WYROK TRYBUNAŁU (dziewiąta izba)
z dnia 18 listopada 2020 r. ( *1 )
Odesłanie prejudycjalne – Zwalczanie opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych – Dyrektywa 2000/35/WE – Pojęcie „transakcji handlowej” – Pojęcia „dostawy towarów” i „świadczenia usług” – Artykuł 1 i art. 2 pkt 1 akapit pierwszy – Zamówienie publiczne na roboty budowlane
W sprawie C‑299/19
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale ordinario di Torino (sąd powszechny w Turynie, Włochy) postanowieniem z dnia 9 marca 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 kwietnia 2019 r., w postępowaniu:
Techbau SpA
przeciwko
Azienda Sanitaria Locale AL,
TRYBUNAŁ (dziewiąta izba),
w składzie: N. Piçarra (sprawozdawca), prezes izby, S. Rodin i K. Jürimäe, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Bobek,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– |
w imieniu Azienda Sanitaria Locale AL – C. Castellotti, avvocato, |
– |
w imieniu Komisji Europejskiej – R. Tricot, G. Gattinara i K. Mifsud‑Bonnici, w charakterze pełnomocników, |
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 |
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/35/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych (Dz.U. 2000, L 200, s. 35). |
2 |
Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy Techbau SpA a Azienda Sanitaria Locale AL (podmiotem publicznym odpowiedzialnym za publiczną opiekę zdrowotną w Alessandrii, Włochy) (zwanym dalej „ASL”) w przedmiocie zapłaty odsetek za zwłokę od kwoty należnej z tytułu wykonania zamówienia, którego przedmiotem była realizacja bloku operacyjnego dla szpitala. |
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2000/35
3 |
Dyrektywa 2000/35 została uchylona i zastąpiona ze skutkiem od dnia 16 marca 2013 r. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/7/UE z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych (Dz.U. 2011, L 48, s. 1). |
4 |
Motywy 7, 9, 10, 13, 16, 19, 20 i 22 dyrektywy 2000/35 miały następujące brzmienie:
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
|
5 |
Artykuł 1 owej dyrektywy przewidywał: „Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do wszelkich należności, które stanowią wynagrodzenie w transakcjach handlowych”. |
6 |
Zgodnie z art. 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Definicje”: „Do celów niniejszej dyrektywy:
|
7 |
Artykuł 6 dyrektywy 2000/35, zatytułowany „Transpozycja”, stanowił w ust. 1 i 3: „1. Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do spełnienia wymogów niniejszej dyrektywy przed dniem 8 sierpnia 2002 r. i niezwłocznie powiadomią o tym Komisję. […] 3. Przy transpozycji niniejszej dyrektywy państwa członkowskie mogą pominąć:
|
Dyrektywa 2004/18/WE
8 |
Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114), która uchyliła i zastąpiła ze skutkiem od dnia 31 stycznia 2006 r. dyrektywę Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. dotyczącą koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi (Dz.U. 1992, L 209, s. 1), z wyjątkiem jej art. 41, a także dyrektywę Rady 93/36/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącą koordynacji procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy (Dz.U. 1993, L 199, s. 1) i dyrektywę Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącą koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (Dz.U. 1993, L 199, s. 54), sama została uchylona i zastąpiona ze skutkiem od dnia 18 kwietnia 2016 r. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65). |
9 |
Artykuł 1 dyrektywy 2004/18, zatytułowany „Definicje”, przewidywał w ust. 2, 8 i 9: „2.
