1

Skarżąca VodafoneZiggo Group BV jest spółką prawa niderlandzkiego działającą w sektorze łączności elektronicznej, oferującą usługi dostawy Internetu stacjonarnego, telewizji i telefonii kablowej. W związku z tym jej działalność jest objęta uregulowaniami Unii Europejskiej mającymi zastosowanie do tego sektora, w szczególności dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywą ramową) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33, zwaną dalej „dyrektywą ramową”), ostatnio zmienioną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 37).

2

Zgodnie z art. 1 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy ramowej ma ona na celu ustanowienie zharmonizowanych ram prawnych dla świadczenia usług łączności elektronicznej, sieci łączności elektronicznej, urządzeń i usług towarzyszących i niektórych aspektów urządzeń końcowych, aby ułatwić dostęp użytkownikom niepełnosprawnym. W związku z tym dyrektywa ramowa określa zadania powierzone krajowym organom regulacyjnym (zwanym dalej „KOR-ami”), czyli podmiotowi lub podmiotom, którym każde z państw członkowskich powierzyło jedno lub kilka z tych zadań. Obejmują one w szczególności, jak przewidziano w art. 16 tej dyrektywy, przeprowadzenie analiz rynków właściwych, które mogą prowadzić do nałożenia przez KOR specyficznych wymogów regulacyjnych, zwanych także „środkami naprawczymi”, na operatorów posiadających znaczącą pozycję na jednym z rynków objętych dyrektywą ramową.

3

W tym względzie, jak wynika zasadniczo z motywu 15 dyrektywy ramowej, przewiduje ona, że w przypadku gdy KOR-y zamierzają podjąć środki w ramach wykonywania swoich zadań, w tym środki naprawcze, w określonych przypadkach są one zobowiązane z jednej strony zgodnie z jej art. 6 do przeprowadzenia konsultacji publicznych na szczeblu krajowym umożliwiających zapoznanie się z uwagami zainteresowanych stron w przedmiocie projektu środków, z drugiej zaś – zgodnie z jej art. 7 ust. 3 do przeprowadzenia konsultacji na szczeblu Unii, w których uczestniczy zarówno Komisja Europejska, jak i KOR-y z pozostałych państw członkowskich i Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) (zwanych dalej „procedurą konsultacji europejskich”).

4

Celem procedury konsultacji europejskich jest wprowadzenie koordynacji pomiędzy KOR‑em, który przyjął projekt środków, a innymi KOR-ami, Komisją i BEREC, aby zapewnić spójne stosowanie dyrektywy ramowej. Zgodnie z art. 7 ust. 3 tej dyrektywy KOR mający zamiar podjąć dany środek powinien udostępnić innym podmiotom instytucjonalnym projekt środków wraz z uzasadnieniem środka lub środków, tak aby mogły one przedstawić mu swoje uwagi w terminie jednego miesiąca, który nie może zostać przedłużony (zwany dalej „pierwszym etapem” procedury konsultacji europejskich). Zgodnie z art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej KOR powinien następnie „w jak największym stopniu” uwzględnić te uwagi.

5

W niektórych przypadkach określonych w dyrektywie ramowej Komisja może jednak zgłosić zastrzeżenia i podjąć decyzję o przedłużeniu badania projektu środków udostępnionych przez KOR, wyznaczając nowy termin w ramach nowego etapu procedury konsultacji europejskich (zwanego dalej „drugim etapem procedury konsultacji europejskich”).

6

Ma to miejsce z jednej strony na podstawie art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej (zwanego dalej „drugim etapem art. 7”), w przypadku gdy zamierzony środek lub środki mają na celu określenie rynku właściwego, który różni się od rynków przyjętych przez Komisję, albo wyznaczenie lub niewyznaczenie danego przedsiębiorstwa jako posiadającego, indywidualnie albo wspólnie z innymi, znaczącą pozycję rynkową, a środek ten lub te środki wywierają wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. W takich przypadkach, jeżeli Komisja wskazała KOR, że uważa, iż projekt środków stanowiłby przeszkodę dla jednolitego rynku, czy też że ma poważne wątpliwości co do jego zgodności z prawem Unii, a w szczególności z celami, o których mowa w art. 8 dyrektywy ramowej, przyjęcie projektu środków jest opóźnione o dwa dodatkowe miesiące, a termin ten nie może zostać przedłużony. Ponadto Komisja powinna poinformować inne KOR-y o swoich zastrzeżeniach. Po upływie tego dwumiesięcznego terminu Komisja ma na mocy art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej prawo zażądać, by dany KOR wycofał swój projekt środków (zwane dalej „prawem weta”), lub może wycofać swoje zastrzeżenia dotyczące tego projektu.

7

Po drugie, zgodnie z art. 7a ust. 1 dyrektywy ramowej (zwanym dalej „drugim etapem art. 7a”) można wszcząć drugi etap procedury konsultacji europejskich, jeżeli planowane środki mają na celu nałożenie, zmianę lub wycofanie specyficznego obowiązku regulacyjnego, to znaczy „środka naprawczego”, ciążącego na operatorze zgodnie z określonymi przepisami dyrektywy ramowej, dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (Dz.U. 2002, L 108, s. 7) i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) (Dz.U. 2002, L 108, s. 51). W takim przypadku Komisja może poinformować dany KOR oraz BEREC o powodach, dla których uważa, że projekt środków stanowi przeszkodę w jednolitym rynku, lub dla których ma ona poważne wątpliwości co do jego zgodności z prawem Unii. W tym przypadku projekt środków nie może zostać przyjęty przed upływem nowego terminu czterech miesięcy od poinformowania przez Komisję, zgodnie z art. 7a ust. 1 i 5 dyrektywy ramowej. Po upływie tego terminu Komisja może na podstawie art. 7a ust. 5 dyrektywy ramowej wydać zalecenie wzywające dany KOR do zmiany lub wycofania projektu środków albo wycofać swoje zastrzeżenia dotyczące tego projektu.

8

Tak więc w sytuacji gdy Komisja posiada zastrzeżenia co do poszczególnych aspektów udostępnionego jej projektu środków, może ona wszcząć zarówno drugi etap art. 7, jak i drugi etap art. 7a.

9

Wreszcie w odniesieniu do środków przyjętych przez KOR w ramach wdrożenia dyrektywy ramowej jej art. 4 przewiduje prawo do krajowego środka zaskarżenia takich decyzji.

10

W dniu 27 lutego 2018 r. Autoriteit Consument en Markt (organ ochrony konsumentów i rynków, Niderlandy, zwany dalej „ACM”) – niderlandzki KOR, opublikował zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej projekt środków do celów konsultacji publicznych.

11

Projekt środków dotyczył w szczególności analizy rynku dostaw hurtowych w określonej lokalizacji. ACM uznał w nim, że niektórzy operatorzy, w tym skarżąca, posiadali na tym rynku wspólną znaczącą pozycję, i zaproponował nałożenie specyficznych obowiązków regulacyjnych na tych operatorów zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej.

12

Zainteresowane strony zostały wezwane do przedstawienia swoich uwag na temat projektu środków do dnia 10 kwietnia 2018 r. Skarżąca przedstawiła uwagi w wyznaczonym terminie.

13

W dniu 31 lipca 2018 r. ACM udostępnił projekt środków Komisji, BEREC i KOR‑om z innych państw członkowskich, zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Przekazany w ten sposób projekt środków został zarejestrowany przez Komisję pod numerami „NL/2018/2099” i „NL/2018/2100”.

14

Po przekazaniu projektu środków Komisja na podstawie art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej zwróciła się do ACM w dniu 6 sierpnia 2018 r. o informacje uzupełniające i otrzymała jego odpowiedź w dniu 9 sierpnia tego samego roku. W tym samym dniu Komisja wysłała dodatkowe żądanie udzielenia informacji, na które otrzymała odpowiedź od ACM.

15

W dniu 8 sierpnia 2018 r. skarżąca przedstawiła Komisji uwagi dotyczące projektu środków.

16

W dniu 30 sierpnia 2018 r. Komisja na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej skierowała do ACM pismo zawierające jej uwagi (zwane dalej „zaskarżonym aktem”) dotyczące projektu środków, nie uznając za konieczne wszczynania drugiego etapu procedury konsultacji europejskich. Uwagi te zostały opublikowane na stronie internetowej Komisji w dniu 31 sierpnia 2018 r.

17

W dniu 27 września 2018 r. ACM wydał decyzję, w której identyfikuje niektórych operatorów, w tym skarżącą, jako posiadających wspólną znaczącą pozycję na rynku hurtowym w określonej lokalizacji, i nakłada na nich specyficzne obowiązki regulacyjne. W załączniku I do tej decyzji ACM wyjaśnia sposób, w jaki uwzględnił uwagi Komisji.

18

W następstwie wydania tej decyzji skarżąca wniosła skargę na decyzję ACM do College van Beroep voor het bedrijfsleven (sądu apelacyjnego ds. sporów administracyjnych w sprawach gospodarczych, Niderlandy), jak zostało to przewidziane w art. 4 dyrektywy ramowej.

19

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 listopada 2018 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę. Skarżąca wnosi do Sądu o:

20

Oddzielnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 stycznia 2019 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 130 regulaminu postępowania przed Sądem. W piśmie tym Komisja wnosi do Sądu o:

21

Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniu 1 lutego 2019 r. przez Królestwo Niderlandów oraz w dniu 27 lutego 2019 r. przez T‑Mobile Netherlands Holding BV, T‑Mobile Netherlands BV, T‑Mobile Thuis BV i Tele2 Nederland BV wniesiono o dopuszczenie do sprawy tego państwa i wymienionych spółek w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.

22

W dniu 15 marca 2019 r. skarżąca przedstawiła uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję, w których wnosi do Sądu o:

23

Zgodnie z art. 130 regulaminu postępowania, jeżeli pozwany wnosi w odrębnym piśmie o wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności skargi lub niewłaściwości Sądu bez rozpatrywania sprawy co do istoty, Sąd rozstrzyga w przedmiocie wniosku w możliwie najkrótszym czasie, a w odpowiednim przypadku – po wszczęciu ustnego etapu postępowania.

24

W niniejszej sprawie Sąd uznaje, że akta dostarczają mu wystarczających informacji, i postanawia orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem, bez dalszych czynności procesowych.

25

Na poparcie zarzutu niedopuszczalności Komisja podnosi zasadniczo dwie przeszkody procesowe, które należy zbadać po kolei. W pierwszej kolejności jej zdaniem zaskarżony akt nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE, ponieważ nie wywołuje on wiążących skutków prawnych. Co najwyżej stanowi on akt przygotowawczy, który nie określa ostatecznego stanowiska tej instytucji. W drugiej kolejności skarżąca nie ma legitymacji procesowej w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, ponieważ zaskarżony akt nie dotyczy jej bezpośrednio.

26

Co się tyczy zaskarżalności wspomnianego aktu, Komisja uważa, że podstawy niedopuszczalności przyjęte przez Sąd w postanowieniach z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (T‑109/06, EU:T:2007:384), i z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja (T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48), mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

27

Skarżąca, która uważa, że Komisja powinna była wszcząć drugi etap procedury konsultacji europejskich, twierdzi ze swej strony, że zaskarżony akt wywiera wiążące skutki prawne, wobec czego Sąd jest właściwy do orzekania w przedmiocie jego zgodności z prawem na podstawie art. 263 TFUE. Ma miejsce wpływ na sytuację prawną skarżącej, ponieważ jej zdaniem uwagi sformułowane na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej są wiążące dla danego KOR‑u, uwagi takie stanowią zezwolenie umożliwiające danemu KOR‑owi podjęcie działań w celu przyjęcia projektu środków, a ich przekazanie narusza prawa procesowe skarżącej, w sytuacji gdy Komisja nie wszczyna drugiego etapu procedury konsultacji europejskich. Przywołane przez Komisję postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (T‑109/06, EU:T:2007:384), nie ma znaczenia dla sprawy ze względu na różnice dotyczące okoliczności faktycznych i prawnych pomiędzy sprawą, w której wydano to postanowienie, a niniejszym przypadkiem. Ponadto zaskarżony akt nie stanowi aktu przygotowawczego, ponieważ przedstawia on ostateczne stanowisko Komisji, zamykające procedurę konsultacji europejskich.

28

W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za akty zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE uznaje się akty instytucji, które niezależnie od ich charakteru lub formy mają na celu wywarcie wiążących skutków prawnych, które mogą wpłynąć na interesy strony skarżącej poprzez spowodowanie wyraźnej zmiany w jej sytuacji prawnej (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 9; z dnia 17 lipca 2008 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, pkt 29; z dnia 20 września 2016 r., Mallis i in./Komisja i EBC, od C‑105/15 P do C‑109/15 P, EU:C:2016:702, pkt 51).

29

W celu ustalenia, czy akt zaskarżony przed sądem Unii na podstawie art. 263 TFUE wywołuje wiążące skutki prawne, należy wziąć pod uwagę jego istotę, a skutki te należy oceniać na podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak jego treść, z uwzględnieniem, w razie potrzeby, kontekstu jego wydania oraz uprawnień instytucji, która go wydała (zob. podobnie wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 31, 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

30

Ponadto w przypadku aktów, których wydanie następuje w kilku etapach, w szczególności po zakończeniu postępowania wewnętrznego, aktami podlegającymi zaskarżeniu są zasadniczo jedynie te akty, które w sposób definitywny określają stanowisko danej instytucji po zakończeniu owego postępowania, z wyłączeniem aktów tymczasowych, które służą jedynie przygotowaniu wydania ostatecznej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2000 r., Niderlandy/Komisja, C‑147/96, EU:C:2000:335, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

31

W związku z tym w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy zaskarżony akt jest aktem zaskarżalnym w świetle kontekstu, w jakim został wydany, jego treści oraz jego ewentualnego przygotowawczego charakteru.

32

Na wstępie należy zaznaczyć w pierwszej kolejności, że w ramach przydziału zadań KOR‑om i Komisji prawodawca Unii zamierzał przyznać rolę centralną KOR‑om, aby osiągnąć cele dyrektywy ramowej (zob. podobnie postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 72–75), którym są przyznawane uprawnienia regulacyjne, polegające w szczególności na określeniu na podstawie zasad prawa konkurencji rynków łączności elektronicznej znajdujących się na ich terytorium (art. 15 ust. 3 dyrektywy ramowej), wskazaniu operatorów mających znaczącą pozycję rynkową (art. 14 dyrektywy ramowej) i pokreśleniu obowiązków regulacyjnych, które w razie potrzeby należy nałożyć na tych operatorów (art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej).

