1

W swojej skardze Komisja Europejska wnosi o stwierdzenie nieważności art. 2 decyzji Rady (UE) 2021/1117 z dnia 28 czerwca 2021 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, i tymczasowego stosowania Protokołu wykonawczego do Umowy o partnerstwie w sprawie połowów między Republiką Gabońską a Wspólnotą Europejską (2021–2026) (Dz.U. 2021, L 242, s. 3) oraz wyznaczenia przez Radę Unii Europejskiej, za pośrednictwem jej przewodniczącego, stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej, jako osoby upoważnionej do podpisania tego protokołu.

2

Artykuł 2 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (Recueil des traités des Nations unies, t. 1155, s. 331, zwanej dalej „konwencją wiedeńską”) stanowi:

„W rozumieniu niniejszej konwencji:

[…]

c) »pełnomocnictwo« oznacza dokument wystawiony przez kompetentną władzę państwową, wyznaczający pewną osobę lub osoby do reprezentowania państwa w negocjowaniu, przyjęciu lub ustalaniu autentycznego tekstu traktatu, w wyrażeniu zgody państwa na związanie się traktatem lub dokonywaniu jakiejkolwiek innej czynności związanej z traktatem;

[…]”.

3

Artykuł 7 ust. 1 tej konwencji stanowi:

„Daną osobę uważa się za reprezentującą państwo, gdy chodzi o przyjęcie lub poświadczenie autentyczności tekstu traktatu lub wyrażenie zgody państwa na związanie się traktatem, jeżeli:

[…]”.

4

Artykuł 18 wspomnianej konwencji stanowi:

„Państwo jest obowiązane powstrzymywać się od działań, które udaremniłyby przedmiot i cel traktatu, gdy:

5

W myśl art. 13 ust. 2 TUE:

„Każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze sobą współpracują”.

6

Artykuł 16 TUE ma następujące brzmienie:

„1.   Rada pełni, wspólnie z Parlamentem Europejskim, funkcje prawodawczą i budżetową. Pełni funkcje określania polityki i koordynacji zgodnie z warunkami przewidzianymi w traktatach.

[…]

6.   Rada zbiera się na posiedzenia w różnych składach […].

Rada do Spraw Ogólnych zapewnia spójność prac różnych składów Rady. […]

Rada do Spraw Zagranicznych opracowuje działania zewnętrzne Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską oraz zapewnia spójność działań Unii.

7.   Za przygotowanie prac Rady odpowiada Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich.

[…]

9.   Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują na zasadzie równej rotacji przedstawiciele państw członkowskich w Radzie […]”.

7

Artykuł 17 ust. 1 TUE stanowi:

„Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy. Czuwa ona nad stosowaniem traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie. Nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wykonuje budżet i zarządza programami. Pełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające, zgodnie z warunkami przewidzianymi w traktatach. Z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych przypadków przewidzianych w traktatach, zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz. Podejmuje inicjatywy w zakresie rocznego i wieloletniego programowania Unii w celu osiągnięcia porozumień międzyinstytucjonalnych”.

8

Artykuł 27 ust. 2 TUE stanowi:

„Wysoki przedstawiciel [Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa] reprezentuje Unię w zakresie spraw odnoszących się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. […]”.

9

Artykuł 218 TFUE stanowi:

„1.   Bez uszczerbku dla szczególnych postanowień artykułu 207, umowy pomiędzy Unią a państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi są negocjowane i zawierane zgodnie z następującą procedurą.

2.   Rada upoważnia do podjęcia rokowań, wydaje wytyczne negocjacyjne, upoważnia do podpisywania i zawiera umowy.

3.   Komisja lub, jeżeli przewidywana umowa dotyczy wyłącznie lub głównie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, przedstawia swoje zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań oraz, w zależności od przedmiotu przewidywanej umowy, mianującą negocjatora lub przewodniczącego zespołu negocjatorów Unii.

4.   Rada może kierować wytyczne do negocjatora Unii oraz wyznaczyć specjalny komitet, w konsultacji z którym należy prowadzić rokowania.

5.   Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję upoważniającą do podpisania umowy a, w stosownych przypadkach, do tymczasowego jej stosowania przed jej wejściem w życie.

6.   Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy.

[…]”.

10

W dniu 22 października 2015 r. na wniosek Komisji Rada upoważniła Komisję do podjęcia, w imieniu Unii Europejskiej, negocjacji z Republiką Gabońską w sprawie odnowienia na lata 2021–2026 protokołu wykonawczego do Umowy o partnerstwie w sprawie połowów między Unią Europejską a Republiką Gabońską.

11

W wyniku tych negocjacji w dniu 10 lutego 2021 r. negocjatorzy parafowali nowy protokół wykonawczy do tej umowy (zwany dalej „protokołem”).

12

W dniu 19 maja 2021 r. Komisja przedłożyła Radzie swój wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, i tymczasowego stosowania Protokołu wykonawczego (2021–2026) do Umowy o partnerstwie w sprawie połowów między Republiką Gabońską a Wspólnotą Europejską [COM(2021) 246 final].

13

Artykuł 2 tej decyzji w brzmieniu zaproponowanym przez Komisję miał następujące brzmienie:

„Sekretariat Generalny Rady ustanawia instrument przekazujący pełne uprawnienia do podpisania wspomnianego protokołu, z zastrzeżeniem jego zawarcia, osobie wskazanej przez Komisję”.

14

W dniu 28 czerwca 2021 r. Rada przyjęła decyzję (UE) 2021/1117. Decyzja ta zawiera cztery artykuły o następującym brzmieniu:

„Artykuł 1

Niniejszym upoważnia się do podpisania w imieniu Unii Protokołu wykonawczego do Umowy o partnerstwie w sprawie połowów między Republiką Gabońską a Wspólnotą Europejską (2021–2026) […], z zastrzeżeniem jego zawarcia.

Artykuł 2

Przewodniczący Rady zostaje niniejszym upoważniony do wyznaczenia osoby lub osób umocowanych do podpisania protokołu w imieniu Unii.

Artykuł 3

Protokół stosuje się tymczasowo od dnia jego podpisania […], do czasu zakończenia procedur niezbędnych do jego wejścia w życie.

Artykuł 4

Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem jej przyjęcia”.

15

W tym samym dniu, 28 czerwca 2021 r., przewodniczący Rady wyznaczył stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej jako osobę upoważnioną do podpisania protokołu w imieniu Unii. Republika Portugalska była państwem członkowskim, które sprawowało wówczas rotacyjną prezydencję Rady.

16

W dniu 29 czerwca 2021 r. ów stały przedstawiciel podpisał protokół w imieniu Unii.

17

W dniu 30 czerwca 2021 r. Komisja i państwa członkowskie zostały poinformowane, w dokumencie ST 10307/21 Sekretariatu Generalnego Rady (zwanym dalej „dokumentem ST 10307/21”), o podpisaniu rzeczonego protokołu i o jego tymczasowym stosowaniu od dnia 29 czerwca 2021 r.

18

Komisja wnosi do Trybunału o:

19

Rada wnosi do Trybunału o:

20

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2022 r. prezes Trybunału dopuścił do sprawy Republikę Czeską, Republikę Francuską, Węgry, Królestwo Niderlandów i Republikę Portugalską w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.

21

Postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r. prezes Trybunału dopuścił do sprawy wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (zwanego dalej „wysokim przedstawicielem”) w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.

22

Wreszcie, należy zauważyć, że Komisja twierdzi w skardze – podkreślając jednocześnie, iż twierdzenie to nie jest to przedmiotem zarzutu na jej poparcie – że Rada naruszyła prawo, opierając decyzję 2021/1117 bez dalszych uściśleń na art. 43 TFUE. Zdaniem Komisji Rada powinna była wskazać jako podstawę prawną tej decyzji art. 43 ust. 2 TFUE, aby jasno określić mającą zastosowanie procedurę udzielenia zgody. Niemniej jednak, ponieważ Rada zwróciła się do Parlamentu Europejskiego o udzielenie zgody na zawarcie protokołu, popełnione naruszenie nie miało żadnych skutków prawnych. W tych okolicznościach Komisja pozostawia Trybunałowi ocenę, czy naruszenie to powinno zostać stwierdzone w drodze obiter dictum.

23

Rada wnosi o stwierdzenie niedopuszczalności skargi.

24

Co się tyczy, po pierwsze, żądania stwierdzenia nieważności art. 2 decyzji 2021/1117, Rada, popierana przez rządy węgierski, niderlandzki i portugalski, przypomina, że stwierdzenie nieważności części aktu Unii jest możliwe tylko pod warunkiem, że element, o którego stwierdzenie nieważności wniesiono, można oddzielić od reszty tego aktu. Wymóg ten nie jest spełniony, jeżeli żądane stwierdzenie nieważności w części może zmienić istotę rzeczonego aktu, co należy ustalić w sposób obiektywny.

25

Tymczasem art. 2 decyzji 2021/1117 nie można zdaniem tej instytucji i tych rządów oddzielić od reszty tej decyzji bez zmiany jej istoty. Ponieważ każda decyzja Rady upoważniająca do podpisania umowy międzynarodowej siłą rzeczy zawiera postanowienie określające sposób, w jaki zostanie wskazany sygnatariusz, brak takiego przepisu wynikający ze stwierdzenia nieważności samego art. 2 decyzji 2021/1117 stworzyłby lukę prawną sprzeczną z przedmiotem i celem tej decyzji, które polegają na podpisaniu i tymczasowym stosowaniu protokołu.

26

Co się tyczy, po drugie, żądań zmierzających do stwierdzenia nieważności wskazania przez Radę, za pośrednictwem jej przewodniczącego, stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej jako osoby upoważnionej do podpisania protokołu, Rada, popierana przez rząd węgierski, podnosi, że treść skargi nie pozwala precyzyjnie określić przedmiotu tego żądania, co stanowi naruszenie wymogu jasności i precyzji wynikającego z art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem. Komisja nie wspomina bowiem o pełnomocnictwie udzielonym w dniu 28 czerwca 2021 r. przez przewodniczącego Rady stałemu przedstawicielowi Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej w celu podpisania protokołu w imieniu Unii. Rada dodaje, że dokument ST 10307/21, na który Komisja powołuje się w tej skardze, ma charakter czysto informacyjny, w związku z czym nie wywołuje żadnego skutku prawnego, a zatem nie może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności.

