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Document 52013DC0634
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the Telecommunications Single Market
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES relativa ao mercado único das telecomunicações
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES relativa ao mercado único das telecomunicações
/* COM/2013/0634 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES relativa ao mercado único das telecomunicações /* COM/2013/0634 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO
EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS
REGIÕES relativa ao mercado único das
telecomunicações 1. Contexto político e
económico A realização de
progressos substanciais no sentido da criação de um mercado único europeu das
telecomunicações é essencial para os interesses estratégicos e o
desenvolvimento económico da Europa, para o setor das telecomunicações
propriamente dito e para os cidadãos, que se sentem frustrados por não poderem
aceder inteiramente e em condições justas aos serviços de telecomunicações,
como a Internet e os serviços móveis. A importância de
um acesso fiável e rápido à Internet aumentará com a prevalência da computação
em nuvem. Tal exige a disponibilização de redes de alta qualidade, que apenas
um setor das telecomunicações saudável tem condições para fornecer; a sua
situação constitui, pois, um interesse estratégico para a Europa. Do mesmo modo, o
interesse estratégico da Europa será salvaguardado se esta dispuser de
capacidade própria para garantir a segurança dos serviços de computação em
nuvem fornecidos aos cidadãos e mantiver uma capacidade de produção de
equipamentos de telecomunicações significativa. Ambas dependem da existência de
um setor das telecomunicações dinâmico, decidido a investir em redes de acesso
móveis 4G e fixas de elevado débito. A esmagadora
maioria dos cidadãos, das empresas, dos governos e dos empreendedores está cada
vez mais dependente da conectividade das telecomunicações. Hoje em dia, na
Europa, estão, porém, sujeitos a uma espécie de lotaria, quando se trata de
aceder aos ditos serviços, apesar de 26 anos de progressos na reforma dos
mercados nacionais das telecomunicações da Europa e do lançamento das bases
para um mercado único das telecomunicações. A economia da
Internet representa, em si, uma parte crescente do PIB, enquanto a
conectividade efetiva e as inovações na Internet são agora essenciais para o
aumento da produtividade em todos os setores económicos — desde os cuidados de
saúde até à energia, passando pelos serviços públicos. Dar dinamismo ao setor
das telecomunicações já não é, por conseguinte, uma questão de intervir neste
setor em concreto (que representa apenas 9 % da economia digital da
Europa), mas apoiar o desenvolvimento sustentável de todos os setores. Um novo e
significativo passo em frente no desenvolvimento do mercado único das
telecomunicações dará o indispensável impulso à economia, ajudando a promover
novas fontes de crescimento económico (como a economia das aplicações, que
gerou 794 000 novos empregos – cerca de metade criadores de software –
desde 2008), a promover a inovação, a criar empregos novos e sustentáveis e a
restabelecer a competitividade da Europa. Foi com estas
ideias em mente que o Conselho Europeu de março de 2013 pediu à Comissão que
apresentasse, o mais depressa possível, medidas concretas para a criação do
mercado único das tecnologias da informação e das telecomunicações. As
propostas hoje apresentadas cumprem o compromisso assumido pela Comissão. O setor das
comunicações eletrónicas opera à escala mundial, com a Web (e os serviços que
fazem comércio com base nela) a ultrapassar as fronteiras da UE. É importante
que as presentes iniciativas sejam vistas no contexto da evolução noutras partes
do mundo e que o fornecimento de comunicações eletrónicas e de serviços
digitais mereça a devida atenção em acordos setoriais específicos ou em
negociações sobre comércio e investimento com os nossos principais parceiros. 2. 26 anos de reforma da
regulamentação das telecomunicações Em pouco mais de
uma geração, graças ao quadro legal da UE, a paisagem das telecomunicações na
Europa liberalizou-se, passando de uma paisagem estática de monopólios de
serviço público para um setor dinâmico e concorrencial. A partir da década de
80, pacotes sucessivos de legislação europeia desagregaram as redes, promoveram
a concorrência e a escolha, estabeleceram limites para o custo do roaming,
reconheceram aos consumidores novos e importantes direitos e incentivaram a aplicação
convergente e coerente do quadro comum. Além disso, a
aplicação do direito da concorrência da UE tem sido fundamental para garantir
que os mercados funcionem de forma concorrencial, fazendo baixar os preços e
melhorar a qualidade dos serviços para os consumidores em toda a UE. Estas alterações
na legislação das telecomunicações da UE procuraram adaptá-la aos avanços
assinaláveis verificados nas TIC: primeiro a telefonia móvel e, em seguida, a
Internet. Hoje, o setor das telecomunicações é a espinha dorsal dos produtos e
serviços digitais que têm potencial para apoiar todos os aspetos das nossas
vidas e ser o motor da recuperação económica da Europa. Os esforços da UE
para promover um ambiente regulamentar sólido e apoiar a concorrência há muito
que estão na base das mudanças operadas no setor. Graças a importantes avanços,
como as normas GSM e UMTS, a UE criou as condições para que a Europa e os seus
operadores fossem líderes mundiais. Com o tempo, a liberalização trouxe
concorrência, preços mais justos e possibilidades reais de escolha para os
cidadãos e as empresas dentro dos mercados nacionais. À medida que os mercados
se tornam mais concorrenciais, europeus e mundiais, o quadro regulamentar deve
evoluir também. O atual quadro
regulamentar, apresentado pela Comissão em 2007 e centrado no reforço da
fiscalização europeia e da coerência da regulação dos mercados nacionais,
serviu bem os seus objetivos. No entanto, mais recentemente, e olhando para
além das fronteiras da Europa, os maiores operadores dos EUA, do Japão e da
Coreia do Sul investiram fortemente no fornecimento de ligações de banda larga
rápidas (fixas e sem fios). Neste contexto global, é importante que a Europa
não fique para atrás. Além disso, a mudança do clima económico e tecnológico e o
impacto da crise económica e financeira provocaram mudanças rápidas e
aceleradas no setor das telecomunicações à escala mundial, nomeadamente uma
reestruturação significativa. E a procura de novos produtos e aplicações para
serviços baseados em dados está a reforçar o imperativo de criação do mercado
único, dado que uma posição forte do setor europeu das TIC (especialmente as
telecomunicações) e a cobertura pela banda larga, em comparação com outros
países, são essenciais para a competitividade da economia europeia. O momento
em que esta urgência se faz sentir coincide com o momento em que a Europa
procura novas formas de crescimento que a façam sair da crise. O setor das
telecomunicações deve prosperar permitindo que o conjunto da economia prospere;
é insustentável que procure prosperar frustrando as necessidades de
conectividade do conjunto da economia, com modelos de negócio que florescem com
a escassez e não com a abundância. Por conseguinte, torna-se indispensável uma
ação decisiva imediata de reestruturação do setor, para evitar que este seja
confrontado com um agravamento do seu inevitável declínio. Manter o status
quo não é uma opção. 3. Barreiras ao mercado único A Comissão
Europeia está determinada a manter e alargar os benefícios das telecomunicações
para as empresas e os cidadãos. Mas, não obstante os progressos realizados até
à data, o setor continua a deparar-se com uma série de obstáculos, barreiras e
desafios que, em conjunto, nos fazem perceber que todo o potencial de vantagens
do mercado único está longe de estar concretizado. Um estudo recente mostrou
que, se o mercado interno das comunicações eletrónicas estivesse criado, o
produto interno bruto (PIB) da UE poderia crescer até 110 mil milhões de euros
por ano.[1] De um modo geral,
o setor das telecomunicações ainda sofre do legado dos antigos monopólios
nacionais, que operavam em grande medida à escala nacional. Algumas grandes
empresas de telecomunicações estão presentes em vários Estados-Membros, mas não
há nenhuma que esteja presente em todos. Na sua maior parte, os operadores de
comunicações móveis também têm apenas uma presença nacional; para muitos
operadores de comunicações fixas, essa presença é ainda mais localizada. Os
poucos que operam em vários Estados-Membros têm de obedecer a regras distintas,
de acordo com requisitos ou imposições por vezes divergentes por parte dos
diferentes reguladores, necessitando de autorizações distintas em cada
Estado-Membro. Além disso, muitas vezes os operadores ativos em diversos
Estados-Membros não se comportam como verdadeiros operadores europeus,
parecendo satisfeitos por conduzirem as suas atividades separadamente em cada
Estado-Membro. O mercado inclui mais de mil operadores de comunicações fixas e
várias centenas de operadores de comunicações móveis, que, apesar de
pertencerem frequentemente a grupos maiores, operam à escala nacional. Ao mesmo
tempo, o setor tem uma natureza cada vez mais global e depende da escala para
ser rentável. A inexistência de
um mercado único também transparece de forma muito nítida nos preços. Por
exemplo, o custo de uma chamada para outro país da UE, ou da utilização de um
aparelho móvel noutro país da UE, é frequentemente muito mais elevado do que a
nível doméstico, devido às taxas aplicadas aos serviços de roaming de voz
e dados e às tarifas das chamadas «internacionais» (intra-UE). Estes encargos
são considerados abusivos por muitos cidadãos e constituem, além disso, um
obstáculo prático ao exercício das liberdades de um mercado único. Acresce que os
consumidores se sentem provavelmente mais confiantes em aceitar ofertas de
operadores estabelecidos noutros Estados-Membros, se souberem que podem contar
com o mesmo conjunto de regras: por exemplo, regras em matéria de
transparência, termos contratuais, facilitação da mudança de operador e regras
para impedir o bloqueio ou o condicionamento dos serviços em linha, no quadro
de medidas destinadas a garantir o acesso à Internet aberta. A dispersão de
esforços nacionais para proteger os direitos dos consumidores pode ser mais outra
causa de fragmentação do mercado único. Entretanto, as
diferenças de calendários, condições e custos dos procedimentos para a
aquisição de radiofrequências inibem o investimento e tornam difícil o
desenvolvimento de redes sem fios integradas entre os países. A disponibilidade
mais atempada e previsível do espetro permitirá generalizar mais, e a preços
acessíveis, as ligações de banda larga na Europa, mas continua a esbarrar
muitas vezes com as estruturas regulatórias a nível nacional. E a regulamentação
divergente das redes de comunicações fixas significa, muitas vezes, excesso de
regulamentação, ou insegurança e imprevisibilidade regulamentares, tornando
difícil planear investimentos em redes de banda larga rápidas da nova geração. Com mais
harmonização dentro do mercado único, os europeus beneficiarão de uma mais
ampla cobertura pela banda larga rápida e de novos serviços digitais mais
inovadores. Estas redes de telecomunicações rápidas são também recursos
essenciais para muitos outros setores, públicos e privados. Um setor das
telecomunicações forte e dinâmico é essencial para permitir à Europa explorar
novas inovações, como a computação em nuvem, as novas ferramentas que utilizam
grandes volumes de dados, os automóveis ligados à Internet, o fabrico inteligente,
a Internet das coisas, as cidades inteligentes, as administrações públicas
modernizadas, a saúde e a educação em linha, etc. Enquanto tal, as redes de
elevado débito podem vir a ser a base de um ecossistema digital europeu
florescente. Em resumo, os
problemas do setor prendem-se com a sua fragmentação segundo as fronteiras
nacionais, com a falta de coerência regulamentar e de previsibilidade em toda a
União, com os preços injustamente elevados de serviços específicos e com a
falta de investimento. A resolução destes problemas é essencial para garantir o
emprego, a produtividade e o crescimento na Europa. Um mercado único das
telecomunicações concorrencial contribuirá para essa resolução. 4. Para um mercado único das
telecomunicações Um verdadeiro
mercado único das telecomunicações será um mercado em que: - os consumidores
possam obter serviços de qualquer operador da UE, sem discriminações,
independentemente do local onde se encontrem estabelecidos; - os operadores
possam oferecer concorrencialmente serviços fora do seu Estado-Membro de origem
e comercializá-los aos consumidores situados em toda a UE; - os encargos
excessivos das chamadas intra-UE, ou da utilização de um telemóvel noutro país
da UE, sejam eliminados. Este é o objetivo
final para o qual a Comissão Europeia tem vindo a trabalhar desde há algum
tempo, e que resulta no quadro regulamentar hoje apresentado. Implica, no
limite, a eliminação progressiva das barreiras nacionais à concorrência
transfronteiras, entre as quais as diferentes regulamentações setoriais
nacionais, as diferentes legislações nacionais de defesa dos consumidores no
que respeita aos contratos de telecomunicações e as diferentes condições
nacionais de repartição e atribuição do espetro. Implica igualmente um quadro mais
coerente, estável, juridicamente seguro, concorrencial, com um maior grau de
harmonização e mais conducente ao investimento: uma quadro que garanta maior
escolha, banda larga mais rápida e melhores serviços transfronteiras. A Comissão
continua a ser de opinião de que a criação de um verdadeiro mercado único de
acordo com esta visão exigirá um regulador europeu único, responsável pela
interpretação e aplicação de um quadro legal harmonizado e exigirá também um
sistema único de imposição de remédios regulatórios, e eventualmente uma maior
harmonização da distribuição e atribuição do espetro. No entanto, é
claro que o processo de criação de um mercado único das telecomunicações – tal
como noutros setores – é um processo gradual que depende tanto do comportamento
dos participantes no mercado como da intervenção dos reguladores. As propostas hoje
apresentadas, ao procurarem eliminar algumas das barreiras e podendo com isso
ajudar a garantir que o setor desempenhe plenamente o seu papel na procura
urgente de crescimento, constituem um importante passo intermédio no sentido da
consecução do objetivo final de criação de um mercado único totalmente
integrado. A abordagem tem por base o quadro atual das telecomunicações e
foca-se nas questões transfronteiras com que se deparam os operadores e os
consumidores, para além de procurar eliminar os obstáculos ao investimento.
Esta abordagem implica a definição das alterações específicas a introduzir no
quadro atual, enquanto passos intermédios que, em conjunto, formam um «ponto de
não retorno» a partir do qual o mercado evoluirá no sentido de um mercado único
pan-europeu. Na prática, isto
envolve: ·
Colmatar algumas das divergências de interpretação
entre os reguladores nacionais, reforçando a cooperação entre eles e a continuidade
da governação, e reforçando o papel da Comissão; ·
Encontrar resposta para os problemas que os
consumidores enfrentam num mercado europeu fragmentado através da introdução de
certas normas comuns de proteção dos consumidores; eliminar os encargos cobrados
pelas chamadas recebidas em roaming, assim como as sobretaxas
injustificadas das chamadas intra-UE; incentivar a criação de condições de
mercado que possam levar à eliminação rápida e definitiva das tarifas de roaming
na Europa; e introduzir novas medidas comuns de proteção dos consumidores,
nomeadamente para preservar o acesso à Internet aberta; ·
Oferecer novas oportunidades comerciais ao setor
das telecomunicações, tornando menos complexo o investimento em redes e a
oferta e garantia de serviços transfronteiras; e harmonizar os recursos
técnicos essenciais (como as radiofrequências para as redes sem fios ou o
acesso às redes de comunicações fixas em banda larga); ·
Reforçar a dimensão europeia do atual sistema de
autoridades reguladoras nacionais. A Comissão propõe, como passo intermédio
para reforçar o papel do presidente do Organismo de Reguladores Europeus das
Comunicações Eletrónicas (ORECE), a criação de um lugar a tempo inteiro, por um
período de 3 anos, para assegurar um planeamento mais estratégico e uma maior
continuidade. No final das
negociações sobre a revisão de 2009 do quadro regulamentar, a Comissão assumiu
o compromisso formal de atuar na área do acesso à Internet aberta. Mesmo desde
então, e certamente desde que o quadro foi inicialmente concebido, a
importância do acesso à Internet aumentou enormemente, até ao ponto de se ter
tornado uma parte essencial da atividade económica, social e cultural. Como
tal, também se tornou o serviço central e mais valioso prestado pelos
operadores de rede e os fornecedores de serviços Internet. Existem quatro
razões para agir neste momento no que concerne ao acesso à Internet aberta. Em
primeiro lugar, nas circunstâncias atuais, não existem garantias efetivas a
nível da UE de acesso aberto; e existem provas amplas e claras de bloqueio ou
de degradação de serviços, lesando os interesses dos consumidores e dos
fornecedores de conteúdos e aplicações que correm o risco de ser bloqueados. Em
segundo lugar, os operadores de telecomunicações e os fonecedores de conteúdos
e aplicações estão a desenvolver «serviços especializados», cujo valor social e
económico depende da garantia de qualidade – a TV via IP, as aplicações de
saúde em linha, como a imagiologia médica de alta resolução, os sistemas de
videoconferência, as aplicações em nuvem, que utilizam intensivamente dados e
que são cruciais para as empresas. Estas inovações oferecem oportunidades para
novas atividades económicas, mas exigem um quadro regulamentar europeu que
garanta condições claras para o desenvolvimento desses serviços, em conjugação
com um ecossistema da Internet florescente. Em terceiro lugar, os reguladores
nacionais não dispõem neste momento de poderes suficientes, no âmbito do quadro
regulamentar europeu das telecomunicações, para intervirem no sentido de punirem
as práticas de bloqueio ou outras práticas irrazoáveis de gestão do tráfego,
nem para manterem a vitalidade da Internet aberta. Em quarto lugar, os
responsáveis políticos nacionais estão a começar a resolver esta questão
através de uma série de abordagens divergentes, criando um novo risco de
fragmentação dentro do mercado único e um novo problema para a gestão integrada
das redes. O projeto de regulamento procura dar resposta a estas questões de
uma maneira equilibrada e eficaz. 5. O problema do investimento e
da concorrência A recomendação
relativa aos métodos de cálculo dos custos e à não discriminação é o segundo
elemento deste pacote, que complementa o regulamento proposto e lhe está
intrinsecamente ligado. Centra-se mais diretamente no investimento e na maior
harmonização dos métodos de cálculo dos custos. O objetivo é que a Europa
acelere os seus investimentos na banda larga, um objetivo essencial para manter
a competitividade a nível mundial, mas os investimentos são entravados pela
incerteza jurídica e pelas divergências entre as autoridades reguladoras. É
possível conseguir uma regulamentação mais coerente e previsível (1)
harmonizando mais os custos que os operadores históricos podem cobrar pela
concessão a outros de acesso às suas redes de cobre; e (2) garantindo que «os
requerentes de acesso» tenham um acesso às redes verdadeiramente equivalente.
Uma vez garantidas essas pressões concorrenciais e a não discriminação, os
preços dos produtos de nova geração serão determinados pelo mercado e não
regulamentados, enquanto os preços do acesso às redes de cobre permanecerão em
geral estáveis e não farão baixar artificialmente os das redes do futuro. No contexto
atual, a aplicação incoerente das regras cria incerteza jurídica para todos os
intervenientes no mercado e barreiras ao mercado interno. A segurança jurídica
é particularmente importante, uma vez que o investimento em redes de banda
larga rápida é extremamente oneroso, enquanto a procura do produto final se
mantém incerta. Os
esclarecimentos trazidos pela recomendação serão, por conseguinte, essenciais
para dissipar as incertezas: tanto os operadores históricos como os requerentes
de acesso terão uma perspetiva clara sobre os preços a cobrar pelo acesso à
rede. 6. Roteiro para a criação do mercado único
das telecomunicações a médio prazo Espera-se que, a
médio prazo, o regulamento proposto tenha o efeito de aumentar a liberdade e as
oportunidades dos participantes no mercado e de consolidar gradualmente o
setor. A intensificação da concorrência à medida que a Europa avança para um
verdadeiro mercado único deve conduzir, a prazo, a uma redução da
regulamentação específica do setor com base na análise do mercado. De facto, um
dos resultados do desenvolvimento do mercado único deverá ser uma maior
tendência para a concorrência efetiva nos mercados relevantes, cada vez mais se
considerando ser a aplicação ex post do direito da concorrência
suficiente para garantir o funcionamento do mercado. Com o tempo, à medida que
um verdadeiro mercado único das comunicações eletrónicas ganha forma, o âmbito
geográfico dos mercados terá igualmente de evoluir, para permitir tanto a
adoção de regulamentação setorial específica com base nos princípios da
concorrência como a aplicação do próprio direito da concorrência. Como contribuição
suplementar, a Comissão levará a cabo uma revisão da recomendação sobre os
mercados relevantes, para garantir que, à medida que a concorrência se
desenvolve, a carga regulamentar ex ante sobre os operadores seja apropriadamente
reduzida. Será necessário
tomar novas medidas para completar o mercado único das telecomunicações,
nomeadamente através de uma maior coordenação das medidas regulatórias
corretivas (remédios). Para o efeito, a Comissão fará o necessário para preparar
o terreno para o próximo mandato da Comissão, por um lado utilizando as atuais
ferramentas previstas no quadro regulamentar e, por outro, preparando uma
análise do modo como os mecanismos em vigor para garantir a coerência
regulamentar podem ser ainda melhorados. Essa análise que, em devido tempo,
envolverá uma ampla consulta pública, deve também debruçar-se sobre a utilidade
da existência de um regulador único das telecomunicações a nível da UE. Outra
matéria eventualmente a analisar será a uniformização das regras aplicáveis aos
serviços em linha «over-the-top» e aos serviços de telecomunicações, assim como
as questões recentes da convergência entre os serviços e mercados do
audiovisual e das telecomunicações. 7. Conclusão A Comissão tem
por ambição que a UE se dote de um setor das telecomunicações dinâmico e
concorrencial. O setor incluirá alguns grandes operadores, ativos em diversos
Estados-Membros e fora da UE, a par de um número maior de empresas mais
pequenas, com implantação local: todos eles oferecendo infraestruturas ou
serviços de vanguarda. O setor fornecerá as infraestruturas e os serviços
necessários a uma economia digital próspera e aberta, que estimule o
crescimento, o emprego e as oportunidades no domínio digital na Europa. Com este conjunto
de medidas, a Comissão reitera o seu compromisso para com os objetivos
estabelecidos em matéria de banda larga pela Agenda Digital para a Europa, que
poderão ser realizados por um leque de operadores (históricos e alternativos,
de redes fixas e sem fios) que proponham uma vasta gama de serviços e conteúdos
de alta qualidade. Esta cobertura em banda larga é essencial para que os novos
serviços em linha adquiram massa crítica: desde as redes inteligentes e as
cidades inteligentes até à computação em nuvem universal, ou à Internet das
coisas. Esta evolução colocará, além disso, a Europa na linha da frente em
matéria digital, com as modernas infraestruturas digitais a permitirem aos seus
cidadãos explorar todo o potencial da Internet e às suas empresas competir a
nível mundial. Tendo em conta o
que precede, a Comissão apela ao Parlamento Europeu e ao Conselho para que
examinem e adotem a proposta de regulamento, cujos pontos focais foram
cuidadosamente definidos, atribuindo-lhe a máxima prioridade política. [1] Ecorys, TU Delft et al., Steps Towards a Truly
Internal Market for e-Communications, 2013.