ZAPROSZENIE DO ZGŁASZANIA UWAG

DOTYCZĄCYCH OCENY SKUTKÓW

Celem tego dokumentu jest poinformowanie opinii publicznej i zainteresowanych stron o przyszłej działalności legislacyjnej Komisji, aby umożliwić przekazanie informacji zwrotnych na temat przyjętego przez Komisję podejścia do wskazanego problemu i możliwych rozwiązań, a także wszelkich innych istotnych informacji, m.in. na temat możliwych skutków poszczególnych wariantów.

Tytuł inicjatywy

Ramy prawne dotyczące możliwego wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji na potrzeby osiągnięcia unijnego celu klimatycznego na 2040 r. na podstawie Europejskiego prawa o klimacie

Wiodąca DG (odpowiedzialny dział)

DG CLIMA: Dział A2 (Prognozy, Analiza Ekonomiczna i Modelowanie) i Grupa Zadaniowa ds. Międzynarodowych Rynków Uprawnień do Emisji Dwutlenku Węgla i Dyplomacji w zakresie Ustalania Opłat Emisyjnych.

Prawdopodobny rodzaj inicjatywy

Ramy prawne

Orientacyjny harmonogram

IV kw. 2026 r.

Informacje dodatkowe

Europejskie prawo o klimacie – działania w dziedzinie klimatu – Komisja Europejska

Dokument przeznaczony wyłącznie do celów informacyjnych. Nie przesądza on o ostatecznej decyzji Komisji co do tego, czy inicjatywa ta zostanie zrealizowana, ani o jej ostatecznej treści. Wszystkie opisane elementy inicjatywy, w tym jej harmonogram, mogą ulec zmianie.

A. Kontekst polityczny, określenie problemu i analiza zgodności z zasadą pomocniczości

Kontekst polityczny

Komisja zaproponowała zmianę Europejskiego prawa o klimacie (2025/0524 COD) w odniesieniu do celu pośredniego, który polega na redukcji emisji gazów cieplarnianych netto o 90% do 2040 r. w stosunku do poziomów z 1990 r., z kilkoma wariantami elastyczności w zakresie projektowania struktury polityki po 2030 r. Odnosi się to m.in. do ograniczonego wykorzystania wysokiej jakości międzynarodowych jednostek emisji w latach 2036–2040, wynikającego z art. 6 porozumienia paryskiego, w celu uzupełnienia działań wewnętrznych na rzecz osiągnięcia neutralności klimatycznej w 2050 r. Współprawodawcy UE osiągnęli wstępne porozumienie w sprawie tej zmiany, która wejdzie w życie po formalnym przyjęciu przez Parlament Europejski i Radę. Zmiana zobowiązuje Komisję do odzwierciedlenia – począwszy od 2036 r. – odpowiedniego wkładu w realizację celu klimatycznego na 2040 r. dotyczącego wysokiej jakości międzynarodowych jednostek emisji w wysokości do 5% emisji netto UE z 1990 r. i przewiduje ewentualny okres pilotażowy na lata 2031–2035, aby utworzyć międzynarodowy rynek jednostek emisji o wysokiej jakości i integralności.

Ocena roli międzynarodowych jednostek emisji jest powiązana z innymi inicjatywami. Po pierwsze, z szerzej zakrojonym przeglądem krajowych celów i elastyczności w ramach polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030, m.in. unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, rozporządzenia w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego oraz rozporządzenia w sprawie użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa. Po drugie, z przeglądem rozporządzenia w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu, który to przegląd obejmuje wymogi w zakresie sprawozdawczości, monitorowania i planowania związane z krajowymi celami w zakresie klimatu i energii. Na późniejszym etapie niektóre elementy mogą zostać przeniesione i włączone do innych inicjatyw.