33

Przy wykonywaniu swoich funkcji regulacyjnych KOR-y dysponują zatem szerokimi uprawnieniami, umożliwiającymi im ocenę potrzeby poddania danego rynku regulacji, w zależności od sytuacji, dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in., C‑28/15, EU:C:2016:692, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

34

W drugiej kolejności Komisja wspiera KOR-y i zmierza do zapewnienia zharmonizowanego stosowania ram regulacyjnych w obrębie całej Unii. I tak Komisja publikuje zalecenia i wytyczne, w szczególności na podstawie art. 15 dyrektywy ramowej, na właściwych rynkach produktów i usług, a także analizy rynku i oceny pozycji rynkowej, w celu zapewnienia spójnego stosowania tych ram regulacyjnych. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy ramowej „Komisja […] może […] wydać zalecenie lub decyzję co do zharmonizowanego stosowania przepisów [tej] dyrektywy i dyrektyw szczegółowych w celu przyspieszenia realizacji celów określonych w art. 8, w jak największym stopniu uwzględniając opinię BEREC” (zob. podobnie postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 75).

35

W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o procedurę konsultacji europejskich, brzmienie art. 7 i 7a dyrektywy ramowej wskazuje, że w ramach tej procedury Komisja odgrywa rolę bardziej koordynacyjną niż decyzyjną.

36

Z jednej strony, w trakcie pierwszego etapu procedury konsultacji europejskich Komisja może sformułować „uwagi” dotyczące wszystkich projektów środków udostępnionych jej przez KOR-y, które te ostatnie są zobowiązane „[uwzględniać] w jak największym stopniu” zgodnie z art. 7 ust. 3 i 7 dyrektywy ramowej.

37

Z drugiej strony, o ile podczas drugiego etapu art. 7a Komisja może na podstawie art. 7a ust. 5 lit. a) dyrektywy ramowej „wydać zalecenie zobowiązujące właściwy [KOR] do zmienienia lub wycofania projektowanego środka”, o tyle zainteresowany KOR może jednak postanowić, że nie zmodyfikuje planu działania lub że go nie wycofa, czyli wykroczyć poza zalecenie wydane przez Komisję, pod warunkiem że przedstawi umotywowane uzasadnienie w tym względzie, jak przewiduje art. 7a ust. 7 wspomnianej dyrektywy.

38

Ostatecznie jedynie w ramach drugiej fazy art. 7 KOR może być związany stanowiskiem Komisji, w przypadku gdy na podstawie art. 7 ust. 5 lit. a) dyrektywy ramowej ta ostatnia postanawia skorzystać z prawa weta.

39

W szczególności w świetle powyższych rozważań w odniesieniu do ram prawnych ustanowionych przez dyrektywę ramową, przyznających centralną rolę KOR‑om, należy zbadać argumenty podniesione przez skarżącą dla uzasadnienia istnienia wiążących skutków prawnych zaskarżonego aktu, w związku z czym miałby on podlegać zaskarżeniu do sądu Unii na podstawie art. 263 TFUE.

40

Skarżąca uważa, że przewidziany w art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej wymóg, zgodnie z którym dany KOR powinien „[uwzględnić] w jak największym stopniu” uwagi sformułowane przez Komisję, oznacza konieczność zastosowania zawartych w nich zaleceń.

41

W pierwszej kolejności skarżąca opiera się na wyroku z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in. (C‑28/15, EU:C:2016:692, pkt 37, 38), w którym Trybunał wypowiedział się w przedmiocie przewidzianego w art. 19 ust. 2 akapit drugi dyrektywy ramowej obowiązku uwzględnienia przez KOR-y w jak największym stopniu zaleceń opublikowanych przez Komisję na podstawie ust. 1 tego przepisu. Trybunał uznał, że KOR-y powinny co do zasady stosować się do wskazówek zawartych w zaleceniu Komisji 2009/396/WE z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie uregulowań dotyczących stawek za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych i ruchomych (Dz.U. 2009, L 124, s. 67). Zdaniem skarżącej ACM powinien analogicznie „co do zasady” uwzględnić uwagi sformułowane przez Komisję w zaskarżonym akcie.

42

Jednakże wbrew temu, co utrzymuje skarżąca, orzecznictwo to nie oznacza, że takie uwagi mają charakter wiążący. Po pierwsze, należy zauważyć z jednej strony, że Trybunał orzekł również w pkt 34 i 35 tego wyroku z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in. (C‑28/15, EU:C:2016:692), że zgodnie z art. 288 TFUE takie zalecenie nie ma co do zasady charakteru wiążącego i że z tego wynika, że KOR, wydając decyzję, nie jest związany zaleceniem 2009/396. Z drugiej strony, posługując się wyrażeniem „co do zasady”, które podkreśla skarżąca, Trybunał potwierdził, że obowiązek przestrzegania wskazówek zawartych w zaleceniu 2009/396 pozostawiał miejsce dla pewnego zakresu uznania KOR‑u, a tym samym nie wiązał tego organu w sposób bezwzględny. Potwierdza to następne zdanie w pkt 38 tego wyroku, w którym Trybunał precyzuje, że KOR może odstąpić od modelu „pure Bulric” rekomendowanego w zaleceniu 2009/396, jeżeli stwierdzi w ramach dokonywanej przez siebie oceny danej sytuacji, że model ten nie jest dostosowany do okoliczności.

43

W tym względzie, ustanawiając zalecenia jako szczególną kategorię aktów Unii i przewidując w sposób wyraźny, że „nie mają one mocy wiążącej”, art. 288 TFUE miał na celu nadać instytucjom uprawnionym do ich przyjmowania kompetencję do podejmowania działań zachęcających i perswazyjnych, różną od kompetencji do stanowienia aktów o mocy wiążącej (wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 26). Stwierdzenie to odnosi się również w drodze analogii do uwag sformułowanych przez Komisję na pierwszym etapie procedury konsultacji europejskich na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, takich jak uwagi sformułowane w akcie zaskarżonym w niniejszej sprawie.

44

Po drugie, sformułowanie „uwzględnia w jak największym stopniu” podkreśla niewiążący charakter uwag Komisji sformułowanych na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Gdyby bowiem takie uwagi były wiążące, nie wystarczyłoby, aby KOR uwzględnił je w jak największym stopniu, gdyż wiązałoby się to z ryzykiem przeinaczenia treści i celu tego przepisu. W tym względzie należy zauważyć, że uwagi Komisji odpowiadają uwagom przedstawionym w danym wypadku przez inne KOR-y lub przez BEREC, w związku z czym gdyby uwagi tych różnych podmiotów instytucjonalnych proponowały różne podejścia, właściwy KOR mógłby zastosować podejście zaproponowane przez inny KOR lub BEREC niż to zalecane przez Komisję (zob. podobnie postanowienia: z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 93, 94; z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 63, 64).

45

W drugiej kolejności, jak podkreśla skarżąca, w wyroku z dnia 11 września 2003 r., Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, pkt 41), Trybunał uznał co prawda, że chociaż zalecenia nie zmierzają do wywarcia wiążącego skutku i nie są w stanie ustanowić praw, na które jednostki mogą powoływać się przed sądem krajowym, to jednak nie są pozbawione jakichkolwiek skutków prawnych.

