Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wyzwania związane z telepracą: organizacja czasu pracy, równowaga między życiem zawodowym a prywatnym oraz prawo do bycia offline”

[opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji portugalskiej]

(2021/C 220/01)

Sprawozdawca:

Carlos Manuel TRINDADE

Wniosek portugalskiej prezydencji w Radzie	26.10.2020
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia przez sekcję	11.3.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej	24.3.2021
Sesja plenarna nr	559
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	221/15/20

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES odnotowuje, że w kontekście pandemii COVID-19 telepraca przyczyniła się do nieprzerwanego funkcjonowania gospodarki i do utrzymania miejsc pracy w różnych państwach członkowskich, dzięki czemu udało się uniknąć spadku działalności. Wiele milionów europejskich pracowników przeszło na pracę w domu: według szacunków Eurofoundu – ok. 40 % siły roboczej.

1.2.

Przed pandemią skala telepracy w Europie była o połowę mniejsza niż w USA czy Japonii. Z drugiej strony pandemia przyspieszyła rozpowszechnienie telepracy, która stała się niezbędnym elementem walki z kryzysem zdrowotnym. Oznacza to, że przedsiębiorstwa, pracownicy i społeczeństwo stoją przed ogromnymi wyzwaniami. Oczywiście z tej pandemii wyciągniemy jeszcze wiele wniosków, co pozwoli zwiększyć możliwości i wyeliminować ryzyko związane z telepracą.

1.3.

W tym kontekście EKES zwraca uwagę na dalekowzroczność, jaką europejscy partnerzy społeczni wykazali się w umowie w sprawie telepracy z 2002 r. Wzywa partnerów społecznych z państw członkowskich, by kontynuowali dialog społeczny i rokowania zbiorowe i ustanowili normy i procesy odpowiednie dla każdego państwa członkowskiego i każdego sektora.

1.4.

Sądzi, że potencjalne rozwiązania należy rozważyć pod kątem transformacji gospodarki w kierunku cyfryzacji, w kierunku bardziej zrównoważonego rozwoju oraz zmniejszania istniejących nierówności.

1.5.

EKES wzywa Komisję Europejską i państwa członkowskie do monitorowania wdrażania umów w sprawie telepracy z 2002 r. i w sprawie cyfryzacji z 2020 r. W oparciu o doświadczenia związane z pandemią można by zmienić istniejące przepisy w UE i państwach członkowskich i opracować nowe, aby promować pozytywne elementy telepracy i chronić prawa podstawowe pracowników. Szczególną uwagę należy poświęcić organizacji czasu pracy, zagrożeniom dla BHP, równowadze między życiem zawodowym a prywatnym, prawu do bycia offline oraz skuteczności praw pracowniczych w kontekście telepracy. Tempo zmian technologicznych w świecie pracy i nowych sposobów jej wykonywania jest coraz szybsze i należy zapewnić, by zasady i praktyki odpowiadały zmieniającym się okolicznościom przyszłości.

1.6.

EKES zwraca uwagę na konieczność zapewnienia przez państwa członkowskie – przy udziale partnerów społecznych – odpowiednich krajowych ram telepracy, które określą zasady dla przedsiębiorstw i pracowników zainteresowanych jej stosowaniem.

1.7.

EKES apeluje do państw członkowskich o transpozycję i wdrożenie dyrektywy w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym.

1.8.

EKES podkreśla, że umowy z 2002 r. i 2020 r. między europejskimi partnerami społecznymi zawierają kluczowe zasady, które mogą pomóc zwiększyć pozytywne i zminimalizować negatywne skutki telepracy.

1.9.

EKES jest zdania, że w odniesieniu do regulacji kluczowe znaczenie ma zapewnienie, by telepraca była dobrowolna i by można z niej było zrezygnować w każdej chwili oraz by osoby pracujące z domu miały takie same indywidualne i zbiorowe prawa jak porównywalni pracownicy przedsiębiorstwa, dla którego świadczą one pracę. Dotyczy to takiego zorganizowania pracy, by obciążenie nią było porównywalne, a także pisemnego uregulowania telepracy. Należy ustanowić w razie konieczności szczegółowe środki mające na celu zapewnienie skuteczności praw pracowniczych na telepracy, włączając w to warunki BHP.

1.10.

EKES uznaje znaczenie jasnego ustalenia przed rozpoczęciem telepracy wszystkich kwestii związanych ze sprzętem, zakresem odpowiedzialności i kosztami. Zasadniczo uważa, że pracodawcy są odpowiedzialni za zapewnienie, instalację i utrzymanie sprzętu niezbędnego do telepracy. Pracodawca powinien bezpośrednio pokrywać koszty telepracy, w szczególności koszty związane z komunikacją (materiały zużywalne, telefon komórkowy, internet).

1.11.

EKES proponuje, by w odniesieniu do telepracy – i z poszanowaniem prawodawstwa europejskiego i krajowego oraz układów zbiorowych na szczeblu krajowym, regionalnym, sektorowym lub na szczeblu przedsiębiorstwa – przedsiębiorstwa stosowały odpowiednie mechanizmy pozwalające zmierzyć normalny czas pracy i godziny nadliczbowe.

1.12.

EKES uważa, że metody monitorowania i rejestrowania czasu pracy powinny być ściśle ukierunkowane na ten cel, znane pracownikom, nie mogą naruszać praw ani prywatności pracownika i muszą uwzględniać obowiązujące zasady ochrony danych.

1.13.

EKES zaznacza, że telepracownicy nie mogą znaleźć się w niekorzystnej sytuacji zawodowej, zwłaszcza w odniesieniu do rozwoju kariery zawodowej, ustawicznego szkolenia, dostępu do informacji wewnętrznych w przedsiębiorstwie, udziału i reprezentacji w związkach zawodowych, szczególnych praw pracowniczych (medycyna zawodowa, ubezpieczenie itp.) oraz dostępu do innych szczególnych praw istniejących w przedsiębiorstwie.

1.14.

EKES uważa, że w następstwie badań nad wpływem telepracy będzie należało zainicjować wspólny proces Komisji Europejskiej, MOP-u i OECD w celu opracowania konwencji MOP-u w sprawie telepracy. Sądzi również, że godne warunki telepracy powinny być częścią programu godnej pracy MOP i odpowiednich programów krajowych.

2.   Założenia koncepcyjne i kontekst telepracy

2.1.

W niniejszej opinii zajmiemy się pytaniami przedstawionymi przez prezydencję portugalską i dotyczącymi wyzwań związanych z telepracą w odniesieniu do organizacji czasu pracy, równowagi między życiem zawodowym a prywatnym i prawa do bycia offline – z perspektywy promowania europejskiego modelu społecznego. Zagadnienia te obejmują kwestię płci – będzie ona omówiona w osobnej opinii (SOC/662), która będzie stanowić uzupełnienie niniejszej opinii.

2.2.

EKES docenia prace MOP-u i Eurofoundu w zakresie metodologii i koncepcji telepracy, które umożliwiają porównywanie danych na szczeblu europejskim i międzynarodowym (1).

2.3.

W oparciu o te prace EKES stosuje termin „telepraca”, odnosząc się do sytuacji, gdy pracownicy wykonują działalność zawodową zdalnie, poza siedzibą przedsiębiorstwa i z wykorzystaniem ICT. Miejsce wykonywania pracy i wykorzystanie ICT to dwa zasadnicze aspekty telepracy. EKES dostrzega istnienie różnych form telepracy w zależności od przepisów i praktyk krajowych. W niniejszej opinii koncentrujemy się na osobach wykonujących telepracę najemną i nie rozważamy kwestii pracowników samozatrudnionych, która będzie musiała w przyszłości stać się przedmiotem osobnej opinii.

2.4.

Telepraca była przedmiotem polityki mającej na celu jej uregulowanie. Mimo że na poziomie europejskim i międzynarodowym nie istnieją dyrektywy ani szczególne normy dotyczące telepracy, UE dysponuje możliwymi do zastosowania instrumentami, takimi jak: dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotycząca organizacji czasu pracy (2), dyrektywa Rady 89/391/EWG w sprawie bezpieczeństwa i higieny w miejscu pracy (3), dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1152 w sprawie przejrzystych i przewidywalnych warunków pracy w Unii Europejskiej (4) i dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1158 w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym (5). EKES wzywa państwa członkowskie do skutecznej transpozycji tych dyrektyw.

2.5.

Europejscy partnerzy społeczni również interesują się tą kwestią. W 2002 r. została podpisana umowa ramowa w sprawie telepracy (umowa autonomiczna), jej wdrażanie w całej Europie było jednak nierówne. Podkreślono w niej takie kwestie jak dobrowolny charakter telepracy; równe traktowanie w stosunku do porównywalnych pracowników w przedsiębiorstwie, ze szczególnym uwzględnieniem obciążenia pracą, dostępu do szkoleń i praw zbiorowych; możliwość zrezygnowania z telepracy; pozostawienie bez zmian statusu zatrudnienia; poszanowanie prywatności telepracownika; ochrona danych oraz przestrzeganie norm bezpieczeństwa i higieny pracy. Aby sprawdzić, czy przepisy w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa pracy są odpowiednio stosowane, przedsiębiorca, związek zawodowy/przedstawiciele pracownika lub odpowiednie inne organy mają dostęp do miejsca telepracy, w granicach określonych przepisami krajowymi i rokowaniami zbiorowymi. Jeśli osoba telepracująca pracuje w swoim miejscu zamieszkania, taki dostęp wymaga wcześniejszego uprzedzenia i jej zgody. Osoba taka ma prawo zwrócić się o wizyty kontrolne.

2.6.

W czerwcu 2020 r. europejscy partnerzy społeczni zawarli (autonomiczną) umowę ramową w sprawie cyfryzacji, obejmującą cztery konkretne obszary, w szczególności: umiejętności cyfrowe i bezpieczeństwo miejsca pracy; zasady podłączania się i odłączania; sztuczną inteligencję i utrzymanie kontroli człowieka; poszanowanie godności ludzkiej i nadzór. Zdaniem EKES-u niezbędne jest jak najszybsze przeprowadzenie analizy wyników stosowania postanowień tej umowy. EKES wzywa Komisję, państwa członkowskie i partnerów społecznych do promowania szybkiego i właściwego wdrożenia umowy. Potencjalnie możliwe jest, by na podstawie postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 151 i nast. TFUE) została podjęta inicjatywa legislacyjna na poziomie europejskim i/lub na poziomie państw członkowskich na rzecz ochrony i urzeczywistnienia prawa pracowników do bycia offline.

2.7.

Również europejscy partnerzy społeczni podejmują i nadal będą podejmowali ważne działania w wielu sektorach. W załączniku znajduje się niewyczerpujący wykaz umów w obszarze telepracy i cyfryzacji, które uwypuklają te wysiłki w zakresie dialogu społecznego.

2.8.

Na poziomie państw członkowskich prawo pracy reguluje istotne z punktu widzenia telepracy aspekty takie jak czas trwania i organizacja pracy, świadczenie pracy najemnej oraz bezpieczeństwo i higiena pracy, a także zawiera przepisy szczegółowe, w tym wymóg pisemnej umowy o pracę. Na treść przyjętych norm miała wpływ umowa ramowa w sprawie telepracy.

2.9.

Telepraca jest i w dalszym ciągu będzie przedmiotem rokowań zbiorowych i porozumień ustalanych na szczeblu krajowym (w niektórych przypadkach o charakterze trójstronnym), sektorowym lub na poziomie przedsiębiorstw, na których treść miała również wpływ umowa europejska z 2002 r. Rokowania często odbywają się na poziomie przedsiębiorstwa, dlatego znajomość uzgodnionej treści jest bardziej ograniczona (6).

2.10.

Państwa członkowskie z Europy Wschodniej stanowią wyjątek od tej rzeczywistości. EKES wzywa partnerów społecznych w tych państwach członkowskich do wynegocjowania lub do aktualizacji układów dotyczących telepracy.

2.11.

Według danych z europejskiego badania warunków pracy z 2015 r. całościowy udział pracowników był wysoki w krajach nordyckich: Danii (37 %), Szwecji (33 %) – i w Niderlandach (30 %), średni w takich krajach jak Luksemburg (26 %), Francja (25 %), Estonia (24 %), Belgia (24 %) i Finlandia (24 %) i niski w połowie państw UE – między 12–13 % (Niemcy, Hiszpania, Bułgaria, Litwa, Rumunia) i 7–11 % (Włochy, Republika Czeska, Polska, Słowacja, Portugalia i Węgry). Należy zauważyć, że zasadniczo połowa pracowników wykonujących telepracę znajduje się w kategorii „okazjonalna”, a nieco mniej niż 1/4 w kategorii „regularna” (home-based telework) (7).

2.12.

Warto odnotować wyniki niedawnych badań (8):

2.12.1.

W 2019 r. jedynie 5,4 % osób zatrudnionych w UE-27 pracowało regularnie z domu – odsetek ten pozostawał praktycznie bez zmian w ostatniej dekadzie, jednak w latach 2009–2019 odsetek osób, które czasami korzystały z telepracy, wzrósł z 5,2 % w 2009 r. do 9 % w 2019 r. Według badań MOP-u częstotliwość telepracy (w tym „mobilnej”) wynosi 8 % wśród całej siły roboczej w UE w porównaniu z 20 % w USA i 16 % w Japonii (9).

2.12.2.

Rozpowszechnienie telepracy różni się znacznie w zależności od sektora i zawodu, a jest szczególnie wysokie w sektorach informatycznych i technologicznych oraz w sektorach wymagających specjalistycznej wiedzy, a także wśród wysoko wykwalifikowanych specjalistów. Struktura przemysłowa w państwach członkowskich, rozkład zatrudnienia według wielkości przedsiębiorstwa, wskaźnik samozatrudnienia i umiejętności cyfrowe pracowników to niektóre z czynników wyjaśniających różnice oraz niejednorodną częstotliwość telepracy w poszczególnych państwach członkowskich.

2.12.3.

Różnice w dostępie do telepracy i w zakresie ochrony pracowników mogą zwiększyć nierówności między pracownikami, w tym z powodu kwestii płci poruszonej w SOC/662, co powoduje, że należy znaleźć rozwiązanie dla tego problemu.

2.12.4.

Rozwój umiejętności cyfrowych pracowników ma kluczowe znaczenie dla sprostania wyzwaniom związanym ze zmianami technologicznymi i nowymi sposobami pracy (w 2019 r. mniej niż 25 % przedsiębiorstw w UE zostało przeszkolonych w zakresie umiejętności cyfrowych – od 6 % w Rumunii do 37 % w Finlandii).

2.13.

Wraz z pandemią COVID-19 wiele milionów pracowników w Europie rozpoczęło pracę z domu, przy czym Eurofound szacuje, że ok. 40 % pracowników wykonuje obecnie pracę zdalną w pełnym wymiarze czasu pracy. W większości przypadków jest to obowiązkowe w związku z decyzjami podjętymi przez władze publiczne ze względów kontroli sytuacji zdrowotnej.

2.14.

EKES potwierdza swoje wnioski zawarte w różnych opiniach (10) dotyczących przyszłości pracy, cyfryzacji, organizacji czasu pracy oraz równowagi między życiem zawodowym a prywatnym.

3.   Możliwości i zagrożenia związane z telepracą

3.1.

W przypadku przedsiębiorstw telepraca może prowadzić do wzrostu wydajności, ale może też stwarzać trudności dla kultury organizacyjnej i organizacji pracy. Z punktu widzenia przedsiębiorstw korzystanie z telepracy obejmuje wiele celów, m.in. (11): i. organizowanie pracy w oparciu o rezultaty, przy większej autonomii pracowników i odpowiedzialności za wyniki; ii. większa wydajność i skuteczność (mniej przerw); iii. mniejsze wykorzystanie przestrzeni w pomieszczeniach/biurach i związane z tym oszczędności; iv. ułatwienie dostępu do pracy niektórym kategoriom pracowników (z obowiązkami opiekuńczymi lub z niepełnosprawnością ruchową).

3.2.

Z punktu widzenia pracowników telepraca może ułatwiać godzenie życia zawodowego z życiem prywatnym i zmniejszać koszty związane z dojazdem do pracy. Ogólnie rzecz biorąc, telepraca może umożliwić większą autonomię, lepszą koncentrację i większą wydajność (12). Autonomia nie zawsze jednak eliminuje negatywne skutki dla zdrowia i dobrostanu, a nawet może zwiększyć intensywność pracy, jeśli będzie się wiązać z nadmiernym obciążeniem pracą i kulturą organizacyjną zdominowaną przez konkurencję i wymóg osiągania wysokich wyników, co skutkuje nadmiernym (i nieodpłatnym) obciążeniem pracą oraz niewystarczającymi okresami odpoczynku (13).

3.3.

EKES zaznacza, że telepraca stanowi pozytywny element w kontekście zrównoważonego rozwoju i dekarbonizacji gospodarki oraz ułatwiania mobilności miejskiej.

3.4.

EKES stwierdza, że dzięki telepracy udało się wydatnie ograniczyć negatywny wpływ pandemii COVID-19. Dzięki jej znaczącemu rozpowszechnieniu wiele obszarów gospodarki mogło dalej funkcjonować.

3.5.

EKES zauważa, że zatarcie granic między czasem pracy a czasem wolnym może prowadzić do wydłużenia faktycznie przepracowanych godzin i zwiększyć intensywność pracy, stworzyć trudności w odłączeniu zawodowym i negatywnie wpływać na życie prywatne. Pomiar i monitorowanie czasu pracy stanowi poważne wyzwanie dla organów inspekcji pracy w państwach członkowskich, któremu należy odpowiednio sprostać.

3.6.

Badania wskazują na zagrożenia dla pracowników. Nie chodzi tu wyłącznie o ryzyko związane z odizolowaniem, a mianowicie stres czy stany depresyjne i lękowe, lecz także o problemy układu mięśniowo-szkieletowego, bóle głowy, zmęczenie, zaburzenia snu czy nowe fenomeny świata cyfrowego takie jak „prezenteizm wirtualny”. Wpływ prezenteizmu na życie zawodowe jest zróżnicowany. Według Eurofoundu dla niektórych pracowników doświadczenie to jest negatywne, natomiast inni w przypadku złego samopoczucia są zadowoleni, że mogą pracować z domu, zamiast udawać się do zakładu pracy. Nie powinno to jednak naruszać prawa do zwolnienia chorobowego. Telepraca wiąże się również z poważnymi trudnościami takimi jak organizacja działań związków zawodowych i uczestnictwo w nich, niewidoczność, naruszenie prywatności i rozproszenie telepracowników.

3.7.

EKES zauważa, że istnieją inne zagrożenia dla telepracy, takie jak te związane z cyberbezpieczeństwem, które należy odpowiednio uwzględnić, aby chronić przedsiębiorstwa i prywatność telepracowników. Innym zagrożeniem związanym z telepracą może być negatywny wpływ na kulturę pracy w jednostkach wytwarzających towary i usługi bądź w stowarzyszeniach i/lub organizacjach wolontariackich.

3.8.

Telepraca zakłada posiadanie umiejętności ICT, dostęp do sprzętu i usług oraz istnienie warunków mieszkaniowych i innych warunków odpowiednich do pracy. Uwypukla to kwestię nierówności ekonomicznych i społecznych.

3.9.

EKES uznaje, że telepraca może ułatwić integrację na rynku pracy niektórych dyskryminowanych grup, w szczególności osób z niepełnosprawnością, kobiet w ciąży, rodziców samotnie wychowujących dzieci, które to grupy często napotykają strukturalne przeszkody w dostępie do zatrudnienia.

3.10.

EKES jest zdania, że w odniesieniu do regulacji kluczowe znaczenie ma zapewnienie, by telepraca była dobrowolna i by można z niej było zrezygnować w każdej chwili – z wyjątkiem nadzwyczajnych sytuacji takich jak pandemia, gdy władze publiczne czynią ją obowiązkową – oraz by osoby pracujące z domu miały takie same indywidualne i zbiorowe prawa jak porównywalni pracownicy w przedsiębiorstwach, a telepraca była regulowana w formie pisemnej. Należy też ustanowić w razie konieczności szczegółowe środki mające na celu zapewnienie skuteczności praw pracowniczych podczas telepracy oraz równego traktowania w stosunku do pozostałych pracowników.

3.11.

EKES uważa, że przepisy dotyczące telepracy mogłyby zapewnić godne warunki pracy i przyczynić się do zmniejszenia nierówności i ubóstwa pracujących (14).

3.12.

EKES stoi na stanowisku, że pracodawcy są odpowiedzialni za kształcenie, za zapewnienie, instalację i utrzymanie sprzętu niezbędnego do telepracy. Pracodawca powinien bezpośrednio pokrywać koszty telepracy, w szczególności koszty związane z komunikacją (materiały zużywalne, telefon komórkowy, internet).

3.13.

Należy zagwarantować wszelkie środki niezbędne do ochrony danych związanych z telepracą, a zwłaszcza danych osobowych telepracowników.

3.14.

EKES odnotowuje znaczny rozwój systemów nadzoru, kontroli i monitorowania działań telepracowników w większości przedsiębiorstw. Zaleca, by korzystanie z tych narzędzi kontroli uwzględniało zasady ochrony danych i zostało w razie potrzeby ujęte w przyszłym prawodawstwie europejskim i/lub rokowaniach zbiorowych między partnerami społecznymi państw członkowskich na szczeblu krajowym, regionalnym i sektorowym oraz na poziomie przedsiębiorstw.

4.   Wyzwania związane z telepracą

4.1.   Organizacja czasu pracy

4.1.1.

EKES odnotowuje, że według wszystkich badań dotyczących wpływu telepracy na czas pracy długie godziny pracy stanowią największą wadę tej formy pracy (15). Pracownik może zorganizować swój dzień pracy i unika dojazdów, ale negatywnym aspektem jest wydłużenie czasu pracy na porę nocną czy na weekendy.

4.1.2.

EKES z zadowoleniem odnotowuje, że europejscy partnerzy społeczni zgodzili się niedawno, że „regularna wymiana poglądów między kadrą kierowniczą a pracownikami i/lub ich przedstawicielami na temat obciążenia pracą i procesów pracy” (16) to jeden ze środków, które należy traktować jako element procesu wspólnego partnerstwa, stanowiącego podstawę porozumienia.

4.1.3.

W jednym z badań Eurofoundu (17) stwierdzono co następuje:

4.1.3.1.

W przypadku telepracy regularnej ok. 30 % osób pracuje w czasie wolnym codziennie lub kilka razy w tygodniu, ok. 50 % musi przerywać pracę, by zająć się nieprzewidzianymi zadaniami, a ok. 20 % pracuje ponad 48 godzin tygodniowo (odsetek ten wynosi ok. 30 % dla pracowników mobilnych i 10 % dla telepracowników okazjonalnych).

4.1.3.2.

W kontekście telepracy regularnej ok. 40 % pracowników odpoczywa mniej niż 11 godzin (dotyczy to ok. 25 % telepracowników okazjonalnych i ok. 60 % pracowników mobilnych).

4.1.4.

Badania Eurofoundu pokazują, że intensywność pracy stanowi wspólny problem w państwach członkowskich (np. 37 % pracowników wspomina o napiętych terminach) i występuje częściej w kontekście telepracy, zwłaszcza mobilnej (18).

4.1.5.

Należy ocenić wpływ intensywnego stosowania ICT na zdrowie i dobrostan, np. skutki pracy na ekranach komputerowych lub smartfonach. Negatywne skutki, które mogą zostać spotęgowane przez telepracę, dotyczą presji psychologicznej (stres), presji na oczy, stanów lękowych, ból głowy, zmęczenia, zaburzeń snu i problemów układu mięśniowo-szkieletowego (19).

4.1.6.

Mimo że istnieją normy europejskie dotyczące telepracy, trzeba ocenić, czy dyrektywa w sprawie czasu pracy oraz inne dyrektywy wspomniane w punkcie 2.4, a także umowa w sprawie telepracy z 2002 r. i umowa w sprawie cyfryzacji z 2020 r. są wystarczające do ochrony tych pracowników (20). W tym kontekście EKES zwraca uwagę na znaczenie orzecznictwa europejskiego, w którym stwierdza się, że „państwa członkowskie zobowiązane są do nałożenia na pracodawców obowiązku wdrożenia obiektywnego, niezawodnego i dostępnego systemu umożliwiającego pomiar dobowego czasu pracy świadczonej przez każdego pracownika” (21). EKES zauważa, że do państw członkowskich należy określenie szczegółowych zasad wdrażania takiego systemu, z uwzględnieniem między innymi różnic między sektorami i rodzajami działalności (22).

4.1.7.

W związku z tym EKES proponuje, by w odniesieniu do telepracy – i z poszanowaniem prawodawstwa europejskiego i krajowego oraz układów zbiorowych na szczeblu regionalnym, sektorowym lub na szczeblu przedsiębiorstwa – przedsiębiorstwa stosowały odpowiednie mechanizmy pozwalające zmierzyć normalny czas pracy i godziny nadliczbowe.

4.1.8.

EKES jest zdania, że równe traktowanie osób wykonujących telepracę i porównywalnych pracowników w tym samym przedsiębiorstwie obejmuje warunki związane z BHP, organizację pracy w taki sposób, by obciążenie nią było porównywalne, a także umożliwienie związkom zawodowym/przedstawicielom pracowników dostępu do miejsca, w którym jest świadczona telepraca, w ramach krajowych przepisów i układów zbiorowych.

4.1.9.

Telepracownicy nie mogą znaleźć się w niekorzystnej sytuacji zawodowej, zwłaszcza w odniesieniu do rozwoju kariery zawodowej, ustawicznego szkolenia, dostępu do informacji wewnętrznych w przedsiębiorstwie, udziału i reprezentacji w związkach zawodowych, szczególnych praw pracowniczych (medycyna zawodowa, ubezpieczenie itp.) oraz dostępu do innych szczególnych praw istniejących w przedsiębiorstwie.

4.2.   Równowaga między życiem zawodowym a prywatnym

4.2.1.

Jedną z sił napędowych rozwoju telepracy jest fakt, że ta forma pracy wydaje się pozwalać na lepszą równowagę między życiem zawodowym a prywatnym oraz prowadzić do większej wydajności i lojalności i mniejszej rotacji. Ponieważ jednak na podstawie obecnego stanu badań trudno jest wyciągnąć ostateczne wnioski co do wpływu telepracy na świat pracy, rzeczywistość może być dużo bardziej złożona i niejednoznaczna niż ta pozytywna narracja na temat obopólnych korzyści dla pracowników i pracodawców, a być może nawet jest z nią sprzeczna (23).

4.2.2.

EKES zauważa, że istnieje sprzeczność między coraz większą elastycznością czasu pracy a celem godnej pracy zalecanym przez MOP.

4.2.3.

EKES wskazuje, że jeśli chodzi o równowagę między życiem zawodowym a prywatnym, negatywne skutki nasilają się w przypadku telepracowników i różnią się także w zależności od indywidualnych cech pracownika oraz od kultury i organizacji pracy (24). EKES uważa, że skuteczna transpozycja dyrektywy regulującej tę kwestię z pewnością przyczyni się do poprawy warunków pracy telepracowników (25). Wzywa państwa członkowskie do właściwej transpozycji i wdrożenia tej dyrektywy.

4.2.4.

EKES zauważa, że skutki telepracy dla równowagi między życiem zawodowym a prywatnym są niezwykle niejednoznaczne, a nawet sprzeczne, i wymagają dalszych badań nad równowagą między pracą najemną a życiem prywatnym (26).

4.2.5.

EKES zwraca uwagę na potrzebę odpowiedniego szkolenia pracowników niższego szczebla i podstawowej kadry kierowniczej w zakresie dobrych praktyk dotyczących zarządzania telepracą oraz zgodności z przepisami prawnymi i umownymi, a zwłaszcza w zakresie promowania równowagi między życiem zawodowym a prywatnym.

4.2.6.

EKES wzywa państwa członkowskie do poczynienia odpowiednich inwestycji w tworzenie i/lub rozwój wysokiej jakości usług opieki społecznej dla osób starszych i dzieci, z powszechnym dostępem, co mogłoby pomóc w zapewnieniu równowagi między życiem zawodowym a prywatnym.

4.3.   Prawo do bycia offline

4.3.1.

EKES zdaje sobie sprawę, że obecna tendencja do bycia zawsze dostępnym, stała łączność i brak odpoczynku telepracowników stwarzają istotne zagrożenia fizyczne i psychospołeczne (27). Ze względu na połączenia bardzo trudno jest przestrzegać granic między pracą za wynagrodzeniem a życiem prywatnym.

4.3.2.

W celu ograniczenia tych negatywnych skutków państwa członkowskie przyjęły ostatnio strategie, co prawda oparte na różnych podejściach, a partnerzy społeczni i przedsiębiorstwa podjęli działania – odnośnie do prawa do bycia offline, z myślą o ochronie pracowników w ich czasie wolnym.

4.3.3.

Istnieją negatywne konsekwencje stałej łączności. Kobiety znajdują się w trudniejszej sytuacji, ponieważ ponoszą ciężar nieodpłatnej pracy domowej i opieki nad dziećmi, osobami starszymi lub obłożnie chorymi (28).

4.3.4.

Większość zagadnień związanych z telepracą jest już objęta prawodawstwem, dlatego tak ważne jest skuteczne wdrażanie przepisów. W czerwcu 2020 r. na szczeblu europejskim podpisano umowę ramową w sprawie cyfryzacji, która obejmuje m.in. sposoby wykonywania prawa do bycia offline, przestrzeganie przepisów dotyczących czasu pracy zawartych w prawodawstwie i układach zbiorowych oraz innych postanowieniach umownych, a także stwierdzenie, że pracownik nie ma obowiązku bycia dostępnym poza godzinami pracy. EKES zauważa, że umowa ta jest obecnie wdrażana przez partnerów społecznych w państwach członkowskich. Niemniej istnieje możliwość, by zgodnie z przepisami TFUE (art. 151 i nast.) została podjęta inicjatywa legislacyjna na rzecz ochrony i urzeczywistnienia prawa pracowników do bycia offline, co zapobiegnie pogorszeniu się ich warunków pracy.

4.3.5.

Istnieją różne stanowiska w państwach członkowskich w kwestii ustanowienia prawa do bycia offline (29). Cztery państwa (Belgia, Hiszpania, Francja i Włochy) przyjęły przepisy szczegółowe. W dwóch krajach bądź omawiano projekty aktów prawnych (Portugalia), bądź przeprowadzono konsultacje (Niderlandy), ale nie przyjęto żadnych przepisów szczegółowych. W pozostałych państwach członkowskich stanowiska różnią się: w niektórych przypadkach związki zawodowe opowiadają się za konkretnymi przepisami, ponieważ istniejące przepisy nie są uznawane za wystarczające; w innych twierdzą, że negocjacje zbiorowe są najlepszą formą regulacji, a w jeszcze innych uważają przepisy regulujące czas pracy za wystarczające.

