NAT/946
Wycofywanie dopłat do paliw kopalnych
OPINIA
Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Stopniowe wycofywanie dopłat do paliw kopalnych przy jednoczesnym zapewnieniu konkurencyjności Europy, łagodzeniu kryzysu kosztów utrzymania i promowaniu sprawiedliwej transformacji
(opinia z inicjatywy własnej)
Sprawozdawczyni: Corina MURAFA BENGA
|
Doradczynie i doradcy
|
Olivier VARDAKOULIAS (z ramienia sprawozdawczyni)
|
|
|
|
|
Decyzja Zgromadzenia Plenarnego
|
5/12/2024
|
|
Podstawa prawna
|
Art. 52 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
|
|
Sekcja odpowiedzialna
|
Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
|
|
Data przyjęcia przez sekcję
|
1/4/2025
|
|
Wynik głosowania
(za/przeciw/wstrzymało się)
|
50/5/4
|
|
Data przyjęcia na sesji plenarnej
|
D/M/YYYY
|
|
Sesja plenarna nr
|
…
|
|
Wynik głosowania
(za/przeciw/wstrzymało się)
|
…/…/…
|
Preambuła
Niniejsza opinia jest częścią szerszego pakietu opinii EKES-u dotyczących kryzysu związanego z kosztami utrzymania. W ramach tego pakietu EKES analizuje różne aspekty tego wyzwania politycznego oraz przedstawia kompleksowy i szeroki zestaw zaleceń dla europejskich i krajowych decydentów, organizacji społeczeństwa obywatelskiego i innych zainteresowanych stron. Pakiet obejmuje siedem opinii sektorowych – każda jest poświęcona innemu powiązanemu obszarowi polityki. Ponadto w opinii ogólnej przedstawiono nadrzędne zalecenia polityczne mające pomóc zaradzić kryzysowi związanemu z kosztami utrzymania i budować odporność na przyszłe kryzysy.
1.Wnioski i zalecenia
1.1Stopniowe wycofywanie dopłat do paliw kopalnych musi być częścią szerszego pakietu podatkowo-politycznego, dostosowanego do sytuacji poszczególnych państw członkowskich. Powinno obejmować szeroki i inkluzywny dialog społeczny i obywatelski służący ocenie, czy trzeba wprowadzić systemy rekompensat, aby wesprzeć przejście na gospodarkę niskoemisyjną, a także – jakie to mają być systemy. W pierwszej kolejności należy wycofać dopłaty najbardziej szkodliwe dla środowiska i społeczeństwa. Należy odejść od nieukierunkowanych dopłat, a ukierunkowane dotacje związane z dochodami gospodarstw domowych lub trudną sytuacją danego przedsiębiorstwa mogą być w razie potrzeby wycofywane w bardziej stopniowy sposób i zastąpione zachętami do dekarbonizacji.
1.2EKES rekomenduje, by w zaleceniach dla poszczególnych krajów w ramach europejskiego semestru Komisja Europejska szczegółowo wskazała działania, które państwa członkowskie muszą podjąć w celu jak najszybszego wycofania dopłat do paliw kopalnych. Państwa członkowskie powinny nie tylko zawrzeć w krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu jasne ostateczne i pośrednie terminy wycofania, ale także ustalić konkretne cele pośrednie i końcowe, sposoby ustalania priorytetów oraz cele ogólne dotyczące wycofywania dopłat, z uwzględnieniem konkretnych kontekstów państw członkowskich.
1.3Komisja Europejska powinna – we współpracy z zainteresowanymi stronami i EKES-em – utworzyć otwartą wielostronną (obejmującą podmioty społeczeństwa obywatelskiego) platformę wymiany dla państw członkowskich, by mogły dzielić się najlepszymi praktykami w zakresie środków i programów stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych.
1.4EKES zaleca, by wprowadzić mechanizmy ochrony miejsc pracy i warunków pracy, w tym obejmujące negocjacje zbiorowe i dialog społeczny, z myślą o zrównoważonym procesie wycofywania dopłat.
1.5Aby przezwyciężyć wyszczególnione w niniejszej opinii przeszkody związane z definicjami, w ramach rewizji rozporządzenia w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu Komisja Europejska powinna zaproponować jasną definicję dopłat do paliw kopalnych, opartą na systemie systemie Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) i tym samym uwzględniającą również dotacje pośrednie, oraz wydać wytyczne dla państw członkowskich dotyczące sprawozdawczości. Ponadto Komisja powinna udoskonalić swoje sprawozdania dotyczące dopłat do paliw kopalnych, nie tylko poprzez śledzenie statystyk, ale także poprzez podkreślanie najlepszych praktyk w zakresie stopniowego wycofywania dopłat.
1.6Rewizja dyrektywy w sprawie opodatkowania energii stanowi doskonałą okazję do wsparcia stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych w UE. EKES jest zaniepokojony opóźnieniami w finalizacji prac nad tym dossier i wzywa Parlament Europejski do jak najszybszego przyjęcia stanowiska w sprawie zmiany dyrektywy. Chociaż potrzebna jest swoboda działania, aby móc uwzględnić zaistniałe okoliczności w poszczególnych państwach członkowskich, ambitne minimalne stawki opodatkowania w całej UE mają zasadnicze znaczenie dla stymulowania konkurencyjnej dekarbonizacji. Zwolnienia powinny być opcjonalne i należy je wprowadzać z rozwagą.
1.7W ramach procesu UNFCCC Unia Europejska powinna nadal bronić wizji stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych na całym świecie oraz wzmacniać partnerstwa i wzajemne uczenie się z krajami, które niedawno poczyniły postępy w tej dziedzinie.
1.8Ze wszystkich instrumentów finansowania przewidzianych w wieloletnich ramach finansowych na lata 2028–2034 należy na stałe usunąć wszystkie formy wsparcia finansowego na rzecz nowej infrastruktury paliw kopalnych. Zamiast tego zalecamy przeznaczenie środków wydzielonych na badania i rozwój na czyste paliwa, przy przestrzeganiu ścisłych kryteriów zgodnych z unijną systematyką zrównoważonego rozwoju.
1.9EKES zaleca, by zmienić zasady pomocy państwa w celu przyspieszenia transformacji energetycznej – poprzez zniesienie wsparcia w formie pomocy państwa dla projektów energetycznych opartych na paliwach kopalnych.
2.Uwagi ogólne
2.1Dotacje w energetyce i interwencje rządowe mają na celu obniżenie kosztów ponoszonych przez konsumentów poniżej cen rynkowych, podniesienie cen dla producentów powyżej poziomów rynkowych lub zapewnienie wsparcia inwestycyjnego dla projektów dotyczących infrastruktury energetycznej w celu obniżenia kosztu kapitału. Dotacje i interwencje obejmują bezpośrednie przelewy pieniężne do producentów lub konsumentów, mechanizmy wsparcia pośredniego, takie jak zwolnienia i ulgi podatkowe, oraz podejścia rynkowe, które ułatwiają subsydiowanie skrośne między podmiotami gospodarczymi.
2.2Komisja Europejska śledzi takie dotacje w UE za pomocą wykazu dotacji. Dopłaty do paliw kopalnych obejmują zatem wszelkie formy wsparcia finansowego dla całej energii pierwotnej pochodzącej z paliw kopalnych i energii elektrycznej wytwarzanej w wyniku spalania paliw kopalnych. W latach 2020–2021 łączna wielkość dopłat podwoiła się do poziomu 136 mld EUR, a następnie w 2023 r. nieznacznie spadła do 111 mld EUR i stanowią one ponad jedną trzecią wszystkich istniejących dotacji w energetyce. Wstępne dane za 2024 r. sugerują spadek łącznej wielkości dotacji w energetyce (dla paliw kopalnych i niekopalnych) do 78 mld EUR, ponieważ oczekuje się, że większość dotacji związanych z kryzysem wygaśnie przed 2025 r. Niemniej nie obejmują one dopłat pośrednich, które wynikają m.in. z eksternalizacji kosztów (np. kosztów związanych ze zdrowiem, uszkodzeń budynków i infrastruktury itd.).
2.3W metodzie kalkulacji MFW uwzględnione zostały te ukryte dotacje, czyli szacowany społeczny koszt emisji CO2, koszty zdrowotne związane z zanieczyszczeniem powietrza i inne efekty zewnętrzne, takie jak zatory komunikacyjne i wypadki. Zgodnie z tą metodą kalkulacji MFW, dopłaty do paliw kopalnych w UE są znacznie wyższe niż szacuje Komisja i wynoszą około 300 mld USD rocznie. Pomimo różnic metodologicznych niektóre państwa członkowskie, takie jak Niderlandy, przedstawiły szacunki dopłat podobne do szacunków MFW. EKES zachęca Komisję do przyjęcia lub opracowania nowego, podobnego podejścia metodologicznego dodatkowo do obecnego wykazu.
2.4Stały poziom dopłat do paliw kopalnych jest sprzeczny z istniejącymi zobowiązaniami politycznymi do stopniowego wycofywania tych paliw. Już w 2009 r. grupy G-7 i G-20 – a ostatnio także strony UNFCCC – zapowiedziały międzynarodowe inicjatywy mające na celu racjonalizację i stopniowe wycofywanie tego rodzaju dopłat. Obiecujące działania dyplomatyczne, takie jak porozumienie dotyczące zmiany klimatu, handlu i zrównoważonego rozwoju (ACCTS), powinny stanowić inspirację dla wysiłków Unii Europejskiej podczas zbliżających się konferencji stron UNFCCC, podczas których należy aktywnie promować zainicjowaną przez Niderlandy koalicję na rzecz wycofywania zachęt do stosowania paliw kopalnych, w tym dopłat, do której dołączyły inne państwa członkowskie UE.
2.5UE odgrywa wiodącą rolę we wdrażaniu zbioru narzędzi i działań służących skutecznemu wycofywaniu dopłat do paliw kopalnych, lecz – jak pokazują dane liczbowe – te działania mają ograniczony wpływ. Rozporządzenie w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu (z 2018 r.) nakłada na państwa członkowskie obowiązek składania rocznych sprawozdań z postępów w eliminowaniu dotacji w energetyce, a w szczególności dopłat do paliw kopalnych. To zobowiązanie zostało uwypuklone w unijnym prawie o klimacie (z 2021 r.), które nakazuje stopniowe wycofywanie dotacji sprzecznych z dążeniem do osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. Komisji Europejskiej powierzono zadanie opracowania znormalizowanych metod i ram sprawozdawczości w zakresie dopłat do paliw kopalnych i innych dotacji o skutkach szkodliwych dla środowiska. EKES zachęca Komisję do przeprowadzenia refleksji nad społecznym wymiarem szkodliwych dotacji. Ponadto proponowana zmiana dyrektywy w sprawie opodatkowania energii w ramach pakietu „Gotowi na 55”zmierza do dostosowania opodatkowania produktów energetycznych do celów klimatycznych.
2.6Dopłaty do paliw kopalnych mają szereg szkodliwych skutków, naruszają zasadę „zanieczyszczający płaci”, zachęcają do dalszego stosowania paliw kopalnych oraz obniżają konkurencyjność energii odnawialnej. Utrudniają tym samym przejście na odnawialne źródła energii i pogłębiają degradację środowiska – w tym zanieczyszczenie powietrza i utratę różnorodności biologicznej – oraz nasilają zmianę klimatu. Stoją one zatem w jawnej sprzeczności z polityką klimatyczną UE. Dostępne dane wskazują, że w 2023 r. w UE można było zainstalować o milion więcej pomp ciepła, gdyby przeznaczono na nie dofinansowanie przyznawane na kotły na paliwa kopalne.
3.Uwagi szczegółowe dotyczące wpływu dopłat do paliw kopalnych na konkurencyjność
3.1Nawet jeżeli pominąć uwarunkowania geopolityczne, strukturalna zależność UE od importowanych paliw kopalnych ma negatywny wpływ na bilans handlowy i saldo obrotów bieżących UE, co negatywnie wpływa na eksport netto i szersze wyniki makroekonomiczne. Dopłaty do paliw kopalnych zwiększają zatem zależność UE od importu i spowalniają transformację energetyczną. Ponadto zmienność cen związana z importem paliw kopalnych przyczynia się do pojawiania się okresów wysokiej inflacji, takich jak ten, który nastąpił po rosyjskiej inwazji na Ukrainę, i osłabia konkurencyjność przedsiębiorstw (zwłaszcza w sektorach energochłonnych).
3.2Z punktu widzenia polityki fiskalnej dopłaty do paliw kopalnych ograniczają możliwości budżetowe państw członkowskich w zakresie finansowania innych priorytetów, w tym wspierania przedsiębiorstw w inwestycjach w transformację energetyczną, i wydatków socjalnych. Przykładowo te dopłaty są nadal wyższe niż dotacje do odnawialnych źródeł energii pomimo istnienia dużej luki inwestycyjnej, jeżeli chodzi o realizację celów dotyczących transformacji energetycznej i celów klimatycznych na 2030 r.
Z uwagi na ograniczenia fiskalne wynikające ze zmienionych reguł fiskalnych UE przekierowanie dopłat do paliw kopalnych na cele klimatyczne ma ogromne znaczenie dla wypełnienia luki inwestycyjnej w dziedzinie klimatu.
3.3Wysokie koszty energii szkodzą konkurencyjności UE, gdyż przedsiębiorstwa w UE płacą za energię elektryczną 2–3 razy więcej niż przedsiębiorstwa w USA, a za gaz – 4–5 razy więcej. Niektóre dopłaty do paliw kopalnych mają wprawdzie na celu obniżenie kosztów energii dla przedsiębiorstw, ale opóźniają inwestycje w alternatywne rozwiązania i zniekształcają zachęty cenowe.
4.Uwagi szczegółowe dotyczące wpływu dopłat do paliw kopalnych na koszty utrzymania
4.1Inflacja wywołana inwazją Rosji na Ukrainę miała nieproporcjonalny wpływ na pracowników – płace realne w UE spadły o 5,1 % w szczytowym momencie kryzysu w 2022 r. Jeśli chodzi o sektor energetyczny, inflacja ma niewspółmiernie duży wpływ na gospodarstwa domowe znajdujące się w trudnej sytuacji, które wydają większą część swoich dochodów na energię. W perspektywie średnioterminowej jedynie dekarbonizacja systemu elektroenergetycznego poprzez przejście na czyste źródła energii pomoże zmniejszyć koszty energii, których wzrost wywołał kryzys związany z kosztami utrzymania.
4.2Dane wskazują, że dopłaty do paliw kopalnych nie tylko mają negatywny łączny wpływ na budżety publiczne, ale też są słabo ukierunkowane i przynoszą korzyści głównie zamożniejszym grupom społecznym, a zatem są regresywne pod względem społecznym. Ponadto subsydiowanie wykorzystania paliw kopalnych generuje szersze niekorzystne koszty społeczne, takie jak przedwczesna umieralność i choroby wynikające z zanieczyszczenia powietrza, uderzające w szczególności w słabsze grupy społeczne.
4.3Wiele dopłat zostało wprowadzonych w celu zapewnienia krótkoterminowej pomocy doraźnej, ale nie są one skutecznie skierowane do gospodarstw domowych o niskich dochodach ani nie usuwają podstawowych przyczyn wzrostu cen energii. Aby można było skutecznie przeciwdziałać regresywnemu wpływowi wysokich cen energii na gospodarstwa domowe, konieczne jest dwutorowe podejście oparte na zasadach sprawiedliwej transformacji. W celu obniżenia cen potrzebne są: po pierwsze – w perspektywie krótkoterminowej, bardziej ukierunkowane bezpośrednie wsparcie dochodu dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji; po drugie – przekierowanie dotacji na trwałe rozwiązania poprzez uruchomienie funduszy na inwestycje w zdekarbonizowane systemy energii elektrycznej i ogrzewania, przy jednoczesnej renowacji zasobów mieszkaniowych.
4.4Stopniowe wycofywanie dopłat do paliw kopalnych powinno iść w parze ze ściślejszą kontrolą rynku energii, aby można było chronić wrażliwe grupy osób i unikać nadmiernego wzrostu cen. Dostęp do czystej energii powinien być przedmiotem stałej troski, zwłaszcza na obszarach wiejskich.
5.Uwagi szczegółowe dotyczące określenia ilościowego paliw kopalnych i sprawozdawczości w tym zakresie
5.1Należy wprowadzić na poziomie UE jasną definicję dopłat do paliw kopalnych, rozróżniającą subsydia efektywne od nieefektywnych, a także przyjąć szczegółowe wytyczne dotyczące pomiaru i ujawniania, aby zadbać o odpowiedni zakres i jakość danych na potrzeby monitorowania i pomiaru. Można to zrobić w ramach zbliżającego się przeglądu rozporządzenia w sprawie zarządzania unią energetyczną. Definicja może opierać się na przyjętej przez WTO typologii dotacji, stosowanej obecnie przez OECD, IRENA i UNEP. Ponadto w perspektywie średnioterminowej należy rozważyć również ujęcie „ukrytych” dotacji, zgodnie z definicją MFW, zwłaszcza w odniesieniu do sektorów, które nie są objęte systemem handlu uprawnieniami do emisji (ETS).
5.2Tylko dwanaście państw członkowskich przyczyniło się do poprawy danych gromadzonych na poziomie UE, przez co eksperci muszą polegać na fragmentarycznych, niekompletnych i mylących informacjach krajowych. Zaangażowanie na szczeblu państw członkowskich w wycofywanie dopłat do paliw kopalnych jest ogólnie słabe i tylko Dania ma szczegółowy plan ich stopniowego wycofywania. Ze wstępnej oceny krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu (KPEiK) wynika, że od 2023 r. tylko sześć z 27 państw członkowskich UE wyraziło zamiar całkowitego wycofania dopłat w swoich budżetach krajowych i to bez konkretnych dat końcowych. Na podstawie tej oceny oraz innych krajowych planów i zapowiedzi stwierdzono, że mniej niż połowa dopłat do paliw kopalnych przyznawanych w 2022 r. ma zaplanowany termin zakończenia przed 2025 r., tylko 1 % ma termin wycofania w latach 2025–2030, a 52 % nie ma daty końcowej, nawet w okresie po 2030 r.
Należy udoskonalić i usprawnić metodykę sprawozdawczości w ramach KPEiK.
5.3Stopniowe wycofywanie dopłat do paliw kopalnych jest zgodne z programem celów zrównoważonego rozwoju, w szczególności z celem 12, ponieważ ujęte w nim zadanie 12.C dotyczy usunięcia zakłóceń na rynku, które zachęcają do marnotrawnego zużycia, poprzez racjonalizację nieefektywnych dopłat do paliw kopalnych. Wskaźnik 12.c.1, tzn. kwota dopłat do paliw kopalnych (ich produkcji i zużycia) na jednostkę PKB, jest całkowicie błędnie obliczony, ponieważ sprawozdawczość dotycząca wydatków podatkowych jest dla państw opcjonalna. Aby zwiększyć europejską konkurencyjność poprzez stworzenie równych warunków działania na szczeblu globalnym, państwa członkowskie UE i Komisja Europejska – w procesie współpracy dyplomatycznej z międzyagencyjną grupą ekspertów ds. wskaźników celów zrównoważonego rozwoju (IAEG-SDG) – powinny opowiadać się za obowiązkowym włączeniem wydatków podatkowych do sprawozdawczości.