46

Niemniej należy odróżnić skutki, o jakich mowa w tym orzecznictwie, od wiążących skutków prawnych, na które powołuje się skarżąca, które wpływałyby na jej interesy, zmieniając w istotny sposób jej sytuację prawną. Po pierwsze, w tym samym punkcie wyroku przywołanego przez skarżącą Trybunał wyraźnie zilustrował wiążące skutki prawne, wyjaśniając, że sądy krajowe są zobowiązane uwzględniać zalecenia przy rozstrzyganiu zawisłych przed nimi sporów, w szczególności gdy udzielają one wyjaśnień dotyczących wykładni przepisów krajowych wydanych w celu ich wykonania lub gdy mają one na celu uzupełnienie przepisów Unii o wiążącym charakterze (zob. wyrok z dnia 11 września 2003 r., Altair Chimica, C‑207/01, EU:C:2003:451, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).

47

Po drugie, wymóg uwzględnienia „w jak największym stopniu” ma skutek prawny odmienny od skutków, na które powołuje się skarżąca, jako że wymóg ten nakłada obowiązek uzasadnienia. W związku z tym KOR powinien móc wyjaśnić rozbieżności w stosunku do uwag Komisji (zob. podobnie postanowienie z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 65). Taki jest również sens pkt 38 wyroku z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in. (C‑28/15, EU:C:2016:692), w którym Trybunał uznał, że KOR, „podawszy przyczyny”, może odstąpić od modelu „pure Bulric” rekomendowanego w zaleceniu 2009/396.

48

W tym względzie art. 19 ust. 2 dyrektywy ramowej stanowi wyraźnie, że „[w] przypadku gdy [KOR] postanowi nie stosować się do danego zalecenia, informuje o tym Komisję, uzasadniając swoje stanowisko”. Artykuł 7 ust. 3 dyrektywy ramowej nie przewiduje żadnego formalnego obowiązku uzasadnienia uwag sformułowanych przez Komisję w odniesieniu do projektu środków udostępnionego przez KOR (zob. podobnie postanowienie z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 65).

49

W związku z tym w niniejszej sprawie ACM wyjaśnił w załączniku I do swojej decyzji z dnia 27 września 2018 r., w jaki sposób uwzględnił w największym stopniu uwagi Komisji. Treść i brzmienie tego załącznika wskazują, że ten KOR rozpatrzył i skomentował uwagi Komisji, przy czym nie uznał ich za wiążące.

50

W każdym razie obowiązek uzasadnienia, który spoczywałby na KOR-ach, nie mógłby mieć wpływu na interesy skarżącej, zmieniając w istotny sposób jej sytuację prawną (zob. podobnie postanowienie z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 65).

51

W trzeciej kolejności skarżąca twierdzi, że KOR-y nie mogą ignorować uwag sformułowanych w ramach postępowania, o którym mowa w art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, gdyż grozi to naruszeniem obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE. Podkreśla ona bowiem, powołując się na wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Telefonia Dialog (C‑3/14, EU:C:2015:232), że postępowanie to polega – jak wynika z motywu 15 dyrektywy ramowej – na zagwarantowaniu, by decyzje podejmowane na szczeblu krajowym nie oddziaływały negatywnie na funkcjonowanie jednolitego rynku ani na realizację innych celów TFUE.

52

Jednakże obowiązek lojalnej współpracy nie może prowadzić do tego, by takie uwagi miały wiążące skutki prawne. Obowiązek lojalnej współpracy nie może bowiem prowadzić do pominięcia przesłanek dopuszczalności wyraźnie przewidzianych w art. 263 TFUE (wyrok z dnia 20 lutego 2018 r.,Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 40). Ponadto ze względu na to, że prawodawca Unii wyraźnie określił skutki prawne, jakie zamierzał przyznać uwagom sformułowanym na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, obowiązek lojalnej współpracy nie może mieć szerszego zakresu, przyznając skutki prawne nieprzewidziane przez prawodawcę.

53

W czwartej kolejności skarżąca twierdzi, że jej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie krajowym, powołując się na orzeczenie Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Niemcy). Jednakże powyższej analizy nie może podważyć orzecznictwo krajowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wymóg jednolitego stosowania prawa Unii oznacza bowiem, że jeżeli przepis prawa Unii nie zawiera odesłania do prawa państw członkowskich w odniesieniu do konkretnego pojęcia, pojęciu temu należy nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię, co powinno nastąpić z uwzględnieniem kontekstu przepisu i celu zamierzonego przez dane uregulowanie (zob. podobnie wyrok z dnia 9 listopada 2016 r., Wathelet, C‑149/15, EU:C:2016:840, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo). W każdym razie fragment przytoczony przez skarżącą nie pozwala stwierdzić, by Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) uznał, że uwagi Komisji wywierają wiążące skutki prawne w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE.

54

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że wymóg, zgodnie z którym właściwy KOR powinien „[uwzględnić] w jak największym stopniu” uwagi sformułowane przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, nie oznacza, że zaskarżony akt wywołuje wiążące skutki prawne.

55

Skarżąca uważa, że uwagi Komisji, mimo iż zostały przyjęte w formie pisma, stanowią zezwolenie umożliwiające ACM wydanie decyzji z dnia 27 września 2018 r.

56

W pierwszej kolejności skarżąca utrzymuje, że przekazanie uwag na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej i wszczęcie drugiego etapu art. 7 stanowią dwie gałęzi tej samej alternatywy, wobec czego Komisja jest zmuszona dokonać wyboru binarnego między brakiem weta lub wetem wobec projektu działań przekazanego przez KOR.

57

Po pierwsze, należy zauważyć, że o ile przekazanie uwag i wszczęcie drugiego etapu procedury konsultacji europejskich stanowią alternatywę, o tyle nie chodzi tu – wbrew temu, co twierdzi skarżąca – o wybór binarny pomiędzy brakiem weta lub wetem wobec projektu środków przekazanego przez KOR. Kiedy bowiem Komisja wszczyna drugi etap procedury konsultacji europejskich, działa ona w zależności od przypadku na podstawie art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej lub jej art. 7a ust. 1, a nawet obu przepisów jednocześnie. Dopiero w ramach drugiego etapu art. 7 Komisja może zażądać od KOR‑u wycofania projektu, chyba że postanowi ona wycofać swoje zastrzeżenia dotyczące projektu środków. Natomiast drugi etap art. 7a może co najwyżej doprowadzić do wydania zalecenia zachęcającego dany KOR do zmiany lub wycofania projektu.

58

W rzeczywistości, nawet jeśli przewidziane w art. 7 ust. 5 lit. a) dyrektywy ramowej wykonywanie prawa weta pociąga za sobą wiążące skutki prawne, ponieważ dany KOR nie będzie już miał prawa przyjąć pierwotnie planowanych środków, to fakt, że Komisja nie wykonuje swojego prawa weta, jest równoznaczny z brakiem wydania decyzji, w związku z czym to stanowisko nie pociąga za sobą żadnego wiążącego skutku prawnego (zob. podobnie postanowienia: z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 105, 106; z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 75, 76).

