ZAPROSZENIE DO ZGŁASZANIA UWAG

DOTYCZĄCYCH OCENY SKUTKÓW

Tytuł inicjatywy

Ocena skutków zatrzymywania przez usługodawców danych na potrzeby postępowania karnego

Wiodąca DG (odpowiedzialny dział)

HOME.D4

Prawdopodobny rodzaj inicjatywy

Orientacyjny harmonogram

I kwartał 2026 r.

Informacje dodatkowe

Cyberprzestępczość – Komisja Europejska; Grupa wysokiego szczebla ds. dostępu do danych do celów skutecznego egzekwowania prawa – Komisja Europejska

   A. Kontekst polityczny, określenie problemu i analiza zgodności z zasadą pomocniczości

Kontekst polityczny

Aby skutecznie zwalczać i ścigać przestępstwa, policja i organy wymiaru sprawiedliwości mogą potrzebować dostępu do niektórych danych niedotyczących treści przetwarzanych przez dostawców usług komunikacji elektronicznej. Jeżeli nie istnieje szczególny obowiązek, aby usługodawcy zatrzymywali dane przez rozsądny i ograniczony okres, dane te mogą zostać usunięte zanim organy wystąpią o ich udostępnienie na potrzeby prowadzenia postępowań karnych. Obecnie nie ma jeszcze ogólnounijnych ram prawnych regulujących tę kwestię. Większość państw członkowskich UE opiera się w tym zakresie na własnych przepisach krajowych, które są zróżnicowane, podczas gdy niektóre państwa członkowskie w ogóle nie mają przepisów, które by to regulowały. Policja, prokuratura i organy wymiaru sprawiedliwości uważają, że brak zharmonizowanych przepisów dotyczących zatrzymywania kluczowych kategorii danych stanowi poważne wyzwanie w kontekście krajowych postępowań karnych w sprawach przestępstw popełnianych zarówno w internecie, jak i poza nim, a także utrudnia współpracę transgraniczną w całej UE. Temat ten stał się kluczowy dla grupy wysokiego szczebla ds. dostępu do danych, w ramach której eksperci zalecili przyjęcie unijnych ram zatrzymywania danych do celów egzekwowania prawa, które obejmowałyby także zabezpieczenia dostępu do danych. Przewodnicząca Komisji Ursula von der Leyen (1) (2) i państwa członkowskie UE w konkluzjach Rady w sprawie dostępu do danych do celów skutecznego egzekwowania prawa i w sprawie intensyfikacji wspólnych starań na rzecz zwalczania terroryzmu podkreśliły niedawno potrzebę wprowadzenia środków zapewniających zgodny z prawem i skuteczny dostęp do danych na potrzeby egzekwowania prawa. W komunikacie w sprawie ProtectEU: europejska strategia bezpieczeństwa wewnętrznego Komisja zobowiązała się przedstawić w 2025 r. plan działania określający środki mające na celu zapewnienie uprawnionego i skutecznego dostępu do danych na potrzeby egzekwowania prawa oraz priorytetowo potraktować ocenę wpływu przepisów dotyczących zatrzymywania danych na szczeblu UE.

Problem, któremu ma zaradzić inicjatywa

W społeczeństwie cyfrowym elektroniczny materiał dowodowy odgrywa kluczową rolę w większości postępowań przygotowawczych i sądowych w sprawach karnych. Dane niedotyczące treści (takie jak informacje o abonencie, źródło i miejsce przeznaczenia wiadomości, lokalizacja urządzenia, data, godzina, czas trwania, rozmiar wiadomości lub inne parametry interakcji nieobejmujące treści komunikacji) mogą mieć decydujące znaczenie przy identyfikowaniu lub lokalizowaniu osób podejrzanych, oskarżonych lub poszkodowanych oraz okazać się niezbędne, aby rzucić światło na ogólne okoliczności popełnienia przestępstwa. Dostawcy usług łączności elektronicznej przechowują dane niedotyczące treści komunikacji odbywającej się za pośrednictwem ich systemów. Ponieważ takie dane niedotyczące treści mogą mieć charakter osobisty i dostarczać informacji o prywatnym życiu osób, których dotyczą, zgodnie z prawami podstawowymi (w szczególności art. 7, 8 i 11 Karty) oraz unijnymi przepisami dotyczącymi prywatności i ochrony danych usługodawcy muszą je usunąć, gdy przestaną ich potrzebować do uzasadnionych celów biznesowych. Przechowywanie danych przez dłuższy okres jest możliwe tylko wtedy, gdy wymagają tego szczególne zobowiązania prawne. W następstwie orzeczenia, w którym Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził nieważność unijnej dyrektywy w sprawie zatrzymywania danych, co uzasadnił poważną ingerencją tej dyrektywy w prawa podstawowe i brakiem szczególnych zabezpieczeń dostępu, od 2014 r. prawo UE nie nakłada już na usługodawców obowiązku zatrzymywania danych do celów egzekwowania prawa. Chociaż obowiązek ten istnieje w wielu państwach członkowskich UE, ich ustawodawstwo znacząco różni się w zakresie wymogów regulujących takie zatrzymywanie danych. W rezultacie policja i prokuratura napotykają przeszkody w wykonywaniu swojej pracy, ponieważ często niezbędne dane nie są już dostępne w chwili prowadzenia postępowania lub też w ogóle nie były dostępne. W zaistniałej sytuacji nie można skutecznie ścigać niektórych przestępstw – w szczególności tych popełnianych wyłącznie w internecie.