4.3.6.

W związku z tym EKES z zadowoleniem przyjmuje rezolucję przyjętą przez Parlament Europejski 21 stycznia 2021 r., która została uwzględniona przez Komisję Europejską w planie działania dotyczącym Europejskiego filaru praw socjalnych z dnia 4 marca w rozdziale dotyczącym telepracy i prawa do bycia offline (30). W tym kontekście uważa, że prawo do bycia offline należy odpowiednio uwzględnić w planie działania dotyczącym Europejskiego filaru praw socjalnych.

4.3.7.

EKES podkreśla, że jeśli chodzi o prawo do bycia offline, godziny nadliczbowe nie stanowią same w sobie problemu, pod warunkiem że są zgodne z ustalonymi zasadami, w szczególności z pułapem, oraz że gwarantuje się, że wszystkie wykonane prace będą opłacane zgodnie z ramami prawnymi każdego kraju.

5.   Działania Komisji Europejskiej, państw członkowskich i partnerów społecznych

5.1.

EKES wskazuje na konieczność dysponowania większą ilością lepszej jakości danych statystycznych – oraz szerszymi badaniami – na temat telepracy, tak aby móc wskazać najlepsze praktyki i zbadać wpływ telepracy na życie pracowników, na przedsiębiorstwa i społeczeństwo. EKES apeluje do Komisji Europejskiej o poprawę badań na temat telepracy i jej konsekwencji, promowanie wymiany między państwami członkowskimi najlepszych praktyk w zakresie organizacji czasu pracy, równowagi między życiem zawodowym a prywatnym oraz prawa do bycia offline, a także o wsparcie niezbędnego zdobywania kompetencji, z poszanowaniem dialogu społecznego i rokowań zbiorowych między partnerami społecznymi na różnych poziomach.

5.2.

EKES podkreśla, że umowy z 2002 r. i 2020 r. zawierają kluczowe zasady, które mogą pomóc zwiększyć pozytywne i zminimalizować negatywne skutki telepracy.

5.3.

EKES wzywa Komisję Europejską i państwa członkowskie do monitorowania wdrażania umów z 2002 r. i z 2020 r. oraz, jeżeli jest to potrzebne, do dostosowania istniejących przepisów i opracowania nowych w oparciu o doświadczenia związane z pandemią w celu promowania pozytywnych elementów telepracy i ochrony praw podstawowych pracowników. Tempo zmian technologicznych w świecie pracy i nowych sposobów jej wykonywania jest coraz szybsze, co oznacza, że być może konieczne będzie zapewnienie, by zasady i praktyki odpowiadały zmieniającym się okolicznościom przyszłości.

5.4.

EKES zwraca uwagę na konieczność zapewnienia przez państwa członkowskie – przy udziale partnerów społecznych – odpowiednich krajowych ram telepracy, które określą zasady dla przedsiębiorstw i pracowników zainteresowanych jej stosowaniem, przy uwzględnieniu wspomnianych wyżej umów.

5.5.

Szczególną uwagę należy poświęcić organizacji czasu pracy, zagrożeniom dla bezpieczeństwa i higieny pracy, równowadze między życiem zawodowym a prywatnym, prawu do bycia offline i skuteczności praw pracowniczych w kontekście telepracy.

5.6.

EKES jest przekonany, że problemy związane z telepracą należy rozwiązywać w ramach wytycznych Europejskiego filaru praw socjalnych i celów zrównoważonego rozwoju ONZ.

5.7.

EKES sądzi, że zaangażowanie i udział partnerów społecznych na wszystkich szczeblach, w tym w drodze rokowań zbiorowych, mają kluczowe znaczenie dla znalezienia wyważonych, godnych i sprawiedliwych rozwiązań.

5.8.

EKES uważa, że w następstwie badań nad wpływem telepracy będzie należało zainicjować wspólny proces Komisji Europejskiej, MOP-u i OECD w celu opracowania konwencji MOP-u w sprawie telepracy. Sądzi również, że godne warunki telepracy powinny być częścią programu godnej pracy MOP i odpowiednich programów krajowych.

---

(1)  Soojung-Kim Pang, A., Rest – Why you get more done when you work less, 2017 (wyd. z 2018).

(2)  Dz.U. L 299 z 18.11.2003, s. 9.

(3)  Dz.U. L 183 z 29.6.1989, s. 1.

(4)  Dz.U. L 186 z 11.7.2019, s. 105.

(5)  Dz.U. L 188 z 12.7.2019, s. 79.

(6)  Eurofound i MOP, Working anytime, anywhere: The effects on the world of work, 2017, s. 51–54 (dalej: Eurofound i MOP, 2017).

(7)  Komisja Europejska, „Telework in the EU before and after the COVID-19: were we were, where we head to”, Science for Policy Briefs, 2020.

(8)  Tamże.

(9)  MOP, Telework in the 21st century, 2019, s. 294.

(10)  Dz.U. C 129 z 11.4.2018, s. 44, Dz.U. C 197 z 8.6.2018, s. 45, Dz.U. C 237 z 6.7.2018, s. 8, Dz.U. C 367 z 10.10.2018, s. 15, Dz.U. C 440 z 6.12.2018, s. 37, Dz.U. C 232 z 14.7.2020, s. 18.

(11)  Eurofound i MOP (2017), s. 51.

(12)  Eurofound, Telework and ICT-based mobile work: flexible working in the digital age, 2020 (zwane dalej: Euround 2020), s. 53.

(13)  Eurofound i MOP (2017), s. 40.

(14)  Zob. rezolucja przyjęta niedawno przez Parlament Europejski.

(15)  MOP, Telework in the 21st century, 2019, s. 298.

(16)  Umowa ramowa europejskich partnerów społecznych w sprawie cyfryzacji, czerwiec 2020 r., s. 10.

(17)  Further exploring the working conditions of ICT-based mobile workers and home-based teleworkers, dokument roboczy, 2020, s. 23–33.

(18)  Eurofound, 6th European Working Conditions Survey – Overview report [Szóste europejskie badanie warunków pracy – sprawozdanie ogólne], 2016, s. 47–51. Zob. również poprzedni przypis.

(19)  Na temat wpływu telepracy na zdrowie i dobrostan – zob. Eurofound, 2020, s. 27–35.

(20)  Eurofound, 2020, s. 54.

(21)  Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-55/18, ECLI:EU:C:2019:402, punkt 60. Zob. także inne wyroki związane z telepracą: C-518/15, C-344/19, C-580/19, C-214/20, C-84/94.

(22)  Idem sprawa C-55/18, ECLI:EU:C:2019:402, punkt 63.

(23)  MOP, Telework in the 21st century, 2019, s. 302.

(24)  Jako główne źródło wykorzystuje się tu Eurofound, 2020, s. 13–26.

(25)  Eurofound, 2020, s. 54.

(26)  Eurofound i MOP, 2017, s. 33 i 40.

(27)  Eurofound i MOP, 2017, s. 37.

(28)  Stwierdzenie zaczerpnięte z opinii EKES-u SOC/662 (zob. s. 13 niniejszego Dziennika Urzędowego).

(29)  Jako główne źródło wykorzystuje się tu Eurofound, 2020, s. 13–26.

(30)  Zob. rezolucja przyjęta niedawno przez Parlament Europejski.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Telepraca a równość płci – warunki pozwalające na to, by telepraca nie pogłębiała nierównego podziału nieodpłatnej opieki i pracy w gospodarstwie domowym między kobietami a mężczyznami oraz by była motorem promowania równouprawnienia płci”

[opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji portugalskiej]

(2021/C 220/02)

Sprawozdawczyni:	Milena ANGEŁOWA
Współsprawozdawczyni:	Erika KOLLER

Wniosek prezydencji portugalskiej w Radzie UE	Pismo, 26.10.2020
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia przez sekcję	11.3.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej	24.3.2021
Sesja plenarna nr	559
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	219/10/18

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Chociaż telepraca jest dobrze znaną formą pracy, pandemia COVID-19 znacznie przyczyniła się do jej rozpowszechnienia, w związku z czym ponad 1/3 osób zatrudnionych – w tym więcej kobiet niż mężczyzn – pracuje w domu (1). Ponieważ większość obowiązków opiekuńczych i domowych przyjmują na siebie zazwyczaj kobiety, postrzegały one telepracę jako jedyną możliwość połączenia pracy niezarobkowej z płatnym zatrudnieniem. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) pragnie zwrócić uwagę na ryzyko wykorzystywania telepracy jako okazji do wzięcia przez daną osobę odpowiedzialności za podwójne obciążenie płatnym zatrudnieniem i pracą niezarobkową. Dlatego też z zadowoleniem przyjmuje kampanię Komisji Europejskiej (KE) na rzecz zwalczania stereotypów płci (2), ponownie podkreśla potrzebę zmiany kulturowej i usunięcia wszelkich barier strukturalnych w celu osiągnięcia bardziej równego podziału nieodpłatnej pracy domowej i wzywa państwa członkowskie do szybkiego i skutecznego wdrożenia dyrektywy w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym.

1.2.

Ze względu na to, że warunki panujące podczas pandemii są wyjątkowe, konieczne jest dokonanie oceny powiązań między telepracą a równouprawnieniem płci z bardziej ogólnej i długoterminowej perspektywy. Podczas pandemii telepraca stała się w miarę możliwości obowiązkowa, jako sposób ochrony zdrowia, któremu towarzyszy wiele wyjątkowych środków i obostrzeń. W normalnych warunkach telepraca wykonywana jest zazwyczaj dobrowolnie, aby umożliwić organizację pracy w sposób najlepiej odpowiadający nadrzędnym celom i potrzebom przedsiębiorstw i organizacji, z uwzględnieniem zarówno potrzeb pracodawców, jak i pracowników oraz z poszanowaniem unijnych i krajowych ram prawnych i normatywnych (3), a także osiągnięć w zakresie dialogu społecznego, przy czym wszystkie praktyczne rozwiązania wprowadzane są w ramach układów pracy i układów zbiorowych.

1.3.

Telepraca stwarza wiele możliwości przyczynienia się do równości płci, między innymi dzięki zwiększeniu uczestnictwa w rynku pracy; bardziej elastycznej organizacji czasu pracy i łączeniu nieodpłatnych obowiązków opiekuńczych z płatnym zatrudnieniem, co może poprawić udział w rynku pracy; wzrostowi wydajności dzięki osiąganiu lepszych wyników; lepszemu dopasowaniu przestrzennemu między popytem na siłę roboczą a jej podażą bez konieczności przeprowadzki do innego miejsca; oszczędności czasu i kosztów w związku z wyeliminowaniem lub zmniejszeniem liczby dojazdów itp. Jednocześnie telepraca niesie ze sobą pewne zagrożenia, takie jak ewentualne wyzwania związane z „niewidzialnością” pracownika w środowisku pracy, brak formalnych i pozaformalnych struktur wsparcia, kontaktów osobistych ze współpracownikami oraz brak dostępu do informacji i możliwości awansu i szkoleń; możliwe pogłębianie się różnic w traktowaniu kobiet i mężczyzn oraz większe ryzyko przemocy i molestowania. W przypadku kobiet może to pogłębić zróżnicowaną sytuację kobiet i mężczyzn. Skuteczne ograniczanie tego rodzaju zagrożeń wymaga odpowiedniej analizy dotyczącej płci, ponieważ nawet polityki, które mogą wydawać się neutralne pod względem płci, mogą w rzeczywistości nie uwzględniać aspektu płci i negatywnie wpływać na kobiety. Z tego względu należy dołożyć wszelkich starań, by dążyć do wywierania pozytywnego wpływu.

1.4.

EKES wie, jakie są istniejące ramy prawne, a także ramy dodatkowe istotne dla telepracy. Obejmują one dyrektywę w sprawie czasu pracy, dyrektywę w sprawie bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, dyrektywę w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym oraz autonomiczne umowy ramowe europejskich partnerów społecznych dotyczące telepracy z 2002 r. i w sprawie cyfryzacji (AFAD) z 2020 r. Zauważa jednak również, że nie ma skonsolidowanych ram europejskich dotyczących telepracy. Parlament Europejski wskazał, że „należy stworzyć ramy prawne mające na celu uregulowanie warunków pracy zdalnej w całej UE, aby zapewnić godne warunki pracy i zatrudnienia w ramach gospodarki cyfrowej, przyczyniając się w ten sposób do zmniejszenia nierówności i rozwiązania problemu ubóstwa osób pracujących”. W związku z tym EKES zaleca dokonanie oceny obowiązujących przepisów, aby określić ich skuteczność w obliczu szybkiego rozwoju telepracy, świadomości nowych zagrożeń i ostatnich doświadczeń. W szczególności zachęca partnerów społecznych do przeglądu umowy ramowej w sprawie telepracy z 2002 r. i odnowienia jej zapisów.

1.5.

Partnerzy społeczni mogą odegrać istotną rolę w rozwoju telepracy w sposób przyczyniający się do równości płci poprzez propagowanie dobrostanu w miejscu pracy i wydajności, np. poprzez rokowania zbiorowe. Biorąc pod uwagę dużą różnorodność miejsc pracy, najlepsze wyniki można osiągnąć za pomocą odpowiednio dostosowanych środków na poziomie przedsiębiorstwa i miejsca pracy. Chociaż to pracodawcy decydują o organizacji pracy, dialog społeczny w miejscach pracy jest istotnym sposobem rozstrzygania takich kwestii jak wynagrodzenia, czas pracy, zasady łączności, zdrowie i bezpieczeństwo oraz szkolenia i rozwój umiejętności w kontekście telepracy.

1.6.

Podstawowym warunkiem wstępnym neutralnej płciowo telepracy jest między innymi dostępność niezbędnych technologii, udogodnień i umiejętności. EKES ponawia apel o inwestowanie w infrastrukturę cyfrową i połączenia dla wszystkich, w tym w lokalne wspólne przestrzenie ułatwiające telepracę poza domem, a także w podnoszenie umiejętności cyfrowych, ze szczególnym uwzględnieniem kobiet, aby umożliwić im pełny udział w rynkach pracy i niwelować wszelkie formy przepaści cyfrowej (4).

1.7.

Dostępność, przystępność cenowa oraz dostęp do infrastruktury i usług opieki nad dziećmi, osobami o specjalnych potrzebach i osobami starszymi są kolejnym kluczowym warunkiem wstępnym telepracy i ogólnie pracy zapewniającej równouprawnienie płci. EKES apeluje o przyjecie „europejskiego ładu w zakresie opieki”, który zapewniłby świadczenie lepszej jakości usług dla wszystkich w całym cyklu życia. Wzywa także państwa członkowskie do zapewnienia dostępności wysokiej jakości, przystępnych cenowo, dostępnych i zróżnicowanych usług opiekuńczych w odpowiedzi na różne potrzeby i sytuacje, a także do inwestowania w nie.

1.8.

Telepraca niesie ze sobą ryzyko, że pracownik stanie się niewidoczny w środowisku pracy, wypadnie z formalnych i nieformalnych struktur wsparcia, utraci osobiste kontakty z kolegami i dostęp do informacji. Może to prowadzić do pomijania podczas przyznawania awansów i szkoleń oraz do braku istotnych informacji na temat wynagrodzenia i obowiązujących praw pracowniczych. W przypadku kobiet może to grozić pogłębieniem istniejących nierówności w traktowaniu kobiet i mężczyzn, takich jak zróżnicowanie wynagrodzenia ze względu na płeć. Przedłożona dyrektywa w sprawie przejrzystości wynagrodzeń, opublikowana przez Komisję Europejską 4 marca 2021 r., mogłaby być ważnym sposobem rozwiązania problemu braku informacji spowodowanego brakiem widoczności.

1.9.

Aby umożliwić innowacje i inwestycje w nowe metody ze strony sektora prywatnego oraz zachęcać go do nich oraz by stworzyć nowe miejsca pracy sprzyjające włączeniu społecznemu, UE musi zapewnić korzystne warunki do przedsiębiorczości i działalności biznesowej oraz wspierać cyfryzację, zwłaszcza w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP. Sektor publiczny jest również znaczącym pracodawcą i potrzebne są odpowiednie inwestycje, aby zapewnić godne warunki pracy oraz zmodernizować infrastrukturę, co umożliwi osiągnięcie celów transformacji cyfrowej. Ścisła i sprawna współpraca między sektorem publicznym i prywatnym jest również konieczna na płaszczyźnie praktycznej w dziedzinie infrastruktury cyfrowej, kształcenia i szkolenia, usług zdrowotnych i społecznych oraz badań naukowych i innowacji.

1.10.

EKES wzywa do przeprowadzenia badań nad wpływem telepracy pod kątem płci i nad wymogami z nią związanymi w warunkach, w których pandemia nie byłaby dominującą kwestią, z uwzględnieniem długofalowego rozwoju sytuacji w różnych sektorach gospodarki i grupach społecznych, a także do gromadzenia i rozpowszechniania istniejących dobrych praktyk w całej UE. Pozwoliłoby to na przyjęcie podejścia uwzględniającego aspekt płci w osiąganiu niezbędnych innowacji technologicznych i społecznych, tak aby telepraca przyczyniała się do promowania równości płci (5).

1.11.

Ponieważ tradycje społeczne i postawy jednostek decydują o tym, w jaki sposób telepraca wpływa na równouprawnienie płci, EKES wnosi, by prowadzono ukierunkowane działania i kampanie w celu ograniczenia i przełamania stereotypowego myślenia. Zachęca ponadto partnerów społecznych i organizacje społeczeństwa obywatelskiego na szczeblu unijnym i krajowym do aktywnej roli w propagowaniu niestereotypowych ról rodzinnych oraz wyborów kobiet i mężczyzn w odniesieniu do nauki, zawodów i pracy.

1.12.

EKES wzywa unijnych i krajowych decydentów, by w ramach dialogu i współpracy z partnerami społecznymi dołożyli wszelkich starań w celu zwalczania wszelkich form przemocy wobec kobiet, w tym w pracy, w domu i w sieci. Ponadto zwraca się do państw członkowskich o szybką ratyfikację Konwencji (nr 190) w sprawie eliminacji przemocy i molestowania w miejscu pracy, przyjętej w 2019 r. przez Międzynarodową Organizację Pracy (MOP) i konwencji stambulskiej.

2.   Uwagi ogólne

2.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę prezydencji portugalskiej, która zwróciła się z wnioskiem o sporządzenie dwóch wzajemnie uzupełniających się opinii rozpoznawczych mających na celu pogłębioną analizę telepracy i podsumowanie wniosków wyciągniętych podczas pandemii. Mogłoby to również lepiej ukierunkować wdrażanie dyrektywy w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym i zachęcić do zapewniania warunków do stosowania najlepszych praktyk w zakresie upowszechnienia telepracy. Opinie te wniosą wkład w przyszły projekt konkluzji Rady w pierwszej połowie 2021 r.

2.2.

Szybka cyfryzacja gospodarki i społeczeństwa, którą znacznie przyspieszyła pandemia COVID-19, przyczyniła się do upowszechnienia telepracy, w wyniku czego w lipcu 2020 r. 34 % pracowników pracowało wyłącznie, a 14 % częściowo, z domu (6). Chociaż pandemia pozwala na zrozumienie szerokiego upowszechniania się telepracy, to należy zwrócić uwagę na zapewnienie normalnych warunków do jej wykonywania w niezwiązanym z pandemią kontekście.

2.3.

Choć równość płci zależy od wielu czynników, zaś telepraca w różnoraki sposób wpływa na gospodarkę i społeczeństwo i nie wiąże się jedynie z równouprawnieniem kobiet i mężczyzn, niniejsza opinia rozpoznawcza rozważa w sposób szczególny powiązania między telepracą a równością płci zgodnie z wnioskiem prezydencji portugalskiej. Celem jest znalezienie sposobów sprawienia, by telepraca stała się jednym z motorów promowania równouprawnienia płci i unikania coraz bardziej nierównego podziału niewynagradzanej opieki i pracy w gospodarstwie domowym między kobietami a mężczyznami, ponieważ może ona nieść z sobą zarówno korzyści, jak i zagrożenia pod względem równouprawnienia płci. EKES podkreśla potrzebę uwzględniania aspektu płci w kształtowaniu polityki, aby pomóc w ograniczaniu ryzyka i wykorzystaniu szans.

2.4.

Wykorzystanie potencjału telepracy przy jednoczesnym ograniczaniu związanego z tym ryzyka przyczynia się do utrzymania globalnych korzyści w zakresie równouprawnienia płci (7). Mimo że mężczyźni częściej niż kobiety wykonują pracę mobilną poza lokalem pracodawcy, to więcej kobiet niż mężczyzn regularnie telepracuje z domu. Można to w pewnym stopniu wyjaśnić specyficznymi dla danego kraju i kultury rolami związanymi z płcią oraz modelami pracy i życia rodzinnego (8). Kobiety zazwyczaj wykonują większość nieodpłatnej pracy opiekuńczej w gospodarstwach domowych (9) i chociaż stanowi ona istotną część życia społeczno-gospodarczego, nie uznaje się jej za taką. Choć telepraca może przyczynić się do lepszej równowagi między życiem zawodowym a prywatnym, to grozi również zwiększeniem obciążenia spoczywającego na kobietach, jeśli chodzi o wykonywanie jeszcze większej części nieodpłatnej pracy domowej, przy jednoczesnym narażeniu ich na inne zagrożenia, takie jak przemoc domowa i przemoc w sieci lub utrata możliwości rozwoju kariery zawodowej.

2.5.

Zarówno całe społeczeństwo, jak i przedsiębiorstwa muszą uczynić wszystko, co w ich mocy, by przełamać te stereotypy płciowe i uznać kobiety za pełnoprawne pracownice niezależnie od ich wielu innych ról i cech. Społeczeństwo ponosi bardzo wysokie koszty gospodarcze i społeczne tych uprzedzeń. Partnerzy społeczni i organizacje społeczeństwa obywatelskiego we wszystkich sektorach powinny być w stanie odgrywać wiodącą rolę w tej kwestii, która ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia praw człowieka i praw kobiet, ale także gospodarki europejskiej (10).

2.6.

Oceniając skutki telepracy, należy zauważyć, że podczas pandemii mogą się one znacznie różnić od skutków telepracy w normalnych okolicznościach. Jest prawdopodobne, że zarówno korzyści, jak i wady telepracy są bardziej widoczne podczas pandemii, gdy telepraca jest obowiązkowa i gdy życie ludzi zostało na wiele sposobów ograniczone, włączając w to wykorzystanie domu jako wspólnej przestrzeni dla wszystkich członków rodziny do pracy, nauki i życia. Zatem przy ocenianiu konsekwencji telepracy dla równouprawnienia płci i świata pracy konieczne jest przyjęcie nie tylko krótkofalowej, lecz przede wszystkim długofalowej perspektywy, również z należytą dbałością o zapewnienie normalnych warunków pracy podczas telepracy. W normalnych czasach telepraca powinna odbywać się na podstawie wzajemnego porozumienia i dobrowolności, przy czym wszystkie praktyczne ustalenia powinny stanowić część porozumienia umownego lub/i porozumień zbiorowych.

2.7.

EKES korzysta również z okazji, by powiązać niektóre elementy niniejszej opinii z przyczynianiem się do realizacji Agendy ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, w szczególności celów zrównoważonego rozwoju nr 5 (równość płci) i nr 8 (godna praca i wzrost gospodarczy). Cele zrównoważonego rozwoju nr 5 dotyczą między innymi wyeliminowania wszelkich form dyskryminacji i przemocy wobec kobiet i dziewcząt; uznanie i docenienie nieodpłatnej opieki i pracy w gospodarstwie domowym przez zapewnienie usług publicznych, infrastruktury, polityki ochrony socjalnej oraz promowanie wspólnej odpowiedzialności w gospodarstwie domowym i rodzinie. Innym celem jest zwiększenie wykorzystania technologii wspomagających, w szczególności technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), by promować wzmocnienie pozycji kobiet. Cel zrównoważonego rozwoju nr 8 odnosi się do stabilnego, zrównoważonego i inkluzywnego wzrostu gospodarczego, pełnego i produktywnego zatrudnienia oraz godnej pracy dla wszystkich, a jednym z jego zadań jest osiągniecie większej wydajności, np. za pomocą modernizacji i innowacji technologicznej.

3.   Wnioski z czasu pandemii: podejście uwzględniające problematykę płci

3.1.

Biorąc pod uwagę wymiar telepracy związany z płcią, należy wyciągnąć wnioski z okresu pandemii. Pandemia uwidacznia znaczenie roli kobiet w gospodarce – jako podstawowych pracownic opiekuńczych, w większości przypadków pracujących „na pierwszej linii” (11). Badania pokazują (12), że wiele istniejących strukturalnych nierówności płci na rynku pracy i w społeczeństwie pogłębiło się w wyniku pandemii i nieproporcjonalnie mocniej dotknęło kobiety. Ten rozdział koncentruje się na niektórych kluczowych ustaleniach dotyczących telepracy (głównie z domu) podczas pandemii, jako że uwzględnienie perspektywy płci może nadal zostać wykorzystane do przyspieszenia równouprawnienia płci.

3.2.

Chociaż telepraca stała się w miarę możliwości obowiązkowa w celu radzenia sobie z pandemią, nie wszyscy pracownicy mieli możliwość wykonywania telepracy. Telepraca była bardziej rozpowszechniona w miastach niż na obszarach wiejskich i wśród osób z wykształceniem wyższym. Istnieją także różnice miedzy sektorami: częstotliwość telepracy jest większa w sektorze oświaty, usług finansowych i administracji publicznej, a mniejsza w służbie zdrowia, transporcie, rolnictwie, handlu i sektorze hotelarsko-gastronomicznym (13). Najnowsze badania dostarczają danych na temat zawodów, które mogą być wykonywane zdalnie, ale potrzebne są dalsze analizy (14). Jest oczywiste, że niektórych prac nie można wykonywać zdalnie, inne zaś tylko w ograniczonym zakresie (15).

3.3.

Podczas pandemii więcej kobiet niż mężczyzn wykonuje pracę w domu. Podczas gdy tygodniowy czas pracy bardziej się zmniejszył w przypadku mężczyzn niż kobiet, zatrudnione kobiety częściej tymczasowo zaprzestawały pracy (przestój). Zjawisko to można wiarygodnie wyjaśnić tym, że podczas pandemii COVID-19 pracujące kobiety i matki biorą na siebie ciężar zwiększonych domowych obowiązków opiekuńczych z powodu zamknięcia miejsc pracy, szkół i ośrodków opieki nad dziećmi. W tych gospodarstwach domowych, w których oboje rodziców pracują, kobiety mające możliwość wyboru częściej niż ich partnerzy korzystają z możliwości przestoju (16). W wielu państwach członkowskich ograniczony zakres zarówno dostępnej opieki nad dziećmi, jak i innych rodzajów opieki, a także brak elastyczności w placówkach opieki nad dziećmi i innych placówkach opiekuńczych w czasie pandemii dodatkowo pogorszyły sytuację rodziców, w największym stopniu dotykając kobiety i matki.

3.4.

Jedna trzecia osób pracujących zdalnie to rodzice dzieci poniżej 12 roku życia, a 22 % z tych osób boryka się ze „znacznie większymi problemami niż inne grupy, by skupić się na pracy i wypracować odpowiednią równowagę między życiem zawodowym a prywatnym” (17). Zwłaszcza w przypadku kobiet sprawujących obowiązki opiekuńcze pracę w domu utrudnia szereg czynników, na przykład brak zacisznego miejsca, w którym mogłyby wykonywać pracę bez zakłóceń, ale także brak czasu na pracę w połączeniu z tendencją do pracowania dłużej, a nawet do bycia podłączonym cały czas i nieprzestrzegania trybu łączenia się i pozostawania offline. To wymaga lepszego egzekwowania obowiązujących przepisów i ściślejszego monitorowania przez inspekcje pracy, a także oceny, czy istniejące ramy są odpowiednie. Osoby samotnie wychowujące dzieci, z których 85 % w UE to kobiety, są szczególnie narażone na negatywne skutki telepracy, ponieważ pandemia pogorszyła ich i tak już nadszarpniętą równowagę między życiem zawodowym a prywatnym (18).

3.5.

Istnieją również przesłanki, by twierdzić, że kobiety pracujące w wymagających i konkurencyjnych branżach, w których niezbędne są wysokie kwalifikacje, takich jak uniwersytety, dotkliwiej odczuły te negatywne skutki niż ich męscy odpowiednicy (19), ponieważ niewynagradzana opieka i prace domowe ograniczają ich możliwości produktywnej pracy i jeszcze bardziej podkopały ich perspektywy zawodowe. Podobnie kobiety przedsiębiorcy, które prowadzą MŚP, doświadczały nie tylko poważnych problemów finansowych, ale także dużych ograniczeń czasowych w swych wysiłkach na rzecz utrzymania przedsiębiorstw na powierzchni w trakcie obowiązywania środków izolacji (20).

3.6.

Okres pandemii doprowadził również do alarmującego wzrostu przemocy wobec kobiet, zarówno fizycznej, jak i w sieci, przy czym ofiary przemocy w sieci są znacznie bardziej odizolowane od potencjalnych zasobów i możliwości pomocy (21). Przemoc domowa wzrosła o jedną trzecią w czasie pandemii, podczas której – jeżeli to możliwe – sprawą nadrzędną było pozostawanie i praca w domu, by ograniczyć rozprzestrzenianie się pandemii (22). Dowody wskazują również, że praca zdalna oznacza, iż molestowanie seksualne związane z pracą stało się bardziej powszechne w sieci.

4.   Możliwości, zagrożenia i warunki wstępne telepracy

4.1.

Najlepsze wykorzystanie telepracy w celu promowania równości płci i ułatwiania osiągnięcia równowagi między życiem zawodowym a prywatnym wymaga kompleksowego spojrzenia na potencjalne korzyści telepracy i wiążące się z nią zagrożenia dla kobiet i mężczyzn. Jeżeli nie dokona się odpowiedniej analizy dotyczącej płci, polityka, która wydaje się być neutralna pod względem płci, może w rzeczywistości być „ślepa” na problematykę płci i mieć negatywny wpływ na kobiety.

4.2.

Możliwości związane z telepracą obejmują: — większa elastyczność w organizacji czasu pracy ogólnie, a w pewnym stopniu również zapewnienie więcej możliwości indywidualnej organizacji czasu pracy w celu osiągnięcia oczekiwanych wyników, — większa elastyczność w łączeniu nieodpłatnych obowiązków opiekuńczych z odpłatną pracą, co może poprawić uczestnictwo w rynku pracy, — możliwość bardziej równomiernego dzielenia się opieką nad dziećmi lub niesamodzielnymi członkami rodziny, kiedy oboje rodzice pracują zdalnie, — lepsza integracja na rynku pracy osób, które napotykają bariery społeczne lub przeszkody w miejscu pracy, np. osób doświadczających ograniczeń wynikających z niepełnosprawności, — wzrost wydajności dzięki lepszym wynikom, — lepsze dopasowanie przestrzenne między popytem na siłę roboczą i jej podażą bez konieczności przeprowadzki do innego miejsca, co może doprowadzić do odwrócenia regionalnego podziału miejsc pracy między miastami i obszarami wiejskimi (23), — oszczędności czasu i kosztów z uwagi na eliminację lub zmniejszenie potrzeby dojeżdżania.