8. […] Termin »wykonawca« obejmuje w równym stopniu pojęcia przedsiębiorcy budowlanego, dostawcy i usługodawcy. Stosowany jest on jedynie w celu uproszczenia tekstu. […] 9. »Instytucje zamawiające« oznaczają państwo, jednostki samorządu terytorialnego, podmioty prawa publicznego, związki złożone z jednej lub wielu takich jednostek lub z jednego lub wielu podmiotów prawa publicznego. »Podmiot prawa publicznego« oznacza każdy podmiot:
[…]”. |
10 |
Wykaz działalności, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18, zawarty w załączniku I do tej dyrektywy, wymieniał między innymi roboty budowlane w zakresie wznoszenia kompletnych obiektów budowlanych lub ich części oraz roboty w zakresie inżynierii lądowej i wodnej. |
Dyrektywa 2011/7
11 |
Artykuł 12 dyrektywy 2011/7 wymagał w ust. 1, aby państwa członkowskie dokonały jej transpozycji najpóźniej w dniu 16 marca 2013 r., a w ust. 4 przyznawał im możliwość wykluczenia przy transpozycji umów zawartych przed tą datą. |
12 |
Zgodnie z art. 13 akapit pierwszy tej dyrektywy: „Dyrektywa [2000/35] traci moc ze skutkiem od dnia 16 marca 2013 r., bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich dotyczących terminów jej transpozycji do prawa krajowego i rozpoczęcia jej stosowania. Ma jednak nadal zastosowanie do umów zawartych przed tą datą, do których niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania zgodnie z art. 12 ust. 4”. |
Prawo włoskie
Dekret ustawodawczy nr 231
13 |
Decreto legislativo n. 231 – Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali (dekret ustawodawczy nr 231/2002 dotyczący wdrożenia dyrektywy 2000/35/WE w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych) z dnia 9 października 2002 r. (GURI nr 249 z dnia 23 października 2002 r.) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 231”) dokonał transpozycji dyrektywy 2000/35 do włoskiego porządku prawnego. |
14 |
Artykuł 1 owego dekretu ustawodawczego przewiduje: „Przepisy niniejszego dekretu mają zastosowanie do wszelkich należności, które stanowią wynagrodzenie w transakcjach handlowych”. |
15 |
Artykuł 2 wspomnianego dekretu ustawodawczego, zatytułowany „Definicje”, stanowi w ust. 1: „Do celów niniejszego dekretu:
|
16 |
Artykuł 11 ust. 1 wspomnianego dekretu ustawodawczego stanowi, że jego przepisy nie mają zastosowania do umów zawartych przed dniem 8 sierpnia 2002 r. |
Dekret ustawodawczy nr 163
17 |
Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (dekret ustawodawczy nr 163 ustanawiający kodeks zamówień publicznych na roboty budowlane, usługi i dostawy, dokonujący transpozycji dyrektyw 2004/17/WE i 2004/18/WE) z dnia 12 kwietnia 2006 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 100 z dnia 2 maja 2006 r.) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 163”) definiuje w art. 3 ust. 3 pojęcia „umów” lub „zamówień publicznych” jako „zamówienia lub umowy koncesji, których przedmiotem jest nabycie usług lub dostaw bądź realizacja obiektów lub robót budowlanych, wdrażane przez instytucje zamawiające lub podmioty zamawiające”. |
Dekret ustawodawczy nr 192
18 |
Decreto legislativo n. 192 – Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180 (dekret ustawodawczy nr 192 zmieniający dekret ustawodawczy nr 231 z dnia 9 października 2002 r. w celu pełnej transpozycji dyrektywy 2011/7/UE w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych, stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy nr 180 z dnia 11 listopada 2011 r.) z dnia 9 listopada 2012 r. (GURI nr 267 z dnia 15 listopada 2012 r.) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 192”) dokonał transpozycji dyrektywy 2011/7 do włoskiego porządku prawnego. |
19 |
Dekret ustawodawczy nr 192 zasadniczo nie wprowadził zmian w definicji pojęcia „transakcji handlowej”, zawartej w art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 231 w jego pierwotnym brzmieniu. |
20 |
Natomiast art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu ustawodawczego nr 231 w brzmieniu nadanym mu przez dekret ustawodawczy nr 192 (zwanego dalej „zmienionym dekretem ustawodawczym nr 231”) definiuje obecnie „władzę publiczną” jako „organy administracji, o których mowa w art. 3 ust. 25 dekretu ustawodawczego [nr 163], oraz każdy inny podmiot wykonujący działalność, w odniesieniu do której ma on obowiązek przestrzegania przepisów przewidzianych w dekrecie ustawodawczym [nr 163]”. |