27

Wreszcie, Rada kwestionuje dopuszczalność skargi w zakresie, w jakim zakwestionowano w niej pośrednio materialną podstawę prawną wybraną dla decyzji 2021/1117. Komisja podkreśla bowiem, że nie zamierza podnosić zarzutu w tym względzie, ponieważ błąd ten nie miał żadnych skutków prawnych w niniejszej sprawie, pozostawiając jednak ocenie Trybunału kwestię, czy powinien on zostać naprawiony w drodze obiter dictum. Ze względu na ten brak jasności Rada nie ma pewności co do konieczności przedstawienia argumentów obrony w tym zakresie. Sformułowanie skargi w taki sposób jest zatem niezgodne z wymogami pewności prawa i należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, z których wynika, że skarga powinna być wystarczająco jasna i precyzyjna, aby umożliwić stronie przeciwnej przygotowanie obrony, a Trybunałowi wydanie orzeczenia.

28

Komisja, popierana przez wysokiego przedstawiciela, wnosi o uznanie skargi za dopuszczalną.

29

Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału stwierdzenie nieważności części aktu Unii jest możliwe jedynie w zakresie, w jakim elementy, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, można oddzielić od reszty tego aktu. Wymóg ten nie jest spełniony w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności części aktu skutkuje zmianą jego istoty. Sprawdzenie możliwości oddzielenia kwestionowanych przepisów wymaga zbadania ich zakresu, aby móc ocenić, czy stwierdzenie ich nieważności zmieniałoby ducha i istotę zaskarżonego aktu [wyroki: z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Rada, C‑425/13, EU:C:2015:483, pkt 94; z dnia 22 listopada 2022 r., Komisja/Dada (Przystąpienie do aktu genewskiego), C‑24/20, EU:C:2022:911, pkt 47].

30

Kwestia, czy stwierdzenie nieważności części aktu Unii zmienia jego istotę, stanowi kryterium obiektywne, a nie subiektywne związane z wolą polityczną instytucji, która wydała ów akt [wyrok z dnia 22 listopada 2022 r., Komisja/Rada (Przystąpienie do aktu genewskiego), C‑24/20, EU:C:2022:911, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo].

31

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że jak wynika z samego brzmienia trzech pierwszych artykułów decyzji 2021/1117, każdy z nich ma odrębny zakres.

32

W art. 1 tej decyzji Rada upoważnia bowiem do podpisania protokołu, a w art. 3 zarządza jego tymczasowe stosowanie. W art. 2 wspomnianej decyzji, którego dotyczy niniejsza skarga, Rada upoważnia swojego przewodniczącego do wyznaczenia osoby lub osób umocowanych do podpisania protokołu w imieniu Unii.

33

Artykuły 1 i 3 decyzji 2021/1117 wyrażają zatem decyzję Rady o zatwierdzeniu treści wynegocjowanego przez Komisję protokołu i o zarządzeniu jego tymczasowego stosowania, podczas gdy art. 2 tej decyzji określa organ odpowiedzialny za wyznaczenie sygnatariusza tego protokołu. Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 34–37 opinii, kwestia wyznaczenia sygnatariusza protokołu nie ma wpływu na decyzję Rady o zatwierdzeniu jego treści i o zarządzeniu jego tymczasowego stosowania. Poza tym zarówno określenie osoby uprawnionej do wyznaczenia sygnatariusza protokołu, jak i późniejsze wyznaczenie przez tę osobę samego sygnatariusza, mogą nastąpić w odrębnych aktach, co obiektywnie nie skutkuje zmianą istoty czy ducha art. 1 ani art. 3 decyzji 2021/1117.

34

Co się tyczy art. 4 tej decyzji, ogranicza się on do wskazania daty jej wejścia w życie.

35

Z powyższego wynika, że art. 2 decyzji 2021/1117 można oddzielić od reszty tej decyzji i może on być odrębnym przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności.

36

Po drugie, wyznaczenie przez Radę stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej jako osoby upoważnionej do podpisania protokołu stanowi akt Rady w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE, który może zatem, zgodnie z akapitem drugim tego artykułu, być przedmiotem skargi Komisji. W konsekwencji wbrew temu, co twierdzi Rada, popierana w tej kwestii przez rząd węgierski, żądanie stwierdzenia nieważności tego wyznaczenia jest dopuszczalne.

37

Stwierdzenia tego nie podważa argument Rady, zgodnie z którym Komisja nie wskazała, z zachowaniem poziomu jasności i precyzji wymaganego przez art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 120 lit. c) regulaminu postępowania, przedmiotu tego żądania, ponieważ w skardze wszczynającej postępowanie nie odniosła się do pełnomocnictwa udzielonego w dniu 28 czerwca 2021 r. przez przewodniczącego Rady stałemu przedstawicielowi Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej. Strony nie kwestionują bowiem okoliczności, że to nieopublikowane pełnomocnictwo zostało przekazane przez Sekretariat Generalny Rady wyłącznie Republice Gabońskiej, podczas gdy Komisja otrzymała jedynie, w dniu 30 czerwca 2021 r., dokument ST 10307/21 informujący o tym, że protokół został podpisany dzień wcześniej przez stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej.

38

Ponadto, jako że kopia pełnomocnictwa została ostatecznie przekazana Komisji w ramach niniejszego sporu w załączniku do odpowiedzi Rady na skargę, Komisja wyjaśniła w replice, że żądanie stwierdzenia nieważności wyznaczenia przez Radę, za pośrednictwem jej przewodniczącego, stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej jako osoby upoważnionej do podpisania protokołu dotyczyło tego pełnomocnictwa.

39

W tych okolicznościach Komisja w pełni poszanowała wymogi jasności i precyzji wynikające z art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 120 lit. c) regulaminu postępowania, wskazując w skardze, że wyznaczenie stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej jako osoby upoważnionej do podpisania protokołu stanowi integralną część przedmiotu jej skargi o stwierdzenie nieważności, i powołując się w tym względzie jedynie na dokument, który został do niej skierowany w tym przedmiocie, a przy tym przedstawiając w replice, po przekazaniu pełnomocnictwa przez Radę, wyjaśnienia, o których mowa w punkcie poprzednim.

40

Co się tyczy, po trzecie, zarzutu niedopuszczalności skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona podstawy prawnej decyzji 2021/1117, zarzut ten należy oddalić jako bezskuteczny. Jak bowiem podkreśliła Komisja w skardze, jej sugestia, aby w wyroku Trybunału uwzględnić obiter dictum w przedmiocie tej podstawy prawnej, nie wchodzi w zakres zarzutów jej skargi, a w samej skardze instytucja ta wskazała zresztą, że zarzucany przez nią błąd nie wywarł żadnych skutków prawnych w niniejszej sprawie.

41

Z powyższego wynika, że skarga jest dopuszczalna.

42

Na poparcie skargi Komisja podnosi dwa zarzuty, z których każdy dzieli się na dwie części. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 17 ust. 1 TUE w związku z art. 13 ust. 1 i 2 TUE (w części pierwszej) i w związku z art. 4 ust. 3 TUE (w części drugiej). Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 296 i 297 TFUE (w części pierwszej) oraz naruszenia art. 13 ust. 2 TUE (w części drugiej).

43

W pierwszej kolejności należy zbadać część pierwszą zarzutu pierwszego, dotyczącą naruszenia art. 17 ust. 1 TUE w związku z art. 13 ust. 1 i 2 TUE.

44

Komisja, popierana przez wysokiego przedstawiciela, podnosi, że art. 17 ust. 1 TUE przyznaje jej prerogatywę w zakresie samodzielnego zapewnienia reprezentacji Unii na zewnątrz w dziedzinach, które nie wchodzą w zakres wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Prerogatywa ta obejmuje w szczególności podpisywanie umów międzynarodowych w imieniu Unii lub wyznaczanie sygnatariusza takich umów w imieniu Unii. Rada naruszyła zatem tę prerogatywę, wydając akty będące przedmiotem niniejszej skargi, a tym samym naruszyła równowagę instytucjonalną ustanowioną w traktatach, której przestrzegania wymaga art. 13 ust. 1 i 2 TUE.

45

W tym względzie należy odróżnić wewnętrzny proces decyzyjny Unii, który prowadzi Radę do wydania upoważnienia do podpisania wynegocjowanej przez Komisję umowy międzynarodowej, od samego podpisania tej umowy. Podpisanie stanowi akt reprezentacji na zewnątrz w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, zgodnie z międzynarodowym prawem zwyczajowym odzwierciedlonym w konwencji wiedeńskiej. Do Komisji należy zatem wyznaczenie osoby odpowiedzialnej za podpisanie rzeczonej umowy.

46

Ten podział kompetencji między Radę i Komisję znajduje potwierdzenie w art. 218 ust. 5 TFUE, który upoważnia Radę do przyjęcia decyzji upoważniającej do podpisania umowy, ale nie do wyznaczenia sygnatariusza.

47

Nie istnieje zatem żaden konflikt między art. 17 ust. 1 TUE a art. 218 ust. 5 TFUE, ponieważ drugie z tych postanowień nie wprowadza odstępstwa od tego pierwszego.

48

Upoważniając stałego przedstawiciela państwa członkowskiego sprawującego prezydencję Rady do podpisania protokołu w imieniu Unii, Rada działała tak, jak gdyby ona sama, jej rotacyjna prezydencja i Sekretariat Generalny nadal zapewniały reprezentację Unii na zewnątrz. Tymczasem od wejścia w życie traktatów UE i FUE, wynikających z traktatu z Lizbony, nie ma to już miejsca.

49

Pominięcie rotacyjnej prezydencji Rady przy reprezentowaniu Unii na zewnątrz jest bowiem jedną z głównych innowacji traktatu lizbońskiego w dziedzinie stosunków zewnętrznych. Celem tej zmiany jest zwiększenie widoczności i międzynarodowego uznawania Unii poprzez zagwarantowanie, że przedstawiciele państw trzecich nie będą już narażeni na zmiany w reprezentacji Unii na zewnątrz wynikające z rotacji prezydencji Rady między państwami członkowskimi i pozostaną w kontakcie nie z przedstawicielami państw członkowskich przy Unii, lecz z przedstawicielami Unii wyznaczonymi przez wysokiego przedstawiciela w dziedzinie WPZiB i przez Komisję we wszelkich innych dziedzinach stosunków zewnętrznych Unii.

