Zawiadomienie Komisji

Wytyczne dotyczące ścisłej ochrony gatunków zwierząt będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty na podstawie dyrektywy siedliskowej

Wytyczne dotyczące ścisłej ochrony

gatunków zwierząt będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty na podstawie

dyrektywy siedliskowej

SPIS TREŚCI

WPROWADZENIE     4

1. KONTEKST     6

2. ARTYKUŁ 12     8

2.1 Ogólne aspekty prawne    9

2.2 Wymagane środki dla systemu ścisłej ochrony    11

2.2.1    Środki mające na celu ustanowienie i skuteczne wdrożenie

   systemu ścisłej ochrony    12

2.2.2    Środki mające na celu zapewnienie właściwego stanu ochrony    14

2.2.3    Środki dotyczące sytuacji opisanych w art. 12    15

2.2.4    Przepisy art. 12 ust. 1 lit. a)–d) w odniesieniu do

   działań bieżących    19

2.3 Przepisy szczególne dotyczące ochrony na podstawie art. 12    26

2.3.1    Celowe chwytanie lub zabijanie okazów

   gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a)    26

2.3.2    Celowe niepokojenie gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a),

   w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych,

   snu zimowego i migracji    28

2.3.3    Celowe niszczenie lub wybieranie jaj    32

2.3.4    Pogarszanie stanu lub niszczenie terenów rozrodu lub

   odpoczynku    32

2.3.5    Przetrzymywanie, transport i sprzedaż lub wymiana oraz oferowanie

   do sprzedaży lub wymiany okazów pozyskanych ze stanu dzikiego    43

2.3.6    System monitorowania przypadkowego chwytania i

   zabijania gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a)    43

3. ARTYKUŁ 16    48    

3.1 Ogólne aspekty prawne    49    

3.1.1    Obowiązek zapewnienia pełnej, jasnej i precyzyjnej

   transpozycji art. 16    49

3.1.2    Właściwe ogólne stosowanie odstępstw    51

3.2 Starannie kontrolowany system przyznawania odstępstw: 3 testy    52    

3.2.1    Wykazanie jednej z przyczyn określonych w

   art. 16 ust. 1 lit. a)–e) (test 1)    55

3.2.2    Brak zadowalającej alternatywy (test 2)    67

3.2.3    Wpływ odstępstwa na stan ochrony (test 3)    70

3.3 Dodatkowe uwagi    74    

3.3.1    Rola planów działania dotyczących gatunków    74

3.3.2    Ocena wpływu planów lub projektów i ochrona

   gatunków.    75

3.3.3    Rola środków kompensujących    77

3.3.4    Odstępstwa dotyczące wielu gatunków    78

3.3.5    „Natura o charakterze tymczasowym”: kwestia kolonizacji terenów,

   które są w trakcie zagospodarowania, przez gatunki wymienione w załączniku IV    78

3.4 Monitorowanie i sprawozdawczość w zakresie odstępstw    80    

3.4.1.    Monitorowanie skutków odstępstw    80

3.4.2    Obowiązki sprawozdawcze zgodnie z art. 16 ust. 2 i 3     81

Załącznik I. Odniesienia do spraw sądowych    84

Załącznik II. Wykaz gatunków zwierząt uwzględnionych w załącznikach II, IV i V    86

Załącznik III. Wdrażanie przepisów art. 12 dyrektywy siedliskowej –

   przykład wilka    99

   

WPROWADZENIE

Dlaczego potrzebne są uaktualnione wytyczne dotyczące ścisłej ochrony gatunków zwierząt?

Pierwsze wytyczne dotyczące ścisłej ochrony gatunków zwierząt będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty na mocy dyrektywy siedliskowej 1 opublikowano w 2007 r. Ich celem było zapewnienie lepszego zrozumienia przepisów dotyczących ochrony gatunków oraz szczególnych stosowanych terminów.

Po przeprowadzeniu oceny adekwatności dyrektyw UE dotyczących ochrony przyrody (2014–2016) Komisja Europejska przyjęła plan działania na rzecz przyrody, ludzi i gospodarki 2 , aby propagować lepsze, inteligentniejsze i bardziej racjonalne pod względem kosztów wdrażanie tych dyrektyw. W ramach działania 1 w tym planie działania wezwano do aktualizacji omawianych wytycznych. Uznano to za konieczne w świetle najnowszych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) oraz w celu zapewnienia lepszej spójności z szerszymi celami społeczno-gospodarczymi.

Niniejsze wytyczne są wynikiem tego procesu przeglądu. Uwzględniono w nich praktyczne doświadczenia, jakie zdobyto w ciągu wielu lat w trakcie przy wdrażaniu przewidzianych w dyrektywie siedliskowej przepisów dotyczących ochrony gatunków od czasu publikacji pierwszej wersji wytycznych.

Cel wytycznych

W niniejszych wytycznych skoncentrowano się na obowiązkach wynikających z art. 12 i 16 dyrektywy siedliskowej. Ustanowiono w nich system ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) do dyrektywy, dopuszczając jednocześnie odstępstwo od tych przepisów pod określonymi warunkami. Wytyczne oparto przede wszystkim na stosownych orzeczeniach TSUE oraz przykładach systemów ochrony gatunków obowiązujących w różnych państwach członkowskich.

Dokument ten jest przeznaczony dla władz krajowych, regionalnych i lokalnych, organów ds. ochrony przyrody i innych organizacji odpowiedzialnych za wdrażanie dyrektywy siedliskowej lub w nie zaangażowanych, a także dla zainteresowanych stron. Ma on na celu wsparcie tych podmiotów w opracowaniu skutecznych i praktycznych sposobów stosowania przepisów przy jednoczesnym pełnym poszanowaniu ram prawnych. Przeprowadzono konsultacje z państwami członkowskimi i najważniejszymi zainteresowanymi stronami w sprawie szeregu projektów wytycznych oraz uwzględniono ich uwagi.

Ograniczenia wytycznych

W niniejszych wytycznych przedstawiono stosowaną przez Komisję interpretację odpowiednich przepisów dyrektywy, ale dokument ten sam w sobie nie ma charakteru aktu prawnego; nie wprowadza nowych przepisów, ale zawiera wskazówki dotyczące stosowania tych przepisów, które istnieją. Jedynie TSUE jest upoważniony do interpretowania prawa Unii w wiążący sposób.

Wytyczne, które będą regularnie aktualizowane, należy czytać w świetle wszelkiego nowego orzecznictwa w tej dziedzinie, a także w świetle doświadczeń wynikających z wdrażania przepisów art. 12 i 16 w państwach członkowskich.

Struktura wytycznych

Dokument składa się z trzech głównych rozdziałów. W rozdziale 1 omówiono miejsce ochrony gatunków w ogólnym systemie dyrektywy siedliskowej. Rozdział 2 zawiera bardziej dogłębną analizę odpowiednich przepisów prawnych art. 12 dyrektywy. W rozdziale 3 przeanalizowano możliwości odstępstw na podstawie art. 16.

Na początku każdej sekcji podsumowano (kursywą) najważniejsze kwestie wynikające z analiz. Pełne odniesienia do spraw Trybunału cytowanych w całym tekście znajdują się w załączniku I. W załączniku II przedstawiono wykaz gatunków zwierząt objętych przepisami dotyczącymi ochrony gatunków. W załączniku III na przykładzie wilka przedstawiono sposób, w jaki można stosować wytyczne.

1.KONTEKST

1.1Ochrona gatunków zgodnie z dyrektywą 92/43/EWG

(1-1)    W art. 2 ust. 1 określono ogólny cel dyrektywy siedliskowej, którym jest „przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się Traktat”.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 środki wdrażane zgodnie z tą dyrektywą „mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty”. Jak stanowi art. 2 ust. 3, takie środki „uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne” 3 .

Dlatego też podstawowym celem dyrektywy siedliskowej jest zachowanie lub odtworzenie we właściwym stanie ochrony wszelkich siedlisk przyrodniczych i gatunków objętych zakresem zainteresowania Wspólnoty. W art. 1 lit. i) dyrektywy określono, co należy rozumieć pod pojęciem „właściwy stan ochrony” gatunków 4 .

(1-2)    Aby osiągnąć ten cel, w dyrektywie zawarto dwa główne zestawy przepisów. Pierwszy zestaw odnosi się do ochrony siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków (art. 3–11), a drugi do ochrony gatunków (art. 12–16).

(1-3)    Przepisy dotyczące ochrony gatunków (art. 12–16) mają zastosowanie do całego naturalnego zasięgu gatunków w państwach członkowskich, zarówno na obszarach Natura 2000, jak i poza nimi. Przepisy te stanowią uzupełnienie przepisów dotyczących obszarów Natura 2000, które koncentrują się na ochronie siedlisk przyrodniczych i obszarów kluczowych dla siedlisk gatunków chronionych wymienionych w załączniku II do dyrektywy.

(1-4)    Dyrektywa jest wiążąca w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak państwom członkowskim wybór co do formy i środków jego osiągnięcia. W utrwalonym orzecznictwie wyjaśniono, że transpozycja do prawa krajowego musi być jasna, precyzyjna, wierna oraz mieć niezaprzeczalną moc wiążącą (zobacz sprawy TSUE C-363/85, C-361/88, C-159/99 pkt 32, C-415/01 pkt 21, C-58/02, C-6/04 pkt 21, 25 i 26 oraz C-508/04 pkt 80).

(1-5) Interpretacja i stosowanie przepisów dyrektywy powinny również uwzględniać zasadę ostrożności ustanowioną w art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), której celem jest zapewnienie wyższego poziomu ochrony środowiska poprzez podejmowanie decyzji o charakterze zapobiegawczym w przypadku wystąpienia ryzyka.

(1-6)    Należy również podkreślić, że wdrożenie przepisów dyrektywy dotyczących ochrony gatunkowej wymaga indywidualnego podejścia do poszczególnych gatunków. Państwa członkowskie powinny zatem zawsze rozpatrywać swoje działania wdrożeniowe w świetle zamierzonego celu, gatunków, których dotyczą, oraz okoliczności towarzyszących każdemu przypadkowi.

(1-7)    Te pojęcia elastyczności i proporcjonalności nie powinny być źle rozumiane. Nie ograniczają one obowiązków państw członkowskich w zakresie skutecznego działania, lecz dają organom wystarczające pole manewru, aby mogły dostosować swój sposób wdrażania do konkretnych okoliczności (pod względem stanu ochrony, ale także pod względem społecznym, gospodarczym i kulturowym).

(1-8) Zdaniem Trybunału „art. 12, 13 i 16 dyrektywy siedliskowej stanowią spójny zespół norm mających na celu zapewnienie ochrony populacji danych gatunków, w związku z czym wszelkie odstępstwa, które byłyby niezgodne z tą dyrektywą, naruszałyby zarówno zakazy zawarte w art. 12 lub w art. 13 dyrektywy, jak również zasadę, zgodnie z którą odstępstwa mogą zostać wprowadzone na podstawie art. 16 tej dyrektywy” 5 . Trybunał wyjaśnił ponadto, że „art. 12–14 i art. 15 lit. a) i b) dyrektywy tworzą spójny system norm, które wymagają od państw członkowskich ustanowienia ścisłego systemu ochrony danych gatunków zwierząt i roślin” 6 . Niezależnie od przyjętego podejścia do wdrażania tych przepisów, będą one musiały być zgodne z ogólnym celem dyrektywy, jakim jest zapewnianie różnorodności biologicznej oraz zachowywanie lub odtwarzanie siedlisk przyrodniczych i gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty.

Naturalny zasięg gatunków i siedlisk – pojęcie dynamiczne

(1-9) Naturalny zasięg w przybliżeniu określa granice przestrzenne, w których występuje dane siedlisko lub dany gatunek. Nie jest on tożsamy z dokładnym miejscem (obszarem faktycznie zajmowanym) lub terytorium, na którym siedlisko, gatunek lub podgatunek stale występuje. Takie faktyczne miejsca lub terytoria mogą być niejednolite lub rozproszone (tj. siedliska i gatunki mogą nie być równomiernie rozmieszczone) w obrębie ich naturalnego zasięgu. Jeśli przyczyna rozproszenia jest naturalna, tj. spowodowana czynnikami ekologicznymi, odizolowane miejsca występowania nie powinny być interpretowane jako ciągły naturalny zasięg. Na przykład w przypadku gatunków alpejskich zasięg może obejmować Alpy i Pireneje, ale nie niziny pomiędzy nimi. Naturalny zasięg obejmuje jednak obszary, które nie są stale wykorzystywane: na przykład w przypadku gatunków wędrownych ich zasięg obejmuje wszystkie obszary lądowe lub wodne, które są zamieszkiwane przez gatunki wędrowne, na których gatunki te przebywają tymczasowo, które przekraczają lub nad którymi przelatują w dowolnym momencie podczas swojej normalnej migracji 7 .

(1-10) Naturalny zasięg nie jest statyczny, lecz dynamiczny: może się zmniejszać i zwiększać. Naturalny zasięg może stanowić jeden z aspektów oceny warunków siedliska lub gatunku. Jeżeli rozmiar naturalnego zasięgu jest niewystarczający, aby umożliwić długotrwałe istnienie danego siedliska lub gatunku, państwa członkowskie są proszone o określenie dla danego zasięgu wartości referencyjnej, która umożliwiałby stworzenie korzystnych warunków, oraz o podjęcie działań w tym kierunku, na przykład poprzez wspieranie poszerzania bieżącego zasięgu.

(1-11) Jeżeli gatunek lub siedlisko rozprzestrzenia się samoistnie na nowy obszar lub terytorium lub jeżeli gatunek zostaje ponownie wprowadzony na teren swojego dawnego naturalnego zasięgu (zgodnie z zasadami określonymi w art. 22 dyrektywy siedliskowej), obszar taki należy uznać za część naturalnego zasięgu. Również przywracanie, odtwarzanie obszarów siedlisk lub zarządzanie nimi oraz niektóre praktyki rolnicze i leśne mogą przyczynić się do rozszerzenia naturalnego zasięgu siedliska lub gatunku. Pojedyncze osobniki lub zdziczałe populacje gatunków zwierząt wprowadzone celowo lub przypadkowo przez człowieka do miejsc, w których nigdy nie występowały w sposób naturalny, lub do miejsc, w których nie rozprzestrzeniłyby się w sposób naturalny w dającej się przewidzieć przyszłości, należy jednak uznać za znajdujące się poza ich naturalnym zasięgiem i w związku z tym nieobjęte dyrektywą.

2. ARTYKUŁ 12

Treść art. 12

Artykuł 12 1. Państwa członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące: a) jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących b) celowego niepokojenia tych gatunków, w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji c) celowego niszczenia lub wybierania jaj d) pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku. 2. W odniesieniu do tych gatunków państwa członkowskie wprowadzają zakaz przetrzymywania, transportu, sprzedaży lub wymiany oraz oferowania do sprzedaży lub wymiany okazów pozyskanych ze stanu dzikiego, z wyjątkiem tych pozyskanych legalnie przed wprowadzeniem w życie niniejszej dyrektywy. 3. Zakazy przewidziane w ust. 1 lit. a) i b) i w ust. 2 odnoszą się do wszystkich etapów życia tych zwierząt, do których stosuje się niniejszy artykuł. 4. Państwa członkowskie ustanawiają system monitorowania przypadkowego chwytania lub zabijania gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a). W świetle zebranych informacji państwa członkowskie podejmują dalsze badania lub środki ochronne, wymagane w celu zapewnienia, aby przypadkowe chwytanie i zabijanie nie miało znacznego negatywnego wpływu na te gatunki.

(2-1)    Art. 12 dotyczy ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a). Artykuł ten ma zastosowanie do całego naturalnego zasięgu gatunków w UE i ma na celu przeciwdziałanie bezpośrednim zagrożeniom dla tych gatunków, a nie zagrożeniom dla ich siedlisk, z wyjątkiem art. 12 ust. 1 lit. d).

(2-2)    Załącznik IV lit. a) obejmuje szeroki zakres gatunków, od dużych kręgowców o szerokim zasięgu występowania po małe bezkręgowce o bardzo małym zasięgu występowania. Niektóre gatunki są także wymienione w załączniku II i w związku z tym są również objęte środkami mającymi na celu ochronę ich siedlisk na specjalnych obszarach ochrony (art. 3–10). Inne są jednak wymienione tylko w załączniku IV lit. a), co oznacza, że w odniesieniu do tych gatunków art. 12 (w odniesieniu do gatunków zwierząt) i art. 13 (w odniesieniu do gatunków roślin) stanowią główne przepisy służące osiągnięciu celu ochrony określonego w art. 2 dyrektywy.

(2-3)    Przed szczegółowym omówieniem przepisów art. 12 warto przypomnieć pewne ogólne aspekty prawne wypracowane przez TSUE.

2.1. Ogólne aspekty prawne

(2-4)    Skuteczne wdrażanie art. 12 dyrektywy siedliskowej wymaga pełnej, jasnej i precyzyjnej transpozycji przez państwa członkowskie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „przepisy dyrektyw należy wdrażać w ramach aktów o niezaprzeczalnej mocy wiążącej, zachowując poziom szczegółowości, precyzji i przejrzystości niezbędny do spełnienia wymogów w zakresie pewności prawa” 8 .

(2-5) W opinii Trybunału „transpozycja dyrektywy do prawa wewnętrznego nie wymaga w sposób konieczny, aby jej treść została formalnie i dosłownie przejęta przez wyraźny, szczególny przepis prawa i w zależności od treści dyrektywy wystarczyć mogą ogólne ramy prawne, pod warunkiem że zapewni to rzeczywiście pełne stosowanie dyrektywy w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny”  9 . Trybunał konsekwentnie utrzymuje, że dla spełnienia wymogu pewności prawa jest szczególnie istotne, aby w stosunku do jednostki stan prawny był jednoznaczny i konkretny oraz sprawiał, że jest ona świadoma wszelkich swoich praw i obowiązków, na które w razie potrzeby może się skutecznie powołać przez sądem krajowym 10 .

Różne rodzaje ograniczeń mogą być zapisane w prawodawstwie w różnej formie. Niezależnie jednak od tego, jaka forma zostanie zastosowana, musi ona być wystarczająco jasna, precyzyjna i ścisła. Na przykład zakaz stosowania pestycydów, które mogłoby mieć poważne szkodliwe skutki dla równowagi ekologicznej, nie został uznany za wyrażający w sposób wystarczająco jasny, precyzyjny i ścisły konieczność zakazu pogarszania stanu terenów rozrodu lub odpoczynku zwierząt chronionych, jak stanowi art. 12 ust. 1 lit. d) 11 .

(2-6)    Wszelkie przepisy ustanawiające ramy ścisłej ochrony powinny odnosić się konkretnie do gatunków wymienionych w załączniku IV i spełniać wszystkie wymogi określone w art. 12. Trybunał 12 podkreślił znaczenie tej kwestii w wyroku w sprawie Caretta caretta (żółw karetta). Na wezwanie Trybunału do wskazania przepisów obowiązujących w krajowym systemie prawnym uważanych za spełniające wymogi określone w art. 12 „rząd grecki wymienił jedynie szereg ustaw, rozporządzeń i środków administracyjnych, nie odnosząc się do żadnych konkretnych przepisów spełniających te wymogi”.

Ze względu na szczególny charakter art. 12 Trybunał orzekł, że przepisy prawne lub administracyjne o charakterze ogólnym, np. zwykłe powtórzenie brzmienia art. 12 w ustawodawstwie krajowym, nie zawsze spełniają wymogi w zakresie ochrony gatunków lub gwarantują skuteczne wdrożenie art. 12. Formalna transpozycja art. 12 do ustawodawstwa krajowego nie jest sama w sobie wystarczająca do zagwarantowania jego skuteczności. Należy ją uzupełnić dodatkowymi przepisami wykonawczymi w celu zapewnienia ścisłej ochrony w oparciu o specyfikę oraz konkretne problemy i zagrożenia, w obliczu których stoją gatunki lub grupy gatunków wymienione w załączniku IV.

(2-7)    Przy transpozycji dyrektywy państwa członkowskie muszą przestrzegać znaczenia terminów i pojęć użytych w dyrektywie, aby zapewnić jednolitość jej interpretacji i stosowania 13 . Oznacza to również, że krajowe środki transpozycji powinny służyć zagwarantowaniu pełnego stosowania dyrektywy bez zmieniania jej warunków, selektywnego stosowania jej przepisów lub wprowadzania dodatkowych warunków lub odstępstw nieprzewidzianych w dyrektywie 14 .

Jak zauważył Trybunał, „dokładność transpozycji przybiera szczególną wagę w takim przypadku jak niniejszy, w którym zarządzanie wspólnym dziedzictwem jest powierzone państwom członkowskim na ich własnych terytoriach […]. Wynika z tego, że w ramach [dyrektywy siedliskowej], która ustanawia kompleksowe i techniczne przepisy w dziedzinie prawa ochrony środowiska, państwa członkowskie są w sposób szczególny zobowiązane do tego, aby ich przepisy prawne mające zapewnić transpozycję tej dyrektywy były jasne i precyzyjne” 15 .

Na przykład uznaje się, że transpozycja art. 12 ust. 1 lit. d), w ramach której zakazuje się jedynie pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu i odpoczynku, które są „wyraźnie zauważalne” lub „doskonale znane i określone jako takie”, lub zakazuje jedynie celowego pogarszania lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku 16 , prowadzi do zmiany istoty art. 12 ust. 1 lit. d) i ogranicza jego zakres stosowania. Omawiany przepis zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia zakazu niszczenia wszelkich terenów rozrodu i odpoczynku, celowego lub nie – a nie tylko tych terenów, które są dobrze znane. Wyklucza to również możliwość wyłączenia czynów legalnych z zakresu zakazu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 lit. d). Taki rodzaj transpozycji jest zatem niezgodny z art. 12 ust. 1 lit. d), ponieważ nie zabrania niszczenia – celowego lub innego – wszelkich terenów rozrodu i odpoczynku.

(2-8)    Ponadto zwykłych praktyk administracyjnych, które ze względu na swój charakter mogą być dowolnie zmieniane przez władze, nie można uważać za stanowiące właściwe wykonanie obowiązku spoczywającego na państwach członkowskich, do których skierowana jest dyrektywa, na mocy art. 189 Traktatu 17 . W innej sprawie toczącej się przed sądem umocniono tę decyzję 18 . Samego istnienia orzecznictwa krajowego, bez konkretnego przepisu prawnego, nie można uznać za właściwe wywiązanie się z obowiązku pełnej transpozycji dyrektywy. Z drugiej strony „mimo iż mające zastosowanie uregulowanie krajowe jest samo w sobie zgodnie z prawem wspólnotowym, uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego może wynikać z istnienia praktyki administracyjnej, która to prawo narusza” 19 .

2.2. Wymagane środki dla systemu ścisłej ochrony

(2-9)    W art. 12 ust. 1 dyrektywy siedliskowej zobowiązuje się państwa członkowskie, aby wprowadziły „wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony” gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV w ich naturalnym zasięgu. Rodzi to kilka pytań dotyczących definicji niektórych użytych terminów. Choć w dyrektywie wyraźnie określono zakazy, nie zdefiniowano na przykład szczegółowo, co należy rozumieć przez „wymagane” środki lub „system” ścisłej ochrony.

(2-10) Należy zatem przypomnieć, że w ramach interpretacji i wdrażania art. 12 ust. 1 lit. a)–d) konieczne jest uwzględnienie celu dyrektywy określonego w art. 2. Dyrektywa daje więc państwom członkowskim pewien margines swobody, jeżeli chodzi o ustanowienie „systemu” ścisłej ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV. Te uprawnienia dyskrecjonalne podlegają jednak ograniczeniom i muszą spełniać szereg minimalnych wymogów określonych poniżej.

2.2.1.Środki mające na celu ustanowienie i skuteczne wdrożenie systemu ścisłej ochrony

(2-11)    Pełne i skuteczne stosowanie art. 12 wymaga, z jednej strony, ustanowienia spójnych ram prawnych, tj. przyjęcia specjalnych przepisów ustawowych i wykonawczych lub środków administracyjnych w celu skutecznego zakazania działań określonych w art. 12, oraz, z drugiej strony, stosowania konkretnych środków umożliwiających egzekwowanie tych przepisów w praktyce w celu ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV. To podwójne zabezpieczenie ma zasadnicze znaczenie dla stosowania art. 12.

Trybunał potwierdził to podejście w sprawach C-103/00 (ochrona Caretta caretta na Zakintos 20 ), C-518/04 (ochrona Vipera schweizeri na Milos 21 ), C-183/05 (ochrona kilku gatunków wymienionych w załączniku IV w Irlandii 22 ), C-383/09 (ochrona Cricetus cricetus we Francji 23 ) oraz C-504/14 (ochrona Caretta caretta na obszarze Zatoki Kiparysyjskiej 24 ).

(2-12) Art. 12 ust. 1 wymaga zatem zarówno ustanowienia, jak i wdrożenia systemu ścisłej ochrony, w ramach którego skutecznie zakazuje się wymienionych w nim działań. W związku z tym odpowiedni system ścisłej ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV wymaga również wdrożenia zestawu spójnych i skoordynowanych środków o charakterze zapobiegawczym. Powinno to mieć również zastosowanie, w stosownych przypadkach, do transgranicznej koordynacji między sąsiadującymi państwami członkowskimi, a mianowicie w przypadku, gdy państwa te zamieszkuje ta sama populacja chronionego gatunku.

W wyroku w sprawie Cricetus cricetus (C-383/09) Trybunał orzekł, że transpozycja przepisu art. 12 ust. 1 lit. d) wymaga, oprócz przyjęcia kompletnych ram legislacyjnych, podjęcia konkretnych i szczególnych działań w zakresie ochrony oraz spójnych i wzajemnie powiązanych działań o charakterze prewencyjnym 25 (zob. również sprawa C‑518/04 26 i sprawa C‑183/05 27 ). Taki system ścisłej ochrony musi zatem umożliwiać skuteczne uniknięcie pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku zwierząt gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a) do dyrektywy siedliskowej (zob. sprawa C‑103/00 28 ).

W wyroku w sprawie Skydda Skogen (C-473/19 i C-474/19) Trybunał potwierdził, że dla realizacji celów dyrektywy siedliskowej istotne jest bowiem, aby właściwe władze były w stanie antycypować działania, które byłyby szkodliwe dla gatunków chronionych przez tę dyrektywę, niezależnie od tego, czy przedmiotem danego działania jest zabijanie lub niepokojenie tych gatunków 29 .

(2-13) Wynika to bezpośrednio z terminu „system ścisłej ochrony”, a także uwzględnia konieczność ustanowienia związku między przyjętymi środkami a celami art. 12 i ogólnymi celami dyrektywy. Środki te muszą przyczyniać się do osiągnięcia celu, jakim jest długoterminowe zachowanie danego gatunku lub odtworzenie jego populacji w jego siedlisku, i muszą być skutecznie egzekwowane.

Interpretację tę potwierdzają motywy 3 30 i 15 31 dyrektywy odnoszące się do zachęcania do działalności człowieka oraz do środków zarządzania, które są niezbędne do zachowania lub odtworzenia gatunków we właściwym stanie ochrony. Same motywy nie mają żadnego wiążącego skutku prawnego i nigdy nie mogą być nadrzędne w stosunku do przepisów materialnych dyrektywy, ale stanowią jasne wskazanie zamiaru. Dlatego też, mimo że Trybunał nie wykorzystuje preambuły do bezpośredniego uzasadnienia wyroku, nadal jest ona często wykorzystywana jako pomoc w interpretacji przepisów wtórnego prawa materialnego 32 .

(2-14) Potrzeba konkretnych, spójnych i skoordynowanych środków o charakterze zapobiegawczym w celu wdrożenia wymogu ścisłej ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV nie musi koniecznie oznaczać ustanowienia nowych struktur lub procedur wydawania zezwoleń na szczeblu krajowym. Na przykład w odniesieniu do projektów, które mogą mieć wpływ na gatunki wymienione w załączniku IV, państwa członkowskie mogą dostosować istniejące procedury planowania w celu spełnienia wymogów art. 12. Oznacza to, że ocenę wpływu na gatunki oraz ich tereny rozrodu i odpoczynku można włączyć do istniejących procesów decyzyjnych na różnych poziomach w państwie członkowskim, w tym na przykład decyzji dotyczących planowania zagospodarowania terenu lub procedur oceny oddziaływania na środowisko planów i projektów.

W odniesieniu do bieżących działań państwa członkowskie mogą stosować procedury planowania, przepisy lub kodeksy najlepszych praktyk (które muszą być wystarczająco szczegółowe i jasne) jako narzędzia służące wdrażaniu przepisów art. 12. Jak jednak wyjaśniono w sekcji 2.3.4., takie podejścia i narzędzia raczej uzupełniają niż zastępują formalną ochronę prawną.

2.2.2. Środki mające na celu zapewnienie właściwego stanu ochrony

(2-15)    Wykładnia art. 12 musi uwzględniać cel dyrektywy siedliskowej określony w art. 2, który ma zastosowanie bez rozróżnienia do siedlisk i gatunków wymienionych we wszystkich załącznikach. W konsekwencji środki ścisłej ochrony przyjęte na podstawie art. 12 powinny zapewnić zachowanie lub odtworzenie we właściwym stanie ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty lub przyczynić się do ich zachowania lub odtworzenia.

(2-16)    Ponadto art. 12 należy interpretować w świetle art. 1 lit. i), który zawiera definicję właściwego stanu ochrony gatunku. Oznacza to, że decyzje dotyczące środków, które należy wprowadzić, muszą być podejmowane z uwzględnieniem szczególnych okoliczności każdej sytuacji oraz specyfiki każdego gatunku. Na przykład cechy gatunku takie jak jego stan ochrony mogą uzasadniać wprowadzenie bardziej konkretnych lub intensywnych środków ochrony.

W sprawie Cricetus cricetus (C-383/09, pkt 37 i 25) Trybunał stwierdził, że wdrożone środki były „niewystarczające, aby skutecznie powstrzymać procesy pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku chomika europejskiego”. Trybunał uznał, że „pomimo zastosowania środków przedstawionych w planie odtworzenia [populacji chomika europejskiego] (2007–2011) oraz podjętych przez zainteresowane strony odpowiednich zobowiązań mających na celu zachowanie tego gatunku, otrzymane na dzień dzisiejszy wyniki badań biologicznych są niewystarczające do tego, aby gatunek ten został zachowany we Francji”. Wobec tego „konieczna jest szybka i znacząca poprawa treści przepisów dotyczących chomika europejskiego w taki sposób, aby uzyskać w krótkim okresie wyniki świadczące o odtwarzaniu się tego gatunku”. Oznacza to, że system ścisłej ochrony musi zostać dostosowany do potrzeb i stanu ochrony gatunku.

2.2.3. Środki dotyczące sytuacji opisanych w art. 12

(2-17)    Zakres i rodzaj środków wprowadzonych w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony są ograniczone przez wykaz zakazów i innych obowiązków wynikających z art. 12 (zob. również sekcja 2.3 poniżej). W związku z tym wprowadzane środki muszą odnosić się do działań zagrażających samym gatunkom (art. 12 ust. 1 lit. a)–c) oraz art. 12 ust. 2–4) lub określonym elementom ich siedlisk (art. 12 ust. 1 lit. d)). Art. 12 ust. 1 sam w sobie ani w połączeniu z art. 2 nie zobowiązuje państw członkowskich do wprowadzania proaktywnych środków zarządzania siedliskami 34 ; zawiera jedynie wymóg wprowadzania środków mających na celu skuteczne zakazanie wszelkich działań wymienionych w art. 12 ust. 1. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 4 „państwa członkowskie podejmują dalsze badania lub środki ochronne, wymagane w celu zapewnienia, aby przypadkowe chwytanie i zabijanie nie miało znacznego negatywnego wpływu na te gatunki”.

(2-18) Różne rodzaje środków mogą być wymagane w odniesieniu do różnych gatunków wymienionych w załączniku IV i w odniesieniu do różnych sytuacji. Może się to różnić w zależności od różnych wymogów ekologicznych dotyczących danego gatunku oraz od konkretnych problemów i zagrożeń, w obliczu których stoją dane gatunki lub grupy gatunków. Obowiązkiem organów krajowych jest określenie środków niezbędnych do skutecznego wdrożenia zakazów przewidzianych w art. 12 ust. 1 oraz zapewnienia ścisłej ochrony gatunków.

(2-19) W związku z tym państwa członkowskie mają obowiązek zarówno wprowadzić zakaz do prawodawstwa (zgodnie z art. 12 ust. 1), jak i skutecznie egzekwować i wdrażać ten zakaz, co obejmuje stosowanie środków zapobiegawczych (takich jak zwiększanie świadomości na temat obowiązujących zakazów, monitoring itp.). Z brzmienia art. 12 i art. 1 lit. i) oraz z celu „utrzymania” właściwego stanu ochrony wynika również, że państwa członkowskie są związane zobowiązaniami wynikającymi z art. 12, nawet zanim zostanie potwierdzone jakiekolwiek zmniejszenie liczebności gatunku lub urzeczywistni się ryzyko zaniku gatunku chronionego 35 . Nawet jeśli stan ochrony danego gatunku jest właściwy i prawdopodobnie nie ulegnie to zmianie w możliwej do przewidzenia przyszłości, państwa członkowskie powinny również wprowadzić środki zapobiegawcze w celu ochrony tego gatunku przed działaniami wymienionymi w art. 12.

TSUE wyjaśnił bowiem, że „wdrożenie systemu ochrony przewidzianego w art. 12 ust. 1 lit. a)–c) dyrektywy siedliskowej nie jest uzależnione od warunku, by dana działalność niosła ryzyko negatywnego wpływu na stan ochrony danego gatunku zwierząt” 36 , a „ochrona przyznana przez ten przepis nie przestaje obowiązywać w odniesieniu do gatunków, które osiągnęły właściwy stan ochrony” 37 . Ponadto „ponieważ wdrożenie systemu ochrony przewidzianego w art. 12 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy nie jest uzależnione od liczby okazów danego gatunku, nie może być ono uzależnione […] od ryzyka negatywnego wpływu na stan ochrony tego gatunku”  38 .

(2-20)    Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyrokach w sprawach C-103/00, C-518/04, C-183/05 i C-383/09, w których Trybunał podkreślił znaczenie prewencyjnego charakteru wprowadzanych środków 39 . Trybunał odrzucił argument rządu greckiego, że zmniejszenie liczby gniazd musi zostać udowodnione, aby wykazać brak ścisłej ochrony Caretta caretta. Zdaniem Trybunału „fakt, że nie wydaje się, aby liczba gniazd tego gatunku zmniejszyła się w ciągu ostatnich 15 lat, sam w sobie nie podważa tego ustalenia”, tj. braku systemu ścisłej ochrony Caretta caretta.

Trybunał orzekł, że transpozycja art. 12 wymaga od państw członkowskich nie tylko przyjęcia kompleksowych ram prawnych, ale także wdrożenia praktycznych i konkretnych środków ochrony w tym zakresie, oraz że system ścisłej ochrony zakłada przyjęcie spójnych i skoordynowanych środków o charakterze zapobiegawczym 40 . Taki system ścisłej ochrony musi zatem umożliwiać skuteczne unikanie pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku zwierząt gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a) do dyrektywy siedliskowej (zob. w tym względzie sprawa C‑103/00), Komisja/Grecja, Zb.Orz. 2002, I‑1147, pkt 39).

(2-21)    Ponadto podstawę takiego podejścia stanowi art. 191 TFUE, zgodnie z którym „polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony”, i opiera się ono na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Środki zapobiegawcze pozwalają przewidywać zagrożenia i ryzyko, na jakie dany gatunek może być narażony, oraz im przeciwdziałać. W związku z tym w przypadku niektórych gatunków środki zapobiegawcze powinny również stanowić element „wymaganych środków” na potrzeby ustanowienia systemu ścisłej ochrony.

2.2.4. Przepisy art. 12 ust. 1 lit. a)–d) oraz art. 12 ust. 4 w odniesieniu do działań bieżących

(2-22) Podczas gdy stosowanie przepisów dotyczących ochrony może być wyraźnie powiązane z procedurami dotyczącymi zatwierdzania projektów (np. projektów budowlanych i infrastrukturalnych), ich stosowanie w przypadku działań o charakterze powtarzalnym i szeroko rozpowszechnionych rodzajów działalności, takich jak rolnictwo, leśnictwo lub rybołówstwo 43 , może być kwestią znacznie bardziej złożoną.

Dyrektywa ma jednak zastosowanie również do tych rodzajów działalności. Co więcej, TSUE wyjaśnił, że zakazy zawarte w art. 12 ust. 1 lit. a)–c) dyrektywy siedliskowej mogą mieć zastosowanie do działalności takiej jak działalność w zakresie gospodarki leśnej lub zagospodarowania gruntów, której cel jest ewidentnie inny niż chwytanie lub zabijanie, niepokojenie gatunków zwierząt lub celowe niszczenie lub wybieranie jaj 44 . Analogicznie to samo dotyczy zakazu określonego w art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy siedliskowej.

Państwa członkowskie muszą zatem zagwarantować, że spełniają swoje zobowiązania w zakresie ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV również w przypadku działań bieżących. Niekoniecznie oznacza to, że nowe struktury lub procedury wydawania zezwoleń należy wprowadzać na szczeblu krajowym. Państwa członkowskie najprawdopodobniej dysponują procedurami planowania, przepisami lub kodeksami najlepszych praktyk, które mogłyby zostać dostosowane w celu uwzględnienia przepisów art. 12. Niemniej jednak, niezależnie od podejścia przyjętego w celu zastosowania wymogów określonych w art. 12 do działań bieżących (ustanowienie nowego mechanizmu lub dostosowanie istniejących mechanizmów), państwa członkowskie muszą zapewnić odpowiednie przestrzeganie wymogów w zakresie ścisłej ochrony. Ponieważ rolnictwo, leśnictwo i rybołówstwo znacznie różnią się w tym względzie, każda z tych dziedzin została omówiona oddzielnie poniżej.

(2-23)    Jeśli chodzi o rolnictwo 45 , kilka państw członkowskich opowiedziało się za wprowadzeniem środków zapobiegawczych w celu zapewnienia zgodności z art. 12. Może to obejmować na przykład opracowanie wytycznych i kodeksów postępowania (nawet, jeśli nie będą prawnie wiążące), które są dostatecznie szczegółowe i jasne. Warto zauważyć, że zasady dotyczące podstawowej praktyki rolniczej obejmują często ochronę określonych elementów krajobrazu, takich jak żywopłoty, stawy itp., które mogą również być siedliskami gatunków wymienionych w załączniku IV. Zakres gatunków, których to dotyczy, jest jednak bardzo szeroki i w niektórych przypadkach państwa członkowskie uznały za zasadne opracowanie bardziej szczegółowych wytycznych dotyczących konkretnych gatunków.

Zgodnie z dyrektywą wymaga się jednak, aby takie podejścia i narzędzia uzupełniały formalną ochronę prawną, a nie ją zastępowały, tzn. jeśli te narzędzia (np. kodeksy postępowania, najlepsze praktyki) są ignorowane lub nie są w odpowiedni sposób wdrażane, muszą istnieć procedury prawne umożliwiające skuteczne egzekwowanie przepisów systemu ścisłej ochrony gatunków na podstawie art. 12.

(2-24)    W tym kontekście należy podkreślić, że występowanie gatunków chronionych na gruntach rolnych jest często wynikiem stosowania tradycyjnych technik użytkowania gruntów i tradycyjnych praktyk rolniczych, które zazwyczaj mają ekstensywny charakter. Jeśli praktyki użytkowania gruntów są wyraźnie korzystne dla stanu ochrony omawianych gatunków, oczywiste jest, że należy zachęcać rolników do ich kontynuowania. Poza wymogami określonymi w art. 12 ust. 1 przypadkowe chwytanie lub zabijanie chronionych gatunków zwierząt związane z takimi bieżącymi działaniami należy monitorować i poddawać ocenie zgodnie z art. 12 ust. 4.

(2-25)    Stosowanie art. 12 w odniesieniu do leśnictwa jest pod pewnymi względami bardziej złożone dlatego, że istnieje większe prawdopodobieństwo, iż drzewa, z których ma zostać pozyskane drewno, same są też siedliskiem (terenem rozrodu lub odpoczynku) gatunków wymienionych w załączniku IV. Cechy szczególne tego sektora, tj. długie cykle produkcyjne, a co za tym idzie konieczność długoterminowego planowania, potęgują szczególne wyzwania związane z ochroną gatunków w lasach.

W poszukiwaniu praktyk zrównoważonej gospodarki leśnej, które byłyby zgodne z wymogami w zakresie ochrony w poszczególnych państwach członkowskich, opracowano różnorodne metody rozwiązywania tego problemu. Obecnie stosowane podejścia są różne – od szczegółowego planowania działań w zakresie leśnictwa i wcześniejszego zatwierdzania planów urządzenia lasu lub ogólnych kodeksów postępowania po wstępne powiadomienia o propozycjach dotyczących wycinki drzew – aby umożliwić organom ochrony środowiska interwencje w przypadkach, w których znane populacje gatunków chronionych mogą być zagrożone.

Tak jak w przypadku praktyk rolniczych te prewencyjne podejścia mogą zapewnić ochronę omawianych gatunków, o ile będą one rozpowszechniane w sposób skuteczny i wdrażane z dobrą wolą i wystarczającymi zasobami. Zachęty gospodarcze mogą ułatwić promowanie akceptacji takiego podejścia, jak w przypadku systemów certyfikacji lasów, które mogą wymagać zgodności z określonymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym ochrony bioróżnorodności i gatunków. Podejścia te mogą oczywiście wymagać dostosowania, aby pozostawać z zgodzie z wymogami w zakresie ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV. Takie podejścia nie dają jednak całkowitej gwarancji, z wyjątkiem przypadków, w których obowiązkowe jest pełne uprzednie zatwierdzenie planów urządzenia lasu, i dlatego (jak wskazano powyżej) muszą być wspierane przez system ochrony prawne umożliwiający egzekwowanie przepisów.

 (2–26) Działania w zakresie leśnictwa byłyby również zgodne z art. 12, jeśli planowano by je w sposób pozwalający w pierwszej kolejności uniknąć wszelkich sytuacji, o których mowa w art. 12. Odpowiednie podejście prewencyjne pozwoliłoby uniknąć konfliktów z zakazami określonymi w art. 12, gdyby wykluczało wszelkie szkodliwe praktyki leśne w momencie, gdy dany gatunek jest najbardziej narażony, np. podczas rozrodu. Poza okresem rozrodczym środki wymagane na podstawie art. 12 należy określać w zależności od indywidualnych przypadków, w oparciu o potrzeby ekologiczne gatunków, najlepiej w ramach planów urządzenia lasu 46 i mając na celu uniknięcie pogorszenia stanu lub zniszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku.

TSUE wyjaśnił, że działania w zakresie gospodarki leśnej należy oprzeć na prewencyjnym podejściu uwzględniającym potrzeby ochrony danych gatunków oraz planować je i realizować w taki sposób, aby nie naruszać zakazów wynikających z art. 12 ust. 1 lit. a)–c) dyrektywy siedliskowej, przy uwzględnieniu, jak wynika z art. 2 ust. 3 tej dyrektywy, wymogów gospodarczych, społecznych, kulturowych, regionalnych i lokalnych 47 . Analogicznie to samo dotyczy zakazu określonego w art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy siedliskowej.

(2-27) Kolejnym przykładem działań o charakterze powtarzalnym jest utrzymanie infrastruktury publicznej. Środki na rzecz utrzymania można opracować tak, aby ułatwiały ochronę i łączenie siedlisk gatunków ściśle chronionych, takich jak jaszczurka zwinka (Lacerta agilis), na liniach kolejowych (np. ostrożne działania związane z utrzymywaniem przydrożnej zieleni, podsypki i roślinności nadrzecznej). Państwa członkowskie mogą sporządzić wytyczne dotyczące dobrych praktyk związanych z takimi środkami na rzecz utrzymania, aby pomóc w zapewnieniu zgodności z wymogami dyrektywy siedliskowej.

(2-28) Państwa członkowskie mogą także stosować środki dobrowolne, takie jak zamówienia na usługi dotyczące lasów, środowiska i klimatu oraz działania na rzecz ochrony lasów w ramach wspólnej polityki rolnej, aby przyczynić się wdrażania przepisów art. 12. Takie środki mogą potencjalnie skutecznie łączyć podejście zapobiegawcze z (dobrowolnymi) proaktywnymi środkami zarządzania siedliskami. Niemniej jednak takie środki mogą jedynie stanowić uzupełnienie formalnej ochrony prawne, a nie ją zastępować.

(2-29) Stosowanie art. 12 w odniesieniu do rybołówstwa wymaga uregulowania działalności połowowej w celu zapobieżenia negatywnym skutkom dla gatunków ściśle chronionych, takim jak pogorszenie stanu ich terenów rozrodu lub odpoczynku, celowe chwytanie lub zabijanie tych gatunków lub przyłowy tych gatunków przy użyciu narzędzi połowowych. Stosowanie niezbędnych środków zapobiegawczych jest możliwe dzięki wykorzystaniu narzędzi planowania, takich jak plany zarządzania rybołówstwem, lub licencji połowowych obejmujących określone wymogi. W celu zapewnienia odpowiedniej i skutecznej ochrony, powinny się one opierać na dobrej znajomości ryzyka, jakie wiąże się ze stosowaniem niektórych rodzajów narzędzi połowowych. Ponadto należy zwrócić szczególną uwagę na obszary, na których występuje ryzyko interakcji prowadzące do przypadkowych połowów.

Ponieważ w ramach wspólnej polityki rybołówstwa ochrona żywych zasobów morza należy do wyłącznych kompetencji Unii Europejskiej, niezbędne środki należy wprowadzać przy użyciu tych ram polityki. Podstawowe zasady, które mają zastosowanie, określono w rozporządzeniu (UE) nr 1380/2013, w którym przyjęto ekosystemowe podejście do zarządzania rybołówstwem, mające na celu ograniczenie wpływu na środowisko i zapewnienie spójności z prawodawstwem w dziedzinie środowiska. W celu wprowadzenia niezbędnych środków zapobiegawczych, takich jak te określone w rozporządzeniu w sprawie środków technicznych (rozporządzenie (UE) 2019/1241 49 ), można wykorzystać różne narzędzia zarządzania rybołówstwem.

W ramach procesu regionalizacji, o którym mowa w tym rozporządzeniu, państwa członkowskie muszą przedkładać Komisji wspólne zalecenia w celu przyjęcia aktów delegowanych zawierających niezbędne środki. Zasadniczo państwa członkowskie mogą stosować niezbędne przepisy i środki zapobiegawcze w odniesieniu do flot rybackich pływających pod ich własną banderą. W przypadku innych flot prowadzących połowy na obszarze morskim państw członkowskich środki należy wprowadzać w drodze aktów delegowanych Komisji. Zgodnie z rozporządzeniem nr 1380/2013 państwa członkowskie mogą przyjmować środki nadzwyczajne mające pod pewnymi warunkami zastosowanie do wszystkich statków w celu zmniejszenia poważnego zagrożenia dla gatunków. W strefie 12 mil morskich od swojej linii podstawowej mogą także wprowadzać niedyskryminacyjne środki, które pod pewnymi warunkami mają zastosowanie do wszystkich statków.

Biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z obecnym stanem wiedzy przyłowy stanowią jedną z głównych presji dotyczących morskich gatunków chronionych, w szczególności waleni, żółwi i ptaków morskich, bardzo ważne jest przyjęcie i wdrożenie skutecznych środków zapobiegawczych w odniesieniu do odpowiedniej działalności połowowej. W tym celu należy wykorzystać dostępne mechanizmy określone we wspólnej polityce rybołówstwa, a w szczególności te, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie środków technicznych (rozporządzenie (UE) 2019/1241). Środki zapobiegawcze mogą na przykład obejmować zmiany lub ograniczenia dotyczące niektórych rodzajów narzędzi połowowych, przestrzenną/czasową regulację działalności połowowej (np. całkowity zakaz stosowania niektórych narzędzi połowowych na obszarze, na którym narzędzia te stanowią zagrożenie dla stanu ochrony gatunków na tym obszarze lub zagrożenie dla ich siedlisk) lub opracowanie alternatywnych narzędzi połowowych.

 

(2-30)    Ogólny wniosek, jaki można wyciągnąć z tej sekcji, jest taki, że najlepiej byłoby, gdyby działania bieżące były podejmowane w taki sposób, aby w pierwszej kolejności unikać konfliktów z przepisami dotyczącymi ochrony gatunków. Takie podejście ma również tę zaletę, że potencjalnie chroni osobę zaangażowaną w dane działanie (tj. przed ściganiem), o ile osoba ta przestrzega tych środków. W tym celu można stosować narzędzia, takie jak instrumenty planowania, systemy uzyskiwania uprzedniej zgody, kodeksy postępowania oraz praktyczne informacje lub wytyczne. Takie środki powinny:

a)stanowić element „wymaganych środków” przewidzianych w art. 12 w celu ustanowienia i wdrożenia skutecznego systemu ścisłej ochrony;

b)uwzględniać wymogi ścisłej ochrony;

c)zapewniać, aby wszelkie szkodliwe działania w pełni uwzględniały potrzeby danego gatunku lub populacji w zakresie ochrony oraz aby towarzyszyły im ramy prawne ścisłej ochrony, które gwarantują odpowiednie egzekwowanie przepisów przez organy regulacyjne w przypadku nieprzestrzegania przepisów (aspekty pewności prawa są spełnione) oraz

d)ułatwiać określenie odpowiednich poziomów nadzoru (wymaganych na podstawie art. 11 dyrektywy) i sposobów ich finansowania.

2.3.Przepisy szczególne dotyczące ochrony określone w art. 12

2.3.1. Celowe chwytanie lub zabijanie okazów gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a)

(2-31)    W art. 12 ust. 1 lit. a) zakazuje się jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania 50 dziko występujących okazów gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a). Zgodnie z art. 12 ust. 3 zakaz ten dotyczy wszystkich etapów życia tych zwierząt. Zgodnie z art. 1 lit. m) „okaz oznacza każde zwierzę lub roślinę, żywe lub martwe, należące do gatunków wymienionych w załącznikach IV i V, dowolną część lub ich pochodną oraz inne towary, które wydają się być częściami lub produktami otrzymanymi ze zwierząt lub roślin tych gatunków, według załączonego dokumentu, opakowania, oznaczenia lub etykiety albo na podstawie innych okoliczności”.

(2-32)    W sprawie Caretta caretta (C-103/00, pkt 37) Trybunał odniósł się do elementu „zamiaru”, zauważając, że: „używanie motorowerów na plażach będących miejscem rozrodu było zabronione; postawiono ostrzeżenia informujące o tym, że na plażach znajdują się żółwie gniazda. Obszar morski wokół Gerakas i Dafini sklasyfikowano jako obszar ścisłej ochrony i postawiono tam specjalne ostrzeżenia”. Według Trybunału fakt, że pomimo publicznie dostępnych informacji na temat potrzeby ochrony tych obszarów, ludzie używali na plaży motorowerów, a na otaczających ją obszarach morskich korzystano z rowerów wodnych i małych łodzi 51 , stanowił celowe niepokojenie żółwi w okresie lęgowym w rozumieniu art. 12 ust. 1 lit. b). Z tego względu Trybunał „wydaje się interpretować »celowość« jako świadomą akceptację konsekwencji” 52 .

(2-33)    W sprawie C-221/04 53 Trybunał przedstawił bardziej szczegółowe uzasadnienie. W tej sprawie Komisja wniosła powództwo do Trybunału, ponieważ w związku z wydaniem przez władze regionu Kastylia i León pozwolenia na stosowanie wnyków na kilku prywatnych terenach łowieckich Hiszpania naruszyła art. 12 ust. 1 lit. a) w zakresie ochrony wydry (Lutra lutra). Trybunał odwołał się do ustaleń w sprawie Caretta caretta i stwierdził, że „[a]by przesłanka celowości, figurująca w art. 12 ust. 1 lit. a), została spełniona, należy ustalić, że organ wydający akt zmierzał do chwytania lub zabijania okazów gatunku objętego ochroną lub co najmniej liczył się z możliwością ich chwytania lub zabijania” 54 .

Trybunał wykorzystał to jako „wymagane kryterium” i w tej sprawie stwierdził, że sporne pozwolenie dotyczyło polowania na lisy, a w konsekwencji samo w sobie nie miało na celu pozwolenia na chwytanie wydr. Ponadto Trybunał podkreślił, że występowanie wydry na danym obszarze nie zostało formalnie ustalone, a zatem nie wykazano również, że wydając sporne zezwolenia na polowania na lisy, władze hiszpańskie wiedziały, iż podejmują ryzyko spowodowania zagrożenia dla wydr. W rezultacie Trybunał doszedł do wniosku, że czynniki wymagane do spełnienia przesłanki celowości w odniesieniu do chwytania i zabijania okazu gatunku podlegającego ochronie nie zostały stwierdzone 55 .‑‑

W sprawie C-340/10 Trybunał orzekł, że Cypr uchybił zobowiązaniom wynikającym z art. 12 ust. 1 poprzez zezwalanie na działalność, która poważnie zagraża cechom ekologicznym jeziora Paralimni, oraz poprzez brak przyjęcia środków ochronnych koniecznych do zachowania populacji gatunku Natrix natrix cypriaca (cypryjskiego zaskrońca zwyczajnego) oraz poprzez brak przyjęcia środków koniecznych dla ustanowienia i stosowania systemu ścisłej ochrony tego gatunku.

(2-34)    Na podstawie podejścia przyjętego przez Trybunał w sprawach C-103/00 i C-221/04 „celowe” działania należy rozumieć jako działania podejmowane przez osobę, która jest świadoma, że działania te doprowadzą do schwytania lub zabicia osobników należących do gatunków wymienionych w załączniku IV lub świadomie akceptuje możliwość popełnienia takiego czynu zabronionego.

Innymi słowy, przepis ten dotyczy nie tylko osoby, która w pełni świadomie zamierza schwytać lub zabić okaz należący do gatunku chronionego, ale również osoby, która posiada wystarczającą wiedzę i jest świadoma prawdopodobnych konsekwencji swojego działania, a mimo to podejmuje to działanie, które w efekcie prowadzi do schwytania lub zabicia okazów (np. jako niechciany, ale akceptowany efekt uboczny) (zamiar warunkowy).

Organy krajowe powinny przy użyciu wszelkich właściwych środków aktywnie rozpowszechniać informacje na temat występowania gatunków chronionych oraz wszelkich obowiązujących przepisów dotyczących ich ochrony. Przykładem są postawione na plażach ostrzeżenia wskazujące na obecność gniazd żółwi na tych plażach we wspomnianej sprawie Caretta caretta.

(2-35)    Konieczność informowania ma również duże znaczenie w przypadku gatunków schwytanych przypadkowo podczas połowów prowadzonych z naruszeniem przepisów w dziedzinie rybołówstwa. UE przyjęła pewne przepisy dotyczące ochrony waleni przed chwytaniem i zabijaniem przy użyciu narzędzi połowowych. W rozporządzeniu 2019/1241 zabroniono stosowania przez określone statki niektórych rodzajów narzędzi połowowych na konkretnych obszarach bez jednoczesnego stosowania aktywnych dźwiękowych urządzeń odstraszających, które mogą zapobiegać zaplątywaniu się morświnów w sieci rybackie (zob. również sekcja 2.3.6). W takich przypadkach państwa członkowskie muszą nie tylko zapewnić skuteczną kontrolę i egzekwowanie stosowania dźwiękowych urządzeń odstraszających, ale także przekazać rybakom pełne informacje o tym obowiązku.

2.3.2. Celowe niepokojenie gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a), w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji

(2-36)    W art. 12 ust. 1 lit. b) zakazano celowego niepokojenia zwierząt należących do gatunków wymienionych w załączniku IV, w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji, gdy gatunki te są bardziej narażone na zagrożenia 57 . Art. 12 ust. 3 stanowi, że zakaz ten dotyczy wszystkich etapów życia zwierząt należących do gatunków, o których mowa w załączniku.

2.3.2.a) Celowe niepokojenie

(2-37)    Ani w art. 12, ani w art. 1 dyrektywy siedliskowej nie uwzględniono definicji terminu „niepokojenie” 58 . Przepis nie jest wyraźnie ograniczony do „poważnego” niepokojenia, jak ma to miejsce w przypadku art. 6 ust. 2 dyrektywy, ale zakres tego przepisu należy interpretować w świetle nadrzędnego celu dyrektywy.

Jak już wspomniano, wdrożenie systemu ochrony przewidzianego w art. 12 ust. 1 lit. a)–d) dyrektywy siedliskowej „nie jest uzależnione od warunku, by dana działalność niosła ryzyko negatywnego wpływu na stan ochrony danego gatunku zwierząt” 59 , a „ochrona przyznana przez ten przepis nie przestaje obowiązywać w odniesieniu do gatunków, które osiągnęły właściwy stan ochrony” 60 .

Jasne jest, że każde działanie, które wiąże się z celowym niepokojeniem gatunku w stopniu potencjalnie wpływającym na szanse jego przeżycia, sukces rozrodczy lub zdolność reprodukcyjną lub prowadzi do zmniejszenia zamieszkiwanego obszaru lub przeniesienia bądź przemieszczenia gatunków należy uznać za „niepokojenie”, o którym mowa w art. 12.

(2-38) Mając na uwadze wszystkie etapy życia zwierząt (w szczególności strategię reprodukcyjną lub mobilność) i często bardzo skomplikowane interakcje społeczne niektórych zwierząt, niepokojenie poszczególnych osobników często może wywierać wpływ na poziomy populacji. Na przykład taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku niepokojenia ciężarnej samicy lub oddzielenia matki od młodego w przypadku dużych, długo żyjących zwierząt o dużej mobilności i niskiej płodności, takich jak ssaki morskie.

(2-39) Zasadniczo istotnymi parametrami przy ocenie wpływu niepokojenia na dany gatunek są: intensywność, czas trwania i częstotliwość powtarzania się niepokojenia. Należy wziąć pod uwagę fakt, że poszczególne gatunki wykazują różną wrażliwość lub inaczej reagują na ten sam rodzaj niepokojenia. Czynniki niepokojące jeden gatunek mogą nie być źródłem niepokoju dla innego gatunku. Ponadto wrażliwość pojedynczego osobnika danego gatunku może być zmienna w zależności od pory roku lub określonych okresów cyklu rozwojowego (np. w okresie rozrodu).