21 |
Zgodnie z art. 3 dekretu ustawodawczego nr 192 jego przepisy stosuje się do transakcji zawieranych od dnia 1 stycznia 2013 r. |
Ustawa nr 161
22 |
W następstwie wszczęcia przez Komisję Europejską przeciwko Republice Włoskiej postępowania EU PILOT (5216/13/ENTR.1) ustawodawca włoski przyjął legge n. 161 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013‑bis (ustawę nr 161 wprowadzającą przepisy mające na celu wypełnienie zobowiązań wynikających z członkostwa Włoch w Unii Europejskiej – ustawę europejską 2013 bis) z dnia 30 października 2014 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 261 z dnia 10 listopada 2014 r.) (zwaną dalej „ustawą nr 161”). |
23 |
Artykuł 24 owej ustawy stanowi w ust. 1: „Artykuł 2 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego [nr 231], zastąpiony przez art. 1 ust. 1 lit. b) dekretu ustawodawczego [nr 192], należy interpretować w ten sposób, że transakcje handlowe, których dotyczy, obejmują również umowy, o których mowa w art. 3 ust. 3 dekretu ustawodawczego [nr 163]”. |
Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
24 |
W dniu 29 kwietnia 2010 r. ASL i Techbau zawarli umowę w sprawie zamówienia publicznego o wartości 7487719,49 EUR, którego przedmiotem była dostawa i montaż „pod klucz” bloku operacyjnego z wykorzystaniem prefabrykowanego systemu modułowego dla Ospedale Santo Spirito di Casale Monferrato (szpitala Świętego Ducha w Casale Monferrato, Włochy). Zamówienie obejmowało sześć sal operacyjnych wyposażonych w dodatkowe przestrzenie i korytarze komunikacyjne, a także wykonanie wszelkich prac inżynieryjnych oraz prac w zakresie niezbędnych instalacji. |
25 |
Choć specyfikacja warunków zamówienia załączona do umowy przewidywała 90‑dniowy termin zapłaty liczony od dnia otrzymania faktury, z postanowienia odsyłającego wynika, że ASL wypłacił kwotę wynagrodzenia określonego w umowie z poważnymi opóźnieniami, w związku z czym Techbau wystąpił do sądu odsyłającego o zasądzenie na jego rzecz od ASL odsetek za zwłokę w wysokości 197008,65 EUR, obliczonej według stopy określonej w dekrecie ustawodawczym nr 231. |
26 |
ASL kwestionuje istnienie tego długu, podnosząc, że ze względu na to, iż zamówienie rozpatrywane w postępowaniu głównym stanowi umowę o dzieło, której przedmiotem jest realizacja obiektu budowlanego o charakterze publicznym, nie jest ono objęte pojęciem „transakcji handlowej” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 231 i w związku z tym nie wchodzi w zakres stosowania owego dekretu ustawodawczego. |
27 |
W tym względzie sąd odsyłający, na podstawie analizy specyfikacji warunków zamówienia załączonej do umowy rozpatrywanej w postępowaniu głównym, uważa, że umowa ta jest umową o dzieło, a nie umową dostawy, ponieważ interes instytucji zamawiającej we wzniesieniu obiektu budowlanego jest przeważający w stosunku do jego wyposażenia. |
28 |
Wskazuje on, że w prawie włoskim umowę o dzieło, której przedmiotem jest realizacja obiektu budowlanego – ze względu na konieczność jej odróżnienia od umowy, której przedmiotem jest dostawa towarów lub świadczenie usług – należy wyłączyć z zakresu pojęcia „transakcji handlowej” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 231 zgodnie z jego wykładnią przyjętą w orzecznictwie krajowym, w związku z czym umowa ta nie wchodzi w zakres stosowania owego dekretu ustawodawczego. W rezultacie skutki opóźnienia w płatnościach w dziedzinie zamówień publicznych na roboty budowlane regulują nie przepisy dekretu ustawodawczego nr 231, lecz mniej korzystne dla wierzycieli przepisy dekretu ustawodawczego nr 163 i przepisy przyjęte w celu jego wykonania. |
29 |
Sąd odsyłający wyraża jednak wątpliwości co do tego stanowiska, ponieważ sprowadza się ono do dokonywania wykładni terminów „dostawy towarów” i „świadczenia usług”, zawartych w podanej w art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 231 definicji pojęcia „transakcji handlowej”, bez uwzględnienia znaczenia, jakie owe terminy mają w porządku prawnym Unii. |
30 |
