1.

Przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zachowanie słoweńskich organów ścigania w związku z przeszukaniem i zatrzymaniem dokumentów i nośników danych w pomieszczeniach słoweńskiego banku centralnego Banka Slovenije. Powyższe czynności przeprowadzono w ramach krajowego śledztwa prowadzonego między innymi przeciwko byłemu prezesowi Banka Slovenije. Postępowanie to dotyczy konkretnie zarzutu nadużycia władzy przy restrukturyzacji jednego ze słoweńskich banków prywatnych w 2013 r., a więc jeszcze przed utworzeniem europejskiej unii bankowej, w ramach której nadzór nad bankami oraz ich restrukturyzację i uporządkowaną likwidację przeniesiono w dużej mierze z obszaru kompetencji krajowych organów nadzorczych – w przypadku Słowenii banku centralnego – na szczebel Unii ( 2 ).

2.

To, że prawo Unii znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, wynika z pozycji krajowych banków centralnych w Europejskim Systemie Banków Centralnych (zwanym dalej „ESBC”). Wykonując podstawowe zadania w dziedzinie polityki pieniężnej, krajowe banki centralne i Europejski Bank Centralny (zwany dalej „EBC”) są bowiem – cytując Trybunał Sprawiedliwości – „zrzeszone” i współpracują tak ściśle, że panują „inne relacje pomiędzy porządkiem prawnym Unii i porządkami krajowymi, jak również mniej wyraźne ich rozróżnienie” ( 3 ).

3.

W związku z powyższym Komisja Europejska zarzuca słoweńskim organom ścigania, że naruszyły nietykalność archiwów EBC, dokonując obszernego przeszukania i zatrzymania dokumentów w pomieszczeniach Banka Slovenije bez zgody EBC. Nietykalność tę gwarantuje Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej ( 4 ). Władze słoweńskie uważają ten zarzut za niedopuszczalną ingerencję w śledztwo o charakterze czysto krajowym.

4.

Zadaniem Trybunału w niniejszej sprawie jest zatem rozwiązanie konfliktu, jaki może wystąpić między interesem Unii w zakresie utrzymania sprawnego funkcjonowania i niezależności EBC a interesem państw członkowskich w zakresie skuteczności ścigania przestępstw.

5.

Artykuł 9.2 Protokołu nr 4 do TFUE w sprawie statutu ESBC i EBC (zwanego dalej „statutem ESBC i EBC”) ( 5 ) stanowi:

„EBC zapewnia realizację zadań powierzonych ESBC na mocy artykułu 127 ustępy 2, 3 i 5 [TFUE], bądź to przez własne działania zgodnie z niniejszym statutem, bądź poprzez działania krajowych banków centralnych zgodnie z artykułami 12.1 i 14”.

6.

Artykuł 12.1. statutu ESBC i EBC przewiduje:

„Rada Prezesów uchwala wytyczne i podejmuje decyzje niezbędne do zapewnienia wykonania zadań powierzonych ESBC na podstawie traktatów i niniejszego statutu […].

W zakresie uznanym za możliwy i odpowiedni oraz bez uszczerbku dla postanowień niniejszego artykułu EBC ma prawo zwracać się do krajowych banków centralnych w celu przeprowadzenia operacji stanowiących część zadań ESBC”.

7.

Artykuł 14.3 tego statutu brzmi:

„Krajowe banki centralne są integralną częścią ESBC i działają zgodnie z wytycznymi i instrukcjami EBC. Rada Prezesów podejmuje kroki niezbędne w celu zapewnienia poszanowania wytycznych i instrukcji EBC oraz wymaga, aby dostarczano jej wszelkich niezbędnych informacji”.

8.

Artykuł 39 statutu ESBC i EBC stanowi:

„EBC korzysta na terenie państw członkowskich z wszelkich przywilejów i immunitetów, jakie są niezbędne do wykonywania swoich zadań, na warunkach ustanowionych w Protokole w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej”.

9.

Artykuł 1 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej stanowi:

„Lokale i budynki Unii są nietykalne. Nie podlegają rewizjom, rekwizycjom, konfiskacie lub wywłaszczeniu. Mienie i aktywa Unii nie podlegają żadnym środkom przymusu administracyjnego lub sądowego bez upoważnienia Trybunału Sprawiedliwości”.

10.

Artykuł 2 tego protokołu brzmi:

„Archiwa Unii są nietykalne”.

11.

Artykuł 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej brzmi następująco:

„W celu stosowania niniejszego protokołu instytucje Unii współpracują z właściwymi władzami danych państw członkowskich”.

12.

Artykuł 22 akapit pierwszy tego samego protokołu przewiduje:

„Niniejszy protokół stosuje się także do Europejskiego Banku Centralnego, do członków jego organów i do jego personelu, bez uszczerbku dla postanowień Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego”.

13.

Artykuł 3 porozumienia z dnia 18 września 1998 r. zawartego pomiędzy rządem Republiki Federalnej Niemiec a Europejskim Bankiem Centralnym w sprawie siedziby Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „porozumieniem w sprawie siedziby”) ( 6 ) przewiduje, co następuje:

„Przewidziana w art. 2 [Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej] nietykalność archiwów dotyczy w szczególności wszelkich akt, pism, dokumentów, rękopisów, fotografii, nagrań filmowych i dźwiękowych, programów komputerowych oraz taśm magnetycznych lub dyskietek, które są własnością lub znajdują się w posiadaniu EBC, a także wszelkich zawartych tam informacji”.

14.

W okresie od września 2014 r. do kwietnia 2015 r. na podstawie różnych otrzymanych informacji Nacionalni preiskovalni urad (krajowy organ śledczy, Słowenia) wszczął śledztwo przeciwko niektórym członkom rady nadzorczej słoweńskiego banku centralnego pełniącym funkcje kierownicze, w związku z podejrzeniem nadużycia władzy w ramach restrukturyzacji jednego ze słoweńskich banków prywatnych w 2013 r. Śledztwo dotyczyło między innymi ówczesnego prezesa Banka Slovenije.

15.

W okresie od lutego do kwietnia 2015 r. organ śledczy wielokrotnie wzywał Banka Slovenije na podstawie słoweńskiego kodeksu postępowania karnego do przekazania mu określonych dokumentów i informacji w związku z tymi zarzutami. Banka Slovenije nie zastosował się do tych wezwań, w każdym razie nie w pełnym zakresie.

16.

Następnie Okrožno sodišče v Ljubljani (sąd okręgowy w Lublanie, Słowenia) zarządził na wniosek słoweńskiej prokuratury przeszukanie i zatrzymanie dokumentów w pomieszczeniach Banka Slovenije. Prezes Banka Slovenije sprzeciwił się takiemu postępowaniu, powołując się na Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej.