50

Akty Rady, których dotyczy niniejsza skarga, wpisują się w praktykę, która zaprzecza tej zmianie wprowadzonej traktatem z Lizbony. Praktyka ta jest zatem niezgodna z prawem, przy czym nie ma w tym względzie znaczenia okoliczność, że jest ona nadal stosowana przez Sekretariat Generalny Rady oraz wspomagające go Biuro ds. Traktatów i Umów.

51

W ocenie Komisji należy zatem stwierdzić nieważność art. 2 decyzji 2021/1117 oraz wyznaczenia stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej jako sygnatariusza protokołu w imieniu Unii. Skutki protokołu należy jednak utrzymać w mocy.

52

Rada wnosi o oddalenie części pierwszej zarzutu pierwszego.

53

Instytucja ta, popierana przez rządy czeski, francuski, węgierski, niderlandzki i portugalski, uważa, że niniejsza skarga stanowi próbę wkroczenia w jej prerogatywy w odniesieniu do podpisywania, a co za tym idzie zawierania umów międzynarodowych w imieniu Unii, które to prerogatywy określono w traktatach UE i FUE i z których korzysta ona od dziesięcioleci.

54

W tym względzie Rada zwraca uwagę, że w wykonywaniu przyznanej jej kompetencji do wyrażania zgody na podpisywanie i do zawierania takich umów wspiera ją jej Sekretariat Generalny, który dysponuje w tym celu Biurem ds. traktatów i umów, którego zadania obejmują w szczególności organizację podpisywania umów międzynarodowych.

55

Pełnomocnictwo przygotowane przez to biuro dla przewodniczącego Rady opiera się na ocenie różnych elementów, w tym poziomu protokolarnego przedstawiciela wyznaczonego przez dane państwo trzecie, politycznego znaczenia umowy i ram, w których lub w kontekście których organizowana jest ceremonia złożenia podpisów.

56

Wskazanie osoby lub osób umocowanych do podpisania umowy międzynarodowej w imieniu Unii stanowi przedłużenie i element składowy wykonywania przez Radę przysługującej jej na mocy art. 218 ust. 5 TFUE prerogatywy w zakresie „upoważni[ania] do podpisania” umowy. W świetle tego postanowienia art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE jest pozbawiony znaczenia w odniesieniu do podpisywania umów międzynarodowych. Takie podpisywanie nie ma na celu jedynie poinformowania o stanowisku Unii, lecz wywołuje ono skutki prawne w prawie międzynarodowym, w związku z czym nie stanowi ono jedynie „reprezentacji Unii na zewnątrz”.

57

Wszystkie etapy, począwszy od decyzji upoważniającej do podpisania aż do samego złożenia podpisu, tworzą ciągłość prawną i proceduralną wchodzącą w zakres kompetencji Rady na podstawie art. 16 ust. 1 TUE, która znajduje szczególny wyraz w art. 218 ust. 5 TFUE. Ponieważ podpisanie umowy międzynarodowej wywołuje skutki prawne, należy je uznać za konstytutywny element kształtowania polityki Unii.

58

Rada i popierające ją rządy podkreślają ponadto, że uprawnienia dotyczące umów międzynarodowych, które autorzy traktatów powierzają instytucji, zawsze zostają przyznane w sposób wyraźny. W braku wyraźnego wskazania w art. 218 ust. 5 TFUE, ograniczającego uprawnienia Rady w zakresie podpisywania, autorzy traktatów ustanowili równowagę instytucjonalną, która nie pozwala Komisji domagać się na podstawie art. 17 ust. 1 TUE kompetencji do wyznaczenia sygnatariusza.

59

Okoliczność, że osoba wskazana w pełnomocnictwie została uznana za „przedstawiciela” w rozumieniu międzynarodowego prawa zwyczajowego skodyfikowanego w konwencji wiedeńskiej, nie może oznaczać – bez naruszenia zakresu art. 16 ust. 1 TUE i art. 218 ust. 5 TFUE – że podpis złożony przez tę osobę wchodzi w zakres „reprezentacji Unii na zewnątrz” w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE. Nawet przy założeniu, że podpisanie umowy międzynarodowej może, w ujęciu abstrakcyjnym, być aktem wchodzącym w zakres reprezentacji na zewnątrz, nie zmienia to faktu, że art. 218 ust. 5 TFUE należy do „innych przypadków przewidzianych w traktatach”, o których mowa w art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, a zatem stanowi wyjątek od uprawnienia Komisji do zapewniania reprezentacji Unii na zewnątrz, gdy chodzi o organizację podpisania umowy międzynarodowej.

60

Przyznając, że traktaty UE i WE obowiązujące przed wejściem w życie traktatu z Lizbony nie zawierały postanowienia równoważnego z art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, Rada i popierające ją rządy zwracają uwagę, że te wcześniejsze traktaty, które przyznawały już Komisji pewne uprawnienia w zakresie reprezentacji na zewnątrz, nie przyznawały jej jednak żadnych kompetencji do podpisywania umów międzynarodowych. Na gruncie traktatów UE i FUE sytuacja ta nie uległa zmianie. Podobnie okoliczność, że w traktacie z Lizbony przeniesiono uprawnienia rotacyjnej prezydencji Rady w zakresie reprezentacji na zewnątrz na wysokiego przedstawiciela, nie oznacza, że zmieniło się wynikające obecnie z art. 218 ust. 5 TFUE uprawnienie Rady do wyznaczania sygnatariuszy umów międzynarodowych. Traktat z Lizbony nie wprowadził zatem zmian, na które powołuje się Komisja w odniesieniu do podpisywania takich umów, ponieważ różnice w brzmieniu między wcześniejszymi postanowieniami a art. 218 ust. 5 TFUE mają charakter czysto redakcyjny.