W tym kontekście sąd odsyłający zauważa, że prawdą jest, iż zgodnie z zawartą w ustawie nr 161 wykładnią autentyczną art. 2 ust. 1 lit. a) zmienionego dekretu ustawodawczego nr 231 pojęcie „transakcji handlowych”, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje obecnie również zamówienia, których przedmiotem jest realizacja obiektów lub robót budowlanych, a także zaprojektowanie i wykonanie publicznych robót budowlanych i inżynieryjnych. Sąd ten uważa jednak, że z ustawy nr 161, która nie zawiera przepisów przejściowych, nie wynika jasno, że skutkiem owej wykładni autentycznej jest włączenie do zakresu pojęcia „transakcji handlowej” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 231, a tym samym do zakresu jego stosowania, umowy o dzieło, której przedmiotem jest realizacja obiektu budowlanego o charakterze publicznym, zawartej przed wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2013 r. dekretu ustawodawczego nr 192. |
31 |
Wobec tego sąd odsyłający uważa, że w celu rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym należy ustalić, czy pojęcie „transakcji handlowej”, o którym mowa w art. 2 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/35, transponowane do prawa włoskiego w art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 231, obejmuje umowę taką jak rozpatrywana w postępowaniu głównym. |
32 |
W tych okolicznościach Tribunale ordinario di Torino (sąd powszechny w Turynie, Włochy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy art. 2 pkt 1 dyrektywy [2000/35] stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu ustawodawczego [nr 231], który wyłącza z pojęcia »transakcji handlowej« – rozumianej jako umowa, »która prowadzi, wyłącznie lub głównie, do dostawy towarów lub świadczenia usług za zapłatą« – a tym samym ze swego zakresu stosowania umowę o dzieło, której przedmiotem jest realizacja obiektu budowlanego (contratto d’appalto d’opera), bez względu na to, czy ma ona charakter publiczny, czy prywatny, w szczególności umowę zamówienia publicznego na roboty budowlane w rozumieniu dyrektywy [2004/18]?”. |
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
33 |
Postawione pytanie należy rozumieć jako zmierzające w istocie do ustalenia, czy art. 2 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/35 należy interpretować w ten sposób, że zamówienie publiczne na roboty budowlane stanowi transakcję handlową w rozumieniu tego przepisu, a zatem wchodzi w przedmiotowy zakres stosowania tej dyrektywy. |
34 |
W tym względzie trzeba na wstępie zauważyć, że Republika Włoska skorzystała z przyznanej państwom członkowskim w art. 12 ust. 4 dyrektywy 2011/7 możliwości wykluczenia przy transpozycji tej dyrektywy umów zawartych przed dniem 16 marca 2013 r. Jak bowiem wynika z pkt 21 niniejszego wyroku, w art. 3 dekretu ustawodawczego nr 192 przyjęto, że ów dekret, który dokonał transpozycji wspomnianej dyrektywy do włoskiego porządku prawnego, ma zastosowanie do transakcji zawieranych od dnia 1 stycznia 2013 r. |
35 |
W niniejszej sprawie umowa rozpatrywana w postępowaniu głównym, zawarta w dniu 29 kwietnia 2010 r., jest objęta zakresem stosowania ratione temporis dyrektywy 2000/35, która na podstawie art. 13 dyrektywy 2011/7 – z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2000/35 – znajduje zastosowanie do umów zawartych przed dniem 16 marca 2013 r. |
36 |
Należy ponadto uściślić, że okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym dotyczą wykonania z opóźnieniem przez ASL zobowiązania do zapłaty przewidzianego w umowie o dzieło zawartej z Techbau, której przedmiotem była realizacja obiektu budowlanego o charakterze publicznym. Z postanowienia odsyłającego wynika, że owa umowa o odpłatnym charakterze, przy której zawieraniu ASL występował jako instytucja zamawiająca, a Techbau jako oferent, któremu udzielono zamówienia, a zatem jako wykonawca, wchodzi w zakres pojęcia „zamówień publicznych”, a w szczególności pojęcia „zamówień publicznych na roboty budowlane”, o których mowa w dyrektywie 2004/18. Artykuł 1 ust. 2 lit. a) i b) owej dyrektywy definiuje te pojęcia jako, odpowiednio, „umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami [pomiędzy instytucją zamawiającą lub większą ich liczbą a jednym wykonawcą lub większą ich liczbą], których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług w rozumieniu [tej] dyrektywy”, oraz „zamówienia publiczne, których przedmiotem jest albo wykonanie, albo zarówno zaprojektowanie, jak i wykonanie robót budowlanych, związanych z jedną z działalności określonych w załączniku I lub obiektu budowlanego, albo realizacja, za pomocą dowolnych środków, obiektu budowlanego odpowiadającego wymogom określonym przez instytucję zamawiającą”. |
37 |
Jeśli chodzi o pojęcie „transakcji handlowych” w rozumieniu dyrektywy 2000/35, jej art. 2 pkt 1 akapit pierwszy definiuje je jako „transakcje między przedsiębiorstwami lub między przedsiębiorstwami a władzami publicznymi, które prowadzą do dostawy towarów lub świadczenia usług za zapłatą”, nie wymieniając wprost zamówień publicznych na roboty budowlane ani, ogólniej, realizacji obiektów lub robót budowlanych i nie definiując pojęć „dostawy towarów” ani „świadczenia usług”, o których mowa w tym przepisie [zob. analogicznie, odnośnie do wykładni art. 2 pkt 1 dyrektywy 2011/7, wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., RL (Dyrektywa dotycząca zwalczania opóźnień w płatnościach), C‑199/19, EU:C:2020:548, pkt 27]. |
38 |
Ze względu na to, że art. 2 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/35 nie zawiera ponadto żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich do celów ustalenia jego znaczenia i zakresu, przepis ten powinien zwykle w całej Unii być przedmiotem autonomicznej i jednolitej wykładni. Wykładni takiej należy dokonywać z uwzględnieniem zarówno brzmienia tego przepisu, kontekstu, w jaki przepis ten się wpisuje, jak i jego celów [zob. analogicznie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., RL (Dyrektywa dotycząca zwalczania opóźnień w płatnościach), C‑199/19, EU:C:2020:548, pkt 27], a także, w stosownych przypadkach, jego genezy (zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2018 r., Wightman i in., C‑621/18, EU:C:2018:999, pkt 47). |
39 |
Co się tyczy, w pierwszej kolejności, brzmienia art. 2 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/35, przepis ten ustanawia dwie przesłanki warunkujące objęcie danej transakcji pojęciem „transakcji handlowej”, o którym w tym przepisie mowa. Transakcja musi, po pierwsze, zostać dokonana między przedsiębiorstwami lub między przedsiębiorstwami a władzami publicznymi, i po drugie, prowadzić do dostawy towarów lub świadczenia usług za zapłatą [zob. analogicznie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., RL (Dyrektywa dotycząca zwalczania opóźnień w płatnościach), C‑199/19, EU:C:2020:548, pkt 24]. |
40 |
Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, której wykładnia nie wywołuje wątpliwości sądu odsyłającego, wystarczy przypomnieć, że pojęcie „władzy publicznej” zdefiniowano w art. 2 pkt 1 akapit drugi dyrektywy 2000/35 jako obejmujące „każdego publicznego zleceniodawcę lub podmiot zamawiający w rozumieniu dyrektywy dotyczącej [dyrektyw dotyczących] zamówień publicznych”, a pojęcie „przedsiębiorstwa” zdefiniowano w art. 2 pkt 1 akapit trzeci tej dyrektywy jako „każdą organizację działającą w ramach swojej niezależnej działalności gospodarczej lub zawodowej, nawet jeśli jest ona prowadzona przez jedną osobę”. |
41 |
Jeśli chodzi o drugą przesłankę, wspomnianą w pkt 39 niniejszego wyroku, zgodnie z którą dana transakcja musi „prowadz[ić] do dostawy towarów lub świadczenia usług za zapłatą”, należy zauważyć, że dyrektywa 2000/35, zgodnie z jej art. 1 w związku z motywami 13 i 22 tej dyrektywy, ma zastosowanie do wszelkich płatności dokonywanych tytułem wynagrodzenia w transakcjach handlowych, w tym w transakcjach między przedsiębiorstwami a władzami publicznymi, z wyłączeniem transakcji z udziałem konsumentów oraz płatności innego rodzaju na gruncie art. 6 ust. 3 owej dyrektywy. Ze względu zaś na to, że transakcje dotyczące zamówień publicznych na roboty budowlane nie należą do dziedzin objętych tym ostatnim przepisem, nie mogą one zostać wyłączone z przedmiotowego zakresu stosowania wspomnianej dyrektywy. |
42 |
W tym kontekście Trybunał zauważył już, że art. 1 dyrektywy 2000/35 w związku z jej art. 2 pkt 1 akapit pierwszy nadaje owej dyrektywie bardzo szeroki zakres stosowania (zob. podobnie wyrok z dnia 28 listopada 2019 r., KROL, C‑722/18, EU:C:2019:1028, pkt 31, 32). |
43 |
Wobec tego zamówienie publiczne na roboty budowlane w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2004/18 nie jest wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy 2000/35, określonego w jej art. 2 pkt 1 akapit pierwszy. |
44 |
Ponadto użycie w tym ostatnim przepisie wyrażenia „któr[a] prowadz[i] do” w celu opisania związku, jaki musi istnieć pomiędzy „transakcją” z jednej strony a „dostawą towarów” lub „świadczeniem usług” z drugiej strony, wskazuje na to, że transakcja, której przedmiotem nie jest dostawa towarów ani świadczenie usług, może być jednak objęta pojęciem „transakcji handlowej” w rozumieniu tego przepisu, jeżeli transakcja tego rodzaju rzeczywiście prowadzi do takiej dostawy lub takiego świadczenia. |
45 |
W szczególności choć przedmiotem zamówienia publicznego na roboty budowlane jest realizacja obiektu budowlanego lub robót budowlanych, nie wyklucza to konkretyzacji zobowiązań zaciągniętych przez wykonawcę wobec instytucji zamawiającej w ramach tej umowy, tak jak w niniejszej sprawie, w drodze świadczenia usług, takich jak opracowanie projektu określonego w zaproszeniu do składania ofert lub dokonanie formalności administracyjnych, czy też w drodze dostawy towarów, takiej jak dostawa materiałów w celu realizacji obiektu budowlanego rozpatrywanego w postępowaniu głównym. |
46 |
W związku z tym samo brzmienie art. 2 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/35 przemawia za interpretowaniem tego przepisu w ten sposób, że zamówienie publiczne na roboty budowlane może być objęte pojęciem „transakcji handlowej” w rozumieniu wspomnianego przepisu. |
47 |
W drugiej kolejności kontekst, w jaki wpisuje się ów przepis, potwierdza taką wykładnię. Należy zauważyć w tym względzie, że zawarte w nim pojęcie „władz publicznych” zdefiniowano w art. 2 pkt 1 akapit drugi dyrektywy 2000/35 jako obejmujące „każdego publicznego zleceniodawcę lub podmiot zamawiający w rozumieniu dyrektywy dotyczącej [dyrektyw dotyczących] zamówień publicznych”. |
48 |
Otóż wyraźne odwołanie do pojęcia odpowiadającego pojęciu „instytucji zamawiających”, którym posługuje się w szczególności art. 1 ust. 9 dyrektywy 2004/18, byłoby pozbawione skuteczności (effet utile), gdyby zamówienia publiczne na roboty budowlane udzielane przez owe instytucje, podlegające zasadom i procedurom przewidzianym we wspomnianych dyrektywach, nie wchodziły w zakres pojęcia „transakcji handlowej” w rozumieniu art. 2 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/35 i tym samym nie były objęte przedmiotowym zakresem stosowania tej dyrektywy. |
49 |
Co więcej, o ile dyrektywa 2004/18 dokonuje opartego na przedmiocie zamówienia rozróżnienia między zamówieniami publicznymi na roboty budowlane, zamówieniami na dostawy i zamówieniami na usługi, o tyle nie wydaje się, by dyrektywa 2000/35, w braku jakiegokolwiek wskazania w tym zakresie, opierała się na takim rozróżnieniu, czego skutkiem byłoby wyłączenie zamówień publicznych na roboty budowlane z zakresu pojęć „dostawy towarów” i „świadczenia usług”, o których mowa w art. 2 pkt 1 akapit pierwszy tej dyrektywy. |
50 |
Ponadto, ze względu na to, że dyrektywa 2000/35, przyjęta na podstawie art. 95 WE (obecnie art. 114 TFUE), wpisuje się w ramy zbliżania ustawodawstw państw członkowskich, którego celem jest ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, na potrzeby wykładni tej dyrektywy można wziąć pod uwagę pojęcia „towarów” i „usług” w rozumieniu postanowień traktatu FUE dotyczących swobodnego przepływu towarów i usług, a także orzecznictwo Trybunału interpretujące te podstawowe swobody [zob. analogicznie wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., RL (Dyrektywa dotycząca zwalczania opóźnień w płatnościach), C‑199/19, EU:C:2020:548, pkt 30]. |
51 |
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że „towary” w rozumieniu art. 28 ust. 1 TFUE oznaczają produkty, których wartość może być wyrażona w pieniądzach i które mogą jako takie stanowić przedmiot transakcji handlowych (wyrok z dnia 23 stycznia 2018 r., Buhagiar i in., C‑267/16, EU:C:2018:26, pkt 67). Jeśli chodzi o pojęcie „usług”, art. 57 TFUE w akapicie pierwszym definiuje je jako świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób, a w akapicie drugim wymienia tytułem przykładu pewne rodzaje działalności, które są objęte zakresem tego pojęcia, a wśród nich – działalność o charakterze handlowym. |
52 |
W świetle wskazanych w poprzednim punkcie wyroku definicji, jakimi traktat FUE posługuje się w zakresie podstawowych swobód, oraz dotyczącego ich orzecznictwa nie ulega zatem wątpliwości, że umowa o dzieło, której przedmiotem jest realizacja obiektu budowlanego lub robót budowlanych w ogólności oraz zamówienie publiczne na roboty budowlane w szczególności, wiążą się z dostawą „towarów” lub świadczeniem „usług” w rozumieniu art. 28 i 57 TFUE. Z tego względu zamówienie publiczne na roboty budowlane może prowadzić do dostawy towarów lub świadczenia usług w rozumieniu art. 2 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/35. |
53 |
Co się tyczy, w trzeciej kolejności, celu dyrektywy 2000/35, należy przypomnieć, że zmierza ona, jak na to wskazują jej motywy 9, 10 i 20, do zharmonizowania skutków opóźnień w płatnościach, by nadać im skutek odstraszający, tak by transakcje handlowe na całym obszarze rynku wewnętrznego nie doznawały przeszkód (zob. podobnie wyrok z dnia 28 listopada 2019 r., KROL, C‑722/18, EU:C:2019:1028, pkt 35). |
54 |
Tymczasem wyłączenie niebagatelnej części transakcji handlowych, a mianowicie transakcji dotyczących zamówień publicznych na roboty budowlane, z przewidzianych w dyrektywie 2000/35 mechanizmów zwalczania opóźnień w płatnościach, po pierwsze, byłoby sprzeczne z celem tej dyrektywy wyrażonym w jej motywie 22, zgodnie z którym rzeczona dyrektywa ma regulować wszystkie transakcje handlowe, niezależnie od tego, czy mają one miejsce między przedsiębiorstwami prywatnymi lub publicznymi, czy między przedsiębiorstwami a władzami publicznymi. Po drugie, takie wyłączenie siłą rzeczy skutkowałoby ograniczeniem skuteczności (effet utile) tych mechanizmów, w tym w odniesieniu do transakcji mogących przebiegać z udziałem podmiotów z różnych państw członkowskich. |
55 |
Jest tak tym bardziej dlatego, że – jak w uwagach na piśmie podkreśliła Komisja – w dziedzinie zamówień publicznych na roboty budowlane opóźnienia w płatnościach mogą stwarzać znacznie poważniejsze problemy niż w innych dziedzinach ze względu na koszty ekonomiczne i ryzyko, jakie w związku z owymi zamówieniami ponoszą wykonawcy. |
56 |
Co się tyczy, w czwartej kolejności, genezy dyrektywy 2000/35, należy zauważyć, że w uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych z dnia 25 marca 1998 r. (Dz.U. 1998, C 168, s. 13), leżącego u źródła owej dyrektywy, Komisja zwróciła uwagę, po pierwsze, na brak równowagi umownej między znaczącą liczbą przedsiębiorstw a władzami publicznymi, w szczególności w niektórych sektorach, takich jak sektor budowlany, w wyniku którego warunki płatności mogą być owym przedsiębiorstwom narzucane bez rzeczywistej możliwości negocjowania ich przez owe przedsiębiorstwa, oraz po drugie, na konieczność uregulowania skutków opóźnień w płatnościach w publicznym sektorze budowlanym. |
57 |
W świetle całości powyższych rozważań na postawione pytanie trzeba odpowiedzieć, iż art. 2 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/35 należy interpretować w ten sposób, że w rozumieniu tego przepisu zamówienie publiczne na roboty budowlane stanowi transakcję handlową, która prowadzi do dostawy towarów lub świadczenia usług, a zatem wchodzi ono w przedmiotowy zakres stosowania owej dyrektywy. |
W przedmiocie kosztów
58 |
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi. |
Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje: |
Artykuł 2 pkt 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/35/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych należy interpretować w ten sposób, że w rozumieniu tego przepisu zamówienie publiczne na roboty budowlane stanowi transakcję handlową, która prowadzi do dostawy towarów lub świadczenia usług, a zatem wchodzi ono w przedmiotowy zakres stosowania owej dyrektywy. |
Podpisy |
( *1 ) Język postępowania: włoski.