17.

Mimo to policja dokonała w dniu 6 lipca 2016 r. przeszukania Banka Slovenije i zatrzymała między innymi następujące dokumenty i dane:

18.

Jeszcze w tym samym dniu prezes EBC zgłosił formalny sprzeciw wobec zatrzymania wskazanych dokumentów, powołując się na nietykalność archiwów EBC. Zarzucił organom słoweńskim w szczególności to, że przed przeprowadzeniem czynności nie podjęły próby dokonania uzgodnień z EBC.

19.

W wyniku kontaktu, do którego doszło następnie między słoweńskim przedstawicielem EBC a właściwymi w zakresie śledztwa organami słoweńskimi, organy te zajęły stanowisko, zgodnie z którym w kwestii przywilejów i immunitetów mogących mieć zastosowanie do niektórych z zatrzymanych dokumentów można podjąć decyzję dopiero po ich przejrzeniu. Mimo wyrażenia co do zasady gotowości do współpracy organy słoweńskie nie przystały na propozycję EBC dotyczącą uzgodnienia wspólnej procedury identyfikacji dokumentów EBC, mającej nie dopuścić do sytuacji, w której dokumenty te byłyby poddane ocenie bez uprzedniej zgody EBC. Słoweński prokurator generalny uznał bowiem tę propozycję za niedopuszczalną ingerencję w toczące się śledztwo. Mimo wszystko na dzień 18 listopada 2016 r. uzgodniono termin spotkania między właściwym prokuratorem a przedstawicielem EBC, podczas którego miano rozmawiać o szczegółach współpracy.

20.

W dniu 27 października 2016 r. właściwy prokurator poinformował przedstawiciela EBC, że śledczy rozpoczną zabezpieczanie danych elektronicznych zgodnie ze słoweńskim kodeksem postępowania karnego ( 7 ) już w dniu 17 listopada 2016 r. oraz że przedstawiciel EBC jest zaproszony do uczestniczenia w tych czynnościach.

21.

W dniu 16 listopada 2016 r. EBC wniósł w trybie pilnym odwołanie do Okrožno sodišče v Ljubljani (sądu okręgowego w Lublanie), aby zapobiec zbliżającemu się zabezpieczeniu dokumentów elektronicznych. Według informacji przedstawionych przez rząd słoweński przedmiotem tego odwołania była również zgodność z prawem samego przeszukania i zatrzymania dokumentów. W każdym wypadku Okrožno sodišče v Ljubljani (sąd okręgowy w Lublanie) oddalił to odwołanie następnego dnia, uznając, że Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej nie stoi na przeszkodzie zatrzymaniu i zabezpieczeniu dokumentów.

22.

Również w dniu 17 listopada 2016 r. rozpoczęto zabezpieczanie dokumentów elektronicznych, w szczególności tych, które znajdowały się na laptopie prezesa słoweńskiego banku centralnego. Przedstawiciel EBC uczestniczył w tych czynnościach, podnosząc wyraźnie naruszenie archiwów EBC. Nie doprowadziło to jednak do wyłączenia niektórych dokumentów. Spotkanie właściwego prokuratora z przedstawicielem EBC, zaplanowane pierwotnie na dzień 18 listopada 2016 r., zostało odłożone na czas nieokreślony.

23.

W dniu 17 stycznia 2017 r. EBC złożył skargę na orzeczenie Okrožno sodišče v Ljubljani (sądu okręgowego w Lublanie) z dnia 17 listopada 2016 r. do Ustavno sodišče (trybunału konstytucyjnego, Słowenia). Jego zdaniem Okrožno sodišče v Ljubljani (sąd okręgowy w Lublanie) powinien był skierować do Trybunału Sprawiedliwości pytanie prejudycjalne o wykładnię Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej, a tym samym naruszył prawo podstawowe EBC do sądu ustanowionego ustawowo.

24.

W wiadomości elektronicznej z dnia 15 maja 2017 r. właściwy prokurator poinformował przedstawiciela EBC, że policja dokonuje obecnie oceny zatrzymanych i zabezpieczonych dokumentów, przy czym otrzymała polecenie, aby wyodrębnić wszystkie dokumenty, które oficjalnie i formalnie zostały wystawione przez EBC, a także wszystkie wiadomości elektroniczne, których nadawcą jest EBC, a odbiorcą Banka Slovenije. W odniesieniu do tych dokumentów miano następnie zapewnić EBC możliwość wypowiedzenia się na temat potencjalnego wpływu ich wykorzystania w ramach śledztwa i postępowania karnego na wykonywanie jego zadań i uprawnień. Słowenia podtrzymała jednak swoje stanowisko, zgodnie z którym dokumenty te nie pochodzą z „archiwów EBC”. Na wypadek gdyby EBC miał wątpliwości co do określonych dokumentów, organy słoweńskie oferowały możliwość prowadzenia postępowania karnego z zachowaniem ścisłej tajności i przy wyłączeniu jawności, gdyby dokumenty te miały okazać się niezbędne dla celów postępowania karnego.

25.

EBC podtrzymał natomiast swoje stanowisko, zgodnie z którym ochrona wynikająca z Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej obejmuje również dokumenty Banka Slovenije, jeżeli sporządzono je, wykonując zadania w ramach ESBC i Eurosystemu. Ponadto EBC stwierdził, że przed wykorzystaniem jakichkolwiek dokumentów objętych ochroną wynikającą z tego protokołu w ramach śledztwa lub postępowania karnego musiałby najpierw wyrazić na to zgodę.

26.

Podczas spotkania stron w dniu 12 czerwca 2017 r. nie udało się osiągnąć porozumienia w tej sprawie.

27.

W dniu 13 lutego 2018 r. EBC przekazał prokuraturze ostateczną propozycję dotyczącą identyfikacji dokumentów objętych Protokołem w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej.

28.

Orzeczeniem z dnia 19 kwietnia 2018 r. słoweński trybunał konstytucyjny oddalił skargę EBC z dnia 17 stycznia 2017 r., uzasadniając to tym, że EBC nie może być podmiotem praw podstawowych.

29.

Podczas wspólnego spotkania w dniu 13 czerwca 2018 r. właściwy prokurator poinformował przedstawiciela EBC, że policja zakończyła badanie zatrzymanych dokumentów. Zapowiedział, że EBC może dokonać przeglądu dokumentów wymienionych w pkt 24 niniejszej opinii po sporządzeniu przez policję końcowego sprawozdania. Aby zapobiec ingerencji EBC w toczące się śledztwo, dokumenty wykorzystane na potrzeby końcowego sprawozdania miałyby jednak zostać wydane EBC dopiero po tym, jak policja przekaże je prokuraturze.