61

Na wstępie należy przypomnieć, że traktaty stworzyły system podziału kompetencji pomiędzy poszczególnymi instytucjami Unii, który każdej instytucji przydziela jej własne zadania wewnątrz instytucjonalnej struktury Unii i przy wykonywaniu przydzielonych jej zadań [wyroki: z dnia 22 maja 1990 r., Parlament/Rada, C‑70/88, EU:C:1990:217, pkt 21; z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Rada (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, pkt 40].

62

I tak art. 13 ust. 2 TUE stanowi, że każda instytucja Unii działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Postanowienie to stanowi wyraz zasady równowagi instytucjonalnej, charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Unii, która oznacza, że każda instytucja wykonuje swoje kompetencje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji [wyroki: z dnia 14 kwietnia 2015 r., Rada/Komisja, C‑409/13, EU:C:2015:217, pkt 64; z dnia 22 listopada 2022 r., Komisja/Rada (Przystąpienie do aktu genewskiego), C‑24/20, EU:C:2022:911, pkt 83].

63

Artykuł 13 ust. 2 TUE stanowi ponadto, że instytucje Unii lojalnie ze sobą współpracują.

64

W niniejszej sprawie uprawnienia Rady mające znaczenie dla zbadania części pierwszej zarzutu pierwszego obejmują w szczególności uprawnienie przewidziane w art. 16 ust. 1 zdanie drugie TUE, który powierza tej instytucji funkcje „określania polityki i koordynacji zgodnie z warunkami przewidzianymi w traktatach”, oraz uprawnienie przewidziane w art. 16 ust. 6 akapit trzeci TUE, zgodnie z którym Rada do Spraw Zagranicznych „opracowuje działania zewnętrzne Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską oraz zapewnia spójność działań Unii”.

65

Uprawnienia Komisji istotne dla niniejszego badania zostały natomiast wymienione w art. 17 ust. 1 zdania pierwsze, piąte i szóste TUE. Zdania te przewidują odpowiednio, że Komisja „wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy”, „[p]ełni funkcje koordynacyjne, wykonawcze i zarządzające, zgodnie z warunkami przewidzianymi w traktatach” oraz „zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz”, jednakże – w wypadku tej kompetencji – z wyjątkiem WPZiB oraz „innych przypadków przewidzianych w traktatach”.

66

Zgodnie z tym podziałem kompetencji – i co potwierdza zresztą art. 218 ust. 2 i 5 TFUE – do Rady należy, na wniosek negocjatora, podjęcie decyzji upoważniającej do podpisania umowy międzynarodowej w imieniu Unii. Decyzja co do tego, czy należy podpisać wynegocjowaną przez Komisję umowę z państwem trzecim, wymaga bowiem oceny, z poszanowaniem strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską oraz zasad i celów działań zewnętrznych Unii, interesów Unii w ramach stosunków z danym państwem trzecim oraz pogodzenia różnych rozbieżnych interesów wynikających z tych stosunków. W konsekwencji decyzja ta zalicza się do aktów określania polityki Unii i opracowywania jej działań zewnętrznych w rozumieniu art. 16 ust. 1 zdanie drugie i art. 16 ust. 6 akapit trzeci TUE (zob. podobnie wyrok z dnia 28 lipca 2016 r., Rada/Komisja, C‑660/13, EU:C:2016:616, pkt 39, 40).

67

Decyzja upoważniająca do podpisania umowy międzynarodowej nie obejmuje jednak późniejszej czynności polegającej na podpisaniu tej umowy. W efekcie udzielenia upoważnienia podpis pod umową należy bowiem złożyć po podjęciu wszystkich niezbędnych w tym celu działań, w szczególności w stosunku do danego państwa trzeciego. Jednym z tych działań jest wydanie pełnomocnictwa, w którym wyznacza się osobę lub osoby umocowane do podpisania umowy w imieniu Unii.

68

W celu ustalenia, która instytucja jest w świetle prawa Unii właściwa do wyznaczenia sygnatariusza umowy międzynarodowej, należy wziąć pod uwagę główną cechę charakterystyczną tego wyznaczenia, a mianowicie upoważnienie osoby lub osób do działania w imieniu Unii w stosunku do danego państwa trzeciego.

69

W tym względzie należy zaznaczyć, po pierwsze, że wyznaczenie to nie wymaga oceny, która wchodzi w zakres „określania polityki” Unii bądź funkcji „koordynacji” czy „opracowywania działań zewnętrznych” w rozumieniu art. 16 ust. 1 i 6 TUE. Odbywa się ono wprawdzie w następstwie decyzji Rady upoważniającej do podpisania umowy, ale nie jest elementem leżącej u podstaw takiej decyzji oceny politycznej, w wyniku której instytucja ta zgodziła się na skutki prawne, które zostaną wywołane podpisaniem umowy zgodnie z odpowiednimi regułami prawa międzynarodowego.

