1.

W 2006 r. Komisja przyjęła decyzję ( 2 ), skierowaną do przedsiębiorstwa należącego do gminy Aristi Zagoriou w Grecji, zmierzającą do odzyskania pomocy przyznanej temu przedsiębiorstwu w 1993 r. Po przyznaniu pomocy, jednak przed przyjęciem decyzji Komisji, przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane. Co więcej, gmina Aristi Zagoriou została włączona do większej jednostki metropolitalnej, Kentriko Zagori.

2.

Komisja wszczęła egzekucję swojej decyzji wobec Kentriko Zagori, która wniosła do krajowych sądów cywilnych sprzeciw względem tej egzekucji. W toku tego postępowania sądowego Kentriko Zagori została następnie włączona do kolejnej większej jednostki miejskiej, Dimos Zagoriou, która jest pozwaną w postępowaniu głównym. Sprzeciw został uwzględniony w wyroku w pierwszej instancji w 2013 r. Sąd krajowy orzekł, że nie można prowadzić egzekucji decyzji wobec Dimos Zagoriou.

3.

Od tego orzeczenia Komisja wniosła apelację do sądu odsyłającego – cywilnego sądu apelacyjnego – twierdząc, że do rozpatrzenia sprawy właściwe były krajowe sądy administracyjne, a nie krajowe sądy cywilne. Ponadto utrzymywała ona również, że egzekucja mogła być prowadzona wobec Dimos Zagoriou jako następczyni prawnej tego przedsiębiorstwa.

4.

W tym dość złożonym kontekście proceduralnym sąd odsyłający zwraca się obecnie do Trybunału z pytaniem o to, czy spór w postępowaniu głównym ma charakter prywatny czy publiczny, w jaki sposób należy ustalić sąd właściwy oraz wobec których podmiotów może być prowadzona egzekucja tej decyzji.

5.

Artykuł 299 Traktatu TFUE brzmi następująco:

„Akty Rady, Komisji lub Europejskiego Banku Centralnego, które nakładają zobowiązanie pieniężne na podmioty inne niż państwa, stanowią tytuł egzekucyjny.

Postępowanie egzekucyjne jest regulowane przez przepisy procedury cywilnej obowiązujące w państwie, na terytorium którego ma ono miejsce. Klauzula wykonalności jest nadawana, bez jakiejkolwiek kontroli innej niż weryfikacja autentyczności tytułu, przez wyznaczony w tym celu przez rząd państwa członkowskiego organ krajowy, o którym zostanie powiadomiona Komisja i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Po dopełnieniu tych formalności na wniosek zainteresowanego, może on przystąpić do egzekucji zgodnie z ustawodawstwem krajowym, wnosząc sprawę bezpośrednio do właściwego organu.

Postępowanie egzekucyjne może być zawieszone wyłącznie na mocy orzeczenia Trybunału. Jednakże kontrola prawidłowości przeprowadzenia egzekucji podlega właściwości sądów krajowych”.

6.

Rozporządzenie (EWG) nr 2052/88 jest aktem podstawowym regulującym fundusze strukturalne Unii, ich wzajemne relacje i ich relacje z innym instrumentami finansowymi (zwanym dalej „rozporządzeniem o funduszach strukturalnych”).

7.

Rozporządzenie (EWG) nr 4253/88 jest głównym rozporządzeniem wykonawczym wprowadzającym w życie rozporządzenie o funduszach strukturalnych (zwanym dalej „rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia o funduszach strukturalnych”).

8.

Rozporządzenie (EWG) nr 4256/88 uzupełnia rozporządzenie wykonawcze do rozporządzenia o funduszach strukturalnych w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (zwane dalej „rozporządzeniem wykonawczym EFOGR”). I tak, w art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego EFOGR przewidziano, że sekcja orientacji EFOGR może zostać wykorzystana do finansowania środków wykonania zadań zgodnie z rozporządzeniem o funduszach strukturalnych. W art. 1 ust. 2 wprowadzono ogólną zasadę stosowania do takich przypadków przepisów ustanowionych w rozporządzeniu wykonawczym do rozporządzenia o funduszach strukturalnych.

9.

Tytuł VI rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia o funduszach strukturalnych, „Przepisy finansowe”, zawiera w szczególności art. 24, który stanowi co następuje:

„Zmniejszenie, wstrzymanie i cofnięcie pomocy

1.   Jeśli działanie lub środek wydaje się uzasadniać jedynie część przyznanej pomocy, Komisja przeprowadza właściwe sprawdzenie przypadku w ramach partnerstwa, w szczególności wzywając państwo członkowskie lub władze wyznaczone przez nie do realizacji działania do przedstawienia uwag w określonym terminie.

2.   W następstwie tego sprawdzenia Komisja może zmniejszyć albo wstrzymać pomoc w zakresie działania lub środka, jeżeli sprawdzenie potwierdzi istnienie nieprawidłowości, a w szczególności znaczną zmianę wpływającą na charakter lub warunki realizacji działania lub środka, w odniesieniu do których zwrócono się do Komisji o zatwierdzenie.

3.   Wszelkie kwoty nienależnie uzyskane i podlegające zwrotowi są przekazywane Komisji. Od niezwróconych sum mogą być naliczane odsetki za zwłokę zgodnie z przepisami rozporządzeniem finansowym i na zasadach określonych przez Komisję zgodnie z procedurami określonymi w tytule VIII” [tłumaczenie nieoficjalne].

10.

W 1993 r. Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, przedsiębiorstwo należące w całości do gminy Aristi Zagoriou i odpowiedzialne ze rozwój regionu Aristi (zwane dalej „przedsiębiorstwem”) złożyło wniosek o pomoc i uzyskało ją z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Projekt został zakończony przedwcześnie, a Komisja zażądał zwrotu części pomocy.

11.

W tym celu Komisja przyjęła w 2006 r. decyzję skierowaną do przedsiębiorstwa z żądaniem zwrotu (zwana dalej „decyzją Komisji”) ( 6 ). Przystąpiono do egzekucji tej decyzji zgodnie z art. 256 WE (obecnie art. 299 TFUE), który przewiduje możliwość egzekucji aktów nakładających zobowiązania pieniężne na podmioty inne niż państwa. Decyzji została nadana klauzula wykonalności.

12.

Niemniej jednak, przed przyjęciem decyzji Komisji gmina Aristi Zagoriou została włączona do metropolii Kentriko Zagori ( 7 ). Ponadto, przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane ( 8 ).

13.

Zgodnie z postanowieniem odsyłającym Komisja uzyskała w dniu 31 sierpnia 2008 r. nakaz zapłaty długu wraz z odsetkami skierowany wobec Kentriko Zagori, następczyni prawnej Aristi Zagoriou i jedynej akcjonariuszki przedsiębiorstwa (zwany dalej „nakazem”). W dniu 15 października 2008 r. Komisja uzyskała akt zajęcia na tę kwotę środków na koncie bankowym Kentriko Zagori.

14.

Pieniądze zostały przekazane Komisji.

15.

W dniu 23 października 2008 r. Kentriko Zagorio wniosła sprzeciw wobec tego nakazu do Monomeles Protodikeio Athinon [sądu cywilnego pierwszej instancji (w składzie jednoosobowym) w Atenach, Grecja].

16.

W toku postępowania przed tym sądem Kentriko Zagori została włączona do metropolii Dimos Zagoriou ( 9 ).

17.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. sąd cywilny pierwszej instancji uwzględnił sprzeciw z uzasadnieniem, że egzekucja długu przedsiębiorstwa nie mogła nastąpić wobec Dimos Zagoriou.

18.

Komisja wniosła apelację do sądu odsyłającego, Monomeles Efeteio Athinon [sądu apelacyjnego (w składzie jednoosobowym) w Atenach, Grecja].

19.

Komisja w apelacji Komisja zasadniczo podnosi, że sąd rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji (sąd cywilny) nie był właściwy do rozpoznania sprawy, ponieważ spór ma charakter administracyjny i powinien zostać rozpatrzony przez sąd administracyjny. Komisja utrzymywała również, że egzekucja wobec Dimos Zagoriou była możliwa.

20.

Wobec powyższego Monomeles Efeteio Athinon [sąd apelacyjny (w składzie jednoosobowym) w Atenach] postanowił zawiesić postępowanie i przedstawić Trybunałowi następujące pytania:

21.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Dimos Zagoriou, rząd grecki oraz Komisję. Uczestnicy ci zostali również wysłuchani na rozprawie, która odbyła się w dniu 8 marca 2017 r.

22.

Jakkolwiek można mieć wątpliwości co do dopuszczalności pytań przedstawionych przez sąd odsyłający, to jednak z pewnością nie mogą one zostać uznane za niemające żadnego związku ze sporem w postępowaniu głównym. Korzystają one zatem z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy ( 10 ). Co więcej, chociaż miejscami mogą one zostać odczytane jako żądanie dokonania przez Trybunał wykładni prawa krajowego, co oczywiście nie jest jego zadaniem ( 11 ), podnoszą one jednak również bardziej ogólne kwestie dotyczące współoddziaływania między prawem Unii a prawem krajowym. Wreszcie, żadna niejasność wniosku sądu odsyłającego o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ani brak szczegółowych informacji dotyczących przepisów krajowych nie powstrzymały stron w postępowaniu głównym oraz rządu greckiego od przedstawienia uwag.

23.

Z tych względów pytania są moim zdaniem dopuszczalne. Niemniej jednak, jak wykażę poniżej, uważam, że niewielka ilość informacji przekazana przez sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym znacznie ogranicza poziom szczegółowości, na jakim Trybunał może w praktyce udzielić odpowiedzi.

24.

Sprawa w postępowaniu głównym dotyczy sprzeciwu wobec egzekucji wierzytelności należnej Unii, ustanowionego w decyzji Komisji nakładającej zobowiązanie pieniężne. Zasadniczy spór między stronami postępowania głównego dotyczy tego, czy do prowadzenia tego rodzaju postępowań mają właściwość sądy administracyjne czy cywilne.

25.

Dimos Zagoriou i rząd grecki utrzymują, że mają ją sądy cywilne. Komisja powołuje się na zasadę równoważności twierdząc, że roszczenia dotyczące egzekucji długu powinny być rozpatrywane przez te same sądy bez względu na to, czy dług jest należny państwu greckiemu czy Komisji. Zgodnie z moim rozumieniem dla Komisji oznacza to, że sądy administracyjne powinny posiadać właściwość w obu przypadkach. Taka jest istota dwóch pierwszych pytań sądu odsyłającego.

26.

W pytaniu drugim sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia jak należy określić sąd mający właściwość w sprawach takich jak sprawa przed nim zawisła. Sąd odsyłający w szczególności zainteresowany jest wpływem charakteru stosunków prawnych leżących u podstaw sporu (publiczne lub prywatne) na ten wybór. Według mojego rozumienia to jest powód, dla którego sąd odsyłający w pytaniu pierwszym zmierza do ustalenia czy stosunki prawne leżące u podstaw toczącego się przed nim sporu są publiczne czy prywatne.

27.

Wydaje mi się zatem, że zarówno pierwsze, jak i drugie pytanie sądu krajowego zmierza do wyjaśnienia, które sądy mają właściwość do rozpatrywania sporów dotyczących egzekucji wierzytelności należnych Unii. Zbadam zatem te dwa pytania łącznie.

28.

Należy powtórzyć, że do Trybunału oczywiście nie należy dokonywanie wykładni przepisów krajowych dotyczących właściwości sądów, a co za tym idzie decydowanie o tym, w którym systemie sądownictwa sprawa tocząca się przed sądem krajowym powinna zostać rozpoznana. Jednakże, abstrahując od płaszczyzny przepisów krajowych, pytania pierwsze i drugie sądu krajowego podnoszą także bardziej ogólną kwestię: jakie wymogi prawo Unii stawia wobec krajowej egzekucji wierzytelności należnych Unii?

29.

Centralnym punktem pytań sądu odsyłającego jest wykładnia art. 299 TFUE, w którym przewidziano, że akty Komisji nakładające zobowiązania pieniężne na podmioty inne niż państwa stanowią tytuł wykonawczy ( 12 ). Postanowienie to stanowi zarówno novum, jak i ma minimalistyczny charakter. Novum ( 13 ), ponieważ czyni ono decyzje przyjęte zasadniczo przez organ międzynarodowy bezpośrednio wykonalnymi na poziomie krajowym, bez konieczności procedury uznania przez państwo członkowskie ( 14 ). Minimalizm polega natomiast na tym, że odsyła ono do prawa krajowego we wszystkich kwestiach dotyczących egzekucji.

30.

W tym minimalistycznym duchu żaden element art. 299 TFUE nie wymaga, aby w prawie krajowym zostały wskazane szczególne sądy do rozpatrywania danych sporów (administracyjne, cywilne czy inne).

31.

Co prawda, w art. 299 akapit drugi TFUE przewidziano, że egzekucja decyzji nakładających zobowiązania pieniężne regulowana jest krajowymi „przepisami procedury cywilnej”.

32.

Jednakże – jak słusznie wskazała Komisja w swoich uwagach na piśmie – postanowienie to odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie nadania klauzuli wykonalności. Potwierdza to moim zdaniem rzeczywiście struktura art. 299 TFUE. Artykuł 299 TFUE odnosi się do przepisów procedury cywilnej wyłącznie w zdaniu pierwszym swojego akapitu drugiego. Pozostała część tego samego akapitu odnosi się do etapu postępowania dotyczącego nadania klauzuli wykonalności. Pozostałe akapity tego postanowienia (art. 299 akapity trzeci i czwarty) obejmują kolejne etapy egzekucji. Nie zawierają one takiego ograniczenia. Zatem, kiedy klauzula została nadana, egzekucja zostaje przeprowadzona „zgodnie z ustawodawstwem krajowym” (art. 299 akapit trzeci TFUE) i jej kontrola podlega właściwości „sądów krajowych” (art. 299 akapit czwarty TFUE).

33.

Wydaje się zatem, że odesłanie do „przepisów postępowania cywilnego” zostało pomyślane jako ograniczające się do postępowania w sprawie nadania klauzuli wykonalności. W pozostałym zakresie i w odniesieniu do wszystkich innych etapów, brzmienie art. 299 TFUE jest zupełnie neutralne co do instytucji krajowych, które mają prowadzić egzekucję aktów instytucji Unii nakładających zobowiązania pieniężne na podmioty inne niż państwo.

34.

Ponadto nie dostrzegam także żadnego przepisu w rozporządzeniu o funduszach strukturalnych, rozporządzeniu wykonawczym do rozporządzenia o funduszach strukturalnych ani w rozporządzeniu wykonawczym EFOGR, który by wymagał wskazania szczególnego rodzaju sądów (żadna ze stron nie przytacza również żadnego takiego przepisu).

35.

W braku wskazania w prawie Unii właściwych sądów krajowych oraz zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wskazanie takich sądów objęte jest autonomią proceduralną państw członkowskich z uwzględnieniem zasad równoważności i skuteczności ( 15 ).

36.

Tak brzmi zwięzła odpowiedź na pytania sądu odsyłającego o to, jak należy wyznaczyć sąd właściwy. Jednakże w celu udzielenia sądowi odsyłającemu najbardziej użytecznych wskazówek, uważam, że na tym etapie należy przyjrzeć się bardziej szczegółowo temu, jak zasady równoważności i skuteczności mogą oddziaływać w niniejszej sprawie. Rozważę przy tym szczególne wątpliwości sądu odsyłającego dotyczące wyboru między sądami administracyjnymi i cywilnymi oraz wpływu publicznego lub prywatnego charakteru stosunków prawnych między stronami, leżących u podstaw sporu.

37.

Zgadzam się z Komisją, że żaden element odesłania prejudycjalnego nie wskazuje na istnienie problemu związanego z zasadą skuteczności w odniesieniu do wyznaczenia sądu właściwego ( 16 ). W szczególności nie ma tam żadnej wzmianki co do tego, że mógłby występować problem z dostępem do sądów krajowych. Problemem jest raczej rodzaj sądów – cywilne lub administracyjne.

38.

Niemniej jednak stosowanie zasady równoważności w niniejszej sprawie można uznać za mniej oczywiste. Stanowi ono bowiem główny argument Komisji w odniesieniu do pytania drugiego. Komisja zasadniczo argumentuje, że celem postępowania jest odzyskanie niesłusznie wypłaconej pomocy i egzekucja tego zwrotu. Zdaniem Komisji, bez względu na to, czy takie postępowanie dotyczy pomocy wypłaconej ze środków krajowych przez państwo greckie, czy pomocy wypłaconej przez Komisję ze środków unijnych, zasada równoważności wymaga, aby właściwe były te same sądy. Powinny to być sądy administracyjne w obu przypadkach albo w obu przypadkach sądy cywilne.

39.

Moim zdaniem odpowiedź jest mniej jednoznaczna. Wymaga ona dokładniejszego rozważenia konsekwencji zasady równoważności w sprawie takiej jak niniejsza.

40.

Ogólnie rzecz biorąc, zasada równoważności wymaga dwojakiego porównania ( 17 ). Po pierwsze, należy zidentyfikować porównywalne „postępowania” lub „powództwa” oraz po drugie należy dokonać oceny, czy powództwa oparte na prawie Unii są traktowane mniej korzystnie niż porównywalne powództwa oparte na prawie krajowym.

41.

Porównywalność postępowań ustalana jest przez rozważenie „zarówno celu, jak i istotnych cech krajowych powództw, których podobieństwo się podnosi” ( 18 ). W niektórych przypadkach Trybunał odnosi się do „przedmiotu, podstawy [powództwa] oraz istotnych elementów” ( 19 ). W przypadku, gdy powództwa zostają uznane za podobne, muszą być podobnie traktowane. W celu ustalenia czy traktowanie jest podobne a zasada równoważności jest spełniona sąd odsyłający musi „obiektywnie zweryfikować in abstracto czy rozpatrywane przepisy są podobne, uwzględniając rolę odgrywaną przez nie w całej procedurze oraz działanie tej procedury i wszystkie szczególne cechy tych przepisów” ( 20 ).

42.

Orzecznictwo wydaje się rzeczywiście nieco niejasne w zakresie tego, co to jest traktowanie „równoważne” lub „podobne”. W niektórych przypadkach Trybunał przyjął „rygorystyczne” podejście, wymagając najwyraźniej identyczności traktowania (stosowania „bez rozróżnienia” do roszczeń unijnych i krajowych ( 21 )). W innych przypadkach (co rzeczywiście zdarza się częściej) Trybunał używa bardziej „elastycznego” języka, przewidując traktowanie „nie mniej korzystne” powództw opartych na prawie Unii ( 22 ). Ta ostatnia interpretacja wyraźnie zakłada istnienie marginesu dopuszczalnych odmienności, o ile odmienności te nie wywołują negatywnych skutków dla roszczeń opartych na prawie Unii w porównaniu do roszczeń opartych na prawie krajowym.

43.

Moim zdaniem równoważność wymaga po prostu podobieństwa i „nie mniej korzystnego traktowania”. Nie może ona oznaczać rygorystycznej identyczności przepisów. To – jak się wydaje – bardziej rozsądne i przystępniejsze podejście jest nie tylko bardziej rozpowszechnione w orzecznictwie: uwzględnia ono także „autonomiczny” aspekt „krajowej autonomii proceduralnej” i bierze pod uwagę okoliczność, że niektóre przepisy trudno jest poddać obiektywnemu porównaniu.

44.

Po wyjaśnieniu zakresu tej zasady pragnę poczynić następujące uwagi w odniesieniu do niniejszej sprawy.

45.

Pierwszym etapem stosowania zasady równoważności w niniejszej sprawie będzie ustalenie, jakie rodzaje postępowań należy porównać. Należy przy tym uwzględnić „przedmiot, podstawę oraz istotne elementy” ( 23 ) powództwa.

46.

Pierwotne powództwo leżące u podstaw niniejszego odesłania to powództwo wytoczone przeciwko podjętej przez Komisję – poprzez nakaz zapłaty i klauzulę wykonalności – egzekucji zobowiązania pieniężnego.

47.

Powództwo to nie zmierza zatem do ustalenia czy podważenia istnienia rozpatrywanego długu ani jego pochodzenia, ale odnosi się raczej do jego egzekucji. Zdaję sobie sprawę, że w kontekście takiego powództwa dotyczącego egzekucji niektóre państwa członkowskie w niektórych przypadkach mogą przewidzieć możliwość kwestionowania samego istnienia długu. Niemniej jednak z akt sprawy nie wynika, czy w Grecji taka sytuacja występuje w ogóle czy szczególnie w niniejszej sprawie. W każdym razie pragnę w niniejszej sprawie zauważyć, że: (a) Dimos Zagoriou nie kwestionuje w rzeczywistości istnienia długu; oraz że (b) nawet, gdyby tak było, sąd odsyłający nie byłby właściwy do podważenia istnienia długu, skoro powstał on na podstawie aktu unijnego (decyzji Komisji), której ważność może być kontrolowana tylko przez Trybunał ( 24 ).

48.

W tej kwestii jestem zdania, że przy określaniu „przedmiotu, podstawy oraz istotnych elementów” powództwa dotyczącego egzekucji nie jest na pierwszy rzut oka oczywiste, że charakter relacji leżących u podstaw długu ma rzeczywiście znaczenie, a jeśli, to jakie.

49.

Z innej perspektywy decyzja Komisji mogłaby być postrzegana jak każdy inny tytuł egzekucyjny zgodnie z prawem krajowym, a jego pochodzenie (publiczne lub prywatne) nie miałoby dużego znaczenia. Zależy to od krajowych przepisów proceduralnych dotyczących egzekucji: mogą bowiem istnieć krajowe porządki prawne, w których egzekucja jakiegokolwiek „publicznego tytułu prawnego” należałaby wyłącznie do właściwości sądów administracyjnych. Jednakże mogą również istnieć systemy prawne, w których egzekucja przed sądami administracyjnymi byłaby prowadzona wyłącznie w odniesieniu do orzeczeń wydawanych przez te sądy administracyjne. Decyzje pochodzące spoza tego systemu wymagałyby zatem opatrzenia ich klauzulą wykonalności. To byłoby z definicji nieporównywalne z ostateczną krajową decyzją administracyjną, która nigdy nie wymagałaby takiego traktowania. Natomiast w innych systemach każda egzekucja ostatecznej decyzji nakładającej zobowiązania pieniężne, pochodzącej z systemu sądownictwa administracyjnego, cywilnego czy nawet karnego ( 25 ), może być prowadzona przed sądami cywilnymi lub nawet innymi organami ochrony prawnej nienależącymi (bezpośrednio) do systemu sądów.

50.

Te wszystkie potencjalne modele zostały przedstawione w jednym celu: dla podkreślenia, że nie jest oczywiste, iż charakter relacji leżącej u podstaw sprawy musi być głównym czy decydującym czynnikiem przy ocenie podobieństwa powództw i stosowaniu zasady równoważności. W zależności od parametrów krajowego systemu, po opatrzeniu decyzji klauzulą wykonalności i po tym jak stała się wykonalna zgodnie z prawem krajowym, pochodzenie zobowiązania pieniężnego może mieć niewielkie znaczenie.

51.

W ostatecznym rozrachunku do sądu krajowego należy dokonanie oceny równoważności właśnie dlatego, że „tylko on ma bezpośrednią znajomość przepisów proceduralnych” ( 26 ) pozwalającą mu na uzyskanie jasnego obrazu sytuacji w takiej kwestii.

52.

Niemniej jednak, mając na uwadze te wszystkie zastrzeżenia, sąd odsyłający w swoim pytaniu pierwszym zmierza do ustalenia charakteru relacji między stronami leżącej u podstaw niniejszej sprawy, wskazując, że uważa on tę relację za istotną przy ustalaniu istnienia równoważności w toczącej się przed nim sprawie. W tym względzie sąd odsyłający stawia pytanie, czy tę relację i dług należy uważać za „publiczne” czy „prywatne”.

53.

Prawo Unii nie wprowadza formalnego rozróżnienia między prawem „publicznym” a „prywatnym” ( 27 ). Niemniej jednak, w zakresie, w jakim może się to okazać użyteczne dla sądu odsyłającego w jego ocenie podobieństwa postępowań, pragnę zauważyć, że akt leżący u podstaw sprawy – decyzja Komisji – „nakłada” zobowiązania pieniężne (posługując się tym samym zwrotem, co użyty w art. 299 TFUE). Bez względu na to, gdzie przebiega dokładna granica między „publicznym” a „prywatnym” w indywidualnym krajowym systemie prawnym ( 28 ), oraz na to, jaki rodzaj bardziej powszechnej definicji publiczności można rozważać (opartej na władzy; na interesach albo na teorii organicznej, strukturalnej), „nakładanie” zobowiązań pieniężnych w jednostronnej decyzji przyjętej przez instytucję zmierzającą do odzyskania pomocy wypłaconej z publicznych środków z pewnością można zakwalifikować jako „publiczne” przy zastosowaniu któregokolwiek z tych podejść.

54.

Pragnę podkreślić, że nie zamierzam sugerować, iż istnieje jakiekolwiek formalne rozróżnienie między prawem publicznym i prywatnym w prawie Unii ani w jakim stopniu rozróżnienie to odpowiada prawom krajowym. Chciałbym zamiast tego jedynie zauważyć oczywistą i niesporną przecież okoliczność, że poprzez jednostronne nałożenie zobowiązania pieniężnego do zwrotu pomocy finansowej Komisja w jasny sposób wykonała „szczególne” uprawnienia różne od zwykłych zasad mających zastosowanie w relacjach między osobami prywatnymi ( 29 ). Określenie roli, jaką ten fakt odgrywa w ocenie równoważności należy do sądu odsyłającego z dalszymi zastrzeżeniami wymienionymi w tej sekcji powyżej.

55.

Kiedy sąd odsyłający ustali, w oparciu o cel, podstawę powództwa i istotne elementy, do którego rodzaju postępowania należy porównać postępowanie główne, będzie on musiał ustalić czy mające zastosowanie przepisy proceduralne są podobne. W tym względzie sąd odsyłający ma w szczególności wątpliwości co do wyboru sądu właściwego, administracyjnego lub cywilnego.

56.

Gdyby założyć chwilowo, że sąd odsyłający uważa, iż postępowanie „podobne” do postępowania głównego zwykle i tak toczyłoby się przed sądami cywilnymi, wydawałoby się wówczas, że nie ma żadnej różnicy w traktowaniu, jeśli chodzi o sąd właściwy. Postępowanie główne toczy się już przed sądem cywilnym, podobnie jak tyczyłoby się postępowanie „podobne”.

57.

Gdyby założyć z drugiej strony, że sąd odsyłający uważa, iż postępowanie „podobne” do postępowania głównego zwykle toczyłoby się przed sądami administracyjnymi, wówczas wydawałoby się rzeczywiście, że występuje różnica w traktowaniu: „podobne” postępowania toczą się przed sądami cywilnymi, gdy Komisja jest stroną postępowania, zaś przed sądami administracyjnymi w (niektórych) innych przypadkach.

58.

Czy stosowanie różnych przepisów proceduralnych do podobnych postępowań automatycznie prowadzi do naruszenia zasady równoważności?

59.

Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie sąd odsyłający powinien rozważyć, czy stosowane przepisy „są podobne, uwzględniając ich miejsce w procedurze, przebieg tej procedury i szczególne cechy tych przepisów” ( 30 ). Zasada równoważności zostanie naruszona tylko wówczas, gdy stosowanie przepisów, które nie są podobne, będzie skutkowało mniej korzystnym traktowaniem roszczeń opartych na prawie Unii.

60.

Dla możliwości przeprowadzenia takiej oceny, musi być jasne w konkretnym przypadku, który dokładnie przepis poddajemy badaniu. Podobieństwo przepisów może z definicji być badane wyłącznie w odniesieniu do szczególnego przepisu i jego oddziaływania (jak na przykład interes prawny, przedawnienie, terminy, opłaty, reprezentacja i inne). I odwrotnie, dokonanie oceny podobieństwa w znaczeniu braku mniej korzystnego traktowania w odniesieniu do całego systemu sądownictwa mogłoby stanowić zadanie dla sędziego Herkulesa, niestety niemożliwe do wykonania przez kogokolwiek innego.

61.

Z tego względu, w braku konkretnych i szczególnych dowodów, przepis wskazujący sądy administracyjne jako właściwe, w przeciwieństwie do sądów cywilnych, nie jest sam w sobie w oczywisty sposób korzystny ani niekorzystny dla którejkolwiek strony. Dodałbym, że żaden element odesłania ani uwag stron w niniejszej sprawie nie wskazuje dokładnie co byłoby niekorzystnego w przyznaniu jurysdykcji w Grecji sądom cywilnym a nie administracyjnym.

62.

Wyrok Trybunału Baczó i Vizsnyiczai w jasny sposób potwierdza ten wniosek. W tamtej sprawie do Trybunału wpłynęło pytanie o to, czy uznanie sądów okręgowych za właściwe w niektórych sporach opartych na prawie Unii, podczas, gdy sądy rejonowe byłyby właściwe w podobnych sporach opartych na prawie krajowym, stanowiło naruszenie zasady równoważności. Trybunał orzekł, że nie stanowiło, ponieważ „[wyznaczenie] sądów okręgowych do rozpoznania powództw wytoczonych z powodów wynikających z prawa Unii niekoniecznie stanowi zasadę postępowania, którą można zakwalifikować jako »niekorzystną«” ( 31 ).

63.

W konsekwencji moim zdaniem wyznaczenie sądów cywilnych i sądów administracyjnych do prowadzenia podobnych postępowań opartych odpowiednio na prawie Unii i na prawie krajowym nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równoważności. Byłoby tak jedynie wówczas, gdyby to w jasny sposób stanowiło, ze względu na jeden lub więcej konkretnych elementów postępowania, mniej korzystne traktowanie roszczeń opartych na prawie Unii. Ostatecznie ustalenie czy wybór sądów cywilnych, a nie administracyjnych, może zostać uznany za „niekorzystny” w tym znaczeniu należy do sądu odsyłającego.

64.

Jeśli chodzi o myśl, zgodnie z którą stosowane przepisy obejmujące środki prawne dostępne przed sądami cywilnymi mogą jakoby być niekorzystne dla Komisji w porównaniu z przepisami stosowanymi przez sądy administracyjne, pragnę po prostu zauważyć, że takie twierdzenie nie zostało w rzeczywistości przedstawione przez Komisję, a Trybunał nie otrzymał żadnej innej informacji na ten temat.

65.

Wobec powyższego proponuję udzielić na pytania pierwsze i drugie sądu odsyłającego następującej odpowiedzi: do prawa krajowego, z zastrzeżeniem zasad równoważności i skuteczności, należy wskazanie sądów właściwych do rozpoznania powództw skierowanych przeciwko egzekucji aktów Komisji Europejskiej nakładających zgodnie z art. 299 TFUE zobowiązania pieniężne na podmioty inne niż państwa członkowskie. Przy ustalaniu, czy nastąpiło naruszenie zasady równoważności sąd odsyłający winien po pierwsze ocenić, czy rozpatrywane postępowania są podobne pod względem ich celu, podstawy powództwa i istotnych elementów, a po drugie zbadać, czy przepisy proceduralne dotyczące powództw opartych na prawie Unii są mniej korzystne niż przepisy proceduralne dotyczące powództw opartych wyłącznie na prawie krajowym.

66.

W drodze pytania trzeciego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy kiedy Komisja dąży do odzyskania nienależnie wypłaconej pomocy zgodnie z rozporządzeniem o funduszach strukturalnych i jego rozporządzeniami wykonawczymi, krąg osób wobec których można prowadzić egzekucję ( 32 ) określany jest prawem krajowym czy prawem Unii.

67.

W drodze pytania czwartego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy kiedy przedsiębiorstwo zmuszone jest do zwrotu środków, które otrzymało zgodnie z rozporządzeniem o funduszach strukturalnych i jego rozporządzeniami wykonawczymi, a następnie zostaje zlikwidowane, instytucja publiczna będąca właścicielką przedsiębiorstwa zobowiązana jest do zwrotu.

68.

Biorąc pod uwagę ścisły związek między pytaniem trzecim i czwartym przeanalizuję je łącznie.

69.

Komisja argumentuje, że to akt unijny, o którym mowa w art. 299 akapit pierwszy TFUE, (a więc prawo Unii), wyznacza osobę lub osoby, na które nakładane jest zobowiązanie pieniężne.

70.

Zgadzam się. Wynika to jasno z brzmienia samego art. 299 akapit pierwszy TFUE. W niniejszej sprawie akt ten – decyzja Komisji – był adresowany wyłącznie do przedsiębiorstwa.

71.

W niniejszej sprawie sytuacja komplikuje się jednak ze względu na okoliczność, że przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane. W konsekwencji został wydany nakaz wobec innego podmiotu – Kentriko Zagorio – i to środki bankowe Kentriko Zagorio stały się przedmiotem zajęcia.

72.

Pragnę przypomnieć, że sprzeciw został wniesiony przez Kentriko Zagori. Jednakże, przed rozpoznaniem tego powództwa przez sąd pierwszej instancji, Kentriko Zagori została włączona do Dimos Zagoriou.

73.

Jeśli egzekucja prowadzona jest wobec podmiotu innego niż podmiot, do którego decyzja Komisji była skierowana, to czy podstawą prawną jest prawo krajowe, czy prawo Unii?

74.

Jestem zdania, że odpowiedzią jest oczywiście prawo krajowe. W art. 299 TFUE wyraźnie stwierdzono, że egzekucja jest ogólnie regulowana prawem krajowym. Co więcej, nie widzę żadnej podstawy prawnej w rozporządzeniu o funduszach strukturalnych ani w jego rozporządzeniach wykonawczych dla egzekucji wobec osoby B zobowiązania nałożonego na osobę A zgodnie z tymi rozporządzeniami i art. 299 TFUE.

75.

W odpowiedzi na szczegółowe pytania na ten temat podczas rozprawy Komisja rzeczywiście nie mogła wskazać żadnej takiej podstawy prawnej w unijnym prawie wtórnym ( 33 ).

76.

Dla wyjaśnienia, zadane pytanie dotyczy wyboru podmiotu, wobec którego prowadzi się egzekucję (w niniejszej sprawie podmiotu, wobec którego wydano nakaz i którego środki bankowe zostały zajęte, Kentriko Zagori). Nie wyciągam w tym miejscu żadnego wniosku co do potencjalnych adresatów aktów Komisji, o których mowa w art. 299 akapit pierwszy TFUE. Zagadnienie, czy Komisja mogła skierować swoją decyzję do posiadacza udziałów przedsiębiorstwa (lub gminy, do której zostało ono następnie włączone) oraz podstawa prawna wyboru adresata stanowią kwestie hipotetyczne, pozostające poza zakresem odesłania prejudycjalnego.

77.

To, czy egzekucja może być prowadzona wobec podmiotu innego niż podmiot, do którego skierowana jest decyzja Komisji, podlega prawu krajowemu zgodnie z zasadą krajowej autonomii proceduralnej.

78.

Niemniej jednak, zgodnie z orzecznictwem ww. w przypisie 15, krajowa autonomia proceduralna podlega z kolei zasadom równoważności i skuteczności.

79.

W tym względzie Komisja podnosi, że dla poszanowania zasad równoważności i skuteczności musi ona mieć możliwość prowadzenia egzekucji swojej decyzji wobec Dimos Zagoriou ( 34 ). Twierdzi ona w istocie, że odpowiednie greckie przepisy umożliwiają gminom przejęcie wszystkich aktywów (zlikwidowanych) przedsiębiorstw gminnych i dokonanie „wyboru” długów. Jednakże, istnieje wyjątek w odniesieniu do następstwa prawnego co do niektórych długów wobec państwa greckiego i instytucji zabezpieczenia społecznego, które jest obowiązkowe. Długi wobec państwa greckiego i instytucji zabezpieczenia społecznego korzystają zatem z preferencyjnego traktowania.

80.

Według Komisji, w zakresie, w jakim następstwo prawne Dimos Zagoriou odnośnie do długów przedsiębiorstwa wobec Unii jest wykluczone w wyniku stosowania tych przepisów krajowych, stosowanie art. 299 TFUE jest niemożliwe lub nadmiernie utrudnione a zasada skuteczności zostaje w ten sposób naruszona. W zakresie, w jakim następstwo prawne Dimos Zagoriou odnośnie do długów wobec państwa greckiego i instytucji zabezpieczenia społecznego jest zapewnione, zaś co do długów wobec Unii nie jest, naruszona jest zasada równoważności.

81.

Ocena tego, czy w niniejszej sprawie przestrzegano zasad równoważności i skuteczności, należy w ostatecznym rozrachunku do sądu odsyłającego. Każda wskazówka, jakiej Trybunał mógłby udzielić w niniejszej sprawie, napotyka na trudność w postaci okoliczności, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera żadnych szczegółów co do przepisów dotyczących następstwa prawnego, do których Komisja i Dimos Zagoriou odnoszą się w swoich uwagach. Niemniej jednak, w celu udzielenia sądowi odsyłającemu pomocy w jego ocenie pragnę poczynić następujące obserwacje.

82.

Tytułem uwagi wstępnej poddam w wątpliwość to, czy przepisy dotyczące następstwa prawnego w odniesieniu do odpowiedzialności mogą być przedmiotem oceny pod kątem zasad równoważności i skuteczności. Nie jest bowiem jasne do jakiego dokładnie rodzaju przepisów te zasady się odnoszą.

83.

Podwójny wymóg równoważności i skuteczności został rozwinięty w orzecznictwie jako granica krajowej autonomii proceduralnej. Jest on rzeczywiście bardzo często stosowany w tym kontekście. Wymóg ten polega na dokonaniu oceny równoważności i skuteczności traktowania pod względem procesowym poprzez stosowanie podobnych przepisów proceduralnych. Jednakże, zasady te są również często wyrażane ogólniej jako ograniczenie autonomii sądowej i autonomii w zakresie środków ochrony prawnej ( 35 ) oraz w związku z przepisami w oczywisty sposób innymi niż proceduralne lub dotyczące środków ochrony prawnej ( 36 ). Wśród oczywistych przykładów ich zastosowania występuje związek przyczynowy ( 37 ), umowne skutki naruszenia dyrektywy ( 38 ) oraz wybór właściwych organów ( 39 ). Powstaje przy tym pytanie o to, czy zasady te mogą być stosowane do przepisów dotyczących następstwa prawnego, które można uznać za czysto materialne przepisy prawne, przynajmniej w niektórych systemach krajowych.

84.

Moim zdaniem, uwzględniając stopniową ewolucję orzecznictwa w tej dziedzinie, podwójny wymóg równoważności i skuteczności można obecnie uznać za mający „horyzontalne” zastosowanie do każdego ustawodawczego rozstrzygnięcia dokonanego przez państwo członkowskie w zakresie środków ochrony prawnej i wykonywania prawa Unii na płaszczyźnie krajowej w braku unijnych przepisów. Z tego powodu uważam, że zasady te przynajmniej potencjalnie mogłyby mieć zastosowanie do przepisów dotyczących następstwa prawnego.

85.

Co powiedziawszy, mam poważne wątpliwości co do ich stosowania do przepisów dotyczących następstwa prawnego w niniejszej sprawie. W prostym ujęciu przepisy te wydają mi się zbyt odległe, aby można je było skutecznie zakwestionować z punktu widzenia zasad równoważności i skuteczności. Niezależnie od ich ogólnie szerokiego zastosowania omówionego w poprzednim punkcie, musi występować jasne powiązanie między pierwotnym uprawnieniem lub zobowiązaniem opartym na prawie Unii a szczególnym przepisem krajowym ograniczającym ich realizację na płaszczyźnie krajowej w konkretnych przypadkach. Zasady te nie są i nie powinny się stać „wytrychem” służącym do podważania każdego przepisu krajowego prawa proceduralnego lub materialnego, który po prostu nie pasuje, bez względu na to jak byłby on odległy od zakresu pierwotnego zobowiązania ( 40 ).

86.

Artykuł 299 TFUE jest przepisem odnoszącym się do egzekucji aktów nakładających zobowiązania pieniężne. Można byłoby zatem rozsądnie oczekiwać, że przepisy krajowe objęte jego zakresem to przepisy dotyczące egzekucji takich aktów prowadzonej przez odpowiedzialne organy krajowe. Jednakże, nagły przeskok od tych przepisów do niezwiązanych z nimi merytorycznie przepisów krajowych dotyczących następstwa prawnego w dziedzinie długów w kontekście likwidacji przedsiębiorstw i łączenia gmin wydaje się zbyt daleko idący.

87.

Chciałbym zatem zasugerować, że w kontekście niniejszej sprawy podwójny wymóg równoważności i skuteczności, badany z perspektywy krajowego stosowania art. 299 TFUE, po prostu nie obejmuje przepisów krajowych dotyczących następstwa prawnego w zakresie długów w kontekście likwidacji przedsiębiorstw i łączenia gmin.

88.

Gdyby Trybunał jednak uznał, że zasady równoważności i skuteczności mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z krajowymi przepisami dotyczącymi następstwa prawnego, pragnę również przedstawić sugestie dotyczące stosowania obu zasad do pytań trzeciego i czwartego. Z punktu widzenia równoważności głównym wyzwaniem jest ustalenie zasadnej porównywalności postępowań i traktowania w związku z tak szczególnym aspektem egzekucji. Z punktu widzenia skuteczności wątpliwe jest, czy tak odległy przepis może uczynić roszczenia oparte na prawie Unii „niemożliwymi lub nadmiernie utrudnionymi”.

89.

Poniżej zajmę się dokładniej każdą w tych zasad.

90.

W odniesieniu do zasady równoważności Komisja argumentuje, że powinna ona być traktowana w ten sam sposób co państwo greckie ( 41 ) na potrzeby stosowania przepisów dotyczących następstwa prawnego w kontekście postępowań egzekucyjnych dotyczących odzyskania długu.

91.

Podstawową słabością tego argumentu jest według mnie okoliczność, że zasada równoważności nie jest stosowana do porównywania osób prawnych lub państw i instytucji, oraz ich traktowania. Nie chodzi o równe traktowanie wierzycieli ( 42 ). Zasada równoważności zmierza natomiast do zapewnienia porównywalnego traktowania postępowań w celu zagwarantowania stosowania prawa Unii. Wymaga ona, aby roszczenia oparte na prawie Unii nie były traktowane mniej korzystnie niż podobne roszczenia oparte na prawie krajowym ( 43 ).

92.

Niemniej jednak w zakresie, w jakim argument Komisji może być interpretowany jako zmierzający do porównania postępowań – jak wyjaśniono w pkt 25 i 38–41 – do sądu odsyłającego należy ustalenie czy postępowania są podobne z punktu widzenia ich przedmiotu, podstawy powództwa oraz istotnych elementów. Sąd odsyłający może wziąć przy tym pod uwagę okoliczność, że rozpatrywana w postępowaniu głównym egzekucja wynika z wykonywania przez Komisję szczególnych uprawnień różniących się od powszechnych zasad mających zastosowanie w stosunkach między osobami prywatnymi. W tym względzie pragnę odesłać do rozumowania przeprowadzonego już w pkt 54.

93.

Po zidentyfikowaniu przez sąd odsyłający podobnych postępowań musi on ocenić podobieństwo przepisów i ustalić, czy rzeczywiście występuje niekorzystne traktowanie roszczeń opartych na prawie Unii, jak twierdzi Komisja. W tym względzie oczywiście ważne jest jasne wskazanie dokładnego przepisu, który zostanie przywołany i oceniony w świetle zasady równoważności.

94.

Przepis krajowy może naruszyć zasadę skuteczności, jeśli czyni wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym. Dimos Zagoriou twierdziła – czego Komisja nie kwestionowała – że przedsiębiorstwo nadal istnieje, a nawet jest właścicielem środków utrzymywanych na koncie bankowym. W zakresie, w jakim tak jest rzeczywiście, a Komisja mogła lub może nadal odzyskać pomoc w całości od przedsiębiorstwa, nie uważam, że może występować jakiekolwiek naruszenie zasady skuteczności.

95.

Dalsze trwanie przedsiębiorstwa oraz fakt, że jest ono właścicielem aktywów, to okoliczności faktyczne, których weryfikacja należy do sądu krajowego. Jednakże, o ile ono nie istnieje i nie jest właścicielem aktywów – jak utrzymuje Dimos Zagoriou – o tyle chciałbym dodać następujące uwagi w związku z zasadą skuteczności.

96.

Jeśli właściwe krajowe przepisy dotyczące następstwa prawnego przewidują po stronie organu publicznego kontrolującego spółkę, która niesłusznie otrzymała unijną pomoc, możliwość likwidacji tej spółki i w praktyce przejęcia wszystkich jej aktywów, w tym pomocy, z jednoczesną możliwością zrzeczenia się wszelkich wybranych przez siebie zobowiązań tej spółki, wówczas taka sytuacja rzeczywiście mogłaby stwarzać problemy pod kątem zasady skuteczności.

97.

Jakkolwiek wydaje się, że taka jest wymowa twierdzeń Komisji, to jednak nie wiem, czy taka sytuacja odpowiada w jakikolwiek sposób przepisom stosowanym na płaszczyźnie krajowej w postępowaniu głównym. Przynajmniej na podstawie uwag na piśmie i uwag ustnych przedstawionych Trybunałowi występuje bowiem rozbieżność co do przedmiotowego, podmiotowego i temporalnego stosowania tych przepisów. W konsekwencji, moim zdaniem Trybunał po prostu nie dysponuje niezbędnymi informacjami umożliwiającymi udzielenia szczegółowych wskazówek w tym względzie.

98.

Dwie inne kwestie podniesione w toku postępowania przed Trybunałem zasługują w tym miejscu na uwagę, mianowicie znaczenie dla sprawy unijnego prawa pomocy państwa oraz zasad lojalnej współpracy i skutecznej ochrony prawnej. Rozważę je poniżej w lit. d) i e).

99.

W swoich uwagach na piśmie Komisja zgadza się, że prawo krajowe określa tożsamość osoby względem której należy przeprowadzić egzekucję decyzji Komisji nakładającej zobowiązania pieniężne. Jednakże Komisja dodaje, że analogiczne zastosowanie przepisów dotyczących następstwa prawnego zgodnie z unijnym prawem pomocy państwa – inspirowane w szczególności skargą pauliańską pochodzącą z prawa rzymskiego ( 44 ) – również przemawia na korzyść możliwości Komisji pociągnięcia Dimos Zagoriou do solidarnej odpowiedzialności za długi przedsiębiorstwa. Komisja również czerpie inspiracje w tym względzie z unijnej zasady lojalnej współpracy.

100.

Jakkolwiek z pewnością należy docenić innowacyjność tej argumentacji, to jednak uważam, że w tym miejscu wymagają uwzględniania rządy prawa i unijna zasada pewności prawa, mająca jak się wydaje równie doniosłe pochodzenie ( 45 ).

101.

Z art. 299 TFUE jasno wynika, że egzekucja podlega prawu krajowemu. Przywoływanie analogii z unijnymi przepisami dotyczącymi pomocy państwa – stanowiącymi zupełnie inną grupę przepisów – sprzeciwia się jasnemu brzmieniu tego postanowienia. Jest również niezgodne z pewnością prawa. Jak potwierdził Trybunał „zasada pewności prawa wymaga, aby przepisy nakładające obowiązki na podatnika były jasne i precyzyjne, tak by mógł on ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć odpowiednie kroki” ( 46 ). Dotyczy to także, a fortiori, sytuacji, w której egzekucja roszczeń zapłaty następuje wobec osób trzecich. Podstawa prawna takiej egzekucji musi być jasna. Pragnę przypomnieć, że Komisja potwierdziła, iż nie przywołała żadnego przepisu unijnego prawa wtórnego dla uzasadnienia następstwa prawnego.

102.

Jeśli chodzi o zasadę lojalnej współpracy, Komisja wymienia ją właściwie niemalże mimochodem. Nie uważam, że jest to wystarczająca podstawa do przypisania długów osobom trzecim, jeśli żadna szczególna podstawa prawna w prawie Unii ani w prawie krajowym nie przewiduje takiej możliwości.

103.

Chciałbym jedynie dodać, że obowiązek lojalnej współpracy działa w obie strony. Wymaga on także staranności po stronie instytucji unijnych. W tym względzie pragnę przypomnieć, że Komisja przyjęła decyzję zmierzającą do odzyskania pomocy dopiero w 2006 r., a więc sześć lat po tym, jak została poinformowana, iż projekt, na który pomoc została udzielona, nie będzie realizowany ( 47 ). Gdyby Komisja zadziałała wcześniej w clou ochrony interesów finansowych Unii, to być może nie musiałaby obecnie w tym celu uciekać się w swoich uwagach do raczej nowatorskich analogii do prawa pomocy państwa i zasady równoważności i skuteczności wobec osób trzecich ( 48 ).

104.

Ostatnią kwestią, która nie została wyraźnie podniesiona przez sąd odsyłający, lecz która była przedmiotem dyskusji na rozprawie i która zasługuje na uwagę końcową, jest skuteczna ochrona sądowa Dimos Zagoriou. W tym względzie ani Dimos Zagoriou ani Kentriko Zagori nie były adresatkami decyzji Komisji i co do zasady nie mogły jej kwestionować bezpośrednio zgodnie z art. 263 TFUE ( 49 ). Powstaje pytanie, czy podmiot, względem którego decyzja Komisji jest egzekwowana, musi mieć możliwość kwestionowania zgodności z prawem tej decyzji, jeśli była ona skierowana do innego podmiotu.

105.

Konsekwencje tego pytania są jasne: jeśli unijna zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga, aby podmiot, wobec którego prowadzi się egzekucję decyzji zgodnie z art. 299 TFUE, musiał mieć możliwość zakwestionowania tej decyzji, a Kentriko Zagori (obecnie Dimos Zagoriou) takiej możliwości nie miała, wówczas egzekucja nie może być prowadzona wobec tego podmiotu zgodnie z prawem Unii.

106.

W tym względzie okoliczność ta ma znaczenie dla pytań trzeciego i czwartego sądu odsyłającego, które w istocie zmierzają do ustalenia, czy krąg podmiotów, wobec których egzekucja może być prowadzona, wyznacza prawo Unii czy prawo krajowe oraz czy krąg ten obejmuje Kentriko Zagori lub Dimos Zagoriou. Jeśli unijna zasada skutecznej ochrony sądowej ma wpływ na krąg tych podmiotów, wówczas zasadę tę należy jak się wydaje rozważyć w niniejszej opinii.

107.

Jednakże, prawdą jest również, że kwestia ta nie została wyraźnie podniesiona przez sąd odsyłający i nie jest jasne, czy Kentriko Zagori lub Dimos Zagoriou kiedykolwiek kwestionowały zgodność z prawem decyzji Komisji. Z tego powodu, chociaż temat skutecznej ochrony sądowej rzeczywiście był przedmiotem dyskusji na rozprawie, ten szczególny aspekt analizy ma moim zdaniem charakter hipotetyczny.

108.

Na wypadek, gdyby Trybunał mimo to zdecydował się odnieść do tej konkretnej kwestii, pragnę poczynić następujące skrótowe uwagi.

109.

Po pierwsze, moim zdaniem jest ogólnie rzecz biorąc oczywiste, że jeśli instytucja unijna zmierza do zajęcia aktywów danej osoby, to osoba ta powinna co do zasady mieć prawo merytorycznego zakwestionowania zgodności z prawem tego zajęcia. Skoro puszka Pandory prawniczej łaciny została już otwarta: ubi jus ibi remedium.

110.

Po drugie, mniej jasne jest, jak to ogólne twierdzenie wpisuje się w sytuacje obejmujące następstwo prawne. Można zatem łatwo wyobrazić sobie sytuacje, w których osoba przejmuje dług innej osoby jednak – możliwe, że zgodnie z prawem – nie może kwestionować tego długu ( 50 ). Takie rozważania powodują od razu zetknięcie się z potencjalnie złożonymi kwestiami prawa krajowego i mechanizmów następstwa prawnego. Ponownie moim zdaniem Trybunał nie dysponuje niezbędnymi informacjami, aby poczynić szczegółowe uwagi co do tego, jak unijna zasada skutecznej ochrony sądowej miałaby być stosowana w praktyce w takim kontekście.

111.

Po trzecie, ani Kentriko Zagori ani Dimos Zagoriou nie mogły zaskarżyć decyzji Komisji zgodnie z art 263 TFUE ani bezpośrednio przed sądami krajowymi, które nie mają jurysdykcji do stwierdzenia nieważności aktów unijnych ( 51 ). Mniej jasne jest, czy którakolwiek z nich mogła podważyć decyzję Komisji pośrednio poprzez domaganie się odesłania prejudycjalnego dotyczącego ważności w kontekście krajowego postępowania egzekucyjnego ( 52 ) albo – jeśli mogła – czy opcja wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu wzruszenia decyzji Komisji byłaby właściwa i skuteczna. Jakkolwiek kwestie te mają znaczną doniosłość, nie są jednak przedmiotem niniejszej sprawy.

112.

Wobec powyższego proponuję udzielenie sądowi odsyłającemu na pytania trzecie i czwarte następującej odpowiedzi.

W przypadku egzekucji aktu przyjętego zgodnie z rozporządzeniami nr 2052/88, nr 4253/88 i nr 4256/88 oraz art. 299 TFUE, nakładającego zobowiązania pieniężne na przedsiębiorstwo będące własnością władz lokalnych, które to przedsiębiorstwo zostało następnie zlikwidowane, art. 299 TFUE i ww. rozporządzenia unijne nie wymagają, aby lokalny organ wypełnił zobowiązania pieniężne nałożone na to przedsiębiorstwo. Osoby, wobec których można prowadzić egzekucję, należy wyznaczyć zgodnie z prawem krajowym z zastrzeżeniem zasad równoważności i skuteczności.

113.

Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał udzielił na pytania przedstawione przez Monomeles Efeteio Athinon [sąd apelacyjny w Atenach (w składzie jednoosobowym)] następującej odpowiedzi:

Pytania pierwsze i drugie

Do prawa krajowego, z zastrzeżeniem zasad równoważności i skuteczności, należy wskazanie sądów właściwych do rozpoznania powództw skierowanych przeciwko egzekucji aktów Komisji Europejskiej nakładających zobowiązania pieniężne na podmioty inne niż państwa członkowskie zgodnie z art. 299 TFUE. Przy ustalaniu, czy nastąpiło naruszenie zasady równoważności sąd odsyłający winien po pierwsze ocenić, czy rozpatrywane postępowania są podobne pod względem ich celu, podstawy powództwa i istotnych elementów, a po drugie zbadać, czy przepisy proceduralne dotyczące powództw opartych na prawie Unii są mniej korzystne niż przepisy proceduralne dotyczące powództw opartych wyłącznie na prawie krajowym.

Pytania trzecie i czwarte

W przypadku egzekucji aktu przyjętego zgodnie z rozporządzeniami Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności oraz w sprawie koordynacji działań funduszy między sobą i z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi, nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 i nr 4256/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiające przepisy wykonawcze dla rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do EFOGR, Sekcja Orientacji oraz art. 299 TFUE, nakładającego zobowiązania pieniężne na przedsiębiorstwo będące własnością władz lokalnych, które to przedsiębiorstwo zostało następnie zlikwidowane, art. 299 TFUE i ww. rozporządzenia unijne nie wymagają, aby lokalny organ wypełnił zobowiązania pieniężne nałożone na to przedsiębiorstwo. Osoby, wobec których można prowadzić egzekucję, należy wyznaczyć zgodnie z prawem krajowym z zastrzeżeniem zasad równoważności i skuteczności.