30.

W dniu 28 kwietnia 2017 r. Komisja wezwała Słowenię zgodnie z art. 258 TFUE do przedstawienia uwag dotyczących zarzutu, zgodnie z którym Słowenia miała nie zapewnić nietykalności archiwów EBC podczas przeszukania i zatrzymania dokumentów w pomieszczeniach Banka Slovenije w dniu 6 lipca 2016 r., naruszając tym samym art. 343 TFUE, art. 39 statutu ESBC i EBC oraz art. 2 i 22 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Ponadto organy słoweńskie miały nie podjąć konstruktywnej dyskusji, naruszając swoje zobowiązanie do lojalnej współpracy wynikające z art. 4 ust. 3 TUE i art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej.

31.

Słowenia odpowiedziała, że zatrzymane dokumenty nie mogą być objęte zakresem pojęcia „archiwów EBC” w rozumieniu Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Dokumenty te były własnością i znajdowały się w posiadaniu Banka Slovenije, który w odniesieniu do EBC należy uznać za „podmiot trzeci”. Ponadto organy słoweńskie miały w toku całego postępowania w najszerszym możliwym zakresie brać pod uwagę stanowiska prawne EBC, nie dochodząc jednak do wniosku, że są one w niniejszej sprawie słuszne. Zdaniem Słowenii to EBC naruszył zobowiązanie do lojalnej współpracy, podejmując próbę niedopuszczenia do zabezpieczenia dowodów dla celów krajowego śledztwa i postępowania karnego.

32.

Komisja nie zgodziła się z tym stanowiskiem i w dniu 20 lipca 2018 r. skierowała do Słowenii uzasadnioną opinię, na którą ta odpowiedziała w dniu 11 września 2018 r.

33.

Komisja wniosła niniejszą skargę pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r.

34.

Komisja wnosi o:

35.

Słowenia wnosi o

36.

Postanowieniem z dnia 3 września 2019 r. prezes Trybunału Sprawiedliwości dopuścił EBC do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego zarzuty Komisji.

37.

W rozprawie, która odbyła się w dniu 22 czerwca 2020 r., uczestniczyły Republika Słowenii, Komisja i EBC.

38.

Na poparcie swojej skargi Komisja podnosi dwa zarzuty dotyczące różnych działań słoweńskich organów ścigania.

39.

Zarzut pierwszy dotyczy wydarzeń z dnia 6 lipca 2016 r., tj. przeszukania pomieszczeń Banka Slovenije i zatrzymania określonych dokumentów i nośników danych ( 8 ). Zdaniem Komisji Słowenia naruszyła swoim postępowaniem nietykalność archiwów EBC w świetle art. 343 TFUE, art. 39 statutu ESBC i EBC, art. 2 i 22 w związku z art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej oraz art. 4 ust. 3 TUE (zobacz w tej kwestii sekcja A).

40.

Ponadto Komisja uważa, że przed przeszukaniem i zatrzymaniem dokumentów oraz po dokonaniu tych czynności organy słoweńskie nie dokonały wystarczających uzgodnień z EBC. Zachowanie to jest przedmiotem zarzutu drugiego, w ramach którego Komisja podnosi naruszenie obowiązku lojalnej współpracy, o którym mowa w art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej i art. 4 ust. 3 TUE (zobacz w tej kwestii sekcja B).

41.

Jeśli chodzi o pierwszy zarzut Komisji, strony spierają się przede wszystkim w kwestii tego, czy dokumenty, które znajdują się w posiadaniu krajowego banku centralnego, mogą być objęte ochroną archiwów EBC, przewidzianą w art. 2 i 22 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Słowenia uważa, że jest to wykluczone już na poziomie koncepcyjnym, podczas gdy Komisja uznaje również takie dokumenty za chronione, jeśli są związane z wykonywaniem zadań ESBC lub Eurosystemu.

42.

Ponadto brak jest zgody co do reżimu prawnego mającego zastosowanie do „archiwów EBC”. EBC i Komisja stoją bowiem na stanowisku, że EBC musi wyrazić zgodę w odniesieniu do wszelkich dokumentów objętych tym pojęciem, zanim zostaną one wykorzystane w krajowym śledztwie lub postępowaniu karnym. Słowenia jest natomiast zdania, że EBC mógłby sprzeciwić się zatrzymaniu dokumentów na potrzeby śledztwa i postępowania karnego w każdym wypadku tylko wówczas, gdyby wykazał, że oddziałuje ono negatywnie na jego sprawne funkcjonowanie i niezależność.

43.

W konsekwencji należy najpierw zbadać, czy – i ewentualnie w odniesieniu do jakiego rodzaju dokumentów znajdujących się w posiadaniu narodowego banku centralnego – zastosowanie znajduje ochrona „archiwów EBC” przewidziana w art. 2 i 22 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej (zobacz w tej kwestii część 1).

44.

Następnie należy przeanalizować, jakie konkretnie czynności są dozwolone lub zabronione w świetle Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej w odniesieniu do archiwów EBC (zobacz w tej kwestii część 2).

45.

W art. 2 i 22 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej nie zdefiniowano pojęcia archiwów EBC.

46.

Zgodnie z art. 3 porozumienia w sprawie siedziby zawartego między EBC a Republiką Federalną Niemiec pojęcie to obejmuje „w szczególności wszelkie akta, pisma, dokumenty, rękopisy, fotografie, nagrania filmowe i dźwiękowe, programy komputerowe oraz taśmy magnetyczne lub dyskietki, które są własnością lub znajdują się w posiadaniu EBC, a także […] wszelkie zawarte tam informacje”.

47.

W niniejszej sprawie nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie postanowienia porozumienia w sprawie siedziby mogą w ogóle znajdować ogólne zastosowanie, ponieważ zgodnie z brzmieniem art. 3 porozumienia w sprawie siedziby nie zawiera on wyczerpującego wyliczenia chronionych dokumentów („w szczególności”), a Komisja powołuje się na ochronę archiwów Unii wychodzącą poza zakres tego wyliczenia ( 9 ). Zdaniem Komisji nietykalność archiwów EBC dotyczy bowiem nie tylko dokumentów, które „są własnością lub znajdują się w posiadaniu EBC”, ale również dokumentów, które znajdują się w posiadaniu krajowego banku centralnego lub z niego pochodzą, jeśli są one związane z wykonywaniem zadać ESBC.

