–

w imieniu WESTbahn Management GmbH przez R. Schendera, Rechtsanwalt,

–

w imieniu ÖBB-Infrastruktur AG przez K. Rettera, Rechtsanwalt,

–

w imieniu rządu francuskiego przez D. Colasa, I. Cohen oraz A.L. Desjonquères, działających w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu rządu polskiego przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,

–

w imieniu Komisji Europejskiej przez G. Brauna i J. Hottiaux, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni załącznika II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką WESTbahn Management GmbH a ÖBB-Infrastruktur AG w przedmiocie zgodności z prawem opłat wymaganych przez tę ostatnią za użytkowanie przez spółkę WESTbahn Management peronów pasażerskich na stacjach kolejowych.

3

Część A załącznika I do rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2598/70 z dnia 18 grudnia 1970 r. określającego pozycje, które należy uwzględnić pod poszczególnymi nazwami w planach kont stanowiąc[ych] załącznik I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1108/70 z dnia 4 czerwca 1970 r. (Dz.U. 1970, L 278, s. 1), przewidywało:

„W skład infrastruktury wchodzą następujące pozycje, pod warunkiem że tworzą część drogi kolejowej, łącznie z bocznicami, lecz z wyłączeniem linii znajdujących się na obszarze warsztatów naprawczych taboru kolejowego, wagonowni lub lokomotywowni oraz z wyłączeniem prywatnych linii lub bocznic odgałęziających się od torów stacyjnych i szlakowych:

[…]

[…]”.

4

Artykuł 3 dyrektywy Rady 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych (Dz.U. 1991, L 237, s. 25), stanowił:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]

[…]”.

5

Załącznik II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/14/WE z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej (Dz.U. 2001, L 75, s. 29) miał następujące brzmienie:

„Usługi, które mają być świadczone na rzecz przedsiębiorstw kolejowych

6

Motywy 3, 7, 8, 26 i 65 dyrektywy 2012/34 stanowią:

[…]

[…]

[…]

7

Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje w pkt 1–3:

„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

8

Artykuł 13 tej dyrektywy, zatytułowany „Warunki dostępu do usług”, stanowi w ust. 1, 2 i 4:

„1.   Zarządcy infrastruktury zapewniają wszystkim przedsiębiorstwom kolejowym, w niedyskryminacyjny sposób, minimalny pakiet dostępu określony w załączniku II pkt 1.

2.   Operatorzy obiektów infrastruktury usługowej zapewniają wszystkim przedsiębiorstwom kolejowym, na niedyskryminacyjnych zasadach, dostęp, w tym również dostęp do torów, do obiektów, o których mowa w załączniku II pkt 2, oraz do usług świadczonych w tych obiektach.

[…]

4.   Wnioski o dostęp do obiektu infrastruktury usługowej i świadczenie w nim usług, o których mowa w załączniku II pkt 2, składane przez przedsiębiorstwa kolejowe, rozpatrywane są w rozsądnych ramach czasowych ustalonych przez organ regulacyjny, o którym mowa w art. 55. Wnioski takie mogą zostać oddalone, tylko jeśli istnieją realne alternatywy pozwalające tym przedsiębiorstwom kolejowym na prowadzenie przewozów towarowych lub przewozów pasażerskich na tej samej trasie lub na trasach alternatywnych na warunkach akceptowalnych pod względem ekonomicznym […]”.

9

Artykuł 31 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zasady pobierania opłat”, stanowi w ust. 3 i 7:

„3.   Bez uszczerbku dla ust. 4 lub 5 niniejszego artykułu lub dla art. 32 opłaty za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu.

[…]

7.   Opłata nakładana za dostęp do torów w ramach obiektów infrastruktury usługowej, o których mowa w załączniku II pkt 2, oraz świadczenie usług w tych obiektach nie może przekraczać kosztów ich świadczenia powiększonych o rozsądny zysk”.

10

Załącznik I do dyrektywy 2012/34, zawierający „Wykaz pozycji infrastruktury kolejowej”, ma następujące brzmienie:

„W skład infrastruktury wchodzą następujące pozycje, pod warunkiem że tworzą część drogi kolejowej, łącznie z bocznicami, lecz z wyłączeniem linii znajdujących się na obszarze warsztatów naprawczych taboru kolejowego, wagonowni lub lokomotywowni oraz z wyłączeniem prywatnych linii lub bocznic odgałęziających się od torów stacyjnych i szlakowych:

[…]

[…]”.

11

Załącznik II do tej dyrektywy, zawierający wykaz „Usług, które mają być świadczone na rzecz przedsiębiorstw kolejowych (o których mowa w art. 13)”, ma następujące brzmienie:

„1.   Minimalny pakiet dostępu obejmuje:

[…]

[…]

2.   Dostęp, w tym dostęp do torów, przyznaje się do następujących obiektów infrastruktury usługowej, jeżeli istnieją, i do usług dostarczanych w tych obiektach:

[…]”.

12

ÖBB-Infrastruktur jest „zarządcą infrastruktury” w rozumieniu art. 3 pkt 2 dyrektywy 2012/34, który zarządza największą częścią austriackiej sieci kolejowej.

13

WESTbahn Management, który jest „przedsiębiorstwem kolejowym” w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej dyrektywy, zamawia u ÖBB‑Infrastruktur przystanki pociągów na stacjach kolejowych austriackiej sieci kolejowej.

14

Uznawszy, że opłata wymagana przez ÖBB-Infrastruktur za korzystanie z tych stacji kolejowych była zbyt wysoka, spółka WESTbahn Management wniosła skargę dotyczącą zgodności z prawem tej opłaty do Schienen‑Control Kommission (komisji kontroli kolejowej, Austria) jako organu kontrolnego austriackiego sektora kolejowego.

15

Strony w postępowaniu głównym nie zgadzają się co do tego, czy korzystanie z peronów pasażerskich wchodzi w zakres minimalnego pakietu dostępu, a w szczególności użytkowania infrastruktury kolejowej w rozumieniu pkt 1 lit. c) załącznika II do dyrektywy 2012/34 lub dostępu do obiektów infrastruktury usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a) załącznika II do tej dyrektywy.

16

Zdaniem sądu odsyłającego kwestia ta jest decydująca dla określenia dozwolonych kwot opłaty wymaganej za korzystanie z peronów pasażerskich. Opłaty za minimalny pakiet dostępu odpowiadają bowiem zgodnie z art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34 kosztom, które są bezpośrednio ponoszone jako rezultat przejazdu pociągu. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 7 tej dyrektywy opłaty należne za dostęp do torów w ramach obiektów infrastruktury usługowej, o których mowa w pkt 2 załącznika II do wspomnianej dyrektywy, nie mogą przekraczać kosztów ich świadczenia powiększonych o rozsądny zysk.

17

Sąd odsyłający uważa, że wykładnia literalna właściwych przepisów dyrektywy 2012/34 prowadzi do uprzywilejowania wykładni, zgodnie z którą korzystanie z peronów pasażerskich wchodzi w zakres minimalnego pakietu dostępu, a w szczególności użytkowania infrastruktury kolejowej przewidzianego w pkt 1 lit. c) załącznika II do dyrektywy 2012/34. Przepis ten bowiem kwalifikuje jako świadczenie minimalne „korzystanie z infrastruktury kolejowej”, która zgodnie z tiret drugim załącznika I do tej dyrektywy składa się w szczególności z „peron[ów] pasażerski[ch] […], w tym na stacjach pasażerskich”.

18

Inaczej byłoby jednak, gdyby przyjąć wykładnię systemową dyrektywy 2012/34, zgodnie z którą perony pasażerskie należą do kategorii obejmującej „stacje pasażerskie, ich budynki i inne urządzenia” jako obiekty infrastruktury usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a) załącznika II do tej dyrektywy, przez co nie wchodzą w zakres minimalnego pakietu dostępu określonego w pkt 1 tego załącznika.

19

Poza tym do czasu wejścia w życie dyrektywy 2012/34 dyrektywa 2001/14 zawierała załącznik II – analogiczny do załącznika II do dyrektywy 2012/34. Niemniej w odróżnieniu od tego ostatniego załącznika załącznik II do dyrektywy 2001/14 nie ujmował użytkowania infrastruktury kolejowej wśród świadczeń minimalnych, wobec czego zdaniem sądu odsyłającego było oczywiste, że „perony pasażerskie” należało włączyć do kategorii obejmującej „stacje pasażerskie, ich budynki i inne urządzenia”, o której mowa w pkt 2 lit. c) załącznika II do dyrektywy 2001/14. Dlatego sąd ten uważa, że gdyby prawodawca Unii chciał zmienić zasadę pobierania opłat za korzystanie z peronów pasażerskich, wskazałby na to w motywach dyrektywy 2012/34, tym bardziej że taka zmiana pociąga za sobą istotne konsekwencje finansowe.

20

W tych okolicznościach Schienen-Control Kommission (komisja kontroli kolejowej, Austria) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

21

Poprzez swoje dwa pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy załącznik II do dyrektywy 2012/34 należy interpretować w ten sposób, że „perony pasażerskie”, o których mowa w załączniku I do tej dyrektywy, stanowią element infrastruktury kolejowej, którego użytkowanie należy do minimalnego pakietu dostępu zgodnie z pkt 1 lit. c) wspomnianego załącznika II, czy też obiekt infrastruktury usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a) owego załącznika II.

22

Aby odpowiedzieć na te pytania, należy przypomnieć, że przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi (wyroki: z dnia 7 października 2010 r., Lassal, C‑162/09, EU:C:2010:592, pkt 49; z dnia 11 kwietnia 2019 r., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, pkt 37).

23

W tym względzie należy stwierdzić, że art. 3 pkt 3 dyrektywy 2012/34 definiuje infrastrukturę kolejową jako elementy wymienione w załączniku I do tej dyrektywy.

24

Zgodnie zaś z owym załącznikiem I infrastruktura kolejowa składa się między innymi z „peronów pasażerskich i ramp towarowych, w tym na stacjach pasażerskich i w terminalach towarowych”.

25

Tym samym, skoro perony pasażerskie stanowią część infrastruktury kolejowej, siłą rzeczy wynika z tego, że korzystanie z nich jest zgodnie z pkt 1 lit. c) załącznika II do tej dyrektywy „korzystani[em] z infrastruktury kolejowej”.

26

Jak uważa sąd odsyłający, z samego brzmienia tych przepisów dyrektywy 2012/34 wynika zatem, że korzystanie z peronów pasażerskich jest objęte minimalnym pakietem dostępu określonym w pkt 1 załącznika II do tej dyrektywy.

27

Taka wykładnia znajduje potwierdzenie zarówno w kontekście historycznym właściwych przepisów dyrektywy 2012/34, jak i w realizowanych przez nią celach.

28

Co się tyczy kontekstu historycznego wspomnianych przepisów, należy przede wszystkim przypomnieć, że „perony pasażerskie” były już objęte definicją infrastruktury kolejowej przed przyjęciem dyrektywy 2012/34. Artykuł 3 tiret trzecie dyrektywy 91/440 definiował bowiem „infrastrukturę kolejową” poprzez odesłanie do wszystkich elementów wymienionych w części A załącznika 1 do rozporządzenia nr 2598/70, wśród których figurowały „perony pasażerskie”.

29

Nie ulega wątpliwości, że ponieważ na mocy załącznika II do dyrektywy 2001/14 „użytkowanie infrastruktury kolejowej” nie figurowało wśród świadczeń minimalnych, korzystanie z peronów pasażerskich mogło być objęte dostępem do „stacji pasażerskich, ich budynków i innych urządzeń” w rozumieniu pkt 2 lit. c) załącznika II do dyrektywy 2001/14.

30

Jednakże ze względu na to, że prawodawca Unii w pkt 1 załącznika II do dyrektywy 2012/34 dodał „użytkowanie infrastruktury kolejowej” do świadczeń minimalnych, należy uznać, że korzystanie z peronów należy aktualnie do tych świadczeń.

31

Następnie okoliczność, że przyjmując dyrektywę 2012/34, prawodawca określił w załączniku I do niej, że infrastruktura kolejowa składa się między innymi z peronów pasażerskich, „w tym na stacjach pasażerskich”, świadczy o woli dokonania rozróżnienia pomiędzy peronami pasażerskimi a stacjami pasażerskimi, przy czym jedynie te ostatnie stanowią obiekty infrastruktury usługowej w rozumieniu pkt 2 lit. a) załącznika II do wspomnianej dyrektywy.

32

Ponadto fakt, że załącznik II w żaden sposób nie został zmieniony dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. zmieniającą dyrektywę 2012/34 w odniesieniu do otwarcia rynku krajowych kolejowych przewozów pasażerskich oraz zarządzania infrastrukturą kolejową (Dz.U. 2016, L 352, s. 1), pozwala na wyciągnięcie wniosku, że prawodawca Unii zamierzał rozszerzyć minimalny pakiet dostępu celem włączenia do niego korzystania z peronów pasażerskich jako elementu składowego infrastruktury kolejowej.

33

Wreszcie prawdą jest, jak podkreśla sąd odsyłający, że rozszerzenie przez dyrektywę 2012/34 minimalnego pakietu dostępu celem włączenia do niego użytkowania infrastruktury kolejowej nie było przedmiotem szczególnego uzasadnienia w motywach tej dyrektywy. Nie stoi to jednak na przeszkodzie temu, by załącznik II do wspomnianej dyrektywy był interpretowany w ten sposób, że korzystanie z peronów pasażerskich należy do świadczeń minimalnych w rozumieniu tego załącznika, gdyż z utrwalonego orzecznictwa wynika już, że jeżeli z aktu o charakterze generalnym wynika istota celu, do którego osiągnięcia zmierza instytucja, to nadmiernym wymaganiem byłoby żądanie szczegółowego uzasadnienia poszczególnych decyzji natury technicznej (wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

34

W tym względzie należy stwierdzić, że wybór dokonany przez prawodawcę Unii jest spójny z realizacją celów dyrektywy 2012/34.

35

W szczególności z motywów 3, 7, 8 i 26 tej dyrektywy wynika bowiem, że ma ona na celu poprawę efektywności systemu kolei, aby zintegrować go z konkurencyjnym rynkiem, stymulując w szczególności uczciwą konkurencję w zarządzaniu usługami kolejowymi i zapewniając stosowanie zasady swobodnego świadczenia usług do sektora kolejowego.

36

Właśnie dla realizacji tych celów dyrektywa 2012/34, zgodnie z jej motywem 65, definiuje części składowe usług dotyczących infrastruktury, które mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia przewoźnikowi świadczenia danej usługi i które powinny być zapewnione w zamian za minimalne opłaty za dostęp.

37

Uregulowanie warunków dostępu i pobierania opłat za minimalny pakiet dostępu jest między innymi ze względu na zasadniczy charakter świadczeń szczególnie korzystne dla przedsiębiorstw kolejowych, na rzecz których zarządcy infrastruktury zobowiązani są do świadczeń minimalnych. Artykuł 13 ust. 1 i art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34 stanowią bowiem, że zarządcy infrastruktury są zobowiązani zapewnić wszystkim przedsiębiorstwom kolejowym minimalny pakiet dostępu, w niedyskryminacyjny sposób, w zamian za opłaty odpowiadające kosztowi, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu.

38

Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 i 4, a także z art. 31 ust. 7 tej dyrektywy dostępu do obiektów infrastruktury usługowej, o których mowa w pkt 2 załącznika II do tej dyrektywy, można odmówić tylko wtedy, gdy istnieją realne alternatywy, a opłata nałożona za ten dostęp nie może przekraczać kosztów świadczenia powiększonych o rozsądny zysk.

39

Wynika z tego, że decyzja prawodawcy Unii o dodaniu użytkowania infrastruktury kolejowej, w tym więc peronów pasażerskich, do minimalnego pakietu dostępu ułatwia warunki dostępu przedsiębiorstw kolejowych do rynku transportu kolejowego i odpowiada tym samym celom tej dyrektywy.

40

W konsekwencji zawężająca wykładnia brzmienia pkt 1 lit. c) załącznika II do dyrektywy 2012/34 pozbawiałaby wszelkiej skuteczności zmianę dokonaną przez tę dyrektywą we wcześniejszym ustawodawstwie celem włączenia użytkowania infrastruktury kolejowej do minimalnego pakietu dostępu.

41

Mając na względzie całość powyższych rozważań, na zadane pytania należy odpowiedzieć, że załącznik II do dyrektywy 2012/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że „perony pasażerskie”, o których mowa w załączniku I do tej dyrektywy, są elementem infrastruktury kolejowej, którego użytkowanie wchodzi w zakres minimalnego pakietu dostępu zgodnie z pkt 1 lit. c) wspomnianego załącznika II.

42

W uwagach na piśmie ÖBB-Infrastruktur wnosi do Trybunału o ograniczenie skutków niniejszego wyroku w czasie, w przypadku gdyby załącznik II do dyrektywy 2012/34 był interpretowany w ten sposób, że korzystanie z peronów pasażerskich wchodzi w zakres minimalnego pakietu dostępu w rozumieniu pkt 1 lit. c) tego załącznika.

43

Na poparcie swojego wniosku ÖBB-Infrastruktur zwraca uwagę z jednej strony na ryzyko poważnych konsekwencji gospodarczych wynikające z rozwiązania choćby w części umów zawartych przez nią w dobrej wierze z przedsiębiorstwami transportu kolejowego, a z drugiej strony na fakt, że państwa członkowskie, jak również Komisja Europejska przyczyniły się do powstania obiektywnej niepewności co do zakresu przepisów będących przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

44

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia przepisu prawa wspólnotowego dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE wyjaśnia i precyzuje znaczenie oraz zakres tego przepisu, tak jak należy lub należało go rozumieć i stosować od chwili jego wejścia w życie. Wynika z tego, że sądy mogą i powinny stosować zinterpretowany w ten sposób przepis również do stosunków prawnych powstałych przed ogłoszeniem wyroku w sprawie wniosku o dokonanie wykładni, jeżeli ponadto spełnione są przesłanki wszczęcia przed właściwym sądem postępowania w sprawie związanej ze stosowaniem takiego przepisu (wyrok z dnia 14 marca 2019 r., Skanska Industrial Solutions i in., C‑724/17, EU:C:2019:204, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

45

Jedynie w wyjątkowych przypadkach Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa leżącą u podstaw unijnego porządku prawnego, może uznać, że należy ograniczyć ze skutkiem dla wszystkich zainteresowanych możliwość powoływania się na przepis, którego wykładni dokonał, celem podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, powinny być spełnione dwie istotne przesłanki, a mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych konsekwencji (wyrok z dnia 14 marca 2019 r., Skanska Industrial Solutions i in., C‑724/17, EU:C:2019:204, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).

46

Uściślając – Trybunał stosował to rozwiązanie jedynie w bardzo szczególnych okolicznościach, zwłaszcza gdy istniało ryzyko wystąpienia poważnych skutków finansowych ze względu między innymi na znaczną liczbę stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze na podstawie przepisów uważanych za skuteczne i obowiązujące, a także gdy okazywało się, że osoby prywatne oraz organy krajowe dopuściły się zachowań niezgodnych z prawem Unii ze względu na istnienie obiektywnej i istotnej niepewności co do znaczenia przepisów prawa Unii, do której to niepewności przyczyniło się ewentualnie również samo zachowanie innych państw członkowskich bądź Komisji (wyrok z dnia 14 marca 2019 r.Skanska Industrial Solutions i in., C‑724/17, EU:C:2019:204, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).

47

W niniejszym przypadku wystarczy stwierdzić, że – jak zaznacza zasadniczo rzecznik generalny w pkt 75 opinii – ÖBB‑Infrastruktur ogranicza się do twierdzenia, że gdyby korzystanie z peronów pasażerskich miało należeć do świadczeń minimalnych w rozumieniu pkt 1 lit. c) załącznika II do dyrektywy 2012/34, miałoby to wpływ na stosunki prawne, jakie nawiązała w dobrej wierze z przedsiębiorstwami kolejowymi, których rozwiązanie wiązałoby się dla niej z nadmiernym obciążeniem gospodarczym. Niemniej ponieważ ÖBB-Infrastruktur nie dostarcza Trybunałowi żadnego konkretnego dowodu dotyczącego liczby wspomnianych stosunków prawnych bądź charakteru i rozmiaru takiego obciążenia gospodarczego, taka argumentacja nie wystarcza, aby wykazać istnienie wyjątkowych okoliczności uzasadniających ograniczenie skutków niniejszego wyroku w czasie.

48

Nie ma zatem podstaw do ograniczenia tych skutków w czasie.

49

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:

Załącznik II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego należy interpretować w ten sposób, że „perony pasażerskie”, o których mowa w załączniku I do tej dyrektywy, są elementem infrastruktury kolejowej, którego użytkowanie wchodzi w zakres minimalnego pakietu dostępu zgodnie z pkt 1 lit. c) wspomnianego załącznika II.