—

w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. M. Wissels i Y. de Vriesa, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez F. Clotuche-Duvieusart i S. Noego, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3a rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1974/2004 z dnia 29 października 2004 r. (Dz.U. L 345, s. 85) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 795/2004”).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu między H. J. Nijemeislandem a Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministrem rolnictwa, środowiska naturalnego i jakości żywności, zwanym dalej „ministrem”), w przedmiocie określenia płatności jednolitej opartej na rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającym rozporządzenia: (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270, s. 1).

3

Rozporządzenie nr 1782/2003 ustanawia między innymi system wsparcia dochodowego dla rolników. Jest on określony w art. 1 tiret drugie tego rozporządzenia jako „systemem płatności jednolitych”. System ten jest przedmiotem tytułu III tego rozporządzenia.

4

Artykuł 33 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 wymienia sytuacje, w których rolnicy mogą korzystać z systemu płatności jednolitych.

5

Artykuł 33 ust. 1 lit. a) ma brzmienie następujące:

„Wymogi

1.   Rolnicy maja dostęp do systemu płatności jednolitych, jeżeli:

6

Kwota płatności jednolitej zwana „kwotą referencyjną” jest obliczana zgodnie z metodą przewidzianą w art. 37 tego rozporządzenia.

7

Artykuł 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi:

„1.   Kwota referencyjna jest średnią z trzech lat całkowitych kwot płatności, które rolnik otrzymywał w ramach systemów wsparcia, o których mowa w załączniku VI, i jest obliczana i dostosowywana zgodnie z przepisami załącznika VII w każdym roku kalendarzowym okresu referencyjnego, o którym mowa w art. 38.

[…]”.

8

Okres referencyjny, o którym mowa w art. 33 ust. 1 i art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, jest zdefiniowany w art. 38 tego rozporządzenia. Artykuł ten stanowi:

„Okres referencyjny

Okres referencyjny obejmuje lata kalendarzowe 2000, 2001 i 2002”.

9

Artykuł 39 wspomnianego rozporządzenia stanowi:

„W przypadku stosowania przepisów art. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 1259/1999 podczas okresu referencyjnego, kwoty, o których mowa w załączniku VII, są kwotami, które zostałyby przyznane przed zastosowaniem przepisów wspomnianych artykułów”.

10

Rozporządzenie nr 795/2004 zawiera przepisy wdrażające system płatności jednolitych przewidziany w rozporządzeniu nr 1782/2003. Artykuł 3a rozporządzenia nr 795/2004 uściśla metodę obliczania przewidzianą w art. 37 rozporządzenia nr 1782/2003 w sposób następujący:

„Ustalenie liczby hektarów i zwierząt

Bez uszczerbku dla stosowania załącznika VII do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 liczba hektarów lub zwierząt, dla których przyznano lub powinno się przyznać płatność bezpośrednią w okresie referencyjnym, który należy wziąć pod uwagę w celu ustalenia kwoty referencyjnej określonej w art. 37 ust. 1 tego rozporządzenia, stanowi liczbę hektarów lub zwierząt ustaloną w rozumieniu art. 2 lit. r) i s) rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 dla każdej z płatności bezpośrednich, o których mowa w załączniku VI do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.”

11

Motyw 5 rozporządzenia nr 1974/2004 ma brzmienie następujące:

„Artykuł 2 lit. e) rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 przewiduje, że »płatności w okresie referencyjnym« oznaczają płatności przyznane lub które zostaną przyznane w odniesieniu do danego okresu. Załącznik VII dodaje, że należy wziąć pod uwagę zmniejszenia wynikające z ustalenia powierzchni bazowej, pułapów lub innych limitów ilościowych. Zatem, gwoli wyjaśnienia, właściwe jest sprecyzowanie, że aby nie nadawać zmniejszeniom i wykluczeniom obowiązującym w tym okresie charakteru trwałego, nie należy uwzględniać zmniejszeń i wykluczeń stosowanych zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2419/2001 w przypadku wszystkich płatności bezpośrednich, o których mowa w załączniku VI [do] rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Liczba zwierząt i hektarów ustalona w czasie ustanawiania uprawnień do płatności powinna być zatem brana pod uwagę bez uszczerbku dla dalszych kontroli i stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95”.

12

Pojęcia „wyznaczone hektary” i „wyznaczone zwierzęta”, przewidziane w rozporządzeniu nr 795/2004, są zdefiniowane w art. 2 lit. r) i s) rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. L 327, s. 11). Definicje te mają brzmienie następujące:

13

Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny (Dz.U. L 160, s. 21) stanowi:

„1.   Jeżeli u zwierząt ze stada bydła należącego do producenta zostaną wykryte substancje zabronione na mocy przepisów dyrektywy Rady 96/22/WE [Dz.U. L 125, s. 3] lub pozostałości substancji dopuszczonych na mocy wymienionej dyrektywy, lecz stosowanych nielegalnie są wykryte na podstawie dyrektywy Rady 96/23/WE [Dz.U. L 125, s. 10], lub jeżeli w gospodarstwie producenta zostanie znaleziona substancja lub produkt, w jakiejkolwiek formie, na którego posiadanie producent taki nie ma stosownego zezwolenia lub substancja bądź produkt dopuszczony do stosowania na mocy dyrektywy 96/22/WE lecz posiadany nielegalnie, w roku kalendarzowym, w którym nastąpiło wykrycie, dany producent nie otrzymuje kwot przyznawanych na mocy przepisów niniejszego działu.

W przypadku powtarzającego się naruszania wspomnianych przepisów okres wyłączenia z udziału w przyznawaniu dotacji może zostać przedłużony, w zależności od szkodliwości popełnionego naruszenia, do okresu pięciu lat od roku, w którym zostało wykryte powtarzające się naruszenie przepisów, o których mowa powyżej”.

14

Rozporządzenie z 2006 r. w sprawie wsparcia dochodu w ramach wspólnej polityki rolnej (Regeling GLB-inkomenssteun 2006) zawiera przepisy wykonujące między innymi rozporządzenie nr 1782/2003.

15

W roku 2000 Algemene Inspectiedienst (ogólna służba ds. kontroli przy ministerstwie rolnictwa) przeprowadziła kontrolę u H.J. Nijemeislanda. Pozwoliła ona na stwierdzenie występowania na terenie gospodarstwa skarżącego clenobuterolu w moczu trzech sztuk bydła.

16

Clenobuterol jest substancją zakazaną na mocy dyrektywy Rady 96/23/WE z dnia 29 kwietnia 1996 r. w sprawie środków monitorowania niektórych substancji i ich pozostałości u żywych zwierząt i w produktach pochodzenia zwierzęcego oraz uchylającej dyrektywy 85/358/EWG i 86/469/EWG oraz decyzje 89/187/EWG i 91/664/EWG (Dz.U. L 125, s. 10).

17

Decyzją z dnia 6 lipca 2001 r. minister zgodnie z rozporządzeniem o wspólnotowych premiach zwierzęcych (Regeling dierlijke EG-premies) odmówił przyznania H.J. Nijemeislandowi pomocy za rok 2000 ze względu na to, że nie miał on „zwierząt wyznaczonych” w tymże roku. Powodem tego braku zwierząt wyznaczonych jest to, że H.J. Nijemeislandowi na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1254/1999 nie przyznano premii wypłacanych za bydło. Liczba sztuk bydła wyznaczonych za rok 2000 została więc ustalona na zero.

18

H.J. Nijemeisland wniósł odwołanie od decyzji z dnia 6 lipca 2001 r. Odwołanie to zostało oddalone jako bezzasadne decyzją z dnia 27 marca 2002 r., która nie została zaskarżona przez H.J. Nijemeislanda.

19

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2006 r. minister zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003 ustalił kwotę płatności jednolitej należnej H.J. Nijemeislandowi. Minister przyjął przy tym za podstawę obliczenia przewidzianego w art. 37 ust. 1 tego rozporządzenia liczbę sztuk bydła wynoszącą zero w roku referencyjnym 2000.

20

H.J. Nijemeisland wniósł w dniu 26 września 2006 r. odwołanie od decyzji z dnia 29 sierpnia 2006 r. w jednym z zarzutów podniesionych w jego uzasadnieniu stwierdził, że minister błędnie uznał, iż H.J. Nijemeisland nie posiadał w roku 2000 żadnej wyznaczonej sztuki bydła. H.J. Nijemeisland powołał się również na „siłę wyższą” w rozumieniu art. 40 rozporządzenia nr 1782/2003.

21

Decyzją z dnia 21 listopada 2006 r. minister uznał odwołanie H.J. Nijemeislanda za bezzasadne. H.J. Nijemeisland wniósł następnie skargę na decyzję z dnia 21 listopada 2006 do sądu krajowego. Sąd ten stwierdził, że decyzja z dnia 27 marca 2002 r. stała się ostateczna. Stwierdził również, że z powodu przekroczenia terminu nie można uwzględnić zarzutu opartego na sile wyższej.

22

W tych okolicznościach College van Beroep voor het bedrijfsleven postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy wykładni art. 3a rozporządzenia (WE) nr 795/2004 w związku z art. 2 lit. r), s) rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 należy dokonywać w ten sposób, że jego celem jest jedynie uniknięcie nadawania trwałego charakteru zmniejszeniom i wykluczeniom stosowanym na podstawie rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, czy przepis ten dotyczy też przypadków zmniejszeń i wykluczeń zastosowanych na podstawie innych rozporządzeń?”.

23

W swoim pytaniu sąd krajowy zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy art. 3a rozporządzenia nr 795/2004 należy interpretować w ten sposób, że zmniejszenia i wykluczenia oparte na rozporządzeniu nr 1254/1999 nie powinny być uwzględniane w obliczeniu przewidzianym w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003.

24

Rząd niderlandzki podnosi, że brak jest wystarczających wskazówek przemawiających za wykładnią rozszerzającą art. 3a rozporządzenia nr 795/2004. Wobec tego na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że artykuł ten należy interpretować w ten sposób, iż zmniejszenie lub wykluczenie zastosowane na podstawie przepisów rozporządzenia nr 2419/2001 nie powinno być uwzględniane przy obliczaniu przewidzianym w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003.

25

Rząd niderlandzki opiera się w tym zakresie na ścisłej wykładni art. 3a rozporządzenia nr 795/2004 oraz motywie 5 rozporządzenia nr 1974/2004, który odnosi się wyraźnie do rozporządzenia nr 2419/2001.

26

Komisja Wspólnot Europejskich uważa, że art. 3a rozporządzenia nr 795/2004 powinien być interpretowany w ten sposób, iż wykluczenie producenta na mocy art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1254/1999 nie powinno być uwzględniane przy obliczaniu kwoty referencyjnej.

27

Komisja jest zdania, że art. 3a rozporządzenia nr 795/2004 nie wymaga dla ustalenia liczby zwierząt wyznaczonych, aby płatność faktycznie miała miejsce, oraz że motyw 5 rozporządzenia nr 1974/2004 należy interpretować w taki sposób, aby nie nadawać zmniejszeniom i wykluczeniom obowiązującym w okresie referencyjnym charakteru trwałego.

28

Komisja przywołuje również zasady proporcjonalności i pewności prawa.

29

Wprawdzie brzmienie art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, w którym mowa o „średni[ej] z trzech lat całkowitych kwot płatności” otrzymanych, może sugerować, że jedynie zwierzęta, za które faktycznie uzyskano płatności, mogą być uwzględniane przy obliczaniu kwoty referencyjnej rolnika do celów systemu płatności jednolitych.

30

To samo odnosi się do przepisów zawartych w części C akapit pierwszy załącznika VII do rozporządzenia nr 1782/2003, do których odsyła art. 37 ust. 1, które wyjaśniają, że kwota jest obliczana „poprzez pomnożenie liczby określonych zwierząt, dla których taka płatność została przyznana, odpowiednio, w każdym roku okresu referencyjnego, przez kwoty przypadające na zwierzę, ustanowione dla roku kalendarzowego 2002”.

31

W sprawie przed sądem krajowym, ponieważ skarżącemu nie przyznano pomocy za rok 2000, władze krajowe dokonały takiej interpretacji odnośnych uregulowań, która doprowadziła do zmniejszenia kwoty referencyjnej skarżącego i w konsekwencji do trwałego zmniejszenie wsparcia dochodowego, o które miał prawo się ubiegać.

32

Taka interpretacja jest jednak sprzeczna z brzmieniem samego art. 3a rozporządzenia nr 795/2004, który określa szczegółowo zasady stosowania systemu płatności jednolitych.

33

Przepis ten przewiduje bowiem wyraźnie, że przy ustalaniu kwoty referencyjnej należy uwzględnić liczbę zwierząt, dla których „przyznano lub powinno się przyznać” płatność bezpośrednią.

34

Wynika z tego, że dla ustalenia kwoty referencyjnej, o której mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, nie jest konieczne, aby rolnik faktycznie otrzymał daną płatność bezpośrednią.

35

Następnie z brzmienia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1254/1999 wynika, że zastosowanie kary takiej jak w sprawie przed sądem krajowym powoduje, że niezależnie od liczby zwierząt, których ona dotyczy, producent nie otrzymuje płatności przyznawanych na podstawie tego rozporządzenia. Kara taka nie może więc mieć wpływu na określenie liczb zwierząt, którą należy uwzględnić w celu ustalenia wspomnianej kwoty referencyjnej.

36

Wykładnia taka jest ponadto zgodna z wolą prawodawcy wspólnotowego, by karom nałożonym na rolników nie nadawać trwałego charakteru wykraczającego ponad pierwotnie nałożoną karę.

37

Wola ta wynika w jasny sposób w szczególności z motywu 5 rozporządzenia nr 1974/2004, który przewiduje, że „aby nie nadawać zmniejszeniom i wykluczeniom obowiązującym w tym okresie charakteru trwałego, nie należy uwzględniać zmniejszeń i wykluczeń stosowanych zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2419/2001 w przypadku wszystkich płatności bezpośrednich, o których mowa w załączniku VI [do] rozporządzenia (WE) nr 1782/2003”.

38

Należy również zaznaczyć, że art. 39 rozporządzenia nr 1782/2003 uściśla, iż kwoty, które należy uwzględnić na podstawie załącznika VII do tego rozporządzenia, to kwoty, które zostałyby przyznane przed zastosowaniem art. 3 i 4 rozporządzenia nr 1259/1999, dotyczące kar lub zmniejszeń za nieprzestrzeganie wymogów ochrony środowiska lub tzw. wymogów „różnicowania” w zależności od charakterystyki gospodarstwa. W tych przypadkach prawodawca również nie zgodził się na to, aby te kary i zmniejszenia miały wpływ na kwotę referencyjną służącą do obliczenia płatności jednolitej.

39

Cel nienadawania trwałego charakteru karom nałożonym na rolników w okresie referencyjnym można osiągnąć wyłącznie, jeżeli stosowany jest on do wszystkich zmniejszeń i wykluczeń, które co do zasady mają skutek jednorazowy i ograniczony w czasie, a nie tylko do zmniejszeń i wykluczeń wyraźnie wymienionych w ww. rozporządzeniach.

40

Taka wykładnia jest też zgodna z zasadami proporcjonalności i pewności prawa.

41

Z jednej strony zasada proporcjonalności stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego, która powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, w szczególności w dziedzinie wspólnej polityki rolnej. Zasada ta wymaga, by akty instytucji Wspólnoty nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok z dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie C-534/06 Industria Lavorazione Carni Ovine, Zb.Orz. s. I-4129, pkt 25).

42

Artykuł 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1254/1999 przewiduje w szczególności, że w przypadku powtarzającego się naruszenia okres wykluczenia z udziału w przyznawaniu płatności bezpośrednich może zostać przedłużony do pięciu lat. Wynika z tego, że po pierwszym naruszeniu wykluczenie to powinno mieć skutek ograniczony w czasie.

43

Taka argumentacja miałaby tym bardziej zastosowanie, jeżeli pierwotne wykluczenie w trakcie roku kalendarzowego tytułem kary zastosowanej na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1254/1999 mogłoby spowodować trwałe zmniejszenie kwoty referencyjnej a w konsekwencji płatności jednolitej, co mogłoby prowadzić do wielokrotnego ukarania rolnika za to samo naruszenie i w następstwie tego do poniesienia konsekwencji finansowych nadmiernych w stosunku do celów nałożonej pierwotnie kary.

44

Z drugiej strony zasada pewności prawa będąca zasadą ogólną prawa wspólnotowego wymaga, aby obowiązujące jednostki uregulowanie wspólnotowe było na tyle jasne i precyzyjne, by miały one możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 lipca 1981 r. w sprawie 169/80 Gondrand i Garancini, Rec. s. 1931, pkt 17).

45

W sprawie przed sądem krajowym H.J. Nijemeisland zaakceptował karę nakładającą zgodnie z obowiązującym w tym czasie uregulowaniem utratę premii przez jeden rok kalendarzowy, nie podważając jej i nie przyznając swojej winy. W tym czasie nie mógł on przewidzieć, że jego decyzja będzie mogła mieć konsekwencje dla przyszłych płatności bezpośrednich na mocy uregulowań przyjętych w 2003 r. Przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1782/2003 skarżący nie mógł bowiem przewidzieć, że nieprzyznanie mu premii będzie miało wpływ na kwotę płatności jednolitej i będzie mogło spowodować niekorzystne dla niego konsekwencje finansowe przez wiele lat.

46

Z całości powyższej analizy wynika, że art. 3a rozporządzenia nr 795/2004 nie pozwala na wykluczenie z obliczenia premii jednolitej zwierząt wyznaczonych w roku referencyjnym, w przypadku gdy dany producent nie otrzymał premii za ten rok w wyniku zastosowania kary na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1254/1999.

47

W tych okolicznościach na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że art. 3a rozporządzenia nr 795/2004 należy interpretować w ten sposób, iż zmniejszeń i wykluczeń opartych na rozporządzeniu nr 1254/1999 nie uwzględnia się w obliczeniu przewidzianym w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003.

48

Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 3a rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1974/2004 z dnia 29 października 2004 r., należy interpretować w ten sposób, iż zmniejszeń i wykluczeń opartych na rozporządzeniu Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny nie uwzględnia się w obliczeniu przewidzianym w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003.