48.

Słowenia sprzeciwia się powyższemu stanowisku, wskazując, że ograniczenie ochrony do dokumentów, które „są własnością lub znajdują się w posiadaniu” danej organizacji, odpowiada ogólnym zasadom prawa międzynarodowego ( 10 ). Przywileje i immunitety Unii wywodzą się z immunitetów przyznawanych organizacjom międzynarodowym w prawie międzynarodowym w celu ochrony przed nieuzasadnionymi ingerencjami ze strony państwa, w którym mają one siedzibę. Ponieważ w miarę pogłębiania się integracji Unia nie może być już postrzegana jako klasyczna organizacja międzynarodowa, przyznane jej przywileje i immunitety tracą ponadto uzasadnienie i podlegają w związku z tym wykładni zawężającej. W przeciwieństwie do typowych organizacji międzynarodowych Unia nie jest bowiem na słabszej pozycji w porównaniu ze swoimi państwami członkowskimi. W każdym wypadku ochronie, o której mowa w art. 2 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej, nie podlega już dokument, o którym dana instytucja informuje organ krajowy – na przykład bank centralny – lub który przekazuje takiemu organowi krajowemu. Przekazanie podmiotom trzecim należy bowiem traktować jako zrzeczenie się przywilejów i immunitetów przewidzianych w protokole. Wreszcie wykładni zawężającej wymaga również funkcjonalny charakter przywilejów i immunitetów Unii.

49.

W świetle prawa międzynarodowego pojęcie archiwów Unii powinno się interpretować w sposób autonomiczny w ramach prawa Unii ( 11 ). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku takiej wykładni należy uwzględniać nie tylko brzmienie przepisu, lecz także jego kontekst oraz sens i cel ( 12 ).

50.

Z art. 1 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej można wywnioskować, że sporne dokumenty i nośniki danych nie przestają być objęte zakresem ochrony, o której mowa w art. 2 w związku z art. 22 protokołu, tylko dlatego, że nie znajdowały się w pomieszczeniach EBC. Wszystkie przedmioty, które znajdują się w budynkach i lokalach EBC, są już bowiem chronione na mocy art. 1 w związku z art. 22 protokołu. Jeżeli art. 2 protokołu ma mieć poza tym własny zakres zastosowania, muszą być nim zatem objęte co do zasady również dokumenty i nośniki danych, które znajdują się w innych miejscach niż lokale EBC, jeżeli stanowią „archiwa Unii”.

51.

W odniesieniu do art. 2 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej Trybunał orzekł ponadto, że nietykalność archiwów Unii nie jest bezwzględna, lecz należy ją rozumieć w sposób funkcjonalny ( 13 ). Wbrew stanowisku Słowenii nie wynika z tego jednak ogólny obowiązek interpretowania art. 2 w związku z art. 22 protokołu w sposób zawężający. Chodzi raczej o to, że zakres ochrony ograniczają sens i cel danego immunitetu ( 14 ), co oznacza jednocześnie, że zakres ochrony można ustalić również wyłącznie przy uwzględnieniu tego celu ( 15 ).

52.

Strony niniejszego postępowania są zgodne co do tego, że celem wskazanych przepisów jest utrzymanie sprawnego funkcjonowania i niezależności EBC ( 16 ). W tym kontekście Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że nietykalność archiwów ma w szczególności zapobiec ujawnieniu informacji zawartych w chronionych dokumentach, jeżeli mogłoby to negatywnie oddziaływać na sprawne funkcjonowanie lub niezależność danej instytucji ze względu na to, że wykonywanie jej zadań byłoby zagrożone ( 17 ).

53.

Zgodnie z art. 127 TFUE EBC nie wykonuje jednak swojego głównego zadania polegającego na utrzymaniu stabilności cen samodzielnie ( 18 ), lecz wspólnie z krajowymi bankami centralnymi, które wraz z EBC stanowią ESBC (zobacz art. 282 ust. 1 TFUE).

54.

Sprawne funkcjonowanie i właściwe wykonywanie zadań ESBC czy też Eurosystemu ( 19 ) wymaga ścisłej współpracy w oparciu o podział pracy oraz stałej wymiany między EBC a krajowymi bankami centralnymi. Zgodnie z art. 9.2 statutu EBC i ESBC wszystkie zadania powierzone ESBC na mocy art. 127 TFUE są przy tym realizowane albo przez sam EBC, albo przez krajowe banki centralne. W związku z powyższym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że ESBC „zrzesza” i koordynuje ścisłą współpracę EBC i krajowych banków centralnych, w związku z czym rozróżnienie pomiędzy porządkiem prawnym Unii i porządkami krajowymi jest mniej wyraźne ( 20 ).

55.

Z tego powodu należy oddalić argumentację Słowenii, zgodnie z którą EBC zrzeka się dokumentu, jeżeli przekazuje go lub wysyła do krajowych banków centralnych, przez co dokument ten miałby nie być już objęty ochroną, o której mowa w art. 2 i 22 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Jeżeli jest to bowiem dokument, który wiąże się z działalnością ESBC, w związku z przekazaniem go krajowemu bankowi centralnemu nie opuszcza on ram tego systemu. Dopóki dany dokument znajduje się natomiast w przewidzianych ramach ESBC, musi być też co do zasady objęty systemem ochrony określonym w Protokole w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej w odniesieniu do archiwów EBC.

56.

W związku z powyższym nie może być też mowy o przekazywaniu „podmiotom trzecim”. Banki centralne i ich prezesi są co prawda również organami krajowymi jednak w odniesieniu do ESBC mają oni podwójną rolę ( 21 ). W tym zakresie krajowe banki centralne nie są porównywalne z organami państw członkowskich odpowiedzialnymi za wdrażanie prawa Unii w innych obszarach. Zgodnie z art. 14.3 statutu EBC i ESBC krajowe banki centralne są natomiast „integralną częścią” ESBC. Prezes banku centralnego państwa członkowskiego, którego walutą jest euro, jest ponadto zgodnie z art. 283 ust. 1 TFUE członkiem Rady Europejskiego Banku Centralnego.

57.

Gdyby chcieć zatem ograniczyć ochronę archiwów EBC w kontekście ESBC do dokumentów, które pochodzą z EBC lub w każdym razie znajdują się w jego posiadaniu – z wyłączeniem wszystkich tych dokumentów, które znajdują się w posiadaniu krajowych banków centralnych lub z nich pochodzą – z ochrony tej wyłączono by w dużej mierze dokumenty, których ujawnienie mogłoby zagrozić właściwemu wykonywaniu zadań ESBC czy też Eurosystemu. Nietykalność archiwów EBC nie mogłaby w konsekwencji pełnić swojej funkcji.