59

Po drugie, dany KOR wywodzi swoje kompetencje bezpośrednio z właściwych przepisów dyrektywy ramowej a ich wykonywanie nie wymaga zezwolenia ze strony Komisji. Ponadto żaden przepis wspomnianej dyrektywy nie przewiduje, by brak wszczęcia drugiego etapu procedury konsultacji europejskich został zrównany z zatwierdzeniem zgłoszonego projektu środków zezwalającym KOR‑owi na podjęcie działań (zob. podobnie postanowienia: z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 95, 96; z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 66, 68).

60

Tym samym, jeżeli KOR postanowi przyjąć środek krajowy w formie pierwotnej lub zmienionej, wiążące skutki prawne wynikające z tego środka są przypisywane danemu KOR-owi, nie wynikają zaś z uwag Komisji lub braku wszczęcia drugiego etapu procedury konsultacji europejskich (zob. podobnie postanowienia: z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 106; z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 77).

61

W drugiej kolejności skarżąca uważa, że fakt, iż ostatecznie przyjęte przez ACM środki wywierają skutki prawne, nie wyklucza istnienia wiążących skutków prawnych zaskarżonego aktu, ponieważ oba akty wynikają z odrębnych procesów administracyjnych, a procedura konsultacji europejskich jest etapem obowiązkowym.

62

W tym względzie procedura konsultacji europejskich stanowi z pewnością obowiązkowy etap procesu przyjmowania środków, które wchodzą w zakres art. 15 lub 16 dyrektywy ramowej albo art. 5 lub 8 dyrektywy 2002/19 i wpływają na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Jednakże stwierdzenie to nie wystarcza, aby przyznać wiążące skutki prawne uwagom sformułowanym na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Ewentualne nieprzestrzeganie tego obowiązkowego etapu miałoby bowiem odrębne skutki. I tak tytułem przykładu, gdyby dany KOR miał nie wszcząć procedury konsultacji europejskich, powstrzymując się od udostępnienia projektu środków innym KOR‑om, Komisji i BEREC, lub nie odczekać zakończenia tej procedury, przyjmując planowane środki, mogłoby to doprowadzić w danym wypadku do skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przed sądem Unii lub skargi na środki przyjęte przez KOR przed sądem krajowym.

63

Z powyższego wynika, że zaskarżony akt nie stanowi zezwolenia, które miałoby umożliwić ACM przyjęcie projektu środków i wywoływałoby z tego powodu wiążące skutki prawne.

64

Skarżąca uważa, że zaskarżony akt ma wpływ na jej prawa procesowe, ponieważ jest ona pozbawiona możliwości wysłuchania w ramach drugiego etapu procedury konsultacji europejskich.

65

W pierwszej kolejności skarżąca podnosi, że wszczęcie drugiego etapu procedury konsultacji europejskich wymaga pewnej liczby etapów postępowania, które pozwoliłyby na jej wysłuchanie, a w stosownym przypadku mogłyby mieć wpływ na środki ostatecznie przyjęte przez ACM.

66

Jednak nawet przy założeniu, że ochrona praw procesowych zainteresowanej strony mogłaby mieć wpływ na zaskarżalny charakter decyzji o niewszczynaniu konkretnego postępowania, należy jeszcze zbadać, czy na podstawie dyrektywy ramowej skarżącej przysługują prawa procesowe, które powinien chronić sąd Unii.

67

W tym względzie, po pierwsze, należy przypomnieć przede wszystkim, że art. 6 dyrektywy ramowej przewiduje, że w przypadku gdy KOR zamierza podjąć środki mające znaczący wpływ na rynek właściwy, ma obowiązek zorganizowania konsultacji publicznych na szczeblu krajowym, aby umożliwić zainteresowanym stronom przedstawienie uwag na temat projektu środków w rozsądnym terminie. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej te konsultacje krajowe mają miejsce przed konsultacjami europejskimi, tak aby te ostatnie odbywały się z uwzględnieniem uwag zainteresowanych stron, jak wynika to z motywu 17 dyrektywy 2009/140 zmieniającej dyrektywę ramową.

68

Następnie należy stwierdzić, że procedura konsultacji europejskich przewidziana w dyrektywie ramowej, niezależnie od tego, czy chodzi o pierwszy czy drugi etap, dotyczy wyłącznie stosunków między danym KOR‑em z jednej strony a Komisją, innymi KOR-ami i BEREC z drugiej strony, ponieważ dyrektywa ramowa milczy w sprawie ewentualnego udziału zainteresowanych stron na szczeblu Unii (zob. podobnie postanowienia: z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 119–122; z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 90–92).

69

Nawet gdyby Komisja praktykowała z jednej strony publikowanie na swojej stronie internetowej aktu, którym wszczyna drugi etap procedury konsultacji europejskich, a z drugiej strony wzywała zainteresowane strony do przedstawienia uwag, żaden przepis dyrektywy ramowej nie nakłada na nią jednak obowiązku przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami na szczeblu Unii i może ona zapoznać się z uwagami zainteresowanych stron złożonymi na szczeblu krajowym w trakcie konsultacji publicznych poprzedzających procedurę konsultacji europejskich.

70

W rzeczywistości tam, gdzie dyrektywa ramowa przewiduje dodatkowe uczestnictwo zainteresowanych stron, art. 7 ust. 6 i art. 7a ust. 6 dyrektywy ramowej przewidują, że to właściwy organ krajowy organizuje nowe konsultacje publiczne na szczeblu krajowym, zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej.

71

Po drugie, art. 4 dyrektywy ramowej ustanawia prawo odwołania się od środków KOR-ów do niezależnego organu, którego decyzja, jeżeli organ ten nie jest organem sądowym, musi podlegać kontroli sądowej w rozumieniu art. 267 TFUE. W ramach prawnych ustanowionych w dyrektywie ramowej środki wpływające na interesy przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze łączności elektronicznej są przyjmowane przez KOR-y na poziomie krajowym, a nie przez Komisję, a zatem powinny podlegać skutecznemu środkowi prawnemu na szczeblu krajowym.

72

Tymczasem brak wszczęcia drugiego etapu procedury konsultacji europejskich, tak jak w niniejszym przypadku, oznacza, że ostateczna decyzja zostanie podjęta na szczeblu krajowym poprzez przyjęcie, w stosownym przypadku, planowanych środków. Tym samym prawa procesowe zainteresowanych stron mogą być chronione przed sądami krajowymi (zob. podobnie postanowienia: z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 117–121; z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 88–92).

73

W drugiej kolejności skarżąca podkreśla w szczególności rolę odgrywaną przez BEREC na drugim etapie procedury konsultacji europejskich. W tym względzie, ponieważ rola ta wynika ze zmiany dyrektywy ramowej po wydaniu postanowienia z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (T‑109/06, EU:T:2007:384), należałoby odróżnić niniejszy przypadek od tego, który doprowadził do wydania tego postanowienia.

74

W tym względzie BEREC rzeczywiście może być obecnie zaangażowany w drugim etapie procedury konsultacji europejskich na podstawie art. 7 ust. 5 i art. 7a ust. 3–5 dyrektywy ramowej. Niemniej okoliczność ta nie oznacza istnienia praw procesowych skarżącej, które powinny być chronione w ramach skargi na podstawie art. 263 TFUE.

75

Po pierwsze, należy zauważyć, jak słusznie czyni to Komisja, że wszczęcie drugiego etapu procedury konsultacji europejskich nie jest konieczne, aby umożliwić BEREC podzielenie się swoim stanowiskiem w sprawie projektu środków, zważywszy, że na mocy art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej może on już na pierwszym etapie skierować uwagi do danego KOR‑u, w tym samym terminie jednego miesiąca, który stosuje się bez różnicy do KOR-ów i do Komisji.

76

Po drugie, dokonane przez skarżącą rozróżnienie między uwagami, które może sformułować BEREC w odniesieniu do projektu środków w ramach pierwszego etapu procedury konsultacji europejskich, i opinią, którą organ ten może wydawać w ramach drugiego etapu procedury konsultacji europejskich na podstawie art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej, jest nieistotne dla sprawy.

77

Przede wszystkim opinia BEREC na drugim etapie procedury konsultacji europejskich dotyczy co prawda aktu Komisji wszczynającego drugi etap procedury konsultacji europejskich i wyrażonych w nim zastrzeżeń, a nie jedynie projektu środków, jak ma to miejsce na pierwszym etapie. Niemniej te dwie wymiany stanowisk dotyczą ostatecznie projektu środków udostępnionych przez właściwy KOR.

78

Z tego samego powodu nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej Komisja powinna „w jak największym stopniu” uwzględnić opinię wydaną przez BEREC. Poza tym wymóg ten jest bez znaczenia, ponieważ Komisja powinna ogólnie „w najwyższym stopniu uwzględnia[ć] wszelkie opinie, zalecenia, wytyczne, rady lub najlepsze praktyki regulacyjne przyjęte przez BEREC”, zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1211/2009 z dnia 25 listopada 2009 r. ustanawiającego Europejski Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC), jak również Urząd (Dz.U. 2009, L 337, s. 1) [uchylonego i zastąpionego przez art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1971 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającego Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Agencję Wsparcia BEREC (Urząd BEREC), zmieniającego rozporządzenie (UE) 2015/2120 (Dz.U. 2018, L 321, s. 1)]. Zatem, gdyby BEREC sformułował uwagi przed Komisją w ramach pierwszego etapu procedury konsultacji europejskich, Komisja powinna w każdym razie uwzględnić te uwagi w jak największym stopniu.

79

Po trzecie, uczestnictwo w ramach drugiego etapu procedury konsultacji europejskich BEREC – organu instytucjonalnego odrębnego od zainteresowanych stron, jest bez znaczenia w odniesieniu do ochrony rzekomych praw procesowych skarżącej.

80

W trzeciej kolejności skarżąca powołuje się na wyroki: z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 57–59), i z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, pkt 30), w dziedzinie pomocy państwa. Chodzi o sprawy, w których kwestia poszanowania praw procesowych została podniesiona w ramach skarg na decyzje Komisji, zwane decyzjami „o niewnoszeniu zastrzeżeń”, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), zastąpionego przez art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).

81

Jednakże orzecznictwo to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Po pierwsze, kontrola zgodności pomocy państwa należy bowiem do wyłącznej kompetencji Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, tak że zainteresowane strony mogą skutecznie przedstawić swoje ewentualne uwagi jedynie na szczeblu Unii.

82

Tymczasem w niniejszym przypadku, zważywszy, że środki, o których mowa w dyrektywie ramowej, są co do zasady podejmowane na szczeblu krajowym, a nie przez Komisję, wystarczy, aby zainteresowane strony zostały wysłuchane na szczeblu krajowym, przynajmniej wtedy, gdy Komisja ogranicza się do przedstawienia uwag zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej (zob. podobnie postanowienia: z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 128; z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 94).

83

Po drugie, decyzje przyjęte przez Komisję w sprawach przywołanych przez skarżącą wywołują wiążące skutki prawne, ponieważ uznają one wyraźnie przedmiotową pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym.

84

Jednakże w niniejszej sprawie zaskarżony akt nie uznaje wyraźnie projektu środków za zgodny z prawem Unii. Ramy prawne ustanowione w dyrektywie ramowej miały zastosowanie przed udostępnieniem Komisji projektu środków i mają nadal zastosowanie niezależnie od stanowiska zajętego przez tę instytucję w zaskarżonym akcie. Nie wywołuje on zatem wiążących skutków prawnych a w konsekwencji orzecznictwo przytoczone przez skarżącą nie ma znaczenia w niniejszej sprawie (zob. podobnie postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 125, 127).

85

Mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że zaskarżony akt, który wyklucza wszczęcie drugiego etapu procedury konsultacji europejskich, nie ma wpływu na prawa procesowe skarżącej.

86

Należy jeszcze zbadać treść zaskarżonego aktu w celu dokonania oceny, czy niezależnie od kontekstu, w jakim został on wydany, akt ten wywołuje wiążące skutki prawne.

87

Komisja podnosi, że z brzmienia zaskarżonego aktu wynika, iż nie miała ona zamiaru nadać mu wiążących skutków prawnych.

88

W tym względzie należy wskazać w pierwszej kolejności, że w zaskarżonym akcie jest wielokrotnie mowa o tym, że zawiera on „uwagi”. Tak więc najpierw nagłówek określający przedmiot zaskarżonego aktu uściśla, że chodzi o „[u]wagi na podstawie art. 7 ust. 3 [dyrektywy ramowej]”, pomimo niewłaściwego użycia terminu „decyzja” w tytule tego nagłówka.

89

Następnie, w tytule „Procedura”, Komisja przypomina, że „[z]godnie z art. 7 ust. 3 [dyrektywy ramowej] [KOR-y], [BEREC] i Komisja mogą formułować uwagi skierowane do właściwego KOR‑u na temat zgłoszonych projektów środków”.

90

Ponadto w tytule „Uwagi” Komisja wskazuje, że „zbadała zgłoszenie i dodatkowe informacje przedstawione przez ACM [i] zamierza przedstawić następujące uwagi”, które to sformułowanie jest uzupełnione przypisem dolnym precyzującym „[z] godnie z art. 7 ust. 3 [dyrektywy ramowej]”.

91

Wreszcie w końcowej części zaskarżonego aktu Komisja przypomina również, że „[z]godnie z art. 7 ust. 7 [dyrektywy ramowej] ACM uwzględnia w jak największym stopniu uwagi pozostałych KOR-ów, BEREC i Komisji i może przyjąć proponowany w ten sposób projekt środka, a w tym wypadku informuje o tym Komisję”.

92

W drugiej kolejności komentarze Komisji są sformułowane zasadniczo nie w trybie rozkazującym. I tak najpierw stwierdza ona w szczególności, że „nie sprzeciwia się stwierdzeniu [wspólnej znaczącej pozycji rynkowej]”.

93

Następnie, co się tyczy proporcjonalności rozważanych środków naprawczych, Komisja w szczególności „wnosi do ACM o poparcie swojego rozumowania” dotyczącego adekwatnego i proporcjonalnego charakteru proponowanych środków i „wzywa ACM do lepszego wyjaśnienia”, w jaki sposób środki te pozwoliłyby na osiągnięcie celu, jakim jest efektywne inwestowanie.

94

Ponadto w odniesieniu do planowanego środka kontroli taryf Komisja „zwraca się do ACM o rozważenie” innego podejścia do kontroli cen.

95

Wreszcie w uwagach końcowych Komisja w szczególności „wzywa ACM do obserwowania z bliska” kierunków rozwoju rynku, w szczególności w odniesieniu do potencjalnych zobowiązań dotyczących porozumień w sprawie współpracy i współinwestycji oraz ich wpływu na poziom inwestycji, a także na konkurencję i intensywność konkurencyjną na poziomie detalicznym.