Problem, któremu ma zaradzić inicjatywa

W ramach inicjatywy zbadane zostaną sposoby wdrożenia zmienionych przepisów Europejskiego prawa o klimacie dotyczących możliwego wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji do osiągnięcia celu klimatycznego na 2040 r. Osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. będzie wymagało transformacji gospodarki UE dzięki staraniom wszystkich sektorów gospodarki i obszarów, a także dzięki zwiększeniu pochłaniania dwutlenku węgla. UE musi nadal zmierzać do ambitnej i racjonalnej pod względem kosztów dekarbonizacji, aby osiągnąć neutralność klimatyczną, a jednocześnie zapewnić konkurencyjność, niezależność i sprawiedliwą transformację. Ten cel i środki UE na okres po 2030 r. muszą przynieść pewność i oszczędność kosztową, aby przyciągnąć inwestycje niezbędne do osiągnięcia neutralności klimatycznej dzięki konkurencyjnym gałęziom przemysłu, technologiom i miejscom pracy.

Aby przyczynić się do osiągnięcia celów porozumienia paryskiego, UE musi zapewnić globalne przywództwo i współpracować z partnerami na całym świecie, aby zachęcać do ambitnych globalnych działań w dziedzinie klimatu w celu utrzymania wzrostu temperatury na poziomie 1,5° C, poprzez działania zgodne ze zrównoważonym rozwojem. Umożliwienie osiągnięcia celu klimatycznego na 2040 r. poprzez ograniczone wykorzystanie wysokiej jakości międzynarodowych jednostek emisji mogłoby wesprzeć te globalne starania w sposób bardziej racjonalny pod względem kosztów dla UE, przy jednoczesnym zachowaniu jej konkurencyjności i wspieraniu wiodącej pozycji technologicznej. Zapewnienie integralności środowiskowej i wysokiej jakości międzynarodowych jednostek emisji ma zasadnicze znaczenie dla skutecznego i wiarygodnego łagodzenia zmiany klimatu na świecie. Inicjatywa wdroży przepisy dotyczące międzynarodowych jednostek emisji zawarte w zmienionym Europejskim prawie o klimacie. Sposób osiągnięcia tego celu ma wprowadzić UE na najskuteczniejszą drogę prowadzącą do uzyskania zerowych emisji netto gazów cieplarnianych w UE do 2050 r., a następnie ujemnych emisji, a zarazem zapewnić zyskowną transformację gospodarczą w UE i wspierać ambitne działania w krajach partnerskich.

Podstawa działania UE (podstawa prawna i analiza zgodności z zasadą pomocniczości)

Podstawa prawna

Podstawę prawną przedmiotowej inicjatywy stanowi art. 192 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Inicjatywa ma na celu wdrożenie przepisów określonych w zmienionym Europejskim prawie o klimacie (rozporządzenie (UE) 2021/1119).

Praktyczna potrzeba działania na poziomie UE

Zmiana klimatu stanowi problem o wymiarze transgranicznym, w przypadku którego działania koordynowane na poziomie UE muszą skutecznie uzupełniać i wzmacniać działania podejmowane na szczeblu krajowym i lokalnym. Koordynacja na poziomie europejskim sprzyja podejmowaniu działań w dziedzinie klimatu, a działania UE są uzasadnione z punktu widzenia zasady pomocniczości, zgodnie z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Od 1992 r. UE dąży do opracowania wspólnych rozwiązań oraz do osiągnięcia ogólnoświatowego porozumienia w sprawie przeciwdziałania zmianie klimatu.

Działania na szczeblu UE są konieczne, aby zapewnić osiągnięcie ogólnounijnego celu klimatycznego na 2040 r. zakładającego redukcję emisji gazów cieplarnianych netto o 90%, m.in. poprzez odpowiednie wykorzystanie wysokiej jakości międzynarodowych jednostek emisji. Wdrożenie przepisów dotyczących odpowiedniego wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji będzie miało wpływ na całą gospodarkę UE. Działania UE są niezbędne, by zapewnić państwom członkowskim równe warunki działania, zapobiec fragmentacji oraz ustanowić spójne, konsekwentne i solidne ogólnounijne przepisy w sprawie pochodzenia, jakości, zakupu i wykorzystywania międzynarodowych jednostek emisji, zgodnie z wymogami Europejskiego prawa o klimacie. Wdrożenie na szczeblu UE umożliwi również osiągnięcie ekonomii skali i przyniesie korzyści. Skoordynowane działania w dziedzinie klimatu na szczeblu europejskim mają również kluczowe znaczenie dla międzynarodowych działań w dziedzinie klimatu w kontekście dyplomacji klimatycznej UE. Integralność klimatyczną i efektywność ekonomiczną każdego mechanizmu, który włącza międzynarodowe jednostki emisji do ram klimatycznych UE, można ulepszyć poprzez ustanowienie jasnych i skodyfikowanych wspólnych celów i procedur na szczeblu UE.

B. Główne cele i warianty strategiczne

Głównym celem jest wdrożenie przepisów dotyczących wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji na potrzeby osiągnięcia unijnego celu klimatycznego na 2040 r., jakim jest redukcja emisji netto o 90% w porównaniu z poziomami z 1990 r., jako integralnej części ram polityki klimatycznej na okres po 2030 r. Należy tego dokonać w sposób zarówno ambitny, jak i racjonalny pod względem kosztów oraz zgodny z postanowieniami porozumienia paryskiego, a także spójny z dążeniem UE do osiągnięcia neutralności klimatycznej i ujemnych emisji w późniejszym okresie. Chodzi o wykorzystanie potencjału międzynarodowego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla, aby uzyskać większą redukcję emisji przy zoptymalizowanych kosztach i większych korzyściach społeczno-gospodarczych dla UE i jej partnerów, żeby zapewnić osiągnięcie ich celów klimatycznych i działać na rzecz osiągnięcia celów porozumienia paryskiego.

Na potrzeby opracowania ram zakupu wysokiej jakości międzynarodowych jednostek emisji dwutlenku węgla i ich wykorzystania do osiągnięcia unijnego celu klimatycznego na 2040 r. w ramach unijnych ram klimatycznych na okres po 2030 r. zostanie ocenionych kilka wariantów strategicznych. Warianty te będą dotyczyć szeregu kluczowych kwestii: sposobu zagwarantowania, że jednostki zakupywane przez UE spełniają poziom jakości wymagany na mocy porozumienia paryskiego; sposobu zaplanowania zakupu i wykorzystania jednostek, aby jak najskuteczniej osiągnąć cele klimatyczne i szersze cele polityki UE, w tym rodzaj (sektor, technologia, redukcja emisji, pochłanianie techniczne, pochłanianie przez grunty itp.) i pochodzenie jednostek; sposobu finansowania zakupu jednostek emisji i włączania międzynarodowych jednostek emisji do ram polityki na okres po 2030 r., przy jednoczesnym zapewnieniu integralności unijnych i międzynarodowych działań w dziedzinie klimatu.

C. Prawdopodobne skutki

Prawdopodobne skutki gospodarcze

W niedawnych ocenach skutków przeprowadzonych przez Komisję Europejską, m.in. w ocenie dotyczącej celu klimatycznego na 2040 r. opublikowanej w 2024 r. (SWD(2024) 63 final), podkreślono, że chociaż ogólny wpływ środków niezbędnych do transformacji w kierunku neutralności klimatycznej na PKB będzie prawdopodobnie ograniczony, konieczne są ambitne działania, aby uniknąć znacznych kosztów niepodejmowania działań, które zmniejszyłyby PKB. Pokazuje to również, że ta transformacja przekształci gospodarkę UE oraz że będą musiały nastąpić istotne zmiany w procesach produkcji i strukturach konsumpcji. Oczekuje się, że transformacja w kierunku neutralności klimatycznej będzie wymagać od przedsiębiorstw, gospodarstw domowych i sektora publicznego znacznego wzrostu zaangażowania w inwestycje, a także realokacji kapitału między sektorami lub technologiami.

Makroekonomiczne skutki włączenia międzynarodowych jednostek emisji do architektury klimatycznej UE, w ilościach określonych w Europejskim prawie o klimacie, będą prawdopodobnie stosunkowo ograniczone na poziomie wyników gospodarczych, ale może mieć większy wpływ na konkretne sektory lub regiony, różniący się w zależności od wariantu polityki.

Wybór koncepcji zakupu i wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji będzie miał wpływ na poziom inwestycji i działalności w różnych sektorach. Skutki gospodarcze wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji zostaną ocenione, tak aby można je było porównać ze skutkami równoważnych działań wewnętrznych oraz aby umożliwić podejmowanie decyzji, które zagwarantują, że koszty wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji nie przekroczą kosztów osiągnięcia 90% redukcji netto w UE do 2040 r.

Prawdopodobne skutki społeczne

Sprawiedliwa transformacja jest jednym z głównych elementów osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. Ocenione zostaną skutki tendencji i efekty dystrybucyjne wynikające dla UE ze środków na okres po 2030 r. oraz wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji do osiągnięcia celu na 2040 r. Analiza obejmie również skutki dla zrównoważonego rozwoju w państwach trzecich wynikające z zakupu przez UE międzynarodowych jednostek emisji. Jak wspomniano powyżej, inicjatywa jest częścią szerszego pakietu środków dotyczących ram polityki klimatyczno-energetycznej po 2030 r.

Prawdopodobny wpływ na środowisko

Głównym celem środowiskowym inicjatywy jest przeciwdziałanie zmianie klimatu, m.in. przez wzmocnienie pozycji UE jako światowego lidera w tej dziedzinie. Na uwagę i uwzględnienie zasługują również dodatkowe korzyści, synergie i potencjalne kompromisy powiązane z dziedzinami takimi jak zanieczyszczenie powietrza, zaopatrzenie w wodę, gospodarowanie odpadami, oszczędne użytkowanie zasobów, biogospodarka, gospodarka o obiegu zamkniętym i różnorodność biologiczna.

Europejskie prawo o klimacie jasno stanowi, że międzynarodowe jednostki emisji powinny pochodzić z wiarygodnej i transformacyjnej działalności oraz wspierać państwa trzecie na ścieżce redukcji emisji netto zgodnej z celem porozumienia paryskiego polegającym na utrzymaniu wzrostu średniej temperatury na świecie na poziomie znacznie poniżej 2 °C oraz kontynuowaniu wysiłków na rzecz ograniczenia wzrostu temperatury do poziomu 1,5 °C powyżej poziomów sprzed epoki przemysłowej, umożliwiając zarazem powstawanie łańcuchów dostaw potrzebnych do przejścia na zerowe emisje gazów cieplarnianych netto i wspierając takie łańcuchy. Zgodnie z art. 6 porozumienia paryskiego UE powinna uzgodnić z zainteresowanymi państwami trzecimi sposób podziału korzyści w zakresie łagodzenia zmiany klimatu. W ramach oceny zbadane zostanie również ryzyko trwałości i ryzyko odwracalności różnych kategorii międzynarodowych jednostek emisji. 

W ocenie skutków szczegółowo rozważy się wpływ różnych dostępnych wariantów na cele klimatyczne UE, a także inne potencjalne skutki i korzyści dla środowiska oraz ich zgodność z wymogami określonymi powyżej.

Prawdopodobny wpływ na prawa podstawowe i równość

Inicjatywa jest w pełni zgodna z art. 37 Karty praw podstawowych, zgodnie z którym wysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jakości środowiska muszą być włączane do polityk UE i zapewniane zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Nie przewiduje się innych znaczących skutków dla pozostałych praw podstawowych.

D. Instrumenty lepszego stanowienia prawa

Ocena skutków

Ocena skutków dotycząca tej inicjatywy ma zostać opublikowana w IV kwartale 2026 r.

W ocenie skutków rozważone zostaną skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe różnych wariantów zakupu i wykorzystania jednostek emisji oraz ich skuteczność w odniesieniu do m.in. następujących kwestii: równowaga między wewnętrznymi i międzynarodowymi działaniami w dziedzinie klimatu; integralność i normy związane z jednostkami; zrównoważoność środowiskowa i społeczna; wpływ na inwestycje, handel, bezpieczeństwo i niezależność UE oraz wpływ na innowacje, wzrost gospodarczy i konkurencyjność, rozwój gospodarczy i łagodzenie skutków w krajach partnerskich.

Strategia konsultacji

Komisja zgromadzi opinie najważniejszych zainteresowanych stron w trakcie 12-tygodniowych konsultacji publicznych, które zostaną ogłoszone razem z niniejszym zaproszeniem do zgłaszania uwag. Opinie te zostaną włączone do oceny skutków dotyczącej wykorzystania międzynarodowych jednostek emisji do osiągnięcia celu na 2040 r.

·Respondenci biorący udział w konsultacjach publicznych będą mogli wyrazić swoje opinie w kwestionariuszu i załączyć do niego dokumenty przedstawiające ich stanowisko.

·Dostęp do konsultacji publicznych będzie możliwy przez centralny portal Komisji poświęcony konsultacjom społecznym „Wyraź swoją opinię”, stronę internetową Dyrekcji Generalnej ds. Działań w dziedzinie Klimatu.

·Pod uwagę brane będą także dokumenty zainteresowanych stron inne niż dokumenty przedstawiające stanowisko złożone za pośrednictwem portalu, np. dokumenty dotyczące polityki lub plany działania.

·Konsultacje publiczne zostaną ogłoszone we wszystkich 24 językach urzędowych UE.

Wyniki konsultacji zostaną wykorzystane w ocenie skutków. Sprawozdanie podsumowujące zostanie opublikowane w terminie ośmiu tygodni po zakończeniu konsultacji. Sprawozdanie zbiorcze podsumowujące wyniki wszystkich działań konsultacyjnych zostanie załączone do sprawozdania z oceny skutków.

Zgodnie ze strategią Komisji Europejskiej na rzecz lepszego stanowienia prawa, której celem jest opracowywanie inicjatyw opartych na najlepszej dostępnej wiedzy, Komisja zaprasza naukowców i naukowczynie, instytucje akademickie oraz towarzystwa i stowarzyszenia naukowe dysponujących/dysponujące wiedzą fachową z zakresu strategii łagodzenia zmiany klimatu, z zakresu rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla i jednostek emisji oraz z zakresu analizy oddziaływania zmiany klimatu do przedkładania opublikowanych i wstępnych badań naukowych, analiz i danych dotyczących tych dziedzin. Szczególnie mile widziane są dokumenty podsumowujące obecny stan wiedzy w odpowiednich dziedzinach.

Powody prowadzenia konsultacji

Konsultacje publiczne umożliwią zebranie od zainteresowanych stron uwag i informacji zwrotnych na temat tego, w jaki sposób ograniczone wykorzystanie maksymalnie 5% wysokiej jakości międzynarodowych jednostek emisji dwutlenku węgla może najlepiej przyczynić się do osiągnięcia celu na 2040 r. – dzięki elastycznemu i efektywnemu podejściu do osiągnięcia celu na 2040 r. – oraz celów porozumienia paryskiego. Dzięki temu Komisja uzyska cenne opinie, które wykorzysta przy ocenie wariantów dotyczących opracowania ram zakupu i wykorzystania jednostek na potrzeby osiągnięcia celu na 2040 r. oraz jako podstawę do analizy dostępnych wariantów w ocenie skutków.

Inicjatywa ta jest związana z innymi inicjatywami, w sprawie których Komisja prowadzi obecnie konsultacje społeczne. Obejmują one szerszy przegląd krajowych celów i elastyczności w ramach polityki klimatycznej UE po 2030 r., m.in. rozporządzenia w sprawie wspólnego wysiłku redukcyjnego oraz rozporządzenia w sprawie użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa, a także przegląd rozporządzenia w sprawie zarządzania unią energetyczną, który obejmuje wymogi w zakresie sprawozdawczości, monitorowania i planowania związane z celami krajowymi.

Grupa docelowa

Konsultacje publiczne są skierowane do ogółu społeczeństwa i zainteresowanych stron, w przypadku których wykorzystanie międzynarodowych jednostek emisji przez UE może mieć bardziej bezpośredni wpływ lub być przedmiotem bardziej bezpośredniego zainteresowania. Obejmuje to m.in. władze i organy krajowe, regionalne i lokalne, instytucje finansowe i agencje kredytowe, odpowiednie sektory przemysłu i powiązane zrzeszenia, promotorów projektu, partnerów społecznych, konsumentów i organizacje zawodowe, organizacje pozarządowe, instytucje badawczo-naukowe i akademickie oraz organy ds. zamówień publicznych.