58.

Ma to miejsce tym bardziej z tego względu, że określone środki z zakresu polityki pieniężnej w szczególnym stopniu wymagają poufności określonych informacji, a te mogą być własnością lub znajdować się w posiadaniu również – lub nawet w szczególności – krajowych banków centralnych. Można to zilustrować na przykładzie programu zakupu aktywów sektora publicznego na rynkach wtórnych (PSPP) ESBC, w ramach którego głównie krajowe banki centralne Eurosystemu wykupują na rynkach wtórnych papiery wartościowe, w szczególności obligacje skarbowe. Warunkiem funkcjonowania tego programu jest to, aby nie były znane dokładny klucz i zakres wykupu obligacji skarbowych określonych państw członkowskich na rynkach wtórnych ( 22 ). Informacje te są jednak prawdopodobnie zawarte również w dokumentach będących własnością lub znajdujących się w posiadaniu odnośnych krajowych banków centralnych.

59.

Ponadto w żadnym razie nie można również w odniesieniu do instytucji ESBC czy też Eurosystemu zgodzić się z zarzutem Słowenii, zgodnie z którym w miarę pogłębiania się integracji w ramach Unii przywileje i immunitety jej instytucji tracą na znaczeniu. Niezależność EBC, która ma być właśnie chroniona na mocy art. 343 TFUE, art. 39 statutu ESBC i EBC oraz Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej, nie wynika bowiem tylko ze statusu Unii jako organizacji międzynarodowej. Niezależność ta, zgodnie z koncepcją traktatów, stanowi raczej niezbędną przesłankę utrzymania stabilności cen i wymaga w szczególności niezależności instytucji, którym powierzono to zadanie ( 23 ). Wymóg niezależności dotyczy zatem zgodnie z art. 130 ust. 1 TFUE również krajowych banków centralnych.

60.

W związku z powyższym pojęcie archiwum musi obejmować wszystkie dokumenty sporządzane, przetwarzane i wysyłane przez EBC lub krajowe banki centralne w związku z wykonywaniem zadań ESBC i Eurosystemu, i to niezależnie od tego, czy znajdują się one w posiadaniu EBC, czy też krajowych banków centralnych.

61.

To, jak ścisły jest związek danego dokumentu z wykonywaniem zadań ESBC, nie ma przy tym jeszcze żadnego znaczenia dla uznania go za część archiwów. Jeżeli bowiem ujawnienie informacji zawartych w dokumencie nie grozi negatywnym oddziaływaniem na sprawne funkcjonowanie lub niezależność EBC ze względu na drugorzędne znaczenie tego dokumentu dla działalności ESBC, to wbrew stanowisku Słowenii nie prowadzi to do tego, że dokumentu tego w ogóle nie należy już uznawać za część „archiwów EBC”. Ten wymóg funkcjonalny dotyczy raczej zakresu immunitetu w konkretnym przypadku ( 24 ), podlegającego za chwilę omówieniu na kolejnym etapie analizy (zobacz w tej kwestii część 2).

62.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja jest zobowiązana do wykazania spełnienia przesłanek zarzucanego uchybienia ( 25 ). W odniesieniu do niniejszej sprawy oznacza to, że Komisja musi najpierw udowodnić, iż wśród dokumentów zatrzymanych w dniu 6 lipca 2016 r. przez słoweńskie organy ścigania znajdowały się również takie, które są związane z wykonywaniem zadań ESBC. Nie wystarczy przy tym co do zasady, aby Komisja oparła się na jakimkolwiek domniemaniu ( 26 ).

63.

W niniejszej sprawie zachodzi jednak szczególna okoliczność związana z tym, że wszystkie sporne dokumenty znajdują się już w posiadaniu słoweńskich organów ścigania. W związku z tym Komisja nie może z całą pewnością stwierdzić, które konkretnie dokumenty zostały zatrzymane.

64.

Bezsporne jest jednak to, że w ramach przeszukania zatrzymano między innymi wszelkie wiadomości wysłane poprzez konto poczty elektronicznej prezesa Banka Slovenije, a także wszelkie dokumenty elektroniczne, które znajdowały się na stanowisku pracy prezesa lub na jego laptopie i których daty przypadały na okres od 2012 r. do 2014 r. Wśród tych dokumentów nieuchronnie muszą znajdować się również takie, które są związane z wykonywaniem zadań ESBC. Prezes Banka Slovenije jest bowiem zgodnie z art. 283 ust. 1 TFUE członkiem Rady EBC, która z kolei zgodnie z art. 129 ust. 1 TFUE kieruje ESBC i podejmuje wszelkie decyzje istotne dla jego funkcjonowania ( 27 ).

65.

W tej sytuacji to na Słowenii spoczywa ciężar podważenia co do zasady i w szczegółach tego, że chodzi o dokumenty, które są związane z wykonywaniem zadań ESBC ( 28 ). Ponieważ Słowenia podnosi jednak, że właściwe organy nie byłyby w ogóle w stanie zidentyfikować tych dokumentów, należy wyjść z założenia, że przeszukanie i zatrzymanie dokumentów w pomieszczeniach Banka Slovenije, do których doszło w dniu 6 lipca 2016 r., dotyczyły również „archiwów EBC”.

66.

Z samego stwierdzenia, że wśród zatrzymanych dokumentów były w każdym wypadku również takie, które można uznać za objęte zakresem pojęcia „archiwów EBC”, nie wynika jednak jeszcze naruszenie immunitetu. Na kolejnym etapie trzeba ponadto wyjaśnić, co oznacza konkretnie „nietykalność” archiwów EBC czy też w jakich okolicznościach należy przyjąć naruszenie Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej.

67.

W art. 2 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej nie skonkretyzowano bliżej pojęcia „nietykalności”. W art. 1 zdanie drugie protokołu wyjaśniono jednak w odniesieniu do lokali i budynków Unii Europejskiej, które zgodnie ze zdaniem pierwszym również są „nietykalne”, że nie podlegają one „rewizjom, rekwizycjom, konfiskacie lub wywłaszczeniu”.

68.

Te przykłady niedozwolonych czynności muszą co do zasady dotyczyć również art. 2 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Nie wiadomo bowiem, dlaczego pojęcie „nietykalności” w art. 2 protokołu miałoby mieć inne znaczenie niż w jego art. 1. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości potwierdza w tym względzie, że przy wykładni postanowienia protokołu należy wziąć pod uwagę brzmienie i oceny innych jego postanowień ( 29 ).

69.