4.3.

Dlatego też z telepracą wiążą się następujące zagrożenia, dotyczące głównie wyzwań w związku z: — organizacją zdalnej przestrzeni roboczej i skupieniem się na pracy, zwłaszcza gdy inni członkowie rodziny pracują lub uczą się w domu i gdy przestrzeń domowa jest zbyt mała, aby umożliwić oddzielną przestrzeń roboczą, — dostępem do odpowiednich urządzeń biurowych, w tym mebli ergonomicznych, do specjalistycznego lub dostosowanego sprzętu i programów, a także do szkoleń, — brakiem osobistego kontaktu i ducha współpracy między koleżankami i kolegami z pracy oraz ryzykiem utraty widoczności w środowisku pracy, — wzmocnieniem niezrównoważonego podziału pracy opiekuńczej i domowej w oparciu o stereotypowe role dotyczące pracy i rodziny, — nasileniem się przemocy ze względu na płeć i molestowania, w tym nękania w internecie, brakiem wsparcia społecznego w okresie izolacji, — brakiem ruchu i urozmaicenia codziennej rutyny i nawyków, a także presją wynikającą z łączenia pracy z obowiązkami domowymi oraz wysiłków, by uniknąć zatarcia się granic między życiem zawodowym a prywatnym, co może powodować problemy związane ze zdrowiem psychicznym i fizycznym, w tym częstsze przypadki wypalenia, — nadużywaniem nowych możliwości monitorowania i wykorzystaniem danych osobowych niezgodnie z przeznaczeniem, — wyzwaniami – zarówno dla pracodawców, jak i związków zawodowych – związanymi z monitorowaniem warunków pracy w domu, — kwestiami cyberbezpieczeństwa oraz RODO, — zwiększoną kontrolą społeczną, — ryzykiem dłuższego czasu pracy i zbyt krótkich przerw na odpoczynek z powodu nieprzestrzegania trybu łączenia się i pozostawania offline, — niemożnością lub trudnościami związków zawodowych w zakresie ochrony praw pracowniczych, — niepewnością co do odpowiedzialności pracodawcy za zapewnienie bezpieczeństwa i higieny pracy, warunków pracy i wdrażania układów zbiorowych.

4.4.

Najbardziej sprecyzowane warunki wstępne telepracy dotyczą dostępności niezbędnej infrastruktury i niezbędnych technologii. Nie wszyscy mają dostęp do rozszerzonego zasięgu łączności – niektóre grupy kobiet (np. kobiety starsze, pochodzące z grup defaworyzowanych, mające niższy poziom wykształcenia) nie mają równego dostępu do łączności i technologii cyfrowych, co przyczynia się do przepaści cyfrowej (24). Potrzebna jest zatem zdecydowana polityka publiczna umożliwiająca dostęp do sieci i lokalnych wspólnych przestrzeni, które ułatwiają telepracę poza domem. EKES podkreśla, zgodnie z umową ramową partnerów społecznych w sprawie telepracy i odpowiednimi przepisami krajowymi, że należy unikać sytuacji, w których osoby pracujące zdalnie ponosiłyby koszty sprzętu niezbędnego do wykonywania pracy na odległość, a mianowicie sprzętu ICT, mebli ergonomicznych, środków ochrony zdrowia i bezpieczeństwa oraz zwiększonych kosztów związanych z przestrzenią, w której wykonywana jest praca.

4.5.

Umiejętności i szkolenia cyfrowe to kolejny ważny warunek wstępny umożliwiający telepracę. Pod tym względem sytuacja mężczyzn jest najczęściej lepsza – tylko w sześciu państwach członkowskich kobiety uzyskują wyższe wyniki niż mężczyźni w zakresie umiejętności korzystania z internetu (Finlandia, Słowenia, Litwa, Łotwa, Cypr i Bułgaria) (25). Przepaść między kobietami a mężczyznami w zakresie umiejętności cyfrowych pogłębia się wraz z wiekiem. Różnice te należy również wziąć pod uwagę przy ocenie aspektu płci w telepracy.

4.6.

Oprócz umiejętności cyfrowych telepraca wymaga umiejętności przyjęcia zmieniających się technik zarządzania i podejścia do pracy, a zatem wiąże się z wyzwaniami zarówno dla pracowników, jak i dla pracodawców, w tym dla MŚP. Zdalne zarządzanie przedsiębiorstwami i personelem wymaga szczególnych umiejętności w zakresie zarządzania, elastyczności oraz odporności i innowacyjnych sposobów organizacji pracy, gdyż telepraca wiąże się z zarządzaniem w oparciu o wyniki, a nie o procesy. Należy zapewnić specjalne szkolenia, aby pomóc kadrze kierowniczej/osobom sprawującym nadzór w skutecznym zarządzaniu telepracownikami.

4.7.

Dla pracowników większa elastyczność i swoboda w organizacji ich pracy wymagają również silnej odpowiedzialności i zaangażowania, a także umiejętności samodzielnego zarządzania i stosunków opartych na zaufaniu między nimi a ich kierownictwem. Z szeregu badań wynika, że telepraca może być w niektórych sektorach źródłem wzrostu wydajności, co można by lepiej wykorzystać dzięki zapewnieniu specjalnych szkoleń kadrze kierowniczej. Może to zwiększyć wymagania, aby pracownicy projektowali swą własną pracę i osiągali lepsze wyniki.

4.8.

Pracownicy zaangażowani w telepracę powinni mieć równy dostęp do szkoleń i ustawicznego rozwoju zawodowego oraz takie same możliwości awansu zawodowego i doskonalenia zawodowego. Jest to szczególnie ważne dla kobiet wykonujących telepracę, które mogą mieć mniej czasu i możliwości uczestniczenia w działaniach związanych z rozwojem kariery zawodowej poza harmonogramem pracy.

4.9.

Telepraca jako taka jest formą pracy dostępną zarówno dla mężczyzn, jak i dla kobiet, pod warunkiem zapewnienia wszystkim niezbędnych urządzeń i umiejętności. Dostępne, wysokiej jakości, przystępne cenowo i zróżnicowane publiczne usługi opiekuńcze mają zatem kluczowe znaczenie dla jak najlepszego spożytkowania telepracy. W niektórych państwach członkowskich zapewnia się pomoc finansową i specjalne zachęty podatkowe, które mają na celu promowanie opieki nad dziećmi, w tym w domu, przez wykwalifikowanych specjalistów, co warto uczynić punktem odniesienia.

4.10.

Chociaż telepraca może zwiększyć popyt na niektóre usługi, to może jednocześnie pogorszyć sytuację niektórych MŚP, w których dominująca jest przedsiębiorczość kobiet i które znajdują klientów głównie wśród kobiet udających się do pracy lub z niej powracających. Dotyczy to np. małych sklepów z artykułami spożywczymi i innymi towarami, targowisk oraz centrów usługowych. Ograniczenie takiego ryzyka wymagałoby zaniechania stereotypowego wyboru zawodu. To samo dotyczy zmniejszenia różnic w możliwościach telepracy kobiet i mężczyzn spowodowanych segregacją sektorową i różnymi możliwościami telepracy w poszczególnych sektorach.

5.   Sposoby uwzględniania aspektu równości płci w głównym nurcie polityki

5.1.

Podczas gdy pracodawcy decydują o organizacji pracy, partnerzy społeczni, np. w drodze negocjacji zbiorowych, mogą odegrać istotną rolę w rozwoju telepracy w sposób sprzyjający równouprawnieniu płci, wraz ze wzrostem wydajności i dobrostanu w pracy. Umowa ramowa w sprawie telepracy zawarta przez partnerów społecznych UE w 2002 r. i wdrożona przed 2008 r. przez wszystkie państwa członkowskie (26) określa ogólne ramy prawne dotyczące korzystania z telepracy w taki sposób, aby w zrównoważony sposób zaspokoić potrzeby pracodawców i pracowników. Dialog społeczny jest istotnym środkiem radzenia sobie z kwestiami takimi jak wynagrodzenia, czas pracy, tryby łączności, zdrowie i bezpieczeństwo oraz rozwój umiejętności w kontekście telepracy. EKES wzywa również do rozpowszechniania najlepszych praktyk w zakresie umożliwienia kobietom i mężczyznom równego godzenia pracy z życiem rodzinnym oraz propagowania i finansowania wspólnych działań partnerów społecznych.

5.2.

Biorąc pod uwagę, że telepraca opiera się na łączności i infrastrukturze technologicznej, EKES podkreśla ogromne znaczenie inwestowania w stosowną infrastrukturę cyfrową, zapewnienie dostępu do stabilnych połączeń cyfrowych oraz odpowiedniego sprzętu i oprogramowania, aby umożliwić skuteczną telepracę wszystkim grupom społecznym i uniknąć problemów we wszelkich innych dziedzinach cyfryzacji gospodarki i społeczeństwa.

5.3.

EKES ponownie podkreśla swoje wezwanie do poprawy umiejętności cyfrowych wszystkich obywatelek i obywateli, by umożliwić im reagowanie na rozwój technologii cyfrowych i kształtowanie tego rozwoju wraz z pełnym wykorzystaniem możliwości e-uczenia się. Jest to kwestia kształcenia formalnego, nieformalnego i pozaformalnego oraz jego uznawania. Kształcenie to powinno obejmować edukację podstawową, jak i podnoszenie kwalifikacji i przekwalifikowanie zgodnie z koncepcją nieprzerwanego uczenia się przez całe życie. Należy zwrócić szczególną uwagę na umiejętności kobiet, by umożliwić im pełen udział w rynkach pracy, jak również zarządzanie praktycznymi codziennymi kwestiami cyfrowymi.

5.4.

EKES podkreśla potrzebę „europejskiego ładu w zakresie opieki”, ponieważ inwestowanie w sektor opieki zapewniłoby świadczenie wyższej jakości usług dla wszystkich w całym cyklu życia oraz uznanie kobiet i mężczyzn za równych opiekunów i równych żywicieli rodziny. Zachęca także państwa członkowskie do inwestowania w wszelkiego rodzaju infrastrukturę opieki. Krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności w ramach Next Generation EU stanowią okazję do ukierunkowania inwestycji na sektor opieki. EKES wzywa również do rozpowszechniania najlepszych praktyk w zakresie umożliwienia kobietom i mężczyznom równego godzenia pracy z życiem rodzinnym oraz propagowania i finansowania wspólnych działań partnerów społecznych. EKES apeluje do KE i państw członkowskich, by dokonały przeglądu celów barcelońskich (27) z myślą o zapewnieniu dostępności wysokiej jakości, elastycznej, zróżnicowanej i przystępnej cenowo opieki nad dziećmi (28). Podkreśla również wagę przejścia od opieki instytucjonalnej do usług na rzecz dzieci i osób dorosłych szczególnej troski i o szczególnych potrzebach, które to usługi byłyby świadczone na poziomie społeczności i skoncentrowane na jednostce, zgodnie z ogólnoeuropejskimi wytycznymi opublikowanymi przez KE (29).

5.5.

EKES zachęca również państwa członkowskie do wdrożenia dyrektywy w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym w skuteczny sposób i w odpowiednim czasie, by dać rodzinom wybór takich sposobów postępowania, które będą prowadzić do większej równości, przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeb przedsiębiorstw, w szczególności MŚP. Mniejsze przedsiębiorstwa, których działalność opiera się z definicji na pracy małego zespołu, potrzebują, nawet w większym stopniu niż inne, korzystania z ciągłości i stabilności organizacji produkcji. Czerpiąc z dotychczasowych doświadczeń, można rozważyć elastyczne systemy łączenia pracy wymagającej obecności fizycznej z telepracą.

5.6.

Należy zwrócić szczególną uwagę na warunki słabszych grup kobiet, takich jak kobiety z niepełnosprawnościami, samotnie wychowujące dzieci, kobiety w podeszłym wieku, migrantki i kobiety romskie. Należy również wspierać organizacje kobiet i reprezentujące rodziny, w tym za pomocą ukierunkowanych środków finansowanych przez UE i fundusze krajowe.

5.7.

W przypadku przemocy należy wprowadzić pełen zakres usług wsparcia (ponieważ przemoc domowa znacznie wzrosła ze względu na środki izolacji w czasie pandemii (30)), a także egzekwować przestrzeganie przepisów dotyczących przeciwdziałania przemocy. EKES wzywa państwa członkowskie do opracowania i wdrożenia środków zapobiegających wszelkiego rodzaju przemocy wobec kobiet, zarówno fizycznej, jak i w sieci. Konieczne są bardziej zdecydowane działania w celu zwalczania przemocy i molestowania seksualnego w miejscu pracy, w tym w kontekście telepracy. Jeżeli „bezpieczne” miejsce pracy nie jest dostępne (np. z powodu telepracy), ofiary przemocy domowej nie podlegają żadnej kontroli społecznej nie mają dostępu do odpowiednich informacji i pomocy lub mają do nich ograniczony dostęp (31). Należy zachęcać partnerów społecznych do opracowywania polityki zapobiegania przemocy domowej i wspierać ich w tym zadaniu, w tym poprzez specjalne wspólne działania oraz poprzez oferowanie odpowiednich systemów monitorowania i sprawozdawczości, również i w szczególności w przypadku pracy wykonywanej na odległość (32). EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek KE dotyczący decyzji Rady upoważniającej państwa członkowskie do ratyfikowania, w interesie UE, Konwencji MOP (nr 190) z 2019 r. w sprawie eliminacji przemocy i molestowania w miejscu pracy. Zachęca państwa członkowskie do szybkiej ratyfikacji tej konwencji (33) i wzywa UE do zaangażowania państw spoza UE, by uczyniło to samo. EKES odnotowuje, że Rada zwróciła się do państw członkowskich, które jeszcze tego nie uczyniły, o ratyfikację konwencji stambulskiej, i z zadowoleniem przyjmuje wyrażony przez Komisję w planie działania „Europejski filar praw socjalnych” zamiar zaproponowania przepisów mających na celu zwalczanie przemocy ze względu na płeć wobec kobiet, w tym molestowania w miejscu pracy ze względu na płeć.

5.8.

Choć telepraca nie jest nową formą pracy, wciąż mamy do czynienia z wieloma nieznanymi skutkami takiej formy pracy, które zasługują na dodatkowe badania. Na przykład warto byłoby zbadać skutki telepracy i wymogi dotyczące jej wykonywania w warunkach, w których pandemia nie byłaby dominującą kwestią, z uwzględnieniem długofalowego rozwoju sytuacji w różnych sektorach gospodarki i grupach społecznych. Ponieważ zaprojektowane w uniwersalny sposób innowacje technologiczne i społeczne mają kluczowe znaczenie dla jak najlepszego wykorzystania telepracy, a jednocześnie dla rozwiązania problemów związanych z równością płci, EKES wzywa do uwzględnienia tych zagadnień w polityce badań, rozwoju i innowacji zarówno na poziomie krajowym, jak i na szczeblu UE. Należy zbierać i upowszechniać dobre przykłady utartych sposobów postępowania w UE, by zintensyfikować dążenia do poszukiwania zaawansowanych rozwiązań.

5.9.

Wziąwszy pod uwagę, że inwestycje w zaprojektowaną w uniwersalny sposób infrastrukturę techniczną, społeczną i innowacyjną stanowią centralną część budżetów państwowych, właściwa alokacja środków może odgrywać decydującą rolę w rozwoju telepracy zakładającej równość płci. Aby wspierać ten cel, należy także korzystać z funduszy UE, w tym funduszy strukturalnych i Funduszu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

5.10.

Łączność jest zjawiskiem społecznym. Na poziomie miejsca pracy należy opracować stosowne praktyki, np. wdrażając takie narzędzia, jak porozumienie partnerów społecznych w sprawie cyfryzacji, biorąc również pod uwagę fakt, że Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA) przygotowuje obecnie kampanię dotyczącą cyfryzacji Zdrowe Miejsca Pracy UE, która rozpocznie się w 2023 r.

5.11.

EKES odnosi się również do autonomicznego porozumienia ramowego ws. cyfryzacji (AFAD) (34) i wzywa KE do przeznaczenia specjalnego wsparcia finansowego na ukierunkowane wspólne działania partnerów społecznych, a także na wsparcie dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które przyczyniają się do osiągnięcia równowagi między życiem zawodowym a prywatnym. W AFAD omówiono szczegółowo sposoby rozwiązywania kwestii łączenia się i pozostawania offline w zdigitalizowanych środowiskach pracy, w tym podstawowe przyczyny nadmiernego pozostawania online i długich godzin pracy. Istnieje prawdopodobnie szeroki wachlarz krajowych przykładów wdrażania AFAD, w tym porozumień na poziomie branży czy przedsiębiorstwa oraz dokumentów zawierających wytyczne.

5.12.

Co się tyczy krajowego podejścia do łączenia się i pozostawania offline, Francja, Belgia, Włochy i Hiszpania przyjęły przepisy dotyczące prawa do bycia offline, aby wyjaśnić uprawnienia, zwiększyć świadomość potrzeby zmiany czasu pracy lub nawet kształtowania kultury zmian w kierunku zdrowszej organizacji pracy. W Holandii i Portugalii przygotowano projekty ustaw. W Niemczech, Finlandii, Irlandii, Luksemburgu, na Litwie, Malcie, w Szwecji i Słowenii trwa dyskusja, zaś pozostałe 13 państw członkowskich nie rozpoczęło jeszcze debaty w tym zakresie. PE głosował ostatnio nad rezolucją w sprawie prawa do rozłączenia się, w której wzywa Komisję do zaproponowania prawodawstwa umożliwiającego osobom pracującym zdalnie rozłączenie się poza godzinami pracy, a także do ustanowienia minimalnych wymogów dotyczących pracy zdalnej oraz do uściślenia warunków pracy, godzin i czasu odpoczynku (35). Są różne poglądy na temat tego, czy konieczne są rozwiązania ustawowe, czy też wystarczą istniejące przepisy i należałoby przyjąć wyłącznie podejście opierające się na rokowaniach zbiorowych. Niezależnie od różnorodności poglądów istnieje dość szeroki konsensus wśród partnerów społecznych, że tryby łączenia się i pozostawania offline należy określać i uzgadniać w dialogu społecznym na poziomie przedsiębiorstwa (i/lub branży), by zadbać o ich dostosowanie do konkretnych potrzeb sektora, przedsiębiorstwa czy innych organizacji, a także potrzeb pracowników, zwłaszcza w zakresie ich zdrowia i bezpieczeństwa.

5.13.

Ponadto kreując politykę dotyczącą pracy i zatrudnienia, w tym również wpływającą na telepracę i na kwestie płci, decydenci powinni konsultować się z partnerami społecznymi. EKES podkreśla, że kwestie płci powinny być uwzględniane we wszystkich obszarach polityki. Ponieważ telepraca wiąże się również z życiem codziennym obywateli, a także z polityką ochrony środowiska i klimatyczną, odnośne organizacje społeczeństwa obywatelskiego działające w obszarze równouprawnienia kobiet, rodziny, konsumentów czy ochrony środowiska powinny mieć możliwość wyrażenia swojej opinii w trakcie przygotowywania strategii politycznych.

5.14.

Aby umożliwić innowacje i inwestycje w nowe metody ze strony sektora prywatnego oraz zachęcać go do nich oraz by stworzyć nowe miejsca pracy w sposób sprzyjający telepracy zakładającej równość kobiet i mężczyzn, UE musi zapewnić korzystne warunki do przedsiębiorczości i działalności biznesowej. Powodzenie w zarządzaniu telepracą wymaga także ścisłej i bezproblemowej współpracy miedzy sektorem publicznym a prywatnym na poziomie rozwiązań praktycznych. Jest to szczególnie istotne np. w obszarze infrastruktury cyfrowej, edukacji i szkoleń, ochrony zdrowia i usług społecznych oraz badań i innowacji.

5.15.

Ponadto konieczna jest zmiana nastawienia poszczególnych obywateli i rodzin. Ograniczanie stereotypowego myślenia i przełamywanie utartych wzorców wymaga większej świadomości i zaangażowania. Należy również aktywnie krzewić kulturę organizacyjną zapewniającą znajomość problematyki równego statusu płci, taką jak zasada równości wynagrodzeń, widoczności wszystkich pracownic i pracowników itp., a także wspierać kadrę kierowniczą w opracowywaniu i wdrażaniu praktyk przyjaznych dla telepracy. Trzeba to usprawnić np. za pomocą kampanii uświadamiających w kontekście wdrażania dyrektywy w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym. EKES zachęca partnerów społecznych i organizacje społeczeństwa obywatelskiego do przyjęcia na siebie pierwszoplanowej roli poprzez wspieranie zarówno niestereotypowych ról rodzinnych, jak i niestereotypowych wyborów dotyczących nauki, zawodu i miejsca pracy. Konieczne jest również uwzględnienie równości płci w głównym nurcie polityki oświatowej, od przedszkola i szkoły podstawowej do kształcenia uniwersyteckiego i zawodowego.

---

(1)  Sprawozdanie Eurofound pt. „Living, working and COVID-19” [Praca, życie i COVID-19]. Zgodnie z danymi KE za 2020 r., w porównaniu z 2018 r., kiedy to mniej niż 5 % pracowników pracowało w trybie zdalnym regularnie, a mniej niż 10 % sporadycznie.

(2)  https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_357

(3)  Porozumienie ramowe europejskich partnerów społecznych w sprawie cyfryzacji z 2020 r. oraz w sprawie telepracy z 2002 r. oraz sprawozdanie KE na temat wdrażania porozumienia ramowego europejskich partnerów społecznych w sprawie telepracy, COM(2008) 412 final – http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/.

(4)  Dz.U. C 237 z 6.7.2018, s. 8.

(5)  http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/ oraz http://resourcecentre.etuc.org/.

(6)  Sprawozdanie Eurofound pt. „Living, working and COVID-19” [Praca, życie i COVID-19].

(7)  EPRS, „Gender equality: a review in progress” [Równouprawnienie płci: trwający przegląd] – ONZ ostrzega obecnie, że pandemia COVID-19 może zniweczyć globalne korzyści w zakresie równouprawnienia płci właśnie w momencie, gdy społeczność międzynarodowa miała dać nowy impuls w tej dziedzinie.

(8)  EIGE, „Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work” [Wskaźnik równouprawnienia płci 2020: cyfryzacja a przyszłość pracy].

(9)  EIGE, „Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work” [Wskaźnik równouprawnienia płci 2020: cyfryzacja a przyszłość pracy].

(10)  Dokumenty Krajowego Związku Wolnych Zawodów (UNAPL), stowarzyszenia pracodawców FEPIME Catalunya i Federacji Stowarzyszeń Kobiet w Biznesie w Regionie Morza Śródziemnego (AFAEMME).

(11)  https://data.unwomen.org/features/covid-19-and-gender-what-do-we-know-what-do-we-need-know

(12)  Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego, „Osiągnięcie równouprawnienia płci w obliczu pandemii i obecnych wyzwań”: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2021/659440/EPRS_ATA(2021)659440_PL.pdf; https://eige.europa.eu/topics/health/covid-19-and-gender-equality.

(13)  Eurofound, „Living, working and COVID-19” [Życie, praca i COVID-19], 2020.

(14)  Ankieta elektroniczna, Grupa ds. Informacji o COVID-19, badanie dotyczące struktury wynagrodzeń. Eurofound, „Teleworkability and the COVID-19 crisis: a new digital divide?” [Możliwość wykonywania telepracy a kryzys związany z COVID-19: nowa przepaść cyfrowa?], 2020.

(15)  Ogólnie szacuje się, że około 37 % miejsc pracy w UE nadaje się do telepracy (zob. dane Eurofound).

(16)  Eurofound (2021 r.), „COVID-19: Some implications for employment and working life” [COVID-19: niektóre implikacje dla zatrudnienia i życia zawodowego], Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg – jeszcze nieopublikowane.

(17)  Eurofound, „Living, Working and COVID-19” [Życie, praca i COVID-19], 2020.

(18)  EIGE, „Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work” [Wskaźnik równouprawnienia płci 2020: cyfryzacja a przyszłość pracy].

(19)  https://www.nature.com/articles/d41586-020-01294-9

(20)  Dokumenty Krajowego Związku Wolnych Zawodów (UNAPL), stowarzyszenia pracodawców FEPIME Catalunya i Federacji Stowarzyszeń Kobiet w Biznesie w Regionie Morza Śródziemnego (AFAEMME).

(21)  https://www.opendemocracy.net/en/5050/covid19-sexual-harassment-work-online/

(22)  https://www.europarl.europa.eu/news/pl/press-room/20200406IPR76610/covid-19-stopping-the-rise-in-domestic-violence-during-lockdown

(23)  https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/suica/announcements/speech-vice-president-suica-demographic-change-eu-epc_en, https://horizon-magazine.eu/article/teleworking-here-stay-here-s-what-it-means-future-work.html.

(24)  https://www.oecd.org/going-digital/bridging-the-digital-gender-divide-key-messages.pdf

(25)  EIGE, „Gender Equality Index 2020: Digitalisation and the future of work” [Wskaźnik równouprawnienia płci 2020: cyfryzacja a przyszłość pracy].

(26)  http://erc-online.eu/european-social-dialogue/database-european-social-dialogue-texts/

(27)  Zgodnie z nową europejską strategią na rzecz równouprawnienia płci na lata 2020–2025.

(28)  Wspólne oświadczenie europejskich partnerów społecznych w sprawie przepisów dotyczących opieki nad dziećmi w UE z dnia 24 listopada 2020 r.

(29)  https://deinstitutionalisationdotcom.files.wordpress.com/2017/07/guidelines-final-english.pdf

(30)  https://unric.org/en/who-warns-of-surge-of-domestic-violence-as-covid-19-cases-decrease-in-europe/; https://www.europarl.europa.eu/news/pl/press-room/20200406IPR76610/covid-19-stopping-the-rise-in-domestic-violence-during-lockdown

(31)  W notatce nr 3 „Domestic violence and its impact on the world of work” [Przemoc domowa i jej wpływ na świat pracy] z marca 2020 r., MOP przedstawia wysokie koszty przemocy domowej dla gospodarek narodowych. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---gender/documents/briefingnote/wcms_738117.pdf.

(32)  Przykład najlepszych praktyk: opracowany przez Fundację Vodafone „Toolkit on domestic violence and abuse at work: Recognise, respond and refer” [Zestaw narzędzi Vodafone dotyczący przemocy domowej i nadużyć w pracy: rozpoznanie, reakcja i raportowanie]. https://www.vodafone.com/content/dam/vodcom/files/vodafone_domestic_violence_toolkit_2020.pdf.

(33)  https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2020/PL/COM-2020-24-F1-PL-MAIN-PART-1.PDF

(34)  https://www.ceep.eu/wp-content/uploads/2020/06/Final-22-06-20_Agreement-on-Digitalisation-2020.pdf

(35)  https://www.europarl.europa.eu/news/pl/press-room/20210114IPR95618/prawo-do-rozlaczenia-sie-powinno-byc-podstawowym-prawem-w-calej-ue, 472 głosów za, 126 przeciw i 83 osoby wstrzymały się od głosu.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Jednolity europejski obszar kolejowy”

[Opinia rozpoznawcza na wniosek prezydencji portugalskiej]

(2021/C 220/03)

Sprawozdawca:

Stefan BACK

Wniosek o konsultację	Prezydencja portugalska w Radzie UE, 26.10.2020
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Data przyjęcia przez sekcję	9.3.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej	24.3.2021
Sesja plenarna nr	559
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	149/68/10

1.   Wnioski i zalecenia

W odniesieniu do pytań przedstawionych przez prezydencję portugalską

1.1.

Zdaniem EKES-u mimo, że przez 30 lat liberalizacji udało się wiele osiągnąć w zakresie otwierania rynków i harmonizacji technicznej, sporo pozostaje jeszcze do zrobienia na poziomie politycznym, regulacyjnym i kulturowym. Działania muszą obejmować zwrócenie większej uwagi na rozwój, dostosowanie i skuteczne wdrażanie przepisów socjalnych. Muszą dążyć do osiągnięcia większego udziału w rynku przewidzianego w strategii Komisji na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności oraz do poprawy zrównoważenia środowiskowego i społecznego.

1.2.

Konieczne są środki ułatwiające operacje transgraniczne poprzez ograniczenie konieczności przeprowadzania odpraw granicznych oraz wyeliminowanie problemów administracyjnych i opóźnień na przejściach granicznych.

1.3.

Należy skorygować priorytety w zakresie planowania ruchu, planowanie zdolności przepustowej i przekazywanie informacji, aby umożliwić zarówno większą elastyczność, jak i optymalne planowanie zdolności przepustowej zarówno w odniesieniu do infrastruktury kolejowej, jak i przykładowo terminali w celu optymalizacji przepływów multimodalnych.

1.4.

Potrzebne są inwestycje w infrastrukturę, a także w cyfryzację i modernizację taboru kolejowego, na przykład w cyfryzację za pośrednictwem wdrożenia europejskiego systemu zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS) i w sprzęgi automatyczne, w tym inwestycje w sprawiedliwą transformację i rozwój umiejętności, w celu poprawy płynności ruchu, optymalizacji wykorzystania zasobów i zapewnienia zatrudnienia.

1.5.

Z myślą o poprawie kolejowego ruchu towarowego EKES zaleca dodatkowe środki, np. współpracę między przedsiębiorstwami i środkami transportu w celu lepszego osiągnięcia zrównoważenia środowiskowego i społecznego oraz efektywności środowiskowej i społecznej, ponowne uruchomienie europejskiego systemu przesyłek jednowagonowych, powiązanie strategicznej infrastruktury (np. portów) z rozwiązaniami kolejowymi, inwestycje w bocznice przemysłowe, zaangażowanie dużych przedsiębiorstw logistycznych w modalną zmianę kierunku przepływu, zapewnienie wzorowych z punktu widzenia środowiska i społeczeństwa wyników wszystkich rodzajów transportu.

1.6.

W odniesieniu do długu publicznego EKES zaleca wyjątek od kryteriów z Maastricht dla inwestycji publicznych w infrastrukturę transportową również po kryzysie związanym z COVID-19. Należy zwiększyć wysiłki na rzecz zachęcania do inwestycji w sektorze kolejowym, aby promować transport zrównoważony pod względem społecznym i środowiskowym.

1.7.