70

W tym ostatnim względzie należy zauważyć, że niezależnie od tego, kto zostanie wskazany jako sygnatariusz na podstawie przepisów prawa Unii, skutki prawne podpisania, w tym przewidziany konkretnie w art. 18 konwencji wiedeńskiej obowiązek powstrzymania się od działań, które udaremniłyby przedmiot i cel umowy, będą takie same i będą one wiążące dla Unii jako podmiotu prawa międzynarodowego.

71

Po drugie, co się tyczy kwestii, czy wyznaczenie sygnatariusza jest aktem, który „zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz” w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, należy zauważyć, że pojęcie prawne „reprezentacji”, w jego zwykłym rozumieniu, oznacza działanie w imieniu danego podmiotu wobec osoby trzeciej, przy czym działanie takie może stanowić, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 50 opinii, oświadczenie woli tego podmiotu wobec tej osoby trzeciej.

72

Otóż złożenie przez wyznaczoną w tym celu osobę podpisu na umowie międzynarodowej w imieniu Unii stanowi właśnie określone przez Radę oświadczenie woli Unii wobec państwa trzeciego, z którym umowa ta została wynegocjowana.

73

Brzmienie art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, zgodnie z którym Komisja „zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz”, wskazuje zatem na to, że postanowienie to przyznaje Komisji uprawnienie do podejmowania, poza WPZiB i o ile traktaty nie przewidują w tej kwestii innego podziału kompetencji, wszelkich działań, które w związku z wydaniem decyzji Rady upoważniającej do podpisania umowy międzynarodowej w imieniu Unii zapewniają złożenie tego podpisu.

74

Ta literalna wykładnia art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE jest zgodna ze zwyczajowym prawem międzynarodowym.

75

W tym względzie, co się tyczy podpisywania umów międzynarodowych, z międzynarodowego prawa zwyczajowego, skodyfikowanego w szczególności w art. 2 ust. 1 lit. c) i art. 7 ust. 1 lit. a) konwencji wiedeńskiej, wynika, że każdą osobę wskazaną w dokumencie wydanym przez właściwy organ państwa lub właściwy organ organizacji międzynarodowej do wykonania czynności podpisania należy uznać, na podstawie tego pełnomocnictwa, za przedstawiciela tego państwa lub tej organizacji międzynarodowej.

76

Złożenie przez taką osobę podpisu na umowie międzynarodowej w imieniu Unii wchodzi zatem – w świetle zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego – w zakres „reprezentacji” Unii.

77

W związku z tym w świetle art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE należy uznać, że działania niezbędne do podpisania umowy międzynarodowej po udzieleniu przez Radę zgody na to podpisanie, w tym działania polegające na wyznaczeniu sygnatariusza, należą, poza dziedziną WPZiB, do kompetencji Komisji do „zapewniania reprezentacji Unii na zewnątrz”, o ile w traktacie UE lub traktacie FUE nie przyznano kompetencji do zorganizowania takiego podpisu innej instytucji Unii. To ostatnie zastrzeżenie, odzwierciedlone w wyrażeniu „innych przypadków przewidzianych w traktatach”, stanowi – jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 72 opinii i jak wynika z samego brzmienia art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE – wyjątek od kompetencji Komisji, o której mowa w tym postanowieniu.

78

Rada i popierające ją rządy twierdzą, że art. 218 TFUE, który przewiduje jednolitą procedurę o zasięgu ogólnym w odniesieniu do negocjowania, podpisywania i zawierania umów międzynarodowych, do których zawarcia Unia ma kompetencję [zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Rada (Umowa z Armenią), C‑180/20, EU:C:2021:658, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo], i którego ust. 5 dotyczy upoważnienia do podpisania tych umów, w odniesieniu do tego podpisania należy do „innych przypadków przewidzianych w traktatach”, o których mowa w art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE.

79

Należy jednak zauważyć, że w przeciwieństwie do art. 218 ust. 3 TFUE, który w odniesieniu do negocjowania umów międzynarodowych przyznaje Radzie kompetencję nie tylko do upoważnienia do rozpoczęcia negocjacji, ale również do wyznaczenia negocjatora lub przewodniczącego negocjatorów Unii, art. 218 ust. 5 TFUE wspomina o kompetencji Rady do upoważnienia do podpisania i tymczasowego stosowania umowy międzynarodowej, a nie o kompetencji do wyznaczenia sygnatariusza tej umowy. Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 82–84 opinii, to ostatnie postanowienie nie zawiera odstępstwa od art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE.

80

O ile procedurę negocjowania, podpisywania i zawierania umów międzynarodowych przewidzianą w art. 218 TFUE można w całości uznać – jak zauważają Rada i popierające ją rządy – za „kontinuum”, o tyle jednak na każdym z etapów tej procedury określonych w tym artykule każda instytucja powinna, z zastrzeżeniem jedynie wyraźnie przewidzianych wyjątków, wykonywać swoje kompetencje przyznane w traktatach, i to w sposób zgodny z zasadą równowagi instytucjonalnej przypomnianą w pkt 62 niniejszego wyroku. Tymczasem jeśli chodzi o wskazanie sygnatariusza umowy międzynarodowej, art. 218 ust. 5 TFUE nie przewiduje na rzecz Rady wyjątku od kompetencji, jaką Komisja wywodzi z art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE.