Zdaniem Słowenii zatrzymanie odnośnych dokumentów w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi jednak naruszenia archiwów EBC. Należy bowiem przyjąć takie naruszenie tylko wtedy, kiedy dochodzi do negatywnego oddziaływania na sprawne funkcjonowanie lub niezależność EBC.

70.

Słowenia uzasadnia swoje stanowisko zasadniczo poprzez powołanie się na funkcjonalny charakter immunitetu przewidzianego w art. 2 w związku z art. 22 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej ( 30 ). W przypadku immunitetu funkcjonalnego przekazywanie takich dokumentów jest wykluczone jedynie wówczas, gdy może to negatywnie oddziaływać na sprawne funkcjonowanie i niezależność instytucji Unii ( 31 ). Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, instytucje i organy Unii są zasadniczo zobowiązane do udzielania pomocy organom państw członkowskich w śledztwach prawnokarnych, jeżeli dotyczą one informacji o okolicznościach faktycznych posiadanych przez te instytucje Unii – na przykład poprzez udostępnianie organom krajowym odnośnych dokumentów.

71.

W odniesieniu do niniejszej sprawy Słowenia stwierdza na tej podstawie, że nietykalność archiwów EBC może stać na przeszkodzie czynnościom śledczym dokonywanym przez organy słoweńskie wyłącznie w zakresie, w jakim zatrzymanie odnośnych dokumentów na cele śledztwa i postępowania karnego może negatywnie oddziaływać na sprawne funkcjonowanie i niezależność EBC. Ani EBC, ani Komisja nie przedstawiły tymczasem odpowiedniego dowodu na tę okoliczność.

72.

Te dwie instytucje wskazują z kolei na to, że uzyskanie przez organy ścigania państw członkowskich dostępu do dokumentów zgodnie z ogólną systematyką przywilejów i immunitetów co do zasady zawsze wymaga zgody danej instytucji ( 32 ). Jeżeli odmawia ona udzielenia zgody, konieczne jest rozstrzygnięcie Trybunału. Zgodnie z jego orzecznictwem powyższe dotyczy również dostępu do archiwów Unii ( 33 ). Ponieważ jednak władze słoweńskie ani nie uzyskały zezwolenia EBC, ani nie wniosły sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, przeszukanie i zatrzymanie odnośnych dokumentów stanowi naruszenie archiwów EBC, nie jest zaś zależne od negatywnego oddziaływania na sprawne funkcjonowanie czy też niezależność EBC.

73.

Moim zdaniem stanowisko to jest nie do pogodzenia z czysto funkcjonalnym charakterem przywilejów i immunitetów Unii. Jednocześnie nie można jednak również uznać, że organy państw członkowskich mogą dokonywać zatrzymań dokumentów bez względu na ewentualne przywileje i immunitety instytucji Unii, o ile tylko okazuje się następnie, że odnośne dokumenty nie zawierały informacji, które mogłyby negatywnie oddziaływać na wykonywanie zadań tych instytucji. Wniosek ten byłby bowiem z kolei nie do pogodzenia z celem polegającym na zapewnieniu instytucjom Unii skutecznej i pełnej ochrony przed wszelkimi przeszkodami lub ryzykiem zakłócenia ich właściwego funkcjonowania i niezależności ( 34 ).

74.

Konflikt ten można rozwiązać poprzez dokonanie rozróżnienia między materialnoprawnymi a proceduralnymi naruszeniami Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej.

75.

Pod względem materialnoprawnym art. 2 i 22 protokołu chronią sprawne funkcjonowanie i niezależność EBC. Aby móc zagwarantować tę ochronę w sposób pełny i skuteczny, trzeba ją jednak w określonych sytuacjach rozszerzyć o gwarancje proceduralne.

76.

W związku z tym zgodnie z art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej w celu stosowania tego protokołu instytucje i państwa członkowskie muszą ze sobą współpracować. W przepisie tym skonkretyzowano w tym zakresie zasadę lojalnej współpracy w rozumieniu art. 4 ust. 3 TUE ( 35 ). W odniesieniu do danej instytucji Unii Trybunał Sprawiedliwości wywiódł z tego przepisu obowiązek udzielenia zgody na wykorzystanie dokumentów, jeżeli nie zachodzi obawa negatywnego oddziaływania na sprawne funkcjonowanie lub niezależność tej instytucji ( 36 ). W tym samym duchu organy państwa członkowskiego są zasadniczo zobowiązane do uzyskania takiej decyzji o udzieleniu zgody na wykorzystanie dokumentów, jeżeli chcą uzyskać dostęp do archiwów Unii – w niniejszej sprawie dokumentów, które są związane z wykonywaniem zadań ESBC ( 37 ).

77.

Obowiązek ten zabezpiecza pod względem proceduralnym sprawne funkcjonowanie i niezależność instytucji Unii, chronione pod względem materialnoprawnym przez art. 2 protokołu. Zapewnia on bowiem to, że odnośne instytucje Unii mogą w ogóle korzystać z praw wynikających z protokołu. Jeżeli bowiem organy państw członkowskich pragnące uzyskać dostęp do określonych dokumentów lub danych w ogóle nie nawiązują kontaktu z odnośnymi instytucjami Unii, instytucje te nie mogą ocenić, w jakim zakresie zamiar ten mógłby negatywnie oddziaływać na ich sprawne funkcjonowanie i niezależność oraz jakie środki muszą ewentualnie podjąć, aby zapobiec takiemu negatywnemu oddziaływaniu lub je zminimalizować. Dotyczy to w szczególności sytuacji takiej jak ta będąca przedmiotem niniejszej sprawy, w której odnośne dokumenty nie znajdują się w posiadaniu danej instytucji Unii.

78.

Zarzut Komisji odnosi się tymczasem właśnie do tego proceduralnego aspektu ochrony archiwów Unii. Zasadniczo zarzuca ona bowiem słoweńskim organom ścigania, że podjęły one czynności bez ich uprzedniego uzgodnienia z EBC. Przedmiotem zarzutu nie jest natomiast konkretne negatywne oddziaływanie na sprawne funkcjonowanie lub niezależność EBC.

79.

Jak słusznie wskazuje rząd słoweński, zobowiązane do dokonania uprzednich uzgodnień z odnośnymi instytucjami Unii może co prawda zagrozić skuteczności określonych czynności śledczych, jednak należy się z tym ewentualnie pogodzić w ramach równoważenia sprzecznych interesów, które jest nieodłącznym elementem Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Interesy organów ścigania państw członkowskich są bowiem uwzględnione w ten sposób, że dana instytucja Unii jest ze swojej strony zobowiązana do lojalnej współpracy w szerokim zakresie ( 38 ). Obejmuje to odpowiednie środki służące ochronie interesów śledztwa. Ponadto decyzja instytucji Unii podlega w pełnym zakresie kontroli Trybunału Sprawiedliwości ( 39 ).

