ZAPROSZENIE DO ZGŁASZANIA UWAG DOTYCZĄCYCH INICJATYWY (bez oceny skutków)

Tytuł inicjatywy	Polityka wizowa UE – przegląd mechanizmu zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego
Wiodąca DG i odpowiedzialny dział	DG HOME – B4
Prawdopodobny rodzaj inicjatywy	Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) 2018/1806
Orientacyjny termin	IV kwartał 2023 r.
Informacje dodatkowe	https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/visa-policy_pl
Niniejszy dokument jest przeznaczony wyłącznie do celów informacyjnych. Nie przesądza on o ostatecznej decyzji Komisji co do tego, czy inicjatywa ta zostanie zrealizowana, ani o jej ostatecznej treści. Wszystkie opisane tu elementy inicjatywy, w tym jej harmonogram, mogą ulec zmianie.

A. Kontekst polityczny, określenie problemu i analiza zgodności z zasadą pomocniczości

Kontekst polityczny

W pierwszych miesiącach 2023 r., z inicjatywy szwedzkiej prezydencji Rady, Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych omówiła potencjalny przegląd przepisów UE dotyczących ruchu bezwizowego między UE a państwami trzecimi, a w szczególności mechanizmu zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego. Państwa członkowskie szeroko poparły taki przegląd. Mechanizm zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego pozwala Unii zawiesić ruch bezwizowy między UE a państwem trzecim, jeżeli istnieje szczególne ryzyko nieuregulowanej migracji z tego kraju lub obywatele tego kraju stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa.

W trakcie dyskusji uzgodniono, że Komisja powinna ponownie ocenić i usprawnić monitorowanie systemów ruchu bezwizowego między UE a państwami trzecimi oraz ponownie zbadać mechanizm zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego.

W piśmie do Rady Europejskiej z 20 marca 2023 r. przewodnicząca Komisji Ursula von der Leyen uznała wnioski z tej dyskusji i zapowiedziała, że „Komisja wzmocni monitorowanie dostosowania polityki wizowej i przedstawi kompleksowe sprawozdanie torujące drogę do wniosku ustawodawczego zmieniającego mechanizm zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego”. Kontekst tej inicjatywy przedstawiono w komunikacie Komisji w sprawie monitorowania systemów bezwizowych UE, przyjętym 30 maja 2023 r.

Problem, któremu ma zaradzić inicjatywa

Unijny system bezwizowy obejmuje obecnie 60 państw trzecich wymienionych w załączniku II do rozporządzenia (UE) 2018/1806. Zgodnie z zasadami systemu bezwizowego obywatele tych państw mogą bez wizy wjechać do strefy Schengen na pobyt krótkoterminowy do 90 dni w każdym 180-dniowym okresie.

Ogólnie rzecz biorąc, ruch bezwizowy przynosi znaczne korzyści gospodarcze, społeczne i kulturowe państwom członkowskim UE i państwom trzecim oraz jest ważnym narzędziem promowania turystyki i rozwoju biznesu. Według szacunków OECD w 2019 r. sam sektor podróży i turystyki odpowiadał za około 7 % światowego wywozu i stanowił około 4,4 % PKB państw OECD.

Wspólna polityka wizowa stanowi integralną część dorobku Schengen; jednym z jej głównych celów jest przeciwdziałanie zagrożeniom dla bezpieczeństwa i ryzyku nieuregulowanej migracji w strefie Schengen. Działania Komisji w zakresie monitorowania unijnych systemów bezwizowych, w tym jej sprawozdania w ramach mechanizmu zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego, wykazały, że ruch bezwizowy może nieść ze sobą poważne wyzwania w zakresie migracji i bezpieczeństwa.

W szczególności te państwa trzecie, które są zwolnione z obowiązku wizowego, lecz nie dostosowują w wystarczającym stopniu swojej polityki wizowej do polityki UE, mogą stać się węzłami tranzytowymi dla osób pragnących wjechać do UE nielegalnie. Ryzyko jest szczególnie wysokie w przypadku krajów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie UE, o czym świadczą niedawne wydarzenia na Bałkanach Zachodnich 1 . Ruch bezwizowy może również prowadzić do wzmożenia nieuregulowanej migracji do UE w związku z przekraczaniem dozwolonego okresu pobytu przez podróżnych zwolnionych z obowiązku wizowego lub w związku ze znaczną liczbą wniosków o udzielenie azylu składanych przez obywateli państw trzecich zwolnionych z obowiązku wizowego, w przypadku których wskaźnik przyznawania azylu jest niski (zjawisko znane jako „bezzasadne wnioski o udzielenie azylu”).

Bezpieczeństwu państw członkowskich mogą również zagrażać programy obywatelstwa dla inwestorów wdrażane przez państwa trzecie korzystające z bezwizowego dostępu do UE. Programy te można bowiem wykorzystać, aby ominąć standardową unijną procedurę wydawania wiz krótkoterminowych oraz związaną z nią dogłębną ocenę indywidualnego ryzyka migracyjnego i ryzyka dla bezpieczeństwa. To z kolei może rodzić zagrożenia dla UE związane z infiltracją ze strony przestępczości zorganizowanej, praniem pieniędzy, uchylaniem się od opodatkowania i korupcją.

Ponadto niedawne wydarzenia geopolityczne wywarły głęboki wpływ na bezpieczeństwo UE i jej granic zewnętrznych, co wskazuje, że działania niektórych podmiotów zagranicznych mogą stanowić poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego państw członkowskich. UE powinna być w stanie szybko reagować na szeroki zakres potencjalnego przyszłego ryzyka dla bezpieczeństwa, w tym na zagrożenia hybrydowe.

Podstawa działania UE (podstawa prawna i analiza zgodności z zasadą pomocniczości)

Podstawa prawna

Podstawą prawną niniejszej inicjatywy jest art. 77 ust. 2 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który upoważnia UE do opracowywania środków dotyczących „wspólnej polityki w zakresie wiz i innych dokumentów uprawniających do krótkiego pobytu”.

Praktyczna potrzeba działania na poziomie UE

Mechanizm zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego 2 stanowi integralną część wspólnej polityki UE w zakresie wiz krótkoterminowych, w pełni zharmonizowaną na szczeblu UE. Mechanizm ten mogą zatem wzmocnić jedynie działania na szczeblu UE, a mianowicie zmiana rozporządzenia.

B. Co ma osiągnąć inicjatywa i w jaki sposób?

Celem inicjatywy jest wzmocnienie mechanizmu zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego, aby zapobiec szerokiemu zakresowi ryzyka nielegalnej migracji i zagrożeń dla bezpieczeństwa ze strony państw, których obywatele mogą podróżować do UE bez wizy.

W szczególności należy ułatwić stosowanie mechanizmu zawieszającego. Można to osiągnąć poprzez rozszerzenie podstaw zawieszenia, dostosowanie odpowiednich progów i procedur oraz wzmocnienie obowiązków Komisji w zakresie monitorowania i sprawozdawczości. Kryteria uruchomienia mechanizmu muszą być kompletne i jasne, a jednocześnie wystarczająco elastyczne, aby w razie potrzeby umożliwić ich skuteczne i szybkie stosowanie. Może to pomóc sprostać licznym wyzwaniom wynikającym z ruchu bezwizowego w stale zmieniającym się kontekście geopolitycznym.

Prawdopodobne skutki

Sam przegląd mechanizmu zawieszenia nie rodzi bezpośrednich skutków gospodarczych, społecznych ani środowiskowych. Komisja będzie musiała szczegółowo oceniać w każdym indywidualnym przypadku skutki ewentualnego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla obywateli określonych państw trzecich, przed podjęciem decyzji o tym, czy takie działanie jest konieczne.

Monitorowanie w przyszłości

Zgodnie z wymogiem zawartym już w art. 8 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2018/1806 Komisja będzie nadal w pełni oceniać, czy państwa trzecie, którym przyznano zwolnienie z obowiązku wizowego w związku z pomyślnym zakończeniem dialogu w sprawie liberalizacji reżimu wizowego, nadal spełniają szczegółowe wymogi zastosowane do oceny zasadności liberalizacji reżimu wizowego, i składać sprawozdania dotyczące tych państw przez okres siedmiu lat od daty wejścia w życie liberalizacji reżimu wizowego. Ocenę taką opiera się na informacjach dostarczonych przez zainteresowane państwa trzecie, państwa członkowskie i agencje UE.

Po upływie tego siedmioletniego okresu sprawozdania dotyczące tych państw będą skupione na konkretnych wyzwaniach i priorytetach określonych przez Komisję. Komisja może podjąć decyzję o przygotowaniu sprawozdania obejmującego także inne obszary geograficzne poza sąsiedztwem UE i skoncentrowanego na konkretnych państwach, w których mogą pojawić się problemy i w których konieczna może być dalsza współpraca w celu sprostania konkretnym wyzwaniom w zakresie migracji lub bezpieczeństwa, które można by ocenić w ramach mechanizmu zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego.

C. Lepsze stanowienie prawa

Ocena skutków

Sam przegląd mechanizmu zawieszenia nie rodzi bezpośrednich skutków gospodarczych, społecznych ani środowiskowych. Komisja będzie musiała szczegółowo oceniać w każdym indywidualnym przypadku skutki ewentualnego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla obywateli określonego państwa trzeciego, przed podjęciem decyzji o tym, czy takie działanie jest konieczne. Przeprowadzenie oceny skutków nie jest zatem dla niniejszego wniosku konieczne.

Strategia konsultacji

W czerwcu 2023 r. Komisja skonsultowała się z Radą ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych oraz z Sekretariatem Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego, aby określić: (i) główne wyzwania w dziedzinie nielegalnej migracji i bezpieczeństwa związane z funkcjonowaniem systemów bezwizowych; (ii) główne niedociągnięcia obecnego mechanizmu zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego oraz (iii) możliwe sposoby zaradzenia tym niedociągnięciom, w szczególności poprzez zmianę art. 8 rozporządzenia wizowego. Celem inicjatywy jest przedstawienie wniosku ustawodawczego jesienią 2023 r. Jej kontekst przedstawiono w komunikacie Komisji w sprawie monitorowania systemów bezwizowych UE, przyjętym 30 maja 2023 r.

Komisja publikuje niniejsze zaproszenie do zgłaszania uwag na portalu „Wyraź swoją opinię”, aby skonsultować się z innymi zainteresowanymi stronami – w tym obywatelami UE, obywatelami państw trzecich, organami państw członkowskich i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego – w sprawie wyzwań wspomnianych powyżej i możliwych sposobów usprawnienia mechanizmu zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego. Celem niniejszych konsultacji jest zebranie od wszystkich zainteresowanych stron informacji, fachowej wiedzy i opinii, które stanowić będą postawę planowanego wniosku Komisji.