Możliwość tę uwzględniono w art. 12 ust. 1 lit. b), w którym podkreślono, że należy zakazać celowego niepokojenia szczególnie podczas okresów większej wrażliwości, tj. okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji. Należy również wziąć pod uwagę fakt, że niepokojenie (np. poprzez hałas, źródło światła) niekoniecznie musi zawsze wiązać się z bezpośrednim naruszeniem fizycznej integralności osobników danego gatunku. Niepokojenie może mieć również pośredni niekorzystny wpływ na zwierzęta należące do danego gatunku (np. poprzez zmuszenie ich do ucieczki, co skutkuje utratą dużej ilości energii: na przykład nietoperze niepokojone w czasie snu zimowego rozgrzewają się i uciekają, przez co tracą dużą ilość energii i mają mniejsze szanse na przetrwanie zimy).

(2-40) Należy zatem analizować poszczególne przypadki. Właściwe organy będą musiały szczegółowo rozważyć, jaki poziom niepokojenia należy uznać za szkodliwy, uwzględniając cechy szczególne danego gatunku i daną sytuację, jak wyjaśniono powyżej. Na przykład powtarzające się niepokojenie waleni przez statki wykorzystywane do obserwacji wielorybów może mieć istotny wpływ na poszczególne okazy i w rezultacie niekorzystne konsekwencje dla lokalnej populacji. Z drugiej strony za niepokojenie zgodnie z art. 12 nie należy uznawać sporadycznego niepokojenia, które prawdopodobnie nie wywiera żadnego niekorzystnego wpływu na poszczególne osobniki ani na lokalną populację, czego przykładem jest odstraszenie wilka, aby nie wszedł do zagrody z owcami i nie wyrządził szkód.

(2-41) Aby można było uznać, że niepokojenie wchodzi w zakres stosowania art. 12 ust. 1 lit. b), musi być „celowe” (aby zapoznać się z definicją terminu „celowy”, zob. sekcja 2.3.1). Ponownie w sprawie Caretta caretta (C-103/00) Trybunał przeanalizował wszystkie poszczególne aktywności prowadzone na plażach będących miejscem rozrodu w celu ustalenia związku przyczynowego między tymi aktywnościami a niepokojeniem danego gatunku. Trybunał ustalił, po pierwsze, że jazda motorowerami na plażach będących miejscem rozrodu żółwi karetta mogła niepokoić ten gatunek głównie za sprawą hałasu, w szczególności w okresie składania jaj, inkubacji i wylęgu oraz w czasie, w którym młode żółwie zmierzały do morza. Zagrożenie dla życia i dobrostanu żółwi stanowiła również obecność małych statków blisko plaż będących miejscem wylęgu. Zdaniem Trybunału takie okoliczności wystarczyły – do celów art. 12 ust. 1 lit. b) – do stwierdzenia, że doszło do celowego niepokojenia danego gatunku w okresie rozrodu.

   

2.3.2.b)    Okresy rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji

(2-42)    Okresy rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji uznawane są za okresy szczególnie wrażliwe dla danego gatunku, jeżeli chodzi o niepokojenie. Dyrektywa siedliskowa nie zawiera jednak definicji tych terminów. Ponieważ załącznik IV lit. a) do tej dyrektywy obejmuje bardzo szeroki zakres gatunków, które bardzo różnią się między sobą pod względem ekologicznym, biologicznym i behawioralnym, również przy definiowaniu okresów rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji (o ile takie okresy w ogóle dotyczą konkretnego gatunku). Konieczne jest zastosowanie podejścia indywidualnego do poszczególnych gatunków.

(2-43)    Na potrzeby art. 12 należy stosować następujące definicje:

– okres rozrodu i wychowu młodych: okres ten może obejmować (w stosownych przypadkach) okres zalotów, godów, budowy gniazda lub wyboru miejsca składania jaj lub porodu, porodu lub składania jaj, wydawania potomstwa w przypadku rozmnażania wegetatywnego, rozwoju jaj i wylęgania się jaj oraz wychowu młodych;

– okres snu zimowego: sen zimowy to okres, w którym zwierzę staje się nieaktywne i pozostaje w stanie snu, bezruchu lub odpoczynku, zazwyczaj w czasie zimy. Takiemu stanowi towarzyszy zazwyczaj obniżona temperatura ciała oraz spowolnione bicie serca i oddychanie. Sen zimowy pozwala zwierzęciu przeżyć w surowych warunkach dzięki zużywaniu mniejszej ilości energii niż w stanie aktywności (dotyczy to na przykład niektórych nietoperzy, gryzoni, płazów czy gadów);

– okres migracji: migracja to okresowe przemieszczanie się okazów z jednego obszaru na inny, stanowiące naturalną część ich cyklu rozwojowego, odbywające się zazwyczaj na skutek zmian sezonowych lub zmian w dostępie do pożywienia.

2.3.3. Celowe niszczenie lub wybieranie jaj

(2-44)    W art. 12 ust. 1 lit. c) zabrania się celowego niszczenia lub wybierania jaj.

2.3.4. Pogarszanie stanu lub niszczenie terenów rozrodu lub odpoczynku

(2-45)    Art. 12 ust. 1 lit d) jest przepisem niezależnym. W odróżnieniu od pozostałych zakazów określonych w art. 12 nie dotyczy on bezpośrednio okazów, lecz ma na celu ochronę ważnych elementów ich siedlisk, gdyż zabrania się w nim pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku. Ponadto podczas gdy w art. 12 ust. 1 lit. a), b) i c) zastosowano termin „celowe”, w przypadku lit. d) nie uczyniono tego.

2.3.4.a)    Skutki niewłączenia słowa „celowe” do art. 12 ust. 1 lit. d)

(2-46)    Zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. a)–c) zakazane są tylko działania celowe, którym im zapobiegać, natomiast zgodnie z lit. d) celowe działanie nie jest wymagane jako warunek konieczny 65 . Art. 12 ust. 1 lit. d) zawiera wymóg, aby wszelkie działania powodujące pogarszanie stanu lub niszczenie terenów rozrodu lub odpoczynku były zakazane, niezależnie od tego, czy są one celowe czy nie 66 .

Trybunał potwierdził następnie, że „[n]ie ograniczając zakazu przewidzianego w art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy do działań zamierzonych, w przeciwieństwie do działań wymienionych w tym artykule pod lit. a)–c), prawodawca wspólnotowy wykazał swoją wolę zapewnienia terenom rozrodu lub odpoczynku silniejszej ochrony przed działaniami powodującymi pogorszenie ich stanu lub ich zniszczenie. Ze względu na znaczenie celu ochrony różnorodności biologicznej, do którego realizacji zmierza dyrektywa, nie jest w żadnym wypadku nieproporcjonalne, że zakaz przewidziany w art. 12 ust. 1 lit. d) nie jest ograniczony do działań zamierzonych” 67 .

(2-47)    W prawie karnym rozróżnia się czyny umyślne lub celowe i czyny nieumyślne. Termin „celowe” obejmuje również sytuacje, w których skutek nie jest bezpośrednio zamierzony, ale dana osoba powinna była wziąć pod uwagę konsekwencje, jakie mogą wyniknąć z danego działania. Wyraźnie wskazuje to na fakt, że pominięcie słowa „celowe” w lit. d) miało na celu objęcie zakresem tego przepisu również czyny niebędące celowymi, prowadzące do pogorszenia stanu lub zniszczenia. Wprowadza to szczególną właściwość do tego przepisu: należy skutecznie uniemożliwiać wszelkie pogarszanie stanu lub niszczenie terenów rozrodu lub odpoczynku, tj. należy tego unikać.

(2-48)    Nie oznacza to jednak, że na podstawie art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy wymagane są proaktywne środki zarządzania siedliskami (np. aktywne gospodarowanie łąką na rzecz motyli). Niemniej jednak, aby chronić tereny rozrodu lub odpoczynku przed pogorszeniem stanu lub zniszczeniem, zwykły zakaz w tekście prawnym nie jest wystarczający i należy uzupełnić go odpowiednim mechanizmem egzekwowania, w tym środkami zapobiegawczymi. W ramach systemu ścisłej ochrony państwa członkowskie powinny przewidzieć zagrożenia, na jakie mogą być narażone tereny w wyniku działań człowieka, i wdrożyć środki w celu zagwarantowania, że osoby, które mogą popełnić czyn zabroniony (umyślnie lub nie), są świadome obowiązującego zakazu i stosują się do niego.

(2-49) W pierwszej sprawie Caretta caretta 68 Trybunał orzekł, że obecność budynków na plaży będącej miejscem rozrodu danego gatunku mogła prowadzić do pogorszenia stanu lub zniszczenia terenu rozrodu w rozumieniu art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy 69 . Co istotne, Trybunał nie wymagał stwierdzenia, że budynki te są „nielegalne”. Sam fakt, że budynki zostały tam wzniesione i mogły spowodować pogorszenie stanu i zniszczenie terenu, był dla Trybunału argumentem nadrzędnym. Dlatego też wzniesienie budynków na plaży sklasyfikowanej jako „obszar bezwzględnej ochrony”, a w szczególności w miejscu, gdzie dodatkowo „umieszczono specjalne oznaczenia”, jest wystarczające, aby stanowiło to naruszenie art. 12 ust. 1 lit. d).

(2-50) Trybunał wyjaśnił również w wyroku w sprawie C-441/17 (dotyczącej ochrony niektórych gatunków chrząszczy saproksylicznych wymienionych w załączniku IV – Buprestis splendens, Cucujus cinnaberinus, Phryganophilus ruficollis i Pytho kolwensis – w Puszczy Białowieskiej, Polska) 70 , że zakazy zawarte w art. 12 dyrektywy siedliskowej mają zastosowanie niezależnie od liczebności okazów danego gatunku objętego ścisłą ochroną. Niedawno Trybunał powtórzył, że „wdrożenie systemu ochrony przewidzianego w art. 12 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy nie jest uzależnione od liczby osobników danego gatunku” 71 . Innymi słowy, fakt, że gatunek może licznie występować na danym obszarze i że jego przetrwanie na tym obszarze nie jest zagrożone, nie umniejsza obowiązków ścisłej ochrony gatunków. Takie fakty należy natomiast uwzględnić w procesie przyznawania odstępstw. Prawdziwy jest również odwrotny scenariusz, tj. fakt, że dany obszar stanowi teren rozrodu lub odpoczynku tylko dla jednego lub kilku osobników gatunku wymienionego w załączniku IV lit. a) nie umniejsza obowiązku ochrony tego obszaru przed działaniami, które mogą pogorszyć jego stan lub spowodować jego zniszczenie.

(2-51)    Z drugiej strony zdarzają się sytuacje, w których pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych następuje w sposób naturalny (w tym w drodze naturalnej sukcesji po zaprzestaniu określonego sposobu użytkowania gruntów, np. działalności rolniczej) lub jest spowodowane nieprzewidywalnymi zdarzeniami, wskutek czego dane siedlisko nie jest już odpowiednim terenem rozrodu lub odpoczynku dla niektórych gatunków. W takim przypadku, gdy nie popełniono żadnego czynu skutkującego pogorszeniem lub zniszczeniem terenów rozrodu lub odpoczynku, lecz nastąpiło to z przyczyn naturalnych, art. 12 ust. 1 lit. d) nie ma zastosowania 72 .

2.3.4.b)    Identyfikacja „terenów rozrodu i odpoczynku”

(2-52)    W świetle celów dyrektywy tereny rozrodu i odpoczynku wymagają ścisłej ochrony, ponieważ mają one kluczowe znaczenie dla cyklu rozwojowego zwierząt i stanowią bardzo ważne elementy całego siedliska gatunku 74 , niezbędne do zapewnienia jego przetrwania. Ich ochrona ma bezpośredni związek ze stanem ochrony danego gatunku. Przepis art. 12 ust. 1 lit. d) należy zatem rozumieć jako mający na celu ochronę funkcjonalności ekologicznej terenów rozrodu i odpoczynku. W związku z tym art. 12 ust. 1 lit. d) stanowi, że takie tereny i obszary nie mogą być uszkadzane ani niszczone w wyniku działalności człowieka, tak aby mogły nadal zapewniać wszystko, co jest konieczne do skutecznego rozrodu i niezakłóconego odpoczynku danego gatunku.

(2-53) W sprawie C-383/09 rzecznik generalna Juliane Kokott zinterpretowała, że „tereny rozrodu i odpoczynku” obejmują nie tylko nory, ale również otaczające je siedliska. Trybunał ocenił, że nie tylko bezpośrednie niszczenie nor, lecz także procesy urbanizacyjne i zmiany struktury upraw na szerszych obszarach stanowią naruszenie zobowiązań wynikających z art. 12 ust. 1 lit. d) 75 .

(2-54) Z art. 12 ust. 1 lit. d) wynika zatem, że takie tereny rozrodu i odpoczynku należy chronić również wtedy, gdy są one wykorzystywane jedynie sporadycznie lub nawet porzucone 76 , ale gdy istnieje stosunkowo wysokie prawdopodobieństwo, że dane gatunki powrócą na te tereny i do tych miejsc. Jeżeli na przykład określoną liczbę nietoperzy zapada w sen zimowy w konkretnej jaskini (ponieważ gatunek ten ma zwyczaj powracania co roku do tego samego zimowego schronienia), funkcjonalność tej jaskini jako miejsca snu zimowego należy chronić także w lecie, tak aby nietoperze mogły z niej ponownie skorzystać w zimie.

(2-55)    Określenie ogólnych kryteriów dotyczących terenów rozrodu i odpoczynku jest trudne, ponieważ w załączniku IV lit. a) wymieniono gatunki należące do wielu taksonów o wielu różnych strategiach w obrębie historii życia. Nie jest możliwe przedstawienie sztywnej definicji „terenów rozrodu” i „terenów odpoczynku”, która będzie miała zastosowanie do wszystkich taksonów. Każda interpretacja terminów „tereny rozrodu” i „tereny odpoczynku” musi zatem uwzględniać tę różnorodność i odzwierciedlać różne panujące warunki. Poniższe ogólne definicje mają na celu zapewnienie pewnych wskazówek w tym zakresie, a ich podstawę stanowi założenie, że przedmiotowe tereny można zidentyfikować oraz że można rozsądnie wyznaczyć ich granice. Mają one służyć jako lista kontrolna elementów, które należy uwzględnić, przy czym nie wszystkie te elementy będą miały zastosowanie do wszystkich gatunków. Można w tym miejscu również określić luki w wiedzy na temat gatunków. Dwie poniższe definicje zostały szczegółowo omówione w oddzielnych sekcjach, chociaż w praktyce będą one często wzajemnie powiązane i będą się pokrywać, a zatem można je rozpatrywać łącznie.

(2-56)    Na potrzeby art. 12 stosuje się następujące definicje.

·Tereny rozrodu

Rozród definiuje się jako krycie, rodzenie młodych (w tym składanie jaj) lub wydawanie potomstwa w przypadku rozmnażania wegetatywnego. Tereny rozrodu definiuje się jako obszary niezbędne do odbycia godów i porodu, obejmujące również sąsiedztwo gniazda lub miejsca porodu, w przypadku gdy potomstwo jest zależne od tych miejsc. W przypadku niektórych gatunków teren rozrodu obejmuje również powiązane struktury konieczne do oznaczenia i obrony terytorium. W przypadku gatunków rozmnażających się w sposób wegetatywny teren rozrodu definiuje się jako obszar niezbędny do wydania potomstwa. Tereny rozrodu, które są wykorzystywane regularnie, zarówno w obrębie jednego roku, jak i pomiędzy latami, muszą być objęte ochroną nawet gdy nie są zajęte.

Teren rozrodu może zatem obejmować:

1.obszary niezbędne do odbycia zalotów;

2.obszary krycia;

3.obszary budowy gniazd lub wyboru miejsca składania jaj lub porodu;

4.miejsca wykorzystywane do celów porodu lub składania jaj, lub wydawania potomstwa w przypadku rozmnażania wegetatywnego;

5.miejsca rozwoju jaj i wylęgania się jaj;

6.gniazda lub miejsca porodu, jeżeli zajmują je młode zależne od tego terenu oraz

7.szersze siedliska, które umożliwiają udany rozród, w tym żerowiska.

·Tereny odpoczynku

Tereny odpoczynku definiuje się jako obszary niezbędne do utrzymania zwierzęcia lub grupy zwierząt w stanie braku aktywności. W przypadku gatunków, które występują w stanie osiadłym, teren odpoczynku definiuje się jako miejsce przyczepienia. Tereny odpoczynku obejmują struktury stworzone przez zwierzęta w celu pełnienia funkcji miejsc odpoczynku, takie jak grzędy, nory lub kryjówki. Tereny odpoczynku, które są wykorzystywane regularnie, zarówno w obrębie jednego roku, jak i pomiędzy latami, muszą być objęte ochroną nawet gdy nie są zajęte.

Tereny odpoczynku niezbędne do przetrwania mogą obejmować jedną strukturę lub cechę siedliska lub większą ich liczbę, wymaganych na potrzeby:

1.zachowań termoregulacyjnych, np. Lacerta agilis (jaszczurka zwinka);

2.odpoczynku, snu lub regeneracji sił, np. grzędy Nyctalus leisleri (borowiec leśny);

3.ukrywania się, ochrony lub schronienia, np. nory Macrothele calpeiana oraz

4.snu zimowego, np. noclegownie nietoperzy i kryjówki Muscardinus avellanarius (orzesznica leszczynowa).

(2-57)    Właściwe wdrożenie art. 12 ust. 1 lit. d) wymaga dobrej znajomości ekologii (biologii, siedlisk, liczebności populacji, rozmieszczenia i dynamiki) oraz zachowania danego gatunku (cyklu rozwojowego, organizacji, interakcji w obrębie gatunku i między gatunkami).

Przykłady terenów rozrodu i odpoczynku

	Teren rozrodu	Teren odpoczynku
Triturus cristatus (traszka grzebieniasta)	W stawie wykorzystywanym na potrzeby godów znajdują się poszczególne terytoria samców, na których to terytoriach odbywają się zaloty i gody. Na wynurzonych roślinach osobniki składają pojedyncze jaja, które dojrzewają przez 12–18 dni. Młode larwy wykluwają się i samodzielnie pływają. Staw jest więc terenem rozrodu.	Podczas lądowej fazy życia T. cristatus wykorzystuje schronienia, takie jak kamienie, korzenie drzew i kłody, pod którymi chowa się w ciągu dnia. Podobne schronienia wykorzystywane są w okresach snu zimowego (w zimnych regionach) lub letniego spoczynku (w gorących regionach). Podczas wodnej fazy życia dorosłe osobniki i larwy wykorzystują jako miejsce schronienia roślinność zanurzoną i wynurzoną. T. cristatus rozprzestrzenia się w sąsiednich sadzawkach. Zdrowe populacje T. cristatus wykorzystują wiele sadzawek i przemieszczają się między nimi, rozprzestrzeniając się po odpowiednim, wzajemnie połączonym siedlisku lądowym. Osobniki mogą przemieszczać się na odległość około 1 km od swojej macierzystej sadzawki. Miejscem odpoczynku dla T. cristatus są więc stawy, które zamieszkują, oraz przyległe siedliska lądowe, które wykorzystują w okresie lądowej części cyklu rozwojowego.
Nyctalus Leisleri (borowiec leśny)	W okresie rozrodu samce żyją oddzielnie od samic. Jesienią samce zajmują terytoria godowe w dziuplach drzew. Gody odbywają się późną jesienią, a samice opóźniają zapłodnienie do wiosny. Młode rodzą się w grzędach położniczych i są zależne od matki do czasu ich odsadzenia w lecie. Terytoria godowe i grzędy położnicze są zatem terenami rozrodu. Takie ścisłe stosowanie definicji oznacza pominięcie zimowisk, które wchodzą w zakres definicji „terenów odpoczynku” w art. 12 ust. 1 lit. d).	Na potrzeby snu zimowego N. leisleri jest nietoperzem zasadniczo zamieszkującym drzewa, który zapada w sen w okresie zimowym. Zimą gatunek ten gniazduje w dziuplach drzew, w budynkach, a czasami w jaskiniach i tunelach, które zapewniają mu odpowiedni mikroklimat. Wykorzystuje również sztuczne budki lęgowe. Grzędy na drzewach znaleziono w parkach i na obszarach miejskich oraz w lasach liściastych i iglastych. Grzędy te muszą być umiejscowione stosunkowo z dala od zakłóceń, ponieważ nietoperze wybudzone z letargu zużywają cenne zapasy energii, których nie mogą zastąpić zimą. Dla wszystkich gatunków nietoperzy istotne są także grzędy dzienne w okresie aktywności (wiosną), wymagające miejsca stosunkowo z dala od zakłóceń w ciągu dnia – również w szczelinach i pęknięciach starych drzew i budynków. W zależności od lokalizacji kolonia może korzystać z kilku grzęd letnich, z których większe mogą być używane jako grzędy położnicze, podczas gdy samce zaczynają żyć samotnie lub w małych grupach. Podczas migracji O N. leisleri wiadomo, że migruje w niektórych częściach swojego zasięgu europejskiego: osobniki zaobrączkowane w Niemczech znaleziono zimujące we Francji i Szwajcarii (sprawozdanie krajowe z 2003 r. 77 ). Nie są znane dokładne schematy migracji. Inne populacje natomiast wydają się prowadzić bardziej osiadły tryb życia, a ich grzędy położnicze i zimowe znajdują się w tym samym miejscu. Grzędy, które nietoperze z gatunku N. leisleri wykorzystują do odpoczynku w ciągu dnia i w których zapadają w sen zimowy, są terenami odpoczynku.

	Teren rozrodu	Teren odpoczynku
Maculinea arion (modraszek arion)	Do zakończenia rozwoju M. arion wymaga miejsca, na którym występują rośliny będące pożywieniem dla jego larw (Thymus species), żywiciel larwy i źródło pożywienia (mrowiska Myrmica). Jaja składane są w pąku kwiatowym Thymus, w którym wyklute larwy żerują i rozwijają się. Na pewnym etapie rozwoju larwa spada z rośliny i wabi mrówkę, aby ta ją podniosła i zabrała do mrowiska. Larwa rozwija się dalej w mrowisku, żywiąc się larwami mrówek. Przepoczwarzanie się następuje w mrowisku, a dorosłe osobniki wyłaniają się wczesnym latem. Terenem rozrodu M. arion będzie teren występowania roślin z gatunku Thymus znajdujący się w pobliżu terenu wyłaniania się dorosłej postaci oraz mrowiska Myrmica, w którym rozwijają się larwy i poczwarki.	Ten gatunek nie ma jasno określonych terenów odpoczynku oprócz terenów niezbędnych do rozwoju larw i przepoczwarzania się. Te etapy życia wchodzą w zakres definicji terenu rozrodu podanej w lewej kolumnie.
Osmoderma eremita (pachnica dębowa)	W przypadku O. eremita teren odpoczynku i teren rozrodu są faktycznie synonimiczne. Ten gatunek saproksyliczny spędza większość życia w gnijących wnętrzach dziupli dojrzałych drzew liściastych, zazwyczaj z gatunku Quercus. Wysoki odsetek osobników nie opuszcza macierzystego drzewa. Gody odbywają się wewnątrz substratu, a jaja składane są głęboko w jego wnętrzu. Rozwój od jaja do chrząszcza zajmuje kilka lat. Poczwarki rozwijają się jesienią; osobniki dorosłe wyłaniają się późną wiosną lub wczesnym latem. Wykorzystywany przez ten gatunek zespół dojrzałych drzew liściastych z dużą liczbą dziupli, zazwyczaj z gatunku Quercus, dotkniętych zgnilizną twardzikową, stanowi teren odpoczynku O. eremita.

(2-58)    Przykład gatunku Triturus cristatus (zob. ramka powyżej) ilustruje, że w przypadku niektórych gatunków o małych zasięgach występowania tereny rozrodu i tereny odpoczynku mogą się pokrywać. W takich przypadkach ważna jest ochrona funkcjonalnie nadającej się do bytowania i spójnej powierzchni dla gatunku, obejmującej zarówno jego tereny odpoczynku i rozrodu, jak również inne obszary uznane za niezbędne do zachowania funkcjonalności ekologicznej terenu rozrodu lub odpoczynku. Do wyznaczenia takiego obszaru przydatne mogłoby być określenie „lokalnej” populacji takiego gatunku.

(2-59)    Należy również rozważyć, jak traktować gatunki o szerokim zasięgu występowania w kontekście art. 12. Szczególny problem, jaki stwarzają gatunki o szerokim zasięgu występowania, uwzględniono już w art. 4 ust. 1 dyrektywy. W tym przypadku może być wskazane ograniczenie definicji terenu rozrodu i odpoczynku do miejsca, którego granice można wyraźnie wyznaczyć: np. grzęd w przypadku nietoperzy, gawr zimowych w przypadku niedźwiedzi czy nor w przypadku wydr, bądź też innych obszarów, które można wyraźnie wskazać jako ważne dla rozrodu lub odpoczynku.

(2-60)    W wyroku w sprawie Caretta caretta Trybunał nie podał żadnej definicji terenów rozrodu i odpoczynku gatunków i zastosował indywidualne podejście do każdego przypadku/gatunku. Trybunał podkreślił w tej sprawie znaczenie Zatoki Laganas jako „kluczowego regionu rozrodu gatunku chronionego Caretta caretta” 78 . Na tym obszarze występowały fizyczne i biologiczne czynniki istotne dla reprodukcji tego gatunku (obszar morski i plaże lęgowe). Trudno jest określić ogólną definicję „terenów rozrodu” i „terenów odpoczynku” ze względu na duże różnice dotyczące cech ekologicznych gatunków. Należy uwzględniać aktualną wiedzę na temat ekologii i zachowania gatunków.

2.3.4.c) Pojęcie „pogarszania stanu”

(2-61)    Ani art. 12 ust. 1 lit. d), ani art. 1 dyrektywy siedliskowej nie zawierają definicji pojęcia „pogarszania stanu”, chociaż termin ten występuje także w innych przepisach dyrektywy (np. art. 6 ust. 2).

(2-62)    Pogarszanie stanu można ogólnie zdefiniować jako fizyczną degradację wpływającą na siedlisko (w tym przypadku teren rozrodu lub odpoczynku). W odróżnieniu od niszczenia pogarszanie stanu może następować powoli i stopniowo ograniczać funkcjonalność danego terenu lub miejsca. Pogarszanie stanu może zatem nie prowadzić do natychmiastowej utraty funkcjonalności terenu lub miejsca. Będzie jednak miało niekorzystny wpływ na funkcjonalność pod względem jakości lub ilości obecnych czynników ekologicznych i może z czasem doprowadzić do ich całkowitej utraty. Ze względu na dużą różnorodność gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a) ocenę pogorszenia stanu danego terenu rozrodu lub odpoczynku należy przeprowadzać indywidualnie w odniesieniu do poszczególnych przypadków.

(2-63)    Przy podejmowaniu prób ustalenia i unikania przyczyn prowadzących do pogorszenia stanu czy nawet utraty funkcjonalności terenów rozrodu lub odpoczynku ważne jest ustalenie wyraźnego związku przyczynowo-skutkowego między co najmniej jednym działaniem człowieka a pogorszeniem stanu lub zniszczeniem danego terenu rozrodu lub odpoczynku. Przyczyny pogarszania stanu mogą oczywiście być zlokalizowane na analizowanym terenie rozrodu lub odpoczynku, a być może nawet w pewnej odległości od danego terenu rozrodu lub odpoczynku. Takie przyczyny i działania należy następnie kontrolować w sposób umożliwiający uniknięcie pogorszenia stanu i zniszczenia danego terenu. Tylko jasny obraz przyczyn pozwoli organom podjąć odpowiednie działania i uniknąć dalszego lub przyszłego pogarszania stanu lub niszczenia terenu.

(2-64) Zezwalanie zatem na działalność, która degraduje i niszczy, bezpośrednio lub pośrednio, siedlisko gatunku chronionego może stanowić naruszenie art. 12 ust. 1, jak uznał Trybunał w sprawie C-340/10. W tej sprawie Trybunał uznał, że nadmierne pompowanie wody i inne rodzaje niszczącej działalności w pobliżu jeziora Paralimni mogą mieć znaczny negatywny wpływ na siedlisko cypryjskiego zaskrońca zwykłego i na zachowanie tego gatunku, w szczególności w trakcie lat suszy. Zezwalając na tego rodzaju działania, Cypr naruszył obowiązki ciążące na nim na mocy art. 12 ust. 1.

(2-65)    Aby ustalić granice tego, co można uznać za „pogarszanie stanu”, niezbędna jest analiza art. 12 ust. 1 lit. d) jako całości. Celem art. 12 jest wprowadzenie systemu ścisłej ochrony gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a). Wyraźna ochrona terenów rozrodu i odpoczynku, w uzupełnieniu ochrony samych gatunków, bez użycia określenia „celowe”, świadczy o znaczeniu, jakie dyrektywa nadaje tym terenom. Ta szczególna ochrona przed pogarszaniem stanu lub niszczeniem terenów rozrodu lub odpoczynku jest w sposób oczywisty powiązana z podstawową funkcją tych terenów, które muszą nadal zapewniać wszystkie czynniki niezbędne dla określonego zwierzęcia (lub grupy zwierząt) do rozrodu lub odpoczynku.

(2-66)    Przykłady działań mogących powodować pogorszenie stanu zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. d):

-zasypywanie części tarlisk traszki grzebieniastej (Triturus cristatus) lub innych ściśle chronionych płazów, co ogranicza (ogólnie) ich funkcję jako miejsca rozrodu;

-pogorszenie funkcjonalności części nory chomika jako terenu rozrodu i odpoczynku na skutek głębokiej orki;

-prace inżynieryjne wzdłuż odcinka rzeki, który jest terenem odpoczynku i rozrodu jesiotra ostronosego (Acipenser sturio) lub innych ryb objętych ścisłą ochroną;

-osuszanie gruntów lub inne działania powodujące zmiany w hydrologii, które mają poważny wpływ na ekologiczne cechy siedliska i populację Natrix natrix cypriaca (cypryjski zaskroniec zwyczajny, zob. sekcja 2.33);

-wycinka/usuwanie martwych lub umierających drzew, które są ważnymi siedliskami niektórych gatunków chrząszczy saproksylicznych wymienionych w załączniku IV i objętych ścisłą ochroną 79 (Buprestis splendens, Cucujus cinnaberinus, Phryganophilus ruficollis i Pytho kolwensis);

-budowa domów, ośrodków wypoczynkowych, dróg i innych elementów infrastruktury, jak również zanieczyszczenie świetlne lub działalność połowowa na terenach rozrodu żółwia karetta (Caretta caretta) lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie 80 .

2.3.4.d) Środki mające na celu zapewnienie dalszej funkcjonalności ekologicznej terenów rozrodu lub odpoczynku

(2-67) Środki stosowane w celu zapewnienia dalszej funkcjonalności ekologicznej to środki zapobiegawcze mające na celu zminimalizowanie lub wręcz wyeliminowanie negatywnego wpływu działalności na tereny rozrodu lub odpoczynku gatunków chronionych. Mogą one jednak wykraczać poza ten zakres i obejmować również działania, które aktywnie poprawiają określony teren rozrodu lub odpoczynku w taki sposób, aby w żadnym momencie nie doszło do ograniczenia lub utraty jego funkcjonalności ekologicznej. Może to obejmować na przykład powiększenie obszaru lub tworzenie nowych siedlisk na terenie rozrodu lub odpoczynku – lub w bezpośrednim związku funkcjonalnym z nim – w celu utrzymania funkcjonalności tego terenu. Należy oczywiście wyraźnie wykazać utrzymanie lub poprawę funkcjonalności ekologicznej związanej z takimi środkami w odniesieniu do danych gatunków.

(2-68)    Takie środki można stosować jedynie w sytuacjach, gdy istnieje system zezwoleń lub planowania obejmujący procedury formalne oraz gdy właściwe organy są w stanie ocenić, czy środki wprowadzone w celu zachowania „rozrodczej” lub „odpoczynkowej” funkcjonalności danego terenu są wystarczające. Zastosowanie środków służących zapewnieniu dalszej funkcjonalności ekologicznej może stanowić rozwiązanie, gdy działanie może mieć wpływ jedynie na części terenu rozrodu lub odpoczynku. Jeśli w wyniku zastosowania środków służących zapewnieniu dalszej funkcjonalności ekologicznej dany teren rozrodu lub odpoczynku nadal pozostanie przynajmniej takich samych (lub większych) rozmiarów i zachowa taką samą (lub osiągnie lepszą) jakość względem danego gatunku, nie nastąpi pogorszenie funkcjonalności, jakości ani integralności tego terenu. Kluczowe jest utrzymanie lub ulepszenie dalszej funkcjonalności ekologicznej danego terenu. W związku z tym należy monitorować skuteczność środków służących zapewnieniu dalszej funkcjonalności ekologicznej.

(2-69)    Zgodnie z zasadą ostrożności, jeżeli zaproponowane środki (np. przez wykonawcę przedsięwzięcia w kontekście przedsięwzięcia) nie gwarantują dalszej funkcjonalności ekologicznej terenu, nie należy ich uznawać za zgodne z art. 12 ust. 1 lit. d). W celu zapewnienia zgodności z art. 12 ust. 1 lit. d) konieczny jest wysoki stopień pewności, że środki są wystarczające do uniknięcia pogorszenia stanu lub zniszczenia, a ponadto środki te należy skutecznie wdrożyć w odpowiednim czasie i odpowiedniej formie, tak aby uniknąć pogorszenia stanu lub zniszczenia. Prawdopodobieństwo skuteczności środków należy ocenić na podstawie obiektywnych informacji oraz w świetle charakterystyki i szczególnych warunków środowiskowych danego terenu.

(2-70) Odpowiednie środki służące zapewnieniu dalszej funkcjonalności ekologicznej, które gwarantują, że nie nastąpi pogorszenie funkcji, jakości lub integralności danego terenu, będą miały ogólnie pozytywny wpływ na ochronę zamieszkujących je gatunków.

(2-71)    Środki służące zapewnieniu dalszej funkcjonalności ekologicznej mogą stanowić integralną część specyfikacji działalności lub przedsięwzięcia; mogą również stanowić element środków zapobiegawczych stosowanych w ramach systemu ścisłej ochrony w celu zapewnienia zgodności z art. 12 ust. 1 lit. d).

(2-72)    W oparciu o definicję terenów rozrodu i odpoczynku (zob. sekcja 2.3.4.b)) przedstawione powyżej podejście wydaje się mieć szczególne znaczenie w odniesieniu do zwierząt o niewielkich zasięgach występowania, w przypadku których tereny rozrodu lub odpoczynku wyznaczane są jako „jednostki funkcjonalne” (tj. stosowane jest szersze podejście). W tym miejscu należy podkreślić, że państwo członkowskie musi konsekwentnie definiować tereny rozrodu i odpoczynku w odniesieniu do danych gatunków, a w rezultacie spójnie zapewniać ich ochronę na całym swoim terytorium.

(2-73)    Środki służące zapewnieniu dalszej funkcjonalności ekologicznej różnią się od środków kompensujących w ścisłym znaczeniu (w tym od środków kompensujących określonych w art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej). Środki kompensujące mają na celu zrekompensowanie określonych negatywnych skutków dla danego gatunku, a zatem ich zastosowanie oznacza, że następuje lub nastąpiło pogorszenie stanu lub zniszczenie terenu rozrodu lub odpoczynku. Nie dotyczy to środków służących zapewnieniu dalszej funkcjonalności ekologicznej, które mają zagwarantować, że po zakończeniu danego działania dalsza funkcjonalność ekologiczna terenu rozrodu lub odpoczynku pozostanie zupełnie nienaruszona (pod względem ilościowym i jakościowym). W przypadku pogorszenia stanu lub zniszczenia terenu rozrodu lub odpoczynku odstępstwo na podstawie art. 16 jest konieczne zawsze, gdy zostaną spełnione warunki określone w tym artykule. Sekcja 3.2.3.b dotyczy stosowaniu środków kompensujących na podstawie art. 16.

2.3.5.Przetrzymywanie, transport i sprzedaż lub wymiana oraz oferowanie do sprzedaży lub wymiana okazów pozyskanych ze stanu dzikiego

(2-74)    Jeżeli chodzi o gatunki wymienione w załączniku IV lit. a), art. 12 ust. 2 stanowi, że: „państwa członkowskie wprowadzają zakaz przetrzymywania, transportu, sprzedaży lub wymiany oraz oferowania do sprzedaży lub wymiany okazów pozyskanych ze stanu dzikiego, z wyjątkiem tych pozyskanych legalnie przed wprowadzeniem w życie niniejszej dyrektywy”. Art. 12 ust. 3 stanowi, że zakazy określone w art. 12 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 12 ust. 2 mają zastosowanie do wszystkich stadiów rozwoju gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a).

2.3.6.System monitorowania przypadkowego chwytania i zabijania gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a)

(2-75) Art. 12 ust. 4 wymaga ustanowienia systemu monitorowania przypadkowego chwytania i zabijania zwierząt z gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a). System monitorowania musi być na tyle solidny, aby umożliwiał pozyskiwanie wiarygodnych danych na temat skutków wszystkich działań, które mogą wiązać się z ryzykiem przypadkowego chwytania i zabijania osobników danego gatunku. Zebrane informacje muszą być odpowiednie do zapewnienia wiarygodnych danych szacunkowych dotyczących przypadkowego chwytania i zabijania, które w połączeniu z wynikami nadzoru nad stanem ochrony tych gatunków będzie można wykorzystać do podjęcia świadomej decyzji, czy konieczne jest zastosowanie środków ochronnych w celu zapewnienia, aby przypadkowe chwytanie i zabijanie nie miało znacznego negatywnego wpływu na dane gatunki.

Przykłady obejmują monitorowanie przypadków przyłowu waleni lub żółwi morskich za pomocą narzędzi połowowych lub przypadków zabijania ich w wyniku zderzeń ze statkami, monitorowanie śmiertelności nietoperzy w pobliżu turbin wiatrowych lub monitorowanie przypadków zabijania zwierząt na drogach (np. płazów podczas wiosennych migracji). W wyroku w sprawie C-308/08 Trybunał odniósł się do kwestii wykonania art. 12 ust. 4 w odniesieniu do rysia iberyjskiego (Lynx pardinus) w Andaluzji i stwierdził istnienie systemu monitorowania przypadkowego zabijania rysia iberyjskiego w związku z ruchem drogowym (zob. ramka poniżej).

(2-76) Systematyczne monitorowanie przypadkowego chwytania i zabijania oraz gromadzenie wiarygodnych danych na ten temat stanowi podstawowy warunek wstępny wdrożenia skutecznych środków ochronnych. Na przykład, jeżeli chodzi o przyłowy przy użyciu narzędzi połowowych, system monitorowania może wykorzystywać dane gromadzone przez państwa członkowskie na podstawie ram gromadzenia danych dotyczących rybołówstwa 82 . W rozporządzeniu 2017/1004 ustanowiono przepisy w zakresie gromadzenia danych biologicznych, środowiskowych, technicznych i społeczno-ekonomicznych w sektorze rybołówstwa, zarządzania nimi i ich wykorzystywania w celu przyczynienia się do realizacji celów wspólnej polityki rybołówstwa i prawodawstwem w dziedzinie środowiska. Znaczny potencjał mają nowoczesne technologie w zakresie kontroli, takie jak narzędzia zdalnego monitorowania elektronicznego obejmujące telewizję przemysłową i czujniki. Najnowsze osiągnięcia w dziedzinie sztucznej inteligencji mogą ułatwić automatyczne przeglądanie dużych ilości danych pochodzących ze zdalnego monitorowania elektronicznego. Takie narzędzia kontroli stanowią dla organów opłacalne i realne środki monitorowania i rozliczania przypadkowych połowów gatunków wrażliwych. Na całym świecie coraz częściej wykorzystuje się takie narzędzia zdalnego monitorowania elektronicznego jako rozwiązanie różnych kwestii związanych z kontrolą rybołówstwa w sytuacjach, w których opłacalne działania związane z ciągłym monitorowaniem są wymagane na potrzeby gromadzenia danych oraz kontroli i egzekwowania przepisów.

Państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia krajowych planów prac zgodnie z wieloletnim programem UE dotyczącym gromadzenia danych. Taki program na lata 2020–2021 został przyjęty decyzją delegowaną Komisji (UE) 2019/910 i decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2019/909. Program ten obejmuje obowiązek gromadzenia danych o przypadkowych połowach wszystkich ptaków, ssaków, gadów i ryb gatunków chronionych na podstawie prawodawstwa Unii Europejskiej i umów międzynarodowych. Dane należy gromadzić w odniesieniu do wszystkich rodzajów połowów i statków oraz muszą one być odnotowywane podczas rejsów obserwatorów naukowych na statkach rybackich lub przez samych rybaków w dziennikach połowowych.

W przypadku gdy dane zgromadzone podczas rejsów obserwatorów nie zapewniają wystarczających informacji na temat przypadkowych połowów na potrzeby użytkowników końcowych, państwa członkowskie muszą wdrożyć inne metodyki, na przykład zdalne monitorowanie elektroniczne za pomocą kamer umieszczonych na statkach, które rejestrują wybieranie narzędzi połowowych i połowy. Metody gromadzenia danych i ich jakość muszą być odpowiednie do zamierzonych celów i powinny być zgodne z najlepszymi praktykami oraz odpowiednimi metodykami zalecanymi przez właściwe instytucje naukowe. Powinny one obejmować wystarczającą część floty, aby zapewnić wiarygodne dane szacunkowe dotyczące przyłowów. Gromadzenie danych dotyczących przypadkowych połowów gatunków chronionych i wrażliwych na podstawie stosownych rozporządzeń i dyrektyw oraz wdrażanie odpowiednich środków ochronnych wymaga ścisłej współpracy międzysektorowej i międzyinstytucjonalnej, egzekwowania przepisów oraz odpowiedniego wsparcia na rzecz rybaków i ze strony rybaków.

(2-77) W przypadku gatunków o szerokim zasięgu występowania, takich jak walenie, które przemieszczają się przez wody państw członkowskich, zasadnicze znaczenie ma współpraca z innymi krajami w naturalnym zasięgu danego gatunku, ponieważ działania w zakresie monitorowania i środki dotyczą statków rybackich z różnych krajów. Należy zatem podkreślić, że zobowiązania wynikające z art. 12 stanowią wspólną odpowiedzialność państw członkowskich. Stanowisko to znajduje poparcie w brzmieniu wyżej wymienionych przepisów oraz w ponadnarodowym celu dyrektywy, jakim jest ochrona gatunków i siedlisk będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty w całym ich naturalnym zasięgu, jak również w obowiązku lojalnej współpracy wynikającej z Traktatu. Dlatego też, chociaż główna odpowiedzialność za wykonanie art. 12 spoczywa na państwie członkowskim, w którym występuje dany gatunek, inne państwa członkowskie muszą współpracować, jeśli taka współpraca jest konieczna do wypełnienia ich obowiązków prawnych. Ma to zastosowanie zarówno w przypadku prowadzenia działań w zakresie monitorowania, jak i wdrażania środków ochronnych.

(2-78) W świetle informacji zebranych za pośrednictwem systemu monitorowania państwa członkowskie muszą podjąć dalsze badania lub zastosować środki ochronne, wymagane w celu zapewnienia, aby przypadkowe chwytanie i zabijanie nie miało znacznego negatywnego wpływu na te gatunki. W związku z tym niezbędne jest również posiadanie wiarygodnych informacji na temat populacji, zasięgu i stanu ochrony danego gatunku, co wymaga pełnego wdrożenia nadzoru zgodnie z wymogami art. 11 dyrektywy.

(2-79) Chociaż w art. 12 ust. 4 nie zawarto definicji „znacznego negatywnego wpływu” 83 , można przyjąć, że pojęcie to wiąże się ze szczegółowym badaniem skutków przypadkowego chwytania i zabijania dla stanu subpopulacji i populacji gatunków, a w konserwacji dla osiągnięcia lub zachowanie właściwego stanu ochrony. Znaczenie wpływu należy oceniać indywidualnie w poszczególnych przypadkach, uwzględniając historię życia gatunku, wielkość i czas trwania negatywnego wpływu oraz stan ochrony i tendencje dotyczące danego gatunku. Na przykład wpływ można uznać za znaczny, jeżeli gatunek znajduje się w niekorzystnym stanie ochrony i następuje dalszy spadek jego liczebności w wyniku przypadkowego chwytania i zabijania, w szczególności jeżeli ma to wpływ na perspektywy odbudowy w przyszłości. Wpływ należy również uznać za znaczny, jeżeli regularnie i przypadkowo chwytana jest i zabijana znaczna liczba zwierząt, co może mieć konsekwencje dla subpopulacji lub lokalnej populacji danego gatunku. W przypadku braku danych na temat stanu ochrony lub rzeczywistego poziomu przypadkowego chwytania i zabijania należy stosować zasadę ostrożności.

(2-80) Innym rodzajem działalności, która może prowadzić do przypadkowego zabijania gatunków morskich objętych ścisłą ochroną, jest ruch morski, a w szczególności kolizji zwierząt ze statkami. Państwa członkowskie mogą rozważyć szereg różnego rodzaju środków zapobiegawczych, w tym ograniczenie prędkości jednostek pływających lub przekierowanie ruchu. Środki te zazwyczaj muszą być wdrażane zgodnie z przepisami Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO). W zależności od zakresu proponowanych środków oraz ich wpływu na normalny ruch morski, a także zgodnie z dyrektywą 2002/59/WE, może zaistnieć konieczność, aby UE wystąpiła do IMO z odpowiednim wnioskiem.

(2-81) Niektóre działania wojskowe, w szczególności wykorzystywanie sonarów aktywnych w środowisku morskim lub zatapianie bądź niszczenie niewybuchów, mogą prowadzić do zabijania wrażliwych gatunków, takich jak walenie. Działalność wojskowa nie jest wyłączona z przepisów art. 12, dlatego też marynarki wojenne różnych państw członkowskich opracowały inicjatywy w zakresie polityki dotyczące wykorzystywania sonarów wojskowych, uwzględniające potrzebę ograniczenia do minimum potencjalnego wpływu na środowisko. Można na przykład wyznaczać strefy ostrożności, w których wykorzystywanie takich sonarów będzie ograniczone. Należy tego dokonać z poszanowaniem obowiązującego prawodawstwa międzynarodowego, regulowanego głównie w ramach Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, w tym przepisów szczegółowych dotyczących szczególnych praw i obowiązków mających zastosowanie do okrętów wojennych.

3. ARTYKUŁ 16

Treść art. 16

1. Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i 15 lit. a) i b): a) w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych; b) aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności; c) w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska; d) do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin; e) aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe. 2. Państwa członkowskie co dwa lata przesyłają Komisji, w formie ustalonej przez komitet, sprawozdanie na temat odstępstw stosowanych na mocy ust. 1. Komisja wydaje swoją opinię na temat tych odstępstw w maksymalnym terminie 12 miesięcy od otrzymania sprawozdania i przedstawia ją komitetowi. 3. W sprawozdaniach podaje się: a) gatunki, które podlegają odstępstwom i powód odstępstwa, w tym charakter zagrożenia, w stosownych przypadkach, wraz z odniesieniem do odrzuconych rozwiązań alternatywnych i wykorzystanych danych naukowych; b) środki, przyrządy lub metody chwytania bądź zabijania gatunków zwierząt, na które wydano pozwolenie oraz powody ich wykorzystania; c) okoliczności wskazujące, kiedy i gdzie dopuszczono takie odstępstwa; d) organ upoważniony do oświadczania i sprawdzania, czy wymagane warunki są spełnione oraz decydowania, które środki, przyrządy lub metody mogą być stosowane, w jakich granicach i przez jakie jednostki, a także kto ma wykonać dane zadanie; e) stosowane środki nadzoru oraz uzyskane wyniki.

(3-1)    W art. 16 dyrektywy przewidziano możliwość wprowadzenia odstępstw, w tym od systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt ustanowionego na podstawie art. 12.

(3-2)    Art. 16 przewiduje ograniczone możliwości wprowadzania odstępstw od ograniczeń i zakazów określonych w art. 12. Odstępstwa muszą być nie tylko uzasadnione w odniesieniu do ogólnego celu dyrektywy, ale również muszą spełniać trzy szczególne warunki (zob. pkt 3.2).

(3-3)    Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, że odstępstwo jest nieważne. Przed przyznaniem odstępstwa organy państwa członkowskiego muszą zatem dokładnie zbadać, czy spełnione zostały wszystkie ogólne i szczególne wymogi.

3.1. Ogólne aspekty prawne

3.1.1. Obowiązek zapewnienia pełnej, jasnej i precyzyjnej transpozycji art. 16

(3-4)    Transpozycja art. 16 do prawa krajowego musi gwarantować wdrożenie przepisów dotyczących odstępstw przez właściwe organy. Należy zauważyć, że chociaż dyrektywa jest wiążąca w odniesieniu do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, pozostawia jednak państwom członkowskim swobodę co do wyboru sposobu osiągnięcia tego rezultatu. Trybunał wyznaczył jednak granice takiej swobody. W związku z tym, jak wyjaśniono poniżej, krajowa transpozycja systemu odstępstw na podstawie art. 16 musi być zgodna ze wszystkimi podstawowymi zasadami prawa UE oraz spełniać szereg wymogów.

(3-5)    Zgodnie z orzecznictwem TSUE 84  „transpozycja dyrektywy do prawa krajowego niekoniecznie wymaga formalnego i dosłownego przeniesienia jej przepisów do wyraźnej i szczególnej normy prawnej, a ogólny kontekst prawny może być wystarczający, o ile faktycznie zapewnia on pełne stosowanie dyrektywy w sposób wystarczająco jasny i ścisły”. Same przepisy administracyjne, które z natury mogą być dowolnie zmieniane przez administrację i nie są odpowiednio znane, nie mogą być uznane za prawidłowe wykonanie zobowiązań państwa członkowskiego wynikających z TFUE i dyrektywy 85 .

(3-6) W związku z tym stosowanie w praktyce wymogów określonych w art. 16 nie zastępuje formalnej transpozycji. W sprawie C-46/11 Trybunał potwierdził, że prawidłowe wdrożenie przepisów dyrektywy nie może samo w sobie wykazywać się jasnością i dokładnością wymaganą dla spełnienia zasady pewności prawa. Ponadto samych praktyk administracyjnych nie można uznać za wykonanie obowiązku państw członkowskich do transpozycji dyrektywy 86 do prawa krajowego.

(3-7)    Co więcej, przepisy dyrektyw muszą być wdrażane w ramach aktów o niezaprzeczalnej mocy wiążącej, zachowując poziom szczegółowości, precyzji i przejrzystości niezbędny do spełnienia wymogów w zakresie pewności prawa 87 . Trybunał wyraził się bardziej jednoznacznie w wyroku w sprawie C-339/87, w którym stwierdził, że „kryteria, które państwa członkowskie muszą spełnić, aby móc odstąpić od zakazów ustanowionych w dyrektywie, muszą być odtworzone w szczególnych przepisach krajowych, ponieważ wierna transpozycja staje się szczególnie ważna w przypadku gdy zarządzanie wspólnym dziedzictwem powierzone jest państwom członkowskim na ich odpowiednich terytoriach”. W wyroku z dnia 20 października 2005 r. Trybunał zastosował to orzecznictwo do dyrektywy siedliskowej i stwierdził, że „w ramach dyrektywy siedliskowej, która ustanawia złożone i techniczne przepisy w dziedzinie prawa ochrony środowiska, państwa członkowskie są w sposób szczególny zobowiązane do dbania o to, aby ich przepisy prawne mające zapewnić transpozycję tej dyrektywy były jasne i precyzyjne” 88 .

(3-8)    Jak orzekł Trybunał, w odniesieniu do art. 16 dyrektywy siedliskowej, kryteria, na podstawie których państwa członkowskie mogą odstąpić od zakazów nałożonych w tej dyrektywie, należy jednoznacznie odtworzyć w przepisach prawa krajowego. W tym względzie art. 16 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w sposób zawężający, ponieważ określono w nim w precyzyjny sposób okoliczności, w których państwa członkowskie mogą odstąpić od stosowania art. 12–15 tej dyrektywy 89 . Trybunał powtórzył to stanowisko w wyroku w sprawie C-46/11 90 .

(3-9) Przy transpozycji art. 16 państwa członkowskie muszą przestrzegać znaczenia terminów i pojęć użytych w dyrektywie w celu zapewnienia spójności zarówno w zakresie wykładni, jak i stosowania 91 Oznacza to również, że krajowe środki transpozycji muszą zapewniać pełne stosowanie dyrektywy bez zmieniania określonych w niej warunków i bez wprowadzania dodatkowych warunków lub odstępstw nieprzewidzianych w dyrektywie 92 . Na przykład w wyroku w sprawie C-6/04 93 Trybunał stwierdził, że odstępstwo zezwalające na przyjęcie aktów, które prowadzą do zabijania gatunków chronionych, pogorszenia lub zniszczenia ich terenów rozrodu lub odpoczynku, o ile akty te są zgodne z prawem i nie można ich w sposób racjonalny uniknąć, „jest niezgodne zarówno z duchem, celami dyrektywy siedliskowej, jak również z brzmieniem art. 16 tej dyrektywy”.

W sprawie C-183/05 94 Trybunał stwierdził, że system odstępstw przewidziany w ustawodawstwie irlandzkim (art. 23 ust. 7 lit. b) Wildlife Act) jest niezgodny z art. 12 i 16 dyrektywy. Zgodnie z ustawodawstwem irlandzkim nie stanowią czynu zabronionego czyny nieumyślne, które prowadzą do naruszenia lub zniszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku dzikich gatunków. Zdaniem Trybunału przepis ten nie tylko nie spełnia wymogów art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy, w którym zakazano takich czynów, niezależnie od tego, czy są one zamierzone, czy też nie, ale również wykracza poza zakres przewidziany w art. 16 dyrektywy, ponieważ w dyrektywie określono w sposób wyczerpujący warunki, w jakich można przyznać odstępstwa.

(3-10)    Przepisy krajowe muszą zapewniać ścisłą i pełną transpozycję wszystkich warunków określonych w art. 16, bez wybiórczego stosowania tylko niektórych przepisów. W wyroku w sprawie C-98/03 95 Trybunał stwierdził, że prawo niemieckie (art. 43 ust. 4 federalnej ustawy o ochronie przyrody) nie jest zgodne z art. 16, ponieważ nie uzależniono w nim odstępstw od spełnienia wszystkich warunków określonych w tym artykule.

W wyroku w sprawie C-508/04 96 Trybunał wyjaśnił, że „przepisy krajowe, które nie uzależniają odstępstw od zakazów ustanowionych w art. 12–14 i art. 15 lit. a) i b) dyrektywy od całości kryteriów i warunków określonych w art. 16 dyrektywy, lecz w sposób niepełny od części z nich, nie mogą stanowić regulacji zgodnej z tym artykułem”. W wyroku w sprawie C-46/11 Trybunał stwierdził, że polskie prawo nie jest zgodne z art. 16, ponieważ nie uzależniono w nim odstępstw od spełnienia wszystkich kryteriów i warunków określonych w tym artykule.

3.1.2. Odpowiednie ogólne stosowanie odstępstw

(3-11) Odstępstwa przewidziane w art. 16 należy wprowadzać w ostateczności 97 . Organy krajowe odpowiedzialne za wprowadzanie odstępstw muszą wziąć pod uwagę, że odstępstwa należy interpretować i wdrażać w sposób zawężający, bez szkody dla ogólnego celu i kluczowych przepisów dyrektywy 98 . W wyroku w sprawie C-6/04 Trybunał wyjaśnił, że zasada ta ma zastosowanie również w kontekście art. 16 99 . W wyroku w sprawie C-674/17 TSUE orzekł, że „odstępstwo, którego podstawą jest art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, może stanowić jedynie konkretny środek zastosowany punktowo celem ustosunkowania się do konkretnych wymagań oraz szczególnych sytuacji” 100 .

(3-12)    W odniesieniu do środków, które należy wprowadzić na podstawie art. 12 dyrektywy siedliskowej, podkreślono potrzebę wdrożenia odpowiednich i skutecznych środków w sposób wystarczający i możliwy do zweryfikowania. Takie samo podejście można przyjąć w odniesieniu do systemu odstępstw. Jeżeli stosuje się go prawidłowo, gwarantuje, że przyznawanie odstępstw nie jest sprzeczne z celem dyrektywy 101 . W sprawie C-6/04 Trybunał zauważył, że „art. 12, 13 i 16 dyrektywy siedliskowej stanowią spójny zespół norm mających na celu zapewnienie ochrony populacji danych gatunków, w związku z czym wszelkie odstępstwa, które byłyby niezgodne z tą dyrektywą, naruszałyby zarówno zakazy zawarte w art. 12 lub w art. 13 dyrektywy, jak również zasadę, zgodnie z którą odstępstwa mogą zostać wprowadzone na podstawie art. 16 tej dyrektywy”.

Zasadniczo surowość każdego z warunków lub „testów” będzie wzrastać wraz z powagą potencjalnego wpływu odstępstwa na gatunek lub populację.

(3-13)    Wprowadzenie odstępstwa obejmuje założenie, że właściwe organy krajowe zagwarantowały, że spełniono wszystkie warunki określone w art. 16. Państwa członkowskie muszą także zapewnić, aby skumulowany wynik odstępstw nie powodował skutków sprzecznych z celami art. 12 i dyrektywy w ujęciu całościowym 102 .

(3-14) W związku z tym stosowanie odstępstw jest często najlepiej zarządzane w obrębie krajowych ram ochrony w celu zapewnienia, by – ogólnie rzecz biorąc – skumulowany wynik odstępstw dla poszczególnych gatunków nie był szkodliwy dla utrzymania właściwego stanu ochrony gatunków na poziomie krajowym lub biogeograficznym w danym państwie członkowskim. W każdym przypadku państwa członkowskie muszą monitorować i nadzorować stosowanie odstępstw na poziomie krajowym (oraz, w razie potrzeby, prowadzić działania związane z monitorowaniem wykraczające poza granice w przypadku populacji transgranicznych). Może to wymagać, w zależności od struktury organizacyjnej w danym państwie członkowskim, aby władze regionalne lub lokalne analizowały skutki odstępstw poza swoim terytorium.

Przykład tego, w jaki sposób organ krajowy może określić ramy stosowania odstępstw wprowadzonych na jego terytorium, można znaleźć w sprawie C-342/05. W wyroku w tej sprawie Trybunał wyjaśnił, że „[u]stanowienie w odniesieniu do decyzji przyznających zezwolenia na polowanie na wilki również górnych regionalnych limitów osobników, które mogą zostać poddane odstrzałowi w każdym okręgu ochrony zwierzyny łownej, nie może być postrzegane jako sprzeczne z art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej. Limit ten, wyznaczony z uwzględnieniem liczby okazów, które mogą zostać wyeliminowane bez stworzenia zagrożenia dla omawianego gatunku, stanowi bowiem [...] jedynie ramy, w których organy okręgów ochrony zwierzyny łownej mogą wydawać zezwolenia na polowanie na wilki, jeżeli ponadto spełnione są przesłanki określone w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej” 103 . Innymi słowy, możliwe jest wyznaczenie maksymalnego limitu okazów, które mogą zostać wyeliminowane (w celu uniknięcia negatywnego wpływu na stan ochrony), jednak nie zwalnia to z konieczności spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 16 ust. 1 w przypadku każdego odstępstwa.

3.2. Starannie kontrolowany system przyznawania odstępstw: trzy testy

(3-15) W art. 16 określono trzy testy, które należy pozytywnie przejść, zanim zostanie przyznane odstępstwo:

1) wykazanie co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 16 ust. 1 lit. a)–d) lub umożliwienie, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwania lub przetrzymywania niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe (lit. „e)”);

2) brak zadowalającej alternatywy oraz

3) zapewnienie, aby odstępstwo nie było szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu.

Trzeci test odzwierciedla nadrzędny cel dyrektywy siedliskowej, jakim jest przyczynianie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (art. 2 ust. 1). Wdrażane środki muszą być opracowane z myślą o zachowaniu lub odtworzeniu chronionych siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory we właściwym stanie ochrony. Ponadto muszą one uwzględniać wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne (art. 2 ust. 2 i 3).

Przed przeanalizowaniem drugiego i trzeciego testu wniosek musi pozytywnie przejść pierwszy test. Z praktycznego punktu widzenia badanie kwestii zadowalających alternatyw i wpływu na stan ochrony nie ma większego sensu, jeżeli dane działanie nie spełnia wymogów art. 16 ust. 1 lit. a)–e).

(3-16)    Państwa członkowskie muszą jednak uzyskać pozytywny wynik we wszystkich trzech testach. Ciężar dowodu spoczywa na właściwych organach, które muszą wykazać, że każde odstępstwo pozytywnie przeszło wszystkie testy, jak wyjaśnił Trybunał w sprawie C-342/05: „Ponieważ [art. 16 ust. 1] stanowi wyjątek, podlegający ścisłej wykładni i w odniesieniu do którego ciężar dowodu zaistnienia warunków wymaganych dla każdego odstępstwa spoczywa na władzach, które podejmują decyzję w tym przedmiocie, państwa członkowskie są zobowiązane do zagwarantowania, że każda interwencja dotycząca gatunków chronionych będzie podejmowana wyłącznie na podstawie decyzji zawierających precyzyjne i odpowiednie uzasadnienie, uwzględniające przyczyny, warunki i wymogi, o których mowa w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej” 104 .

Schemat postępowania przy wprowadzaniu odstępstwa na podstawie art. 16 ust. 1

3.2.1.TEST 1: Wykazanie jednego z powodów określonych w art. 16 ust. 1 lit. a)–d) lub umożliwienie, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwania lub przetrzymywania niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe (art. 16 ust. 1 lit. e)).

(3-17) Odstępstwa przyznaje się, ponieważ istnieje określony problem, lub określona sytuacja, które wymagają rozwiązania. Podstawę odstępstw musi stanowić co najmniej jeden z wariantów wymienionych w art. 16 ust. 1 lit. a), b), c), d) i e). Szczególne odstępstwa, które nie są uzasadnione żadnym z tych powodów/wariantów, są sprzeczne zarówno z duchem i celem dyrektywy siedliskowej, jak i z brzmieniem art. 16 105 .

W wyroku w sprawie C-508/04 106 Trybunał stwierdził, że ustawodawstwo austriackie nie było zgodne z art. 16 ust. 1 dyrektywy, częściowo dlatego, że powody odstępstwa na podstawie ustawodawstwa austriackiego (tj. gospodarcze wykorzystanie rolnicze lub leśne, produkcja napojów i budowa instalacji) nie wchodziły w zakres żadnego z powodów/wariantów wymienionych wyczerpująco w art. 16 ust. 1 dyrektywy.

(3-18)    Przy przyznawaniu odstępstwa należy w jasny i precyzyjny sposób określić zamierzony cel, a organ krajowy musi ustalić, w świetle rygorystycznych danych naukowych, że dane odstępstwa są odpowiednie dla osiągnięcia tego celu, a także uzasadnić wybór powodu/wariantu na podstawie art. 16 ust. 1 lit. a)–e) oraz sprawdzić, czy spełnione są szczególne warunki 107 .

a) w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych

(3-19) Pierwszym powodem przyznania odstępstwa jest ochrona dzikiej flory i fauny oraz ochrona siedlisk przyrodniczych. W art. 16 ust. 1 lit. a) nie określono ani rodzaju fauny i flory, ani siedlisk przyrodniczych, które mogą być objęte zakresem odstępstwa, ani też rodzaju zagrożeń. Biorąc pod uwagę ogólny cel dyrektywy, bardziej prawdopodobne jest, że powód ten obejmie podatne na zagrożenia, rzadkie, zagrożone lub endemiczne gatunki i siedliska przyrodnicze (na przykład te wymienione w załącznikach do dyrektywy siedliskowej), co będzie miało na celu skuteczne zmniejszenie negatywnego wpływu danego gatunku na te siedliska. Nietypowe byłoby przedkładanie interesów gatunku, który jest pospolity i dobrze się rozwija, nad interesy gatunku spełniającego kryteria art. 1 lit. g) dyrektywy.

(3-20)    Właściwy organ powinien dokładnie zbadać, indywidualnie dla każdego przypadku, czy interes ochrony siedliska lub gatunku będącego przedmiotem zainteresowania Wspólnoty może usprawiedliwiać wpływ na inny gatunek będący przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, np. w przypadku gdy gatunek będący ofiarą mógłby być miejscowo zagrożony przez gatunek drapieżny 108 . Przed rozważeniem wprowadzenia odstępstwa w celu ochrony gatunku będącego ofiarą należy ocenić i uwzględnić wszystkie inne możliwe zagrożenia (np. pogarszanie stanu siedliska, nadmierne polowanie, niepokojenie, konkurencja ze strony gatunków domowych). Ocena powinna obejmować stan ochrony gatunków objętych ewentualnym odstępstwem w porównaniu ze stanem ochrony „fauny, flory i siedlisk”, długoterminowy wpływ na dotkniętą populację lub dotknięte populacje, długoterminową skuteczność w zmniejszaniu zagrożenia itp. Ocena powinna być zgodna z zasadą proporcjonalności: wynikłe z niej niekorzystne aspekty nie mogą być niewspółmierne do celów, jakie mają zostać osiągnięte.

b) aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności

(3-21) Drugim powodem przyznania odstępstwa jest konieczność zapobieżenia poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności. W ramach tego odstępstwa uwzględnia się interes gospodarczy, a – jak zauważono – szkody, którym należy zapobiec, muszą być poważne. Lista ta nie jest jednak wyczerpująca; może ona obejmować inne rodzaje własności. Poważne szkody odnoszą się do szczególnych interesów, tj. prowadzą lub mogą prowadzić m.in. do bezpośredniej lub pośredniej straty gospodarczej lub finansowej, utraty wartości majątku lub utraty materiału produkcyjnego.

(3-22)    Jak podkreślił jednak Trybunał w swoim wyroku w sprawie C-46/11, w art. 16 ust. 1 lit. b) władzom nie zezwala się na odstępstwo od zakazów ustanowionych na podstawie art. 12 tylko dlatego, że przestrzeganie takich zakazów wymusza zmianę działalności rolnej, leśnej lub rybackiej. W wyroku w sprawie C-46/11 Trybunał orzekł, że w art. 16 ust. 1 lit. b) nie zezwala się na odstępstwo od zakazów ustanowionych w art. 12 na tej podstawie, że ich przestrzeganie uniemożliwiłoby stosowanie technologii normalnie wykorzystywanych w działalności rolnej, leśnej lub rybackiej 109 .

(3-23)    Orzekając w sprawie porównywalnej procedury dotyczącej przyznania odstępstwa na podstawie art. 9 dyrektywy ptasiej 2009/147/WE, Trybunał zauważył, że dyrektywa nie ma na celu zapobieżenia niewielkiej szkodzie, lecz jedynie poważnym szkodom, tj. przekraczającym pewien stopień 110 . Wynika z tego, że zwykła uciążliwość i zwykłe ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej nie mogą stanowić uzasadnionych powodów przyznania odstępstw. To, co uważa się za poważną szkodę, należy oceniać indywidualnie w odniesieniu do każdego przypadku, gdy pojawi się dany problem.

(3-24)    Trybunał stwierdził, że „art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej nie wymaga dla skorzystania z odstępstwa uprzedniego wystąpienia poważnych szkód” 111 . Ponieważ przepis ten ma na celu zapobieżenie poważnym szkodom, nie jest konieczne, aby takie poważne szkody już wystąpiły; wystarczy, że istnieje prawdopodobieństwo ich wystąpienia. Sama możliwość wystąpienia szkód nie jest jednak wystarczająca; prawdopodobieństwo wystąpienia szkód musi być wysokie, podobnie jak zakres tych szkód. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia poważnych szkód musi zostać wykazane za pomocą wystarczających dowodów. Muszą również istnieć wystarczające dowody na to, że ryzyko wystąpienia poważnych szkód można w znacznym stopniu przypisać gatunkom, których dotyczy odstępstwo, oraz że istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia poważnych szkód w przypadku niepodjęcia działań. Wcześniejsze doświadczenia powinny wskazywać na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkód.

(3-25)    W procesie ubiegania się o przyznanie odstępstwa państwa członkowskie muszą być w stanie wykazać, że wszelkie metody kontroli stosowane w ramach odstępstwa są skuteczne i trwałe w zapobieganiu poważnym szkodom lub ich ograniczaniu, np. są ukierunkowane konkretnie na miejsce i czas, w którym szkody występują lub mogą wystąpić, oraz na jednostki powodujące szkody itp. W wyroku w sprawie C-342/05 112 Trybunał stwierdził, że Finlandia uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy siedliskowej, zezwalając na polowania na wilki w celach prewencyjnych bez wykazania, że mają one zapobiec poważnym szkodom w rozumieniu art. 16 ust. 1 lit. b). Wynika z tego, że odstępstwa powinny być ukierunkowane na niezbędną skalę, nawet na pojedynczego osobnika (np. jednego problematycznego niedźwiedzia).

(3-26)    Odstępstwa służące zapobieżeniu poważnym szkodom wydaje się głównie w odniesieniu do gatunków, które mają znaczący wpływ na różne sektory, takich jak duże drapieżniki, Castor fiber oraz, w mniejszym stopniu, Lutra lutra. Są to aktualne przykłady gatunków, których obecność i ekspansja może prowadzić do szeregu konfliktów z interesem człowieka w różnych państwach członkowskich. Złagodzenie tych konfliktów może wymagać opracowania kompleksowych strategii ochrony oraz dostosowania, w miarę możliwości, praktyk ludzkich, które powodują konflikty, w celu stworzenia kultury współistnienia. Może to również wymagać opracowania planów, które są lokalnie dostosowane do szczególnych cech gatunków i działań będących przedmiotem oddziaływania, co może obejmować odstępstwa zgodnie z art. 16 ust. 1 lit. b).

(3-27) Komisja Europejska wspiera wiele projektów i inicjatyw programu LIFE, w ramach których opracowuje się wytyczne dotyczące dobrych praktyk w zakresie zarządzania konfliktami dotyczącymi gatunków chronionych (np. platforma UE na rzecz współistnienia ludzi i dużych drapieżników 113 opisana w ramce poniżej). W kilku państwach członkowskich opracowano na poziomie krajowym lub regionalnym wytyczne dotyczące poszczególnych gatunków 114 . Jeżeli planuje się wystąpienie o odstępstwo, zaleca się przeanalizowanie środków, praktyk i instrumentów proponowanych w niniejszych wytycznych lub w innych dokumentach w celu znalezienia najlepszych rozwiązań dostosowanych do warunków lokalnych, aby zmniejszyć szkody i konflikty zgodnie z zasadą proporcjonalności.

c) w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska

(3-28) Trzecim możliwym powodem przyznania odstępstwa są „powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego”. Pojęcia tego nie zdefiniowano w dyrektywie, ale w ustępie tym wymieniono powody związane z interesem publicznym, takie jak zdrowie i bezpieczeństwo publiczne. Obejmuje on również swoim zakresem inne nieskonkretyzowane powody, takie jak powody o charakterze społecznym lub gospodarczym, powody związane z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska itp. (lista ta nie jest wyczerpująca).

(3-29) W innych dziedzinach prawa Unii, w których pojawiają się podobne pojęcia, np. w odniesieniu do swobodnego przepływu towarów, Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że nadrzędne wymogi lub interes publiczny uzasadniają zastosowanie krajowych środków ograniczających zasadę swobodnego przepływu. W tym kontekście za taki nadrzędny interes publiczny Trybunał uznał zdrowie publiczne, ochronę środowiska oraz dążenie do osiągnięcia uzasadnionych celów polityki gospodarczej i społecznej.

(3-30)    To samo pojęcie pojawia się również w art. 6 ust. 4 dyrektywy. Jak dotąd Trybunał nie wydał żadnego orzeczenia dotyczącego interpretacji tego konkretnego pojęcia, można jednak uznać, że wykazanie nadrzędnych względów dotyczących planu lub przedsięwzięcia powinno w równym stopniu mieć zastosowanie do odstępstw. Pomocna w wyjaśnieniu tego pojęcia jest analiza przeprowadzona przez Komisję w wytycznych dotyczących art. 6 116 .

(3-31)    Po pierwsze z zastosowanego sformułowania jasno wynika, że jedynie interes publiczny, promowany przez organy publiczne lub podmioty prywatne, może być stawiany naprzeciw założeń ochrony określonych w dyrektywie. Dlatego też przedsięwzięć, które leżą wyłącznie w interesie przedsiębiorstw lub osób fizycznych, nie uznaje się zazwyczaj za leżące w interesie publicznym.

(3-32)    Po drugie należy podkreślić „nadrzędny” charakter tego interesu publicznego. Oznacza to, że nie każdy rodzaj interesu publicznego o charakterze społecznym lub gospodarczym będzie wystarczający, w szczególności w zestawieniu ze szczególnym znaczeniem interesów chronionych dyrektywą. Konieczne jest tu staranne wyważenie interesów. Rozsądne jest również założenie, że w większości przypadków interes publiczny może być nadrzędny tylko wtedy, gdy jest to interes długoterminowy: interesy krótkoterminowe, które przynoszą jedynie krótkoterminowe korzyści, nie byłyby wystarczające, aby przeważyć nad długoterminowym interesem ochrony gatunków.

(3-33)    Właściwy organ musi szczegółowo zbadać „nadrzędny” charakter interesu publicznego w każdym przypadku z osobna i znaleźć odpowiednią równowagę z ogólnym interesem publicznym, jakim jest osiągnięcie celów dyrektywy. Rozsądne wydaje się uznanie, że, podobnie jak w przypadku art. 16 ust. 1 lit. b) stosowanie odstępstw na podstawie art. 16 ust. 1 lit. c) nie wymaga, aby przed przyjęciem środków stanowiących odstępstwo wystąpiła szkoda dla zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi. Korzystając z tego odstępstwa, państwa członkowskie muszą jednak być w stanie wykazać, przy pomocy wystarczających dowodów, związek między odstępstwem a wymienionymi celami nadrzędnego interesu publicznego.

(3-34) Odstępstwa gatunkowe ze względu na nadrzędny interes publiczny mogą być konieczne w przypadku planów lub przedsięwzięć, które mają wpływ na obszary Natura 2000, z zastrzeżeniem wymogów art. 6 ust. 3–4. Środki zapobiegawcze, łagodzące i kompensujące przewidziane w art. 6 powinny zatem również uwzględniać gatunki, których dotyczą odstępstwa. Aby zapewnić spójność procedur na podstawie w art. 16 z ocenami na podstawie art. 6 oraz aby je usprawnić, zaleca się również usprawnienie, w razie potrzeby, procesu weryfikacji warunków odstępstwa (brak zadowalających alternatyw i szkodliwych skutków dla gatunków) w kontekście odpowiedniej oceny, w stosownych przypadkach.

d) do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin

(3-35)    Odstępstwa takie mogłyby na przykład obejmować znakowanie niektórych osobników danego gatunku na potrzeby badań (np. obroże z nadajnikiem radiowym), aby lepiej zrozumieć ich zachowania, lub realizacji projektów ochrony, których celem jest ponowne wprowadzenie gatunku. W projektach badawczych należy oczywiście uwzględnić również metody alternatywne. Na przykład, jeśli badania wiążą się z zabiciem okazu, należy zachęcać do wykorzystywania tusz i próbek pochodzących od okazów zabitych z innych powodów 117 . Konieczne jest również wykazanie, że cel takich badań jest nadrzędny w stosunku do interesu ścisłej ochrony gatunku.

(3-36) Wybieranie jaj, chwytanie i hodowla w niewoli, przenoszenie itp. mogą być dozwolone, aby odnowić osłabione populacje, zwiększyć ich różnorodność genetyczną lub ponownie wprowadzić gatunek. Chociaż odstępstwa te służą ochronie gatunku, mogą jednak mieć szereg potencjalnych negatywnych skutków, obejmujących aspekty ekologiczne, społeczne i gospodarcze oraz kwestie dobrostanu zwierząt. W związku z tym przy przyznawaniu tego rodzaju odstępstw zaleca się wykorzystanie najlepszych dostępnych danych, mechanizmów, narzędzi (Międzynarodowa Unia Ochrony Przyrody, „Guidelines for Reintroductions and Other Conservation Translocations” [„Wytyczne dotyczące ponownego wprowadzania i innego rodzaju przenoszenia w celach ochrony”] 118 ) i odpowiednich doświadczeń związanych z konkretnym gatunkiem, aby zwiększyć szanse powodzenia i zapobiec ewentualnym zagrożeniom dla ponownie wprowadzonego gatunku lub innych gatunków.

Jeżeli gatunek, który ma być odbudowany lub ponownie wprowadzony, został wymieniony zarówno w załączniku IV, jak i w załączniku II do dyrektywy siedliskowej, a obszary docelowe znajdują się poza siecią Natura 2000, władze powinny ocenić również możliwość/konieczność wyznaczenia głównych obszarów rozrodu i żerowania populacji odbudowanego lub ponownie wprowadzonego gatunku jako sieci Natura 2000, w szczególności w przypadku gatunków o znaczeniu priorytetowym. Ponadto ewentualne rozwiązania alternatywne w stosunku do ponownego wprowadzenia lub przeniesienia muszą być wcześniej uznane za mniej skuteczne lub muszą okazać się niewykonalne jako sposób na osiągnięcie szczególnych i jasno określonych celów ochrony w ramach ponownego wprowadzenia lub przeniesienia.

e) aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe

(3-37) Piątym i ostatnim uzasadnieniem dla wydania odstępstwa jest pozyskiwanie lub przetrzymywanie, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV.

(3-38) W przeciwieństwie do przepisów ustanowionych w art. 16 ust. 1 lit. a)–d), art. 16 ust. 1 lit. e) nie określa celu, jaki należy osiągnąć, korzystając z przedmiotowego odstępstwa. Mimo to, stosując art. 16 ust. 1 lit. e), nadal należy podać cel i w pełni go uzasadnić. Cel ten musi być również zgodny z ogólnymi celami przewidzianymi w dyrektywie. W wyroku w sprawie C-674/17 TSUE wyjaśnił, że „cele wprowadzenia odstępstwa muszą być jasno określone [i] precyzyjne […] w decyzji o ustanowieniu odstępstwa”. Trybunał uważa także, że wyłączenie, którego podstawą jest art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, „może stanowić jedynie konkretny środek zastosowany punktowo celem ustosunkowania się do konkretnych wymagań oraz szczególnych sytuacji” 119 . Oczywiste jest zatem, że musi istnieć szczególny cel przyznania odstępstwa.

(3-39) W sprawie C-674/17 120 TSUE orzekł, że „nie należy co do zasady mylić celu odstępstwa wprowadzonego na podstawie art. 16 ust. 1 lit. e) dyrektywy siedliskowej z celami odstępstw wprowadzonych na podstawie art. 16 ust. 1 lit. a)–d) tej dyrektywy, wobec czego ten pierwszy przepis może służyć jedynie jako podstawa do ustanowienia odstępstwa wyłącznie w przypadkach, w których te ostanie przepisy nie mają znaczenia” oraz że „[a]rtykuł 16 ust. 1 lit. e) dyrektywy siedliskowej nie może stanowić […] ogólnej podstawy prawnej wprowadzania odstępstw od art. 12 ust. 1 tej dyrektywy, chyba że pozbawia inne sytuacje przewidziane w art. 16 ust. 1 tej dyrektywy i przywołany system ścisłej ochrony ich skuteczności”.

Z tego względu art. 16 ust. 1 lit. e) nie stanowi ogólnej podstawy prawnej do przyznawania odstępstw, ale może być stosowany wyłącznie wówczas, gdy cele, którym służy odstępstwo, nie wchodzą w zakres art. 16 ust. 1 lit. a)–d). W przeciwnym razie przepisy ustanowione w art. 16 ust. 1 lit. a)–d) oraz system ścisłej ochrony straciłyby skuteczność. W tej konkretnej sprawie TSUE zajmował się wyraźnie problemem kłusownictwa dotyczącego gatunku chronionego, które uznaje za poważne wyzwanie dla ochrony gatunku zagrożonego. Trybunał przyznał, że co do zasady na walkę z kłusownictwem można powoływać się jako na metodę przyczyniającą się do zachowania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony danego gatunku, a zatem jako cel objęty art. 16 ust. 1 lit. e) dyrektywy siedliskowej 121 .

(3-40) Z wyroku w sprawie C-674/17 wynika, że art. 16 ust. 1 lit. e) nie ogranicza zakresu celów, które można zgodnie z prawem realizować dzięki odstępstwu. Oprócz walki z kłusownictwem zastosowanie art. 16 ust. 1 lit. e) mogą uzasadniać inne powody, pod warunkiem że cel odstępstwa jest zgodny z ogólnym celem wyznaczonym w dyrektywie, jakim jest zachowanie i odtworzenie właściwego stanu ochrony danego gatunku.

W sprawie C-674/17 TSUE orzekł jednak również, że „do organu krajowego należy wykazanie, w oparciu o ścisłe dane naukowe, w tym dane porównawcze dotyczące oddziaływania polowań prowadzonych w celu ochrony populacji na stan ochrony gatunku, hipotezy, zgodnie z którą wydanie zezwolenia na polowania prowadzone w celu ochrony populacji może realnie zmniejszyć liczbę nielegalnych polowań, i to w takim stopniu, że powoduje korzystny efekt dla stanu ochrony populacji wilków, mając na uwadze liczbę planowanych odstępstw i najnowsze szacunki liczby nielegalnych odstrzałów” 122 .

TSUE podkreślił także, że „należy uznać, że samo istnienie nielegalnej działalności, takiej jak kłusownictwo, lub trudności, na jakie napotyka sprawowanie nad nią kontroli nie są wystarczające, aby zwolnić państwo członkowskie z obowiązku zapewnienia ochrony gatunków chronionych na mocy załącznika IV do dyrektywy siedliskowej. Przeciwnie – w takiej sytuacji na państwie tym spoczywa obowiązek priorytetowego traktowania, z jednej strony, ścisłego i skutecznego nadzoru nad tą nielegalną działalnością, a z drugiej strony, stosowania środków niewiążących się z łamaniem zakazów ustanowionych w art. 12–14 i art. 15 lit. a) i b) tej dyrektywy” 123 .

(3-41) Nawet jeżeli wykazano, że odstępstwo opiera się na uzasadnionym celu, który spełnia powyższe przesłanki, może ono zostać przyznane wyłącznie wówczas, gdy spełnia również szereg innych kryteriów, a mianowicie musi dotyczyć jedynie ograniczonej liczby okazów danego gatunku, musi być stosowane w sposób wybiórczy i w ograniczonym zakresie oraz odbywać się w ściśle nadzorowanych warunkach 124 . Każde z tych kryteriów przeanalizowano poniżej.

·Ograniczona liczba

(3-42)    Jest to kryterium względne, które należy porównywać z poziomem populacji gatunku, jego rocznymi wskaźnikami reprodukcji i śmiertelności i które jest bezpośrednio związane z jego stanem ochrony 125 . W związku z tym konieczne jest wyznaczenie progu liczby osobników, którą można pozyskiwać/przetrzymywać. W wyroku w sprawie C-674/17 TSUE wyjaśnił, że liczba ta zależy od poziomu populacji (liczby osobników), jej stanu ochrony i cech biologicznych. „Ograniczona liczba” będzie musiała zostać ustalona, w ramach odpowiedzialności właściwego organu krajowego, na podstawie ścisłych informacji naukowych wynikających z danych geograficznych, klimatycznych, środowiskowych i biologicznych oraz w świetle wskaźników reprodukcji i całkowitej rocznej śmiertelności spowodowanej przyczynami naturalnymi, ale także strat z innych powodów, takich jak wypadki, inne odstępstwa (np. na mocy art. 16 ust. 1 lit. b)) oraz „brakujące” okazy.

Liczba pozyskań musi również gwarantować, że nie pociąga za sobą ryzyka znaczącego negatywnego wpływu na strukturę populacji danego gatunku, nawet jeśli nie szkodzi sama w sobie zachowaniu populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu 126 . „Ograniczona liczba” musi być także wyraźnie określona w decyzjach o odstępstwie 127 . Liczba ta powinna być wyznaczona na poziomie populacji, co wymaga koordynacji między wszystkimi jednostkami zarządzania, na terenie których występuje dana populacja. W przypadku kręgowców o szerokim zasięgu występowania i populacjach transgranicznych, takich jak duże drapieżniki, państwa członkowskie, na terenie których występuje dana populacja, muszą współpracować w celu wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie tego, co można uznać za ograniczoną liczbę na potrzeby wprowadzania odstępstw.

(3-43) Odstępstw nie należy przyznawać, jeżeli istnieje ryzyko, że odstępstwo może mieć znaczny negatywny wpływ na ochronę danej populacji lokalnej pod względem ilościowym lub jakościowym (np. na strukturę populacji) (zob. również rozdział 3.2.3). Biorąc pod uwagę, że wszystkie odstępstwa muszą w każdym przypadku spełniać ściśle określony w art. 16 ust. 1 warunek, że nie są „szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu”, wyraźne odniesienie w art. 16 ust. 1 lit. e) do „ograniczonej liczby” wskazuje, że prawodawca zamierzał wprowadzić większy poziom ograniczeń.

(3-44)    Koncepcja „ograniczonej liczby” odnosząca się do gatunków podlegających ścisłej ochronie jest znacznie bardziej restrykcyjna niż „maksymalne podtrzymywalne limity” lub „optymalny podtrzymywalny połów” w przypadku gatunków objętych zarządzaniem polowaniami i wymienionych w załączniku V do dyrektywy. Warunek „ograniczonej liczby” jest zgodny ze stopniem ochrony, jaki dyrektywa przewiduje dla gatunków nieeksploatowanych. Warunek ten jest bardziej restrykcyjny niż ogólny warunek odstępstwa polegający na zapewnieniu zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony. Jest on zatem bardziej restrykcyjny niż „podtrzymywalne” wykorzystanie wymagane w odniesieniu do gatunków wymienionych w załączniku V na mocy art. 14, które zapewnia, aby ich eksploatacja była zgodna z ich zachowaniem we właściwym stanie ochrony 128 .

(3-45)    Próg „ograniczonej liczby” należy określać na podstawie szczegółowych kryteriów dla każdego gatunku, ponieważ zależy on od wymogów ekologicznych każdego gatunku. Mogą one obejmować skalę przestrzenną rozmieszczenia, fragmentację siedlisk i krajobrazu, dostępność pożywienia, organizację społeczną gatunku, wzorce i poziomy zagrożenia, w tym choroby, zanieczyszczenia i skażenia, nielegalną i przypadkową śmiertelność oraz zmianę klimatu. We wszystkich przypadkach limit „ograniczonej liczby” „należy określić na podstawie danych ściśle naukowych” 129 .

·W ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu

(3-46) Zastrzeżenie to wyraźnie wskazuje, że prawodawca Unii zamierzał wprowadzić znaczące ograniczenia. Zasada ściśle nadzorowanych warunków oznacza również, że każde zastosowanie tego rodzaju odstępstwa musi wiązać się z wyraźnymi zezwoleniami, które muszą dotyczyć konkretnych osobników lub grup osobników, miejsc, terminów i ilości. Wyrażenie „w ograniczonym stopniu” potwierdza tę interpretację. Oznacza to również konieczność prowadzenia ścisłych kontroli terytorialnych, tymczasowych i osobistych służących egzekwowaniu odstępstw i zapewnieniu zgodności.

(3-47)    Z kolei zasada wybiórczości oznacza, że skutek danego działania musi być niezwykle konkretny, ukierunkowany na określone osobniki jednego gatunku, a nawet na jedną płeć lub klasę wiekową tego gatunku (np. tylko dojrzałe samce) z wyłączeniem wszystkich pozostałych. Podejście to znajduje poparcie w określeniu zawartym w art. 16 ust. 1 lit. e), że pozyskiwanie lub przetrzymywanie musi ograniczać się do „niektórych okazów”. Oznacza również, że niektóre aspekty techniczne stosowanej metody powinny w sposób możliwy do zweryfikowania wykazać wybiórczość.

W sprawie C-674/17 TSUE podkreślił ten aspekt, orzekając, że: „Następnie, co się tyczy przesłanek wybiórczości i ograniczoności pozyskiwania i przetrzymywania niektórych osobników danego gatunku, należy uznać, że przesłanki te wymagają, by odstępstwo obejmowało liczbę osobników określoną w sposób możliwie najwęższy, najbardziej szczegółowy i najbardziej odpowiedni, uwzględniając cel, do którego dąży dane odstępstwo. Może zatem okazać się konieczne, biorąc pod uwagę poziom populacji danego gatunku, jego stan ochrony i cechy biologiczne, aby odstępstwo było ograniczone nie tylko do danego gatunku lub do rodzajów lub grup osobniczych, ale również do osobników indywidualnie zidentyfikowanych” 130 .

W tym samym orzeczeniu wyjaśniono, że sformułowanie „w ściśle nadzorowanych warunkach” oznacza: „w szczególności, że te warunki, podobnie jak sposób nadzoru nad ich przestrzeganiem, pozwalają na zapewnienie wybiórczego i ograniczonego charakteru pozyskań osobników danych gatunków. W związku z tym, w przypadku każdego odstępstwa opartego na tym przepisie, właściwy organ krajowy musi zapewnić przed jego wprowadzeniem zgodność z przesłankami w nim określonymi i nadzorować jego późniejsze skutki. Przepisy krajowe powinny bowiem gwarantować, by zgodność z prawem decyzji wprowadzających odstępstwa na podstawie tego przepisu oraz sposób stosowania tych decyzji, w tym przestrzegania warunków dotyczących w szczególności miejsc, dat, ilości i rodzajów osobników, do których decyzje te się odnoszą, była objęta skuteczną kontrolą przeprowadzoną w stosownym czasie” 131 .

(3-48)    Warunek „w sposób wybiórczy” odzwierciedla zakaz wynikający z art. 15 lit. a) dotyczący używania środków chwytania i zabijania niedziałających selektywnie wymienionych w załączniku VI lit. a) do pozyskiwania, chwytania lub zabijania, na podstawie odstępstw, gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a). Metoda wykorzystywana do chwytania lub odławiania musi być wybiórcza, jeżeli stosuje się odstępstwa na mocy art. 16 ust. 1 lit. e).

3.2.2. TEST 2: Brak zadowalającej alternatywy

(3-49)    Zgodnie z art. 16 ust. 1 zanim państwa członkowskie skorzystają z odstępstwa, muszą być pewne, że nie istnieje zadowalająca alternatywa. Jest to nadrzędny warunek mający zastosowanie do wszystkich odstępstw. Do właściwych organów krajowych należy dokonanie niezbędnych porównań i przeprowadzenie oceny alternatywnych rozwiązań. To uprawnienie dyskrecjonalne podlega jednak pewnym ograniczeniom.

(3-50) Na podstawie orzecznictwa Trybunału dotyczącego podobnego przepisu ustanowionego w art. 9 dyrektywy ptasiej 79/409/EWG 132 , w szczególności na podstawie wyroku w sprawie C-10/96, można uznać, że na analizę służącą ustaleniu, iż „nie ma zadowalającej alternatywy”, składają się trzy części: Jaki problem lub konkretną sytuację należy rozwiązać? Czy istnieją inne rozwiązania? Jeżeli tak, czy rozwiążą one problem lub konkretną sytuację, w odniesieniu do których wystąpiono o przyznanie odstępstwa? Poniższe rozważania opierają się na orzecznictwie TSUE odnoszącym się do podobnego przepisu określającego odstępstwo przewidzianego w art. 9 dyrektywy ptasiej i przez analogię można je stosować do art. 16.

(3-51)    Analiza służąca ustaleniu, że „nie ma zadowalającej alternatywy” zakłada, że istnieje konkretny problem lub konkretna sytuacja i że należy je rozwiązać. Właściwe organy krajowe są zobowiązane do rozwiązania problemu lub sytuacji, wybierając – spośród możliwych rozwiązań alternatywnych – najbardziej odpowiednie, które zapewni najlepszą ochronę gatunku przy jednoczesnym rozwiązaniu problemu/sytuacji. Aby zapewnić ścisłą ochronę gatunku, rozwiązania alternatywne należy ocenić pod względem zakazów wymienionych w art. 12. Mogą one obejmować np. alternatywne miejsca realizacji projektów, różne skale lub plany rozwoju bądź alternatywne działania, procesy czy metody.

Na przykład oceniając istnienie „zadowalającej alternatywy” dla środków na podstawie art. 16 ust. 1 lit. b), które mają zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności, należy najpierw wdrożyć lub przynajmniej poważnie rozważyć środki zapobiegawcze niewymagające uśmiercania zwierząt zgodne z art. 12. W większości przypadków zadowalającą alternatywą dla stosowania odstępstw na podstawie art. 16 ust. 1 lit. b) mogą być środki zapobiegające szkodom w odniesieniu do upraw lub zwierząt gospodarskich (takie jak stosowanie odpowiednich ogrodzeń, korzystanie z urządzeń odstraszających dzikie zwierzęta, psów pasterskich strzegących zwierząt gospodarskich, form pasterstwa lub wprowadzenie zmian w praktykach zarządzania zwierzętami gospodarskimi, a także wspieranie poprawy warunków siedliskowych lub zwiększenia populacji zwierząt stanowiących pożywienie danego gatunku). Inne środki zapobiegawcze, takie jak rozpowszechnianie informacji naukowych mających na celu ograniczenie konfliktów (na przykład dotyczących metod hodowli lub zachowania ludzi) mogą być jednymi z zadowalających rozwiązań alternatywnych wobec stosowania kontroli przez uśmiercanie zwierząt prowadzonej na podstawie odstępstw przewidzianych zarówno w art. 16 ust. 1 lit. b), jak i art. 16 ust. 1 lit. c).

(3-52)    Ustalając, czy istnieje inne zadowalające rozwiązanie konkretnej sytuacji, należy rozważyć wszystkie ekologiczne, ekonomiczne i społeczne zalety i wady, aby określić optymalne rozwiązanie alternatywne dla danego przypadku. Taka analiza zalet i wad powinna dotyczyć potencjalnych negatywnych skutków dostępnych rozwiązań, jak również możliwości i narzędzi służących wyeliminowaniu lub zminimalizowaniu wszelkich negatywnych skutków. Wynik netto pod względem rozwiązania problemu przy jednoczesnym uniknięciu lub zminimalizowaniu skutków wtórnych należy następnie porównać ze skutkami odstępstwa, biorąc pod uwagę ogólny cel określony w dyrektywie.

(3-53) Również w takim przypadku, w kontekście udzielania zezwolenia na odstępstwo, właściwe organy krajowe muszą ustalić, czy uwzględniwszy najlepszą wiedzę naukową i techniczną, okoliczności związane z konkretną sytuacją, której dotyczy sprawa, i zgodnie z zakazami określonymi w dyrektywie siedliskowej, nie istnieją żadne inne zadowalające rozwiązania, pozwalające na osiągnięcie założonego celu 133 .

(3-54) Na przykład w sprawie C-674/17 TSUE stwierdził, że samo istnienie nielegalnej działalności, takiej jak kłusownictwo, lub trudności, na jakie napotyka sprawowanie nad nią kontroli, nie są wystarczające, aby zwolnić państwo członkowskie z obowiązku zapewnienia ochrony gatunków zgodnie z załącznikiem IV do dyrektywy siedliskowej. W takiej sytuacji na państwie tym spoczywa obowiązek priorytetowego traktowania, z jednej strony, ścisłej i skutecznej kontroli nad tą nielegalną działalnością, a z drugiej strony, przyjęcia środków zgodnych z zakazami ustanowionymi w art. 12–14 i art. 15 lit. a) i b) tej dyrektywy 134 .

(3-55) Zastosowanie odstępstwa może być uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy w wystarczającym stopniu zostanie wykazane, że potencjalne rozwiązania alternatywne nie są zadowalające, ponieważ nie są w stanie rozwiązać konkretnego problemu albo są technicznie niewykonalne, oraz gdy spełnione zostaną także pozostałe warunki.

Jeżeli jednak środek jest częściowo zadowalający, nawet gdy nie rozwiązuje problemu w wystarczającym stopniu, ale nadal może go zmniejszyć lub złagodzić, należy go wdrożyć w pierwszej kolejności. Odstępstwa związane z interwencją polegającą na uśmierceniu zwierząt mogą być uzasadnione jedynie w przypadku pozostałej części problemu, jeśli wykorzystanie innych metod jest niemożliwe, ale muszą być proporcjonalne do problemu utrzymującego się po zastosowaniu środków niewymagających uśmiercania zwierząt.

(3-56)    Proces ustalania, czy rozwiązanie alternatywne jest niezadowalające, należy przeprowadzić na podstawie należycie udokumentowanej oceny wszystkich potencjalnych istniejących możliwości, w tym pod względem ich skuteczności, na podstawie najlepszych dostępnych faktów i danych. Ocena rozwiązań alternatywnych musi być zrównoważona w świetle ogólnego celu zachowania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony danych gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty (musi zatem uwzględniać stan ochrony, wpływ dodatkowego przypadkowego lub nielegalnego usuwania okazów oraz perspektywy na przyszłość danej populacji). W ocenie można wziąć pod uwagę również proporcjonalność pod względem kosztów. Koszty ekonomiczne nie mogą być jednak jedynym decydującym czynnikiem stosowanym podczas przeprowadzania analizy alternatywnych rozwiązań. W szczególności nie można od razu odrzucać zadowalającej alternatywy ze względu na jej zbyt wysokie koszty 135 .

(3-57)    W każdym razie odstępstwo na podstawie art. 16 należy wprowadzać w ostateczności 136 . Główną cechą wspólną każdego systemu odstępstw jest to, że musi podlegać on innym wymogom ustanowionym w dyrektywie z myślą o ochronie.

(3-58)    Takie samo podejście stosuje się do interpretacji pojęcia „zadowalający”. Biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter systemu odstępstw oraz obowiązek państw członkowskich wynikający z art. 4 ust. 3 TUE polegający na udzielaniu UE pomocy w realizacji jej zadań, odstępstwo byłoby uzasadnione jedynie na podstawie wykazania w sposób obiektywny, że nie istnieje inne zadowalające rozwiązanie 137 .

(3-59)    W sprawie C-342/05 rzecznik generalny wyjaśnił zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą 138 „danego środka nie można zrealizować, jeżeli jego cel można osiągnąć za pomocą mniej radykalnych metod, a więc poprzez skorzystanie z zadowalającej alternatywy w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy”. „Alternatywa jest jednak zadowalająca nie tylko wtedy, gdy pozwala w równym stopniu osiągnąć cele odstępstwa, lecz również wówczas, gdy spowodowane odstępstwem trudności byłyby niewspółmierne w porównaniu do zamierzonych celów, a ona gwarantowałaby rozwiązanie proporcjonalne”.

(3-60)    Ustalenie, czy w danej sytuacji faktycznej rozwiązanie alternatywne jest zadowalające, musi być oparte na możliwych do obiektywnego zweryfikowania czynnikach, takich jak względy naukowe i techniczne. Biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter systemu odstępstw, odstępstwo byłoby uzasadnione jedynie na podstawie wykazania w sposób obiektywny powodów, dla których nie można przyjąć innych pozornie zadowalających rozwiązań 139 . Bez wątpienia wymóg poważnego rozważenia rozwiązań alternatywnych ma zasadnicze znaczenie. Państwa członkowskie mają ograniczone uprawnienia dyskrecjonalne i w przypadku gdy istnieje inne rozwiązanie, wszelkie argumenty, że nie jest ono zadowalające, będą musiały być przekonujące. Wyrok w sprawie C-182/02 odzwierciedla rygorystyczne podejście przyjęte przez Trybunał w odniesieniu do odstępstw na podstawie dyrektywy ptasiej. Aby ustalić, czy istnieje zadowalające rozwiązanie, Trybunał ocenił zarówno „konieczność”, jak i „cel” zastosowania odstępstwa 140 .

Wyrok ten potwierdza znaczenie wykazania, że istnieją przekonujące powody uzasadniające odstępstwo 141 . Inne rozwiązanie nie może być uznane za niezadowalające tylko dlatego, że spowodowałoby większe trudności dla beneficjentów odstępstwa lub zmusiło ich do zmiany zachowania. W tym względzie argumenty oparte na „silnie zakorzenionej […] tradycji” lub „tradycji historycznej i kulturowej” praktyk dotyczących polowania uznano za niewystarczające do uzasadnienia konieczności zastosowania odstępstwa od dyrektywy ptasiej 142 . Ta sama logika obowiązuje w odniesieniu do odstępstw na podstawie dyrektywy siedliskowej.

(3-61)    Ponadto ostatecznie wybrane rozwiązanie, nawet jeżeli jest związane z odstępstwem, musi być obiektywnie ograniczone do zakresu niezbędnego do rozwiązania konkretnego problemu lub sytuacji 143 . Oznacza to, że odstępstwa muszą być ograniczone pod względem czasu, miejsca, liczby okazów, których dotyczą, konkretnych okazów, do których się odnoszą, osób upoważnionych itp. Konieczność ograniczenia odstępstwa do zakresu niezbędnego do rozwiązania problemu została ponownie potwierdzona w sprawie C-10/96 związanej z podobnym przepisem określonym w art. 9 dyrektywy ptasiej 144 . Według Trybunału liczba okazów, których dotyczy odstępstwo, musi być „ustalona na poziomie, który okazuje się obiektywnie niezbędny do zapewnienia rozwiązania tych problemów”. Ograniczenie to różni się od „ograniczonej liczby”, o której mowa w art. 16 ust. 1 lit. e), będącej ogólnym „pułapem” przy stosowaniu tego konkretnego odstępstwa 145 .

3.2.3.TEST 3: Wpływ odstępstwa na stan ochrony

(3-62)    Zgodnie z art. 16 ust. 1 odstępstwa nie mogą być „szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu”. Wdrożenie tego przepisu powinno obejmować dwuetapową ocenę: po pierwsze, ocenę stanu ochrony określonych populacji gatunku w jego zasięgu naturalnym w danym państwie członkowskim (i ewentualnie poza jego granicami, jeżeli populacje występują również w krajach sąsiadujących), a po drugie, ocenę wpływu odstępstwa na stan ochrony konkretnej populacji lub populacji, których ono dotyczy. W celu zachowania jasności pojęcie „populacja” zostało zdefiniowane w niniejszym dokumencie jako grupa osobników tego samego gatunku, które żyją na określonym obszarze geograficznym w tym samym czasie i (potencjalnie) krzyżują się ze sobą (tj. mają wspólną pulę genetyczną) 146 .

3.2.3.a) Skala oceny

(3-63)    Powstaje zatem pytanie, jaki poziom należy wziąć pod uwagę przy przeprowadzaniu oceny, czy wpływ odstępstwa jest szkodliwy, obojętny czy też może mieć pozytywne skutki dla stanu ochrony gatunku. Zgodnie z art. 1 lit. i) docelowo stan ochrony gatunku musi być rozpatrywany w odniesieniu do całego jego zasięgu naturalnego. Podczas rozmów z Komitetem ds. Siedlisk uzgodniono, że do celów sprawozdawczości na podstawie art. 17 (w związku z art. 11) stan ochrony należy oceniać na poziomie biogeograficznym w każdym państwie członkowskim. Ostatecznie umożliwiłoby to zagregowanie informacji w odniesieniu do całych regionów biogeograficznych w całej UE. Stan ochrony gatunku w danym regionie biogeograficznym w państwie członkowskim jest zatem niezwykle istotną informacją przy rozważaniu odstępstwa.

(3-64)    Ocena wpływu konkretnego odstępstwa w większości przypadków będzie jednak musiała być przeprowadzona na niższym poziomie niż region biogeograficzny, tak aby miała znaczenie pod względem ekologicznym. Przydatnym poziomem mogłaby być (lokalna) populacja. Brzmienie art. 16, w którym jest mowa o „populacjach danych gatunków”, potwierdza taką wykładnię.

Podejście to musi być oczywiście dostosowane do danego gatunku: skumulowane wyniki zabijania osobników dużych drapieżników o szerokim zasięgu występowania będą musiały być oceniane na poziomie populacji (w stosownych przypadkach na poziomie transgranicznym 147 ), natomiast wpływ zniszczenia terenu rozrodu w dość rozdrobnionym siedlisku płazów lepiej jest oceniać na poziomie poszczególnych terenów lub metapopulacji 148 .

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odstępstwa mogą stanowić jedynie konkretny środek zastosowany punktowo celem ustosunkowania się do konkretnych wymagań oraz szczególnych sytuacji 149 . Wynika z tego, że oceny na niższych poziomach są zazwyczaj niezbędne, ponieważ odstępstwa muszą dotyczyć konkretnych problemów i zapewniać odpowiednie rozwiązania. W związku z tym odstępstwa muszą być wprowadzane w odniesieniu do konkretnego miejsca, ponieważ ich główny wpływ występuje na poziomie lokalnym. Ocena na niższym poziomie musiałaby być następnie porównana z sytuacją na większą skalę (np. biogeograficzną, transgraniczną lub krajową), aby zapewnić pełny obraz sytuacji.

W orzeczeniu w sprawie C-674/17 dotyczącej odstępstw w odniesieniu do wilków TSUE przyjął takie rozumowanie, stwierdzając, że przed przyznaniem odstępstw organy krajowe muszą ocenić stan ochrony danej populacji oraz wpływ, jaki proponowane odstępstwa mogą wywrzeć na poziomie lokalnym i na terytorium państwa członkowskiego lub, w stosownych przypadkach, na dany region biogeograficzny, jeżeli granice państwa członkowskiego obejmują kilka regionów biogeograficznych lub jeżeli wymaga tego naturalny zasięg gatunkowy oraz, w miarę możliwości, na poziomie transgranicznym. TSUE wyjaśnił, że: „ocena wpływu, jaki ma ustanowienie danego odstępstwa na poziomie terytorium lokalnej watahy, okazuje się co do zasady potrzebna dla określenia wpływu ustanowienia tego odstępstwa na stan ochrony danej populacji na większym obszarze. […] skutki takiego odstępstwa będą w zasadzie najbardziej odczuwalne na obszarze lokalnym, którego odstępstwo dotyczy. Ponadto […] stan ochrony populacji w skali kraju lub obszaru biogeograficznego zależy również od łącznego wpływu różnych odstępstw wywierających wpływ na poziomie lokalnym” 150 . „Dlatego też odstępstwo takie nie może zostać ustanowione bez oceny stanu ochrony populacji danego gatunku oraz wpływu, jaki proponowane odstępstwo może wywrzeć na niego na poziomie lokalnym i na terytorium tego państwa członkowskiego lub, w stosownych przypadkach, na dany region biogeograficzny, jeżeli granice tego państwa członkowskiego pokrywają się z kilkoma regionami biogeograficznymi lub jeżeli wymaga tego naturalny zasięg gatunkowy oraz, w miarę możliwości, na poziomie transgranicznym” 151 . „[N]ie można [jednak] przyjąć, że do celów tej oceny należy uwzględnić część naturalnego zasięgu danej populacji, rozciągającego się na pewne części terytorium państwa trzeciego, które nie jest związane obowiązkami ścisłej ochrony gatunków będących przedmiotem zainteresowania Unii” 152 .

(3-65) Jeżeli uprawnienia do wprowadzenia odstępstw są przyznawane na poziomie niższym niż krajowy (np. przez administrację regionalną), konieczne jest koordynowanie i prowadzenie przeglądu i nadzoru wprowadzania odstępstw na poziomie państwa członkowskiego (a także poza granicami państwa w przypadku populacji transgranicznych), aby uniknąć ryzyka, że wszystkie te odstępstwa będą miały szkodliwe skutki dla stanu ochrony populacji danych gatunków w ich (krajowym) zasięgu naturalnym (zob. również 3.1.2).

3.2.3.b)    Odstępstwa i ich wpływ na stan ochrony

(3-66) Jak wskazano w mającym zastosowanie orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości 153 , „[a]rtykuł 16 ust. 1 dyrektywy czyni stan właściwej ochrony tych populacji w ich naturalnym zasięgu konieczną przesłanką wprowadzenia przewidzianych w nim odstępstw”. Dyrektywa nie przewiduje wyraźnie ani ustanawiania odstępstw w odniesieniu do gatunków o niewłaściwym stanie ochrony, ani stosowania środków kompensujących. Dokonując wykładni przepisu określonego w 16 ust. 1 i wdrażając go w sposób, który koncentruje się na realizacji ogólnego celu, jakim jest osiągnięcie właściwego stanu ochrony, można jednak uwzględnić w wykładni obie koncepcje, pod warunkiem że realizacja tego celu nie zostanie w żaden sposób zagrożona.

(3-67)    Właściwy stan ochrony populacji danych gatunków w ich naturalnym zasięgu jest co do zasady konieczną przesłanką wprowadzenia odstępstwa 154 . W sprawie C-342/05, po ustaleniu, że stan ochrony wilka w Finlandii nie jest właściwy, Trybunał stwierdził 155 jednak, że wprowadzenie odstępstw w odniesieniu do odstrzału okazów wilka pozostaje możliwe „w wyjątkowych okolicznościach”, i „jeżeli zostanie należycie wykazane, że nie doprowadzą one do pogorszenia niewłaściwego stanu ochrony tych populacji lub uniemożliwienia ich odtworzenia w warunkach właściwego stanu ochrony”. Odstrzał ograniczonej liczby okazów może mieć nieznaczny wpływ na osiągnięcie celu przewidzianego w art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, a mianowicie zachowanie lub odtworzenie populacji wilka we właściwym stanie ochrony w jego naturalnym zasięgu. Takie odstępstwo mogłoby być zatem obojętne dla danego gatunku. Jeżeli więc stan ochrony danego gatunku nie jest właściwy, odstępstwo może zostać wprowadzone jedynie w wyjątkowych okolicznościach i wyłącznie wówczas, gdy stan ochrony nie pogorszy się, a odtworzenie właściwego stanu nie zostanie uniemożliwione (skutek obojętny), oraz pod warunkiem, że wszystkie pozostałe przesłanki wymagane na podstawie art. 16 również zostały spełnione. W sprawie C-342/05 Trybunał stwierdził, że w rzeczywistości władze krajowe wydały decyzje o ustanowieniu odstępstw, „lecz decyzji tych nie oparły na ocenie stanu ochrony gatunku, nie podały precyzyjnego i odpowiedniego uzasadnienia co do braku zadowalającej alternatywy oraz nie wskazały w sposób dokładny wyrządzających poważne szkody wilków, które można poddać odstrzałowi”. Ponadto Trybunał orzekł, że odstępstwa, „które, z jednej strony, nie są oparte na ocenie wpływu dozwolonego przez te władze uśmiercania wilków na utrzymanie właściwego stanu ochrony populacji tego gatunku w jej naturalnym zasięgu, a z drugiej strony – nie zawierają precyzyjnego i odpowiedniego uzasadnienia co do braku zadowalającej alternatywy, są niezgodne z art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej” 156 . W sprawie C-674/17 TSUE podkreślił, że wspomnianą wyżej ocenę wpływu planowanych odstępstw na właściwy stan ochrony należy przeprowadzać w świetle zasady ostrożności 157 . Innymi słowy, „jeśli analiza najlepszych dostępnych danych naukowych pozostawia niepewność co do tego, czy takie odstępstwo ma szkodliwy wpływu na zachowanie lub odtworzenie populacji gatunku zagrożonego wyginięciem we właściwym stanie ochrony, to państwo członkowskie powinno powstrzymać się od ustanowienia lub wprowadzenia w życie takiego odstępstwa” 158 .

Podobne podejście należy przyjąć, jeżeli stan ochrony danego gatunku jest nieznany. W takim przypadku niemożliwe byłoby ustalenie wpływu odstępstwa na stan ochrony, a zatem odstępstwo nie mogłoby zostać ustanowione.

(3-68)    Oczywiście im mniej właściwe są stan ochrony i tendencje w tym zakresie, tym mniejsze jest prawdopodobieństwo, że odstępstwo może być uzasadnione, z wyjątkiem najbardziej wyjątkowych okoliczności.

Jasne jest również, że takie podejście do odstępstw najlepiej stosować w ramach wyraźnych i odpowiednio opracowanych ram środków ochronnych dotyczących gatunku. Także w takiej sytuacji (podobnie jak w przypadku środków ochrony) stan ochrony gatunku jest głównym czynnikiem branym pod uwagę przy ocenie i uzasadnianiu stosowania odstępstw. W związku z tym istotne jest nie tylko rozważenie obecnego stanu ochrony, ale także przeprowadzenie analizy zmian, jakim on ulega.

(3-69) Jeżeli chodzi o aktualny stan ochrony narażonego gatunku, stan i kondycja lokalnej populacji gatunku na określonym obszarze geograficznym może różnić się od ogólnego stanu ochrony populacji w regionie biogeograficznym w państwie członkowskim (lub nawet w naturalnym zasięgu). Z tego względu przed podjęciem decyzji o wprowadzeniu odstępstwa stan ochrony na wszystkich poziomach powinien być znany i poddany właściwej ocenie.

(3-70) Odstępstwo nie może zostać przyznane, jeśli ma ono – na jakimkolwiek poziomie – szkodliwy wpływ na stan ochrony lub osiągnięcie właściwego stanu ochrony gatunku. Innymi słowy, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że odstępstwo będzie miało znaczący negatywny wpływ na daną populację (lub na jej perspektywy na przyszłość) lub nawet na lokalną populację w państwie członkowskim, właściwy organ nie powinien go wprowadzać. Wynik netto odstępstwa powinien być obojętny lub pozytywny dla stanu ochrony danej populacji gatunku.

(3-71) W przypadku gdy dane nie są wystarczająco wiarygodne i rzetelne, aby udowodnić, że stan ochrony jest właściwy, lub zapewnić, by odstępstwo nie miało negatywnego wpływu na stan ochrony, należy zastosować zasadę ostrożności (wymagającą, aby cele ochrony miały pierwszeństwo w przypadku niepewności) i nie należy przyznawać odstępstw. Jak stwierdził TSUE w wyroku w sprawie C-674/17, „należy również podkreślić, że zgodnie z zasadą ostrożności ustanowioną w art. 191 ust. 2 TFUE, jeśli analiza najlepszych dostępnych danych naukowych pozostawia niepewność co do tego, czy takie odstępstwo ma szkodliwy wpływu na zachowanie lub odtworzenie populacji gatunku zagrożonego wyginięciem we właściwym stanie ochrony, to państwo członkowskie powinno powstrzymać się od ustanowienia lub wprowadzenia w życie takiego odstępstwa” 159 .

(3-72) W przypadku gdy stan gatunku jest różny na poszczególnych poziomach geograficznych, w ramach oceny należy najpierw przyjrzeć się poziomowi lokalnej populacji, a następnie wpływowi odstępstwa na populację w regionie biogeograficznym, uwzględniając również skumulowany wynik innych odstępstw dotyczących tego samego gatunku w tym regionie biogeograficznym.

3.3.Dodatkowe uwagi

(3-73)    Przy dokonywaniu oceny, czy odstępstwo może mieć szkodliwy wpływ na zachowanie populacji gatunku we właściwym stanie ochrony, należy również w szczególności rozważyć następujące czynniki:

a) czy w państwie członkowskim ustanowiono, wdrożono i skutecznie wyegzekwowano wymagane (właściwe, skuteczne i możliwe do sprawdzenia) środki dotyczące danego gatunku w celu zapewnienia jego ścisłej ochrony oraz osiągnięcia przez ten gatunek właściwego stanu ochrony;

b) czy odstępstwo nie działa na niekorzyść wymaganych środków, nie czyni ich nieskutecznymi lub ich nie neutralizuje;

c) czy wpływ (w tym skumulowany wynik) odstępstw jest ściśle monitorowany i czy wyciągane są wnioski na przyszłość.

3.3.1.Rola planów działania dotyczących gatunków

(3-74) Jednym ze sposobów zapewnienia właściwego korzystania z odstępstw, w ramach systemu ścisłej ochrony, byłoby opracowanie i wdrożenie kompleksowych planów działania dotyczących gatunków bądź planów ochrony gatunków lub planów zarządzania gatunkami, mimo że nie są one wymagane na podstawie dyrektywy. Plany te powinny mieć na celu ochronę gatunku i odtworzenie lub zachowanie jego właściwego stanu ochrony. Powinny one obejmować nie tylko środki wymagane na podstawie art. 12, ale również środki na rzecz wspierania lub odtworzenia żywotności populacji, jej zasięgu naturalnego oraz siedlisk gatunku. Wówczas plany mogłyby zapewnić przydatną podstawę, a także ramy orientacyjne, w odniesieniu do wprowadzania odstępstw, pod warunkiem, że odstępstwa będą w dalszym ciągu przyznawane indywidualnie do każdego przypadku, spełnione będą wszystkie pozostałe warunki określone w art. 16 oraz wykazane zostanie, że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danego gatunku we właściwym stanie ochrony.

(3-75) Na przykład odstępstwa mające na celu zapobieżenie poważnym szkodom w odniesieniu do upraw lub własności mogą być mniej skuteczne w rozwiązaniu problemu w perspektywie długoterminowej, jeżeli wprowadza się je niezależnie od wszelkich innych środków dotyczących gatunku. Jeżeli jednak towarzyszy im szereg innych środków (np. ustalenia niewymagające uśmiercania zwierząt, środki zapobiegawcze, zachęty, rekompensaty itp.) w kontekście planu ochrony gatunków lub planu zarządzania gatunkami w ramach systemu ścisłej ochrony, takie odstępstwa mogą być znacznie bardziej skuteczne. W takich warunkach plan ochrony gatunków lub plan zarządzania gatunkami, o ile byłby należycie wdrożony, mógłby zapewnić odpowiednie ramy wprowadzania odstępstw zgodnie z celami dyrektywy. Takie plany musiałyby oczywiście być regularnie aktualizowane na podstawie pogłębionej wiedzy i wyników monitorowania.

(3-76)    W celu ustanowienia odpowiednich ram wprowadzania odstępstw plany ochrony gatunków lub plany zarządzania gatunkami powinny być oparte na solidnych i zaktualizowanych informacjach naukowych na temat stanu populacji danego gatunku i tendencji w tym zakresie, a ich głównym celem powinno być zachowanie lub odtworzenie gatunku we właściwym stanie ochrony (ze wskazaniem warunków, jakie należy spełnić, aby osiągnąć ten cel). Plany powinny obejmować solidną i kompleksową ocenę wszystkich istotnych zagrożeń i presji dotyczących gatunku, a także analizę istniejących poziomów śmiertelności z przyczyn naturalnych bądź przyczyn spowodowanych przez człowieka, takich jak nielegalne zabijanie (kłusownictwo) lub przypadkowe chwytanie i zabijanie.

(3-77) Wówczas na podstawie najlepszych istniejących informacji oraz solidnych ocen naukowych i systemów monitorowania, można by określić w planach ochrony gatunków lub planach zarządzania gatunkami spójny zakres środków, jakie należy wdrożyć i monitorować, aby zapewnić osiągnięcie lub zachowanie właściwego stan ochrony danej populacji. Tylko w tych okolicznościach plany ochrony gatunków lub plany zarządzania gatunkami mogłyby stanowić odpowiednie ramy dla przyznawania odstępstw, które to ramy mogą z kolei przyczynić się do uproszczenia procedury przyznawania każdego specyficznego odstępstwa pod warunkiem, że spełnione są również wszystkie wymagane warunki zgodnie z art. 16.

3.3.2.Ocena wpływu planów/projektów i ochrona gatunków

(3-78) Przepisów szczególnych i procedur określonych w art. 16 należy przestrzegać również w przypadku planu lub projektu, który może wpływać na gatunki chronione w UE i podlega procedurom oceny na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej lub na podstawie dyrektyw OOŚ lub SOOŚ. W takim przypadku procedury oceny wpływu przeprowadzane w odniesieniu do planów i projektów można wykorzystywać do oceny wpływu na wymogi określone w art. 12 oraz do sprawdzenia, czy spełniono warunki wprowadzenia odstępstwa na podstawie art. 16.

Byłoby to istotne na przykład wówczas, gdy realizacja lub eksploatacja projektu może spowodować pogarszanie stanu lub niszczenie terenów rozrodu lub odpoczynku lub niepokojenie jakichkolwiek gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a) i występujących na obszarze objętym projektem.

W tych okolicznościach należy ocenić:

–    czy na obszarze objętym projektem występują którekolwiek z gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a) do dyrektywy siedliskowej;

–    czy na obszarze objętym projektem występują jakiekolwiek tereny rozrodu lub odpoczynku gatunków wymienionych w załączniku IV lit. a) do dyrektywy siedliskowej;

–    czy realizacja lub eksploatacja projektu będzie miała „wpływ” (zabicie, niepokojenie, uszkodzenie itp.) na którykolwiek z tych gatunków lub ich tereny rozrodu lub odpoczynku, a jeśli tak

–    czy spełnione są warunki określone w art. 16.

(3-79) Dopiero po przeprowadzeniu powyższych kontroli można wprowadzić odstępstwo na podstawie art. 16 i zgodnie z prawem zrealizować projekt (po uzyskaniu zgody na inwestycję). Jeśli na przykład występuje teren rozrodu gatunku wymienionego w załączniku IV lit. a) i zostanie on zniszczony w wyniku realizacji lub eksploatacji projektu, zezwolenie na realizację projektu stanowiłoby naruszenie art. 12, chyba że zostanie wprowadzone odstępstwo na podstawie art. 16 i że spełnione zostaną warunki wprowadzenia odstępstwa.

(3-80) Jeśli projekty mogą mieć znaczący wpływ na obszary Natura 2000, indywidualnie albo w połączeniu z innymi planami lub projektami, podlegają one odpowiedniej ocenie na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy, w ramach której to oceny przeprowadza się również kontrole przewidziane w wyżej wymienionym wykazie i w stosownych przypadkach podejmuje się działania następcze.

W przypadku projektów, które nie podlegają art. 6 ust. 3, ponieważ prawdopodobnie nie będą one miały znaczącego wpływu na obszary Natura 2000, indywidualnie ani w połączeniu z innymi planami lub projektami, państwa członkowskie mogą dostosować istniejące procedury, aby spełnić wymogi określone w art. 12 i 16. Oznacza to, że kontrole określone w powyższym wykazie można włączyć do ocen stanowiących część procesów decyzyjnych na różnych poziomach w państwie członkowskim, w tym decyzji dotyczących planowania zagospodarowania terenu lub procedur oceny oddziaływania na środowisko programów, planów i projektów.

Podstawowym celem jest prawidłowe i szybkie określenie skutków projektu, w tym wpływu na gatunki chronione wymienione w załączniku IV lit. a) do dyrektywy siedliskowej i ich siedliska, zanim projekt zostanie zrealizowany. Możliwym narzędziem realizacji tego celu jest procedura OOŚ.

(3-81) Koordynacja procedur prawnych może pozwolić uniknąć komplikacji prawnych. Najlepiej byłoby, gdyby po otrzymaniu wniosku o uzyskanie zgody na inwestycję w ramach projektu objętego zakresem dyrektywy OOŚ rozpoczynano OOŚ (przynajmniej na etapie wstępnej kontroli), tak aby można było określić wszystkie potencjalne skutki. W ten sposób można bezzwłocznie stwierdzić potrzebę wprowadzenia odstępstwa i ocenić, czy można spełnić wymogi określone w art. 16 dyrektywy siedliskowej. Jeśli tak, wydaniu zgody na inwestycję może wówczas towarzyszyć wprowadzenie odstępstwa. Jeśli w związku z ustaleniami OOŚ konieczna jest zmiana projektu, odstępstwo można wprowadzić na podstawie zmienionego projektu.

Najlepiej byłoby, gdyby OOŚ przeprowadzona po złożeniu wniosku o wydanie jednego zezwolenia obejmowała wszystkie istotne oddziaływania na środowisko (w tym oddziaływania na gatunki wymienione w załączniku IV lit. a) do dyrektywy siedliskowej oraz ich tereny rozrodu lub odpoczynku), które można uwzględnić, wydając pozwolenie. Można tego dokonać na przykład poprzez określenie warunków łagodzących negatywny wpływ lub poprzez przyznanie odstępstw od niektórych zakazów określonych w przepisach, jeżeli spełniają one warunki przyznania odstępstw.

(3-82) Chociaż art. 12 i 16 dyrektywy siedliskowej nie zawierają wymogu przeprowadzania przedstawionych powyżej kontroli w ramach odpowiedniej oceny na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej ani w ramach procedury OOŚ, jest to najlepszy sposób zapewnienia zgodności z art. 12 i 16 dyrektywy siedliskowej. W ramach procedury OOŚ można określić wpływ projektu na gatunki wymienione w załączniku IV do dyrektywy siedliskowej, jak również potencjalne skutki projektu pod względem naruszenia któregokolwiek z zakazów określonych w art. 12 dyrektywy siedliskowej. Przeprowadzenie oceny oddziaływania, w tym licznych konsultacji wymaganych przed wprowadzeniem odstępstwa i realizacją inwestycji, ponieważ ułatwia koordynację procesu decyzyjnego.

3.3.3.Rola środków kompensujących (odstępstwa od art. 12 ust. 1 lit. d))

(3-83)    W przypadku uzasadnionych odstępstw, mianowicie na podstawie art. 12 ust. 1 lit. d), można zastosować środki kompensujące – tj. w przypadku pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu i odpoczynku. W zależności od biologii, ekologii i zachowania gatunków takie środki mogą być skuteczne w przypadku niektórych gatunków, ale nie w przypadku innych.

W przeciwieństwie do środków łagodzących środki kompensujące są niezależne od działalności, która wywołuje pogorszenie stanu lub zniszczenie terenu rozrodu lub odpoczynku. Środki te mają na celu zrekompensowanie określonych negatywnych skutków dla terenu rozrodu lub odpoczynku w sposób, który w żadnym wypadku nie wywiera szkodliwego wpływu na stan ochrony danego gatunku. W sytuacji idealnej środki kompensujące powinny odpowiadać negatywnym skutkom dla terenu rozrodu lub odpoczynku oraz powinny zostać wprowadzone i być skuteczne przed wystąpieniem negatywnego skutku.

(3-84)     W art. 16 nie wspomniano o środkach kompensujących, a zatem nie są one obowiązkowe. Ich wprowadzenie nie może również uzasadniać ani rekompensować naruszenia art. 12, ale mogą one stanowić jeden z elementów służących zapewnieniu zgodności z wymogiem określonym w art. 16 ust. 1 dotyczącym braku szkodliwego wpływu na stan ochrony danego gatunku.

W sytuacji idealnej środki kompensujące powinny:

I)kompensować negatywny wpływ działalności na tereny rozrodu i odpoczynku gatunków, w określonych okolicznościach (na poziomie lokalnej populacji);

II)z dużym prawdopodobieństwem zadziałać skutecznie i opierać się na najlepszych praktykach;

III)zwiększać możliwości osiągnięcia przez dany gatunek właściwego stanu ochrony;

IV)być skuteczne przed pogorszeniem stanu lub zniszczeniem terenu rozrodu lub odpoczynku lub najpóźniej w momencie jego pogorszenia lub zniszczenia.

(3-85)    Takie stosowanie środków kompensujących mogłoby zagwarantować, że nie wystąpią żadne ogólne szkodliwe skutki dla terenów rozrodu i odpoczynku danych gatunków ani na poziomie populacji, ani na poziomie biogeograficznym. Środki te nie zastępują jednak ani nie ograniczają konieczności zapewnienia, aby odstępstwa na podstawie art. 16 pozytywnie przeszły wyżej opisane trzy testy. Oznacza to, że przyjęcie programu kompensacji nie może służyć obejściu konieczności zastosowania odstępstwa i konieczności pozytywnego przejścia wszystkich trzech testów opisanych w rozdziale 3.2.

3.3.4.Odstępstwa dotyczące wielu gatunków

(3-86)    Niektóre projekty (np. duże projekty infrastrukturalne leżące w interesie publicznym takie jak sieci transportowe) mogą mieć wpływ na wiele gatunków wymienionych w załączniku IV. W takich przypadkach należy ocenić wpływ na każdy z gatunków narażonych na ich oddziaływanie i na podstawie tych informacji nakreślić ogólny obraz łącznego wpływu w celu wybrania najlepszych rozwiązań. Rozwiązania te muszą również pozytywnie przejść wszystkie trzy testy. Nie wystarczy samo wskazanie liczby gatunków potencjalnie narażonych na oddziaływanie bez podjęcia dalszych kroków polegających na ocenie zakresu problemów i znalezieniu sposobów ich uniknięcia.

3.3.5.Natura o charakterze tymczasowym: kwestia kolonizacji terenów, które są w trakcie zagospodarowania, przez gatunki wymienione w załączniku IV

(3-87) Zdarzają się sytuacje, gdy działania związane z zagospodarowaniem terenu, na które udzielono już zezwolenia (na przykład budowa nowej infrastruktury, takiej jak drogi, domy itp., lub bieżąca działalność wydobywcza), prowadzą do powstawania nowych siedlisk o korzystnych warunkach, które są kolonizowane przez gatunki wymienione w załączniku IV do dyrektywy. Takimi typowymi obiektami przyrodniczymi, na przykład w miejscach wydobycia, mogą być nowe stawy (korzystne dla płazów i ważek), otwarta przestrzeń, obszary pokryte piaskiem i żwirem (przyciągające owady i ptaki), obszary trawiaste porośnięte gatunkami pionierskimi (przyciągające owady i ptaki), sypkie urwiska (korzystne dla ptaków i pszczół samotnic) oraz obszary zapewniające schronienie (gadom, płazom i owadom).

Ponieważ ustanowiony w art. 12 system ścisłej ochrony nie wprowadza rozróżnienia między środowiskami o charakterze tymczasowym (np. istniejące do 5–10 lat) lub stałymi, stworzonymi sztucznie lub powstałymi naturalnie, należy uznać, że chronione gatunki zwierząt lub roślin wymienione w załączniku IV, które zaczynają zasiedlać nowe miejsce w wyniku dozwolonych działań związanych z zagospodarowaniem terenu, również są w pełni objęte zakresem przepisów art. 12 dotyczących ochrony.

(3-88) Stosowanie systemu ścisłej ochrony na podstawie art. 12 w takich przypadkach może stanowić poważne wyzwanie dla wykonawców projektów i właścicieli gruntów, którzy ze względu na charakter prac mogą być zmuszeni do usunięcia tych „tymczasowych” siedlisk w celu kontynuowania prac zgodnie z otrzymanym zezwoleniem. Usunięcie siedlisk na etapie przygotowania, eksploatacji lub zakończenia projektu wymaga odstępstwa na podstawie art. 16 ust. 1, jeżeli spełnione są odpowiednie warunki (zob. poniżej).

Bez pewności prawa, że dany obszar będzie można zgodnie z prawem wykorzystywać do celu objętego zezwoleniem zgodnie z planem, właściciele gruntów lub wykonawcy projektów mogą chcieć zapobiec napływowi gatunków chronionych (na przykład poprzez stosowanie pestycydów lub orki) w okresie przejściowym, gdy grunt nie jest aktywnie zagospodarowywany, aby uniknąć dodatkowych obciążeń, ograniczeń lub restrykcji związanych z obecnością gatunków chronionych, które pierwotnie na ich gruntach nie występowały. Może to prowadzić do niewykorzystania możliwości, ponieważ wszelkie dodatkowe siedliska o charakterze tymczasowym, które w przeciwnym razie nie rozwinęłyby się na danym obszarze, mogą, pod pewnymi warunkami, pozytywnie przyczynić się do realizacji celów dyrektywy.

(3-89) W celu zapewnienia tej pewności prawa, a tym samym zachęty do umożliwiania powstawania lub utrzymywania miejsc naturalnych o charakterze tymczasowym, wykonawcy mogą wystąpić o odstępstwo na podstawie art. 16 na wczesnym etapie procesu planowania, gdy gatunki chronione nie skolonizowały jeszcze danego terenu, ale gdy można z pewną dozą prawdopodobieństwa oczekiwać takiej kolonizacji (może to mieć miejsce na przykład w sytuacji, gdy dany gatunek jest już obecny na otaczających obszarach). Takie udzielone wcześniej odstępstwo pozwoliłoby później usunąć obiekty naturalne o charakterze tymczasowym zgodnie z potrzebami wynikającymi z realizacji projektu. Normy prawne dotyczące takich odstępstw nie mogą jednak być mniej rygorystyczne niż w przypadku odstępstw dotyczących już obecnych gatunków chronionych i ich siedlisk i tak samo muszą spełniać wszystkie warunki określone w art. 16. Oznacza to między innymi, że odstępstwa przyznane przed faktycznym zasiedleniem kolonizującego gatunku lub powstaniem jego siedliska muszą w jasny i precyzyjny sposób określać cele, których osiągnięciu odstępstwo ma służyć 160 .

(3-90) Dlatego istotne jest, aby wnioski o odstępstwo na podstawie art. 16 były poprzedzone pełną inwentaryzacją terenową, której celem będzie wykrycie wszystkich gatunków chronionych, nie tylko na obszarze objętym projektem, ale również na obszarach otaczających. Pozwoli to zidentyfikować wszystkie możliwe do przewidzenia gatunki wymienione w załączniku IV, ze wskazaniem ich liczebności i prawdopodobieństwa, że skolonizują obszar objęty projektem. Decyzję na podstawie art. 16 można następnie wykorzystać do określenia warunków utrzymania dalszej funkcjonalności ekologicznej siedliska danego gatunku w przypadku, gdy nowo skolonizowane siedlisko na obszarze objętym projektem musi zostać usunięte do celów objętego zezwoleniem projektu/działania. Mogłoby to na przykład oznaczać tworzenie i ochronę podobnych siedlisk poza obszarem objętym projektem oraz przeniesienie gatunków znajdujących się na obszarze objętym projektem do tych siedlisk, z wykorzystaniem monitoringu długoterminowego. Podobnie jak w przypadku wszystkich odstępstw, także i tu prawidłowe wdrożenie należy zweryfikować i zarejestrować.

(3-91) Opisane powyżej odstępstwa, które dotyczą sytuacji związanych z obiektami naturalnymi o charakterze tymczasowym, wymagają obiektywnego uzasadnienia na podstawie jednej z przyczyn wymienionych w art. 16 ust. 1. Jedną z możliwości jest oparcie odstępstwa na powodach określonych w art. 16 ust. 1 lit. a), gdzie przewidziano odstępstwo „w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych”. Sformułowanie zastosowane w tym przepisie nie ogranicza się do odstępstw przyznawanych w celu ochrony gatunku roślin lub zwierząt przed innymi gatunkami chronionymi, które z nimi konkurują. Można je zinterpretować również w taki sposób, że umożliwia ono odstępstwo od systemu ścisłej ochrony gatunku chronionego na jego korzyść. Sformułowanie „interes” w tym przepisie sugeruje, że odstępstwo musi przynosić danemu gatunkowi wartość dodaną. Oznaczałoby to, że art. 16 ust. 1 lit. a) miałby zastosowanie, gdyby można było wykazać, że dany gatunek ostatecznie osiąga korzyść, którą można było uzyskać jedynie dzięki uprzedniemu przyznaniu odstępstwa.

(3-92) Art. 16 ust. 1 lit. c) przewiduje możliwość przyznania odstępstwa „z […] powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska”. Odniesienie do „podstawowego znaczenia dla środowiska” można interpretować w sposób podobny do zaproponowanego powyżej w przypadku odniesienia do „interesu ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych”, zawartego w art. 16 ust. 1 lit. a), tj. można założyć, że odstępstwo od objęcia gatunku systemem ścisłej ochrony można dopuścić również z uwagi na korzyść dla tego gatunku. Wartość dodana musiałaby jednak mieć „podstawowe znaczenie”, co w takiej sytuacji wyznacza wyższy próg niż w przypadku art. 16 ust. 1 lit. a).

(3-93) Możliwość skorzystania z odstępstw w odniesieniu do miejsc naturalnych o charakterze tymczasowym należy dokładnie przeanalizować na etapie planowania projektu i powinno to obejmować szczegółową naukową ocenę miejsc, w których gatunki chronione mogą się osiedlić na poszczególnych etapach projektu. Etap planowania powinien obejmować ocenę możliwości zachowania gatunków, które skolonizowały tymczasowe siedliska, w trakcie realizacji projektu i po jego zakończeniu, w możliwym zakresie, np. poprzez wdrożenie odpowiednich środków łagodzących i pomoc w przeniesieniu.

(3-94) Decyzja w sprawie odstępstwa musi jednak spełniać wszystkie pozostałe kryteria określone w art. 16 (brak rozwiązań alternatywnych, brak szkody dla stanu ochrony) i powinna z góry określać ścisłe zobowiązania w zakresie nadzoru i monitorowania 161 . Dzięki temu powstanie miejsca o charakterze tymczasowym będzie odpowiadało przewidywanemu pojawieniu się/wystąpieniu gatunków chronionych na tym terenie. Te działania monitorujące zapewnią również dowody potrzebne do złożenia wniosku o dodatkowe odstępstwo w celu zajęcia się wszelkimi nowymi przypadkami pojawienia się gatunków, których nie przewidziano na samym początku.

3.4.Monitorowanie i sprawozdawczość w zakresie odstępstw

3.4.1.Monitorowanie skutków odstępstw

(3-95) Właściwe organy krajowe muszą nie tylko zapewnić spełnienie wszystkich warunków systemu odstępstw przed wprowadzeniem odstępstwa, ale także monitorować wpływ odstępstw (oraz skuteczność ewentualnych środków kompensujących) po jego wdrożeniu 163 . W art. 16 ust. 3 lit. e) wymaga się, aby w sprawozdaniach dotyczących odstępstw państwa członkowskie podawały „stosowane środki nadzoru oraz uzyskane wyniki”. Oznacza to, że państwa członkowskie muszą nadzorować i monitorować wdrażanie wprowadzonych odstępstw.

Monitorowanie skutków odstępstw jest również potrzebne w celu sprawdzenia, czy odstępstwa zostały prawidłowo wdrożone i czy osiągnęły swój cel, co należy poprzeć dowodami naukowymi, oraz, w stosownych przypadkach, w celu wprowadzenia środków naprawczych. Powinno to zapewnić wykrycie wszelkiego niezamierzonego zagrożenia lub szkody w odniesieniu do gatunku wynikających z wprowadzenia odstępstwa. Właściwe stosowanie systemu odstępstw wymaga odpowiednich warunków ramowych mających zapewnić, aby podejście to nie prowadziło do niepożądanych skutków. Kluczem do osiągnięcia tego celu jest monitorowanie.

(3-96) Po wprowadzeniu odstępstw organy krajowe muszą również monitorować łączny wpływ wszystkich odstępstw wprowadzonych na terytorium kraju w odniesieniu do każdego gatunku objętego odstępstwami, niezależnie od przyczyn ich wprowadzenia, oraz potwierdzić wstępną ocenę, że odstępstwa nie są szkodliwe dla utrzymania populacji gatunków we właściwym stanie ochrony. Wyniki tego monitorowania należy oczywiście brać pod uwagę, podejmując wszelkie przyszłe decyzje o przyznaniu odstępstwa.

(3-97) Monitorowanie to mogłoby również wchodzić w zakres ogólnego obowiązku prowadzenia nadzoru na podstawie art. 11 dyrektywy. Byłoby zasadne, aby taki nadzór był wrażliwy na skutki (w tym skumulowany wynik i skutki środków kompensujących) odstępstw wprowadzonych dla gatunków, w odniesieniu do których regularnie wprowadza się odstępstwa lub które charakteryzują się niekorzystnym stanem ochrony (a mimo to, w wyjątkowych okolicznościach, są przedmiotem odstępstw). Byłoby również zasadne, aby taki nadzór obejmował monitorowanie innych czynników, które mogą mieć negatywny wpływ na stan ochrony gatunków (takich jak nielegalne zabijanie). Takie dane można wykorzystywać przy ocenie stanu ochrony gatunków.

3.4.2.Obowiązki sprawozdawcze zgodnie z art. 16 ust. 2 i 3

(3-98) Odstępstwa muszą również spełniać warunki formalne określone w art. 16 ust. 2 i 3. Używając sformułowania, którym posłużył się Trybunał w sprawie C-118/94 (sprawa dotycząca dyrektywy ptasiej), te warunki formalne „mają na celu ograniczenie przypadków odstępstw do tych, które są absolutnie konieczne, i umożliwienie Komisji sprawowania nad nimi nadzoru”.

(3-99) Państwa członkowskie nie muszą konsultować się z Komisją przed zastosowaniem odstępstw, ale co dwa lata mają obowiązek przedstawiać Komisji sprawozdanie z wykonania art. 16. Art. 16 ust. 2 nie określa dokładnej treści tych sprawozdań. Jasne jest jednak, że informacje muszą być kompletne, merytoryczne i muszą obejmować wszystkie szczegóły określone w art. 16 ust. 3. Na podstawie informacji zawartych w sprawozdaniach dotyczących odstępstw Komisja musi być w stanie nadzorować stosowanie art. 16 w państwach członkowskich i sprawdzać jego zgodność z dyrektywą. W przypadkach gdy Komisja stwierdzi, że stosowanie odstępstw narusza wymogi dyrektywy, ma prawo wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec danego państwa członkowskiego.

(3-100) Obecny format sprawozdawczości w zakresie odstępstw obejmuje również wszystkie obowiązki sprawozdawcze wynikające z art. 9 Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk (konwencji berneńskiej) 164 , a jego celem jest poprawa skuteczności i użyteczności sprawozdawczości na wszystkich poziomach (regionalnym, krajowym, unijnym). Komisja i państwa członkowskie korzystają obecnie z nowego formatu sprawozdawczości i nowego narzędzia informatycznego, zwanych systemem odstępstw od dyrektyw siedliskowej i ptasiej+ (HaBiDeS+) 165 .

(3-101) Nowy format obejmuje warunki formalne określone w art. 16 ust. 3, które należy spełnić i wyszczególnić w każdym wprowadzonym odstępstwie, a także dodatkowe informacje (np. szczegółowe informacje, które mogą pomóc w lepszym zrozumieniu powodu, środków i metod, dowody na spełnienie szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 1 lit. e), odniesienia do odrzuconych rozwiązań alternatywnych, dowody na to, że odstępstwo nie jest szkodliwe dla stanu ochrony populacji), które uzasadniają rozumowanie właściwych organów przy stosowaniu systemu odstępstw na podstawie art. 16.

Załączniki:

Załącznik I: Odniesienia do spraw sądowych        

Załącznik II:    Wykaz gatunków uwzględnionych w załącznikach II, IV i V    

Załącznik III:    Wdrażanie przepisów art. 12 dyrektywy siedliskowej – przykład wilka

ZAŁĄCZNIK I

Odniesienia do spraw sądowych

Przepisy dyrektywy siedliskowej dotyczące ochrony gatunków

12 listopada 1969 r., Stauder/Stadt Ulm, sprawa C-29/69, ECLI:EU:C:1969:57

27 października 1977 r., Regina/Bouchereau, sprawa C-30/77, ECLI:EU:C:1977:172

12 lipca 1979 r., Koschniske/Raad van Arbeid, sprawa C-9/79, ECLI:EU:C:1979:201

23 maja 1985 r., Komisja/Niemcy, sprawa C-29/84, ECLI:EU:C:1985:229

9 kwietnia 1987 r., Komisja/Włochy, sprawa C-363/85, ECLI:EU:C:1987:196

8 lipca 1987 r., Komisja/Belgia, sprawa C-247/85, ECLI:EU:C:1987:339

8 lipca 1987 r., Komisja/Włochy, sprawa C-262/85, ECLI:EU:C:1987:340

23 lutego 1988 r., Komisja/Włochy, sprawa C-429/85, ECLI:EU:C:1988:83

27 kwietnia 1988 r., Komisja/Francja, sprawa C-252/85, ECLI:EU:C:1988:202

7 lipca 1988 r., Moksel/BALM, sprawa C-55/87, ECLI:EU:C:1988:377

15 marca 1990 r., Komisja/Niderlandy, sprawa C-339/87, ECLI:EU:C:1990:119

28 marca 1990 r., postępowanie karne przeciwko G. Venusso i G. Zanetti, sprawy połączone C-206 i 207/88, ECLI:EU:C:1990:145

17 stycznia 1991 r., Komisja/Włochy, sprawa C-157/89, ECLI:EU:C:1991:22

28 lutego 1991 r., Komisja/Niemcy, sprawa C-57/89, ECLI:EU:C:1991:89

28 lutego 1991 r., Komisja/Niemcy, sprawa C-131/88, ECLI:EU:C:1991:87

30 maja 1991 r., Komisja/Niemcy, sprawa C-59/89, ECLI:EU:C:1991:225

2 sierpnia 1993 r., Komisja/Hiszpania, sprawa C-355/90, ECLI:EU:C:1993:331

7 marca 1996 r., WWF Włochy/Regione Veneto, sprawa C-118/94, ECLI:EU:C:1996:86

19 września 1996 r., Komisja/Grecja, sprawa C-236/95, ECLI:EU:C:1996:341

12 grudnia 1996 r., Ligue royale belge pour la protection des oiseaux i Société d'études ornithologiques/Région wallonne, sprawa C-10/96, ECLI:EU:C:1996:504

19 maja 1999 r., Komisja/Francja, sprawa C-225/97, ECLI:EU:C:1999:252

11 listopada 1999 r., Komisja/Włochy, sprawa C-315/98, ECLI:EU:C:1999:551

7 listopada 2000 r., First Cooperate Shipping, sprawa C-371/98, ECLI:EU:C:2000:600

10 maja 2001 r., Komisja/Niderlandy, sprawa C-144/99, ECLI:EU:C:2001:257

17 maja 2001 r., Komisja/Włochy, sprawa C-159/99, ECLI:EU:C:2001:278

30 stycznia 2002 r., Komisja/Grecja, sprawa C-103/00, ECLI:EU:C:2002:60

13 lutego 2003 r., Komisja/Luksemburg, sprawa C-75/01, ECLI:EU:C:2003:95

16 października 2003 r., Ligue pour la protection des oiseaux i in./Premier ministre i Ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, sprawa C-182/02, Zb.Orz. s. 12105

6 listopada 2003 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, sprawa C-434/01, ECLI:EU:C:2003:601

20 października 2005 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, sprawa C-6/04, ECLI:EU:C:2005:626

15 grudnia 2005 r., Komisja/Finlandia, sprawa C-344/03, ECLI:EU:C:2005:770

10 stycznia 2006 r., Komisja/Niemcy, sprawa C-98/03, ECLI:EU:C:2006:3

16 marca 2006 r., Komisja/Grecja, sprawa C-518/04, EU:C:2006:183

18 maja 2006 r., Komisja/Hiszpania, sprawa C-221/04, ECLI:EU:C:2006:329

8 czerwca 2006 r., Komisja/Włochy, sprawa C-60/05, ECLI:EU:C:2006:378

19 grudnia 2006 r., Komisja/Włochy, sprawa C-503/06, ECLI:EU:C:2008:279

11 stycznia 2007 r., Komisja/Irlandia, sprawa C-183/05, ECLI:EU:C:2007:14

10 maja 2007 r., Komisja/Austria, sprawa C-508/04, ECLI:EU:C:2007:274

14 czerwca 2007 r., Komisja/Finlandia, sprawa C-342/05, ECLI:EU:C:2007:341

20 maja 2010 r., Komisja/Hiszpania, sprawa C-308/08, ECLI:EU:C:2010:281

9 czerwca 2011 r., Komisja/Francja, sprawa C-383/09, ECLI:EU:C:2011:369

26 stycznia 2012 r., Komisja/Polska, sprawa C-192/11, ECLI:EU:C:2012:44

15 marca 2012 r., Komisja/Cypr, sprawa C-340/10, ECLI:EU:C:2012:143

15 marca 2012 r., Komisja/Polska, sprawa C-46/11, ECLI:EU:C:2012:146

10 listopada 2016 r., Komisja/Grecja, sprawa C-504/14, ECLI:EU:C:2016:847

17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska, sprawa C-441/17, ECLI:EU:C:2018:255

10 października 2019 r., orzeczenie w trybie prejudycjalnym, sprawa C-674/17, ECLI:EU:C:2019:851

11 czerwca 2020 r., orzeczenie w trybie prejudycjalnym, sprawa C‑88/19, ECLI:EU:C:2020:458

4 marca 2021 r., sprawy połączone C-473/19 i C-474/19, Föreningen Skydda Skogen, ECLI:EU:C:2021:166

sprawa zawisła C-477/19 – Magistrat Stadt Wien

ZAŁĄCZNIK II

Wykaz gatunków zwierząt uwzględnionych w załącznikach II, IV i V

do dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG

W niniejszym załączniku wymienione gatunki zostały określone poprzez podanie:

Ønazwy gatunku lub podgatunku (pogrubioną czcionką i kursywą) lub

Øwszystkich gatunków należących do wyższego taksonu lub do wskazanej części tego taksonu. Skrót „spp.” po nazwie rodziny lub rodzaju należy rozumieć jako odniesienie do wszystkich gatunków należących do tej rodziny lub tego rodzaju.

Gwiazdka (*) przed nazwą gatunku oznacza, że jest to gatunek o znaczeniu priorytetowym wymieniony w załączniku II (w załącznikach VI i V nie ma rozróżnienia między gatunkami o znaczeniu priorytetowym a pozostałymi).

Załącznikami skonsolidowanymi w tej tabeli są:

ZAŁĄCZNIK II: GATUNKI BĘDĄCE PRZEDMIOTEM ZAINTERESOWANIA WSPÓLNOTY, KTÓRYCH OCHRONA WYMAGA WYZNACZENIA SPECJALNYCH OBSZARÓW OCHRONY

ZAŁĄCZNIK IV: GATUNKI BĘDĄCE PRZEDMIOTEM ZAINTERESOWANIA WSPÓLNOTY, KTÓRE WYMAGAJĄ ŚCISŁEJ OCHRONY

ZAŁĄCZNIK V: GATUNKI BĘDĄCE PRZEDMIOTEM ZAINTERESOWANIA WSPÓLNOTY, KTÓRYCH POZYSKIWANIE ZE STANU DZIKIEGO I EKSPLOATACJA MOŻE PODLEGAĆ DZIAŁANIOM W ZAKRESIE ZARZĄDZANIA

Nazwa gatunku	Załącznik			Ograniczenia geograficzne
	II	IV	V
ZWIERZĘTA
KRĘGOWCE
SSAKI
INSECTIVORA
Erinaceidae
Erinaceus algirus		X
Soricidae
Crocidura canariensis		X
Crocidura sicula		X
Talpidae
Galemys pyrenaicus	X	X
CHIROPTERA
Microchiroptera
Rhinolophidae
Rhinolophus blasii	X	X
Rhinolophus euryale	X	X
Rhinolophus ferrumequinum	X	X
Rhinolophus hipposideros	X	X
Rhinolophus mehelyi	X	X
Vespertilionidae
Barbastella barbastellus	X	X
Miniopterus schreibersi	X	X
Myotis bechsteini	X	X
Myotis blythii	X	X
Myotis capaccinii	X	X
Myotis dasycneme	X	X
Myotis emarginatus	X	X
Myotis myotis	X	X
Wszystkie pozostałe Microchiroptera		X
Megachiroptera
Pteropodidae
Rousettus aegiptiacus	X	X
RODENTIA
Gliridae
Wszystkie gatunki z wyjątkiem Glis glis oraz Eliomys quercinus		X
Myomimus roachi	X	X
Sciuridae
* Marmota marmota latirostris	X	X
* Pteromys volans (Sciuropterus russicus)	X	X
Spermophilus citellus (Citellus citellus)	X	X
* Spermophilus suslicus (Citellus suslicus)	X	X
Sciurus anomalus		X
Castoridae
Castor fiber	X	X	X	Załącznik II: z wyjątkiem populacji estońskich, łotewskich, litewskich, fińskich oraz szwedzkich Załącznik IV: z wyjątkiem populacji estońskich, łotewskich, litewskich, polskich, fińskich oraz szwedzkich Załącznik V: populacje fińskie, szwedzkie, łotewskie, litewskie, estońskie oraz polskie
Cricetidae
Cricetus cricetus		X	X	Załącznik IV: z wyjątkiem populacji węgierskich Załącznik V: populacje węgierskie
Mesocricetus newtoni	X	X
Microtidae
Dinaromys bogdanovi	X	X
Microtus cabrerae	X	X
* Microtus oeconomus arenicola	X	X
* Microtus oeconomus mehelyi	X	X
Microtus tatricus	X	X
Zapodidae
Sicista betulina		X
Sicista subtilis	X	X
Hystricidae
Hystrix cristata		X
CARNIVORA
Canidae
* Alopex lagopus	X	X
Canis aureus			X
* Canis lupus	X	X	X	Załącznik II: z wyjątkiem populacji estońskiej; populacje greckie: wyłącznie na południe od 39 równoleżnika; populacje hiszpańskie: wyłącznie na południe od Duero; populacje łotewskie, litewskie i fińskie Załącznik IV: z wyjątkiem populacji greckich na północ od 39 równoleżnika; populacje estońskie, populacje hiszpańskie na północ od Duero; populacje łotewskie, litewskie, polskie, słowackie, bułgarskie oraz populacje fińskie w ramach obszaru zarządzania populacją reniferów określoną w ustępie 2 fińskiej ustawy nr 848/90 z dnia 14 września 1990 r. o zarządzaniu populacją reniferów Załącznik V: populacje hiszpańskie na północ od Duero, populacje greckie na północ od 39 równoleżnika, populacje fińskie w ramach obszaru zarządzania populacją reniferów określoną w ust. 2 fińskiej ustawy nr 848/90 z dnia 14 września 1990 r. o zarządzaniu populacją reniferów, populacje bułgarskie, łotewskie, litewskie, estońskie, polskie i słowackie
Ursidae
* Ursus arctos	X	X		Załącznik II: z wyjątkiem populacji estońskich, fińskich oraz szwedzkich
Mustelidae
* Gulo gulo	X
Lutra lutra	X	X
Martes martes			X
Mustela eversmanii	X	X
Mustela putorius			X
* Mustela lutreola	X	X
Vormela peregusna	X	X
Felidae
Felis silvestris		X
Lynx lynx	X	X	X	Załącznik II: z wyjątkiem populacji estońskich, łotewskich i fińskich Załącznik IV: z wyjątkiem populacji estońskiej Załącznik V: populacja estońska
* Lynx pardinus	X	X
Phocidae
Halichoerus grypus	X		X
* Monachus monachus	X	X
Phoca hispida bottnica	X		X
* Phoca hispida saimensis	X	X
Phoca vitulina	X		X
Wszystkie pozostałe Phocidae			X
Viverridae
Genetta genetta			X
Herpestes ichneumon			X
DUPLICIDENTATA
Leporidae
Lepus timidus			X
ARTIODACTYLA
Cervidae
* Cervus elaphus corsicanus	X	X
Rangifer tarandus fennicus	X
Bovidae
* Bison bonasus	X	X
Capra aegagrus (populacje naturalne)	X	X
Capra ibex			X
Capra pyrenaica (z wyjątkiem Capra pyrenaica pyrenaica)			X
* Capra pyrenaica pyrenaica	X	X
Ovis gmelini musimon (Ovis ammon musimon) (populacje naturalne – Korsyka i Sardynia)	X	X
Ovis orientalis ophion (Ovis gmelini ophion)	X	X
* Rupicapra pyrenaica ornata (Rupicapra rupicapra ornata)	X	X
Rupicapra rupicapra (z wyjątkiem Rupicapra rupicapra balcanica, Rupicapra rupicapra ornata oraz Rupicapra rupicapra tatrica)			X
Rupicapra rupicapra balcanica	X	X
* Rupicapra rupicapra tatrica	X	X
CETACEA
Phocoena phocoena	X	X
Tursiops truncatus	X	X
Wszystkie pozostałe Cetacea		X
GADY
CHELONIA (TESTUDINES)
Testudinidae
Testudo graeca	X	X
Testudo hermanni	X	X
Testudo marginata	X	X
Cheloniidae
* Caretta caretta	X	X
* Chelonia mydas	X	X
Lepidochelys kempii		X
Eretmochelys imbricata		X
Dermochelyidae
Dermochelys coriacea		X
Emydidae
Emys orbicularis	X	X
Mauremys caspica	X	X
Mauremys leprosa	X	X
SAURIA
Lacertidae
Algyroides fitzingeri		X
Algyroides marchi		X
Algyroides moreoticus		X
Algyroides nigropunctatus		X
Dalmatolacertaoxycephala		X
Dinarolacerta mosorensis	X	X
Gallotia atlantica		X
Gallotia galloti		X
Gallotia galloti insulanagae	X	X
* Gallotia simonyi	X	X
Gallotia stehlini		X
Lacerta agilis		X
Lacerta bedriagae		X
Lacerta bonnali (Lacerta monticola)	X	X
Lacerta monticola	X	X
Lacerta danfordi		X
Lacerta dugesi		X
Lacerta graeca		X
Lacerta horvathi		X
Lacerta schreiberi	X	X
Lacerta trilineata		X
Lacerta viridis		X
Lacerta vivipara pannonica		X
Ophisops elegans		X
Podarcis erhardii		X
Podarcis fifolensis		X
Podarcis hispanica atrata		X
Podarcis lilfordi	X	X
Podarcis melisellensis		X
Podarcis milensis		X
Podarcis muralis		X
Podarcis peloponnesiaca		X
Podarcis pityusensis	X	X
Podarcis sicula		X
Podarcis taurica		X
Podarcis tiliguerta		X
Podarcis wagleriana		X
Scincidae
Ablepharus kitaibelli		X
Chalcides bedriagai		X
Chalcides ocellatus		X
Chalcides sexlineatus		X
Chalcides simonyi (Chalcides occidentalis)	X	X
Chalcides viridianus		X
Ophiomorus punctatissimus		X
Gekkonidae
Cyrtopodion kotschyi		X
Phyllodactylus europaeus	X	X
Tarentola angustimentalis		X
Tarentola boettgeri		X
Tarentola delalandii		X
Tarentola gomerensis		X
Agamidae
Stellio stellio		X
Chamaeleontidae
Chamaeleo chamaeleon		X
Anguidae
Ophisaurus apodus		X
OPHIDIA (SERPENTES)
Colubridae
Coluber caspius		X
* Coluber cypriensis	X	X
Coluber hippocrepis		X
Coluber jugularis		X
Coluber laurenti		X
Coluber najadum		X
Coluber nummifer		X
Coluber viridiflavus		X
Coronella austriaca		X
Eirenis modesta		X
Elaphe longissima		X
Elaphe quatuorlineata	X	X
Elaphe situla	X	X
Natrix natrix cetti		X
Natrix natrix corsa		X
* Natrix natrix cypriaca	X	X
Natrix tessellata		X
Telescopus falax		X
Viperidae
Vipera ammodytes		X
* Macrovipera schweizeri (Vipera lebetina schweizeri)	X	X
Vipera seoanni		X		Załącznik IV: z wyjątkiem populacji hiszpańskich
Vipera ursinii (z wyjątkiem Vipera ursinii rakosiensis i Vipera ursinii macrops)	X	X
* Vipera ursinii macrops	X	X
* Vipera ursinii rakosiensis	X	X
Vipera xanthina		X
Boidae
Eryx jaculus		X
PŁAZY
CAUDATA
Salamandridae
Chioglossa lusitanica	X	X
Euproctus asper		X
Euproctus montanus		X
Euproctus platycephalus		X
Mertensiella luschani (Salamandra luschani)	X	X
Salamandra atra		X
* Salamandra aurorae (Salamandra atra aurorae)	X	X
Salamandra lanzai		X
Salamandrina terdigitata	X	X
Triturus carnifex (Triturus cristatus carnifex)	X	X
Triturus cristatus (Triturus cristatus cristatus)	X	X
Triturus dobrogicus (Triturus cristatus dobrogicus)	X
Triturus italicus		X
Triturus karelinii (Triturus cristatus karelinii)	X	X
Triturus marmoratus		X
Triturus montandoni	X	X
Triturus vulgaris ampelensis	X	X
Proteidae
* Proteus anguinus	X	X
Plethodontidae
Hydromantes (Speleomantes) ambrosii	X	X
Hydromantes (Speleomantes) flavus	X	X
Hydromantes (Speleomantes) genei	X	X
Hydromantes (Speleomantes) imperialis	X	X
Hydromantes (Speleomantes) strinatii	X	X
Hydromantes (Speleomantes) supramontis	X	X
ANURA
Discoglossidae
Alytes cisternasii		X
* Alytes muletensis	X	X
Alytes obstetricans		X
Bombina bombina	X	X
Bombina variegata	X	X
Discoglossus galganoi (w tym Discoglossus „jeanneae”)	X	X
Discoglossus montalentii	X	X
Discoglossus pictus		X
Discoglossus sardus	X	X
Ranidae
Rana arvalis		X
Rana dalmatina		X
Rana esculenta			X
Rana graeca		X
Rana iberica		X
Rana italica		X
Rana latastei	X	X
Rana lessonae		X
Rana perezi			X
Rana ridibunda			X
Rana temporaria			X
Pelobatidae
Pelobates cultripes		X
Pelobates fuscus		X
* Pelobates fuscus insubricus	X	X
Pelobates syriacus		X
Bufonidae
Bufo calamita		X
Bufo viridis		X
Hylidae
Hyla arborea		X
Hyla meridionalis		X
Hyla sarda		X
RYBY
PETROMYZONIFORMES
Petromyzonidae
Eudontomyzon spp.	X
Lampetra fluviatilis	X		X	Załącznik II: z wyjątkiem populacji fińskich oraz szwedzkich
Lampetra planeri	X			Załącznik II: z wyjątkiem populacji estońskich, fińskich oraz szwedzkich
Lethenteron zanandreai	X		X
Petromyzon marinus	X			Załącznik II: z wyjątkiem populacji szwedzkich
ACIPENSERIFORMES
Acipenseridae
* Acipenser naccarii	X	X
* Acipenser sturio	X	X
Wszystkie pozostałe gatunki Acipenseridae			X
CLUPEIFORMES
Clupeidae
Alosa spp.	X		X
SALMONIFORMES
Salmonidae/Coregonidae
Coregonus spp. (z wyjątkiem Coregonus oxyrhynchus – anadromiczne populacje w niektórych sektorach Morza Północnego)			X
* Coregonus oxyrhynchus (anadromiczne populacje w niektórych sektorach Morza Północnego)	X	X
Hucho hucho (populacje naturalne)	X		X
Salmo macrostigma	X
Salmo marmoratus	X
Salmo salar (tylko w wodach słodkich)	X		X	Załącznik II: z wyjątkiem populacji fińskich
Salmothymus obtusirostris	X
Thymallus thymallus			X
Umbridae
Umbra krameri	X
CYPRINIFORMES
Cyprinidae
Alburnus albidus (Alburnus vulturius)	X
Anaecypris hispanica	X	X
Aspius aspius	X		X	Załącznik II: z wyjątkiem populacji fińskich
Aulopyge huegelii	X
Barbus spp.			X
Barbus comiza	X		X
Barbus meridionalis	X		X
Barbus plebejus	X		X
Chalcalburnus chalcoides	X
Chondrostoma genei	X
Chondrostoma knerii	X
Chondrostoma lusitanicum	X
Chondrostoma phoxinus	X
Chondrostoma polylepis (w tym C. willkommi)	X
Chondrostoma soetta	X
Chondrostoma toxostoma	X
Gobio albipinnatus	X
Gobio kessleri	X
Gobio uranoscopus	X
Iberocypris palaciosi	X
* Ladigesocypris ghigii	X
Leuciscus lucumonis	X
Leuciscus souffia	X
Pelecus cultratus	X		X
Phoxinellus spp.	X
* Phoxinus percnurus	X	X
Rhodeus sericeus amarus	X
Rutilus alburnoides	X
Rutilus arcasii	X
Rutilus frisii meidingeri	X		X
Rutilus lemmingii	X
Rutilus pigus	X		X
Rutilus rubilio	X
Rutilus macrolepidotus	X
Scardinius graecus	X
Squalius microlepis	X
Squalius svallize	X
Cobitidae
Cobitis elongata	X
Cobitis taenia	X			Załącznik II: z wyjątkiem populacji fińskich
Cobitis trichonica	X
Misgurnus fossilis	X
Sabanejewia aurata	X
Sabanejewia larvata (Cobitis larvata i Cobitis conspersa)	X
SILURIFORMES
Siluridae
Silurus aristotelis	X		X
ATHERINIFORMES
Cyprinodontidae
Aphanius iberus	X
Aphanius fasciatus	X
* Valencia hispanica	X	X
* Valencia letourneuxi (Valencia hispanica)	X
PERCIFORMES
Percidae
Gymnocephalus baloni	X	X
Gymnocephalus schraetzer	X		X
* Romanichthys valsanicola	X	X
Zingel spp. (z wyjątkiem Zingel asper i Zingel zingel)	X
Zingel asper	X	X
Zingel zingel	X		X
Gobiidae
Knipowitschia croatica	X
Knipowitschia (Padogobius) panizzae	X
Padogobius nigricans	X
Pomatoschistus canestrini	X
SCORPAENIFORMES
Cottidae
Cottus gobio	X			Załącznik II: z wyjątkiem populacji fińskich
Cottus petiti	X
BEZKRĘGOWCE
ANNELIDA
HIRUDINOIDEA – ARHYNCHOBDELLAE
Hirudinidae
Hirudo medicinalis							X
STAWONOGI
CRUSTACEA
Decapoda
Astacus astacus							X
Austropotamobius pallipes					X		X
* Austropotamobius torrentium					X		X
Scyllarides latus							X
Isopoda
* Armadillidium ghardalamensis					X	X
INSECTA
Coleoptera
Agathidium pulchellum					X
Bolbelasmus unicornis					X	X
Boros schneideri					X
Buprestis splendens					X	X
Carabus hampei					X	X
Carabus hungaricus					X	X
* Carabus menetriesi pacholei					X
* Carabus olympiae					X	X
Carabus variolosus					X	X
Carabus zawadszkii					X	X
Cerambyx cerdo					X	X
Corticaria planula					X
Cucujus cinnaberinus					X	X
Dorcadion fulvum cervae					X	X
Duvalius gebhardti					X	X
Duvalius hungaricus					X	X
Dytiscus latissimus					X	X
Graphoderus bilineatus					X	X
Leptodirus hochenwarti					X	X
Limoniscus violaceus					X
Lucanus cervus					X
Macroplea pubipennis					X
Mesosa myops					X
Morimus funereus					X
* Osmoderma eremita					X	X
Oxyporus mannerheimii					X
Pilemia tigrina					X	X
* Phryganophilus ruficollis					X	X
Probaticus subrugosus					X	X
Propomacrus cypriacus					X	X
* Pseudogaurotina excellens					X	X
Pseudoseriscius cameroni					X	X
Pytho kolwensis					X	X
Rhysodes sulcatus					X
* Rosalia alpina					X	X
Stephanopachys linearis					X
Stephanopachys substriatus					X
Xyletinus tremulicola					X
Hemiptera
Aradus angularis					X
Lepidoptera
Agriades glandon aquilo					X
Apatura metis						X
Arytrura musculus					X	X
* Callimorpha (Euplagia, Panaxia) quadripunctaria					X
Catopta thrips					X	X
Chondrosoma fiduciarium					X	X
Clossiana improba					X
Coenonympha hero						X
Coenonympha oedippus					X	X
Colias myrmidone					X	X
Cucullia mixta					X	X
Dioszeghyana schmidtii					X	X
Erannis ankeraria					X	X
Erebia calcaria					X	X
Erebia christi					X	X
Erebia medusa polaris					X
Erebia sudetica						X
Eriogaster catax					X	X
Euphydryas (Eurodryas, Hypodryas) aurinia					X
Fabriciana elisa						X
Glyphipterix loricatella					X	X
Gortyna borelii lunata					X	X
Graellsia isabellae					X		X
Hesperia comma catena					X
Hypodryas maturna					X	X
Hyles hippophaes						X
Leptidea morsei					X	X
Lignyoptera fumidaria					X	X
Lopinga achine						X
Lycaena dispar					X	X
Lycaena helle					X	X
Maculinea arion						X
Maculinea nausithous					X	X
Maculinea teleius					X	X
Melanargia arge					X	X
* Nymphalis vaualbum					X	X
Papilio alexanor						X
Papilio hospiton					X	X
Parnassius apollo						X
Parnassius mnemosyne						X
Phyllometra culminaria					X	X
Plebicula golgus					X	X
Polymixis rufocincta isolata					X	X
Polyommatus eroides					X	X
Proterebia afra dalmata					X	X
Proserpinus proserpina						X
Pseudophilotes bavius					X	X
Xestia borealis					X
Xestia brunneopicta					X
* Xylomoia strix					X	X
Zerynthia polyxena						X
Mantodea
Apteromantis aptera					X	X
Odonata
Aeshna viridis						X
Coenagrion hylas					X
Coenagrion mercuriale					X
Coenagrion ornatum					X
Cordulegaster heros					X	X
Cordulegaster trinacriae					X	X
Gomphus graslinii					X	X
Leucorrhina albifrons						X
Leucorrhina caudalis						X
Leucorrhinia pectoralis					X	X
Lindenia tetraphylla					X	X
Macromia splendens					X	X
Ophiogomphus cecilia					X	X
Oxygastra curtisii					X	X
Stylurus flavipes						X
Sympecma braueri						X
Orthoptera
Baetica ustulata					X	X
Brachytrupes megacephalus					X	X
Isophya costata					X	X
Isophya harzi					X	X
Isophya stysi					X	X
Myrmecophilus baronii					X	X
Odontopodisma rubripes					X	X
Paracaloptenus caloptenoides					X	X
Pholidoptera transsylvanica					X	X
Saga pedo						X
Stenobothrus (Stenobothrodes) eurasius					X	X
ARACHNIDA
Araneae
Macrothele calpeiana						X
Pseudoscorpiones
Anthrenochernes stellae					X
COELENTERATA
Cnidaria
Corallium rubrum							X
MIĘCZAKI
GASTROPODA
Anisus vorticulus					X	X
Caseolus calculus					X	X
Caseolus commixta					X	X
Caseolus sphaerula					X	X
Chilostoma banaticum					X	X
Discula leacockiana					X	X
Discula tabellata					X	X
Discula testudinalis						X
Discula turricula						X
Discus defloratus						X
Discus guerinianus					X	X
Elona quimperiana					X	X
Geomalacus maculosus					X	X
Geomitra moniziana					X	X
Gibbula nivosa					X	X
* Helicopsis striata austriaca					X
Helix pomatia							X
Hygromia kovacsi					X	X
Idiomela (Helix) subplicata					X	X
Lampedusa imitatrix					X	X
* Lampedusa melitensis					X	X
Leiostyla abbreviata					X	X
Leiostyla cassida					X	X
Leiostyla corneocostata					X	X
Leiostyla gibba					X	X
Leiostyla lamellosa					X	X
* Paladilhia hungarica					X	X
Patella feruginea						X
Sadleriana pannonica					X	X
Theodoxus prevostianus						X
Theodoxus transversalis					X	X
Vertigo angustior					X
Vertigo genesii					X
Vertigo geyeri					X
Vertigo moulinsiana					X
BIVALVIA
Anisomyaria
Litophaga lithophaga						X
Pinna nobilis						X
Unionoida
Margaritifera auricularia						X
Margaritifera durrovensis (Margaritifera margaritifera)					X		X
Margaritifera margaritifera					X		X
Microcondylaea compressa							X
Unio crassus					X	X
Unio elongatulus							X
Dreissenidae
Congeria kusceri					X	X
ECHINODERMATA
Echinoidea
Centrostephanus longispinus						X

ZAŁĄCZNIK III

Wdrażanie przepisów art. 12 dyrektywy siedliskowej:

Przykład wilka

1. Kontekst – wprowadzenie

Wilk należy do rodzimej fauny europejskiej i jest integralną częścią naszej bioróżnorodności i naszego dziedzictwa naturalnego. Jako główny drapieżnik pełni istotną funkcję ekologiczną, przyczyniając się do utrzymania dobrego stanu i funkcjonowania ekosystemów. W szczególności pomaga regulować zagęszczenie gatunków, na które poluje 167  (zazwyczaj dzikie zwierzęta kopytne, takie jak sarny, jelenie i dziki, ale także kozice i łosie, w zależności od obszaru), i poprawiać ich zdrowie dzięki selektywnemu drapieżnictwu. Dawniej wilk występował na całym kontynencie europejskim, ale do pierwszej połowy XX wieku został wytępiony w większości regionów i państw.

W sprawozdaniu na temat stanu przyrody z 2020 r. 168 , opartym na danych przekazanych przez państwa członkowskie, potwierdzono, że populacje wilków w UE zasadniczo odbudowują się (utrzymują się na stałym lub rosnącym poziomie) i ponownie zasiedlają części swojego historycznego zasięgu, chociaż tylko w niektórych państwach członkowskich osiągnęły właściwy stan ochrony 169 . Powrót wilka jest dużym sukcesem w zakresie ochrony 170 , który był możliwy dzięki zapewnieniu ochrony prawnej, bardziej przychylnemu nastawieniu społeczeństwa, jak również odbudowie gatunków stanowiących jego pożywienie (np. jeleni i dzików) oraz pokrywy leśnej (po zaprzestaniu użytkowania gruntów rolnych).

Jednocześnie powrót wilka w regiony, w których nie występował od dziesięcioleci lub dłużej, stanowi istotne wyzwanie dla państw członkowskich, ponieważ obecność tego gatunku jest często związana z kilkoma rodzajami konfliktów i może wywoływać silne protesty i reakcje społeczne wśród zainteresowanych społeczności wiejskich.

Podobnie jak w przypadku innych dużych drapieżników, wilki potrzebują ogromnych obszarów, a pojedyncze osobniki i watahy wykorzystują setki tysięcy kilometrów2 na swoje terytoria. W związku z tym ich gęstość występowania jest bardzo niska, a ich populacje rozprzestrzeniają się na bardzo dużych obszarach i zazwyczaj przekraczają wiele granic administracyjnych, zarówno wewnątrz państw, jak i pomiędzy nimi. Z biologicznego punktu widzenia zaleca się zatem, aby środki ochronne i działania w zakresie zarządzania były jak najlepiej skoordynowane i spójne. Świadczy to o konieczności prowadzenia współpracy transgranicznej, na przykład w formie spójnego i skoordynowanego podejścia na poziomie populacji wilka. Dalsze wytyczne dostępne są w publikacji „Guidelines for population-level management plans of large carnivores in Europe [„Wytyczne dotyczące planów zarządzania dużymi drapieżnikami na poziomie populacji”], opracowanej dla Komisji Europejskiej (Linnell i in., 2008) 171 .

Wilk jest wymieniony w załączniku IV do dyrektywy siedliskowej w przypadku większości państw członkowskich i regionów, a zatem podlega przepisom dotyczącym ścisłej ochrony ustanowionym w art. 12 dyrektywy siedliskowej, w tym zakazowi jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania osobników tego gatunku dziko występujących.

W przypadku niektórych państw członkowskich i regionów wilk jest wymieniony w załączniku V wśród gatunków, „których pozyskiwanie ze stanu dzikiego i eksploatacja może podlegać działaniom w zakresie zarządzania”. W odniesieniu do większości państw członkowskich i regionów wilk jest również uwzględniony w załączniku II jako gatunek o znaczeniu priorytetowym, wymagający wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony (SOO) i wprowadzenia odpowiednich środków ochronnych. W tabeli 1 przedstawiono, które populacje zostały ujęte w którym załączniku do dyrektywy siedliskowej.

TABELA 1. Uwzględnienie wilków w załącznikach do dyrektywy siedliskowej