80.

W tym względzie drugie postanowienie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Zwartveld świadczy o tym, że twierdzenia o charakterze ogólnym nie mogą stanowić uzasadnienia odmowy udzielenia zgody na wykorzystanie dokumentów ( 40 ). W ten sposób zapewnia się, by instytucje Unii nie oddziaływały negatywnie w nieodpowiedni lub arbitralny sposób na czynności prawnokarne państw członkowskich. W związku z tym nieuzasadnione są obawy Słowenii, że już jakiekolwiek powiązanie dokumentów banku centralnego z zadaniami ESBC może wykluczać uzyskanie jakiegokolwiek dostępu do nich przez organy krajowe, a tym samym całkowicie uniemożliwiać prowadzenie przez nie śledztwa.

81.

Co więcej, nic nie wskazuje na to, że zatrzymania dokumentów w dniu 6 lipca 2016 r. dokonano przy wykorzystaniu efektu zaskoczenia. Przeciwnie – Banka Slovenije wiedział już w związku z wcześniejszymi kontaktami ze słoweńskimi organami ścigania, że chciały one uzyskać dostęp do określonych dokumentów.

82.

Przesłanką wystąpienia naruszenia proceduralnych gwarancji ochrony archiwów Unii nie jest uprzednie wykazanie pod względem materialnoprawnym negatywnego oddziaływania na sprawne funkcjonowanie i niezależność odnośnej instytucji Unii ( 41 ).

83.

To rozróżnienie między proceduralnymi a materialnoprawnymi naruszeniami protokołu może wpływać przy tym na wykorzystanie dowodów. W kwestii możliwości wykorzystania dokumentu jako dowodu w krajowym postępowaniu karnym jak najbardziej może bowiem pewną rolę odgrywać to, czy dokument ten uzyskano przy dopuszczeniu się materialnoprawnego naruszenia przywilejów i immunitetów Unii, czy immunitetu w aspekcie proceduralnym ( 42 ).

84.

Ponieważ w niniejszej sprawie ustalono, że słoweńskie organy ścigania dokonały przeszukania i zatrzymania dokumentów w dniu 6 lipca 2016 r. jednostronnie i bez uprzedniego uzgodnienia z EBC, a ponadto nie uzyskały orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, naruszyły one art. 2 i 22 w związku z art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej.

85.

Chociaż pierwszy zarzut Komisji zasługuje na uwzględnienie już z wyżej wymienionych powodów, na dalszym etapie sporu między EBC a Słowenią decydujące może się okazać to, czy zatrzymanie dokumentów stanowiło również materialnoprawne naruszenie immunitetu. W tym kontekście nasuwa się wówczas pytanie o dowód na negatywne oddziaływanie na sprawne funkcjonowanie lub niezależność EBC.

86.

Gdyby Trybunał przychylił się do stanowiska Słowenii, zgodnie z którym już samo uznanie dokumentu za część „archiwów EBC” oznacza, że istnieje możliwość negatywnego oddziaływania na sprawne funkcjonowanie i niezależność EBC ( 43 ), pytanie to miałoby nawet znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu.

87.

Z postanowień Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Zwartveld wynika w tym zakresie, że co do zasady to dana instytucja Unii musi wykazać, na ile ujawnienie informacji zawartych w odnośnych dokumentach negatywnie oddziałuje na sprawne funkcjonowanie i niezależność Unii oraz zagraża wykonywaniu zadań powierzonych tej instytucji ( 44 ).

88.

Jednak również w tym przypadku pojawia się wspomniany już problem związany z tym, że zatrzymane dokumenty znajdują się w posiadaniu słoweńskich organów ścigania, a tym samym ani EBC, ani Komisja nie wiedzą, o jakie dokumenty konkretnie chodzi ( 45 ). Znajomość tych dokumentów i ich treści jest jednak niezbędna, aby móc ocenić, czy ujawnienie zawartych w nich informacji negatywnie oddziałuje na sprawne funkcjonowanie i niezależność EBC.

89.

Również w tym kontekście należy zatem powołać się na art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej. Przepis ten zobowiązuje państwa członkowskie do współpracy z instytucjami Unii w celu zapewnienia prawidłowego stosowania protokołu. Konkretnie oznacza to więc, że organy słoweńskie muszą umożliwić identyfikację dokumentów, które mają być uznane za „archiwa EBC”, oraz dać EBC możliwość zajęcia stanowiska w odniesieniu do tych dokumentów.

90.

Analogicznie art. 4 ust. 3 TUE w świetle orzecznictwa zobowiązuje państwo członkowskie w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do udostępnienia Komisji wszelkich informacji, dzięki którym może ona ocenić, czy doszło do uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ( 46 ). Jak już wyjaśniono, obowiązek lojalnej współpracy może nawet prowadzić do tego, że państwo członkowskie musi w uzasadniony sposób podważyć informacje zgromadzone przez Komisję i ich skutki, jeżeli ta przedstawiła wystarczające poszlaki wskazujące na uchybienie zobowiązaniom przez to państwo ( 47 ).

91.

Jednak nie zawsze, kiedy państwo członkowskie, przeciwko któremu wniesiono skargę, dysponuje szerszą informacją, dochodzi do odwrócenia ciężaru dowodu. Odstępstwo od zwykłego rozkładu ciężaru dowodu musi wydawać się uzasadnione w świetle wszystkich okoliczności sprawy, charakteru okoliczności faktycznej, którą trzeba wykazać, oraz właściwego prawa Unii ( 48 ).

92.

W niniejszej sprawie odwrócenie ciężaru dowodu w odniesieniu do negatywnego oddziaływania na sprawne funkcjonowanie ESBC nie jest moim zdaniem wskazane. Przeciwnie, to EBC musiałby konkretnie wykazać, dlaczego ujawnienie informacji zawartych w określonych dokumentach mogłoby zagrażać wykonywaniu zadać ESBC ( 49 ). EBC może jednak przedstawić taki dowód tylko wtedy, kiedy organy słoweńskie będą z nim współpracować i udostępnią mu wszelkie informacje, które pozwolą mu dokonać takiej oceny. Konieczność ta pokazuje ponadto, że w niniejszej sprawie powinno się stwierdzić naruszenie prawa Unii już ze względu na samo naruszenie immunitetu w jego aspekcie proceduralnym.

93.