Rozwój infrastruktury, w tym terminowe wdrożenie korytarzy sieci bazowej TEN-T i korytarzy sieci towarowej, ma kluczowe znaczenie i uzasadnione jest priorytetowe traktowanie go w kontekście finansowania i planowania. Ze względu na rozwój sieci kolejowej UE po 2030 r. szczególne znaczenie ma dążenie do rozwoju sieci kolei dużych prędkości łączącej wszystkie stolice i główne miasta UE.

1.8.

EKES podkreśla, że wykwalifikowani i zmotywowani pracownicy oraz dobre warunki pracy mają kluczowe znaczenie dla pomyślnego rozwoju transportu kolejowego. Ważne jest zatem wprowadzenie odpowiednich przepisów socjalnych, w tym w odniesieniu do delegowania pracowników kolei. EKES podkreśla w tym kontekście znaczenie dobrze funkcjonującego dialogu społecznego.

1.9.

Doświadczenia z kryzysu związanego z COVID-19 muszą posłużyć do opracowania bardziej odpornego i skutecznego systemu kolejowego. Planowanie odporności należy wprowadzić w ścisłym porozumieniu z partnerami społecznymi.

1.10.

Początkowo przewidziany status zarządcy infrastruktury niewątpliwie przyczynił się do zapewnienia, by zdolność przepustowa infrastruktury była udostępniana w sposób niezależny, sprawiedliwy i niedyskryminujący, a także pozwolił zwiększyć zaufanie podmiotów gospodarczych odnośnie do sprawiedliwego traktowania. Jednakże późniejsze zmiany ram regulacyjnych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE (1) przewidują szerszy wybór modelu organizacyjnego, skupiając się na niezależności zarządcy infrastruktury w zakresie tzw. podstawowych funkcji (przydzielanie tras, nakładanie i pobieranie opłat) oraz na przejrzystości dzięki odrębnej rachunkowości. Obecne przepisy są w pełni odpowiednie, aby zapewnić niezależność i przejrzystość wymagane dla prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

1.11.

EKES podkreśla, że zintegrowane systemy kolejowe mogą zagwarantować sprawiedliwy przydział tak samo jak systemy niezintegrowane. Zwraca uwagę na fakt, że wiele dużych krajów korzystających z powodzeniem z kolei w Europie opowiedziało się za zintegrowanymi przedsiębiorstwami kolejowymi w celu zapewnienia synergii, lepszej koordynacji, elastyczności i wewnętrznego rynku pracy z myślą o ochronie zatrudnienia.

1.12.

Mechanizm koordynacji między zarządcami infrastruktury a przewoźnikami, a także europejska sieć zarządców infrastruktury kolejowej to podstawowe elementy przyczyniające się do osiągnięcia optymalnej efektywności.

Inne wnioski

1.13.

Zarządcy infrastruktury muszą w większym stopniu skupić się na wąskich gardłach, obszarach miejskich, połączeniach transgranicznych i ruchu transgranicznym oraz na współpracy.

1.14.

Możliwość skoordynowanego zarządzania ruchem i zasobami na poziomie korytarza lub UE jest interesująca i wymaga zbadania jako element np. wdrażania kolejowych korytarzy towarowych lub w ramach korytarzy sieci bazowej TEN-T.

1.15.

EKES zastanawia się, czy kolej wymaga zmiany kultury i podejścia koncentrującego się w większym stopniu na potrzebach klientów, zarówno w odniesieniu do transportu pasażerskiego, jak i towarowego. Europejski Rok Kolei 2021 powinien być okazją do promowania tej zmiany zachowań i rozwijania sprawniejszej współpracy między operatorami a klientami oraz do optymalnego wykorzystania możliwości oferowanych przez cyfryzację.

1.16.

EKES odnotowuje, że pandemia COVID-19 opóźniła lub zablokowała realizację projektów. Obecnie ważne jest nadrobienie straconego czasu.

1.17.

Oczywiście należy wziąć pod uwagę obecne potrzeby w zakresie środków politycznych i usprawnienia systemu kolei, tak aby osiągnąć cele związane ze zwiększeniem udziału kolei w transporcie i by kolej mogła w pełni odgrywać swoją rolę w zrównoważonym europejskim systemie transportu multimodalnego. Pomoc państwa i interwencja państwa mają nadal kluczowe znaczenie dla zapewnienia podstawowych usług również po kryzysie związanym z COVID-19.

1.18.

Epidemia COVID-19 ma negatywny wpływ na wszelkiego rodzaju kolejowe przewozy pasażerskie, a zwłaszcza na przewozy na trasach międzynarodowych. Biorąc pod uwagę specyfikę sektora kolejowego, utratę dochodów na kwotę 26 mld EUR w 2020 r., straty w 2021 r. oraz oczekiwane powolne tempo odbudowy, konieczne jest odpowiednie i elastyczne wsparcie finansowe dla przedsiębiorstw kolejowych i zarządców infrastruktury i musi ono być skutecznie wdrażane, aby wspomagać rozwój rynku transportu kolejowego i konkurencyjność sektora względem innych rodzajów transportu.

1.19.

Zamówienia publiczne na usługi są niezbędne do zapewnienia dostępnych, przystępnych cenowo i inkluzywnych usług pasażerskich dla wszystkich. EKES postrzega bezpośrednie udzielanie zamówień publicznych na usługi jako jeden z najskuteczniejszych i najwydajniejszych środków wspierania kolejowego transportu pasażerskiego.

1.20.

Europejski Rok Kolei 2021 stanowi doskonałą okazję do podsumowania dotychczasowych postępów i określenia celów na przyszłość. W związku z tym EKES wzywa do przeprowadzenia obiektywnej analizy polityki kolejowej UE i jej osiągnięć zgodnie z zakresem kompetencji określonym w pkt 7.2 oraz z celami polityki transportowej wytyczonymi w art. 90 i 91 TFUE z należytym uwzględnieniem prawa do odpowiedniej usługi publicznej w razie niedoskonałości rynku przewidzianego w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1370/2007 (2), w art. 14 i protokole nr 26 TFUE oraz w art. 36 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

2.   Uwagi ogólne/pytania prezydencji portugalskiej

2.1.

Prezydencja wystąpiła z wnioskiem, aby w opinii skoncentrować się na trzech następujących kwestiach:

2.2.

Jakie wnioski można wyciągnąć z trzech dziesięcioleci prób liberalizacji sektora kolejowego w krajach UE (i w Zjednoczonym Królestwie)?

2.3.

Czy rozdzielenie elementów działalności w systemie kolejowym poprawiło, czy pogorszyło jego funkcjonowanie jako całości?

2.4.

Czy rozdzielenie zarządców infrastruktury od przewoźników kolejowych powinno być zgodne z jednym uniwersalnym modelem, czy też należy promować różnorodność modeli?

3.   Jednolity europejski obszar kolejowy

3.1.

Jednolity europejski obszar kolejowy nakreślono w białej księdze z 1996 r. „Strategia rewitalizacji kolei Wspólnoty”. Został wdrożony za pomocą czterech pakietów ustawodawczych przyjętych w 2001, 2004, 2007 i 2016 r. W 2001 r. udział kolejowego transportu towarowego (transport lądowy) wynosił 17,5 %, w 2006 r. 17,0 %, a w 2018 r. 17,9 %. Udział pasażerskiego transportu kolejowego w strukturze transportu kształtował się następująco: 6,6 % w 2007 r., 6,6 % w 2010 r. i 6,9 % w 2018 r. (wszystkie rodzaje transportu pasażerskiego). Tylko transport lądowy: 6,9 % w 2007 r., 7,0 % w 2011 r. i 7,9 % w 2018 r. (3). Pomimo tych samych ram prawnych zmiany w poszczególnych państwach członkowskich były różne.

3.2.

W skrócie pakiety przyczyniły się do otwarcia krajowych i międzynarodowych rynków transportu pasażerskiego i towarowego oraz harmonizacji technicznej, w tym harmonizacji wymogów dotyczących infrastruktury i taboru kolejowego oraz wspólnego europejskiego systemu zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS), który ma być wykorzystywany głównie w sieci TEN-T.

3.3.

Ramy te zapewniają niezależność zarządcy infrastruktury w odniesieniu do podstawowych funkcji, takich jak przydzielanie tras oraz przepisy dotyczące odrębnej rachunkowości dla zarządcy infrastruktury.

3.4.

Ramy legislacyjne obejmują również dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/59/WE (4) w sprawie przyznawania uprawnień maszynistom i w sprawie ich predyspozycji medycznych oraz kompetencji językowych w transporcie międzynarodowym czy dyrektywę Rady 2005/47/WE (5) sprawie niektórych aspektów warunków pracy pracowników wykonujących pracę w trasie uczestniczących w świadczeniu interoperacyjnych usług transgranicznych – w obu przypadkach w oparciu o umowy europejskich partnerów społecznych zgodnie z art. 155 TFUE.

3.5.

Ramy te przewidują również krajowy mechanizm koordynacji między zarządcami infrastruktury a przewoźnikami odnośnie do celów w zakresie utrzymania infrastruktury i zdolności przepustowej, intermodalności i interoperacyjności, dostępu do infrastruktury i jej wykorzystania, a także intramodalności i jakości usług. Europejska sieć zarządców infrastruktury kolejowej zapewnia współpracę i wymianę poglądów.

3.6.

Przepisy dotyczące transportu pasażerskiego obejmują przepisy dotyczące zamówień publicznych na usługi i udzielania zamówień publicznych, a także możliwość ogłoszenia ogólnych zasad dotyczących cen i poziomu usług. Publiczny transport pasażerski jest regulowany rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 w sprawie obowiązku świadczenia usługi publicznej (zmienionym rozporządzeniem (UE) 2016/2338), które wymaga udzielania zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych przez właściwe organy zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Obejmują one kompetencje właściwych organów i państw członkowskich w zakresie narzucania kryteriów społecznych, standardów socjalnych i przenoszenia pracowników w przypadku zmiany operatora.

4.   Aktualny stan wdrożenia – problemy pozostałe do rozwiązania po 30 latach

4.1.

Prawie 30 lat wysiłków na rzecz otwarcia unijnych międzynarodowych i krajowych rynków kolejowego transportu towarowego i pasażerskiego oraz harmonizacji różnych przepisów technicznych i przepisów z zakresu bezpieczeństwa – a tym samym utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego – nie przyniosło jeszcze oczekiwanych ogólnych rezultatów.

4.2.

Należy również przypomnieć, że w odniesieniu do międzynarodowych kolejowych tras pasażerskich i zwiększenia przepustowości w tym segmencie rynku strategia UE na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności ma na celu osiągnięcie do 2050 r. w pełni funkcjonalnej multimodalnej transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) na rzecz zrównoważonego, inteligentnego i szybkiego transportu. Celem jest ustanowienie połączeń między głównymi miastami UE dzięki zrównoważonym usługom kolejowym, które będą w stanie stopniowo – przynajmniej częściowo – zastąpić połączenia lotnicze na kontynencie.

4.3.

Pomimo pełnego otwarcia rynku, środków mających na celu zapewnienie swobodnego i niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury, zharmonizowanych przepisów technicznych i uproszczeń administracyjnych kolej nadal wykazuje znaczne niedostatki w zakresie zdolności do zwiększenia swego udziału w transporcie tak pasażerskim, jak i towarowym. Niektóre kwestie zostały poruszone w dokumencie roboczym służb Komisji z 2020 r. dołączonym do komunikatu Komisji w sprawie strategii na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności („dokument roboczy”), wraz z szeregiem sugestii (6). Podobne stanowisko, w odniesieniu do transportu towarowego, przedstawił Trybunał Obrachunkowy w 2016 r. w sprawozdaniu specjalnym „Kolejowy transport towarowy w UE: wciąż nie na właściwym torze”.

4.4.

EKES jest zdania, że analiza ograniczona do wdrożenia ram prawnych UE i pomiar stopnia otwarcia rynku nie są wystarczające do pełnej analizy i zrozumienia niedociągnięć jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. W związku z tym zwraca się o przeprowadzenie szeroko zakrojonej i kompleksowej analizy czynników powodzenia i problemów, wraz z oceną obecnych ram, w tym ich wpływu na warunki pracy, mając na uwadze wynikający z art. 90 i 91 TFUE obowiązek ustanowienia rynku wewnętrznego ze zharmonizowanymi przepisami dotyczącymi transportu międzynarodowego i określenia warunków kabotażu, a także art. 14 TFUE dotyczący usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, z należytym uwzględnieniem zasad jednolitego rynku i prawa konkurencji przewidzianych odnośnie do transportu kolejowego w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 oraz roli państw członkowskich, o której mowa w protokole nr 26 TFUE i art. 36 Karty praw podstawowych UE.

4.5.

Otwarcie rynku okazało się połowicznym sukcesem. Istnieje jednak szereg przykładów udanych działań. Na przykład Austria, Niemcy i Szwecja odnotowały poprawę, jeśli chodzi o udział w przewozach i ilość towarów przetransportowanych koleją, pomimo ogólnej tendencji spadkowej w skali całej UE (7).

4.6.

Austriackie państwowe przedsiębiorstwo kolejowe ÖBB z powodzeniem rozwinęło sieć międzynarodowych nocnych połączeń pasażerskich, natomiast jego udział w rynku krajowym w 2018 r. zmniejszył się z 88,4 do 86,5 %. Z łącznych obrotów w 2019 r. w wysokości 2,2 mld EUR związanych z transportem pasażerskim ok. 1,4 mld EUR wydaje się wynikać z obowiązku świadczenia usługi publicznej (8).

4.7.

Obowiązek świadczenia usługi publicznej jest niezbędny dla zapewnienia dostępnych, przystępnych cenowo i inkluzywnych usług pasażerskich dla wszystkich. Dostęp do rynku jest otwarty dla komercyjnych przewozów pasażerskich, często dalekobieżnych. Nie można jednak oddzielić ruchu dalekobieżnego od ruchu regionalnego. Każdy pociąg dalekobieżny wypełnia zadania regionalne dla pasażerów, zwłaszcza przy postojach na obszarach podmiejskich. Linie regionalne zapewniają konieczną liczbę pasażerów i zasilają główne linie. Odciążają one również infrastrukturę „wielkich linii” i zapewniają dystrybucję na danym obszarze. Państwa członkowskie podejmują dalsze inicjatywy mające na celu utworzenie kluczowych połączeń za pośrednictwem nowych usług kolejowych, w tym pociągów nocnych obsługiwanych przez operatorów kolejowych o ugruntowanej pozycji, którzy przewodzą tym zmianom. Takie plany zapowiedziały już na przykład Niemcy (TEE 2.0), Niderlandy i Szwecja. EKES jest zdania, że inicjatywy te świadczą o złożoności systemu kolejowego i że swobodny dostęp do rynku – obowiązujący od 2010 r. w odniesieniu do międzynarodowego transportu pasażerskiego – nie jest właściwym instrumentem pobudzającym rozwój (międzynarodowych) dalekobieżnych przewozów pasażerskich. Konieczne są decyzje polityczne dotyczące priorytetowego traktowania rozwiązań przyjaznych dla środowiska i sprzyjających włączeniu społecznemu, którym towarzyszyć będą niezbędne inwestycje i dobre rządy.

4.8.

EKES postrzega bezpośrednie udzielanie zamówień publicznych na usługi jako jeden z najskuteczniejszych i najwydajniejszych środków wspierania kolejowego transportu pasażerskiego. Jest to podstawa systemów kolejowych, np. w Austrii i Szwajcarii, które są liderami pod względem udziału w rynku. Ponadto EKES zauważa, że nie istnieje związek między stopniem otwarcia rynku a zadowoleniem klientów ani cenami biletów.

4.9.

Jednak zgodnie ze wspomnianym dokumentem roboczym Komisji wciąż istnieją pewne problemy związane z otwarciem dostępu do rynku i tworzeniem atrakcyjnych połączeń kolejowych. Wymieniono następujące główne elementy:

4.9.1.

Dostępność odpowiednich informacji umożliwiających operatorom składanie odpowiednich ofert w procedurach przetargowych, pomimo zmian wprowadzonych w czwartym pakiecie kolejowym z 2016 r. w celu zapewnienia dostępności odpowiednich informacji dla oferentów.

4.9.2.

W przypadku nowych uczestników rynku poważnym problemem pozostaje dostęp do taboru kolejowego. Dostępność taboru kolejowego z certyfikatami ważnymi w całej UE jest stosunkowo niewielka, w przypadku zarówno transportu pasażerskiego, jak i towarowego.

4.9.3.

Odnośnie do dostępności taboru na potrzeby obowiązku świadczenia usługi publicznej w zakresie transportu pasażerskiego, przepisy rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego dają właściwym organom możliwość zastosowania środków mających na celu ułatwienie takiego dostępu, jeżeli zostanie to uznane za konieczne.

4.9.4.

Kwestia biletów przesiadkowych lub łączonych w ruchu kolejowym pozostaje problematyczna, w szczególności w zakresie aktualnych informacji o taryfach, rezerwacjach i ruchu.

4.10.

Pomimo zawartych w czwartym pakiecie kolejowym przepisów umożliwiających operatorom otrzymanie od Europejskiej Agencji Kolejowej jednolitego certyfikatu bezpieczeństwa dla przewozów w całej UE, szereg przepisów pozostaje niezharmonizowanych, co przekłada się na zwiększoną złożoność i koszty przewozów transgranicznych, a w szczególności powoduje opóźnienia na przejściach granicznych. Harmonizacja tych przepisów może zatem być ważnym zadaniem na przyszłość i warunkiem wstępnym dla przyszłych wspólnych rozwiązań w obszarze cyfryzacji i automatyzacji.

4.11.

EKES podkreśla, że harmonizacja techniczna i modernizacja infrastruktury mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia sprawnie funkcjonującego jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. Inwestycje w modernizację infrastruktury i taboru kolejowego są bardzo kosztowne. W rzeczywistości innowacje w kolejach, takie jak kolej dużych prędkości, zostały opracowane przez operatorów państwowych przy wsparciu publicznym. Istnieją specjalne zasady pomocy państwa dotyczące badań naukowych i innowacji.

4.12.

EKES odnotowuje, że Komisja współpracuje z sektorem kolejowym i państwami członkowskimi, najwyraźniej w celu ułatwienia przekraczania granic wzdłuż kolejowych korytarzy towarowych. EKES uważa, że ważne jest, by Komisja sporządziła obszerny wykaz istniejących przeszkód, w tym różnych problemów związanych z postawami, i zaproponowała rozwiązania. W tym kontekście wzywa do zaangażowania partnerów społecznych w prace przygotowawcze Komisji.

4.13.

Pojawia się szereg konkretnych kwestii dotyczących kolejowych przewozów towarowych. W dokumencie roboczym przedstawiono następujące uwagi i sugestie.

4.13.1.

Charakter rynku przewozów towarowych uległ zmianie. Wyższy udział towarów wymaga zarówno elastyczności, jak i wyższego stopnia niezawodności złożonych łańcuchów dostaw o dużej wartości, co – ze względu na brak punktualności, niezawodności, przewidywalności i elastyczności – często stawia kolej w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej. Przykładowo, w pierwszym kwartale 2018 r. w alpejskim korytarzu towarowym ponad 50 % pociągów opóźnionych było o ponad 3 godziny.

4.13.2.

Brakuje informacji o ruchu dotyczących, przykładowo, lokalizacji pociągów i przewidywanego czasu przybycia. Co więcej, zarządzanie przepustowością i ruchem między infrastrukturą kolejową a obiektami takimi jak terminale nie jest na ogół koordynowane. Utrudnia to optymalizację zarządzania zasobami.

4.13.3.

Brak nowoczesnych, zautomatyzowanych systemów sprzęgających w UE, powszechnie stosowanych w innych częściach świata, ogranicza wydajność pojedynczych wagonów.

4.13.4.

Przy planowaniu zdolności przepustowej przewozom towarowym nadaje się niski priorytet, zarówno w wymiarze transgranicznym, jak i krajowym.

4.13.5.

Długoterminowe planowanie przepustowości i rozkładów jazdy stanowi utrudnienie dla modeli biznesowych zorientowanych na rynek i uniemożliwia kolejom reagowanie na krótkoterminowe zamówienia klientów. Pierwszeństwo ruchu krajowego i brak transgranicznej koordynacji planowania powodują dalsze problemy dla transgranicznego transportu towarowego.

4.13.6.

Niska rentowność ogranicza inwestycje, a inwestycje infrastrukturalne nie są odpowiednio skoordynowane na poziomie transgranicznym, czy choćby wzdłuż kluczowych korytarzy.

4.13.7.

Miejmy nadzieję, że przynajmniej część problemów związanych z koordynacją i planowaniem w zakresie transgranicznych przewozów towarowych zostanie uwzględniona w ramach trwającej obecnie oceny rozporządzenia ustanawiającego europejskie kolejowe korytarze towarowe (9).

4.14.

Ogólnie rzecz biorąc, wydaje się, że istnieje potrzeba przemodelowania procesu zarządzania zdolnością przepustową kolei, aby umożliwić przewoźnikom świadczenie usług zgodnie z potrzebami ich klientów, przy zachowaniu odpowiedniej niezawodności, punktualności i elastyczności. Wymaga to między innymi kompleksowego podejścia do zarządzania zdolnością przepustową, w odniesieniu zarówno do pasażerów, jak i towarów, które ułatwiłoby optymalne wykorzystanie zdolności przepustowej.

4.15.

W odniesieniu do kolejowego transportu towarowego uwagi podobne do tych poczynionych przez Komisję w dokumencie roboczym przedstawił Trybunał Obrachunkowy w wyżej wspomnianym sprawozdaniu specjalnym dotyczącym kolejowego transportu towarowego. W sprawozdaniu specjalnym sformułowano szereg zaleceń dotyczących poprawy funkcjonowania rynku kolejowych przewozów towarowych, w tym lepszego nadzoru w celu zwalczania antykonkurencyjnych praktyk operatorów zasiedziałych i zarządców infrastruktury, lepszego zarządzania ruchem w kolejowych korytarzach towarowych, monitorowania wyników i lepszego ukierunkowania na potrzeby w zakresie infrastruktury.

4.16.

W sprawozdaniu specjalnym Trybunał Obrachunkowy poruszył również kwestię maszynistów, w tym w odniesieniu do systemu językowego zgodnego z dyrektywą 2007/59/WE w sprawie przyznawania uprawnień maszynistom, sugerując, że wymogi językowe określone w załączniku VI pkt 8 należy zastąpić wymogami dotyczącymi znajomości jednego języka używanego do celów międzynarodowego transportu kolejowego.

4.17.

W sprawozdaniu specjalnym stwierdzono, że wskazane kwestie strategiczne i regulacyjne są na tyle istotne, że jeżeli nie zostaną podjęte odpowiednie działania zaradcze, dodatkowe środki finansowe nie pomogą w rozwiązaniu problemów.

4.18.

Należy również zwrócić uwagę na deklarację ministerialną w sprawie kolejowych korytarzy towarowych z dnia 21 września 2020 r., w której podkreślono znaczenie cyfryzacji i terminowego utworzenia korytarzy sieci bazowej TEN-T oraz wdrożenia ERTMS.

4.19.

Wydaje się, że panuje powszechna zgoda co do znaczenia wykwalifikowanego personelu kolejowego i dobrych warunków pracy. Wymaga to działań zapobiegających dumpingowi socjalnemu w sektorze kolejowym, który rozwija się wraz z trwającym otwarciem rynku, podobnie jak w innych sektorach transportu w UE. Istniejące przepisy – takie jak dyrektywa w sprawie delegowania pracowników – nie zawsze odpowiednio uwzględniają sytuację pracowników kolei, ponieważ nie biorą pod uwagę szczególnych wymogów wysoce mobilnych pracowników, np. w sektorze kolei. Utrudnia to również monitorowanie. W związku z tym EKES jest zdania, że – podobnie jak w przypadku transportu drogowego – konieczne mogą być specjalne przepisy dotyczące pracowników transportu kolejowego.

4.20.

W tym kontekście EKES przyjmuje do wiadomości niedociągnięcia dotyczące przepisów socjalnych i prawnych w sektorze kolejowym oraz ich wdrażania i egzekwowania, zgłoszone przez partnerów społecznych w sektorze kolejowym, takie jak wdrożenie klauzul społecznych rozporządzenia w sprawie obowiązku świadczenia usługi publicznej oraz wdrożenie, monitorowanie i egzekwowanie dyrektywy 2005/47/WE w sprawie warunków pracy personelu mobilnego podczas operacji transgranicznych.

4.21.

EKES w pełni popiera ogólne zrozumienie znaczenia wykwalifikowanego personelu kolejowego i dobrych warunków pracy i przyjmuje do wiadomości umowę z 2004 r. w sprawie czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku pracowników wykonujących pracę w trasie uczestniczących w świadczeniu interoperacyjnych usług transgranicznych, zawartą między partnerami społecznymi w styczniu 2004 r. w ramach dialogu społecznego i wdrożoną dyrektywą 2005/47/WE.

4.22.

Komitet przyjmuje do wiadomości, że partnerzy społeczni zgodzili się kontynuować prace w ramach dialogu społecznego w celu poprawy monitorowania wdrażania umowy. Poprzez wspólną deklarację zobowiązali się do promowania operacji transgranicznych, unikania konkurencji opartej wyłącznie na różnicach w warunkach pracy oraz do utrzymania równych warunków działania dla przedsiębiorstw prowadzących działalność transgraniczną (10). W odniesieniu do dyrektywy 2005/47/WE partnerzy społeczni podkreślili, że „jednym z ustaleń projektu jest to, że właściwe monitorowanie i egzekwowanie umowy na szczeblu państw członkowskich jest utrudnione przez brak jasności co do właściwych organów krajowych. Nawet w sytuacjach, w których organ jest jasno określony – zazwyczaj jest to krajowy inspektorat pracy – wydaje się, że brakuje mu niezbędnych zasobów, zdolności lub wiedzy na temat umowy i dyrektywy wykonawczej do niej, aby skutecznie wykonywać swoje obowiązki”. EKES stwierdza, że UE musi podjąć odpowiednie działania.

4.23.

Komitet przyjmuje do wiadomości oświadczenie partnerów społecznych dotyczące rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 w sprawie obowiązku świadczenia usługi publicznej: „skutki konkurencji nie powinny wpływać na warunki pracy pracowników świadczących usługi z powodu wprowadzenia na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym wymogu wiążących norm społecznych i/lub obowiązkowego przeniesienia pracowników w przypadku zmiany operatora” (11). Nie jest to w wystarczającym stopniu wdrożone i zapewnione w praktyce i wymaga działań UE. EKES zwraca się do Komisji o ścisłe monitorowanie wdrażania tych przepisów i podjęcie koniecznych działań.

4.24.

Wydaje się, że wśród operatorów panuje powszechna zgoda co do tego, że sektor potrzebuje teraz czasu na przyswojenie przepisów i dostosowanie się do czwartego pakietu kolejowego.

5.   Kryzys związany z pandemią COVID-19 – test odporności

5.1.

Kryzys związany z COVID-19 to próba i wyzwanie dla transportu kolejowego, podobnie jak dla wszystkich innych sektorów transportu, a także dla wszystkich pracowników sektora transportu. Niezawodność, bezpieczeństwo i centralna rola kolei w transporcie ludzi i towarów są pozytywnym wynikiem w czasach pandemii COVID-19, również ze względu na wysiłki podejmowane przez personel kolejowy w bardzo trudnych warunkach. Pomoc państwa stanowiła wsparcie dla wielu przedsiębiorstw kolejowych w trudnym okresie spadku popytu.

5.2.

Według danych zebranych przez Stowarzyszenie Kolei Europejskich i Przedsiębiorstw Infrastrukturalnych (CER) epidemia COVID-19 ma negatywny wpływ na wszelkiego rodzaju kolejowe przewozy pasażerskie, a zwłaszcza na przewozy na trasach międzynarodowych. W 2020 r. odnotowano straty dochodów na kwotę 26 mld EUR i w pierwszych miesiącach 2021 r. przedsiębiorstwa nadal ponoszą straty. Oczekuje się ponadto, że odbudowa będzie przebiegać w powolnym tempie.

5.3.

Kryzys związany z COVID-19 zwiększył jednak także świadomość potrzeby opracowania środków na rzecz odporności, poprawy spójności i koordynacji sieci oraz nadania wyższego priorytetu rozwojowi infrastruktury transgranicznej (12). Jednak pandemia pokazała również, że miasta odgrywają najważniejszą rolę w rozwiązywaniu problemów związanych z ruchem drogowym Nie powinny więc być pozostawione samym sobie i UE musi zwrócić na nie szczególną uwagę.

5.4.

W czasie pandemii operatorzy państwowi byli zobowiązani do kontynuowania przewozów pasażerskich i towarowych przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa działalności. Pomoc i interwencja państwa często ratowały system kolei przed załamaniem się – co było niezbędne w celu zapewnienia podstawowych usług.

6.   Kwestie dotyczące rozdzielenia elementów działalności podniesione przez prezydencję

6.1.

Na dwa pytania prezydencji dotyczące rozdzielenia elementów działalności wydają się dobrze odpowiadać przepisy rozdziału II sekcje I i II zmienionej dyrektywy 2012/34/UE, które mają na celu zapewnienie niezależności zarządzania przedsiębiorstw kolejowych i zarządców infrastruktury (sekcja I) oraz oddzielenia zarządzania infrastrukturą od transportu i oddzielenia różnych rodzajów transportu (sekcja II).

6.2.

Przepisy te przewidują szeroki wybór opcji dotyczących formy organizacyjnej, o ile zagwarantowana jest niezależność podmiotu zapewniającego zarządzanie infrastrukturą w odniesieniu do przydzielania tras pociągów i pobierania opłat. Wydaje się, że to samo dotyczy obowiązku prowadzenia odrębnej rachunkowości dla zarządzania infrastrukturą i dla działalności operacyjnej oraz dla działalności pasażerskiej i dla działalności towarowej, a także przejrzystości środków publicznych wypłacanych za realizację misji służby publicznej.

6.3.

Gwarancję neutralności w odniesieniu do przydzielania tras pociągów i pobierania opłat, a także przejrzystość przewidzianą w przepisach dotyczących rachunkowości należy postrzegać jako korzystne, ponieważ zapewniają one równe warunki działania i przejrzystość.

6.4.

Można również zauważyć, że duże kraje kolejowe takie jak Niemcy, Polska, Włochy i Austria utrzymały zintegrowane przedsiębiorstwo kolejowe, a niezależność zarządcy infrastruktury jest zapewniona w odniesieniu do podstawowych funkcji przydzielania tras oraz nakładania i pobierania opłat. Francja np. ponownie zintegrowała zarządzania infrastrukturą i operacje. Kraje te uważają, że dla systemu kolejowego korzystne jest wykorzystanie synergii oraz zapewnienie ściślejszej współpracy, większej elastyczności itp. Należy to wziąć pod uwagę, podobnie jak korzyści dla personelu kolejowego wynikające z posiadania dużego wewnętrznego rynku pracy, a w szczególności dla tych zawodów ważnych z punktu widzenia bezpieczeństwa, które łączą się z wymogami medycznymi i psychologicznymi.

6.5.

Swoboda wyboru formy organizacyjnej musi być jednak postrzegana jako korzystna, w związku z czym na państwa członkowskie nie należy nakładać obowiązku rozdziału.

7.   Uwagi końcowe

7.1.

Z powyższego wynika, że europejski obszar kolejowy nie jest w żadnym wypadku idealny. Konieczna jest pogłębiona analiza czynników sukcesu, a także wpływu na warunki pracy. W dostępnych analizach oceniono problemy związane z wdrażaniem obowiązującego prawodawstwa, w tym z dostępem do rynku, interoperacyjnością i harmonizacją techniczną, w tym z niepełną harmonizacją przepisów operacyjnych i technicznych. Wskazano jednak również problemy związane z kosztami, brakiem punktualności i brakiem taboru zdolnego do poruszania się w obrębie całej UE oraz ogólne problemy w dostosowaniu się do warunków wolnorynkowych. Wydaje się, że nie przeprowadzono analizy możliwego wpływu otwarcia rynku na warunki pracy. Wiele elementów można i należy ulepszyć, aby system lepiej funkcjonował, stał się bardziej konkurencyjny i zwiększył swój udział w rynku w całej UE, stając się pełnoprawną częścią wydajnego, zrównoważonego pod względem środowiskowym i społecznym multimodalnego systemu transportu i mobilności, który służy użytkownikom i środowisku.

7.2.

EKES uważa, że nadszedł czas na ogólne podsumowanie systemu kolejowego UE. W związku z tym zwraca się o przeprowadzenie szeroko zakrojonej i kompleksowej analizy czynników osiągnięcia sukcesu i problemów, wraz z oceną obecnych ram, w tym ich wpływu na warunki pracy. Wnosi o dokonanie bezstronnej oceny, mając na uwadze wynikający z art. 90 i 91 TFUE obowiązek ustanowienia rynku wewnętrznego ze zharmonizowanymi przepisami dotyczącymi transportu międzynarodowego oraz określenia warunków kabotażu z należytym uwzględnieniem przepisów dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym przewidzianych w art. 14 TFUE, protokołu nr 26 TFUE oraz art. 36 Karty praw podstawowych UE. Analiza powinna uwzględniać aspekty środowiskowe i cele wyznaczone w Europejskim Zielonym Ładzie, rolę kolei jako usługi świadczonej w interesie ogólnym oraz jako usługi przyczyniającej się do spójności społecznej i gospodarczej, a także konkurencyjność kolei i jej funkcjonowanie w systemie transgranicznego transportu multimodalnego w oparciu o współpracę, efektywne gospodarowanie zasobami, poziom usług oraz zadowolenie klientów/konsumentów, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na warunki pracy pracowników. Europejski Rok Kolei 2021 stanowi doskonałą okazję do podsumowania dotychczasowych postępów i określenia celów na przyszłość.

---

(1)  Dz.U. L 343 z 14.12.2012, s. 32.

(2)  Dz.U. L 315 z 3.12.2007, s. 1.

(3)  Z różnych danych statystycznych UE.

(4)  Dz.U. L 315 z 3.12.2007, s. 51.

(5)  Dz.U. L 195 z 27.7.2005, s. 15.

(6)  SWD(2020) 331 final.

(7)  Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z 2016 r. „Kolejowy transport towarowy w UE: wciąż nie na właściwym torze”, pkt 23–27.

(8)  OBB-Holding, Geschäftsbericht 2019, s. 61 i 65–66.

(9)  Dz.U. L 276 z 20.10.2010, s. 22.

(10)  Ocena wdrożenia i stosowania umowy w sprawie niektórych aspektów warunków pracy pracowników wykonujących pracę w trasie uczestniczących w świadczeniu interoperacyjnych usług transgranicznych w sektorze kolejowym; projekt „Rail mobile workers” – wspólne wnioski europejskich partnerów społecznych działających w obszarze kolei CER i ETF.

(11)  https://www.etf-europe.org/resource/joint-cer-etf-opinion-protection-of-staff-september-2013

(12)  Zob. np. Bundeministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, Folgerungen für die zukünftige Verkehrspolitik nach den Erfahrungen und dem Umgang mit der COVID-19-Pandemie, Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur, nr 2/2020.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Sprawozdanie na temat stanu unii energetycznej na 2020 r. na podstawie rozporządzenia (UE) 2018/1999 w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu”

[COM(2020) 950 final]

oraz „Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Ogólnounijna ocena krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu: Siła napędowa zielonej transformacji i wsparcie odbudowy gospodarki dzięki zintegrowanemu planowaniu w dziedzinie energii i klimatu”

[COM(2020) 564 final]

(2021/C 220/04)

Sprawozdawca:TBL

Lutz RIBBE

Wnioski o konsultację	Komisja Europejska, 11.11.2020 i 27.11.2020
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Data przyjęcia przez sekcję	9.3.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej	24.3.2021
Sesja plenarna nr	559
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	236/4/6

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) jest pod wrażeniem skrupulatności i dokładności, z jaką Komisja dokumentuje i ocenia rozwój unii energetycznej. Sposób sporządzania i oceny krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu świadczy o skuteczności zarządzenia unią energetyczną.

1.2.

EKES wyraża ulgę w związku z tym, że chociaż niektóre państwa członkowskie wyraźnie pozostają w tyle z realizacją celów, ogólnie rzecz biorąc, cele w zakresie energii i klimatu na 2020 r. zostały osiągnięte. Nie może być to jednak powód do pełnego zadowolenia. Cele przyjęte na kolejne 30 lat, począwszy od dekady rozpoczynającej się w 2020 r., są dużo ambitniejsze. Należy znacznie zwiększyć tempo transformacji. Nie wolno jednak przy tym zignorować społecznej i gospodarczej sytuacji w poszczególnych państwach członkowskich. W przeciwnym razie osłabiona zostałaby społeczna akceptacja inwestycji i reform mających na celu przyspieszenie transformacji energetycznej. Powodzenie transformacji energetycznej narażają również na szwank politycy, którzy wprawdzie obiecują udział w niej dużej części społeczeństwa, ale w rzeczywistości nie traktują tej obietnicy poważnie ani jej nie realizują!

1.3.

Tym bardziej istotne jest to, aby nie skupiać się wyłącznie na globalnych celach (klimatycznych), ale również na celach szczegółowych, które Komisja sama wyznaczyła, przyjmując strategię ramową na rzecz stabilnej unii energetycznej oraz pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”. Z tej perspektywy sytuacja wygląda dużo gorzej.

1.4.

W strategii ramowej Komisja za najważniejszy cel stawia to, aby w centrum unii energetycznej znajdowali się obywatelki i obywatele. W swoim komunikacie na temat stanu unii energetycznej Komisja ani słowem nie wspomina jednak o tym, na ile cel ten został osiągnięty i jakie strategie na rzecz realizacji tego celu należy stosować w przyszłości. Zdaniem EKES-u jest to zupełnie nie do przyjęcia.

1.5.

Oceniając krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu, przygotowane przez państwa członkowskie, Komisja wyraża pogląd, że zbyt mało uwagi poświęcono w nich kwestii rozwoju energetyki obywatelskiej. Takie podejście jest niepokojące. Rozczarowanie budzi to, że Komisja nie wyciągnęła dalej idących wniosków, lecz poprzestała na skierowaniu bardzo ogólnego apelu do państw członkowskich. Jeżeli nie będziemy poważnie podchodzić do ambitnych celów sformułowanych w pakiecie „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” oraz w strategii ramowej na rzecz unii energetycznej, odbije się to negatywnie nie tylko na unii energetycznej. Zagraża to również wiarygodności polityki europejskiej jako całości.

1.6.

W związku z tym EKES uznaje za konieczne, aby w przyszłych sprawozdaniach Komisja dokładniej badała stopień i jakość wdrożenia, przestrzegania i realizacji trzeciego pakietu energetycznego w państwach członkowskich, w szczególności w odniesieniu do tego, w jaki sposób zamierzają one stawiać „obywateli w centrum”. W przeszłości przepisy dotyczące sektora energetycznego były wdrażane z opóźnieniem i często na niekorzyść obywateli.

1.7.

Krytycznie odniesiono się również do trzech kolejnych celów unii energetycznej: ograniczenia zależności energetycznej poprzez zmniejszenie importu energii, wyeliminowania dotacji do źródeł energii szkodliwych dla klimatu i środowiska oraz zajęcia pozycji lidera w zakresie odnawialnych źródeł energii, efektywności energetycznej i elektromobilności. Jak wynika z komunikatów Komisji, żaden z tych trzech celów nie został zrealizowany. Nie wskazano jednak powodów takiego stanu rzeczy. Daremnie można również szukać wypowiedzi na temat tego, jakie wnioski wyciągnięto z tych niepowodzeń i co z nich wynika dla dalszych działań, np. dla Europejskiego Funduszu Odbudowy.

1.8.

Zdaniem EKES-u krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu w państwach członkowskich dowodzą braku spójności europejskiej polityki energetycznej. EKES uważa również, że większość krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu jest zbyt nieprecyzyjna, zwłaszcza w odniesieniu do ważnych kwestii związanych z bezpieczeństwem energetycznym i sprawiedliwą transformacją.

1.9.

EKES wzywa zatem Komisję do zwrócenia większej uwagi podczas oceny krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu na adekwatność tych strategii pod kątem sprawiedliwej transformacji, a zwłaszcza pod kątem osiągnięcia takich celów jak: — ułatwianie zmian zawodowych, — wsparcie dla pracowników, którzy stracili pracę z powodu obniżania emisyjności (utracone miejsce pracy powinno zostać zastąpione co najmniej jednym innym, równorzędnym miejscem pracy), — zwalczanie ubóstwa energetycznego oraz korygowanie degresywnych efektów dystrybucyjnych, — rozwój regionalnego potencjału gospodarczego wynikającego z odnawialnych źródeł energii oraz nowych form udziału i upodmiotowienia w obszarze produkcji energii elektrycznej.

2.   Uwagi ogólne do dokumentów Komisji

2.1.

Dnia 25 lutego 2015 r. Komisja przedstawiła komunikat „Strategia ramowa na rzecz stabilnej unii energetycznej opartej na przyszłościowej polityce w dziedzinie klimatu” (1). W strategii określone zostały następujące cele: — bezpieczeństwo energetyczne, m.in. poprzez zmniejszenie zależności od importu energii, — w pełni zintegrowany europejski rynek energii, — zrównoważona, niskoemisyjna i przyjazna dla klimatu gospodarka, — badania naukowe, innowacje i konkurencyjność, aby Europa mogła być światowym liderem w dziedzinie odnawialnych źródeł energii, — kształcenie europejskich pracowników w zakresie systemu energetycznego przyszłości, — zaufanie inwestorów dzięki sygnałom cenowym, które odzwierciedlają długoterminowe potrzeby i cele polityczne.

2.2.

Co najważniejsze jednak, jak wskazała w dokumencie Komisja, ma ona wizję unii energetycznej „stawiającej obywateli w samym centrum, w której obywatelki i obywatele biorą odpowiedzialność za transformację energetyczną, czerpią korzyści z nowych technologii, aby zmniejszyć swoje rachunki, biorą czynny udział w rynku, oraz w której konsumenci podatni na zagrożenia są chronieni”. Ponadto Komisja podała, że priorytetowe znaczenie ma udział zainteresowanych stron w kształtowaniu unii energetycznej oraz że sprawiedliwa społecznie transformacja jest podstawową zasadą zarządzania transformacją energetyczną.

2.3.

Komisja przedstawiła również pogląd, że unia energetyczna potrzebuje zintegrowanego kierownictwa i monitorowania. Poprzez przyjęcie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 (2) w sprawie zarządzania unią energetyczną UE zyskała odpowiednią do tego celu podstawę prawną. Na podstawie tego rozporządzenia państwa członkowskie są zobowiązane do regularnego przedkładania krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu, w których opisują m.in. swój wkład w osiąganie celów unii energetycznej.

2.4.

W sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej na 2020 r. Komisja opisuje bieżące postępy, przedstawiając je w pięciu częściach o następujących nagłówkach: — Obniżanie emisyjności (w tym zwiększenie wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych). — Efektywność energetyczna przy szczególnym uwzględnieniu zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”. — Bezpieczeństwo energetyczne (w tym zmniejszenie importu energii do UE, większa elastyczność i odporność krajowych systemów energetycznych). — Wewnętrzny rynek energii. — Badania naukowe, innowacje i konkurencyjność Ponadto Komisja poruszyła również temat unii energetycznej w szerszej perspektywie Europejskiego Zielonego Ładu.

2.5.

W oparciu o powyższe zagadnienia Komisja zaprezentowała rozważania na temat „Dążenia do ekologicznej odbudowy i zrównoważonej gospodarki”. W pierwszej kolejności omówione zostały istniejące strategie na rzecz integracji systemu energetycznego oraz zwiększenia wykorzystywania wodoru w Europie.

2.6.

Komisja uzasadniła konieczność zwiększenia celu ograniczenia emisji CO2 do co najmniej 55 % w porównaniu z 1990 r. i ogłosiła strategię na rzecz ograniczenia emisji metanu oraz „wizję morskiej energii odnawialnej”. W tym względzie Komisja skrytykowała strategie przedłożone przez państwa członkowskie w ramach krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu jako często niejasne i zbyt mało konkretne.

2.7.

Ogólnie rzecz biorąc, w ocenie Komisji sytuacja nie jest jeszcze w pełni zadowalająca, chociaż stwierdzono, że cele UE do 2020 r. w zakresie lepszego wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych zostały w dużej mierze osiągnięte. Niemniej niektóre państwa członkowskie muszą poczynić „większe postępy”.

2.8.

Komisja apeluje o podejmowanie większych wysiłków w zakresie efektywności energetycznej; duże braki dostrzeżono zwłaszcza w zakresie modernizacji budynków.

2.9.

Po raz pierwszy sprawozdanie zawiera szczegółową analizę dotacji w energetyce (3), z której jednoznacznie wynika, że a) w dalszym ciągu konieczne jest dostarczanie dokładniejszych danych na temat dotacji w energetyce (4) oraz b) „istnieje wyraźna potrzeba zwiększenia starań” na rzecz ograniczenia dotacji dla paliw kopalnych. Istniejące na szczeblu unijnym instrumenty prawne określono jako niewystarczające.

2.10.

Dalej wskazano również, że „nie są obiecujące” tendencje, zgodnie z którymi w ostatnich latach w UE-27 coraz mniej środków inwestowanych jest w sektor badań naukowych i innowacji, w związku z czym Europa została daleko w tyle za innymi regionami gospodarczymi. Komisja zapowiada podejmowanie starań m.in. w dziedzinie systemów magazynowania energii w bateriach i w dziedzinie wodoru, aby na nowo ożywić badania naukowe i innowacje oraz przeciwdziałać zaobserwowanemu spadkowi inwestycji na poziomie krajowym.

2.11.

Podano również, że w ostatnich latach odnotowano wzrost kosztów importu energii (do ponad 330 mld EUR rocznie), co stanowi odwrócenie tendencji spadkowej.

2.12.

Na końcu sprawozdania Komisja wyraziła przekonanie, że w dobie kryzysu związanego z koronawirusem Europa ma niepowtarzalną szansę na inwestycje, które mogą wesprzeć odbudowę unijnej gospodarki, a jednocześnie przyspieszyć transformację ekologiczną i cyfrową.

2.13.

W komunikacie na temat ogólnounijnej oceny krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu Komisja wysuwa pozytywny wniosek, że postępy w redukcji emisji gazów cieplarnianych i szersze wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych pozwoliły na znaczne zwiększenie w 2021 r. odpowiednich celów do 2030 r. Z drugiej strony Komisja dostrzega jednak ogromną potrzebę nadrobienia braków w zakresie efektywności energetycznej, inwestycji w badania naukowe i innowacji. Aby usunąć powyższe niedociągnięcia, państwa członkowskie muszą uwzględnić nowe możliwości finansowania w ramach wieloletnich ram finansowych oraz Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

3.   Uwagi ogólne EKES-u

3.1.

W pierwszej kolejności należy wyraźnie pochwalić Komisję, gdyż skrupulatność, z jaką zarządza unią energetyczną i z jaką sporządzane są obszerne dokumenty (w tym załączniki) świadczy o wysoce poważnym podejściu do tematu. Podejście takie jest niewątpliwie wskazane, ponieważ dotychczasowe cele w zakresie klimatu, które powinny zostać zaostrzone, są osiągane jedynie w niewielkim stopniu lub wcale. Cel doprowadzenia UE do osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. ma znaczenie epokowe i wymaga być może bezprecedensowego strategicznego planowania i koordynowania wielu różnych podejść politycznych. Działania te będą musiały dalece wykraczać poza to, co zostało już postanowione.

3.2.

W związku z powyższym EKES wyraźnie zgadza się z Komisją, która podkreśla, że państwa członkowskie muszą opracowywać jaśniejsze strategie i jak najszybciej przystępować do ich wdrażania. Należy przy tym odpowiednio uwzględnić skutki społeczne, konsekwencje w zakresie zatrudnienia i umiejętnościami oraz inne skutki dystrybucyjne transformacji energetycznej, a także przedstawić sposoby radzenia sobie z wynikającymi z tego wyzwaniami.

3.3.

Większość wniosków Komisji jest zrozumiała i można się pod nimi podpisać. W szczególności dotyczy to stwierdzenia, że postępy w realizacji celów redukcji emisji gazów cieplarnianych, zwiększenia efektywności energetycznej i lepszego wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych stanowią punkt wyjścia dla przyjęcia ambitniejszych celów.

3.4.

EKES zgadza się również z Komisją, że potrzebny jest nowy impuls. Pożądane byłoby jednak, aby Komisja konkretnie wskazała, na czym te nowe bodźce mają polegać.

3.5.

Logiczne wydaje się, że Komisja powiązała rozwój unii energetycznej z Europejskim Zielonym Ładem i polityką odbudowy po pandemii – są to aspekty, które nie były jeszcze znane w okresie, w którym opracowywane były ramy strategiczne unii energetycznej i rozporządzenie w sprawie zarządzania unią energetyczną. EKES podkreśla, że unia energetyczna stanowi doskonałą podstawę do podejmowania działań w ramach Zielonego Ładu. Tym bardziej istotne byłoby więc, gdyby w ramach przeprowadzonej kontroli dokładniej omówiono istniejące niedociągnięcia i opracowano strategie przeciwdziałania. W co najmniej trzech przypadkach tak się jednak nie stało, a kwestie te zostaną omówione poniżej.

Brak realizacji celu „Obywatele w centrum unii energetycznej”

3.6.

Jak wskazano w cytacie przytoczonym w pkt 2.2, tworząc ramy strategiczne unii energetycznej, Komisja uznała znaczenie polityki kształtowanej przez obywateli i zorientowanej na obywateli za najważniejszy (!) cel. W związku z tym również w sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej należałoby poświęcić temu celowi szczególną uwagę, zwłaszcza poprzez podanie konkretnych propozycji, jak ma wyglądać przejrzyste i aktywne uczestnictwo obywateli, partnerów społecznych i zainteresowanych stron w procesach decyzyjnych i angażowanie ich w nie, np. przy tworzeniu krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu, oraz na czym ma polegać aktywny udział wymienionych podmiotów w funkcjonowaniu rynku. W sprawozdaniu aspekt uczestnictwa jest jednak całkowicie pominięty, brakuje również rozważań na temat tego, czy zaproponowane na przyszłość działania wyraźnie służą osiągnięciu tego celu.

3.7.

Ten sam problem dotyczy również m.in. przedłożonej przez Komisję strategii na rzecz integracji systemu energetycznego, w której obywatelki i obywatele zostali przedstawieni jedynie jako konsumenci, a nie jako aktywni uczestnicy rynku. Ciężko sobie także wyobrazić, aby rozważany lub w ogóle możliwy był udział obywateli w takich obszarach opisywanych przez Komisję (5) jak strategia w zakresie wodoru lub zapowiadana „wizja morskiej energii odnawialnej”. W związku z tym na szczególną krytykę zasługuje to, że w komunikacie na temat oceny krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu Komisja pisze, iż zamierza wykorzystać nowy unijny mechanizm finansowania energii ze źródeł odnawialnych zwłaszcza do wsparcia technologii morskich.

3.8.

Tym samym Komisja ignoruje obowiązujące prawo europejskie, gdyż w motywie 43 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/944 (6) w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej wskazano, co następuje: „[E]nergetyka obywatelska stała się skutecznym i opłacalnym sposobem zaspokojenia potrzeb i oczekiwań obywateli […]. […] Dzięki bezpośredniej interakcji z konsumentami inicjatywy w zakresie energetyki obywatelskiej wykazują potencjał ułatwiania zintegrowanego wprowadzania nowych technologii i wzorców zużycia, w tym inteligentnych sieci dystrybucyjnych i odpowiedzi odbioru. Energetyka obywatelska może również przyczynić się do zwiększenia efektywności energetycznej na poziomie gospodarstw domowych oraz pomóc w zwalczaniu ubóstwa energetycznego przez zmniejszenie zużycia i obniżenie cen dostaw. […] Inicjatywy tego typu, które zrealizowano z sukcesem, przyniosły danym społecznościom korzyści ekonomiczne, społeczne oraz środowiskowe”. Zdaniem europejskich prawodawców energetyka obywatelska może być więc sposobem na usunięcie szeregu niedociągnięć, o których mowa w dokumentach Komisji. Tym bardziej niezrozumiałe jest, że Komisja pomija ten aspekt we własnych dokumentach. Pomiędzy aspiracjami a rzeczywistością istnieje głęboka przepaść, a EKES wciąż nie dostrzega, na czym ma polegać faktyczna strategia Komisji, by z obywateli uczynić aktywnych partnerów.

3.9.

Krytyka ta wyrażana jest jednak pod adresem większości państw członkowskich. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia (UE) 2018/1999 w sprawie zarządzania unią energetyczną państwa członkowskie powinny odnieść się w krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu do energetyki obywatelskiej. W swojej ocenie Komisja podkreśla, że państwa członkowskie zupełnie nie zrealizowały tego postulatu lub zrobiły to w niewystarczającym stopniu. EKES wzywa Komisję Europejską do zaproponowania bardziej konkretnych wytycznych dotyczących wspierania energetyki obywatelskiej w ramach zbliżającego się przeglądu dyrektywy w sprawie energii ze źródeł odnawialnych.

Brak realizacji celów „Bezpieczeństwo energetyczne/Zmniejszenie importu energii”

3.10.

Celem strategicznym unii energetycznej jest zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, m.in. poprzez zmniejszenie importu energii. Komisja niejako na marginesie stwierdza, że nie dostrzega postępów w tym zakresie – wręcz przeciwnie, zauważa wzrost wydatków na import energii. Coraz większe znaczenie wodoru może wręcz doprowadzić do dalszego wzrostu importu w przyszłości, ponieważ w swojej strategii w zakresie wodoru Komisja świadomie stawia na import! EKES oczekuje od Komisji zajęcia jednoznacznego stanowiska w tej sprawie.

3.11.

EKES wzywa również, by przy nieuniknionym imporcie energii stosować się do podstawowej zasady solidarności europejskiej. Odosobnione rozwiązania, takie jak projekt gazociągu Nord Stream 2, mogą zagrażać nie tylko ochronie klimatu, ale również bezpieczeństwu dostaw. Działania takie podważają europejską solidarność, zagrażają zaufaniu obywateli do UE i szkodzą wizerunkowi UE w państwach trzecich.

Brak realizacji celu „Innowacje, pozycja światowego lidera”

3.12.

Również w zakresie innowacji wyłania się negatywny obraz. Dumny postulat unii energetycznej, aby zająć pozycję światowego lidera, stoi w sprzeczności do przedstawionej w sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej sytuacji, jak wyglądają inwestycje w badania naukowe i innowacje oraz działalność patentowa. W świetle tej niepokojącej konstatacji należy przeprowadzić dokładną i dogłębną analizę błędów, tak aby można było rozróżnić i wnikliwie określić przyczynę niepowodzeń. Na tej podstawie należy opracować konkretne środki zaradcze.

3.13.

W świetle powyższych pkt 3.6–3.11 należy jasno stwierdzić, że nie wystarcza posługiwać się wciąż tymi samymi hasłami, jeżeli nie wynikają z nich konkretne działania. W przeciwnym razie polityka europejska może utracić na wiarygodności. W żadnym z przedłożonych dokumentów Komisji: ani w strategii na rzecz integracji systemu energetycznego, ani w strategii w zakresie wodoru nie wskazano konkretnych działań, które służyłyby realizacji powyższych celów.

Znaczenie unii energetycznej dla polityki społecznej i regionalnej

3.14.

W rozdziałach 2.6 i 3.3 sprawozdania na temat stanu unii energetycznej Komisja przedstawiła również kilka przemyśleń o polityce społecznej. Są one słuszne, a EKES szczególnie popiera pomysł powiązania funduszy na rzecz odbudowy po pandemii koronawirusa z celami polityki klimatycznej i energetycznej. Równie słuszne są przewidziane działania na rzecz sprawiedliwej transformacji (just transition), które stanowią podstawę do skutecznego zachęcania społeczeństw do osiągania celów polityki klimatycznej i energetycznej. To, czy zasada „niepozostawiania nikogo w tyle” będzie mogła zostać faktycznie zrealizowana, będzie zależało konkretnie od operacjonalizacji oraz finansowania poszczególnych instrumentów oraz ich realnego wdrożenia na szczeblu krajowym.

3.15.

EKES przypomina o swoim stanowisku wyrażonym we wcześniejszych opiniach (7): środki z funduszy spójności społecznej i regionalnej oraz funduszy na rzecz odbudowy muszą być wykorzystywane nie tylko w celu wspierania działań w dziedzinie klimatu i transformacji energetycznej. Polityka klimatyczna i energetyczna powinna (i może) być raczej kształtowana w taki sposób, aby wspierać spójność społeczną i regionalną. Takie koncepcje też już się pojawiają, część z nich została nawet wskazana w komunikacie na temat oceny krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu, np. budowa farm słonecznych na terenach dawnych kopalń węgla brunatnego w Portugalii i Grecji lub strategiczne wsparcie prosumentów na Litwie. Przykłady te nie należą jednak do powszechnych czy też „mainstreamowych” praktyk.

3.16.

Jeśli np. Komisja zgodnie z planem wdroży takie działania jak integracja systemu energetycznego, rozbudowa infrastruktury wodorowej i wsparcie morskiej energii odnawialnej, istnieje niebezpieczeństwo, że transformacja energetyczna pogłębi różnice społeczne i regionalne, ponieważ wówczas szczególnymi względami będą cieszyć się koncepcje scentralizowane ze szkodą dla koncepcji zdecentralizowanych.

3.17.

W każdym przypadku równoległa rozbudowa infrastruktury scentralizowanej i zdecentralizowanej jest problematyczna i może rodzić niebezpieczeństwo niewłaściwych inwestycji. Dla przykładu: powszechnie dostępne sieci gazociągów do transportu wodoru są rozwiązaniem konkurencyjnym pod względem powierzchni użytkowej wobec rozbudowy zimnych sieci ciepłowniczych, postulowanej w komunikacie Komisji na temat oceny krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu. Z tego powodu EKES przypominał – w interesie bezpieczeństwa inwestycyjnego – o konieczności wytyczenia odpowiednich kierunków (8). Mają one również znaczenie strategiczne dla powodzenia unii energetycznej, jednak nie zostały uwzględnione w poddanych analizie dokumentach.

3.18.

Podobnie jak w niemal wszystkich powstałych w ostatnim czasie dokumentach Komisji dotyczących polityki energetycznej, również w sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej nie poruszono kwestii cyfryzacji. Tymczasem cyfryzacja wiąże się z interesującymi koncepcjami, takimi jak inteligentne mikrosieci oraz inteligentne rynki, mikrohandel, wirtualne elektrownie itp. Wszystkie te rozwiązania mogą przyczynić się do większej efektywności i wydajności wewnętrznego rynku energii, również poprzez wzmocnienie roli aktywnych konsumentów. Temat ten został poruszony przez Komisję w strategii ramowej na rzecz unii energetycznej (9), choć w dość okrojonym zakresie. Nie jest zrozumiałe, dlaczego Komisja pominęła ten aspekt w sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej, tym bardziej że należy dokładnie kontrolować technologie cyfrowe pod kątem sensu ich stosowania oraz możliwych problemów etycznych, przede wszystkim związanych z suwerennością danych.

3.19.

W każdym razie należy dopilnować, by cyfryzacja była kształtowana z myślą o konsumentach końcowych. Z powodu coraz bardziej powszechnej cyfryzacji obywatele oczekują ulepszonych usług, takich jak: codzienne zmiany dostawców, natychmiastowe zgłaszanie awarii liczników lub podejrzanych wzorców zużycia oraz sprawne procedury podłączeń własnej produkcji do sieci.

4.   Uwagi szczegółowe

Co do rozdziału dotyczącego dekarbonizacji w sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej

4.1.

Komisja słusznie zauważa, że rozpowszechnienie energii ze źródeł odnawialnych przynosi liczne korzyści. Kwestia, kto będzie beneficjentem tych korzyści, zdecydowanie zależy jednak od tego, czy transformacja energetyczna zostanie ukształtowana w sposób zasadniczo zdecentralizowany czy scentralizowany (10). Tymczasem Komisja pomija ten aspekt w swoim sprawozdaniu.

Co do rozdziału dotyczącego bezpieczeństwa energetycznego w sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej

4.2.

W pierwszej kolejności Komisja dużą uwagę poświęca zagadnieniu bezpieczeństwa dostaw, a w związku z tym i bezpieczeństwa energetycznego. Ma ono duże znaczenie dla gospodarki ogółem, w niemożliwym do oszacowania zakresie. Oprócz standardowego pytania o zależność od importu, przede wszystkim warto pochylić się również nad kwestią odporności na ataki z zewnątrz, np. w wyniku cyberprzestępczości. Z najnowszych badań (11) na ten temat wynika, że najlepszą strategią na rzecz wysokiej odporności jest wzmocnienie zdecentralizowanych struktur wyspowych. Komisja powinna w większym stopniu uwzględnić wyniki tych badań.

4.3.

Nie ulega wątpliwości, że w przyszłości ekologiczny wodór przyczyni się do stworzenia europejskiego systemu energetycznego cechującego się bezpieczeństwem dostaw. EKES odsyła do swoich opinii w sprawie strategii w zakresie wodoru (12) i strategii na rzecz integracji systemu energetycznego (13).

4.4.

Również w tym przypadku musimy myśleć nie tylko na dużą skalę (w tym o rozwoju infrastruktury importu wodoru). Istnieje szereg innowacyjnych, przyjaznych dla środowiska, a przede wszystkim regionalnych/lokalnych rozwiązań, które można wdrożyć bezpośrednio w terenie (w tym produkcja regionalnego wodoru lub syntetycznych e-paliw). Zwiększy to bezpieczeństwo dostaw, zmniejszy zależność od importu i będzie promować lokalne zatrudnienie w formie zielonych miejsc pracy i wartości dodanej w regionach. Mikroprzedsiębiorstwa oraz małe i średnie przedsiębiorstwa powinny również mieć możliwość uczestnictwa w Zielonym Ładzie i czerpania z niego korzyści, co zwiększy również akceptację dla Zielonego Ładu i transformacji energetycznej.

Co do rozdziału dotyczącego wewnętrznego rynku energii w sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej oraz co do sprawozdania z postępu prac nad wewnętrznym rynkiem energii

4.5.

Komisja podaje, że pakiet „Czysta energia” stworzył lepszą sytuację sprzyjającą udziałowi konsumentów w rynkach energii i zapewnianiu równych warunków działania dla nowych podmiotów wchodzących na rynek. W rzeczywistości dotyczy to jedynie dyrektywy w sprawie rynku wewnętrznego energii elektrycznej. Nie jest jeszcze możliwe ustalenie, w jakim stopniu państwa członkowskie skutecznie wdrożyły te przepisy. W związku z tym wniosek wysunięty przez Komisję był przedwczesny. EKES wzywa do pilnego przeprowadzenia gruntownej oceny ważnego celu partycypacji konsumenckiej – także w świetle skutków polityki dystrybucyjnej dla partycypacji gospodarstw o niższych dochodach.

4.6.

Komisja podkreśla znaczenie sygnałów cen rynkowych, m.in. dla inwestorów. Bez wątpienia jest to istotny aspekt. Konieczne jest jednak przyjęcie zróżnicowanego podejścia. Większość punktów hurtowej sprzedaży energii elektrycznej ustala ceny krótkoterminowo. Kwestią sporną w ekonomice gospodarki energetycznej jest to, czy ceny takie mogą stanowić jakiekolwiek sygnały dla inwestorów na liberalnym rynku. EKES wspominał już o tym w swoich wcześniejszych opiniach (14). W związku z tym używanie przez Komisję w tym kontekście pojęcia „wewnętrzny rynek energii” bez żadnego rozróżnienia mija się z celem. Aby zapewnić skuteczność unii energetycznej, konieczne jest zaprojektowanie rynku na nowo, szczególnie w obszarze energii elektrycznej. Pełny obowiązek bilansowania dotyczący energii ze źródeł odnawialnych sam w sobie nie wystarcza. W związku z tym EKES wzywa Komisję do jak najszybszego przedstawienia jej rozważań na temat zaprojektowania rynku na nowo. Należy przy tym uwzględnić, że wszyscy uczestnicy rynku powinni być traktowani na równych zasadach w odniesieniu do zarówno do rynków, na których nie następuje zbilansowanie, jak i rynków bilansujących. Jest to warunek niezbędny dla skutecznej integracji systemów energetycznych (15).

4.7.

Jednocześnie należy wziąć pod uwagę, że cele bezpieczeństwa dostaw i neutralności klimatycznej nie mogą zostać osiągnięte przez same sygnały cenowe.

4.8.

W sprawozdaniu z postępu prac nad wewnętrznym rynkiem energii Komisja słusznie podkreśla, że umożliwienie konkurencji na poziomie wytwarzania i dostaw musi pozostać priorytetem krajowej i unijnej polityki energetycznej. Komisja nie precyzuje jednak, co to konkretnie oznacza. Stanowisko, że łączenie rynków jest jedynym narzędziem wspierania konkurencji, nie jest prawdziwe i zgodne z prawem europejskim zapisanym w pakiecie „Czysta energia”. Przy stosowaniu określonych w art. 16 rozporządzenia w sprawie rynku energii elektrycznej zasad alokacji zdolności przesyłowych i zarządzania ograniczeniami przesyłowymi należy uwzględniać położenie geograficzne państw członkowskich, które mogłoby usprawiedliwiać przedłużenie terminu przy ustanawianiu zdolności przesyłowych. W każdym razie dla aktywnej konkurencji ważny jest przede wszystkim dostęp do rynku, szczególnie dla małych podmiotów. Bardzo cennym narzędziem w tym zakresie jest m.in. cyfryzacja.

4.9.

W sprawozdaniu z postępu prac nad wewnętrznym rynkiem energii Komisja stwierdza również, że elektrownie cieplne ze skojarzoną produkcją ciepła i energii elektrycznej, takie jak elektrownie gazowe, mogą wprawdzie zapewnić znaczną elastyczność systemu, ale jednocześnie niewłaściwie zaprojektowane mechanizmy zdolności wytwórczych mogą poważnie zakłócić funkcjonowanie rynku wewnętrznego. EKES odsyła przy tym do swojego stanowiska wyrażonego w opinii TEN/625. Wzywa Komisję do przeprowadzenia krytycznej oceny stosowanych w państwach członkowskich mechanizmów zdolności wytwórczych, również pod kątem przestrzegania zasad określonych w art. 22 rozporządzenia w sprawie rynku energii elektrycznej, wprowadzających m.in. wartość graniczną 550 g CO2/kWh.

4.10.

Komisja przypomina w sprawozdaniu z postępu prac nad wewnętrznym rynkiem energii o tym, że operatorzy systemów przesyłowych lub dystrybucyjnych zostali ogólnie wyłączeni z posiadania i eksploatacji systemów magazynowania energii elektrycznej. EKES przyjął tę decyzję co do zasady z zadowoleniem (16), chociaż uważa, że operatorzy systemów przesyłowych powinni mieć możliwość posiadania i eksploatacji systemów magazynowania energii elektrycznej do celów związanych z obsługą systemów przesyłowych. EKES jest również zdania, że musi to iść w parze ze wzmocnieniem smart markets, tak aby operatorzy systemów magazynowania mieli motywację do uwzględniania sygnałów operatorów systemów przesyłowych oraz projektowali swoje magazyny z myślą o obsłudze systemów przesyłowych. Operatorzy systemów przesyłowych potrzebują odpowiednich bodźców do wysyłania takich sygnałów.

4.11.

Sieci dystrybucyjne odgrywają zasadniczą rolę we wprowadzaniu inteligentnych rynków i ogólnie w udanej transformacji energetycznej. W przyszłości polityka energetyczna Unii musi zatem w większym stopniu koncentrować się na ich modernizacji.

4.12.

EKES przychyla się do zdania Komisji, że dyrektywa Rady 2003/96/WE (17) w sprawie opodatkowania energii nie spełnia już swojego podstawowego celu. Dlatego też popiera podejście Komisji i wzywa do ambitnego przekształcenia tej dyrektywy i innych mechanizmów w celu zmniejszenia dotacji do wytwarzania energii z paliw kopalnych oraz w celu internalizacji kosztów zewnętrznych.

4.13.

EKES ponownie zwraca uwagę na problem ubóstwa energetycznego i wzywa Komisję do podjęcia konkretnych działań, które wykraczałyby poza abstrakcyjne wytyczne dotyczące definicji i centrum monitorowania. EKES wielokrotnie podkreślał, że szeroki udział obywatelek i obywateli w sektorze energetycznym jest jednym z rozwiązań, które mogą zaradzić tej sytuacji.

4.14.

W tym kontekście EKES przypomina swoje stanowisko, że nie wolno dopuścić do powstania społeczeństwa dwuklasowego pod względem energetycznym. Nie może tak być, że tylko dobrze finansowo sytuowane i dobrze wyposażone technicznie gospodarstwa domowe korzystają z transformacji energetycznej, a wszystkie pozostałe muszą ponosić jej koszty. Obywatelki i obywatele dotknięci ubóstwem energetycznym zazwyczaj nie mają najsilniejszej pozycji politycznej. W związku z tym Komisja powinna zwiększyć wysiłki, aby państwa członkowskie aktywnie dążyły do skutecznego rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego: zarówno przewidywana fala renowacji energetycznej w sektorze budowlanym, jak i aktywne zaangażowanie obywateli w produkcję odnawialnej energii elektrycznej mogą przyczynić się do zmniejszenia ubóstwa energetycznego. Należy również zauważyć, że ewentualne rozszerzenie handlu uprawnieniami do emisji na sektory ogrzewania i transportu może mieć wpływ na sprawiedliwy podział.

Co do rozdziału dotyczącego badań naukowych, innowacji i konkurencyjności w sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej

4.15.

EKES obawia się, że jednym z powodów, dla których UE pozostaje w tyle w takich dziedzinach jak baterie słoneczne i litowo-jonowe, jest zbyt niski popyt. EKES wzywa zatem Komisję do opracowania szerszej strategii: UE potrzebuje aktywnych inicjatyw w zakresie polityki przemysłowej, aby przełamać dominację Chin na rynku. Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia w sprawie baterii jest przykładem kroku we właściwym kierunku. Ponadto należy wzmocnić zdecentralizowane struktury przyszłego systemu energetycznego. To one napędzają bowiem m.in. popyt na baterie, zapewniają efekt skali i sprawiają, że baterie są dostępne w atrakcyjnych cenach.

Co do rozdziału dotyczącego unii energetycznej w kontekście Zielonego Ładu w sprawozdaniu na temat stanu unii energetycznej

4.16.

EKES wspiera Komisję w jej wysiłkach na rzecz propagowania ambitnych porozumień w sprawie działań w dziedzinie klimatu na całym świecie. Wymaga to wprowadzenia cła wyrównawczego na granicach w połączeniu z bardziej ambitnym i konkretnym uwzględnianiem działań w dziedzinie klimatu (i innych celów zrównoważonego rozwoju) w międzynarodowych umowach handlowych (18).

Co do komunikatu na temat oceny krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu

4.17.

EKES nie może zrozumieć, dlaczego Komisja ogranicza swoją krytykę niedostatecznej oceny potencjału energii ze źródeł odnawialnych do energii morskiej. Wzywa Komisję do porzucenia jednostronnego faworyzowania technologii morskich ze szkodą dla fotowoltaiki i lądowej energii wiatrowej oraz do przedstawienia własnych strategii na rzecz lepszego wykorzystywania tych ostatnich technologii.

4.18.

EKES z zadowoleniem odnotowuje, że Komisja dostrzega potencjał energii ze źródeł odnawialnych w zakresie tworzenia miejsc pracy. Podkreśla jednak, że pełne wykorzystanie tego potencjału nie nastąpi automatycznie, lecz będzie wymagało aktywnej polityki, zwłaszcza w zakresie jakości miejsc pracy. W tym kontekście zupełnie niezrozumiałe jest, że Komisja poświęca tak mało uwagi fotowoltaice, zwłaszcza że, jak wskazano w komunikacie, jest to sektor o największym zatrudnieniu.

4.19.

EKES wzywa Komisję, aby w ramach zbliżającego się przeglądu dyrektywy w sprawie energii ze źródeł odnawialnych opracowała przepisy dotyczące przetargów w taki sposób, by ułatwić udział społeczności i MŚP działających w sektorze energii ze źródeł odnawialnych.

4.20.

EKES zgadza się z Komisją, że pilnie potrzebne są inwestycje w niskotemperaturowe systemy ciepłownicze. Należy podjąć w tym celu odpowiednią inicjatywę.

4.21.

Obniżanie poziomu dwutlenku węgla stanowi ważny instrument przeciwdziałania zmianom klimatu. Należy jednak poważnie potraktować wyrażone w krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu państw członkowskich obawy dotyczące nasilających się zjawisk katastroficznych. W związku z tym jednostki emisji w sektorze LULUCF powinny być brane pod uwagę jedynie jako uzupełnienie innych możliwości przeciwdziałania zmianom klimatu.

---

(1)  COM(2015) 80 final.

(2)  Dz.U. L 328 z 21.12.2018, s. 1.

(3)  COM(2020) 950 final – Załącznik 2.

(4)  Jest to o tyle zaskakujące, że o konieczności zniesienia dotacji do rozwiązań szkodliwych dla środowiska mówi się w UE od ponad 30 lat.

(5)  Oraz niemiecką prezydencję Rady.

(6)  Dz.U. L 158 z 14.6.2019, s. 125.

(7)  Dz.U. C 47 z 11.2.2020, s. 30, Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 269.

(8)  Dz.U. C 429 z 11.12.2020, s. 85.

(9)  COM(2015) 80 final, s. 13.

(10)  Dz.U. C 429 z 11.12.2020, s. 85.

(11)  Por. B. Hirschl, A. Aretz, M. Bost, M. Tapia i S. Gößling-Reisemann (2018): Vulnerabilität und Resilienz des digitalen Stromsystems. Schlussbericht. Berlin, Brema, analiza dostępna do pobrania: www.strom-resilienz.de.

(12)  Dz.U. C 123 z 9.4.2021, s. 30.

(13)  Dz.U. C 123 z 9.4.2021, s. 22.

(14)  Dz.U. C 82 z 3.3.2016, s. 13.

(15)  Dz.U. C 364 z 28.10.2020, s. 158.

(16)  Dz.U. C 288 z 31.8.2017, s. 91.

(17)  Dz.U. L 283 z 31.10.2003, s. 51.

(18)  Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 44.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów dotyczący strategii UE na rzecz ograniczenia emisji metanu”

[COM(2020) 663 final]

(2021/C 220/05)

Sprawozdawca:

Udo HEMMERLING

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 27.11.2020
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Data przyjęcia przez sekcję	9.3.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej	24.3.2021
Sesja plenarna nr	559
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	252/5/4

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) popiera cel i zasadnicze ukierunkowanie strategii UE na rzecz metanu na dalszą znaczną redukcję emisji metanu z myślą o ochronie klimatu.

1.2.

Zrozumiałe jest skupienie się na sektorach o wysokich emisjach metanu, a mianowicie rolnictwie, energetyce i gospodarowaniu odpadami.

1.3.

Strategia na rzecz ograniczenia emisji metanu powinna być powiązana ze strategiami dotyczącymi biogospodarki i gospodarki o obiegu zamkniętym.

1.4.

Komitet zdecydowanie popiera skoncentrowanie się na lepszym rejestrowaniu emisji metanu oraz na międzynarodowych inicjatywach w zakresie łagodzenia zmiany klimatu. Emisje metanu pochodzą często ze zdecentralizowanych źródeł rozproszonych w międzynarodowych łańcuchach produkcji i dostaw. EKES proponuje następujące uzupełnienia do strategii UE na rzecz ograniczenia emisji metanu:

1.5.

Rozproszone zazwyczaj źródła metanu i skomplikowane rejestrowanie emisji metanu często utrudniają monitorowanie emisji. Należy opracować system spójnego i porównywalnego monitorowania emisji metanu dla odpowiednich sektorów, takich jak rolnictwo, energetyka, odpady i przemysł chemiczny. Bezpośrednie włączanie rozproszonych emisji metanu do systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych lub ustalanie za nie opłat bezpośrednich jest bardzo trudne i często niemożliwe. Jednak tam, gdzie możliwe jest rejestrowanie punktowych emisji, należy dążyć do tego celu w odniesieniu do wszystkich emitentów.

1.6.

Państwa członkowskie powinny określić w swoich planach dotyczących zmiany klimatu status i potencjał wykorzystania zarówno biogazu pochodzącego z gnojowicy i obornika, bioodpadów, ścieków i składowisk odpadów, jak i gazu kopalnianego, a także określić środki mające na celu zwiększenie ich wykorzystania.

1.7.

W rolnictwie nadal istnieje znaczny potencjał w zakresie ograniczenia emisji metanu, w szczególności poprzez fermentację gnojowicy i obornika w wytwórniach biogazu oraz postępy w żywieniu i hodowli zwierząt gospodarskich i stosowanie nawozów niskoemisyjnych. Potencjał ten należy doprecyzować w ramach wdrażania strategii UE na rzecz ograniczenia emisji metanu.

1.8.

W gospodarce odpadami selektywna zbiórka i odzysk bioodpadów powinny stopniowo stać się normą w całej Unii. Stwarza to warunki dla dalszego zmniejszania emisji metanu w tym sektorze.

2.   Przegląd strategii Komisji Europejskiej na rzecz ograniczenia emisji metanu

2.1.

Metan odpowiada za 10,5 % łącznych emisji gazów cieplarnianych w UE wynoszących 3,76 mld ton ekwiwalentu dwutlenku węgla (2018 r.). Od 1990 r. udało się ograniczyć emisje metanu o prawie 34 %.

2.2.

Strategia dotyczy głównych antropogenicznych emisji oraz sektorów emitujących najwięcej metanu: rolnictwa (53 % emisji metanu w UE), odpadów (26 % emisji metanu w UE) i energii (19 % emisji metanu) i proponuje środki łagodzące. Naturalne emisje metanu, np. te wydzielane przez dzikie przeżuwacze lub pochodzące z bagien, nie są zatem przedmiotem strategii.

2.3.

Ograniczenie emisji metanu na całym świecie może znacząco przyczynić się do łagodzenia zmiany klimatu. Zmniejszenie o połowę obecnych emisji metanu mogłoby doprowadzić do 2050 r. do ochłodzenia o 0,18 oC.

2.4.

UE generuje 5 % światowych emisji metanu. Jednocześnie poprzez import gazu ziemnego, ropy naftowej i węgla przyczynia się do wydatnego wzrostu emisji metanu w państwach trzecich. W związku z tym Komisja Europejska proponuje podjęcie działań mających na celu ograniczenie tych emisji w ramach międzynarodowych łańcuchów dostaw.

2.5.

Komisja proponuje znaczną poprawę rejestrowania i sprawozdawczości w zakresie emisji metanu.

2.6.

W strategii nie nawiązano konkretnie do aktualnej wiedzy naukowej na temat szczególnych skutków metanu jako krótkotrwałego gazu cieplarnianego (zob. pkt 3).

3.   Stan wiedzy na temat wpływu metanu na klimat i konsekwencje dla polityki neutralności klimatycznej

3.1.

Jedną z podstawowych cech metanu (CH4) jako gazu cieplarnianego jest to, że ma on stosunkowo krótki cykl życia i rozkłada się w atmosferze w ciągu ok. 12 lat na wodę (H2O) i dwutlenek węgla (CO2). Ma to kluczowe konsekwencje dla jego wpływu na klimat i porównania z CO2, który jest wykorzystywany jako punkt odniesienia w bilansach klimatycznych.

3.2.

Dwutlenek węgla jest stabilny w atmosferze i w przeciwieństwie do metanu nie ulega rozkładowi, co klasyfikuje go jako długożyciowy gaz cieplarniany. W rezultacie emisje CO2, np. w wyniku spalania paliw kopalnych (ceteris paribus), nieustannie kumulują się w atmosferze, co zwiększa jego stężenie.

3.3.

Natomiast emisje krótkożyciowych gazów cieplarnianych, takich jak metan, są równoważone ich naturalnym procesem rozkładu. Krótki okres życia powoduje zatem, że emisje są równoważone pochłanianiem, co prowadzi do stabilnego stężenia w atmosferze, jeżeli emisje pozostają stabilne.

3.4.

Oprócz krótkiego okresu życia kluczowe znaczenie dla wpływu na klimat ma pochodzenie metanu, ponieważ jego rozkład powoduje emisję CO2. Dwutlenek węgla powstały w wyniku rozkładu biogenicznego metanu (np. z trawienia przeżuwaczy lub uprawy ryżu w warunkach mokrych) został wcześniej usunięty z atmosfery w procesie wzrostu roślin za pomocą fotosyntezy i w związku z tym znajduje się zasadniczo w obiegu, dzięki czemu stężenie dwutlenku węgla w atmosferze nie ulega zmianie.

3.5.

Natomiast rozkład metanu ze źródeł kopalnych (np. z gazu ziemnego, ropy naftowej lub węgla) na CO2 i wodę stanowi dodatkowe źródło dwutlenku węgla dla atmosfery, a tym samym zwiększa jego stężenie.

3.6.

Te cechy metanu mają szereg konsekwencji dla wpływu na klimat i kształtowania polityki klimatycznej. Dotyczy to w szczególności celu neutralności klimatycznej. Stałe emisje metanu (biogenicznego) jako krótkożyciowego gazu cieplarnianego prowadzą w perspektywie średnioterminowej do niezmiennego stężenia metanu w atmosferze, co wiąże się ze stałym wpływem wymuszania radiacyjnego na system klimatyczny i stałym wpływem na temperaturę. W przypadku zmniejszenia emisji metanu spada jego stężenie w atmosferze, co prowadzi do zmniejszenia wymuszania radiacyjnego i spadku temperatury (efekt chłodzący).

3.7.

Z drugiej strony niezmienne emisje dwutlenku węgla prowadzą do wzrostu stężenia CO2 tak długo, jak aktywne jest źródło jego emisji. Nawet po ustąpieniu emisji CO2 gaz ten pozostaje w atmosferze w tym samym stężeniu, co prowadzi do stałego wymuszania radiacyjnego i stałego efektu ocieplenia.

3.8.

Aby osiągnąć efekt neutralny dla klimatu, potrzebne są zatem różne sposoby podejścia do krótko- i długożyciowych gazów cieplarnianych. Aby obniżyć poziomy temperatur do poziomów sprzed emisji CO2 i zrównoważyć nieustanny wzrost temperatury spowodowany stałym efektem radiacyjnym CO2, należy aktywnie zmniejszyć stężenie dwutlenku węgla w atmosferze za pomocą pochłaniaczy CO2. Ponadto, aby obniżyć poziom temperatury przy utrzymywaniu się emisji CO2 (ponieważ są one nieuniknione), należy stale usuwać z atmosfery taką samą ilość CO2, jaka jest dodawana (zerowe emisje netto). Znajduje to odzwierciedlenie w celu dotyczącym zerowych emisji gazów cieplarnianych netto. Jednakże skutki neutralne dla klimatu w przypadku (biogenicznych) źródeł metanu daje się już osiągnąć przy stabilnych emisjach, natomiast kompensowanie emisji metanu przeliczonych na ekwiwalent dwutlenku węgla poprzez usunięcie gazów cieplarnianych z atmosfery prowadzi do efektu chłodzenia.

3.9.

Zerowe emisje netto wyrażone w ekwiwalencie CO2 nie są zatem odpowiednim podejściem politycznym w odniesieniu do metanu jako krótkożyciowego gazu cieplarnianego. Na przykład nowozelandzka ustawa dotycząca zerowej emisji dwutlenku węgla (Zero Carbon Act) przewiduje szczególne uwzględnienie emisji metanu. Wpływ krótkożyciowych gazów cieplarnianych na klimat powinien znaleźć odzwierciedlenie w bilansie emisji gazów cieplarnianych za pomocą bardziej odpowiedniego miernika. (Zob. prace Uniwersytetu Oksfordzkiego w tym zakresie: https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1748-9326/ab6d7e).

4.   Zmniejszenie emisji metanu – uwagi dodatkowe

4.1.

Zmiana zachowań konsumentów może przyczynić się do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Dotyczy to również żywienia – w szczególności zalecenia, by ograniczyć spożycie produktów pochodzenia zwierzęcego. W ramach polityki klimatycznej należy jednak pamiętać, że w otwartym społeczeństwie oznacza to dobrowolne zmiany w stylu życia ludzi.

4.2.

W rolnictwie, oprócz sposobów ograniczenia emisji metanu z hodowli zwierząt, należy również wziąć pod uwagę związek z użytkowaniem gruntów. Dokładniej rzecz ujmując, przeżuwacze stanowią kluczową podstawę wykorzystania i zachowania użytków zielonych. Ich zachowanie jest z kolei bardzo ważne z punktu widzenia ochrony klimatu z uwagi na dwutlenek węgla pochłaniany przez humus glebowy.

4.3.

Niektóre kraje UE wciąż nie dysponują kompleksowymi środkami w zakresie wychwytywania i wykorzystania do celów energetycznych metanu pochodzącego ze składowisk odpadów, oczyszczalni ścieków lub z zamkniętych kopalń węgla.

4.4.

Wiele państw członkowskich nie posiada jeszcze szeroko zakrojonych systemów selektywnej zbiórki odpadów i odzysku odpadów biogenicznych. To uniemożliwia jak największe zapobieganie emisjom metanu poprzez kompostowanie lub fermentację (biogazu) w trakcie przetwarzania bioodpadów.

4.5.

Jeśli chodzi o import paliw kopalnych, takich jak gaz ziemny, ropa naftowa i węgiel, UE nie nakłada jeszcze żadnych szczególnych wymogów dotyczących ochrony przyrody, środowiska i klimatu. Zapowiedziane przygotowanie wymogów dotyczących ograniczenia emisji metanu powinno być częścią szerszej inicjatywy zmniejszania śladu ekologicznego importowanych źródeł energii w ramach Zielonego Ładu.

4.6.

Rozbudowywany system monitorowania antropogenicznych emisji metanu powinien orientacyjnie określać również naturalne emisje metanu, by stworzyć ogólny obraz sytuacji.

4.7.

Należy wspierać badania, rozwój i dalsze rozpowszechnianie na rynku technologii ograniczania emisji metanu w kontekście europejskich sieci i przy udziale partnerów gospodarczych i społecznych.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskiej infrastruktury energetycznej i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 347/2013”

[COM(2020) 824 final – 2020/0360 (COD)]

(2021/C 220/06)

Sprawozdawca:

Philippe CHARRY

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 18.1.2021 Rada Unii Europejskiej, 19.1.2021
Podstawa prawna	Art. 172 i 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Data przyjęcia przez sekcję	9.3.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej	24.3.2021
Sesja plenarna nr	559
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	252/3/5

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES opowiada się za dostosowaniem europejskich przepisów dotyczących transeuropejskich sieci energetycznych (TEN-E) do celów Zielonego Ładu na rzecz „dostarczania czystej, przystępnej cenowo i bezpiecznej energii”, które obejmują w szczególności dekarbonizację systemu energetycznego, transformację na rzecz neutralności klimatycznej, rozwój odnawialnych źródeł energii, efektywność energetyczną oraz zapobieganie zagrożeniu ubóstwem energetycznym. W świetle powyższego EKES bierze pod uwagę fakt, że Europa potrzebuje systemu energetycznego, który zapewni bezpieczeństwo dostaw energii dla wszystkich krajów UE, powszechny dostęp do przystępnej cenowo energii oparty na szybkiej elektryfikacji idącej w parze z podwojeniem udziału produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. EKES wnosi o uzupełnienie proponowanych podstaw prawnych rozporządzenia wyraźnym odniesieniem do art. 194 TFUE.

1.2.

EKES przypomina o potrzebie osiągnięcia wszystkich celów polityki energetycznej wdrażanej na mocy rozporządzenia TEN-E. Ponieważ sieci energetyczne odgrywają istotną rolę w osiągnięcia równowagi, odporności i rozwoju systemu energetycznego, Komitet apeluje, aby w rozporządzeniu wyrażono bardziej zdecydowane stanowisko w ramach dynamiki integracji systemu energetycznego na rzecz promowania wszelkich form energii o obniżonej emisyjności w taki sposób, aby jakakolwiek forma dezintegracji stała się niemożliwa.

1.3.

EKES zachęca Komisję, Radę i Parlament do promowania zeroemisyjnych źródeł energii w poszanowaniu zasady neutralności technologicznej. Wzywa również do wsparcia wysiłków podejmowanych w ramach projektu międzynarodowego eksperymentalnego reaktora termojądrowego (ITER), aby po roku 2050 zapewnić wszystkim dostęp do czystej i przystępnej cenowo energii. Komitet oczekuje, że realizowane będą projekty mające na celu stworzenie warunków wstępnych dla ery wodoru i syntezy jądrowej.

1.4.

EKES apeluje o nadanie priorytetu innowacjom i projektowaniu sieci energetycznych w celu zmniejszenia strat energii związanych z transportem.

1.5.

EKES domaga się, by w przypadku morskich farm wiatrowych priorytetowo traktować projekty w zakresie połączeń radialnych oraz dokonać ogólnej oceny oddziaływania tej technologii na środowisko.

1.6.

EKES apeluje, aby nie wykluczać projektów dotyczących infrastruktury transportu gazu ziemnego z kryteriów kwalifikowalności określonych w rozporządzeniu jako projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania lub projekty będące przedmiotem wzajemnego zainteresowania.

1.7.

Komitet pragnie, by we wniosku dotyczącym rozporządzenia użyto sformułowania „odnawialne i/lub o obniżonej emisyjności” zamiast „odnawialnych” w kryteriach kwalifikowalności dla projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania i projektów będących przedmiotem wzajemnego zainteresowania.

1.8.

EKES apeluje o to, by rozporządzenie zawierało wyraźne odniesienie do wspólnotowych celów dotyczących zaopatrzenia wszystkich społeczności w energię po przystępnej cenie oraz zapewnienia wysokiego poziomu jakości i bezpieczeństwa, a także równego traktowania i promowania powszechnego dostępu i praw użytkowników.

1.9.

W zakresie zarządzania EKES apeluje o ograniczenie do ścisłego minimum stosowania przez Komisję aktów delegowanych oraz o wdrażanie wielostronnego zarządzania w oparciu o przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego: branże zawodowe, związki zawodowe pracowników, stowarzyszenia użytkowników itp.

1.10.

EKES sugeruje, że rozporządzenie powinno ustanowić wspólnotową odpowiedzialność w kwestii finansowania projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, łącząc poszczególne metody finansowania bez nadawania im priorytetów.

1.11.

Aby zapewnić sterowanie ogólną równowagą systemu oraz ciągłością dostaw sieci przesyłowych najwyższego napięcia na szczeblu UE, EKES zwraca się do Komisji o zbadanie możliwości ustanowienia transeuropejskiego operatora energetycznych sieci przesyłowych najwyższego napięcia, który byłby jednocześnie zintegrowany oraz zdecentralizowany.

2.   Uwagi ogólne

2.1.

Komisja wnioskuje o przegląd przepisów w zakresie transeuropejskich sieci energetycznych (TEN-E).

2.2.

W rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 347/2013 (1), przyjętym w 2013 r., ustanowiono zasady dotyczące rozwoju i interoperacyjności transeuropejskich sieci energetycznych. W swoim wniosku Komisja podkreśla, że rozporządzenie przyczyniło się do osiągnięcia celów polityki energetycznej UE, która dąży do wzmacniania połączeń międzysystemowych w całej Unii.

2.3.

Z oceny dokonanej przez Komisję wynika jednak, że „obecne ramy nie były wystarczająco elastyczne, aby dostosować się do zmieniających się z czasem celów polityki Unii”, stąd wniosek o dokonanie przeglądu przedmiotowego rozporządzenia.

2.4.

Zmiana dotyczy w szczególności warunków wyboru projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania pod kątem ich finansowania przez UE, w tym zwłaszcza obowiązku spełnienia kryterium trwałości i przestrzegania zasady „nie szkodzić” zgodnie z postanowieniami Zielonego Ładu.

2.5.

Wniosek zmienia kategorie infrastruktury kwalifikujące się do pomocy finansowej w ramach polityki TEN-E poprzez zniesienie wsparcia dla infrastruktury naftowej i gazowej.

2.6.

We wniosku położono szczególny nacisk na morskie sieci elektroenergetyczne i ich integrację z infrastrukturą lądową poprzez utworzenie punktu kompleksowej obsługi.

2.7.

Wniosek ma na celu lepsze uwzględnienie infrastruktury wodorowej, w tym transportu i niektórych rodzajów elektrolizerów

2.8.

W projekcie rozporządzenia opowiedziano się za rozwojem inteligentnych sieci elektroenergetycznych w celu ułatwienia szybkiej elektryfikacji i zwiększenia produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych.

2.9.

Nowe przepisy będą zachęcać do inwestycji w inteligentne sieci w celu włączenia czystych gazów (takich jak biogaz i wodór odnawialny) do istniejących sieci. Zwraca się uwagę na kwestię modernizacji sieci elektroenergetycznych oraz systemów składowania i transportu węgla.

2.10.

Proponowane są nowe przepisy na rzecz lepszego wsparcia dla projektów dotyczących połączeń międzysystemowych z państwami trzecimi – np. z krajami Bałkanów Zachodnich – jako projektów będących przedmiotem wzajemnego zainteresowania, w których wykazano ich wkład w realizację ogólnych celów Unii w zakresie energii i klimatu pod względem bezpieczeństwa dostaw i dekarbonizacji.

2.11.

Wniosek zmienia ramy zarządzania w celu usprawnienia procesu planowania infrastruktury i zapewnienia jej zgodności z celami klimatycznymi i zasadami integracji systemu energetycznego UE. Planuje się w nim zwiększenie uczestnictwa zainteresowanych stron w całym procesie, a także wzmocnienie roli Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) oraz ściślejsze monitorowanie przez Komisję.

2.12.

Proponowane są również różne środki służące uproszczeniu procedur administracyjnych w celu przyspieszenia realizacji projektów.

3.   Uwagi szczegółowe

3.1.

Rozpatrywany wniosek wpisuje się w ramy europejskiej polityki energetycznej ustanowionej w Traktatach (2) i w rozporządzeniu w sprawie zarządzania unią energetyczną (3). Wpisuje się także w rozwój sieci transeuropejskich (4) i w obszerny pakiet, który określa nową strategię Unii Europejskiej: „przekształcenie UE w sprawiedliwe i prosperujące społeczeństwo żyjące w nowoczesnej, zasobooszczędnej i konkurencyjnej gospodarce” (5). W ten sposób UE dąży do połączenia celów wspólnotowych – funkcjonowania rynku energii, bezpieczeństwa dostaw, efektywności energetycznej, oszczędności energii, rozwoju odnawialnych źródeł energii, walki ze zmianami klimatycznymi, wzajemnych połączeń między sieciami – „nie naruszając prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię”. EKES wnosi zatem o uzupełnienie proponowanych podstaw prawnych rozporządzenia wyraźnym odniesieniem do art. 194 TFUE.

3.2.

EKES opowiada się za dostosowaniem przepisów europejskich do celów Zielonego Ładu dotyczących „dostarczania czystej, przystępnej cenowo i bezpiecznej energii”, ze szczególnym uwzględnieniem dekarbonizacji systemu energetycznego, transformacji w kierunku neutralności klimatycznej, rozwoju odnawialnych źródeł energii, efektywności energetycznej oraz zapobiegania zagrożeniu ubóstwem energetycznym.

3.3.

EKES popiera cel, jakim jest osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. oraz wyższych poziomów redukcji emisji gazów cieplarnianych do 2030 r. W tym względzie bierze pod uwagę fakt, że Europa potrzebuje systemu energetycznego zapewniającego bezpieczeństwo dostaw energii dla wszystkich krajów UE oraz powszechny dostęp do przystępnej cenowo energii, opartego na szybkiej elektryfikacji idącej w parze z podwojeniem udziału produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, zapewniającego jednocześnie dekarbonizację sektora gazowego i szersze wykorzystanie innowacyjnych rozwiązań.

3.4.

W swoim komunikacie „Impuls dla gospodarki neutralnej dla klimatu: strategia UE dotycząca integracji systemu energetycznego” (6) Komisja podkreśla, że „skoordynowane planowanie i eksploatacja systemu energetycznego jako całości, z uwzględnieniem poszczególnych nośników energii, infrastruktur i sektorów zużycia energii – to droga do efektywnej, przystępnej cenowo i głębokiej dekarbonizacji europejskiej gospodarki”. Ponadto Komisja zarzuca, że „obecny system energetyczny nadal bazuje na kilku równoległych i pionowych energetycznych łańcuchach wartości, które sztywno przypisują konkretne zasoby energetyczne do określonych sektorów zastosowań końcowych”, a „model osobnych struktur nie może prowadzić do powstania gospodarki neutralnej dla klimatu”.

3.5.

Od lat 50. do lat 70. XX wieku zintegrowane systemy energetyczne (wytwarzanie-przesył-dystrybucja) istniały na poziomie krajowym lub regionalnym, sektorowym lub bardziej ogólnym we wszystkich krajach europejskich. Począwszy od lat 80. XX wieku budowa europejskich rynków wewnętrznych w oparciu o cztery podstawowe swobody przemieszczania się doprowadziła do seryjnej „dezintegracji” i otwarcia na konkurencję w celu promowania jakości i efektywności z korzyścią dla konsumentów.

3.6.

EKES popiera strategię integracji, która powinna stanowić nić przewodnią wszystkich wymiarów europejskiej polityki energetycznej. Wynika z niej konieczność stopniowej odbudowy integracji oraz zaprzestania jakichkolwiek nowych inicjatyw dążących do dezintegracji, które prowadziłyby do wzmocnienia osobnych struktur, podczas gdy celem jest zapewnienie skoordynowanego planowania i eksploatacji systemu energetycznego. Komitet wzywa, aby rozporządzenie wpisywało się w dynamikę integracji systemu energetycznego, a wszelkie formy dezintegracji zostały powstrzymane.

3.7.

EKES podkreśla potrzebę osiągnięcia wszystkich celów polityki energetycznej wdrażanej na mocy rozporządzenia TEN-E. Sieci energetyczne zapewniają wzajemne powiązania między producentami a użytkownikami. Tworzą w pewnym sensie „rdzeń reaktora” systemu energetycznego. Rozpatrywany wniosek dotyczący rozporządzenia zyskałaby, gdyby w większym stopniu wpisywał się w tę dynamikę integracji, obejmującą rozwój prosumentów i spółdzielni, i wychodził poza nieśmiałe odniesienie do motywu 13 (powołując się na „integrację systemów energetycznych”, w projekcie nie określono w wystarczającym stopniu nowej roli transeuropejskiej infrastruktury energetycznej w strategicznej dynamice skoordynowanego planowania i eksploatacji), aby osiągnąć ich zasadniczy cel, jakim jest równowaga, odporność i rozwój systemu energetycznego. W tym celu konieczne jest dokładne określenie zakresu rozwoju zdolności połączeń międzysystemowych między poszczególnymi państwami członkowskimi, w ramach których należy skupić się bardziej na usuwaniu wąskich gardeł niż na ogólnych średnich (10 % w 2020 r., 15 % w 2030 r.). EKES uważa, że w przedstawionym wniosku wyraźnie zabrakło ambicji i środków.

3.8.

EKES zachęca Komisję, Radę i Parlament do promowania zeroemisyjnych źródeł energii w poszanowaniu zasady neutralności technologicznej. Wspiera również wysiłki podejmowane w ramach projektu międzynarodowego eksperymentalnego reaktora termojądrowego (ITER), aby po roku 2050 zapewnić wszystkim dostęp do czystej i przystępnej cenowo energii. Przy projektowaniu sieci energetycznych priorytetem powinna być innowacyjność i efektywność infrastruktury oraz obniżanie wysokich kosztów strat energii związanych z transportem.

3.9.

EKES rozumie znaczenie przypisane w projekcie rozporządzenia morskim farmom wiatrowym. Pragnie, aby priorytetowo traktować projekty dotyczące połączeń radialnych. EKES opowiada się za sporządzeniem kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do wszystkich morskich farm wiatrowych, z uwzględnieniem demontażu i recyklingu turbin wiatrowych. Poza tym utworzenie punktu kompleksowej obsługi dla morskich farm wiatrowych prawdopodobnie pociągnie za sobą duże obciążenia administracyjne, nie zapewniając jednocześnie oczywistych korzyści, gdyż liczba projektów wymagających uzyskania zezwolenia z kilku państw członkowskich jest bardzo ograniczona. Ponadto godna pochwały chęć planowania morskich farm wiatrowych wyraża się w niepotrzebnie restrykcyjnym systemie wyznaczania celów mocy, które są sprzeczne z celami zawartymi w krajowych planach w dziedzinie energii i klimatu, a także z zapisaną w Traktacie swobodą wyboru koszyka energetycznego.

3.10.

EKES podaje również w wątpliwość dążenie Komisji do całkowitego wykluczenia wsparcia dla infrastruktury gazowej, mimo że jest ona obecnie niezbędna dla bezpieczeństwa dostaw na niektórych terytoriach UE, a gaz ziemny jawi się jako energia przejściowa (7), mniej szkodliwa niż węgiel czy ropa. EKES argumentował już w poprzednich opiniach, że potencjalnie infrastruktura przeznaczona do gazu ziemnego będzie mogła zostać ponownie wykorzystana do gazów odnawialnych i dlatego należy nadal w nią inwestować (8). Z tych powodów Komitet postuluje, aby nie wykluczać gazu ziemnego, dopóki nie zostanie on skutecznie zastąpiony innymi źródłami energii o porównywalnych cenach. Komitet apeluje, aby projekty dotyczące infrastruktury transportu gazu ziemnego były kwalifikowane na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu jako projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania lub projekty będące przedmiotem wzajemnego zainteresowania.

3.11.

EKES zwraca uwagę, że wobec powtarzających się odniesień do „odnawialnego” charakteru w kryteriach wyboru projektów (9) powstaje wątpliwość, czy brane są pod uwagę projekty przesyłu energii o obniżonej emisyjności, które są skądinąd pilnie niezbędne, aby UE mogła osiągnąć zakładane cele klimatyczne. Z tej przyczyny Komitet postuluje, aby w projekcie rozporządzenia był stosowany zwrot „odnawialny i/lub o obniżonej emisyjności”.

3.12.

EKES nie zgadza się z wspomnianą w motywie 46 „trzyetapową logiką”, która jest główną zasadą finansowania inwestycji dotyczących projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. Logika ta polega na „realizowaniu po pierwsze inwestycji poprzez mechanizmy rynkowe”, w sytuacji, gdy są to projekty dotyczące infrastruktury o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia celów UE, które powinny opierać się na wspólnotowych zasadach solidarności lub proporcjonalnego podziału, łącząc różne sposoby finansowania bez nadawania im priorytetów. Komitet sugeruje, aby w rozporządzeniu ustanowiono wspólnotową odpowiedzialność w zakresie finansowania projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, łącząc różne sposoby finansowania bez nadawania im priorytetów.

3.13.

Jako przedstawiciel zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego EKES przywiązuje szczególną wagę do praw użytkowników, w szczególności ludności, a także do demokratycznego zarządzania.

3.14.

Nie chcąc dopuścić do powstania nieegalitarnej unii energetycznej i troszcząc się o poprawę sytuacji ludności borykającej się z ubóstwem energetycznym i niskimi dochodami EKES potwierdza swoje liczne wcześniejsze opinie (10) w kwestii potrzeby zaopatrzenia wszystkich w energię po przystępnej cenie czy też, zgodnie z celami wspólnotowymi dotyczącymi „wysokiego poziomu jakości, bezpieczeństwa i przystępności cenowej, równego traktowania oraz propagowania powszechnego dostępu i praw użytkowników” (11) jako priorytetowego kryterium przy wyborze projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania. W związku z tym Komitet apeluje, aby w rozporządzeniu zawarto wyraźne odniesienie do celów wspólnotowych w kwestii zaopatrzenia wszystkich w energię po przystępnej cenie oraz zapewnienia wysokiego poziomu jakości i bezpieczeństwa, jak również przystępności cenowej, równego traktowania i propagowania powszechnego dostępu i praw użytkowników.

3.15.

Pod względem zarządzania w rozpatrywanym wniosku przypisano nadmierną wagę roli Komisji – należałoby ograniczyć do ścisłego minimum stosowanie aktów delegowanych, o którym mowa w art. 3 – oraz roli Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), nie badając jednocześnie sposobów na zmniejszenie istniejących asymetrii w zakresie informacji i umiejętności w celu stworzenia wielostronnego zarządzania, które opierałoby się w większym stopniu na przedstawicielach społeczeństwa obywatelskiego: sektorach zawodowych, związkach pracowniczych, stowarzyszeniach użytkowników itp., w tym na grupach regionalnych. EKES wzywa Komisję do ograniczenia stosowania aktów delegowanych do ścisłego minimum oraz do wdrożenia zarządzania z rzeczywistym udziałem wielu zainteresowanych stron.

3.16.

Biorąc pod uwagę specyfikę sieci elektroenergetycznych, EKES sugeruje, aby Komisja przeanalizowała wraz ze wszystkimi zainteresowanymi stronami i poddała szerokim konsultacjom projekt stworzenia operatora transeuropejskiego opartego na wielopoziomowym zarządzaniu, który byłby zarówno zintegrowany, jak i zdecentralizowany: — zintegrowany, aby zapewnić sterowanie ogólną równowagą systemu i ciągłością dostaw sieci przesyłowych najwyższego napięcia na poziomie UE; wypełniający zadania i zobowiązania publiczne lub świadczący usługi w ogólnym interesie europejskim; jednocześnie taki operator publiczny musi opierać się na operatorach krajowych oraz na operatorach niższego stopnia, a zatem być — zdecentralizowany na poziomie najbardziej odpowiedniej siatki terytorialnej, z uwzględnieniem charakterystycznych cech każdego z państw członkowskich. EKES zwraca się do Komisji o zbadanie możliwości ustanowienia transeuropejskiego operatora energetycznych sieci przesyłowych najwyższego napięcia.

---

(1)  Dz.U. L 115 z 25.4.2013, s. 39.

(2)  Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 134.

(3)  Dz.U. L 328 z 21.12.2018, s. 1.

(4)  Dz.U. C 115 z 9.5.2008, s. 124, Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 125, Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 125.

(5)  COM(2019) 640 final.

(6)  COM(2020) 299 final.

(7)  Konkluzje Rady Europejskiej (10–11 grudnia 2020 r.).

(8)  COM(2020) 301 final (Dz.U. C 123 z 9.4.2021, s. 30).

(9)  Na przykład w art. 4 ust. 3 lub w załączniku IV do COM(2020) 824 final.

(10)  Dz.U. C 429 z 11.12.2020, s. 77, Dz.U. C 47 z 11.2.2020, s. 98, Dz.U. C 14 z 15.1.2020, s. 105, Dz.U. C 353 z 18.10.2019, s. 96, Dz.U. C 353 z 18.10.2019, s. 79, Dz.U. C 282 z 20.8.2019, s. 51, Dz.U. C 262 z 25.7.2018, s. 86, raport informacyjny EKES-u w sprawie oceny europejskiej unii energetycznej – społecznego i społecznego wymiaru transformacji energetycznej.

(11)  Dz.U. C 115 z 9.5.2008, s. 308.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego – Wprowadzenie unii celnej na kolejny poziom – plan działania”

[COM(2020) 581 final]

(2021/C 220/07)

Sprawozdawca:

Anastasis YIAPANIS

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 11.11.2020
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	2.3.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej	24.3.2021
Sesja plenarna nr	559
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	259/0/6

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny z zadowoleniem przyjmuje bardzo konkretny plan działania na najbliższe pięć lat w celu wsparcia krajowych organów celnych. Pod warunkiem przeprowadzania regularnych ocen skutków wdrożenie planu doprowadzi do rzeczywistej modernizacji organów celnych w całej UE.

1.2.

Chociaż modernizacja rozpoczęła się w 2016 r. wraz z wprowadzeniem unijnego kodeksu celnego (1), najnowsze zmiany, takie jak wzrost przepływów handlowych, rozwój sektora handlu elektronicznego, unikanie podatku VAT i opłat celnych, nielegalny handel i zaniżanie wartości towarów, wymagają natychmiastowej i skoordynowanej reakcji. Wyjście Zjednoczonego Królestwa z unii celnej już teraz powoduje większe obciążenie organów celnych pracą i stwarza dla nich szczególne wyzwania.

1.3.

Tak ambitny plan wymaga odpowiedniego współfinansowania. EKES nie jest pewien, czy wszystkie państwa członkowskie są gotowe przyjąć proponowany harmonogram i wyłożyć swoją część finansowania.

1.4.

Należy natychmiast zapewnić ściślejszą współpracę i interoperacyjność między organami celnymi a innymi organami ścigania i administracji. Dzielenie się najlepszymi praktykami mogłoby również przyczynić się do zwiększenia wydajności administracji celnej, a właściwe zarządzanie dużą ilością dostępnych danych pozwoliłoby na wprowadzenie inteligentnego nadzoru nad łańcuchami dostaw i rozwinęłoby zdolności prognozowania.

1.5.

Organom celnym trzeba zapewnić odpowiednie zasoby do wykonywania wszystkich obowiązków pozafinansowych, przy czym należy wprowadzić minimalne normy dotyczące kontroli i wymaganej liczby pracowników. EKES uważa, że niezwykle ważne jest jak najszybsze przyjęcie aktów wykonawczych do rozporządzenia w sprawie nadzoru rynku (2).

1.6.

Niezwykle długotrwały proces zatwierdzania kolejnych wieloletnich ram finansowych oraz trudności przywódczyń i przywódców UE-27 w uzgadnianiu bardzo ważnych działań zagrażają zarówno prawidłowej odbudowie gospodarki UE, jak i natychmiastowemu wsparciu, którego potrzebują obywatele i przedsiębiorstwa.

1.7.

EKES zaleca natychmiastowe zbadanie możliwości wprowadzenia technologii blockchain w proponowanym planie działania. Ponadto można by łatwo uwzględnić w nim postęp technologiczny i istniejące innowacyjne rozwiązania z obszaru robotyki i sztucznej inteligencji, uzyskując natychmiastowe, istotne rezultaty.

1.8.

EKES sugeruje, aby zwrócić szczególną uwagę na najsłabsze miejsca wprowadzania i wyprowadzania towarów, i zdaje sobie sprawę, że o sile unii celnej decyduje jej najsłabsze ogniwo. Zgodny z przepisami, bardziej skoordynowany i zintegrowany system zarządzania ryzykiem pozwoliłby zmniejszyć luki między organami i wzmocnić najsłabsze ogniwa w łańcuchu. Dlatego z zadowoleniem należy przyjąć nową strategię zarządzania ryzykiem ogłoszoną na drugi kwartał 2021 r.

1.9.

Należy zapewnić specjalne zasoby finansowe na połączenie ICS2 z innymi systemami elektronicznymi. EKES podkreśla znaczenie właściwego zarządzania tak złożoną siecią.

1.10.

EKES zwraca uwagę na potrzebę zapewnienia wystarczających zasobów ludzkich, a także odpowiedniego przeszkolenia tych pracowników w zakresie wdrażania analizy danych poprzedzającej załadunek i przybycie towaru. Wezwał już do opracowania „wspólnych ram szkolenia na podstawie ram kompetencji dla sektora celnego UE” (3).

1.11.

Utworzenie unijnego centrum informacji podatkowych w ramach służb zwalczania nadużyć podatkowych Eurofisc to znacząca poprawa. EKES oczekuje na ocenę Komisji w tym względzie.

1.12.

Handel elektroniczny stanowi bardzo ważny sektor dla MŚP. EKES wyraża zaniepokojenie faktem, że w komunikacie nie wspomniano o utworzeniu korzystnych ram dla MŚP za pomocą tego ambitnego planu działania.

1.13.

EKES uważa, że platformy gromadzą ważne dane, które organy celne mogłyby wykorzystać, ale wymagałoby to określonych inwestycji w oprogramowanie komputerowe takie jak zautomatyzowane systemy robotowe. Platformy powinny otrzymać środki finansowe na gromadzenie danych, których w przeciwnym wypadku by nie potrzebowały. EKES z zadowoleniem przyjmuje jednak prowadzony obecnie przez Komisję przegląd roli i obowiązków internetowych platform handlowych.

1.14.

Należy natychmiast przeprowadzić kompleksową analizę unijnych międzynarodowych systemów współpracy i wzajemnej pomocy administracyjnej w kwestiach celnych. Doprowadziłoby to do lepszego egzekwowania prawa.

1.15.

EKES z zadowoleniem przyjmuje propozycję uruchomienia unijnego pojedynczego punktu kontaktowego i wyraża dla niej pełne poparcie.

1.16.

EKES obawia się, że w przypadku braku poparcia dla kontrowersyjnej propozycji dotyczącej projektu utworzenia agencji celnej UE ze strony państw członkowskich zarządzanie tak złożonym i wzajemnie powiązanym systemem byłoby dodatkowym obciążeniem dla służb Komisji.

1.17.

EKES wyraża głębokie przekonanie, że zaangażowanie partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego pomoże wdrożyć tak ambitny plan działania, a jednocześnie zapewni szerokie rozpowszechnienie korzyści, jakie plan ten przynosi społeczeństwu i przedsiębiorstwom.

2.   Wprowadzenie

2.1.

Unia celna UE istnieje od 1968 r. i zajmuje się całym handlem towarami w 27 państwach członkowskich. Każdego roku unia celna ułatwia handel towarami o wartości ponad 3,5 bln EUR, a organy celne UE co sekundę obsługują 27 zgłoszonych towarów.

2.2.

W dniu 28 września 2020 r. zgodnie z wytycznymi politycznymi ogłoszonymi przez przewodniczącą KE Ursulę von der Leyen na początku jej kadencji Komisja Europejska opublikowała ambitny plan działania mający na celu unowocześnienie unii celnej poprzez uczynienie jej do 2025 r. inteligentniejszą, prostszą i efektywniejszą pod względem cyfrowym. Miałoby to pozytywny wpływ zarówno na przychody UE, jak i na bezpieczeństwo obywateli UE. Ponadto przedsiębiorstwa odniosłyby korzyści z prostszych i szybszych obowiązków sprawozdawczych.

2.3.

EKES podkreślał już, że „skuteczna unia celna stanowi nieodzowny warunek procesu integracji europejskiej, gdyż zapewnia swobodny, skuteczny, bezpieczny i przejrzysty przepływ towarów, a także jak największą ochronę konsumentów i środowiska wraz z lepszymi miejscami pracy oraz skuteczną walką przeciw oszustwom i podrabianiu” (4).

2.4.

W związku z tym EKES z zadowoleniem przyjmuje bardzo konkretny plan działania na najbliższe 5 lat, obejmujący 30 zaplanowanych i ujętych w harmonogramie działań w ramach czterech strategicznych kategorii politycznych w celu wsparcia krajowych organów celnych. Te kategorie to: zarządzanie ryzykiem, zarządzanie handlem elektronicznym, promowanie przestrzegania przepisów oraz organy celne działające jednomyślnie.

2.5.

Obecny system celny wykazuje niedociągnięcia i słabe ogniwa, podczas gdy duża ilość danych wymienianych między organami celnymi we wszystkich państwach członkowskich nie jest skutecznie wykorzystywana. Parlament Europejski i Europejski Trybunał Obrachunkowy wyraziły już swoje zaniepokojenie utratą przychodów z powodu nieskutecznych kontroli celnych przywożonych towarów.

2.6.

Cła stanowią ważną część budżetu UE, odpowiadając za około 14 % całkowitych przychodów. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) poinformował, że oszustwa celne są powszechne, i zalecił odzyskanie ponad 2,7 mld EUR w cłach za lata 2017–2019. Wartość podrabianych towarów przywożonych z państw trzecich szacuje się na 121 mld EUR rocznie, podczas gdy naruszenia własności intelektualnej generują sprzedaż na poziomie ponad 83 mld EUR i powodują utratę 15 mld EUR dochodów podatkowych.

2.7.

Pozytywnym zjawiskiem jest to, że prawie 100 % zgłoszeń celnych jest wysyłanych drogą elektroniczną.

3.   Uwagi ogólne

3.1.

Unia celna wymaga szybkich inwestycji w celu zapewnienia skoordynowanej modernizacji zdolności zarówno pod względem oprogramowania, jak i zasobów ludzkich. Chociaż modernizacja rozpoczęła się w 2016 r. wraz z wprowadzeniem unijnego kodeksu celnego (5), wzrost przepływów handlowych, rozwój sektora handlu elektronicznego, unikanie opłat celnych i podatku VAT, nielegalny handel i zaniżanie wartości towarów wymagają natychmiastowej i skoordynowanej reakcji. Ponadto organy celne są odpowiedzialne za kontrolę towarów w wielu celach niefinansowych. EKES zdaje sobie sprawę z tego, że o sile unii celnej decyduje jej najsłabsze ogniwo, dlatego sugeruje zwrócenie szczególnej uwagi na najsłabsze miejsca wprowadzania i wyprowadzania towarów. Państwa członkowskie powinny w pełni wykorzystać nowy instrument na rzecz sprzętu do kontroli celnej, który został specjalnie zaprojektowany, aby pomóc w zakupie, konserwacji i wymianie najnowocześniejszego sprzętu celnego.

3.2.

Wyjście Zjednoczonego Królestwa z unii celnej już teraz powoduje większe obciążenie organów celnych pracą i stwarza dla nich szczególne wyzwania. Oczekuje się, że wraz z ponownym wprowadzeniem kontroli celnych liczba zgłoszeń celnych znacznie wzrośnie.

3.3.

Należy natychmiast zapewnić ściślejszą współpracę i interoperacyjność między organami celnymi a innymi organami ścigania i administracji. EKES ostrzegał już, że „współpraca różnych organów i instytucji w państwach członkowskich – policji, wywiadu, wymiaru sprawiedliwości, organów celnych i podatkowych – jest daleka od ideału” (6).

3.4.

Organy celne są bardzo zaangażowane w walkę z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną. Tylko w 2019 r. celnicy skonfiskowali 400 ton narkotyków, 3 699 sztuk broni palnej oraz 3,5 mld wyrobów tytoniowych i papierosów. 11,5 % wszystkich deklaracji środków pieniężnych było nieprawidłowych, co odpowiada kwocie około 331 mln EUR (7).

3.5.

Dla sektora, który korzysta z dużej liczby zgłoszeń, informacji o produktach, podatkach itp. niezwykle ważne jest zarządzanie danymi. Opanowanie dużej ilości dostępnych danych stanowiłoby natychmiastową i znaczną poprawę w stosunku do obecnego systemu celnego, a także ułatwiłoby podjęcie lepszych i zdecydowanych działań w odpowiedzi na rosnące wyzwania. Umożliwiłoby również prowadzenie inteligentnego nadzoru nad łańcuchami dostaw i zwiększyłoby zdolności przewidywania.

3.6.

EKES wyraża rozczarowanie faktem, że w ostatnim zdaniu komunikatu KE wezwała do poparcia tego planu działania TYLKO Parlament Europejski i Radę, z całkowitym pominięciem EKES-u. Komitet jest głęboko przekonany, że zaangażowanie partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego pomoże wdrożyć tak ambitny plan działania, a jednocześnie zapewni szerokie rozpowszechnienie korzyści, jakie plan ten przynosi społeczeństwu i przedsiębiorstwom.

4.   Uwagi szczegółowe

4.1.

EKES od samego początku docenia ambitny plan działania i konkretne terminy realizacji działań. To wyraźny krok naprzód: pod warunkiem przeprowadzania regularnych ocen skutków wdrożenie planu doprowadzi do rzeczywistej modernizacji organów celnych w całej UE.

4.2.

Tak ambitny plan wymaga odpowiedniego finansowania. Chociaż niektóre z proponowanych działań wymagają współfinansowania, a UE wyraża chęć udziału w tym przedsięwzięciu, EKES wyraża wątpliwość, czy wszystkie państwa członkowskie są gotowe przyjąć proponowany harmonogram i wyłożyć swoją część finansowania. Tylko dokładnie skoordynowane finansowanie i wdrażanie zapewniłyby powodzenie wniosku.

4.3.

UE pokazała jednak, że jej struktury są kruche, a jej reakcje na sytuacje krytyczne – opóźnione i nieskoordynowane, co widać m.in. na przykładzie pandemii COVID-19. Wezwanie prezydenta Francji Emmanuela Macrona do reorganizacji strefy Schengen i jego prośba o ponowne przeanalizowanie kwestii swobodnego przepływu osób w Unii są równie poważne, jak i niepokojące.

4.4.

Ponadto niezwykle długi proces zatwierdzania kolejnych wieloletnich ram finansowych zagraża prawidłowej odbudowie gospodarki UE i natychmiastowemu wsparciu potrzebnemu zarówno społeczeństwu, jak i przedsiębiorstwom. Wydaje się, że przywódczynie i przywódcy UE-27 mają coraz więcej problemów z uzgadnianiem bardzo ważnych działań, a czas podejmowania decyzji i niezdecydowany charakter rozwiązań świadczą o przestarzałym i nieefektywnym systemie zarządzania UE.

4.5.

Obecna propozycja, choć już omówiona i przeanalizowana w 2018 r., nie przewiduje żadnego wykorzystania technologii blockchain. EKES uważa, że system celny ma odpowiednią strukturę, aby uwzględnić takie zmiany, i zaleca natychmiastowe zbadanie możliwości wprowadzenia technologii blockchain w proponowanym planie działania.

4.6.

EKES zauważa ponadto, że nie przeprowadzono żadnej analizy możliwego wykorzystania robotyki i sztucznej inteligencji do aktualizacji operacji celnych. Podkreśla, że w tak złożonym planie działania można by łatwo uwzględnić postęp technologiczny i istniejące innowacyjne rozwiązania z zakresu robotyki i sztucznej inteligencji, co przyniosłoby natychmiastowe i wyraźne rezultaty.

4.7.   Zarządzanie ryzykiem

4.7.1.

Od czasu wprowadzenia poprawek dotyczących bezpieczeństwa do unijnego kodeksu celnego w 2005 r. UE prowadzi działania związane z zarządzaniem ryzykiem w oparciu o dwie linie obrony: ocenę z wyprzedzeniem i kontrolę przed wprowadzeniem towarów na obszar celny i po ich wprowadzeniu. EKES uważa, że największe wyzwanie wynika z nieskoordynowanego stosowania procedur w państwach członkowskich i braku wymiany informacji między państwami. Zapewnienie zgodnego z przepisami, bardziej skoordynowanego i zintegrowanego systemu zarządzania ryzykiem pozwoliłoby zmniejszyć luki między organami i wzmocnić najsłabsze ogniwa. W związku z tym nowa strategia zarządzania ryzykiem ogłoszona na drugi kwartał 2021 r. jest bardzo obiecująca.

4.7.2.

Transformacja cyfrowa i rozwój handlu elektronicznego ułatwiają konsumentom dokonywanie zakupów przez internet z każdego miejsca na świecie. Nie wszystkie produkty spełniają jednak wysokie europejskie normy bezpieczeństwa produktów lub ochrony konsumentów. Dla konsumentów jest to często zaskoczeniem. EKES z zadowoleniem przyjmuje cel usprawnienia procesu zarządzania ryzykiem, aby lepiej chronić jednolity rynek, a zwłaszcza obywateli, przed niezgodnymi z przepisami i niebezpiecznymi produktami.

4.7.3.

Propozycja uruchomienia inicjatywy „Wspólne zdolności analityczne” jest zdecydowanie krokiem naprzód. Z zadowoleniem należy również przyjąć udostępnianie danych organom odpowiedzialnym za zwalczanie nadużyć finansowych. EKES wyraża jednak wątpliwość, czy dostępne będzie odpowiednie finansowanie, aby połączyć ICS2 z innymi systemami elektronicznymi. Kolejna pilna kwestia dotyczy zarządzania tak złożoną siecią oraz potrzebnych do tego wyspecjalizowanych i odpowiednio przeszkolonych zasobów ludzkich.

4.7.4.

Ponadto EKES obawia się, że w przypadku braku poparcia dla projektu utworzenia nowej unijnej agencji celnej ze strony państw członkowskich zarządzanie tak złożonym i wzajemnie powiązanym systemem byłoby dodatkowym obciążeniem dla służb KE.

4.7.5.

Komisja zaproponowała wdrożenie analizy danych poprzedzającej załadunek i przybycie dla wszystkich produktów i środków transportu do 2024 r. Nie jest jednak jasne, jakiego rodzaju zasoby ludzkie będą potrzebne w każdym państwie członkowskim ani jaki poziom i czas trwania szkolenia będzie wymagany w przypadku takiego personelu. To samo dotyczy dodatkowego procesu zarządzania ryzykiem, który jest planowany dla procedur „po przybyciu”. EKES wzywał już do opracowania „wspólnych ram szkolenia na podstawie ram kompetencji dla sektora celnego UE, które mają na celu ujednolicenie i podwyższenie standardów działania organów celnych w całej UE” (8).

4.8.   Zarządzanie handlem elektronicznym

4.8.1.

Handel elektroniczny przyniósł ważne korzyści i możliwości zarówno dla społeczeństwa, jak i dla przedsiębiorstw. Stwarza jednak poważne wyzwania pod względem przestrzegania przepisów podatkowych i celnych w odniesieniu do towarów będących przedmiotem handlu, a także pod względem dużej liczby wniosków o odprawę w szerokim zakresie kontroli do celów niefinansowych, w tym bezpieczeństwa, ochrony i własności intelektualnej. EKES uznaje istotną rolę, jaką odgrywają organy celne w zapobieganiu wprowadzaniu na jednolity rynek niezgodnych z przepisami lub niebezpiecznych produktów, i stwierdza, że należy zapewnić tym organom odpowiednie środki umożliwiające wykonywanie również wszystkich obowiązków pozafinansowych.

4.8.2.

Oczekuje się, że wdrożenie pakietu dotyczącego VAT w handlu elektronicznym (9) od 2021 r. przyniesie znaczne przychody do budżetów państw członkowskich i zapewni równe szanse dla otoczenia biznesowego. Utworzenie unijnego centrum informacji podatkowych w ramach służb zwalczania oszustw podatkowych Eurofisc jest postrzegane jako znacząca poprawa w zapewnianiu organom celnym dostępu do informacji. EKES oczekuje na ocenę Komisji Europejskiej w tym względzie.

4.8.3.

EKES uważa, że najlepszym sposobem na uregulowanie handlu elektronicznego i zarządzanie nim jest ściślejsza współpraca z innymi państwami OECD i G-20. Już wcześniej podkreślał, że „politykę podatkową stosowaną w dziedzinie cyfryzacji gospodarki oraz opracowanie instrumentów i rozwiązań operacyjnych trzeba koordynować na szczeblu międzynarodowym” (10).

4.8.4.

Handel elektroniczny stanowi bardzo ważny sektor dla MŚP. Handel transgraniczny jest już jednak rozdrobniony ze względu na różne istniejące bariery i EKES wyraża zaniepokojenie, że w komunikacie nie wspomniano o utworzeniu ram korzystnych dla MŚP za pomocą tego ambitnego planu działania. Według wrześniowego Eurobarometru tylko 4 % MŚP sprzedaje swoje towary konsumentom w innych państwach członkowskich (11).

4.8.5.

Propozycja nałożenia na platformy obowiązków w zakresie sprawozdawczości celnej jest potencjalnym obciążeniem dla przedsiębiorstw prowadzących legalny handel. Platformy te posiadają ważne dane, które organy celne mogłyby wykorzystać, ale wymagałoby to określonych inwestycji w oprogramowanie komputerowe gromadzące i dostarczające takie dane. Należy natychmiast zbadać wykorzystanie zautomatyzowanych systemów robotowych, ponieważ mogą one okazać się nieocenioną pomocą w ułatwianiu wykonywania obowiązku sprawozdawczego. Ponadto EKES uważa, że jeśli przedsiębiorstwa te zostaną poproszone o gromadzenie danych, których normalnie by nie potrzebowały, powinny otrzymać niezbędne finansowanie. Zarządzanie tymi danymi jest niezwykle ważne w zwalczaniu oszustw celnych i oszustw związanych z VAT, zaniżania wartości, fałszowania deklaracji pochodzenia itp. EKES wyraził już „życzenie, by opracowano europejską normę gromadzenia danych i informacji na temat użytkowników, które platformy będą musiały przekazywać […]” (12).

4.8.6.

EKES z zadowoleniem przyjmuje jednak prowadzony obecnie przez KE przegląd roli i obowiązków internetowych platform handlowych, na których powinna spoczywać większa odpowiedzialność i którym należy zwiększyć zakres obowiązków, jeśli chodzi o sprawdzanie, czy towary sprzedawane na ich platformach są zgodne z przepisami i bezpieczne.

4.9.   Promowanie przestrzegania przepisów

4.9.1.

Obecny system zapewnia korzyści zaufanym przedsiębiorcom za spełnienie przez nich przepisów prawa celnego UE. EKES popiera propozycję monitorowania istniejących umów preferencyjnych z państwami trzecimi; kompleksowa analiza międzynarodowych systemów współpracy UE i wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach celnych doprowadziłaby do lepszego egzekwowania prawa.

4.9.2.

Propozycja uruchomienia unijnego pojedynczego punktu kontaktowego jest projektem korzystnym dla wszystkich i EKES wyraża dla niej pełne poparcie. Sektor prywatny skorzystałby na możliwości uproszczonej sprawozdawczości, a różne organy mogłyby wybierać potrzebne dane. Jest to wyraźny krok naprzód dla wszystkich zaangażowanych stron. Oczekuje się, że przyniesie to przedsiębiorstwom do 690 mln EUR oszczędności w obszarze administracji celnej w ciągu pierwszych siedmiu lat od wdrożenia.

4.9.3.

Nie jest jednak jasne, na jakiej podstawie proponowana analiza unijnego kodeksu celnego mogłaby sugerować, że systemy elektroniczne są przestarzałe, niecałe cztery lata po przyjęciu wniosku.

4.9.4.

Fragmentacja systemu sankcji za brak zgodności z przepisami we wszystkich państwach członkowskich powoduje zakłócenia konkurencji na jednolitym rynku, jednocześnie umożliwiając pojawienie się słabszych ogniw w systemie. Utworzenie solidnych i jednolitych ram wzmocniłoby siłę unii celnej jako całości. Choć w teorii wydaje się to doskonałym rozwiązaniem, EKES zastanawia się, w jaki sposób KE zamierza zintegrować system sankcji, skoro wniosek z 2013 r. dotyczący tego samego tematu został odrzucony.

4.9.5.

Ponadto trudno jest osiągnąć ten sam poziom kontroli, jeśli liczba funkcjonariuszy celnych waha się od 7 do 70 na 100 000 mieszkańców w zależności od państwa członkowskiego (13). EKES zaleca dodanie minimalnych norm dotyczących kontroli i wymaganej liczby pracowników.

4.9.6.

Kryzys związany z COVID-19 ujawnił niedociągnięcia systemu celnego – wykryto kilka przypadków wprowadzenia na terytorium UE niezgodnych z przepisami i niebezpiecznych produktów. EKES uważa, że niezwykle ważne jest jak najszybsze przyjęcie aktów wykonawczych do rozporządzenia w sprawie nadzoru rynku (14).

4.9.7.

Ponadto EKES popiera propozycję zwrócenia szczególnej uwagi na zastosowanie reguł i procedur preferencyjnego pochodzenia do 41 unijnych umów o wolnym handlu. Jeśli chodzi o innych partnerów handlowych, zwłaszcza Chiny, gwałtowny wzrost handlu elektronicznego przyczynił się do powstania dodatkowych wyzwań dla organów celnych. Nie dziwi zatem naturalna troska oraz chęć oceny i stanowienia prawa w razie potrzeby.

4.10.   Organy celne działające jednomyślnie

4.10.1.

Analiza pokazuje, że współpracę transgraniczną można znacznie wzmocnić. EKES zdaje sobie sprawę, że jedynym wyjściem jest zapewnienie większej i lepszej współpracy między organami celnymi różnych państw członkowskich oraz między organami celnymi a innymi organami krajowymi. Dzielenie się najlepszymi praktykami mogłoby również przyczynić się do poprawy wydajności administracji celnej.

4.10.2.

Konieczne są znaczne inwestycje, aby zakupić sprzęt do kontroli celnej niezbędny do wprowadzenia tej współpracy w życie. EKES zauważa, że w pierwotnym wniosku (15) Komisja zgodziła się pokryć tylko 80 % potrzebnych inwestycji. Pozostałe 20 % powinny pokryć państwa członkowskie, lecz biorąc pod uwagę sytuację finansową, w jakiej znalazły się one w wyniku pandemii COVID-19, EKES zakłada, że nie wszystkie 27 państw członkowskich będzie w stanie zainwestować wymagane kwoty w 2021 r.

4.10.3.

Ponadto Komisja odważnie przedstawia kontrowersyjną propozycję przygotowania do 2023 r. oceny skutków utworzenia unijnej agencji celnej. EKES wątpi, by państwa członkowskie się na to zgodziły.

---

(1)  Dz.U. L 269 z 10.10.2013, s. 1.

(2)  Dz.U. L 169 z 25.6.2019, s. 1.

(3)  Opinia EKES-u w sprawie wniosku ustanawiającego, w ramach Funduszu Zintegrowanego Zarządzania Granicami, instrument wsparcia finansowego na rzecz sprzętu do kontroli celnej (Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 67).

(4)  Dz.U. C 367 z 10.10.2018, s. 39.

(5)  Dz.U. L 269 z 10.10.2013, s. 1.

(6)  Dz.U. C 246 z 28.7.2017, s. 22.

(7)  Drugie dwuletnie sprawozdanie z postępów w zakresie rozwoju unii celnej UE i zarządzania nią.

(8)  Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 67.

(9)  Modernising VAT for cross-border e-commerce [Modernizacja przepisów VAT dotyczących transgranicznego handlu elektronicznego]

(10)  Dz.U. C 364 z 28.10.2020, s. 62.

(11)  Badanie Eurobarometr Flash 486.

(12)  Dz.U. C 364 z 28.10.2020, s. 62.

(13)  Badanie przeprowadzone przez Związek Zawodowy Pracowników Sektora Finansów w Europie.

(14)  Dz.U. L 169 z 25.6.2019, s. 1.

(15)  COM(2018) 321 final.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego unijne środowisko jednego okienka w dziedzinie ceł i zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 952/2013”

[COM(2020) 673 final – 2020/306 (COD)]

(2021/C 220/08)

Sprawozdawca:

Athanasios IOANNIDIS

Wnioski o konsultację	Parlament Europejski, 11.11.2020 Rada, 13.11.2020
Podstawa prawna	Art. 3, 114 i 207 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	2.3.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej	24.3.2021
Sesja plenarna nr	559
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	268/0/3

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji Europejskiej dotyczący ustanowienia unijnego środowiska jednego okienka w dziedzinie ceł i zmiany rozporządzenia (UE) nr 952/2013. Celem wniosku jest rozwiązanie problemu rozdrobnionej interoperacyjności między organami celnymi a właściwymi organami partnerskimi w zarządzaniu procesami odprawy celnej towarów.

1.2.

EKES uważa, że wniosek jest zgodny z wizją i celami strategicznymi Unii, zarówno w odniesieniu do „Planu działania mającego na celu przeniesienie unii celnej na następny poziom – planu działania na rzecz silnej i nowoczesnej unii celnej”, jak i do komunikatu „Rozwój unii celnej UE i zarządzanie nią”.

1.3.

Zdaniem EKES-u wniosek wspiera plan strategiczny Dyrekcji Generalnej ds. Podatków i Unii Celnej (DG TAXUD) na lata 2016–2020 oraz plan działania UE na rzecz administracji elektronicznej na lata 2016–2020 określony w komunikacie Komisji z dnia 19 kwietnia 2016 r. (1) i mający na celu zwiększenie wydajności usług publicznych poprzez usunięcie istniejących barier cyfrowych, ograniczenie biurokracji i poprawę jakości interakcji między organami krajowymi.

1.4.

EKES zwraca uwagę, że wdrożenie środowiska jednego okienka w dziedzinie ceł sprawi, że handel towarami wkroczy w nową erę cyfrową dzięki uproszczeniu i automatyzacji. Ogólnie rzecz biorąc, wymiana handlowa w UE będzie rosła, Unia stanie się bardziej konkurencyjna, cła zostaną zmodernizowane oraz będzie się to wiązać z wielorakimi skutkami dla zainteresowanych stron – organów celnych państw członkowskich, właściwych organów partnerskich, przedsiębiorców i obywateli.

1.5.

EKES uważa, że unijne jedno okienko wraz z krajowymi okienkami nie powinny stanowić jedynie portalu cyfrowego na potrzeby procesów gromadzenia danych i wymiany informacji. Ponieważ systemy i procesy informacyjne ewoluują, w przyszłości – zgodnie z ustaleniami państw członkowskich i Rady – musi istnieć także możliwość przejścia na bardziej złożone, zautomatyzowane procesy obliczeniowe, które będą stosowane w odniesieniu do ilości towarów. Umożliwi to przedsiębiorcom uzyskanie całościowego obrazu transakcji, którą należałoby zatem nazwać „inteligentną”.

1.6.

EKES uważa, że włączenie unijnych formalności niedotyczących ceł do unijnego systemu jednego okienka w dziedzinie ceł służącego do wymiany świadectw (EU CSW-CERTEX) będzie wymagało nowej infrastruktury informatycznej w celu stworzenia połączeń między krajowymi środowiskami jednego okienka w dziedzinie ceł a unijnymi systemami pozacelnymi. Należy dokładnie określić dane, które mają być wymieniane.

1.7.

EKES zaleca, by Komisja zwróciła szczególną uwagę na cyberbezpieczeństwo systemów i okienek poprzez ustanowienie systemów bezpieczeństwa o wysokich standardach, które będą chronić przed atakami mogącymi zagrozić handlowi towarami w UE i mieć katastrofalne skutki gospodarcze.

1.8.

EKES zgadza się, że skuteczne wdrożenie programu jednego okienka w dziedzinie ceł i uniknięcie opóźnień będzie wymagało szczególnego zwrócenia uwagi na państwa członkowskie, które nie wzięły udziału w projekcie pilotażowym z 2015 r. pt. „Unijne środowisko jednego okienka w dziedzinie ceł – wspólny dokument weterynaryjny wejścia” (EU CSW-CVED) i które w związku z tym nie opracowały krajowych środowisk jednego okienka w dziedzinie ceł, dostosowanych do unijnego jednego okienka.

1.9.

Podobny problem dotyczy szeregu państw członkowskich, które opracowały własne inicjatywy w zakresie jednego okienka na szczeblu krajowym, które pozostają odizolowane i charakteryzują się różnymi warunkami uzależnionymi od poziomu istniejącej informatycznej architektury celnej, priorytetów i struktur kosztów.

1.10.

Z powyższych względów EKES opowiada się za bardziej szczegółowym harmonogramem, zawierającym cele i środki dla państw członkowskich umożliwiające im dostosowanie ich krajowych środowisk jednego okienka w dziedzinie ceł do unijnego jednego okienka.

1.11.

EKES dostrzega złożoność systemu i fakt, że do jego wdrożenia potrzebna jest koordynacja działań zarówno w obrębie państw członkowskich, jak i między tymi państwami. EKES proponuje opracowanie bardziej szczegółowego harmonogramu monitorowania i przedstawiania sprawozdań na temat funkcjonowania i opracowywania jednego okienka, wraz z celami i środkami, które państwa członkowskie i podmioty krajowe powinny podjąć w celu wdrożenia systemu.

1.12.

EKES zaleca, by w obszarze swego działania program przyczyniał się do większego poszanowania praw podstawowych i lepszej ochrony danych.

1.13.

EKES uważa, że niezwykle ważne jest przygotowanie i przeszkolenie pracowników, którzy będą zaangażowani w obsługę systemów informatycznych, krajowych środowisk jednego okienka i unijnego jednego okienka w dziedzinie ceł. W związku z tym w obecnym projekcie należy przewidzieć programy szkolenia i podnoszenia kwalifikacji pracowników, które to programy powinny być finansowane ze środków krajowych lub unijnych.

2.   Kontekst/wprowadzenie

2.1.

W 2008 r. państwa członkowskie i Komisja zobowiązały się do promowania elektronicznego środowiska celnego w UE poprzez dążenie do ustanowienia ram usług jednego okienka. W deklaracji weneckiej z 2014 r. zaproponowano stopniowy plan działania na rzecz wdrożenia unijnego środowiska jednego okienka w dziedzinie ceł i opracowania jego ram prawnych. Zostało to powtórzone w komunikacie Komisji z 2016 r. „Rozwój unii celnej UE i zarządzanie nią”, w którym ogłoszono plany Komisji dotyczące zbadania wykonalnego rozwiązania w zakresie opracowania i utworzenia unijnego środowiska jednego okienka w dziedzinie ceł. Podejście to zostało poparte w konkluzjach Rady Ecofin z dnia 23 maja 2017 r.

2.2.

Komisja rozpoczęła w 2015 r. projekt pilotażowy – „Unijne środowisko jednego okienka w dziedzinie ceł – wspólny dokument weterynaryjny wejścia (EU CSW-CVED)”. Projekt był zarządzany wspólnie przez Dyrekcję Generalną ds. Podatków i Unii Celnej (DG TAXUD) oraz Dyrekcję Generalną ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności (DG SANTE) w celu umożliwienia zautomatyzowanej weryfikacji przez organy celne trzech formalności regulacyjnych niedotyczących ceł, przedkładanych wraz ze zgłoszeniem celnym jako dowód zgodności. Początkowo w tym programie pilotażowym uczestniczyło na zasadzie dobrowolności pięć administracji celnych państw członkowskich. W ramach jego następcy, unijnego systemu jednego okienka w dziedzinie ceł służącego do wymiany świadectw (EU CSW-CERTEX), rozszerzono zakres wymogów regulacyjnych i wprowadzono nowe funkcje, takie jak zarządzanie ilością. Liczba uczestniczących państw członkowskich wzrosła z pięciu do dziewięciu, a programem obejmowane są kolejne obszary polityki.

2.3.

Pandemia COVID-19 sprawiła, że ważniejsze niż kiedykolwiek stało się ustanowienie silniejszych ram unii celnej i dalsze ułatwianie wypełniania formalności celnych i unijnych formalności niedotyczących ceł w celu wsparcia ożywienia gospodarczego. W tym celu zwiększona cyfryzacja formalności celnych i unijnych formalności regulacyjnych niedotyczących ceł mających zastosowanie do handlu międzynarodowego otwiera państwom członkowskim nowe możliwości w zakresie poprawy współpracy cyfrowej.

3.   Streszczenie wniosku Komisji

3.1.

Unijny handel międzynarodowy podlega zarówno przepisom prawa celnego, jak i unijnym przepisom innym niż przepisy celne. Organy odpowiedzialne za unijne formalności regulacyjne niedotyczące ceł („właściwe organy partnerskie”) oraz organy celne często pracują w hermetycznych zespołach, tworząc złożone i powodujące obciążenia obowiązki sprawozdawcze dla przedsiębiorców i nieskuteczne procesy odprawy towarów, sprzyjające błędom i oszustwom. Aby rozwiązać problem rozdrobnionej interoperacyjności między organami celnymi a właściwymi organami partnerskimi w zarządzaniu procesami odprawy towarów oraz koordynować działania w tym obszarze, Komisja i państwa członkowskie podjęły na przestrzeni lat szereg zobowiązań do opracowania inicjatyw w zakresie jednego okienka do celów odprawy towarów.

3.2.

We wniosku Komisji przewidziano ustanowienie unijnego środowiska jednego okienka w dziedzinie ceł zapewniającego zintegrowany zestaw interoperacyjnych usług elektronicznych na szczeblu unijnym i krajowym za pośrednictwem unijnego systemu jednego okienka w dziedzinie ceł służącego do wymiany świadectw. Ma to na celu wspierać interakcję i wymianę informacji między krajowymi środowiskami jednego okienka w dziedzinie ceł a unijnymi systemami pozacelnymi, o których mowa w załączniku do wniosku.

4.   Uwagi ogólne

4.1.

Wniosek dotyczący rozporządzenia stanowi pierwszy i zasadniczy krok w kierunku poprawy współpracy między organami celnymi za pomocą jednej aplikacji elektronicznej. Jest to kompleksowy wniosek, który zawiera szeroko zakrojoną analizę wyników, działań i środków związanych z funkcjonowaniem unijnego jednego okienka w dziedzinie ceł.

4.2.

Wdrożenie jednego okienka umożliwi przedsiębiorstwom i przedsiębiorcom przekazywanie danych – zarówno dokumentów załączanych do zgłoszenia, jak i unijnych formalności niedotyczących ceł – drogą elektroniczną do elektronicznego okienka (krajowego okienka) w każdym państwie członkowskim, co ograniczy ryzyko powielania działań oraz pozwoli oszczędzić czas i koszty transakcji. Jedno okienko pozwoli organom celnym i innym organom na gromadzenie danych przekazanych w oparciu o zharmonizowany system procedur odprawy towarów. Jednocześnie UE uzyska ogląd produktów wwożonych i wywożonych przez jej granice, a także możliwość sprawdzania ilości towarów w kontekście kontyngentów i zapobiegania oszustwom.

4.3.

Jak określono we wniosku Komisji, wdrożenie programu zostanie sfinansowane ze źródeł unijnych i krajowych. Koszty związane z opracowywaniem, integracją i obsługą jednego okienka EU CSW-CERTEX zostaną poniesione przez Unię, natomiast państwa członkowskie pokryją koszty opracowywania, integracji i obsługi ich krajowych środowisk jednego okienka oraz ich połączenia z EU CSW-CERTEX. Biorąc pod uwagę, że pandemia COVID-19 doprowadziła do kryzysu finansowego we wszystkich państwach członkowskich UE, EKES chciałby wiedzieć, w jaki sposób Komisja może zagwarantować, by państwa członkowskie spełniły ten wymóg i zapewniły w budżetach krajowych środki finansowe na realizację programu.

4.4.

Aby inicjatywa dotycząca jednego okienka mogła zostać zharmonizowana i ustanowiona, wdrożenie programu przez państwa członkowskie musi być obowiązkowe. W istocie sukces jednego okienka w dziedzinie ceł zależy od jednoczesnego przestrzegania, harmonizacji i wdrożenia programu przez wszystkie kraje. EKES zwraca uwagę na ryzyko, że niektóre państwa członkowskie mogą nie wdrożyć jednego okienka w przewidzianym terminie ze względu na ograniczenia budżetowe (wynikające z kryzysu finansowego związanego z COVID-19) i inne priorytety polityczne. Spowoduje to liczne problemy dla polityki celnej i handlowej Unii, nie mówiąc już o państwach członkowskich. EKES zwraca się do Komisji z pytaniem, czy przewidziane są kary w przypadku, gdy któreś z państw członkowskich nie wdroży jednego okienka lub przekroczy ustalone ramy czasowe.

4.5.

Działania w zakresie jednego okienka muszą iść w parze z modernizacją ceł i organów celnych. Niezwykle przydatne byłoby przeprowadzenie najpierw badania opisującego obecną sytuację na granicach państw członkowskich oraz dokonanie oceny potrzeby inwestycji w modernizację usług, tak aby mogły one być realizowane w ramach jednego okienka. Jednocześnie można by ustalić orientacyjny termin zakończenia prac nad krajową częścią jednego okienka.

4.6.

W swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia Komisja wskazuje, że każde państwo członkowskie powinno wyznaczyć organ, który będzie pełnił funkcję krajowego koordynatora na potrzeby wdrażania i koordynacji działań w zakresie jednego okienka. EKES chciałby wiedzieć, czy wyznaczenie krajowego koordynatora leży w wyłącznej gestii każdego państwa członkowskiego czy też Komisja będzie wydawać zalecenia w tej sprawie.

4.7.

Jeśli chodzi o zapewnienie ochrony danych, EKES uważa, że uzupełniająca działalność polegająca na ochronie danych gromadzonych wraz ze wszystkimi zgłoszeniami celnymi musi uwzględniać następujące kwestie: — jaki organ publiczny będzie odpowiedzialny za zagwarantowanie poufności i jak zostanie określony stopień tolerancji na każdym szczeblu, — zabezpieczenia, które zostaną zapewnione przedsiębiorcom w ramach jednego okienka, oraz szczegóły udzielonych gwarancji.

5.   Uwagi szczegółowe

5.1.

EKES jest zdania, że omawiany wniosek dotyczący rozporządzenia i punkt, w którym mowa o pomocniczości, można uznać za wkład tego środka, tj. utworzenia jednego okienka, w europejski PKB i zwiększanie konkurencyjności.

5.2.

Ponadto EKES uważa, że konieczne jest przeprowadzenie oceny skutków dla każdego państwa członkowskiego, w której podkreślone zostaną korzyści płynące z wdrożenia tej polityki, aby przekonać te państwa do szybkiego jej wdrożenia. Jednocześnie EKES zwraca się do Komisji o przedstawienie sprawozdania na temat skutków pilotażowego wprowadzenia jednego okienka w dziedzinie ceł w każdym z państw członkowskich uczestniczących w projekcie pilotażowym.

5.3.

Mając na uwadze sprawozdanie z oceny skutków, które zostało przeanalizowane we wniosku dotyczącym rozporządzenia, EKES uważa, że pakiet wariantów 1 + 6+8(ii) (2) jest odpowiedni.

5.4.

EKES podkreśla, że Komisja Europejska powinna przyjąć jednolite specyfikacje techniczne dotyczące funkcjonowania krajowego środowiska jednego okienka, jak określono w art. 2 wniosku dotyczącego rozporządzenia.

5.5.

EKES zwraca uwagę, że Komisja Europejska powinna przyjąć jednolite specyfikacje techniczne dotyczące funkcjonowania krajowego środowiska jednego okienka, jak określono w art. 8, aby uniknąć problemów związanych ze zgłoszeniami celnymi. EKES uważa, że użyteczne byłoby stworzenie jednego standardu.

5.6.

EKES jest zdania, że aby jedno okienko w dziedzinie ceł mogło funkcjonować z powodzeniem, krajowe środowiska muszą działać sprawnie i dysponować odpowiednio przeszkolonym personelem. Biorąc pod uwagę, że liczba funkcjonariuszy celnych (3) na 100 000 mieszkańców waha się od 7 do 70 w zależności od państwa członkowskiego, EKES zaleca dodanie minimalnych standardów dotyczących obsługi systemu i liczby wymaganego personelu.

5.7.

EKES zaleca dodanie w art. 1 wniosku dotyczącego rozporządzenia sformułowania „bez uszczerbku dla przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (RODO) oraz przepisów art. 6 niniejszego rozporządzenia”.

5.8.

EKES zauważa, że zarówno pod względem prawnym, jak i merytorycznym w art. 3 można by zająć się kwestią sprzeczności wynikającej z odniesienia do unijnego środowiska jednego okienka w dziedzinie ceł przy jednoczesnym uwzględnieniu unijnych systemów pozacelnych. Można by dodać oddzielny akapit obejmujący tę kwestię (jak również dokonać niezbędnych zmian w odniesieniach).

5.9.

EKES zwraca się o wyjaśnienie, czy program prac Komisji Europejskiej zostanie przyjęty przed wejściem w życie rozporządzenia czy też po jego wejściu w życie. Jeżeli najpierw będzie mieć miejsce wejście w życie rozporządzenia, to jakie będą ramy czasowe przyjęcia planu działania?

5.10.

EKES uważa, że odniesienie do możliwości odwołania uprawnień do przyjmowania aktów delegowanych, o którym mowa w art. 21 ust. 3 zdanie pierwsze, jest zdecydowanie zbyt niejasne, i zwraca się o doprecyzowanie, czy odwołanie dotyczy jednej czy wszystkich kategorii wymienionych w art. 5 ust. 4, art. 10 ust. 3 i art. 13 ust. 4. Nie jest również jasne, czy dotyczy to jednego aktu należącego do powyższych kategorii czy też o ogólną możliwość przyjmowania aktów należących do jednej z tych kategorii. EKES zwraca uwagę, że proces informowania współprawodawców powinien być przedmiotem konsultacji między tymi współprawodawcami.

---

(1)  Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Plan działania UE na rzecz administracji elektronicznej na lata 2016–2020. Przyspieszenie transformacji cyfrowej w administracji”, COM(2016) 179 final z dnia 19 kwietnia 2016 r.

(2)  Wariant 1 nadaje EU CSW-CERTEX obowiązkowy charakter i obejmuje unijne wymogi regulacyjne, w odniesieniu do których odpowiednie informacje celne są dostępne na szczeblu UE dla wszystkich państw członkowskich, zapewniając funkcję automatycznego zarządzania ilością. W wariancie 6 ustanawia się pojedyncze okienka na poziomie krajowym, aby zapewnić przedsiębiorcom zharmonizowane pojedyncze punkty kontaktowe w celu dopełniania formalności celnych i formalności niedotyczących ceł. Wariant 8(ii) opiera się na szerszym stosowaniu istniejącego systemu rejestracji i identyfikacji przedsiębiorców (EORI) jedynie do celów zatwierdzania. COM(2020) 673 final.

(3)  https://ufe-online.eu/wp-content/uploads/2020/04/2020-04-04.pdf