81

Wynika z tego, że w przypadku gdy Rada udzieliła upoważnienia do podpisania umowy międzynarodowej, która – jak w niniejszej sprawie – nie wchodzi w zakres WPZiB ani „innych przypadków przewidzianych w traktatach”, zadaniem Komisji jest zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE zapewnienie samego podpisania tej umowy.

82

Stwierdzenia tego nie podważa fakt, że po wejściu w życie traktatów UE i FUE Rada nadal wyznaczała sygnatariuszy umów międzynarodowych i regularnie wybierała jako sygnatariusza stałego przedstawiciela przy Unii państwa członkowskiego sprawującego rotacyjną prezydencję Rady. Praktyka, nawet utrwalona, nie może bowiem zmieniać postanowień traktatów, których instytucje są zobowiązane przestrzegać [zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Rada (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo].

83

Należy wreszcie zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie pierwsze TUE Komisja powinna wykonywać swoje kompetencje w zakresie podpisywania umów międzynarodowych w ogólnym interesie Unii. Jest ona ponadto zobowiązana do przestrzegania obowiązku lojalnej współpracy ustanowionego w art. 13 ust. 2 TUE. W związku z tym do tej instytucji należy w szczególności zapewnienie, by po przyjęciu decyzji Rady upoważniającej do podpisania umowy podpisanie to nastąpiło możliwie jak najszybciej i w warunkach, które odpowiednio odzwierciedlają wagę tej umowy. Ponadto w przypadku zasadniczej zmiany okoliczności zaistniałej po przyjęciu decyzji upoważniającej do podpisania umowy Komisja jest zobowiązana do zasięgnięcia opinii Rady, aby mogła ona w razie potrzeby, w ramach wykonywania swoich kompetencji ustanowionych w art. 16 ust. 1 i 6 TUE oraz w art. 218 TFUE, wyciągnąć konsekwencje z tej zasadniczej zmiany okoliczności przed złożeniem podpisu.

84

W świetle całości powyższych rozważań należy uwzględnić część pierwszą zarzutu pierwszego skargi.

85

W związku z tym należy stwierdzić nieważność art. 2 decyzji 2021/1117 oraz wyznaczenia na podstawie tego przepisu stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej jako osoby upoważnionej do podpisania protokołu bez konieczności badania części drugiej zarzutu pierwszego ani zarzutu drugiego skargi.

86

Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może wskazać, jeśli uzna to za niezbędne, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.

87

Z powyższego uprawnienia można skorzystać ze względów związanych z pewnością prawa, w szczególności gdy stwierdzenie nieważności aktu Unii przyjętego w ramach procedury negocjowania, podpisania i zawarcia umowy międzynarodowej może prowadzić do podważenia udziału Unii w tej umowie lub w jej wdrażaniu, choć kompetencja Unii w tym zakresie nie budzi wątpliwości [zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Rada (Zmienione porozumienie lizbońskie), C‑389/15, EU:C:2017:798, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo].

88

Stwierdzenie nieważności art. 2 decyzji 2021/1117 i wyznaczenia na podstawie tego przepisu osoby upoważnionej do podpisania protokołu bez utrzymania w mocy skutków tych aktów skutkowałoby podważeniem podpisania protokołu w imieniu Unii, które nastąpiło w dniu 29 czerwca 2021 r., mimo że kompetencja Unii do wyrażenia zgody, w drodze złożenia podpisu w jej imieniu, na wywołanie skutków prawnych, o których mowa w szczególności w art. 18 konwencji wiedeńskiej, oraz na tymczasowe stosowanie protokołu, nie budzi wątpliwości i mimo że istnienie woli Unii do wyrażenia tej zgody jest pewne, skoro w art. 1 decyzji 2021/1117 Rada zezwoliła na podpisanie protokołu. O ile upoważnienie to zostało oczywiście udzielone z zastrzeżeniem zawarcia protokołu, o tyle należy stwierdzić, że zawarcie tego protokołu miało później miejsce, o czym świadczy przyjęcie decyzji Rady (UE) 2022/2066 z dnia 21 lutego 2022 r. w sprawie zawarcia w imieniu Unii Europejskiej Protokołu wykonawczego do Umowy o partnerstwie w sprawie połowów między Republiką Gabońską a Wspólnotą Europejską (2021–2026) (Dz.U. 2022, L 277, s. 103), w której wyrażono zgodę Unii na zawarcie tego protokołu.

89

W związku z tym w celu zachowania pewności prawa należy orzec, że skutki art. 2 decyzji 2021/1117 i wyznaczenia na podstawie tego przepisu stałego przedstawiciela Republiki Portugalskiej przy Unii Europejskiej jako osoby upoważnionej do podpisania protokołu są ostateczne.

90

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ w niniejszej sprawie Komisja wniosła o obciążenie Rady kosztami postępowania, a Rada przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami własnymi oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.

91

Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu Republika Czeska, Republika Francuska, Węgry, Królestwo Niderlandów i Republika Portugalska pokrywają własne koszty.

92

Na podstawie art. 140 § 3 owego regulaminu wysoki przedstawiciel również pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: