ser aplicado de forma consistente a todas as fontes de energia primária. Para apoiar esta clarificação, o PINC deve, portanto, incluir secções específicas que realcem as implicações e a pertinência para a estratégia de investimento nuclear. Estes temas, especificados nos quatro pontos seguintes, são áreas de debate essenciais a qualquer visão estratégica.

5.3.1.

A transição do sistema da eletricidade e até que ponto é possível garantir um fornecimento de eletricidade consistente a partir de fontes primárias. Por um lado, a energia nuclear pode auxiliar a segurança energética, uma vez que é possível produzir grandes volumes de eletricidade previsível durante longos períodos de tempo, e contribuir de forma positiva para o funcionamento estável dos sistemas de eletricidade (por exemplo, manter a frequência da rede). Por outro lado, os custos financeiros de construção são elevados, os novos requisitos de segurança são exigentes, o financiamento é incerto e as condições futuras do mercado são em grande medida imprevisíveis. Estes são problemas que todos os Estados-Membros com capacidade de produção nuclear enfrentam e que podem ser essenciais para determinar se, e como, planos nacionais realistas podem contribuir para o cumprimento dos objetivos climáticos e energéticos da UE. O PINC deve integrar-se num quadro comum para o debate destas questões, conforme a Comissão propôs noutras comunicações estratégicas sobre energia, e fornecer uma análise equilibrada do papel da energia nuclear.

5.3.2.

Conhecimento, atitudes e sensibilização do público para os riscos da produção energética. Por um lado, a segurança nuclear, os efeitos de Chernobil e Fukushima e as questões que se mantêm relativas ao desmantelamento e à eliminação de resíduos radioativos são problemas que suscitam grande preocupação para o público em alguns países. Por outro lado, existem fatores negativos significativos e amiúde subestimados associados a outras fontes de energia primária. O CESE tem destacado reiteradamente o papel crucial da sensibilização do público para o «dilema» da energia, que se prende essencialmente com a forma de equilibrar os objetivos interligados e por vezes contraditórios da segurança energética, da acessibilidade dos preços e da sustentabilidade ambiental. A vontade política é largamente condicionada pelas atitudes do público e o baixo nível de sensibilização abrangente em matéria de energia pode resultar em decisões políticas aquém das expectativas. Seria útil dispor de recursos adicionais e de um quadro jurídico de apoio que permitissem, por exemplo, a instituição de comités locais de informação, à semelhança do que sucede em França.

5.3.3.

Uma metodologia para avaliar os custos e a competitividade. Uma energia hipocarbónica a preços acessíveis é essencial para atingir os objetivos climáticos e energéticos acordados, embora este domínio se mantenha protegido da concorrência no mercado. Além disso, os Estados-Membros não utilizam uma metodologia uniforme ou aceitável para avaliar os custos futuros de alternativas no respetivo cabaz de produção energética antes de tomarem decisões políticas (que serão influenciadas por outros fatores).

5.3.4.

A importância de uma investigação ativa e de uma base de produção energética líder a nível de mercado, tecnologia e segurança. Até que ponto é importante conservar uma indústria de produção de energia nuclear significativa e em desenvolvimento, tendo em conta que é preciso preservar o emprego e a influência e liderança europeias numa indústria em expansão a nível mundial (Administração de Informação Energética dos EUA, maio de 2016 — World nuclear generation to double by 2040 [A produção de energia nuclear mundial duplicará até 2040])? Por exemplo, a China tenciona duplicar a sua capacidade nuclear para, pelo menos, 58 GWe até 2020-21, com um aumento para 150 GWe até 2030. Refere-se a importância de empregos de elevada qualidade e bem remunerados na UE e que, se for necessário suprimi-los, deverá existir um programa que assegure uma transição justa e apoiada.

5.4.

O elemento mais significativo do financiamento da investigação nuclear na UE está atribuído ao desenvolvimento do programa de fusão nuclear conjunto (ITER). O roteiro do Acordo Europeu para o Desenvolvimento da Fusão (EFDA) descreve o percurso, desde as experiências de fusão atuais até à demonstração de uma central de fusão que produz eletricidade para a rede. O CESE insta a Comissão a considerar um potencial aprovisionamento de eletricidade a partir de centrais de fusão em todos os cenários energéticos eficazes em termos de custos após 2050. Além disso, deve incentivar-se o apoio contínuo à investigação sobre reatores de 4.a geração, com o respetivo potencial para reduções de custos e diminuição significativa dos elevados níveis de resíduos.

5.5.

A proposta em análise foi elaborada antes do referendo no Reino Unido em que os cidadãos exprimiram o desejo de sair da União Europeia, e o parecer jurídico atual indica que a saída da UE também implica a saída da Euratom. Tal tem grandes implicações estratégicas, nomeadamente para os objetivos energéticos de 2030, mas também em matéria de investigação, regulamentação, cadeias de abastecimento e cooperação no domínio da segurança. Por conseguinte, esta questão deve ser reconhecida no projeto de proposta em apreço, apesar de ser difícil nesta fase antecipar resultados específicos.