96

Wynika z tego, że Komisja nie dążyła do nałożenia prawnie wiążących zobowiązań poprzez przyjęcie zaskarżonego aktu, a interpretację taką podziela ACM – adresat tego aktu, jak wynika z brzmienia jego decyzji z dnia 27 września 2018 r., a w szczególności z załącznika I.

97

Skarżąca utrzymuje, że postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (T‑109/06, EU:T:2007:384), nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W sprawie, w której wydano wspomniane postanowienie, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (komisja ds. rynku telekomunikacji, Hiszpania) udostępniła Komisji projekt środków, zarejestrowany pod sygnaturą ES/2005/0330, a ta ostatnia przedstawiła uwagi na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. W następstwie skargi wniesionej do Sądu na podstawie art. 263 TFUE orzekł on w szczególności, że uwagi Komisji nie stanowią aktu wywołującego wiążące skutki prawne.

98

Zdaniem skarżącej istotne okoliczności niniejszej sprawy różnią się od okoliczności sprawy, w której wydano postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (T‑109/06, EU:T:2007:384). I tak, po pierwsze, zaskarżony akt zawiera uwagi dotyczące określenia rynku i środków naprawczych przewidzianych przez ACM, podczas gdy uwagi w sprawie ES/2005/0330 dotyczyły analizy ekonomicznej znaczącej pozycji rynkowej i tym samym stanowiły zastrzeżenia o charakterze mniej fundamentalnym. Po drugie, w przeciwieństwie do analizy znaczącej pozycji rynkowej przeprowadzonej przez hiszpański KOR w sprawie ES/2005/0330 podejście ACM w niniejszym przypadku jest w sposób oczywisty i prima facie sprzeczne z ramami regulacyjnymi, ponieważ odbiega ono od wskazówek zawartych w odpowiednich wytycznych, a konkretnie w zaleceniu Komisji 2014/710/UE z dnia 9 października 2014 r. w sprawie rynków właściwych w zakresie produktów i usług telekomunikacyjnych w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą ramową (Dz.U. 2014, L 295, s. 79) i wytycznych Komisji dotyczących analizy rynku i oceny znaczącej pozycji rynkowej na podstawie unijnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. 2018, C 159, s. 1).

99

W pierwszej kolejności należy zauważyć, jak słusznie czyni to Komisja, że skarżąca nie wyjaśnia, w jaki sposób różnice dotyczące przedmiotu uwag sformułowanych przez Komisję uzasadniają rozróżnienie niniejszej sprawy od sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (T‑109/06, EU:T:2007:384).

100

Po pierwsze, brzmienie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej nie dokonuje żadnego rozróżnienia co do podstawy przedmiotu uwag sformułowanych przez Komisję na pierwszym etapie procedury konsultacji europejskich.

101

Po drugie, prawdą jest, że przedmiot zastrzeżeń Komisji określa, czy wszczyna ona drugi etap art. 7 czy drugi etap art. 7a, a nawet oba. Niemniej jednak, nawet przy założeniu, że uwagi przedstawione w niniejszym przypadku stanowią rzeczywiście zastrzeżenia uzasadniające wszczęcie drugiego etapu procedury konsultacji europejskich, ten sam przepis, a mianowicie art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej, miałby zastosowanie zarówno w przypadku ES/2005/0330, jak i w niniejszym przypadku, ponieważ i zastrzeżenia dotyczące znaczącej pozycji rynkowej, i określenie rynku należą do zakresu zastosowania tego przepisu. Poza tym rozróżnienie dokonane przez skarżąca między analizą teoretyczną a analizą gospodarczą znaczącej pozycji rynkowej nie ma znaczenia w tym względzie.

102

W drugiej kolejności zdaniem skarżącej w przeciwieństwie do sprawy ES/2005/0330 projekt środków w niniejszej sprawie jest sprzeczny z ramami regulacyjnymi, ponieważ z jednej strony definicja rynku różni się od podejścia przedstawionego w zaleceniu 2014/710, a z drugiej strony analiza znaczącej pozycji wspólnej na rynku nie wynika z analitycznych ram wytycznych Komisji w sprawie analizy rynku i oceny znaczącej pozycji rynkowej na podstawie unijnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej. Tymczasem ACM powinien był co do zasady stosować się do wskazówek zawartych w tych wytycznych.

103

W tym względzie należy przypomnieć, że ACM może odstąpić od wskazówek zawartych w tych wytycznych, jeśli w ramach oceny danej sytuacji uzna, że nie są one dostosowane do okoliczności, jak zostało to wyjaśnione w pkt 41–43 powyżej. W niniejszym przypadku w świetle informacji dostarczonych przez ACM, w szczególności w odniesieniu do specyfiki warunków rynkowych w Niderlandach, Komisja uznała, że jest wystarczające sformułowanie uwag, bez wszczynania drugiego etapu procedury konsultacji europejskich.

104

W trzeciej kolejności w każdym razie należy zauważyć, że różnice w przedmiocie komentarzy sformułowanych przez Komisję i istnienie przedstawionych przez skarżącą rozbieżności w stosunku do wytycznych są pozbawione znaczenia w odniesieniu do skutków prawnych uwag przekazanych danemu KOR‑owi na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej.

105

Z powyższych rozważań wynika, że ani kontekst prawny, w jakim zaskarżony akt został przyjęty, ani jego treść nie wykazują, by akt ten stanowił akt wywierający wiążące skutki prawne. Należy zatem zbadać, czy zaskarżony akt ma charakter przygotowawczy.

106

Skarżąca nie zgadza się z argumentacją Komisji, iż zaskarżony akt jest aktem przygotowawczym. Zaskarżony akt stanowi bowiem etap końcowy postępowania administracyjnego na szczeblu Unii. Ze względu na to, że Komisja nie będzie miała już okazji do późniejszego działania, zaskarżony akt odzwierciedla jej ostateczne stanowisko po zakończeniu procedury wewnętrznej, wbrew istotnym okolicznościom orzecznictwa przytoczonego na poparcie postanowienia z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja (T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 97). Ponadto w braku uznania, że zaskarżony akt ma charakter ostateczny, nie jest możliwe zakwestionowanie zgodności z prawem aktów tego rodzaju.

107

W tym względzie należy wskazać w pierwszej kolejności, że bez względu na to, iż za uwagami przedstawionymi przez Komisję nie idzie inny akt instytucji Unii, w odróżnieniu od wskazywanych przez skarżącą istotnych okoliczności orzecznictwa przywołanego w pkt 106 powyżej, Sąd wyraźnie uznał, że pismo Komisji zawierające uwagi na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej stanowi unijny akt przygotowawczy w ramach postępowania, które prowadzi do przyjęcia środków krajowych przez dany KOR (postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 97).

108

W drugiej kolejności, jak słusznie podnosi Komisja, procedura konsultacji europejskich, która doprowadziła w niniejszym przypadku do przekazania przez Komisję uwag KOR‑owi, nie stanowi zakończenia, lecz jedynie etap postępowania administracyjnego prowadzącego do przyjęcia środków omówionych w tych uwagach.