5.4Przejrzystość wykazów dopłat do paliw kopalnych ma kluczowe znaczenie dla nawiązania konstruktywnego i pluralistycznego dialogu ze społeczeństwem obywatelskim. Przykłady dobrych praktyk to choćby włoski katalog dotacji przyjaznych dla środowiska i szkodliwych dla środowiska, czy sprawozdawczość Francji w zakresie ekologicznego budżetu, pokazująca społeczeństwu rosnącą lukę między dotacjami o skutkach szkodliwych dla środowiska a tymi przyjaznymi dla środowiska.
5.5Na poziomie UE około 83 % wszystkich dopłat do paliw kopalnych służy wspieraniu zapotrzebowania na energię. Daje to możliwość zastąpienia dopłat związanych z popytem innymi środkami wsparcia dochodu dla konsumentów, by przesunąć popyt w kierunku alternatywnych rozwiązań bezemisyjnych.
5.6Chociaż ceny energii w Europie utrzymują się na wysokim poziomie, są znacznie poniżej poziomów kryzysowych. Jednak dopłaty do paliw kopalnych zajmują, ogólnie rzecz biorąc, taką samą przestrzeń fiskalną jak przed kryzysem. Zaprzepaszczono zatem szansę na zainwestowanie finansowania w trwałe, zrównoważone i bardziej produktywne środki z zakresu polityki mające na celu złagodzenie kryzysu kosztów utrzymania i zwiększenie średnioterminowej konkurencyjności przedsiębiorstw. Oczekuje się, że wiele środków tymczasowych służących złagodzeniu skutków wzrostu cen energii z 2022 r. zostanie wycofanych do końca 2024 i 2025 r. EKES zaleca, by Komisja uważnie monitorowała wykonanie uzgodnionych planów wycofywania tych środków przez państwa członkowskie i w razie potrzeby wskazywała alternatywne, ukierunkowane mechanizmy wsparcia dla słabszych grup. UE powinna dążyć do wprowadzenia ujednoliconych reform fiskalnych w celu wyeliminowania korzystania z paliw kopalnych.
5.7Komisja Europejska i Europejska Agencja Środowiska powinny udoskonalić swoje sprawozdania dotyczące dopłat do paliw kopalnych, nie tylko poprzez śledzenie statystyk, ale także poprzez podkreślanie strategii politycznych i najlepszych praktyk w zakresie stopniowego wycofywania dopłat. Kategoryzacja dopłat na podstawie ich wpływu społecznego, gospodarczego i środowiskowego może być wskazówką co do harmonogramu i metody wycofywania – ze środkami przejściowymi, takimi jak równoległe zachęty, ukierunkowane zwolnienia i inne wsparcie dla płynnego przejścia, przy uwzględnieniu celów klimatycznych na lata 2030 i 2040.
6.Uwagi szczegółowe i zasady dotyczące stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych
6.1Kryteria i zasady wycofywania
6.1.1Co do zasady każdy proces stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych powinien być częścią szerszego pakietu podatkowego i politycznego, gdyż pomoże to konsumentom i przedsiębiorstwom w przejściu na niskoemisyjne alternatywy, przede wszystkim tam gdzie jest to już technologicznie wykonalne. Wszystkie dopłaty powinny być oceniane indywidualnie i należy ustanowić konkretne alternatywy lub systemy kompensacyjne, odzwierciedlające okoliczności istniejące w poszczególnych państwach członkowskich.
6.1.2Wszystkie procesy stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych powinny przewidywać szeroki i skuteczny dialog społeczny i obywatelski, obejmujący wszystkie zainteresowane strony, oraz jako pomoc w tych procesach należy utworzyć ogólnoeuropejską platformę wymiany dobrych praktyk i wspierania wzajemnego uczenia się.
6.1.3Dopłaty do paliw kopalnych należy oceniać z perspektywy płynących z nich korzyści społecznych i gospodarczych, poprzez systematyczne analizy kosztów i korzyści (CBA) dla każdej dopłaty, a przy tym należy w pierwszym rzędzie zająć się dopłatami przynoszącymi małe korzyści społeczne i gospodarcze, ale pochłaniającymi znaczne zasoby finansowe. UE na wielu wielostronnych forach zobowiązała się do stopniowego wycofywania „nieefektywnych” dopłat, ale nie zdefiniowała, czym one są w praktyce. Komisja Europejska powinna zatem między innymi zintensyfikować wzajemne uczenie się z Kanadą w świetle niedawno opublikowanych przez Kanadę ram oceny nieefektywnych dopłat do paliw kopalnych.
6.1.4Dopłaty do paliw kopalnych powinny także być oceniane na podstawie ich wpływu na poszczególne grupy dochodowe i dopłaty nieproporcjonalnie korzystne dla grup o wyższych dochodach powinny być wycofywane szybciej, a progresywne opodatkowanie oparte na sprawiedliwości redystrybucyjnej powinno umożliwiać stopniowe wycofanie dopłat.
6.1.5Choć w niektórych działaniach rolniczych można korzystać z odnawialnych źródeł energii, szerszy sektor rolny, szczególnie pod względem operacyjnym (np. obsługa maszyn rolniczych), pozostaje silnie uzależniony od paliw kopalnych. Dla dużych maszyn rolniczych, w tym ciągników, kombajnów rolniczych i statków rybackich, nie ma obecnie komercyjnie opłacalnych alternatyw, które mogłyby zapewniać taką samą wydajność i niezawodność jak sprzęt wykorzystujący olej napędowy do silników wysokoprężnych. Strategia transformacji, która uwzględnia gotowość technologiczną i wykonalność ekonomiczną, jest niezbędna do zapewnienia, by sektory rolnictwa i rybołówstwa pozostały produktywne i konkurencyjne podczas stopniowego przyjmowania rozwiązań opartych na zrównoważonej energii. Zwiększona rola bioproduktów oraz usług zrównoważonych i o obiegu zamkniętym może pomóc sprostać wielu wyzwaniom i zastąpić paliwa kopalne.
6.1.6W przypadkach gdy uznaje się, że system dopłat do paliw kopalnych jest obecnie niezbędny z przyczyn ekonomicznych, ten system powinien być istnieć równolegle z systemem wspierającym dekarbonizację. Na przykład w przypadku zwrotu VAT od oleju napędowego dla rolników i przedsiębiorców transportowych beneficjenci powinni mieć możliwość ubiegania się o taki sam lub wyższy zwrot wspierający inwestycje w sprzęt i pojazdy napędzane energią elektryczną lub paliwami odnawialnymi i niskoemisyjnymi. Rolnicy i przedsiębiorcy rozpoczynający dekarbonizację powinni otrzymywać zachęty do takiego działania.
6.1.7Należy odejść od nieukierunkowanych dopłat, a ukierunkowane dotacje związane z dochodami gospodarstw domowych lub trudną sytuacją danego przedsiębiorstwa mogą być w razie potrzeby wycofywane w bardziej stopniowy sposób i zastąpione zachętami do dekarbonizacji. Podstawową zasadą powinno być, że dotacje w energetyce przyjmują formę bezpośredniego, a nie pośredniego wsparcia dochodów (takiego jak pułapy cenowe i zwolnienia z podatku), co umożliwia gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom inwestowanie w nowe technologie służące uniezależnieniu się od paliw kopalnych. W kilku krajach – w tym na globalnym Południu, co zostało udokumentowane (między innymi) w sprawozdaniach MFW i OECD – skutecznie zastąpiono (nieukierunkowane) dopłaty do paliw kopalnych (ukierunkowanymi) środkami wsparcia dochodu.
6.2Ochrona konkurencyjności gospodarczej podczas stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych
6.2.1Aby złagodzić potencjalny negatywny wpływ stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych na konkurencyjność europejskich przedsiębiorstw, Komitet zaleca przekierowanie dochodów z dotacji o wysokich korzyściach i opłat za emisję gazów cieplarnianych na technologie niskoemisyjne, by pomóc przedsiębiorstwom wyeliminować zależność od paliw kopalnych.
6.2.2Polityka podatkowa i polityka dekarbonizacyjna na szczeblu państw członkowskich i w całej Europie powinny zachęcać przedsiębiorstwa do elektryfikacji całego zużycia energii, gdy jest to technicznie wykonalne. Sektor rolny potrzebuje odrębnego podejścia, ponieważ nie ma realnych i opłacalnych możliwości zastąpienia używanych w nim urządzeń zasilanych paliwami kopalnymi. Zachęty finansowe są potrzebne, aby pokryć drogie koszty infrastruktury i zapobiec pogorszeniu sytuacji europejskich producentów rolnych względem ich konkurentów. Jednocześnie ceny paliw kopalnych i opodatkowanie tych paliw powinny sygnalizować użytkownikom potrzebę przejścia z energii zanieczyszczającej (np. gazu) na energię niskoemisyjną (np. energię elektryczną).
6.2.3Przedsiębiorstwa w Europie, zamiast polegać na dopłatach do paliw kopalnych, potrzebują i domagają się dostępności różnych opcji, przestawienia się na inne rodzaje paliwa i lokalnie wytwarzanej energii ze źródeł odnawialnych jako energii preferowanej. W tej sytuacji godny ubolewania jest fakt, że w wielu państwach członkowskich europejskie prawodawstwo dotyczące społeczności energetycznych nie zostało w pełni wdrożone.
6.3Zapewnienie ścieżki sprawiedliwej transformacji ku stopniowemu wycofywaniu dopłat do paliw kopalnych
6.3.1Polityka stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych musi opierać się na ramach polityki na rzecz sprawiedliwej transformacji oraz przewidywać rekompensaty socjalne dla grup w nieproporcjonalnie dużym stopniu dotkniętych skutkami wycofywania dopłat. Wycofywanie dopłat nie powinno być wykorzystywane jako uzasadnienie dla zwolnień czy pogorszenia warunków pracy. Priorytetem przy wycofywaniu dopłat muszą pozostać mechanizmy ochrony miejsc i warunków pracy, negocjacje zbiorowe i dialog społeczny. EKES proponuje, by skutki rekompensować raczej poprzez bezpośrednie dotacje na inwestycje w technologie niskoemisyjne niż poprzez powszechne wsparcie dochodu, które może być nieskuteczne i stać się pośrednią dopłatą do paliw kopalnych. Na przykład austriacki Klimabonus, który obniża o 100 % podatek od emisji dwutlenku węgla dla wszystkich mieszkańców, zmniejsza inflację, ale nie przewiduje ukierunkowanego wsparcia dla osób najbardziej potrzebujących pomocy w transformacji i nie zachęca do inwestowania w rozwiązania niskoemisyjne.
6.3.2Ponieważ państwa członkowskie polegają na związanych z podatkami dopłatach do paliw kopalnych oraz ponieważ każda reforma podatkowa ma wpływ dystrybucyjny, należy niezwłocznie zaradzić potencjalnemu krótkoterminowemu regresywnemu wpływowi reformy poprzez przekierowanie uzyskanych dochodów do grup społecznych znajdujących się w trudnej sytuacji. Podobnie także proces ekologizacji w UE poprzez dotacje i korzyści podatkowe powinien być ukierunkowany na najsłabsze grupy społeczne i unikać regresywności w sektor rolno-spożywczym i poza nim.
6.3.3Niedawny publiczny opór wobec likwidowania dopłat do paliw kopalnych w wielu państwach członkowskich, np. we Francji, podkreśla potrzebę wprowadzenia inicjatywy w zakresie bezpośredniej redystrybucji. Społeczny Fundusz Klimatyczny może być wzorem pokazującym, w jaki sposób ukierunkowane wsparcie finansowe może pomóc gospodarstwom domowym znajdującym się w trudnej sytuacji w zarządzaniu kosztami energii wynikającymi z reformy opodatkowania energii, o ile większość środków z funduszu jest przeznaczana na środki strukturalne. Wciąż jednak nie jest to wystarczające.
6.3.4EKES zaleca, by w miarę jak dopłaty do paliw kopalnych są wycofywane, w ramach przejrzystego dialogu społecznego przekierowywać niektóre z uwolnionych środków na ochronę miejsc pracy oraz programy przekwalifikowania pracowników w tradycyjnych gałęziach przemysłu. Pomoże to pracownikom w przejściu do nowych, ekologicznych sektorów gospodarki, ograniczy do minimum zwolnienia i wesprze zrównoważony wzrost gospodarczy.
7.Uwagi szczegółowe na temat unijnych politycznych dźwigni stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych
7.1Rola dyrektywy w sprawie opodatkowania energii
7.1.1Zaktualizowana dyrektywa w sprawie opodatkowania energii ustanowi nowe minimalne stawki opodatkowania paliw w całej UE – dostosuje stawki do poziomu zanieczyszczenia powodowanego przez paliwo na jednostkę zużycia energii, a nie do czynników ekonomicznych, społecznych i politycznych. Opodatkowanie energii jest obecnie na problematycznym poziomie, jeżeli chodzi o przejście na odnawialne źródła energii. Cena energii elektrycznej jest nadal znacznie – od trzech do czterech razy – wyższa niż cena gazu, co sprawia, że elektryfikacja jest niekonkurencyjna w wielu sektorach, takich jak ogrzewanie, procesy przemysłowe i transport. Dostępne dane wskazują, że podatki i opłaty sieciowe odgrywają tu kluczową rolę. Na przykład w kilku państwach członkowskich UE stawki podatkowe obowiązujące w sektorze transportu zniechęcają do przechodzenia na pojazdy bezemisyjne (elektryczne) we flotach korporacyjnych (samochody służbowe).
7.1.2Dyrektywę w sprawie opodatkowania energii należy szybko dostosować do Europejskiego Zielonego Ładu. Musi zapewniać państwom członkowskim niezbędną elastyczność i być zgodna z zasadą, że każda forma energii jest opodatkowana stosownie do powodowanych szkód dla środowiska, co oznacza, że opodatkowanie zachęca do wykorzystywania energii bezemisyjnej.
7.1.3Z uwagi na kluczowe znaczenie dyrektywy w sprawie opodatkowania energii dla stopniowego wycofywania dopłat do paliw kopalnych, a jednocześnie utrzymania konkurencyjności i łagodzenia kryzysu związanego z kosztami utrzymania, EKES wzywa prezydencję Rady do sfinalizowania procesu rewizji. Wzywamy również Parlament Europejski do jak najszybszego przyjęcia stanowiska w sprawie przeglądu dyrektywy, tak aby proces legislacyjny mógł toczyć się dalej.
7.2Rola wieloletnich ram finansowych (WRF)
7.2.1Chociaż większość dopłat do paliw kopalnych w UE pochodzi z budżetów krajowych, unijne fundusze są ważne dla zapewnienia dotacji inwestycyjnych na nową infrastrukturę energetyczną. Pojawia się tu ryzyko związania unijnego modelu energetycznego z paliwami kopalnymi na dziesięciolecia, co szkodzi pozycji geopolitycznej UE. Możliwości finansowania inwestycji w paliwa kopalne za pośrednictwem instrumentów budżetowych UE były stopniowo ograniczane w budżecie unijnym na lata 2021–2027 poprzez trwałe wyłączenie wsparcia finansowego UE dla inwestycji w węgiel i ropę naftową. Jednak wybrane inwestycje w sektory midstream i downstream gazu ziemnego (np. kotły gazowe i dystrybucję gazu) nadal kwalifikują się do objęcia największymi funduszami UE, a mianowicie funduszami polityki spójności i Instrumentem na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) z budżetem w wysokości 750 mld EUR. Ponadto wprowadzenie RepowerEU, zamiast dalszej zaostrzyć warunki finansowania projektów związanych z paliwami kopalnymi, doprowadziło do rozszerzenia zakresu kwalifikowalnych inwestycji w gaz poprzez uwzględnienie w RRF infrastruktury związanej z LNG, która wcześniej nie kwalifikowała się do finansowania.
7.2.2W kontekście mającego się wkrótce pojawić wniosku Komisji Europejskiej dotyczącego rozporządzeń w sprawie WRF na lata 2028–2034 i powiązanych negocjacji międzyinstytucjonalnymi EKES wzywa Komisję Europejską, by we wniosku dotyczącym rozporządzenia w sprawie WRF na lata 2028–2034 wykluczyła wszelkie formy wsparcia finansowego na rzecz infrastruktury paliw kopalnych z wszystkich instrumentów finansowania ujętych w WRF na lata 2028–2034. Takie dotacje inwestycyjne nie przyczyniają się do rozwiązania problemów społecznych i dystrybucyjnych i ich trwałe wycofanie prawdopodobnie nie spowoduje niekorzystnych skutków dystrybucyjnych.
7.3Rola europejskiego semestru
7.3.1Stopniowe wycofywanie dopłat do paliw kopalnych nie zostało uwzględnione w sprawozdaniach krajowych w ramach europejskiego semestru ani w zaleceniach dla poszczególnych krajów wydawanych państwom członkowskim i Komisja Europejska rozważa obecnie sposoby lepszego włączenia dopłat do paliw kopalnych do procesu semestru. Chociaż jak dotąd państwa członkowskie w słabym stopniu przestrzegały zaleceń dla poszczególnych krajów, może to się zmienić wraz z planowanymi reformami unijnych ram zarządzania gospodarczego i nowymi instrumentami powiązanymi z reformami w wieloletnich ramach finansowych na lata 2028–2034. EKES uważa, że należy w większym stopniu ukierunkować państwa członkowskie na wdrażanie konkretnych kroków prowadzących do stopniowego wycofania dopłat do paliw kopalnych. Uważamy, że można w tym celu wykorzystać proces europejskiego semestru.
7.3.2EKES wzywa zatem Komisję Europejską, by ujęła reformy i stopniowe wycofywanie dopłat do paliw kopalnych w procesie semestru, w tym za pomocą specjalnych zaleceń dla poszczególnych krajów.
7.4Rola zasad pomocy państwa
7.4.1Oczekuje się, że w ramach inicjatyw dotyczących Paktu dla czystego przemysłu i zbiorczych pakietów aktów prawnych zasady pomocy państwa zostaną zmienione, aby umożliwić m.in. szybsze wdrażanie odnawialnych źródeł energii i dekarbonizację przemysłu
. Reforma unijnych ram pomocy państwa musi obejmować bardziej rygorystyczne zasady udzielania za pośrednictwem budżetów krajowych pomocy państwa na rzecz działalności związanej z paliwami kopalnymi, a jednocześnie przyspieszyć wdrażanie czystej infrastruktury energetycznej. Obowiązujące przepisy nadal umożliwiają przyznawanie wsparcia dla paliw kopalnych zarówno w ramach Wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę klimatu i środowiska oraz cele związane z energią (CEEAG), jak i w mniejszym stopniu w ramach ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (GBER)
. Obecne ramy wykorzystuje się w szczególności do udzielania znaczących dotacji producentom energii elektrycznej z paliw kopalnych za pośrednictwem mechanizmów zdolności wytwórczych (szczególny rodzaj pomocy państwa)
.
7.4.2EKES wzywa Komisję, by w przyszłym przeglądzie zasad pomocy państwa uwzględniła plan działania na rzecz wykluczenia wsparcia dla projektów energetycznych i działań w dziedzinie energii opartych na paliwach kopalnych, aby dostosować wsparcie przyznawane w ramach pomocy państwa do zobowiązania UE do stopniowego wycofania dopłat do paliw kopalnych.
Bruksela, dnia 1 kwietnia 2025 r.
Przewodniczący Sekcji Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Peter SCHMIDT
_____________