W ramach zarzutu drugiego Komisja zarzuca Słowenii naruszenie zobowiązania do lojalnej współpracy, o którym mowa w art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej oraz art. 4 ust. 3 TUE, ponieważ słoweńskie organy ścigania nie nawiązały „konstruktywnego dialogu” z EBC. Zasadniczo Komisja zarzuca przy tym organom słoweńskim, że nie dokonały one wystarczających uzgodnień z EBC – ani przed przeszukaniem i zatrzymaniem dokumentów, ani po dokonaniu tych czynności – aby zminimalizować negatywne oddziaływanie na jego sprawne funkcjonowanie i niezależność.

94.

W odniesieniu do zachowania organów słoweńskich przed dokonaniem przeszukania i zatrzymania dokumentów w pomieszczeniach Banka Slovenije zarzut drugi pokrywa się co do treści z pierwszym. Zarzut pierwszy dotyczy bowiem właśnie jednostronnego postępowania słoweńskich organów ścigania w toku przeszukania i zatrzymania dokumentów, tj. braku uprzedniego uzgodnienia z EBC. W tym względzie stwierdzono już, że należy to uznać za naruszenie art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej ( 50 ).

95.

W konsekwencji należy zbadać, czy z art. 18 protokołu wynikają jakieś – i ewentualnie jakie – zobowiązania w odniesieniu do okresu po dokonaniu samego przeszukania i zatrzymania dokumentów.

96.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w świetle art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszelkich właściwych środków o charakterze ogólnym lub szczególnym w celu zagwarantowania stosowania i skuteczności prawa Unii ( 51 ).

97.

W art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej, w którym skonkretyzowano w tym zakresie art. 4 ust. 3 TUE, zobowiązano instytucje Unii i organy państw członkowskich do współpracy w celu uniknięcia konfliktów przy wykładni i stosowaniu przepisów protokołu ( 52 ). Zobowiązanie to jest z natury obustronne ( 53 ). Jeżeli – tak jak w niniejszym przypadku – zachodzi konieczność wyważenia sprzecznych interesów, zobowiązanie to oznacza, że każda strona musi ostrożnie wykonywać swoje kompetencje, aby w jak najmniejszym stopniu negatywnie oddziaływać na uzasadnione interesy drugiej strony ( 54 ).

98.

Aby EBC mógł w ogóle korzystać z praw wynikających z protokołu, Słowenia musi zatem najpierw umożliwić zidentyfikowanie dokumentów, które należy uznać za część „archiwów EBC”, dając EBC szansę na zajęcie stanowiska w odniesieniu do ewentualnego negatywnego oddziaływania na jego sprawne funkcjonowanie i niezależność ( 55 ). W tych ramach EBC musiałby następnie przedstawić konkretne powody przemawiające przeciwko wykorzystaniu tych dokumentów w krajowym śledztwie lub postępowaniu karnym.

99.

Aby zminimalizować zagrożenie wystąpienia negatywnego oddziaływania i jednocześnie nie opóźniać nadmiernie postępów w śledztwie, obie strony muszą przyczynić się przy tym do przeprowadzenia szybkiej analizy. Słowenia wskazała w tym kontekście, że EBC potrzebował ponad sześciu miesięcy, aby przekazać organom słoweńskim swoje kryteria identyfikacji dokumentów objętych ochroną ( 56 ). Podczas rozprawy EBC nie był w stanie wyjaśnić tego opóźnienia. Organy słoweńskie dały jednak EBC możliwość zajęcia stanowiska jedynie w odniesieniu do dokumentów, o których mowa w pkt 24 niniejszej opinii. Zamiast odmawiać możliwości zbadania wszystkich pozostałych dokumentów, albo już sędzia śledczy – za przykładem postępowania w sprawie Zvartveld – albo sąd rozpatrujący odwołanie EBC ( 57 ) powinien był zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości, aby określić zakres ochrony przewidziany w art. 2 i 22 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej ( 58 ).

100.

Zobowiązanie to nie ustaje też bynajmniej na przykład w związku z zaoferowaniem przez organy słoweńskie, że krajowe postępowanie karne będzie prowadzone z zachowaniem ścisłej tajności lub przy wyłączeniu jawności. Mogą to co prawda jak najbardziej być aspekty, które należy uwzględnić przy ocenie tego, czy wykorzystanie określonych dokumentów w krajowym postępowaniu karnym wiąże się z ryzykiem negatywnego oddziaływania na sprawne funkcjonowanie i niezależność EBC, jednak jeżeli Słowenia zajmuje w tej kwestii inne stanowisko, musi uzyskać orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – nie może jednostronnie decydować o wykorzystaniu odnośnych dokumentów w postępowaniu karnym.

101.

Ponadto z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika w tym kontekście, że można w ogóle żądać udzielenia zgody na wykorzystanie tylko takich dokumentów, które są istotne w świetle celów krajowego śledztwa lub postępowania karnego ( 59 ).

102.

W odniesieniu do niniejszego postępowania z powyższego wynika, że organy słoweńskie najpóźniej na etapie zabezpieczania zatrzymanych dokumentów powinny były ograniczyć się do tych, które były potrzebne dla celów krajowego śledztwa. Ma to w każdym razie zastosowanie w zakresie, w jakim nie można wykluczyć, że określony dokument dotyczy interesów EBC podlegających ochronie, co musi z kolei wykazać EBC ( 60 ). W duchu ostrożnego wykonywania własnych kompetencji ( 61 ) organy słoweńskie powinny były ponadto niezwłocznie zwrócić wszelkie dokumenty, które należy uznać za archiwa EBC i które nie mają znaczenia dla prowadzonego postępowania. W tym kontekście należy ponadto wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek lojalnej współpracy wymaga również, aby państwa członkowskie usuwały bezprawne skutki naruszenia prawa Unii ( 62 ).

103.

Do momentu wniesienia skargi przez Komisję organy słoweńskie nie wykazały jednak, jakie dokumenty i z jakich powodów wykorzystały lub chcą wykorzystać dla celów śledztwa i postępowania karnego, ani nie wydały niepotrzebnych stanowiących archiwa EBC dokumentów Banka Slovenije czy też EBC.

104.

Z powyższych rozważań wynika, że Słowenia naruszyła art. 18 Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Europejskiej również poprzez swoje zachowanie po dokonaniu przeszukania i zatrzymania dokumentów w pomieszczeniach Banka Slovenije.

105.

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Słowenia przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami, zgodnie z wnioskiem Komisji. EBC winien pokryć własne koszty, zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, w myśl którego instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty ( 63 ).

106.

Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości orzekł w następujący sposób: