1

Węgry wnoszą w skardze do Trybunału tytułem głównym o stwierdzenie nieważności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/957 z dnia 28 czerwca 2018 r. zmieniającej dyrektywę 96/71/WE dotyczącą delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. 2018, L 173, s. 16; sprostowanie Dz.U. 2019, L 91, s. 77) (zwanej dalej „zaskarżoną dyrektywą”), a tytułem ewentualnym o stwierdzenie częściowej nieważności niektórych jej przepisów.

2

Artykuł 9 TFUE stanowi:

„Przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia bierze pod uwagę wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej, zwalczaniem wykluczenia społecznego, a także z wysokim poziomem kształcenia, szkolenia oraz ochrony zdrowia ludzkiego”.

3

Artykuł 53 TFUE stanowi:

„1.   W celu ułatwienia podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek Parlament Europejski i Rada [Unii Europejskiej], stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, uchwalają dyrektywy zmierzające do wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji oraz do koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek.

2.   W odniesieniu do zawodów medycznych i paramedycznych oraz farmaceutycznych, stopniowe znoszenie ograniczeń zależy od koordynacji warunków ich wykonywania w różnych państwach członkowskich”.

4

Zgodnie z art. 58 ust. 1 TFUE:

„Swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczącego transportu”.

5

Artykuł 62 TFUE stanowi:

„Postanowienia artykułów 51–54 mają zastosowanie do spraw uregulowanych w niniejszym rozdziale”.

6

Artykuł 153 TFUE stanowi, co następuje:

„1.   Mając na względzie urzeczywistnienie celów określonych w artykule 151, Unia wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w następujących dziedzinach:

[…]

2.   W tym celu Parlament Europejski i Rada:

Parlament Europejski i Rada stanowią zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów.

W dziedzinach, o których mowa w ustępie 1 litery c), d), f) i g), Rada stanowi jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i wymienionymi wyżej Komitetami.

Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może zadecydować o stosowaniu do ustępu 1 litery d), f) i g) zwykłej procedury ustawodawczej.

[…]

5.   Postanowienia niniejszego artykułu nie mają zastosowania do wynagrodzeń ani do prawa zrzeszania się, ani do prawa strajku, ani do prawa lokautu”.

7

Dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. 1997, L 18, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 2, s. 431) została przyjęta na podstawie art. 57 ust. 2 i art. 66 WE (obecnie odpowiednio art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE).

8

Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71 celem tej dyrektywy było zagwarantowanie pracownikom delegowanym na terytorium państw członkowskich warunków zatrudnienia, obejmujących określone w niej kwestie, które w państwie członkowskim, gdzie wykonywana była praca, zostały ustalone przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne lub przez układy zbiorowe, lub orzeczenia arbitrażowe uznane za powszechnie stosowane.

9

Wśród kwestii, których dotyczyła dyrektywa 96/71, w art. 3 ust. 1 lit. c) wymieniono kwestie dotyczące minimalnych stawek płacy, wraz ze stawką za nadgodziny.

10

Podstawę prawną zaskarżonej dyrektywy stanowi art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE.

11

Motywy 1, 4, 6, 9–11 zaskarżonej dyrektywy brzmią następująco:

[…]

[…]

[…]

12

Motywy 16–19 tej dyrektywy mają następujące brzmienie:

13

Zgodnie z motywem 24 tej dyrektywy:

„Niniejsza dyrektywa określa – przy jednoczesnym poszanowaniu różnorodności krajowych stosunków pracy – zrównoważone ramy dotyczące swobody świadczenia usług i ochrony pracowników delegowanych, które są niedyskryminujące, przejrzyste i proporcjonalne. Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania warunków zatrudnienia korzystniejszych dla pracowników delegowanych”.

14

Artykuł 1 pkt 1 lit. b) zaskarżonej dyrektywy wprowadza do art. 1 dyrektywy 96/71 ustępy -1 i -1a:

„-1.   [Dyrektywa 96/71] zapewnia ochronę pracownikom delegowanym w czasie trwania delegowania w związku ze swobodą świadczenia usług, poprzez ustanowienie bezwzględnie obowiązujących przepisów dotyczących warunków pracy oraz ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, które muszą być przestrzegane.

-1a.   [Dyrektywa 96/71] nie wpływa w jakikolwiek sposób na korzystanie z praw podstawowych uznanych w państwach członkowskich i na poziomie Unii, w tym z prawa do strajku czy swobody podejmowania strajku lub innych działań objętych szczególnymi systemami stosunków pracy w państwach członkowskich, zgodnie z krajowym ustawodawstwem i/lub praktyką. [D]yrektywa nie narusza również prawa do negocjowania, zawierania i egzekwowania umów zbiorowych ani podejmowania działań zbiorowych zgodnie z krajowym ustawodawstwem i/lub praktyką”.

15

Artykuł 1 pkt 2 lit. a) zaskarżonej dyrektywy zmienia art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 96/71, dodaje do tego akapitu lit. h) i i) oraz wprowadza do art. 3 ust. 1 akapit trzeci jak następuje:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, bez względu na to, jakie prawo ma zastosowanie do danego stosunku pracy, by przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 1 ust. 1, gwarantowały, w oparciu o zasadę równego traktowania, pracownikom, którzy zostali delegowani na ich terytorium, stosowanie warunków zatrudnienia obejmujących następujące zagadnienia, które w państwie członkowskim, gdzie wykonywana jest praca, określane są przez:

[…]

Do celów […] dyrektywy [96/71] pojęcie wynagrodzenia jest określane zgodnie z krajowym ustawodawstwem i/lub praktyką państwa członkowskiego, na którego terytorium pracownik jest delegowany, i oznacza wszystkie elementy składowe wynagrodzenia obowiązkowe na mocy krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, lub na mocy umów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych, które zostały uznane w tym państwie członkowskim za powszechnie stosowane lub które w innym przypadku mają zastosowanie zgodnie z ust. 8”.

16

Artykuł 1 pkt 2 lit. b) zaskarżonej dyrektywy wprowadza do art. 3 dyrektywy 96/71 ust. 1a o następującym brzmieniu:

„W przypadku gdy rzeczywisty okres delegowania przekracza 12 miesięcy, państwa członkowskie zapewniają, bez względu na to, jakie prawo ma zastosowanie do danego stosunku pracy, aby przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 1 ust. 1, gwarantowały, w oparciu o zasadę równego traktowania, pracownikom, którzy zostali delegowani na ich terytorium, poza warunkami zatrudnienia, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, także stosowanie wszelkich mających zastosowanie warunków zatrudnienia, które w państwie członkowskim, gdzie wykonywana jest praca, określane są przez:

Akapit pierwszy niniejszego ustępu nie ma zastosowania do następujących kwestii:

W przypadku złożenia przez usługodawcę umotywowanego powiadomienia, państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, przedłuża do 18 miesięcy okres, o którym mowa w akapicie pierwszym.

W przypadku gdy przedsiębiorstwo, o którym mowa w art. 1 ust. 1, zastępuje pracownika delegowanego innym pracownikiem delegowanym wykonującym to samo zadanie w tym samym miejscu, okresem delegowania do celów niniejszego ustępu jest łączny czas trwania okresów delegowania poszczególnych pracowników delegowanych.

Wyrażenie »to samo zadanie w tym samym miejscu« w akapicie czwartym niniejszego ustępu interpretuje się uwzględniając między innymi charakter usługi, która ma być świadczona, pracę, która ma zostać wykonana, oraz adres(y) miejsca pracy”.

17

Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. c) zaskarżonej dyrektywy art. 3 ust. 7 dyrektywy 96/71 ma obecnie następujące brzmienie:

„Ust[ępy] 1–6 nie stanowią przeszkody dla stosowania warunków zatrudnienia korzystniejszych dla pracowników.

Dodatki z tytułu delegowania uznaje się za część wynagrodzenia, chyba że są wypłacane jako zwrot wydatków faktycznie poniesionych w związku z delegowaniem, takich jak koszty podróży, wyżywienia i zakwaterowania. Pracodawca, bez uszczerbku dla ust. 1 akapit pierwszy lit. i), dokonuje zwrotu takich wydatków pracownikowi delegowanemu zgodnie z krajowym ustawodawstwem i/lub praktyką mającymi zastosowanie do danego stosunku pracy.

W przypadku gdy warunki zatrudnienia mające zastosowanie do stosunku pracy nie określają, czy i które składniki dodatku z tytułu delegowania są wypłacane w formie zwrotu wydatków faktycznie poniesionych w związku z delegowaniem, a które są częścią wynagrodzenia, uznaje się, że cały dodatek jest wypłacany w formie zwrotu wydatków”.

18

Artykuł 3 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy stanowi:

„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do sektora transportu drogowego od daty wejścia w życie aktu ustawodawczego zmieniającego dyrektywę 2006/22/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie minimalnych warunków wykonania rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 i (EWG) nr 3821/85 dotyczących przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym oraz uchylającą dyrektywę Rady 88/599/EWG (Dz.U. 2006, L 102, s. 35)] w odniesieniu do wymogów dotyczących egzekwowania prawa oraz ustanawiającego szczegółowe zasady w odniesieniu do dyrektywy [96/71] i dyrektywy [2014/67] dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego”.

19

Motyw 40 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 593/2008 z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych (Rzym I) (Dz.U. 2008, L 177, s. 6) (zwanego dalej „rozporządzeniem »Rzym I«”) brzmi:

„Należy unikać rozproszenia norm kolizyjnych w ramach kilku instrumentów oraz różnic pomiędzy tymi normami. Niniejsze rozporządzenie nie powinno wykluczać jednak możliwości włączenia norm kolizyjnych odnoszących się do zobowiązań umownych do przepisów prawa [Unii] w odniesieniu do kwestii szczególnych.

Niniejsze rozporządzenie nie powinno uchybiać stosowaniu innych instrumentów ustanawiających przepisy mające wesprzeć właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, jeżeli nie mogą one być stosowane łącznie z prawem wskazanym przez przepisy niniejszego rozporządzenia. […]”

20

Artykuł 8 tego rozporządzenia, zatytułowany „Indywidualne umowy o pracę”, stanowi:

„1.   Indywidualna umowa o pracę podlega prawu wybranemu przez strony zgodnie z art. 3. Taki wybór prawa nie może jednak prowadzić do pozbawienia pracownika ochrony przyznanej mu na podstawie przepisów, których nie można wyłączyć w drodze umowy, na mocy prawa, jakie, w przypadku braku wyboru, byłoby właściwe zgodnie z ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu.

2.   W zakresie w jakim strony nie dokonały wyboru prawa właściwego dla indywidualnej umowy o pracę, umowa podlega prawu państwa, w którym lub – gdy takiego brak – z którego pracownik zazwyczaj świadczy pracę w wykonaniu umowy. Za zmianę państwa, w którym zazwyczaj świadczona jest praca, nie uważa się tymczasowego zatrudnienia w innym państwie.

[…]”.

21

Artykuł 23 tego rozporządzenia, zatytułowany „Stosunek do innych przepisów prawa [Unii]”, stanowi:

„Z wyjątkiem art. 7 niniejsze rozporządzenie nie uchybia stosowaniu przepisów prawa [Unii], które w odniesieniu do kwestii szczególnych ustanawiają normy kolizyjne odnoszące się do zobowiązań umownych”.

22

Węgry wnoszą do Trybunału o:

23

Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie Węgier kosztami postępowania.

24

Zgodnie z art. 16 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Węgry zwróciły się do Trybunału o wydanie orzeczenia w sprawie w składzie wielkiej izby.

25

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 lutego 2019 r. Republika Federalna Niemiec, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów oraz Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów w celu poparcia żądań Parlamentu i Rady.

26

Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 27 marca 2019 r. Królestwo Szwecji zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.

27

W uzasadnieniu swojej skargi Węgry podnoszą pięć zarzutów dotyczących, odpowiednio, wyboru błędnej podstawy prawnej dla przyjęcia zaskarżonej dyrektywy, naruszenia art. 153 ust. 5 TFUE oraz nadużycia władzy, naruszenia art. 56 TFUE, naruszenia tego artykułu w zakresie, w jakim zaskarżona dyrektywa wyklucza skuteczne wprowadzenie w życie swobody świadczenia usług, naruszenia rozporządzenia „Rzym I”, a także zasad pewności prawa i jasności przepisów prawnych.

28

Węgry twierdzą, że opierając się na art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE, prawodawca Unii nie dokonał właściwego wyboru podstawy prawnej dla przyjęcia zaskarżonej dyrektywy. Dyrektywa ta, biorąc pod uwagę jej cel i treść, zmierza wyłącznie lub głównie do ochrony pracowników i nie dotyczy znoszenia przeszkód w swobodnym świadczeniu usług.

29

Węgry uważają w tym względzie, że podstawa prawna dotycząca swobody świadczenia usług nie rozciąga się na cele ochrony pracowników ani na akty prawne, które mogą zostać przyjęte w tej dziedzinie, a o których mowa w art. 153 TFUE.

30

Tymczasem podstawowym celem zaskarżonej dyrektywy jest zapewnienie równego traktowania pracowników, w szczególności poprzez rozszerzenie zasady równości wynagrodzeń pracowników na pracowników świadczących usługi transgraniczne w ramach delegowania. Są oni uprawnieni do pełnego wynagrodzenia przewidzianego w prawie przyjmującego państwa członkowskiego.

31

Niemniej jednak, biorąc pod uwagę protekcjonistyczny skutek zaskarżonej dyrektywy, jest ona sprzeczna z celami, jakimi są zwiększenie konkurencyjności Unii, a także spójność i solidarność między państwami członkowskimi.

32

Ponadto Węgry podnoszą, że Rada nie uściśliła, jakie bezwzględnie obowiązujące przepisy tej dyrektywy pozwalają na rzeczywiste wzmocnienie swobody świadczenia usług poprzez ochronę pracowników i zapobieganie nieuczciwej konkurencji.

33

Węgry wywodzą tym samym z badania treści wspomnianej dyrektywy, że nie zawiera ona elementów, które uzasadniałyby dokonany przez prawodawcę Unii wybór podstawy prawnej.

34

Uważają one, że podobnie byłoby, gdyby treść i cele zaskarżonej dyrektywy były badane łącznie z aktem, który ona zmienia, ponieważ dyrektywa ta określiła cel dyrektywy 96/71 w taki sposób, że odnosi się on wyłącznie do zagwarantowania ochrony delegowanych pracowników.

35

Są one zdania, że konieczność umieszczania zmian w ich kontekście i zbadania aktu ustawodawczego w całości nie oznacza, że podstawę prawną aktu zmieniającego ustala się wyłącznie z uwzględnieniem celów i treści zmienionego aktu.

36

Węgry wywodzą z tego, że podstawę prawną należy ustalić przede wszystkim w świetle celu i treści przepisów aktu zmieniającego i że art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE mógłby stanowić właściwą podstawę prawną, ponieważ zaskarżona dyrektywa reguluje kwestie, które są bardziej szczegółowo objęte tym przepisem niż art. 53 i 62 TFUE.

37

Parlament i Rada, popierane przez Republikę Federalną Niemiec, Republikę Francuską, Królestwo Niderlandów, Królestwo Szwecji i Komisję, kwestionują argumentację Węgier.

38

Na wstępie należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że wybór podstawy prawnej aktu prawnego Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą cel i treść tego aktu. Jeżeli analiza danego aktu prawnego wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas akt ten należy wydać na jednej podstawie prawnej, to jest na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

39

Należy również stwierdzić, że przy ustalaniu właściwej podstawy prawnej można uwzględnić kontekst prawny nowego uregulowania, w szczególności w zakresie, w jakim taki kontekst może rzucić światło na cel tego uregulowania (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 32).

40

Tym samym, w przypadku uregulowania zmieniającego istniejące przepisy, takiego jak zaskarżona dyrektywa, należy również uwzględnić, w celu określenia jego podstawy prawnej, istniejące przepisy, które ono zmienia, a w szczególności ich cel i treść (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 42).

41

Ponadto, w sytuacji gdy akt ustawodawczy koordynował już ustawodawstwa państw członkowskich w danej dziedzinie działań Unii, prawodawca Unii nie może zostać pozbawiony możliwości dostosowania tego aktu do wszelkich zmian okoliczności lub do rozwoju wiedzy, z uwagi na ciążące na nim zadanie dbałości o ochronę zapisanych w traktacie FUE interesów ogólnych i uwzględniania przekrojowych celów Unii określonych w art. 9 tego traktatu, wśród których znajdują się wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia oraz zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, pkt 78).

42

Prawodawca Unii może bowiem w takiej sytuacji jedynie wówczas należycie wywiązać się z ciążącego na nim zadania dbałości o ochronę zapisanych w traktacie ogólnych interesów i celów przekrojowych Unii, gdy ma możliwość dostosowania odpowiednich przepisów Unii do takich zmian (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).

43

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że jeżeli traktaty zawierają bardziej szczegółowe postanowienie mogące stanowić podstawę prawną danego aktu, podstawę tego aktu powinno stanowić to postanowienie (wyrok z dnia 12 lutego 2015 r., Parlament/Rada, C‑48/14, EU:C:2015:91, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

44

W trzeciej kolejności, z art. 53 ust. 1 w związku z art. 62 TFUE wynika, że prawodawca Unii jest uprawniony do przyjęcia dyrektyw mających na celu w szczególności koordynację przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących podejmowania i prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług w celu ułatwienia podejmowania i wykonywania tej działalności.

45

Przepisy te upoważniają zatem prawodawcę Unii do koordynowania uregulowań krajowych, które mogą, poprzez samą swą rozbieżność, stanowić przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług między państwami członkowskimi.

46

Nie można jednak z tego wywnioskować, że koordynując takie uregulowania, prawodawca Unii nie musi również czuwać nad poszanowaniem interesu ogólnego realizowanego przez poszczególne państwa członkowskie oraz celów ustanowionych w art. 9 TFUE, które Unia powinna uwzględnić przy określaniu i realizacji wszystkich jej polityk i działań, wśród których to celów znajdują się wymogi przypomniane w pkt 41 niniejszego wyroku.

47

Tym samym, skoro spełnione są przesłanki zastosowania art. 53 ust. 1 TFUE w związku z art. 62 TFUE jako podstawy prawnej, prawodawca Unii nie może zostać pozbawiony możliwości oparcia się na tej podstawie prawnej z tego względu, że uwzględnił on również wspomniane wymogi (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 maja 1997 r., Niemcy/Parlament i Rada, C‑233/94, EU:C:1997:231, pkt 17; a także z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in., C‑547/14, EU:C:2016:325, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).

48

Z powyższego wynika, że przepisy koordynujące przyjęte przez prawodawcę Unii na podstawie art. 53 ust. 1 TFUE w związku z art. 62 TFUE powinny nie tylko mieć na celu ułatwienie korzystania ze swobody świadczenia usług, lecz również zapewnienie w razie potrzeby ochrony innych podstawowych interesów, które ta swoboda może naruszać (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in., C‑547/14, EU:C:2016:325, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).

49

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że ponieważ zaskarżona dyrektywa zmienia niektóre przepisy dyrektywy 96/71 lub wprowadza do niej nowe przepisy, ta ostatnia dyrektywa stanowi część kontekstu prawnego zaskarżonej dyrektywy, co potwierdzają w szczególności motywy 1 i 4 zaskarżonej dyrektywy, które stanowią, po pierwsze, że Unia usprawnia podstawowe zasady rynku wewnętrznego, jakimi są swobodny przepływ pracowników, swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług, po to, by zagwarantować przedsiębiorstwom równe warunki działania, a także zapewnić poszanowanie praw pracowniczych, po drugie zaś, że ponad dwadzieścia lat po przyjęciu dyrektywy 96/71 konieczne okazało się przeprowadzenie oceny, czy akt ten nadal zapewnia właściwą równowagę między koniecznością wspierania swobody świadczenia usług i zapewnienia równych warunków działania z jednej strony, a koniecznością ochrony praw pracowników delegowanych z drugiej.

50

W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o cel zaskarżonej dyrektywy, dyrektywa ta, rozpatrywana łącznie ze zmienioną przez nią dyrektywą, zmierza do ustanowienia równowagi między dwoma interesami, a mianowicie z jednej strony zagwarantowaniem przedsiębiorstwom ze wszystkich państw członkowskich możliwości świadczenia usług w ramach rynku wewnętrznego poprzez delegowanie pracowników z państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorstwa mają swą siedzibę, do państwa członkowskiego, w którym wykonują swoje usługi, a z drugiej strony ochroną praw pracowników delegowanych.

51

W tym celu prawodawca Unii poprzez przyjęcie zaskarżonej dyrektywy dążył do zapewnienia swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach – a mianowicie w ramach uregulowań gwarantujących konkurencję, która nie byłaby oparta na stosowaniu w tym samym państwie członkowskim warunków zatrudnienia na zasadniczo różnym poziomie w zależności od tego, czy pracodawca ma siedzibę w tym państwie członkowskim czy nie – z jednoczesnym zaoferowaniem większej ochrony pracownikom delegowanym, ponieważ ochrona ta stanowi oprócz tego, jak zapowiada motyw 10 tej dyrektywy, środek do „zagwarantowania swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach”.

52

W tym celu wspomniana dyrektywa zmierza do jak największego zbliżenia warunków zatrudnienia pracowników delegowanych do warunków zatrudnienia pracowników zatrudnionych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim i do zapewnienia w ten sposób zwiększonej ochrony pracowników delegowanych w tym państwie członkowskim.

53

W drugiej kolejności, co się tyczy treści zaskarżonej dyrektywy, zmierza ona, w szczególności za pomocą krytykowanych przez Węgry przepisów, do szerszego uwzględnienia ochrony pracowników delegowanych, nadal w celu zapewnienia sprawiedliwego korzystania ze swobody świadczenia usług w przyjmującym państwie członkowskim.

54

Zgodnie z tą logiką, po pierwsze, art. 1 pkt 1 tej dyrektywy zmienia art. 1 dyrektywy 96/71, wprowadzając ust. -1, który wpisuje w jej przedmiot gwarancję ochrony pracowników delegowanych podczas delegowania i ust. -1a uściślający, że dyrektywa 96/71 w żaden sposób nie narusza wykonywania praw podstawowych uznanych w państwach członkowskich i na szczeblu Unii.

55

Po drugie, art. 1 pkt 2 lit. a) zaskarżonej dyrektywy wprowadza zmiany do art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71 poprzez odwołanie się do równego traktowania w celu uzasadnienia gwarancji, jaką należy przyznać pracownikom delegowanym w zakresie warunków zatrudnienia. Rozszerza on listę dziedzin objętych tą gwarancją, z jednej strony na warunki zakwaterowania pracowników, w przypadku gdy jest ono zapewniane przez pracodawcę pracownikom znajdującym się daleko od ich normalnego miejsca pracy, a po drugie, stawki dodatków lub zwrot wydatków na pokrycie kosztów podróży, wyżywienia i zakwaterowania dla pracowników znajdujących się daleko od domu z powodów zawodowych. Ponadto w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 96/71, zmienionej zaskarżoną dyrektywą (zwanej dalej „dyrektywą 96/71 w brzmieniu zmienionym”), pojęcie „wynagrodzenia” zastąpiło pojęcie „minimalnej stawki płacy”.

56

Po trzecie, zaskarżona dyrektywa tworzy gradację w stosowaniu warunków zatrudnienia przyjmującego państwa członkowskiego i wymaga, poprzez wprowadzenie art. 3 ust. 1a do dyrektywy 96/71, stosowania niemalże wszystkich tych warunków w wypadku, gdy rzeczywisty okres oddelegowania co do zasady przekracza 12 miesięcy.

57

Z powyższego wynika, że wbrew argumentacji przedstawionej przez Węgry zaskarżona dyrektywa może wzmocnić swobodę świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach, co jest głównym celem tej dyrektywy, ponieważ zapewnia ona, że warunki zatrudnienia pracowników delegowanych będą możliwie najbardziej zbliżone do warunków zatrudnienia pracowników zatrudnianych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, skoro pracownicy delegowani będą mogli korzystać z takich warunków zatrudnienia w tym państwie członkowskim, które oferują szerszą ochronę niż warunki przewidziane w dyrektywie 96/71.

58

W trzeciej kolejności, o ile dyrektywa 96/71 w motywie 1 wskazuje na zniesienie przeszkód w swobodnym przepływie osób i usług między państwami członkowskimi, o tyle w motywie 5 wyjaśnia ona, że konieczność promowania świadczenia usług ponad granicami państwowymi wymaga uczciwej konkurencji i środków gwarantujących poszanowanie praw pracowniczych.

59

W tej właśnie perspektywie motywy 13 i 14 tej dyrektywy zapowiadają koordynowanie przepisów państw członkowskich w taki sposób, aby określić „jądro” przepisów bezwzględnie obowiązujących w odniesieniu do ochrony minimalnej, które w przyjmującym państwie członkowskim powinny być przestrzegane przez pracodawców delegujących pracowników na terytorium tego państwa.

60

Wynika z tego, że dyrektywa 96/71 od chwili przyjęcia uwzględniała już, poprzez zmierzanie do poprawy swobody świadczenia usług ponad granicami państwowymi, konieczność zagwarantowania konkurencji, która nie byłaby oparta na stosowaniu w tym samym państwie członkowskim warunków zatrudnienia o zasadniczo innym poziomie w zależności od tego, czy pracodawca ma siedzibę w tym państwie członkowskim, a zatem konieczność ochrony pracowników delegowanych. W szczególności art. 3 tej dyrektywy określał warunki zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim, które pracodawcy delegujący pracowników w celu świadczenia usług mieli zagwarantować tym pracownikom delegowanym na terytorium tego państwa członkowskiego.

61

Ponadto należy przypomnieć, że jak stwierdzono w pkt 41 i 42 niniejszego wyroku, prawodawca Unii przyjmujący akt ustawodawczy nie może być pozbawiony możliwości dostosowania tego aktu do wszelkich zmian okoliczności lub do rozwoju wiedzy, z uwagi na ciążące na nim zadanie dbałości o ochronę zapisanych w traktacie FUE interesów ogólnych.

62

Tymczasem należy zauważyć w szerszym kontekście prawnym, w jakim przyjęta została zaskarżona dyrektywa, że od czasu wejścia w życie dyrektywy 96/71 rynek wewnętrzny uległ znaczącym zmianom, w pierwszym rzędzie z powodu kolejnych rozszerzeń Unii w latach 2004, 2007 i 2013, skutkujących udziałem w tym rynku przedsiębiorstw z państw członkowskich, w których co do zasady obowiązywały warunki zatrudnienia odbiegające od warunków obowiązujących w innych państwach członkowskich.

63

Ponadto, jak zauważył Parlament, w dokumencie roboczym SWD(2016) 52 final z dnia 8 marca 2016 r., zatytułowanym „Ocena skutków dołączona do wniosku w sprawie dyrektywy Parlamentu i Rady zmieniającej dyrektywę 96/71” (zwanym dalej „oceną skutków”), Komisja stwierdziła, że dyrektywa 96/71 doprowadziła do niesprawiedliwych warunków konkurencji między przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim i przedsiębiorstwami delegującymi pracowników do pracy w tym państwie członkowskim, a także do segmentacji rynku pracy z uwagi na strukturalne różnicowanie norm prawa pracy znajdujących zastosowanie do odpowiednich pracowników.

64

Tym samym, zważywszy na cel, jaki realizowała dyrektywa 96/71, czyli zapewnienie swobodnego świadczenia usług ponad granicami państwowymi w ramach rynku wewnętrznego w warunkach uczciwej konkurencji oraz zagwarantowanie poszanowania praw pracowniczych, prawodawca Unii mógł – biorąc pod uwagę rozwój okoliczności i wiedzy opisany w pkt 62 i 63 niniejszego wyroku – oprzeć się przy przyjmowaniu zaskarżonej dyrektywy na tej samej podstawie prawnej, jaka służyła przyjęciu omawianej dyrektywy 96/71. Aby bowiem najlepiej osiągnąć ten cel w zmienionym kontekście, prawodawca ten mógł uznać za konieczne dostosowanie równowagi, na której opierała się dyrektywa 96/71, poprzez wzmocnienie praw pracowników delegowanych do przyjmującego państwa członkowskiego w taki sposób, aby konkurencja między przedsiębiorstwami delegującymi pracowników do tego państwa członkowskiego i przedsiębiorstwami mającymi w nim siedzibę rozwijała się na bardziej sprawiedliwych warunkach.

65

Należy dodać, że wbrew temu, co twierdzą Węgry, art. 153 TFUE nie stanowi bardziej szczegółowej podstawy prawnej, w oparciu o którą mogłaby zostać przyjęta zaskarżona dyrektywa. Wspomniany art. 153 ma bowiem na celu jedynie ochronę pracowników, a nie swobodę świadczenia usług w ramach Unii.

66

Prawdą jest, że art. 153 ust. 2 TFUE zawiera dwie odrębne podstawy prawne w swych postanowieniach lit. a) i b). Jednakże żadna z nich nie może służyć za podstawę zaskarżonej dyrektywy.

67

Artykuł 153 ust. 2 lit. a) TFUE stanowi bowiem jedynie, że mogą zostać przyjęte przepisy w celu zachęcania do współpracy między państwami członkowskimi w obszarze społecznym, co nie odpowiada ani celowi zaskarżonej dyrektywy, czyli ustanowieniu swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach, ani jej treści, która obejmuje przepisy z zakresu koordynacji przepisów państw członkowskich dotyczących warunków zatrudnienia.

68

Co się tyczy art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE, to o ile przepis ten pozwala Unii na uchwalanie przepisów harmonizujących w niektórych dziedzinach objętych polityką społeczną Unii, o tyle należy stwierdzić, że zaskarżona dyrektywa nie stanowi w żadnym razie dyrektywy harmonizującej, ponieważ ogranicza się ona do uznania za wiążące niektórych norm przyjmującego państwa członkowskiego w wypadku delegowania pracowników przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innym państwie członkowskim, z poszanowaniem, jak wynika to z motywu 24 tej dyrektywy, różnorodności krajowych stosunków pracy.

69

W związku z tym art. 153 TFUE nie mógł służyć jako podstawa prawna zaskarżonej dyrektywy.

70

Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut pierwszy należy oddalić.

71

Zdaniem Węgier zaskarżona dyrektywa jest sprzeczna z art. 153 ust. 5 TFUE, który wyłącza z kompetencji prawodawcy Unii regulowanie wynagrodzenia za pracę najemną.

72

Są one bowiem zdania, że poprzez zmianę art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 96/71 zaskarżona dyrektywa bezpośrednio określa wynagrodzenie pracowników delegowanych w ramach transgranicznego świadczenia usług.

73

W tym względzie, opierając się na orzecznictwie Trybunału (wyroki: z dnia 13 września 2007 r., Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, pkt 40, 46; a także z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, pkt 123), Węgry zauważają, że wyjątek dotyczący wynagrodzeń, o którym mowa w art. 153 ust. 5 TFUE, znajduje swoje uzasadnienie w tym, że ustalanie wysokości wynagrodzeń wchodzi w zakres swobody zawierania umów partnerów społecznych na szczeblu krajowym, a także kompetencji państw członkowskich w tej dziedzinie.

74

Zaskarżona dyrektywa nakłada obowiązek stosowania przepisów bezwzględnie obowiązujących na podstawie ustawodawstwa lub praktyki krajowej przyjmującego państwa członkowskiego w odniesieniu do wszystkich, z wyjątkiem uzupełniających pracowniczych programów emerytalnych, warunków zatrudnienia związanych z wynagrodzeniem, co obejmuje określenie jego wysokości. Dyrektywa ta oznacza zatem bezpośrednią ingerencję prawa Unii w ustalanie wynagrodzenia.

75

Węgry wywodzą stąd, że wybór niewłaściwej podstawy prawnej jest środkiem służącym ukryciu nadużycia władzy, którego dopuściła się Unia poprzez przyjęcie zaskarżonej dyrektywy.

76

Parlament i Rada, popierane przez Republikę Federalną Niemiec, Królestwo Niderlandów, Królestwo Szwecji i Komisję, kwestionują argumentację Węgier.

77

Zarzut drugi dzieli się na dwie części, zgodnie z którymi, po pierwsze, zaskarżona dyrektywa jest sprzeczna z art. 153 ust. 5 TFUE, który wyłącza z kompetencji prawodawcy Unii regulowanie wynagrodzenia za pracę najemną, a po drugie, prawodawca Unii poprzez przyjęcie tej dyrektywy dopuścił się nadużycia władzy.

78

W odniesieniu do części pierwszej tego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć, że jak wynika z pkt 69 niniejszego wyroku, art. 153 TFUE nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej dyrektywy.

79

Zaskarżona dyrektywa ogranicza się bowiem do koordynacji przepisów państw członkowskich w zakresie delegowania pracowników, zobowiązując przedsiębiorstwa delegujące pracowników do państwa członkowskiego innego niż to, w którym przedsiębiorstwa te mają siedzibę, do zapewnienia tym pracownikom niektórych lub prawie wszystkich warunków zatrudnienia ustanowionych w bezwzględnie obowiązujących przepisach tego państwa członkowskiego, w tym warunków dotyczących wynagrodzenia, jakie ma być wypłacane pracownikom delegowanym.

80

Ponieważ art. 153 ust. 5 TFUE przewiduje wyjątek od kompetencji Unii wynikających z pierwszych ustępów tego artykułu, które nie mogą służyć za podstawę prawną zaskarżonej dyrektywy i w związku z tym nie mają zastosowania, nie może on mieć wpływu na ważność tej dyrektywy.

81

Dlatego należy oddalić część pierwszą zarzutu drugiego.

82

W odniesieniu do części drugiej tego zarzutu należy przypomnieć, że akt prawny jest dotknięty wadą nadużycia władzy tylko wtedy, jeżeli z obiektywnych, istotnych dla danej sprawy i spójnych przesłanek wynika, że został on przyjęty wyłącznie lub w znacznej mierze w celu innym niż ten, dla którego ustanowione zostało dane uprawnienie, albo w celu obejścia procedury specjalnie przewidzianej w traktacie FUE dla okoliczności danej sprawy (wyrok z dnia 5 maja 2015 r., Hiszpania/Parlament i Rada, C‑146/13, EU:C:2015:298, pkt 56).

83

Zdaniem Węgier prawodawca Unii dopuścił się nadużycia władzy, wybierając niewłaściwą podstawę prawną, a mianowicie art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE, aby ukryć swą ingerencję w określenie wysokości wynagrodzeń z naruszeniem art. 153 ust. 5 TFUE.

84

Tymczasem z analizy zarzutu pierwszego skargi wynika, że zaskarżona dyrektywa została słusznie przyjęta na podstawie art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE, a z analizy części pierwszej niniejszego zarzutu – że wobec tego dyrektywa ta nie została przyjęta z naruszeniem art. 153 ust. 5 TFUE.

85

W konsekwencji część drugą zarzutu drugiego, a wraz z nią cały ten zarzut, należy oddalić.

86

W zarzucie trzecim Węgry twierdzą, że zaskarżona dyrektywa jest sprzeczna z art. 56 TFUE. Zarzut trzeci dzieli się na pięć części.

87

W części pierwszej Węgry twierdzą, opierając się na dyrektywie 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36), że uregulowania Unii dotyczące swobody świadczenia usług wdrażają podstawową zasadę, zgodnie z którą każde państwo członkowskie powinno uznawać warunki zatrudnienia stosowane zgodnie z prawem Unii przez inne państwo członkowskie, ponieważ ochrona praw delegowanych pracowników jest wystarczająco zagwarantowana przez ustawodawstwo państwa pochodzenia.

88

Tymczasem zdaniem Węgier dyrektywa 96/71 przed zmianami wprowadzonymi zaskarżoną dyrektywą zapewniała odpowiednią ochronę delegowanym pracownikom w zakresie wynagrodzeń poprzez nałożenie obowiązku zapłaty minimalnego wynagrodzenia w przyjmującym państwie członkowskim. Zauważają one, że wymagając zapłaty wynagrodzeń przewidzianych przez to państwo członkowskie, zaskarżona dyrektywa podaje w wątpliwość to, czy płaca minimalna tego państwa może zagwarantować cel w postaci ochrony pracowników, innymi słowy – pokrycia kosztów utrzymania w tym państwie.

89

Podkreślają one, że zmiana ta nie służy również swobodnemu świadczeniu usług, lecz stanowi bezpośrednią ingerencję w stosunki gospodarcze i niweczy dozwoloną przewagę konkurencyjną niektórych, dających się zidentyfikować państw członkowskich, w których poziom wynagrodzeń jest niższy, ponieważ prawodawca Unii wprowadził w ten sposób środek, którego skutkiem jest zakłócenie konkurencji.

90

Ponadto podnoszą one, że Komisja w ocenie skutków nie była w stanie powołać się na jakiekolwiek dane liczbowe, które mogłyby wykazać, że ochrona pracowników powodowała konieczność zmiany dyrektywy 96/71 w odniesieniu do wynagrodzenia mającego zastosowanie do pracowników delegowanych.

91

Wreszcie, Węgry dokonują porównania z uregulowaniem w dziedzinie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z którym poziom ochrony zapewniony pracownikom delegowanym przez państwo członkowskie pochodzenia jest uważany za właściwy, a sytuacja pracownika delegowanego jest badana indywidualnie na podstawie licznych kryteriów, ponieważ celem jest uniknięcie zbiegu przepisów krajowych.

92

W części drugiej zarzutu Węgry podnoszą, że norma zawarta w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym, która przyjmuje pojęcie „wynagrodzenia” zamiast pojęcia minimalnej stawki płacy, jest sprzeczna z celem polegającym na zapewnieniu równego traktowania pracowników przyjmującego państwa członkowskiego i pracowników delegowanych do tego państwa członkowskiego, ponieważ nakłada ona na przedsiębiorstwa mające siedzibę w jednym państwie członkowskim obowiązek wypłacania pracownikom, których delegują do innego państwa członkowskiego, wynagrodzenia ustalonego w świetle praktyki tego ostatniego państwa, która nie jest bezwzględnie wiążąca wobec przedsiębiorstw z tego państwa członkowskiego, ponieważ są one jedynie związane wymogiem płacy minimalnej. Wynika z tego, że minimalna stawka płacy w przyjmującym państwie członkowskim jest uważana za wystarczającą dla pracowników tego państwa członkowskiego, lecz nie dla pracowników delegowanych.

93

Węgry uważają również, że obowiązek zwrotu kosztów podróży, zakwaterowania i wyżywienia, nałożony w art. 3 ust. 7 dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym na przedsiębiorstwa, które delegują pracowników do innego państwa członkowskiego, jest sprzeczny z zasadą równego traktowania.

94

Wreszcie, przypominają one, że dziedziny zabezpieczenia społecznego i opodatkowania pracowników, w których niektóre państwa członkowskie mogłyby mieć komparatywną przewagę konkurencyjną, należą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich i że prawodawca Unii przy uchwalaniu zaskarżonej dyrektywy nie zbadał, czy istniejące w tych dziedzinach różnice oferowały taką przewagę.

95

W części trzeciej zarzutu Węgry twierdzą, po pierwsze, że zaskarżona dyrektywa nie jest odpowiednia do osiągnięcia zamierzonego przez nią celu, a mianowicie zagwarantowania sprawiedliwych warunków konkurencji pomiędzy usługodawcami mającymi siedzibę w różnych państwach członkowskich. W tym względzie kwestionują one brzmienie motywu 16 tej dyrektywy, zgodnie z którym zasadniczo przedsiębiorstwa konkurują ze sobą na podstawie czynników innych niż koszty, co oznacza, że cena usługi nie odgrywa żadnej roli przy wyborze konsumenta.

96

Po drugie, uważają one, że Komisja nie mogła wywnioskować z danych zawartych w ocenie skutków, zgodnie z którymi liczba delegowanych pracowników wzrosła o 44,4% pomiędzy rokiem 2010 a rokiem 2014, bez dokonania dalszej analizy warunków pracy lub sytuacji pracowników delegowanych, że ochrona tych pracowników była nieodpowiednia.

97

Po trzecie, Węgry uważają, że z uwagi na tymczasowy charakter świadczenia usług w ramach delegowania pracowników przepisy zaskarżonej dyrektywy wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony pracowników delegowanych. W tym względzie Węgry wskazują, że należy odróżnić sytuację pracownika, który korzysta z przysługującego mu prawa do swobodnego przepływu, od sytuacji pracownika, który tymczasowo świadczy pracę w przyjmującym państwie członkowskim w ramach delegowania, ponieważ ten pierwszy pracuje na rachunek i pod kierownictwem pracodawcy z tego państwa członkowskiego, podczas gdy drugi nie jest w rzeczywistości zintegrowany ze społeczeństwem ani z rynkiem pracy przyjmującego państwa członkowskiego.

98

W części czwartej zarzutu Węgry utrzymują, że zasady dotyczące długotrwałego delegowania, przewidziane w art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym, stanowią nieproporcjonalne ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług poprzez wprowadzenie wymogu stosowania prawie całego prawa pracy przyjmującego państwa członkowskiego, co nie jest uzasadnione ochroną interesów pracowników delegowanych.

99

Węgry podnoszą, że pracownicy delegowani na okres dłuższy niż 12 miesięcy, o których mowa w art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym, nie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją pracowników tego państwa członkowskiego w świetle ich integracji ze społeczeństwem i rynkiem pracy przyjmującego państwa członkowskiego.

100

Co najwyżej można zdaniem Węgier przyjąć, że zacieśnienie więzów gospodarczych przedsiębiorstwa, które deleguje pracowników, z przyjmującym państwem członkowskim, następuje na poziomie ekonomicznym.

101

Ponadto zdaniem Węgier nie można zakładać, że zasada, która umożliwia pracownikowi delegowanemu do przyjmującego państwa członkowskiego na ponad 12 miesięcy skorzystanie z prawa obowiązującego w tym państwie członkowskim, jest zawsze korzystniejsza dla tego pracownika. Żadne z postanowień traktatu FUE nie pozwala ponadto na określenie w sposób abstrakcyjny, jak długo lub często usługa musi być świadczona w innym państwie członkowskim, zanim przestanie być traktowana jako świadczenie usług w rozumieniu traktatu FUE.

102

W części piątej zarzutu Węgry podnoszą, że poprzez przyjęcie, że dyrektywa 96/71 w brzmieniu zmienionym znajduje zastosowanie do sektora transportu drogowego od chwili przyjęcia konkretnego aktu ustawodawczego, art. 3 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy narusza art. 58 TFUE, który stanowi, że swobodny przepływ usług w dziedzinie transportu podlega postanowieniom tytułu traktatu FUE dotyczącego transportu.

103

Parlament i Rada, popierane przez Republikę Federalną Niemiec, Królestwo Niderlandów, Królestwo Szwecji i Komisję, kwestionują argumentację Węgier.

104

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż zakaz ograniczeń swobody świadczenia usług odnosi się nie tylko do przepisów krajowych, lecz również do przepisów pochodzących od instytucji Unii (wyrok z dnia 26 października 2010 r., Schmelz, C‑97/09, EU:C:2010:632, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

105

Jednakże, jak wynika z pkt 48 niniejszego wyroku, w dziedzinie swobody przepływu towarów, osób, usług i kapitału przepisy przyjęte przez prawodawcę Unii, niezależnie od tego, czy chodzi o przepisy harmonizujące ustawodawstwa państw członkowskich, czy o przepisy koordynujące te ustawodawstwa, nie tylko mają na celu ułatwienie korzystania z jednej z tych swobód, lecz zmierzają również, w stosownym przypadku, do zapewnienia ochrony innych podstawowych interesów uznanych przez Unię, na które ta swoboda może mieć wpływ.

106

Dzieje się tak w szczególności, gdy za pomocą przepisów koordynacyjnych mających na celu ułatwienie swobodnego świadczenia usług prawodawca Unii bierze pod uwagę interes ogólny realizowany przez różne państwa członkowskie i ustala poziom ochrony tego interesu, który wydaje się możliwy do zaakceptowania w Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 maja 1997 r., Niemcy/Parlament i Rada, C‑233/94, EU:C:1997:231, pkt 17).

107

Tymczasem, jak wskazano w pkt 51 niniejszego wyroku, prawodawca Unii poprzez przyjęcie zaskarżonej dyrektywy dążył do zapewnienia swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach – a mianowicie w ramach uregulowań gwarantujących konkurencję, która nie byłaby oparta na stosowaniu w tym samym państwie członkowskim warunków zatrudnienia na zasadniczo różnym poziomie w zależności od tego, czy pracodawca ma siedzibę w tym państwie członkowskim czy nie – z jednoczesnym zaoferowaniem większej ochrony pracownikom delegowanym, ponieważ ochrona ta stanowi oprócz tego, jak zapowiada motyw 10 tej dyrektywy, środek do „zagwarantowania swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach”.

108

W drugiej kolejności sąd Unii rozpatrujący skargę o stwierdzenie nieważności aktu ustawodawczego mającego na celu skoordynowanie ustawodawstw państw członkowskich w dziedzinie warunków zatrudnienia, takiego jak zaskarżona dyrektywa, powinien jedynie upewnić się, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym tego aktu, że nie narusza on traktatów UE i FUE lub ogólnych zasad prawa Unii i że nie wydano go z nadużyciem władzy.

109

Tymczasem zarówno zasada równego traktowania, jak i zasada proporcjonalności, na które powołują się Węgry w ramach niniejszego zarzutu, stanowią część tych ogólnych zasad.

110

Z jednej strony, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zasada równego traktowania wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 164 i przytoczone tam orzecznictwo).

111

Z drugiej strony zasada proporcjonalności wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisu prawa Unii były odpowiednie do realizacji zasługujących na ochronę celów wytyczonych przez daną regulację i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

112

Co się tyczy sądowej kontroli poszanowania tych warunków, Trybunał stwierdził, że prawodawcy Unii przysługuje w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji szeroki zakres uznania w dziedzinach wymagających od niego dokonywania rozstrzygnięć natury politycznej, gospodarczej lub społecznej oraz złożonych ocen i analiz. Tym samym nie chodzi tu o ustalenie, czy przepis przyjęty w takiej dziedzinie był jedynym możliwym lub najlepszym z możliwych, gdyż jedynie jego oczywiście niewłaściwy charakter w stosunku do zamierzonego przez właściwe instytucje celu może mieć wpływ na zgodność z prawem tego przepisu (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).

113

Tymczasem nie można zaprzeczyć, że uregulowanie – na szczeblu Unii – dotyczące delegowania pracowników w ramach świadczenia usług należy do takiej dziedziny.

114

Ponadto szeroki zakres uznania przysługujący prawodawcy Unii, który implikuje ograniczoną kontrolę sądową nad korzystaniem z niego, znajduje zastosowanie nie tylko do charakteru i zakresu przyjmowanych przepisów, ale również w pewnej mierze do ustalenia podstawowych danych (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo).

115

Nawet w przypadku szerokiego zakresu uznania prawodawca Unii jest jednak zobowiązany do oparcia swojego rozstrzygnięcia na obiektywnych kryteriach i do zbadania, czy cele, do których zmierza przyjęty przepis, mogą usprawiedliwiać jego negatywne konsekwencje gospodarcze, nawet znaczne, dla niektórych podmiotów gospodarczych. Zgodnie bowiem z art. 5 Protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności dołączonego do traktatu UE i do traktatu FUE projekty aktów ustawodawczych powinny brać pod uwagę konieczność zminimalizowania wszelkich obciążeń nakładanych na podmioty gospodarcze oraz to, by takie obciążenia były współmierne do zamierzonego celu (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).

116

Co więcej, nawet kontrola sądowa o ograniczonym zakresie wymaga, by instytucje Unii, które wydały rozpatrywany akt prawny, były w stanie wykazać przed Trybunałem, że akt został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, co wymaga uwzględnienia wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma uregulować. Wynika stąd, że instytucje te winny móc przynajmniej przedstawić i wykazać w sposób jasny i jednoznaczny podstawowe dane, które należało uwzględnić celem uzasadnienia kwestionowanych przepisów rozpatrywanego aktu i na których opierało się wykonanie ich uprawnień dyskrecjonalnych (wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Republika Czeska/Parlament i Rada, C‑482/17, EU:C:2019:1035, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).

117

Poszczególne części zarzutu trzeciego należy zbadać właśnie w świetle powyższych rozważań.

118

Zasadniczo Węgry uważają, że uregulowanie Unii dotyczące swobody świadczenia usług realizuje podstawową zasadę, zgodnie z którą każde państwo członkowskie powinno uznawać warunki zatrudnienia stosowane zgodnie z prawem Unii przez inne państwo członkowskie, co w wystarczającym stopniu gwarantuje ochronę praw pracowników delegowanych.

119

W pierwszej kolejności, o ile Węgry w celu poparcia swej argumentacji powołują się na dyrektywę 2006/123, o tyle wystarczy w każdym razie stwierdzić – zgodnie z pkt 108 niniejszego wyroku – że materialna zgodność z prawem aktu Unii nie może być badana w świetle innego aktu Unii o tej samej randze normatywnej, chyba że został on przyjęty na podstawie tego ostatniego aktu lub jeśli w jednym z tych dwóch aktów wyraźnie postanowiono, że jeden z nich ma pierwszeństwo przed drugim. Tymczasem nie jest tak w wypadku zaskarżonej dyrektywy. Ponadto, jak uściśla art. 1 ust. 6 dyrektywy 2006/123, ta „dyrektywa nie ma wpływu na prawo pracy, czyli na jakiekolwiek przepisy prawne lub postanowienia umowne dotyczące warunków zatrudnienia [i] warunków pracy”.

120

Podobnie, co się tyczy dokonanego przez Węgry porównania z uregulowaniem w dziedzinie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a mianowicie rozporządzeniem (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 166, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 72–116), wystarczy stwierdzić, że zaskarżona dyrektywa nie została przyjęta na podstawie rozporządzenia nr 883/2004, a żaden z tych dwóch aktów nie przewiduje w sposób wyraźny, że rozporządzenie to ma pierwszeństwo przed tą dyrektywą.

121

W drugiej kolejności, argument, zgodnie z którym dyrektywa 96/71 przed zmianą wprowadzoną przez zaskarżoną dyrektywę oferowała odpowiednią ochronę pracownikom delegowanym w ten sposób, że nakładała w zakresie wynagrodzeń obowiązek zapłaty minimalnego wynagrodzenia w przyjmującym państwie członkowskim, nie może podważyć zgodności z prawem tej ostatniej dyrektywy.

122

W tym względzie poprzez przyjęcie tej dyrektywy prawodawca Unii uznał, że konieczne jest przyznanie pracownikom większej ochrony w celu zagwarantowania, by świadczenie usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim jak i przez przedsiębiorstwa, które delegują pracowników do tego państwa odbywało się na sprawiedliwych zasadach.

123

W tym celu art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym ma na celu, ściślej rzecz ujmując, zapewnienie pracownikom delegowanym większej ochrony, gwarantując im, na zasadzie równego traktowania, korzystanie ze wszystkich elementów składowych wynagrodzenia obowiązkowych w przyjmującym państwie członkowskim, tak aby pracownicy ci otrzymywali wynagrodzenie w oparciu o te same bezwzględnie obowiązujące przepisy, jakie mają zastosowanie do pracowników zatrudnionych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim.

124

Tymczasem decyzja o przyznaniu takiej zwiększonej ochrony nie może, jak twierdzą Węgry, podważyć zdolności płacy minimalnej przyjmującego państwa członkowskiego do zagwarantowania celu w postaci ochrony pracowników, lecz przeciwnie, wchodzi w zakres szerokiego zakresu uznania prawodawcy Unii, który został podkreślony w pkt 112 i 113 niniejszego wyroku.

125

W trzeciej kolejności Węgry podnoszą, że zaskarżona dyrektywa nie służy zasadzie swobodnego świadczenia usług, lecz raczej unieważnia dozwoloną przewagę konkurencyjną niektórych państw członkowskich w zakresie kosztów oraz że stanowi ona środek, którego skutkiem jest zakłócenie konkurencji.

126

Tymczasem, jak wskazano w pkt 51 i 107 niniejszego wyroku, prawodawca Unii poprzez przyjęcie zaskarżonej dyrektywy dążył do zapewnienia swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach – a mianowicie w ramach uregulowań gwarantujących konkurencję, która nie byłaby oparta na stosowaniu w tym samym państwie członkowskim warunków zatrudnienia na zasadniczo różnym poziomie w zależności od tego, czy pracodawca ma siedzibę w tym państwie członkowskim czy nie – z jednoczesnym zaoferowaniem większej ochrony pracownikom delegowanym, ponieważ ochrona ta stanowi oprócz tego, jak zapowiada motyw 10 tej dyrektywy, środek do „zagwarantowania swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach”.

127

Wynika z tego, że celem zaskarżonej dyrektywy jest zapewnienie, przy zagwarantowaniu zwiększonej ochrony pracowników delegowanych, realizacji swobody świadczenia usług wewnątrz Unii w ramach konkurencji, która nie zależy od nadmiernych różnic w warunkach zatrudnienia stosowanych w tym samym państwie członkowskim wobec przedsiębiorstw z różnych państw członkowskich.

128

W tym zakresie, aby osiągnąć taki cel, zaskarżona dyrektywa dokonuje zrównoważenia czynników, w świetle których przedsiębiorstwa mające siedzibę w różnych państwach członkowskich mogą konkurować, nie eliminując przy tym ewentualnej przewagi konkurencyjnej, z której mogliby korzystać usługodawcy z niektórych państw członkowskich, ponieważ wbrew temu, co utrzymują Węgry, wspomniana dyrektywa w żaden sposób nie skutkuje wyeliminowaniem wszelkiej konkurencji opartej na kosztach. Przewiduje ona bowiem zapewnienie stosowania wobec pracowników delegowanych wszystkich warunków zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim, w tym elementów wynagrodzenia, które stały się obowiązkowe w tym państwie. Dyrektywa ta nie ma zatem wpływu na pozostałe składniki kosztów przedsiębiorstw, które delegują takich pracowników, takie jak wydajność lub skuteczność tych pracowników, o których mowa w jej motywie 16. Wbrew temu, co twierdzą Węgry, dyrektywa ta nie powoduje zatem zakłócenia konkurencji.

129

Ponadto należy podkreślić, że zaskarżona dyrektywa ma jednocześnie na celu, zgodnie z jej motywem 16, stworzenie „prawdziwie zintegrowanego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego” oraz, zgodnie z jej motywem 4, doprowadzenie do „rzeczywistej konwergencji społecznej” poprzez jednolite stosowanie przepisów w dziedzinie warunków zatrudnienia.

130

W konsekwencji część pierwszą zarzutu trzeciego należy oddalić.

131

W pierwszej kolejności, co się tyczy argumentu, zgodnie z którym norma zawarta w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym nakłada na przedsiębiorstwa, które delegują pracowników do innego państwa członkowskiego, obowiązek wypłaty wynagrodzenia ustalonego w świetle praktyki tego ostatniego państwa, która nie znajduje obowiązkowego zastosowania do przedsiębiorstw tego państwa członkowskiego, należy stwierdzić, że jest on błędny.

132

Z art. 3 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym, który uściśla ogólne przesłanki stosowania tego ustępu, wynika bowiem jasno, że „pojęcie wynagrodzenia [o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) tej dyrektywy] jest określane zgodnie z krajowym ustawodawstwem i/lub praktyką państwa członkowskiego, na którego terytorium pracownik jest delegowany, i oznacza wszystkie elementy składowe wynagrodzenia obowiązkowe na mocy krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, lub na mocy umów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych, które zostały uznane w tym państwie członkowskim za powszechnie stosowane lub które w innym przypadku mają zastosowanie zgodnie z ust. 8”.

133

W związku z tym zarówno pracownicy zatrudnieni przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, jak i pracownicy delegowani do tego państwa członkowskiego podlegają tym samym normom dotyczącym wynagrodzenia, a mianowicie normom, które stały się obowiązkowe w tym państwie członkowskim.

134

W drugiej kolejności, jeśli chodzi o argument Węgier, zgodnie z którym art. 3 ust. 7 dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym jest sprzeczny z zasadą równości w zakresie, w jakim nakłada na przedsiębiorstwa delegujące pracowników do innego państwa członkowskiego obowiązek zwrotu kosztów podróży, zakwaterowania i wyżywienia, argument ten opiera się na błędnej wykładni tego przepisu. Jak bowiem podniosła Rada, celem art. 3 ust. 7 akapit drugi zdanie drugie nie jest ustanowienie takiego obowiązku. Z motywu 19 zaskarżonej dyrektywy oraz z zastrzeżenia zawartego w tym zdaniu poprzez odesłanie do art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. i) wspomnianej dyrektywy wynika w szczególności, że zdanie to stanowi jedynie, że taki zwrot kosztów, który nie jest częścią wynagrodzenia, podlega przepisom krajowym lub praktykom krajowym mającym zastosowanie do stosunku pracy.

135

Ponadto przepis ten dotyczy szczególnej sytuacji, w której znaleźli się pracownicy delegowani, ponieważ w celu spełnienia swoich obowiązków zawodowych wobec pracodawcy są oni zobowiązani do przemieszczenia się z państwa członkowskiego pochodzenia do innego państwa członkowskiego. Tymczasem pracownicy zatrudnieni przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w takim państwie członkowskim nie znajdują się w takiej samej sytuacji, ponieważ wykonują swoje zadania na rachunek tego przedsiębiorstwa w tym samym państwie członkowskim. Wynika z tego, że nie można w żadnym razie przyjąć, by przepis ten był sprzeczny z zasadą równego traktowania.

136

W konsekwencji należy oddalić część drugą zarzutu trzeciego.

137

Jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 111 niniejszego wyroku, zasada proporcjonalności stanowiąca część zasad ogólnych prawa Unii wymaga, by przepisy wdrożone na podstawie przepisów prawa Unii były odpowiednie do realizacji uzasadnionych celów realizowanych przez daną regulację i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia.

138

W pierwszej kolejności, co się tyczy możliwości osiągnięcia przez zaskarżoną dyrektywę celu w postaci zagwarantowania sprawiedliwych warunków konkurencji między przedsiębiorstwami delegującymi pracowników do przyjmującego państwa członkowskiego a przedsiębiorstwami z tego państwa członkowskiego, Węgry wyciągają błędne wnioski z motywu 16 tej dyrektywy.

139

Z jednej strony motyw ten odzwierciedla cel, który ma zostać osiągnięty przez Unię, a mianowicie stworzenie „prawdziwie zintegrowanego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego”, natomiast jednolite stosowanie przepisów w dziedzinie warunków zatrudnienia ma doprowadzić, zgodnie z motywem 4 tej dyrektywy, do „rzeczywistej konwergencji społecznej”.

140

Z drugiej strony ten sam motyw 16 nie wskazuje, by konkurencja ze względu na różnice w kosztach między przedsiębiorstwami unijnymi nie była możliwa ani pożądana. Przeciwnie, wymieniając czynniki takie jak wydajność i skuteczność, podkreśla on czynniki produkcji, które w sposób naturalny powodują różnice w kosztach.

141

W rzeczywistości w wypadku transgranicznego świadczenia usług jedyne zneutralizowane zaskarżoną dyrektywą różnice w kosztach między przedsiębiorstwami z Unii wynikają z warunków zatrudnienia wymienionych w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym, które są obowiązkowe na mocy uregulowań przyjmującego państwa członkowskiego rozumianych w szerokim znaczeniu.

142

W drugiej kolejności Węgry kwestionują okoliczności przyjęte przez prawodawcę Unii w celu stwierdzenia, że ochrona pracowników delegowanych w dyrektywie 96/71 nie była już właściwa.

143

W tym względzie ocena skutków ujawniła w szczególności dwie okoliczności, które mogły sprawić, iż prawodawca racjonalnie przyjął, że przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. c) dyrektywy 96/71 pojęcie „minimalnej stawki płacy” w przyjmującym państwie członkowskim, którą należało zagwarantować w celu ochrony pracowników delegowanych, nie było już w stanie zapewnić takiej ochrony.

144

Po pierwsze, pojęcie „minimalnej stawki płacy” napotkało trudności interpretacyjne w wielu państwach członkowskich, co znalazło wyraz w licznych pytaniach prejudycjalnych przedstawionych Trybunałowi, który przyjął w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., Sähköalojen ammattiliitto (C‑396/13, EU:C:2015:86, pkt 38–70), szeroką wykładnię tego pojęcia, obejmującą pewną liczbę składników wynagrodzenia poza płacą minimalną przewidzianą w ustawodawstwie przyjmującego państwa członkowskiego. I tak orzeczono, że pojęcie to obejmuje sposób obliczania wynagrodzenia, według stawki godzinowej lub za wykonaną pracę, oparty na zaszeregowaniu pracowników do kategorii wynagrodzenia, takich jak przewidziane w układach zbiorowych obowiązujących w tym państwie członkowskim, dzienną dietę, dietę za czas potrzebny na dotarcie do pracy i dodatek urlopowy.

145

Wobec tego w ocenie skutków można było stwierdzić, że pojęcie „minimalnej stawki płacy” w wykładni nadanej mu przez Trybunał znacząco odbiegało od praktyki stosowanej przez przedsiębiorstwa delegujące pracowników do innego państwa członkowskiego w ramach świadczenia usług, polegającej na wypłacaniu im jedynie płacy minimalnej przewidzianej przez ustawodawstwo lub układy zbiorowe przyjmującego państwa członkowskiego.

146

Po drugie, z oceny skutków wynika, że w 2014 r. w kilku przyjmujących państwach członkowskich odnotowano znaczne różnice w wynagrodzeniu między pracownikami zatrudnionymi przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w tych państwach członkowskich a pracownikami delegowanymi do nich.

147

W trzeciej kolejności należy oddalić argument Węgier, zgodnie z którym z uwagi na tymczasowy charakter świadczenia usług w ramach delegowania pracowników przepisy zaskarżonej dyrektywy w zakresie, w jakim sprowadzają się do zapewnienia pracownikom delegowanym równego traktowania z pracownikami zatrudnionymi przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony tych pracowników delegowanych.

148

Wbrew temu, co twierdzą Węgry, ani zastąpienie pojęcia „minimalnej stawki płacy” pojęciem „wynagrodzenia” w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym, ani zastosowanie do pracowników delegowanych warunków zatrudnienia przyjmującego państwa członkowskiego w odniesieniu do zwrotu kosztów podróży, zakwaterowania i wyżywienia pracowników oddalonych od swego miejsca zamieszkania ze względów zawodowych, nie skutkuje tym, że pracownicy ci znajdą się w sytuacji identycznej lub podobnej do sytuacji pracowników zatrudnionych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim.

149

Zmiany te nie powodują bowiem stosowania wszystkich warunków zatrudnienia przyjmującego państwa członkowskiego, ponieważ tylko niektóre z tych warunków znajdują w każdym razie zastosowanie do tych pracowników na podstawie art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym.

150

Tymczasem w świetle okoliczności przedstawionych w pkt 62 i 144–146 niniejszego wyroku Węgry nie były w stanie wykazać, że zmiany wprowadzone zaskarżoną dyrektywą do art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 96/71 wykraczały poza to, co było konieczne do osiągnięcia celów zaskarżonej dyrektywy, a mianowicie zapewnienia swobody świadczenia usług na sprawiedliwych zasadach i zapewnienia większej ochrony delegowanym pracownikom.

151

W konsekwencji należy oddalić część trzecią zarzutu trzeciego.

152

Węgry uważają, że stosowanie prawie całego prawa pracy przyjmującego państwa członkowskiego do pracowników delegowanych na okres co do zasady przekraczający 12 miesięcy nie jest ani uzasadnione ochroną ich interesów, ani konieczne, ani proporcjonalne.

153

Ponadto zaskarżona dyrektywa narusza zdaniem Węgier zasadę równego traktowania, przyjmując, po pierwsze, że pracownicy delegowani na okres dłuższy niż 12 miesięcy, o których mowa w art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/ 71 w brzmieniu zmienionym, znajdują się w sytuacji porównywalnej do sytuacji pracowników zatrudnionych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, a po drugie, że przedsiębiorstwa, które delegują pracowników na taki okres, znajdują się w sytuacji porównywalnej z przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w tym państwie.

154

Artykuł 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym stanowi, że w przypadku gdy pracownik zostaje delegowany do przyjmującego państwa członkowskiego na okres dłuższy niż 12 miesięcy lub – w przypadku złożenia przez usługodawcę umotywowanego powiadomienia w tym zakresie – dłuższy niż 18 miesięcy, usługodawca gwarantuje, w oparciu o zasadę równego traktowania, poza warunkami zatrudnienia, o których mowa w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, także wszelkie mające zastosowanie warunki zatrudnienia, które w tym państwie członkowskim określane są przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne lub układy zbiorowe, lub orzeczenia arbitrażowe uznane za powszechnie stosowane. Poza zakresem stosowania art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym pozostają jedynie procedury, formalności i warunki regulujące zawarcie i rozwiązanie umowy o pracę, w tym klauzule o zakazie konkurencji oraz uzupełniające pracownicze programy emerytalne.

155

Tymczasem w świetle przypomnianego w pkt 112 i 113 niniejszego wyroku szerokiego zakresu uznania przysługującego prawodawcy Unii prawodawca ten, nie popełniając oczywistego błędu, mógł uznać, że tak długi okres oddelegowania powinien skutkować znaczącym zbliżeniem sytuacji osobistej danych pracowników delegowanych do sytuacji pracowników zatrudnionych przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim i uzasadniać korzystanie przez pracowników delegowanych długoterminowo z niemal wszystkich warunków zatrudnienia obowiązujących w tym ostatnim państwie członkowskim.

156

Taki reżim delegowania długoterminowego okazuje się konieczny, właściwy i proporcjonalny, aby zapewnić większą ochronę w zakresie warunków zatrudnienia pracowników delegowanych na długi okres do przyjmującego państwa członkowskiego, przy równoczesnym odróżnieniu sytuacji tych pracowników od sytuacji pracowników, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przepływu lub, bardziej ogólnie, pracowników zamieszkujących w tym państwie członkowskim i zatrudnionych przez przedsiębiorstwa mające w nim siedzibę.

157

W konsekwencji należy oddalić część czwartą zarzutu trzeciego.

158

Węgry uważają, że powodując stosowanie dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym do sektora transportu drogowego od chwili przyjęcia konkretnego aktu ustawodawczego, art. 3 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy narusza art. 58 TFUE.

159

Zgodnie z art. 58 TFUE swobodę przepływu usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu traktatu FUE dotyczącego transportu, czyli art. 90–100 TFUE.

160

Z tego wynika, że usługi w dziedzinie transportu w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE są wyłączone z zakresu stosowania art. 56 TFUE (wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, pkt 48).

161

Tymczasem art. 3 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy stanowi jedynie, że dyrektywa będzie stosować się do sektora transportu drogowego od daty rozpoczęcia stosowania aktu ustawodawczego zmieniającego dyrektywę 2006/22, która miała za podstawę prawną art. 71 ust. 1 WE stanowiący część postanowień tytułu traktatu WE dotyczącego transportu i odpowiadający art. 91 TFUE.

162

W związku z tym art. 3 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy nie ma na celu uregulowania swobody świadczenia usług w dziedzinie transportu, a zatem nie może być sprzeczny z art. 58 TFUE.

163

Wobec tego część piątą zarzutu trzeciego i w konsekwencji cały ten zarzut należy oddalić.

164

Węgry twierdzą, że zaskarżona dyrektywa jest sprzeczna z art. 56 TFUE oraz z wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), w zakresie, w jakim przewiduje, że wykonywanie prawa do strajku lub prawa do podejmowania innych działań zbiorowych mogłoby stanowić przeszkodę w skutecznym wdrożeniu swobody świadczenia usług.

165

Taki jest – zdaniem tego państwa – zakres art. 1 pkt 1 lit. b) tej dyrektywy, który stanowi, że dyrektywa 96/71 nie wpływa na korzystanie w szczególności z prawa do strajku czy swobody podejmowania innych działań objętych szczególnymi systemami stosunków pracy w państwach członkowskich.

166

Parlament i Rada, popierane przez Republikę Federalną Niemiec, Królestwo Niderlandów, Królestwo Szwecji i Komisję, kwestionują argumentację Węgier.

167

Węgry uważają zasadniczo, że art. 1 pkt 1 lit. b) zaskarżonej dyrektywy podważa orzecznictwo Trybunału wynikające z wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), wyłączając z zakresu stosowania art. 56 TFUE wykonywanie prawa do strajku lub prawa do podejmowania innych działań zbiorowych.

168

Tymczasem, o ile przepis ten wskazuje, że dyrektywa 96/71 w brzmieniu zmienionym „nie wpływa w jakikolwiek sposób na korzystanie z praw podstawowych uznanych w państwach członkowskich i na poziomie Unii”, o tyle w żaden sposób nie skutkuje on tym, że wykonywanie tych praw nie podlega prawu Unii. Wręcz przeciwnie, w zakresie, w jakim odnosi się do praw podstawowych uznanych na poziomie Unii, oznacza on, że korzystanie z praw pracowników do działania zbiorowego w kontekście delegowania pracowników podlegających przepisom dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym należy oceniać w świetle prawa Unii, zgodnie z dokonaną przez Trybunał wykładnią.

169

W związku z tym zarzut czwarty należy oddalić.

170

Węgry twierdzą, że art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym nie jest zgodny z rozporządzeniem „Rzym I”, które ma na celu zagwarantowanie swobody stron umowy w zakresie wyboru prawa właściwego dla ich stosunku, ponieważ przepis ten przewiduje, że w wypadku oddelegowania długoterminowego obowiązki wynikające z ustawodawstwa przyjmującego państwa członkowskiego stosują się w sposób bezwzględnie wiążący do pracowników delegowanych, niezależnie od prawa właściwego dla stosunku pracy.

171

Tymczasem rozporządzenie „Rzym I” przy ustalaniu prawa właściwego nie uwzględnia okresu wykonywanej za granicą pracy, lecz opiera się wyłącznie na tym, czy po zakończeniu pracy za granicą pracownik musi ponownie podjąć pracę w swoim państwie pochodzenia.

172

Ponadto Węgry uważają, że art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym nie ma charakteru normy kolizyjnej, ponieważ stanowi on, że stosuje się bez względu na to, jakie prawo ma zastosowanie do danego stosunku pracy.

173

Utrzymują one również, że zasada, zgodnie z którą do celów stosowania art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym okresy delegowania każdego z kolejnych pracowników delegowanych są sumowane, o czym stanowi akapit czwarty tego przepisu, nie jest zgodna z rozporządzeniem „Rzym I”, które definiuje prawo właściwe i prawa indywidualne dla każdej indywidualnej umowy o pracę.

174

Wreszcie, Węgry uważają, że pojęcie „wynagrodzenia” w zaskarżonej dyrektywie narusza zasady jasności przepisów prawnych i pewności prawa, ponieważ odsyła do prawa krajowego lub praktyki krajowej przyjmującego państwa członkowskiego.

175

Parlament i Rada, popierane przez Republikę Federalną Niemiec, Królestwo Niderlandów, Królestwo Szwecji i Komisję, kwestionują argumentację Węgier.

176

W części pierwszej zarzutu Węgry utrzymują, że po pierwsze, art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym narusza art. 8 rozporządzenia „Rzym I”, który ustanawia autonomię stron przy ustalaniu prawa właściwego dla umowy o pracę, a po drugie, zasada, zgodnie z którą okresy delegowania każdego z kolejnych pracowników delegowanych są sumowane, nie jest zgodna z tym rozporządzeniem. W części drugiej twierdzą one, że pojęcie „wynagrodzenia” wprowadzone zaskarżoną dyrektywą narusza zasady pewności prawa i jasności przepisów prawnych.

177

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 8 rozporządzenia „Rzym I” ustanawia w ust. 1 ogólną zasadę kolizyjną mającą zastosowanie do umów o pracę, która wskazuje prawo wybrane przez strony takiej umowy, a w ust. 2 przewiduje, że w braku takiego wyboru indywidualna umowa o pracę podlega prawu państwa, w którym lub – gdy takiego brak – z którego pracownik zazwyczaj świadczy pracę, przy czym nie uważa się, by nastąpiła zmiana tego państwa w sytuacji tymczasowego zatrudnienia pracownika w innym państwie.

178

Niemniej jednak rozporządzenie „Rzym I” przewiduje w art. 23, że można odstąpić od ustanowionych w nim norm kolizyjnych, jeżeli przepisy prawa Unii określają normy dotyczące prawa właściwego dla zobowiązań umownych w niektórych dziedzinach, a motyw 40 tego rozporządzenia wyjaśnia, że wspomniane rozporządzenie nie wyklucza możliwości włączenia norm kolizyjnych odnoszących się do zobowiązań umownych do przepisów prawa Unii w odniesieniu do kwestii szczególnych.

179

Tymczasem zarówno art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym w odniesieniu do pracowników delegowanych, jak i art. 3 ust. 1a tej dyrektywy w odniesieniu do pracowników delegowanych na okres co do zasady przekraczający 12 miesięcy, ze względu na swój charakter i treść, stanowią szczególne normy kolizyjne w rozumieniu art. 23 rozporządzenia „Rzym I”.

180

Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 196 opinii, proces opracowywania rozporządzenia „Rzym I” wskazuje, że art. 23 tego rozporządzenia obejmuje szczególną normę kolizyjną, która była już przewidziana w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71, ponieważ w projekcie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych (Rzym I) [COM(2005) 650 wersja ostateczna] z dnia 15 grudnia 2005 r. Komisja zawarła listę szczególnych norm kolizyjnych ustanowionych innymi przepisami prawa Unii, wśród których znajdowała się ta dyrektywa.

181

Wreszcie, zapisanie w art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym zasady mającej na celu zapobieganie oszustwom w wypadku zastępowania pracownika delegowanego przez innego pracownika delegowanego wykonującego to samo zadanie w tym samym miejscu nie może podważyć wniosku zawartego w pkt 179 niniejszego wyroku, ponieważ w ramach ustanowionej w tym przepisie normy kolizyjnej prawodawca Unii mógł ustanowić normę mającą na celu zapobieżenie obchodzeniu obowiązku, który ustanowił.

182

W konsekwencji część pierwszą zarzutu piątego należy oddalić.

183

W drugiej kolejności z brzmienia i systematyki dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym jasno wynika, że pojęcie „wynagrodzenia” użyte w jej art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) odsyła do przepisów prawnych lub praktyk państw członkowskich, które stały się w tej dziedzinie wiążące, i że, z zastrzeżeniem uściślenia zawartego w art. 3 ust. 7 akapit drugi tej dyrektywy, wspomniany art. 3 ust. 1 akapit pierwszy lit. c) nie definiuje, co obejmuje to pojęcie.

184

W tym względzie art. 3 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 96/71 w brzmieniu zmienionym stanowi jedynie, że pojęcie to jest określane zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką państwa członkowskiego, na którego terytorium pracownik jest delegowany, i oznacza wszystkie elementy składowe wynagrodzenia obowiązkowe na mocy krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych lub na mocy układów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych, które zostały uznane w tym państwie członkowskim za powszechnie stosowane lub które w innym przypadku mają zastosowanie zgodnie z art. 3 ust. 8.

185

Tymczasem, jak wynika zasadniczo z motywu 17 zaskarżonej dyrektywy, ustanowienie przepisów dotyczących wynagrodzenia należy co do zasady do kompetencji państw członkowskich, przy czym państwa te są jednak w tych ramach zobowiązane do działania z poszanowaniem prawa Unii.

186

W tych okolicznościach, biorąc również pod uwagę przypomniany w pkt 112 i 113 niniejszego wyroku szeroki zakres uznania, nie można zarzucić prawodawcy Unii, że naruszył zasady pewności prawa i jasności przepisów prawnych poprzez odesłanie w dyrektywie koordynującej przepisy i praktyki państw członkowskich w dziedzinie warunków zatrudnienia do pojęcia „wynagrodzenia” określonego przez ustawodawstwo lub praktykę krajową państw członkowskich.

187

Wobec tego część drugą zarzutu piątego i w konsekwencji cały ten zarzut należy oddalić.

188

W świetle całości powyższych rozważań skargę należy oddalić bez konieczności orzekania w przedmiocie żądań podniesionych tytułem ewentualnym, które dotyczą stwierdzenia nieważności niektórych przepisów zaskarżonej dyrektywy i które opierają się na tych samych zarzutach co zarzuty podniesione tytułem głównym.

189

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Węgier kosztami postępowania, a Węgry przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

190

Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu Republika Federalna Niemiec, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Królestwo Szwecji i Komisja pokrywają własne koszty jako interwenienci w sporze.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: