SOC/739
Naruszenie środków ograniczających i europrzestępstwa
OPINIA
Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady
„W kierunku dyrektywy w sprawie sankcji karnych za naruszenie
unijnych środków ograniczających”, 25 maja 2022 r.
COM(2022) 249 final
Wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie dodania naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, 25 maja 2022 r.
COM(2022) 247 final
Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
w sprawie definicji przestępstw związanych z naruszeniem unijnych środków ograniczających oraz kar za takie przestępstwa
COM(2022) 684 final
Sprawozdawca: José Antonio MORENO DÍAZ
|
Wniosek o konsultację
|
Komisja Europejska, 26/07/2022
|
|
Podstawa prawna
|
Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
|
|
|
|
|
Sekcja odpowiedzialna
|
Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
|
|
Data przyjęcia przez sekcję
|
8/03/2023
|
|
Wynik głosowania
(za/przeciw/wstrzymało się)
|
71/0/2
|
|
Data przyjęcia na sesji plenarnej
|
DD/MM/YYYY
|
|
Sesja plenarna nr
|
…
|
|
Wynik głosowania
(za/przeciw/wstrzymało się)
|
…/…/…
|
1.Wnioski i zalecenia
1.1EKES z zadowoleniem przyjmuje decyzję o włączeniu naruszenia środków ograniczających do wykazu przestępstw, o których mowa w art. 83 ust. 1 TFUE, jak również wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie zbliżenia przewidzianych w ustawodawstwie krajowym definicji naruszeń środków ograniczających oraz zbliżenia określonych w tym ustawodawstwie minimalnych kar za takie naruszenia.
1.2EKES ubolewa jednak, że wspomniana wyżej decyzja nie była przedmiotem pełnej demokratycznej debaty w Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego ze względu na uruchomienie trybu pilnego. Podobnie jest zaniepokojony, że przedstawionego przez Komisję wniosku dotyczącego dyrektywy nie poprzedziła ocena skutków. Ponadto ubolewa, że we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie definicji przestępstw oraz kar za naruszenia środków ograniczających nie wspomina się o Europejskim Komitecie Ekonomiczno-Społecznym wśród zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono konsultacje.
1.3EKES zachęca Komisję Europejską, Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej, by przy opracowywaniu dyrektywy rozszerzyły zakres wyłączeń ze względów humanitarnych, zwalniając agencje humanitarne i personel humanitarny z odpowiedzialności karnej i dostosowując ten przepis do obecnych praktyk międzynarodowych, przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiednich mechanizmów zapobiegania nadużyciom popełnianym w celach przestępczych lub politycznych.
1.4EKES popiera uwzględnienie odpowiednich gwarancji i ochrony dla sygnalistek i sygnalistów oraz dziennikarek i dziennikarzy, którzy nagłaśniają próby unikania sankcji. Wspomniany zakres wyłączeń powinien obejmować również te osoby.
1.5Komitet wzywa Komisję, Parlament i Radę do zadbania o to, by sektor prywatny i organizacje społeczeństwa obywatelskiego otrzymywały odpowiednie informacje i proaktywne wsparcie w dostosowywaniu się do nowych przepisów i w spełnianiu nowych wymogów.
1.6EKES zachęca Komisję, Parlament i Radę do dopilnowania, by oprócz promowania harmonizacji prawodawstwa państwa członkowskie dysponowały odpowiednimi zdolnościami administracyjnymi, wystarczającymi środkami finansowymi i przeszkolonym personelem do wykrywania, ścigania i karania naruszeń środków ograniczających, co można by wspierać poprzez współpracę między państwami członkowskimi dzięki wymianie najlepszych praktyk w zakresie wykrywania i ścigania.
1.7EKES z zadowoleniem przyjmuje to, że we wniosku dotyczącym dyrektywy kładzie się nacisk na poszanowanie zasady niedziałania prawa wstecz, i podkreśla potrzebę zagwarantowania osobom oskarżonym prawa do rzetelnego procesu sądowego i innych gwarancji w zakresie praw człowieka.
1.8EKES jest nadal zaniepokojony faktem, że tak poważne powszechne przestępstwa jak przemoc ze względu na płeć i przestępstwa z nienawiści pozostają poza zakresem art. 83 ust. 1 TFUE zawierającego „europrzestępstwa”, a także podkreśla, że imperatywy geopolityczne nie powinny mieć pierwszeństwa przed ochroną i dobrostanem naszych współobywateli.
2.Wprowadzenie
2.1Sankcje w dziedzinie polityki zagranicznej (zwane „środkami ograniczającymi” w żargonie UE) są uzgadniane przez Radę Unii Europejskiej w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) i przybierają formę wiążącego prawodawstwa mającego bezpośredni skutek we wszystkich państwach członkowskich UE.
2.2W przeciwieństwie do przepisów dotyczących środków ograniczających, które są przyjmowane centralnie i mają zastosowanie w całej UE, ich wdrażanie i egzekwowanie jest zdecentralizowane: organy państw członkowskich odpowiadają za monitorowanie przestrzegania zakazów przez przedsiębiorstwa i obywateli, przyznawanie odstępstw, ustanawianie kar za naruszenia oraz prowadzenie dochodzeń w ich sprawie i ściganie ich. Dotyczy to wszystkich środków ograniczających z wyjątkiem zakazów wjazdu, którymi zarządzają bezpośrednio organy państwowe.
2.3Zdecentralizowany charakter systemu wdrażania środków ograniczających UE prowadzi do fragmentacji
: przepisy krajowe różnią się pod względem definicji i zakresu naruszeń środków ograniczających oraz kar, jakie mogą one powodować. Istnieją również różnice w zdolnościach administracyjnych w zakresie dochodzeń. Ponadto poszczególne organy krajowe dysponują szerokim zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu lub nieprzyznaniu odstępstwa ze względów humanitarnych.
2.4Badania naukowe potwierdziły znaczne różnice we wdrażaniu i egzekwowaniu środków ograniczających przez poszczególne państwa członkowskie UE
. W niedawnym badaniu europejskiej sieci punktów kontaktowych dotyczących osób odpowiedzialnych za ludobójstwo, zbrodnie przeciw ludzkości oraz zbrodnie wojenne (sieci punktów kontaktowych ds. ścigania ludobójstwa) zwrócono uwagę na znaczne rozbieżności między państwami członkowskimi UE w zakresie kar za naruszenie środków ograniczających
.
2.5Komisja posiada pewne uprawnienia nadzorcze w tym zakresie: dopilnowuje, by wszystkie państwa członkowskie wywiązywały się ze swoich zobowiązań wynikających z unijnego rozporządzenia w sprawie środków ograniczających, takich jak wprowadzenie odpowiednich kar. Podobnie jak w innych obszarach sprawowania rządów UE, Komisja jest uprawniona do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które nie spełnia tych zobowiązań, choć do tej pory nie podjęto takich działań. Wspiera również wdrażanie środków ograniczających, wydając wytyczne, np. dotyczące przyznawania odstępstw.
2.6Chociaż oczywista jest typowa dla tego systemu tendencja do fragmentacji, dopiero niedawno Komisja zaczęła podejmować pewne kroki
w celu poprawy wdrażania i egzekwowania środków ograniczających UE. Mimo że wznowione działania Komisji w tym zakresie miały miejsce przed rosyjską inwazją na Ukrainę rozpoczętą w lutym 2022 r., związana z tą napaścią fala środków ograniczających nadała nowy impuls wzmocnieniu ich wdrażania i egzekwowania.
2.7W decyzji Rady 2022/2332 naruszenie środków ograniczających UE uznano za obszar przestępczości, który spełnia kryteria określone w art. 83 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Powszechnie uznaje się je za europrzestępstwa, co umożliwia Komisji zaproponowanie przepisów mających na celu zbliżenie definicji przestępstw i kar w państwach członkowskich.
2.8Omawiany wniosek jest uzasadniony tym, że naruszenia mogą pomóc w utrwalaniu zagrożeń dla pokoju i bezpieczeństwa, a także dla praworządności, demokracji i praw człowieka w państwach trzecich, i często mają wymiar transgraniczny. Stwierdzono w nim m.in., że naruszenie środków ograniczających „to szczególnie poważna dziedzina przestępczości, ponieważ może ona utrwalać zagrożenia dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, podważać umacnianie i wspieranie demokracji, państwa prawnego i praw człowieka oraz powodować znaczne szkody w gospodarce, społeczeństwie i środowisku”. Obecna sytuacja pozwala osobom fizycznym i przedsiębiorstwom rozważającym obchodzenie przepisów na poszukiwanie najkorzystniejszych warunków i jednocześnie uniemożliwia stworzenie równych szans dla podmiotów z UE.
2.9Dnia 30 czerwca 2022 r. Rada Unii Europejskiej osiągnęła porozumienie w sprawie tekstu i zwróciła się do Parlamentu Europejskiego o wyrażenie zgody na projekt decyzji Rady w sprawie dodania naruszeń unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 TFUE. Parlament Europejski w trybie pilnym wyraził zgodę 7 lipca 2022 r. Decyzja została przyjęta 28 listopada 2022 r.
2.10W dniu 2 grudnia 2022 r. Komisja przedstawiła projekt dyrektywy, w którym zaproponowała ustanowienie minimalnych zasad dotyczących definicji przestępstw związanych z naruszeniem środków ograniczających oraz kar za takie przestępstwa.
3.Uwagi ogólne
3.1Uznanie naruszeń środków ograniczających za dziedzinę przestępczości na mocy art. 83 ust. 1 TFUE jest pozytywnym wydarzeniem, które pomoże zharmonizować typologię naruszeń środków ograniczających i związanych z nimi kar w całej UE oraz usprawnić wdrażanie i egzekwowanie środków ograniczających.
3.2EKES zachęca Komisję, Parlament i Radę do uwzględnienia przedstawionych poniżej obaw przy proponowaniu i przyjmowaniu rozważanej obecnie dyrektywy oraz innego materialnego prawodawstwa wtórnego odnoszącego się do ustanowienia norm minimalnych dotyczących definicji przestępstw i kar za naruszenia środków ograniczających.
4.Uwagi szczegółowe
4.1Parlament Europejski wyraził zgodę na projekt decyzji Rady w trybie pilnym. Oznacza to, że udzielił zgody bez uprzedniego rozpatrzenia sprawy przez Komisję Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (LIBE). Silny imperatyw geopolityczny leżący u podstaw przyjęcia wniosku nie powinien osłabiać konieczności poddawania wniosków ustawodawczych odpowiedniej demokratycznej kontroli. Należy zachować standardy demokratycznej rozliczalności. EKES ponownie podkreśla znaczenie zapewnienia odpowiedniej kontroli Parlamentu Europejskiego nad rozpatrywanym obecnie wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie ustanowienia norm minimalnych dotyczących definicji przestępstw związanych z naruszeniem środków ograniczających oraz kar za takie przestępstwa.
4.2Podobnie we wniosku dotyczącym dyrektywy wspomniano, że Komisja powstrzymała się od przeprowadzenia oceny skutków, wskazując na „pilną potrzebę pociągnięcia do odpowiedzialności osób fizycznych i prawnych zaangażowanych w naruszanie unijnych środków ograniczających”. Chociaż Komitet uznaje znaczenie przyspieszenia przyjęcia dyrektywy w sprawie sankcji karnych za naruszenie unijnych środków ograniczających, jest zdania, że stosunkowo pilna potrzeba harmonizacji definicji i sankcji nie uzasadnia pominięcia oceny skutków, która powinna towarzyszyć przygotowaniu dyrektywy. Ma to szczególne znaczenie dlatego, że osoby fizyczne i prawne zaangażowane w naruszanie środków ograniczających mogą już być pociągane do odpowiedzialności na mocy obowiązujących przepisów krajowych, co oznacza, że opóźnienie przyjęcia dyrektywy nie doprowadzi do bezkarnych naruszeń. EKES popiera zatem przeprowadzanie regularnej oceny skutków i opowiada się za szybkim wdrożeniem dyrektywy po jej przyjęciu.
4.3Choć Komitet z zadowoleniem przyjmuje szeroko zakrojone konsultacje, które Komisja przeprowadziła z wieloma różnymi zainteresowanymi stronami, ubolewa, że we wniosku Komisji dotyczącym dyrektywy w sprawie definicji przestępstw oraz kar za naruszenia środków ograniczających nie wymienia się wśród tych zainteresowanych stron Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego.
4.4Dbałości o wykrywanie, ściganie i karanie naruszeń środków ograniczających powinny towarzyszyć porównywalne wysiłki na rzecz ukierunkowania działań podmiotów gospodarczych i podmiotów społeczeństwa obywatelskiego we wdrażaniu środków ograniczających. Niedociągnięcia we wdrażaniu wynikają często z braku świadomości wśród zainteresowanych stron w sektorze prywatnym pomimo starań podejmowanych przez agencje krajowe, by je informować. Należy pamiętać, że większość podmiotów gospodarczych w UE to małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP), które często nie znają obowiązków wynikających z przepisów dotyczących środków ograniczających, biorąc pod uwagę, że w przeszłości środki gospodarcze były rzadko stosowane w kontekście środków ograniczających. EKES z zadowoleniem przyjmuje obecne wysiłki Komisji na rzecz poprawy wsparcia udzielanego podmiotom gospodarczym i zachęca do ich kontynuowania.
4.5Należy ustanowić odpowiednie przepisy w celu ochrony działań humanitarnych w jurysdykcjach objętych środkami ograniczającymi. Odpowiedzialność za ewentualne naruszenia środków ograniczających pozostaje problemem dla podmiotów humanitarnych udzielających pomocy w obrębie jurysdykcji objętych surowymi środkami ograniczającymi. Te podmioty regularnie zwracają uwagę na trudności z zagwarantowaniem, że w ramach ich działalności nie będzie dochodziło do żadnego naruszenia przepisów dotyczących środków ograniczających, a także na negatywne konsekwencje kojarzenia ich przez strony walczące z zachodnimi środkami ograniczającymi. Niedawne przyjęcie przez Radę Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych rezolucji nr 2664 z grudnia 2022 r., która zawiera ogólne wyłączenie umożliwiające przekazywanie funduszy i świadczenie usług organizacjom humanitarnym i została szybko wdrożona przez władze USA, sprawia, że ograniczone klauzule humanitarne w prawodawstwie UE stają się rażącym wyjątkiem. Aby zagwarantować, że ramy sankcji nie będą stanowić przeszkody dla działań humanitarnych, należy wzmocnić brzmienie proponowanej dyrektywy. Obecnie wyłącza ona z zakresu kryminalizacji jedynie „dostarczanie pomocy humanitarnej potrzebującym”. Komitet popiera przyjęcie szerszego wyłączenia ze względów humanitarnych wykluczającego odpowiedzialność karną w ramach unijnych środków ograniczających w przypadku wszystkich pracowników niezależnych organizacji humanitarnych. Taka klauzula zapewniłaby zgodność unijnych ram prawnych dotyczących środków ograniczających z międzynarodowym prawem humanitarnym. Jednocześnie powinny istnieć przepisy zapobiegające ewentualnym nadużyciom popełnianym do celów przestępczych lub politycznych. Ochrona podmiotów humanitarnych powinna obejmować dziennikarzy śledczych.
4.6EKES wzywa Komisję, by nie tylko monitorowała wdrażanie dyrektywy w odniesieniu do przyjmowania aktów prawnych, lecz także by zwracała uwagę na zapewnienie wystarczających zasobów administracyjnych, finansowych, technologicznych i ludzkich oraz odpowiednich szkoleń, tak aby umożliwić krajowym administracjom, organom sądowym i organom ścigania wprowadzenie w życie treści nowych przepisów. W przypadku braku odpowiedniego sprzętu, personelu i wyposażenia finansowego sama harmonizacja prawodawstwa prawdopodobnie nie wystarczy, by wykrywać, ścigać i karać naruszenia środków ograniczających. Ponadto EKES zachęca Komisję do opracowania kryteriów, które będą stosowane do monitorowania, aby zapewnić zainteresowanym stronom ogólne wskazówki.
4.7Jeżeli wyroki skazujące pozwalają na konfiskatę mienia, znaczną część dochodów należy przeznaczyć na odszkodowania dla ofiar, a w przypadku sankcji obowiązujących w związku z rosyjską napaścią na Ukrainę – na działania na rzecz odbudowy powojennej Ukrainy. Komitet popiera to żądanie, zgodnie ze swoją opinią
w sprawie wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia. Ponadto zachęca Komisję do współpracy ze specjalnymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w zakresie definicji ofiar i opracowania mechanizmów przekazywania dochodów z uchylania się od środków ograniczających ofiarom lub na rzecz inwestycji społecznych, które przynoszą im bezpośrednie korzyści. Z myślą o rozliczalności opowiada się za większą przejrzystością w postaci upublicznienia danych liczbowych dotyczących skonfiskowanego mienia i jego przeznaczenia.
4.8Proponowana dyrektywa powinna również zawierać odpowiednie przepisy dotyczące ochrony sygnalistów i dziennikarzy śledczych, którzy ujawniają praktyki uchylania się od sankcji. Ich kluczowa rola jako mechanizmów wczesnego ostrzegania zasługuje na ochronę. W związku z tym EKES popiera propozycję Komisji dotyczącą rozszerzenia ochrony przyznanej na mocy dyrektywy (UE) 2019/1937 na zgłaszanie naruszeń unijnych środków ograniczających oraz na osoby sygnalizujące takie naruszenia.
4.9Jak wskazano w obecnym brzmieniu dyrektywy, należy wprowadzić przepisy mające na celu utrzymanie zasady niedziałania wstecz sankcji karnych, zgodnie z zasadą nulla poena sine lege. EKES podkreśla potrzebę zagwarantowania osobom oskarżonym prawa do rzetelnego procesu sądowego i innych gwarancji w zakresie praw człowieka.
4.10Ponadto EKES ubolewa, że podczas gdy określenie naruszeń środków ograniczających jako europrzestępstw było szybkim procesem, przestępstwa tak poważne i powszechne jak przestępstwa z nienawiści i przemoc ze względu na płeć nie są jeszcze objęte zakresem art. 83 ust. 1 TFUE. Imperatywy geopolityczne nie powinny być traktowane priorytetowo kosztem zaniedbywania innych przestępstw mających bezpośrednie znaczenie dla naszych współobywateli.
4.11Podsumowując, nie należy zapominać, że celem harmonizacji kar jest poprawa wiarygodności środków ograniczających przyjętych w ramach WPZiB. Z tego punktu widzenia państwa członkowskie powinny dążyć do przestrzegania zakazów wizowych z taką samą starannością, jakiej oczekuje się od obywateli i podmiotów UE.
Bruksela, dnia 8 marca 2023 r.
Aurel Laurenţiu PLOSCEANU
Przewodniczący Sekcji Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
_____________