Z kolei dostawcy usług komunikacji elektronicznej borykają się z wyższymi kosztami i przeszkodami w oferowaniu usług w różnych krajach Unii, ponieważ w poszczególnych państwach członkowskich muszą przestrzegać różnych wymogów prawnych, a ustawodawstwo krajowe jest często zmieniane w wyniku krajowego lub unijnego orzecznictwa 1 . Należy również zaznaczyć, że większość krajowych przepisów dotyczących zatrzymywania danych ma zastosowanie wyłącznie do tradycyjnych platform telekomunikacyjnych i nie obejmuje dostawców usług łączności przez internet, które stanowią obecnie najpopularniejsze usługi komunikacyjne. Rozbieżne przepisy krajowe mają również wpływ na obywateli: jeżeli potrzebne dane niedotyczące treści usunięto jeszcze przed wszczęciem postępowania przygotowawczego, organy wymiaru sprawiedliwość mogą nie być w stanie odpowiednio chronić obywateli ani wymierzać sprawiedliwości. Rozbieżności te prawdopodobnie będą się pogłębiać wraz z pojawieniem się w przyszłości nowych cyfrowych technologii i usług komunikacyjnych.

Przyczyną tej sytuacji jest brak zharmonizowanych wymogów i zabezpieczeń, które obowiązywałyby dostawców usług łączności elektronicznej, zarówno wykorzystujących numery, jak i niewykorzystujących numerów, w celu zatrzymywania danych przez okres dłuższy niż wymagany ze względu na szczególne potrzeby biznesowe, tak aby dane te mogły być dłużej dostępne do celów egzekwowania prawa.

Podstawa działania UE (podstawa prawna i analiza zgodności z zasadą pomocniczości)

Podstawa prawna

Podstawa prawna zostanie określona w oparciu o wynik oceny skutków.

Praktyczna potrzeba działania na poziomie UE

Państwa członkowskie nie są w stanie samodzielnie uregulować zidentyfikowanych kwestii w sposób zadowalający. Jeżeli nie zostaną podjęte działania na szczeblu UE, państwa członkowskie będą musiały nadal aktualizować swoje przepisy krajowe, aby uwzględnić w nich wymogi wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i sądów krajowych. Będą również musiały reagować na nowe i dopiero powstające technologie, co wiąże się z ryzykiem dalszego zróżnicowania przepisów. Wywrze to negatywny wpływ na prowadzenie postępowań przygotowawczych oraz na obywateli Unii, dostawców usług komunikacji elektronicznej i inne odpowiednie zainteresowane podmioty. Ponadto należy zapewnić, aby ingerencja obowiązku zatrzymywania danych i dostępu do nich w prawa podstawowe osób korzystających z usług komunikacyjnych była proporcjonalna, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Obowiązek zatrzymywania danych dotyczy różnych obszarów polityki – w tym bezpieczeństwa, sprawiedliwości, praw podstawowych i gospodarki – i wywiera wpływ na różne zainteresowane podmioty (np. organy, przedsiębiorstwa, obywateli). Ze względu na wpływ tej kwestii na rynek wewnętrzny UE oraz na unijną przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, działania na szczeblu UE mające na celu rozwiązanie stwierdzonych problemów można uznać za najwłaściwszy sposób postępowania. Głównym celem działań UE mogłoby być zapewnienie zharmonizowanego stosowania obowiązku zatrzymywania danych przez usługodawców, w tym gwarancji udostępniania ich policji i organom wymiaru sprawiedliwości, aby zapewnić zainteresowanym podmiotom pewność prawa, a usługodawcom oferującym swoje usługi w UE – równe warunki działania.

B. Główne cele i warianty strategiczne

Ogólnym celem inicjatywy jest zapewnienie dostępności niektórych kategorii danych niedotyczących treści do celów prowadzenia skutecznych postępowań przygotowawczych i sądowych, przy jednoczesnym poszanowaniu i zagwarantowaniu norm UE w zakresie ochrony praw podstawowych oraz zachowaniu cyberbezpieczeństwa i integralności rynku UE.

Aby to osiągnąć, Komisja rozważy i oceni różne warianty. Należą do nich:

−instrumenty niewiążące służące zacieśnieniu współpracy organów publicznych i dostawców usług komunikacji elektronicznej (zarówno wykorzystujących numery, jak i niewykorzystujących numerów) takie jak wspólne unijne normy w zakresie kategoryzacji danych, formularze wniosku o dane i przekazywania danych, wytyczne dotyczące minimalnych okresów zatrzymywania adresów abonentów i IP/znaczników czasu, dobrowolna współpraca;

−środki ustawodawcze ustanawiające dla wszystkich dostawców usług objętych Europejskim kodeksem łączności elektronicznej 2 obowiązkowe wymogi w zakresie zatrzymywania danych niedotyczących treści i dostępu do nich zgodnie z istniejącym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Można opracować różne rozwiązania legislacyjne w zależności od tego, jakie dane niedotyczące treści należy zatrzymać w związku z przestępstwem, które ma być ścigane.

Najwłaściwszy wariant zostanie określony w ramach oceny skutków, na podstawie zebranych dowodów, konsultacji z zainteresowanymi podmiotami oraz w wyniku porównania różnych wariantów.

C. Prawdopodobne skutki

Oczekuje się, że inicjatywa wywrze wpływ na kilka dziedzin:

Wpływ społeczny: dostępność danych niedotyczących treści pomogłaby organom publicznym skuteczniej wykrywać przestępstwa oraz prowadzić postępowania przygotowawcze i sądowe w ich sprawie, zapewniając w ten sposób obywatelom UE bezpieczniejsze społeczeństwo, zarówno w internecie, jak i poza nim. Oczekuje się, że inicjatywa wywrze pozytywny wpływ zarówno na krajowe postępowania karne, jak i na transgraniczną współpracę w zakresie zwalczania przestępczości.

Wpływ gospodarczy: dostawcy usług komunikacji elektronicznej unikną dodatkowych kosztów przestrzegania przepisów oraz niepewności prawa wynikających z różnic w wymogach prawnych i technicznych w różnych państwach członkowskich UE, w których mają siedzibę lub prowadzą działalność. Celem inicjatywy będzie ocena sposobów zmniejszenia przeszkód w świadczeniu usług na rynku wewnętrznym UE. Jednocześnie inicjatywa zwiększy koszty zatrzymywania danych w tych państwach członkowskich, w których obecnie nie istnieje obowiązek zatrzymywania danych do celów egzekwowania prawa.

Wpływ na prawa podstawowe: zatrzymywane i udostępniane dane niedotyczące treści mogą dostarczać organom informacji o prywatnym życiu osób, których te dane dotyczą, a tym samym kolidować z prawami podstawowymi chroniącymi ich prywatność (art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej), dane osobowe (art. 8) oraz wolność wypowiedzi (art. 11). Zwiększenie zdolności organów publicznych do pozyskiwania danych niedotyczących treści i uzyskiwania dowodów w postępowaniach karnych służyłoby interesowi publicznemu poprzez skuteczniejsze wykrywanie i ściganie przestępstw oraz zwiększenie swobody świadczenia usług na rynku wewnętrznym UE. Mogłoby także przełożyć się na większą sprawiedliwość dla osób poszkodowanych, podejrzanych i oskarżonych. Jeżeli warianty rozważane w ocenie skutków będą ograniczały prawa podstawowe, ich wpływ zostanie porównany ze stopniem ingerencji w te prawa oraz zostaną opracowane stosowne zabezpieczenia w celu zapewnienia, aby przyjęte środki były faktycznie niezbędne i proporcjonalne do zamierzonego celu.

D. Instrumenty lepszego stanowienia prawa

Ocena skutków

Komisja przeprowadzi ocenę skutków w celu aktualizacji przepisów dotyczących zatrzymywania danych na szczeblu UE, w stosownych przypadkach. Konsultacje publiczne zostaną opublikowane w II lub III kwartale 2025 r. zgodnie z polityką Komisji w zakresie lepszego stanowienia prawa. Komisja skrupulatnie zbierze dowody z różnych źródeł, w tym od opinii publicznej, z wykorzystaniem różnych środków, takich jak niniejsze publiczne zaproszenie do zgłaszania uwag oraz ankiety skierowane do odpowiednich zainteresowanych podmiotów.

Strategia konsultacji

Komisja planuje szereg działań konsultacyjnych wspierających tę inicjatywę. Ich celem jest zebranie dowodów i opinii od szerokiego grona zainteresowanych podmiotów. Główne działania konsultacyjne obejmą:

−informacje zwrotne uzyskane w odpowiedzi na niniejsze zaproszenie do zgłaszania uwag;

−informacje zwrotne uzyskane w ramach konsultacji publicznych, które zostaną opublikowane we wszystkich językach urzędowych UE na stronie internetowej Komisji „Wyraź swoją opinię” na okres 12 tygodni;

−ukierunkowane konsultacje z odpowiednimi zainteresowanymi podmiotami, które zostaną przeprowadzone w formie wywiadów i ankiet, aby zebrać także ilościowe i jakościowe dowody potwierdzające konieczność i proporcjonalność proponowanych środków.

Zgodnie ze strategią Komisji Europejskiej na rzecz lepszego stanowienia prawa, której celem jest opracowywanie inicjatyw opartych na najlepszej dostępnej wiedzy, zachęcamy naukowców oraz organizacje akademickie i stowarzyszenia naukowe dysponujące wiedzą fachową w dziedzinach technologii i polityki związanych z inicjatywą do przedkładania opublikowanych i wstępnych badań naukowych, analiz i danych dotyczących tego tematu. Komisję w szczególności interesują opinie podsumowujące obecny stan wiedzy w odpowiednich dziedzinach.

Komisja opublikuje sprawozdanie podsumowujące odpowiedzi udzielone w ramach konsultacji publicznych. Komisja przeanalizuje również informacje zwrotne uzyskane w odpowiedzi na niniejsze zaproszenie do zgłaszania uwag, a także wyniki wszystkich późniejszych konsultacji i przedstawi je w sprawozdaniu zbiorczym załączonym do sprawozdania z oceny skutków (dokument roboczy służb Komisji).

Powody prowadzenia konsultacji

Celem konsultacji jest zapewnienie, aby ocena skutków opierała się na obszernych dowodach ilościowych i jakościowych oraz na wiedzy fachowej, a także umożliwienie zainteresowanym podmiotom (w tym obywatelom i podmiotom, których bezpośrednio dotyczy niniejsza inicjatywa) przedstawienia opinii i uwag na temat możliwych wariantów dalszych działań.

Grupa docelowa

Główne kategorie zainteresowanych podmiotów, z którymi Komisja zamierza przeprowadzić konsultacje, obejmują: ogół społeczeństwa; praktyków z sektora bezpieczeństwa publicznego (wymiar sprawiedliwości, sprawy wewnętrzne i polityka cyfrowa); policję i organy wymiaru sprawiedliwości; ekspertów w dziedzinie cyberbezpieczeństwa, organy ds. ochrony danych i prywatności; stowarzyszenia prawników, środowiska akademickie, naukowców i ośrodki analityczne; organizacje społeczeństwa obywatelskiego działające na rzecz praw ofiar naruszeń praw cyfrowych lub, w szerszym ujęciu, praw podstawowych; przedstawicieli przemysłu.

(1) Z niedawnej analizy przeprowadzonej przez Eurojust i Europejską Sieć Sądową ds. Walki z Cyberprzestępczością – EJCN „ Wpływ orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na krajowe systemy zatrzymywania danych i   wsp ółpracę sądową w UE ” wynika, że w latach 2018–2022 dwanaście państw członkowskich (BE, DK, EE, IE, FR, HR, IT, LV, LT, PT, SK, SE) wprowadziło kluczowe zmiany do swoich przepisów w wyniku sprawy C-746/18, Prokuratuur i połączonych spraw C-511/18, C-512/18 i C-520/18, La Quadrature du Net i in.; a cztery państwa członkowskie zrezygnowały z przepisów dotyczących obowiązkowego zatrzymywania danych do celów postępowań przygotowawczych (DE, NL, RO, SI), s. 6.
(2) Art. 2 ust. 4 dyrektywy (UE) 2018/1972: „usługa łączności elektronicznej” oznacza usługę zazwyczaj świadczoną za wynagrodzeniem za pośrednictwem sieci łączności elektronicznej, która obejmuje, z wyjątkiem usług związanych z zapewnianiem albo wykonywaniem kontroli treści przekazywanych przy wykorzystaniu sieci lub usług łączności elektronicznej, następujące rodzaje usług:a) „usługę dostępu do internetu” zdefiniowaną w art. 2 akapit drugi pkt 2 rozporządzenia (UE) 2015/2120;b) „usługę łączności interpersonalnej”; orazc) usługi polegające całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów, takie jak usługi transmisyjne stosowane na potrzeby świadczenia usług łączności maszyna–maszyna oraz na potrzeby nadawania.