109

Jak wynika z powyższej analizy, ramy prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie mają na celu ustanowienia podziału między dwoma kompetencjami – krajową i unijną, które miałyby odrębne przedmioty, lecz przeciwnie, ustanawiają wyłączne uprawnienia decyzyjne KOR-ów. Uprawnienie to jest ograniczone jedynie prawem weta Komisji w pewnych okolicznościach, które nie obejmują niniejszej sprawy, a w każdym razie prawo to nie może prowadzić do tego, że zamiast KOR‑u środki przyjmie Komisja.

110

Ewentualny udział Komisji, innych KOR-ów i BEREC w postępowaniu prowadzącym do przyjęcia środków krajowych nie może podważyć ich kwalifikacji jako „środków krajowych”, gdyż akty przyjęte przez Komisję, inne KOR-y i BEREC stanowią etap postępowania, w którym dany KOR wykonuje ostateczne uprawnienia decyzyjne, nie będąc przy tym związanym aktami przygotowawczymi tych podmiotów instytucjonalnych (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., Berlusconi i Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, pkt 41–44).

111

W trzeciej kolejności, wybierając przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które przewiduje przyjęcie przez Komisję, inne KOR-y i BEREC aktów przygotowawczych do środków końcowych właściwego KOR‑u wywołujących wiążące skutki prawne, które mogą być niekorzystne, prawodawca Unii zamierzał ustanowić szczególny mechanizm współpracy między tymi podmiotami, który to mechanizm opiera się jednak na wyłącznej i końcowej kompetencji decyzyjnej właściwego KOR‑u.

112

Skuteczność procesu decyzyjnego wymaga bezwzględnie jednolitej kontroli sądowej wykonywanej dopiero po przyjęciu środków przez właściwy KOR kończących postępowanie administracyjne, przy czym tylko te środki mogą wywoływać wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na interesy skarżącej, zmieniając w istotny sposób jej sytuację prawną. Tym samym art. 263 TFUE interpretowany w świetle obowiązku lojalnej współpracy uzasadnia to, że akty podjęte przez podmioty instytucjonalne inne niż właściwy KOR nie mogą podlegać kontroli sądów Unii na podstawie art. 263 TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., Berlusconi i Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, pkt 47–49).

113

Wnosząca odwołanie uważa, że prawo do skutecznej ochrony sądowej, usankcjonowane w szczególności w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, wymaga dopuszczenia skargi na zaskarżony akt przed Sądem, ponieważ stanowi on jedyny sąd właściwy do kontroli ważności aktu instytucji. Jest tak, tym bardziej że sądy krajowe przyznają określoną doniosłość uwagom sformułowanym na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej.

114

W tym względzie w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że o ile przesłanki dopuszczalności określone w art. 263 TFUE należy interpretować w świetle podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej, o tyle wykładnia ta nie może jednak prowadzić do pominięcia przesłanek wyraźnie przewidzianych w traktacie (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 28 lutego 2017 r., NF/Rada Europejska, T‑192/16, EU:T:2017:128, pkt 74).

115

W drugiej kolejności w systemie ustanowionym przez dyrektywę ramową KOR-y odgrywają centralną rolę i w tym względzie art. 4 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia mechanizmu odwoławczego od decyzji tych organów, organizując w ten sposób pełny system ochrony sądowej (zob. podobnie postanowienia: z dnia 12 grudnia 2007 r., Vodafone España i Vodafone Group/Komisja, T‑109/06, EU:T:2007:384, pkt 101; z dnia 22 lutego 2008 r., Base/Komisja, T‑295/06, niepublikowane, EU:T:2008:48, pkt 71).

116

I tak z jednej strony, w sytuacji gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – rola Komisji jest ograniczona do przekazania uwag zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, co prowadzi zasadniczo do wydania decyzji przez właściwy KOR, przysługuje prawo do wniesienia skargi do właściwego sądu krajowego. W razie konieczności ten sąd krajowy może zgodnie z art. 267 TFUE skierować do Trybunału pytania prejudycjalne dotyczące ram prawnych Unii mających zastosowanie do danej sytuacji. Chociaż art. 263 TFUE wyklucza kontrolę Trybunału nad aktami Unii, które nie są wiążące, art. 267 TFUE przyznaje mu bowiem kompetencję do orzekania w ramach postępowania prejudycjalnego w przedmiocie ważności i interpretacji aktów podjętych przez instytucje Unii bez żadnego wyjątku (zob. w tym względzie wyroki: z dnia 13 grudnia 1989 r., Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, pkt 8; a także z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 44).

117

Z drugiej strony, jeżeli Komisja korzysta ze swojego prawa weta na podstawie art. 7 ust. 5 lit. a) dyrektywy ramowej, postępowanie nie prowadzi do wydania decyzji krajowej, lecz do wydania aktu Unii mającego wiążące skutki prawne, a w takim przypadku otwarta jest droga zaskarżenia przed sądem Unii na podstawie art. 263 TFUE.

118

W trzeciej kolejności bez znaczenia jest okoliczność, że sądy krajowe przyznają w swojej ocenie okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy doniosłe znaczenie uwagom sformułowanym przez Komisję na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Z jednej strony ocena dokonana przez sądy krajowe nie może prowadzić do przyznania aktowi wydanemu przez instytucję Unii wiążących skutków prawnych, których nie przyznaje mu prawo Unii. Z drugiej strony w przypadku sporu dotyczącego takich uwag między stronami sporu przed sądem krajowym sąd ten może zadać Trybunałowi pytania prejudycjalne, jak zostało to wyjaśnione w pkt 116 powyżej.

119

W każdym razie należy zauważyć, że w samej decyzji wydanej przez sąd krajowy, przytoczonej przez skarżącą na poparcie jej argumentu, odniesienie do stanowiska Komisji stanowi jeden spośród wielu powodów, wobec czego sąd ten nie oparł się wyłącznie na ewentualnej doniosłości przyznanej pismu Komisji przekazanemu ACM na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej.

120

Jak wynika z całości powyższych rozważań, zaskarżony akt, który nie wywołuje wiążących skutków prawnych i ma charakter przygotowawczy, nie stanowi aktu zaskarżalnego przez skarżącą przed sądem Unii na podstawie art. 263 TFUE w celu zakwestionowania braku wszczęcia drugiego etapu procedury konsultacji europejskich.

121

Wobec powyższego należy przychylić się do zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję, a niniejszą skargę należy uznać za niedopuszczalną, bez konieczności badania drugiej przeszkody procesowej, dotyczącej legitymacji czynnej skarżącej, ani rozpatrzenia wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta przedstawionych przez Królestwo Niderlandów oraz T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis i Tele2 Nederland.

122

Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. W konsekwencji skarżąca powinna pokryć własne koszty oraz koszty Komisji, zgodnie z żądaniem tej ostatniej, z wyjątkiem kosztów dotyczących wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.

123

Zgodnie z art. 144 § 10 regulaminu postępowania w razie wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie głównej przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta składający wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta i strony główne pokrywają własne koszty związane z postępowaniem w przedmiocie tego wniosku. W konsekwencji Królestwo Niderlandów oraz T‑Mobile Netherlands Holding, T‑Mobile Netherlands, T‑Mobile Thuis i Tele2 Nederland pokrywają własne koszty związane z ich wnioskami o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów. Ponadto skarżąca i Komisja pokryją własne koszty związane z tymi wnioskami o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.

Z powyższych względów

SĄD (pierwsza izba)

postanawia, co następuje: