1.

Ostatecznie w czerwcu 2017 r. Rada ogłosiła, że rozporządzenie wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej zostanie przyjęte do października 2017 r., pod warunkiem wyrażenia wcześniejszej zgody przez Parlament Europejski. W takim przypadku Komisja z pewnością rozważyłaby rewizję rozporządzenia w sprawie OLAF, co mogłoby się nałożyć na obecnie przeprowadzaną ocenę. W związku z tym dogłębna analiza tego, w jaki sposób uprawnienia i skład OLAF oddziaływałyby na utworzoną w przyszłości Prokuraturę Europejską, wykracza poza zakres niniejszej opinii. Biorąc jednak pod uwagę dotychczasową działalność OLAF, przyszła rola, jaką Prokuratura Europejska odgrywałaby w europejskiej przestrzeni sprawiedliwości, miała duży wpływ na prowadzone przez OLAF dochodzenia, a zatem wydaje się, że w niniejszej ocenie nie uda się uniknąć odniesień do tej kwestii.

2.

Ta wyjątkowo poważna i bezprecedensowa sytuacja wymaga dokładnej kontroli stosowania rozporządzenia w odniesieniu do środków dochodzeniowych, do których wdrażania OLAF jest uprawniony, oraz do ochrony praw podstawowych. Sposób wdrożenia najważniejszych zasad, jakimi są niezależność, nadzór, kontrola zgodności z prawem, bezstronność, integralność, dobre rządy i rozliczalność, wymaga gruntownego rozważenia.

Jeżeli chodzi o uchylenie immunitetu, dyrektor generalny wniósł do Sądu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji, twierdząc, że środek mógł naruszać jego niezależność (3). Komitetowi Nadzoru nieznane są szczegółowe uwagi przedłożone przez którąkolwiek ze stron Sądowi, przed którym nadal toczy się postępowanie w sprawie głównej skargi wniesionej przez dyrektora generalnego. Kwestia ta podaje w wątpliwość również adekwatność uprawnień Komitetu Nadzoru do zabezpieczania niezależności OLAF.

3.

Trzy lata później, w październiku 2016 r., rozporządzenie nr 883/2013 poddano wczesnej zmianie przed okresem oceny określonym w reformie, aby wprowadzić zmiany w zakresie niezależności sekretariatu Komitetu Nadzoru oraz budżetu Komitetu Nadzoru. Wprowadzona rozporządzeniem 2016/2030 zmiana spowodowała nieprzewidywane problemy w zakresie funkcjonowania i pozycji instytucjonalnej Komitetu Nadzoru, wpływając tym samym na przydatność mechanizmów nadzoru oraz na wzmocnienie niezależności OLAF.

W bliskiej przyszłości Komitet Nadzoru uważniej zastanowi się nad tą drugą reformą.

4.

Komitet Nadzoru zdaje sobie sprawę, że nowym rozporządzeniem prawodawca zwolnił Komitet Nadzoru z odpowiedzialności za przeprowadzanie kontroli zgodności z prawem ex ante, co było przedmiotem orzeczenia Sądu Unii Europejskiej w sprawie T-48/05, Franchet i Byk przeciwko Komisji. Sąd orzekł, że w celu ochrony praw podstawowych należy skonsultować się z Komitetem Nadzoru przed przekazaniem sprawozdań ze sprawy krajowym organom sądowym (5). Komitet Nadzoru uważa, że nadal istnieje potrzeba wprowadzenia jasnych przepisów dotyczących mechanizmów, według których Komitet Nadzoru ocenia wykonanie przez OLAF zadań dochodzeniowych po zamknięciu dochodzenia.

5.

Komitet Nadzoru zbadał ponadto:

Wyboru informacji dotyczących działalności OLAF, które Komitet Nadzoru poddał analizie, dokonał OLAF.

6.

W art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2013 na OLAF nakłada się obowiązek prowadzenia wewnętrznych dochodzeń administracyjnych w celu zwalczania nadużyć finansowych, korupcji oraz wszelkiej innej nielegalnej działalności na szkodę interesów finansowych UE. W tym celu Urząd prowadzi dochodzenia w poważnych sprawach związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowiącym zaniedbanie obowiązków przez urzędników i innych pracowników Unii, które może prowadzić do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub postępowania karnego, lub równoważne niedopełnienie obowiązków przez członków instytucji i organów, szefów urzędów i agencji lub członków personelu instytucji, organów, urzędów lub agencji niepodlegających regulaminowi pracowniczemu.

W art. 1 ust. 4 uprawnia się również OLAF do prowadzenia dochodzeń w sprawie działań na szkodę interesów finansowych Unii, tym samym wykluczając wszelkie inne uchybienia z zakresu dochodzeń Urzędu. Rozporządzenie w sprawie OLAF potwierdza jednak, że odpowiedzialność Urzędu wykracza poza ochronę interesów finansowych i obejmuje wszystkie działania związane z ochroną interesów Unii przed niezgodnymi z prawem zachowaniami, które mogą prowadzić do postępowania administracyjnego lub karnego. OLAF może także wszcząć dochodzenia administracyjne, aby zbadać, czy urzędnik lub były urzędnik dopuścił się niedopełnienia obowiązków wynikających z regulaminu pracowniczego, nie ograniczając zakresu dochodzenia wyłącznie do działań szkodzących interesom finansowym Unii (6).

W praktyce dochodzenia prowadzone przez OLAF skupiają się na nadużyciach finansowych (które stanowią kategorię prawa karnego). Jednocześnie prawodawca pozostawił możliwość przesłania organom sądowym państw członkowskich dowodów zgromadzonych podczas dochodzenia administracyjnego. Co więcej, OLAF wydaje zalecenia do podjęcia konkretnych działań w zakresie krajowych postępowań dyscyplinarnych, administracyjnych, finansowych lub karnych. OLAF prowadzi zatem dochodzenia, które mają swój ciąg dalszy w krajowych postępowaniach karnych; zgromadzone dowody mają ponadto taką samą wartość co dowody przedstawione przez organy administracyjne państw członkowskich (7).

W tym kontekście przyjęcie dyrektywy w sprawie ochrony interesów finansowych w lipcu 2017 r. poszerzyło kompetencje OLAF w zakresie ochrony interesów finansowych UE w obszarze prawa karnego oraz rozszerzyło zakres dochodzeń prowadzonych przez OLAF, aby obejmowały one VAT. Będzie mieć to wpływ na zakres kompetencji OLAF.

7.

Dochodzenia prowadzone przez OLAF w przyszłości będą w sposób bezpośredni powiązane z postępowaniem karnym poprzez bliskie stosunki i wymianę informacji z Prokuraturą Europejską (9). W szczególności jeżeli OLAF zapewni Prokuraturze Europejskiej wsparcie operacyjne (10) lub przeprowadzi dochodzenia administracyjne, OLAF uczyni to wyłącznie do celów dochodzenia lub postępowania karnego trwającego w państwie członkowskim. Takie przypadki będą podlegać zmianie rozporządzenia nr 883/2013, aby prawa i gwarancje proceduralne oraz przepisy dotyczące dowodów odzwierciedlały wymogi stawiane przez prawo krajowe odpowiedniego państwa członkowskiego.

8.

W odniesieniu do przypadków wymienionych w lit. c) nie wyjaśniono jeszcze, czy OLAF miałby wszczynać własne dochodzenia, czy też miałby w jakiś sposób działać w ramach proceduralnych Prokuratury Europejskiej. Zdaniem Komitetu Nadzoru pełne odpowiedzi na te zasadnicze pytania powinny znaleźć się w rozporządzeniu w sprawie OLAF.

Komitet Nadzoru uważa, że zmiana w rozporządzeniu nr 883/2013 powinna służyć ujednoliceniu podstaw wszystkich dochodzeń prowadzonych przez OLAF, aby uniknąć rozdrobnienia i trudności w interpretacji, a także zwiększyć jasność prawa i gwarancji proceduralnych. Ujednolicone ramy prawne powinny również zawierać wyczerpujący kodeks uprawnień OLAF. W rozporządzeniu będzie należało poświęcić szczególną uwagę kwestiom wyjaśnienia uprawnień w odniesieniu do instytucji UE oraz podziału kompetencji między OLAF a przyszłą Prokuraturą Europejską.

9.

W szczególności nowym rozporządzeniem nr 883/2013 wprowadzono wytyczne w sprawie procedur dochodzeń – dokument, w którym przedstawiono skierowane do personelu OLAF wytyczne w zakresie: (i) prowadzenia dochodzeń; (ii) gwarancji proceduralnych i praw przysługujących osobom objętym dochodzeniem i świadkom; oraz (iii) szczegółowych informacji dotyczących obowiązujących wewnętrznych procedur doradczych i kontrolnych, w tym również kontroli zgodności z prawem. Przedmiotowym wytycznym przyznano główną rolę w rozporządzeniu nr 883/2013, a stworzono je w celu umożliwienia dyrektorowi generalnemu niezależnego postępowania. Osoby prowadzące dochodzenie mają obowiązek stosować się do tych wytycznych, które, zanim zostaną wydane, muszą zostać przedstawione Komitetowi Nadzoru (zob. motyw 18 i 19 oraz art. 17 ust. 8 rozporządzenia nr 883/2013) i przesłane do instytucji. Na podstawie art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, w którym omówiono dobrą administrację, przepisy te wiążą sam OLAF.

10.

Istotnym efektem wprowadzenia wytycznych było ustanowienie w obrębie OLAF nowej struktury, która zajmuje się organizacją wewnętrzną i podziałem zadań między poszczególne jednostki dochodzeniowe, w tym utworzenie tak zwanego Działu Selekcji i Kontroli Dochodzeń. Dział ten – pełniący funkcje organu podejmującego decyzje dotyczące wszczęcia spraw – stanowi wstępny filtr analizy informacji przychodzących. Przeprowadza on również kontrolę zgodności z prawem w czasie trwania dochodzenia oraz pełni rolę ostatecznego recenzenta sprawozdań ze sprawy oraz decyzji w sprawie zaleceń przedstawionych przez OLAF.

Komitet Nadzoru wyraża swoje wątpliwości dotyczące skuteczności i przejrzystości przedmiotowej struktury i wzywa prawodawcę do rozważenia konsekwencji, jakie taka struktura i jej elastyczna podstawa prawna mogą mieć dla praw osób fizycznych. Prawodawca musi ustanowić ramy trwałych struktur, aby zabezpieczyć stabilność działań dochodzeniowych.

Komitet Nadzoru wziął pod uwagę, że tekst 28 artykułów, które formalnie stanowią wytyczne w sprawie procedur dochodzeń, od momentu jego przyjęcia w 2013 r. uzupełniano licznymi wytycznymi skierowanymi do pracowników OLAF wydanymi w latach 2014–2016, w tym:

Uwzględniając powyższe, Komitet Nadzoru uważa, że taki różnorodny zestaw przepisów nie zapewnia przebiegowi dochodzeń przejrzystości zakładanej przez prawodawcę oraz że liczba instrukcji może zwieść pracowników OLAF, w szczególności osoby prowadzące dochodzenie. Sytuacji tej można uniknąć, określając kompleksowe procedury dochodzenia w rozporządzeniu.

11.

Komitet Nadzoru zbadał wykonywanie nowych uprawnień i wdrażanie zasad regulujących funkcję dochodzeniową przez OLAF, uwzględniając cały tok prowadzenia sprawy w świetle Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

12.

13.

Komitet Nadzoru uważa, że ta różnorodność kryteriów wszczynania dochodzeń jest zbyt elastyczna i może stanowić ryzyko dla pewności prawa i sprawiedliwego traktowania przez OLAF informacji przychodzących, chyba że wprowadzone zostaną mechanizmy równoważące wszelkie potencjalne nadużycia swobody lub nieuzasadnione naciski zewnętrzne na dyrektora generalnego OLAF.

Prawodawca powinien ponownie rozważyć szeroko zakrojoną swobodę nadaną dyrektorowi generalnemu na mocy nowego rozporządzenia w tym kluczowym momencie oraz zdecydowanie zrównoważyć ją obowiązkiem regularnego przekazywania Komitetowi Nadzoru swojej uzasadnionej decyzji w przypadku, gdy postanowi nie wszczynać dochodzenia. Służyłoby to jako mechanizm rozliczalności i wzmacniania niezależności OLAF.

14.

15.

Wykorzystując doświadczenie Komitetu Nadzoru w zakresie monitorowania, ustalono, że oceny wspomnianych powyżej rozległych kryteriów dotyczących zarzutów i informacji przychodzących dokonała bardzo ograniczona liczba pracowników Działu Selekcji i Kontroli Dochodzeń OLAF, nie korzystając przy tym konsekwentnie z wiedzy członków personelu będących ekspertami w istotnych obszarach pracy OLAF w jednostkach dochodzeniowych i jednostkach wspierających działania dochodzeniowe. Zważywszy na wiedzę tych jednostek w zakresie odnośnych sektorów operacyjnych, należy zawsze się do nich zwracać podczas dokonywania oceny informacji przychodzących. Należy zapewnić, aby gromadzenie, ocena, przetwarzanie, analiza i rozpowszechnianie informacji odbywały się w ramach silnego i dobrze zorganizowanego systemu informacji o sprawach i zarządzania nimi, którego osoby prowadzące dochodzenie powinny używać jako narzędzia pracy, a nie wyłącznie jako systemu przechowywania informacji.

Zważywszy na doświadczenie zgromadzone przez OLAF od czasu jego ustanowienia rozporządzenie powinno w dokładniejszy sposób wskazywać główne obszary dochodzeń prowadzonych przez OLAF (które obejmują fundusze strukturalne, rolnictwo, zasoby własne, cła, pomoc zewnętrzną, korupcję itd.). Dzięki temu przepisy i uprawnienia dochodzeniowe OLAF w tych sektorach byłyby bardziej doprecyzowane. Gdyby na mocy rozporządzenia określono przejrzystą strukturę OLAF, przyczyniłoby się to do wsparcia niezależności w zakresie właściwego wykonywania uprawnień Urzędu oraz zapewniłoby solidną podstawę dla współpracy OLAF i Prokuratury Europejskiej.

16.

17.

18.

19.

20.

Okazało się, że technika legislacyjna stosowana przez prawodawcę podczas prac nad przepisami dotyczącymi uprawnień Komisji do prowadzenia dochodzeń w zakresie prawa konkurencji jest stosowna do zapewnienia skuteczności dochodzeń w tej dziedzinie. Z techniki tej można by zatem skorzystać podczas zmiany rozporządzenia w sprawie OLAF (25).

21.

22.

Częścią strategii Komisji w zakresie zwalczania oszustw związanych z VAT jest usunięcie przeszkód stojących na drodze do skutecznej współpracy między organami podatkowymi i organami celnymi oraz między organami ścigania i instytucjami finansowymi na szczeblu krajowym i na szczeblu europejskim (30). Komitet Nadzoru z zadowoleniem przyjmuje takie podejście.

23.

24.

Komitet Nadzoru uważa, że prawodawca powinien rozważyć przydzielenie do OLAF inspektora praw podstawowych i gwarancji proceduralnych. Obejmowałoby to również ustalenie, w jaki sposób taki inspektor miałby wchodzić w interakcję z nadzorem sądowym oraz z Komitetem Nadzoru, a także zapewnienie jego ścisłej współpracy z ekspertami ds. praw podstawowych i gwarancji proceduralnych w każdym sektorze OLAF.

Inną możliwością byłoby zwiększenie liczby członków Komitetu Nadzoru z pięciu do siedmiu osób – jak proponowano w przeszłości – oraz przypisanie Komitetowi szczególnych kompetencji w tym zakresie oraz w dziedzinie wymiany informacji poufnych, biorąc pod uwagę przyszłą współpracę z Prokuraturą Europejską.

25.

26.

27.

Krajowe organy administracyjne powinny być zobowiązane do udzielenia natychmiastowej pomocy OLAF w przypadku konieczności zastosowania środków przymusu w celu wyegzekwowania kompetencji OLAF. Harmonizacja lub – w najkorzystniejszym scenariuszu – ujednolicenie są właściwe głównie w odniesieniu do kontroli na miejscu, w przypadku których krajowe przepisy i praktyka (35) – a zatem również kompetencje OLAF – znacząco się różnią. Uprawnienia dochodzeniowe inspektorów OLAF powinny się opierać na tej samej podstawie określonej w prawie Unii, przy czym inspektorom powinna przysługiwać możliwość wykonywania i egzekwowania tych uprawnień w równym stopniu na terytoriach wszystkich państw członkowskich. W tym zakresie przepisy prawa krajowego powinny zobowiązywać konkretne krajowe organy administracyjne do wszczynania postępowań krajowych, wymiany informacji z OLAF oraz wspierania jego działań dochodzeniowych na ich terytorium. Jak powtarza Komitet Nadzoru, OLAF powinien być zobowiązany do dostarczania organom krajowym informacji dotyczących danego dochodzenia, aby wspierać skuteczność zarówno dochodzeń prowadzonych przez OLAF, jak i dochodzeń krajowych, unikać powielania działań oraz skracać czas trwania dochodzeń. Komitet Nadzoru postrzega ten mechanizm jako przyczyniający się również do ochrony praw podstawowych.

28.

Obowiązki stawiennictwa i składania zeznań powinny być jednak ograniczone do terytorium, na którym zamieszkuje dana osoba. Jeżeli dana osoba dobrowolnie zgadza się na złożenie zeznań w siedzibie głównej OLAF lub w innym miejscu położonym poza jej państwem zamieszkania, powinna się kwalifikować do otrzymania zwrotu poniesionych wydatków.

Komitet Nadzoru ma świadomość, że fakt nieposiadania osobowości prawnej przez OLAF może stanowić przeszkodę utrudniającą nakładanie potencjalnych sankcji. Uchybienie obowiązkom ustanowionym na mocy rozporządzenia powinno być jednak obarczone konsekwencjami. Możliwym rozwiązaniem jest nakładanie sankcji w toku krajowego postępowania wszczętego na wniosek Urzędu. Komitet Nadzoru zbada jednak te kwestie na późniejszym etapie wraz z kwestiami dotyczącymi ustanowienia Prokuratury Europejskiej.

29.

Upływ czasu w dochodzeniu może utrudnić gromadzenie dowodów uniewinniających, w szczególności zeznań świadków obrony, a nawet przyczynić się do znacznego zmniejszenia prawdopodobieństwa ich zgromadzenia. Podobnie zagrożone mogą być administracyjne, dyscyplinarne lub sądowe działania następcze, w szczególności ze względu na terminy przedawnienia odnośnych czynności. Doświadczenia Komitetu Nadzoru w zakresie monitorowania wykazały, że w rzeczywistości miało to miejsce, w szczególności w przypadku sprawozdań końcowych i zaleceń przekazanych krajowym organom sądowym. OLAF udostępnił Komitetowi Nadzoru krótkie notatki w tabelach w programie Excel, w tym cytaty dotyczące powodów odrzucenia sprawozdań OLAF podane przez organy sądowe państw członkowskich (37).

Komitet Nadzoru uważa, że przedmiotowe rozporządzenie należy zmienić, aby obejmowało ono wymóg uwzględnienia przez dyrektora generalnego OLAF ustawowych terminów przedawnienia obowiązujących w państwach członkowskich objętych dochodzeniem. Na co najmniej 18 miesięcy przed upływem ustawowego terminu przedawnienia OLAF powinien wysłać wstępne sprawozdanie organom odpowiednich państw członkowskich. Forma i treść wstępnego sprawozdania powinny odpowiadać formie i treści sprawozdania końcowego, przy czym tego rodzaju sprawozdanie nie powinno zawierać zaleceń.

30.

W art. 7 ust. 8 nowego rozporządzenia wydłużono obowiązek składania sprawozdań Komitetowi Nadzoru przez OLAF w zakresie czasu trwania dochodzeń z 9 miesięcy do 12 miesięcy po ich wszczęciu, a następnie co 6 miesięcy. Nie zmieniło to jednak znacząco celu tego obowiązku sprawozdawczego; dyrektor generalny OLAF powinien wskazać przyczyny i środki naprawcze przewidziane w celu przyspieszenia dochodzenia (38).

31.

32.

Komitet Nadzoru uznaje, że dla skuteczności prac dochodzeniowych OLAF kluczowe znaczenie ma nowy przepis dotyczący „wewnętrznej procedury doradczej i kontrolnej, w tym również kontroli zgodności z prawem, między innymi w odniesieniu do przestrzegania prawa krajowego państwa członkowskiego”, którą musi wprowadzić dyrektor generalny OLAF. Tego rodzaju wewnętrznej kontroli przestrzegania prawa krajowego państwa członkowskiego nie przewidziano jednak w „wytycznych w sprawie procedur dochodzeń” w ramach kompetencji Działu Selekcji i Kontroli Dochodzeń, który pozostał odpowiedzialny za kontrolę zgodności z prawem i mechanizmy przeglądu w całym toku dochodzenia (41). Kontrolę tej kwestii przeprowadzała ograniczona liczba pracowników Działu Selekcji i Kontroli Dochodzeń, przy czym nie wzmocniono jej za pośrednictwem mechanizmów kontroli ex ante wdrożonych przez Komitet Nadzoru przed pozbawieniem go tego uprawnienia na mocy nowego rozporządzenia (42).

Prawodawca powinien należycie rozważyć wpływ pozbawienia Komitetu Nadzoru uprawnienia do wdrażania tego mechanizmu monitorowania i kontroli jakości. W każdym przypadku, aby Komitet Nadzoru mógł pomóc dyrektorowi generalnemu w wywiązaniu się z ciążących na nim obowiązków w tym obszarze, Komitet powinien otrzymać od OLAF przynajmniej raport z dochodzenia przekazany organowi sądowemu państwa członkowskiego oraz odpowiedź tego organu otrzymaną przez OLAF.

33.

Tym konieczniejsze staje się ustanowienie w rozporządzeniu jednoznacznych zasad dotyczących przedawnienia w całym toku dochodzenia oraz powołanie zespołów ds. działań następczych obejmujących ekspertów z zakresu sądowych działań następczych oraz kontroli gromadzenia dowodów. Jest to szczególnie istotne w świetle ustanowienia Prokuratury Europejskiej oraz jakości pomocy, jaką OLAF będzie musiał zapewniać zgodnie z krajowymi przepisami dotyczącymi dopuszczalności dowodu.

34.

Komitet Nadzoru zajął się w przeszłości tą kwestią w szeregu dokumentów (43). Już w pierwszym sprawozdaniu z postępu prac (2010 r.) Komitet podkreślił potrzebę przestrzegania prawa do bycia wysłuchanym, prawa do informacji, prawa osób objętych dochodzeniem do pouczenia o przysługujących im prawach, prawa do informacji oraz prawa do wyrażenia swojej opinii, a także prawa do bezstronnego dochodzenia. Również w opinii Komitetu Nadzoru nr 5/2010 Komitet zwrócił uwagę na potrzebę ochrony osób fizycznych podczas przetwarzania danych osobowych (prawo do prywatności) oraz gwarancje przejrzystości i obiektywności dochodzeń.

35.

Zdaniem Komitetu Nadzoru standard ochrony praw podstawowych i gwarancji procesowych osób objętych dochodzeniem ma bezpośredni wpływ na dopuszczalność dowodu w kolejnych postępowaniach przed organami krajowymi. Należy zwrócić szczególną uwagę na unikanie różnic w standardach, w szczególności jeżeli standardy odpowiedniego postępowania krajowego lub standardy stosowanie przez Prokuraturę Europejską są wyższe. Pozwoli to uniknąć sytuacji, w których dochodzenia prowadzone przez OLAF oraz dowody zgromadzone w ich toku tracą na znaczeniu.

36.

Chociaż motyw 51 rozporządzenia nr 883/2013 zawiera ogólne odniesienie do Karty, bardziej szczegółowe przepisy dotyczące większości odpowiednich praw i gwarancji należy zawrzeć w rozporządzeniu w sprawie OLAF.

Ponieważ Karta stanowi powszechne źródło praw podstawowych i gwarancji, nie istnieje żaden powód uzasadniający ograniczenie lub znaczące rozróżnienie praw osób objętych dochodzeniem lub świadków w dochodzeniach wewnętrznych lub zewnętrznych lub w działaniach podejmowanych na wniosek Prokuratury Europejskiej. Komitet Nadzoru ma świadomość, że OLAF, prowadząc dochodzenia zewnętrzne, musi przestrzegać przepisów każdego z państw członkowskich oraz że ze względu na różne warunki prawne prowadzenia dochodzeń wewnętrznych i zewnętrznych uprawnienia OLAF mogą się różnić. Standard praw podstawowych i gwarancji proceduralnych powinien być jednak możliwie jak najbliższy w toku dochodzeń wewnętrznych i zewnętrznych.

37.

Zdaniem Komitetu Nadzoru przyjęcie wysokich standardów gwarancji proceduralnych zgodnie z art. 41 wniosku w sprawie Prokuratury Europejskiej (47) i odpowiednich przepisów (48) w żaden sposób nie przeszkodziłoby OLAF w niezależnym wykonywaniu powierzonych mu zadań i dodałoby wartość do jego sprawozdań końcowych oraz towarzyszących dowodów.

Wyższe standardy gromadzenia dowodów zostałyby bezsprzecznie odzwierciedlone w ich dopuszczalności (jak również w dopuszczalności sprawozdań końcowych OLAF) w procesach toczących się w sądach krajowych. Przyjęcie określonego przez Prokuraturę Europejską standardu gwarancji proceduralnych pomogłoby również w rozwianiu wątpliwości dotyczących dopuszczalności lub wartości dowodów zgromadzonych w toku dochodzeń (administracyjnych) prowadzonych „na wniosek” Prokuratury Europejskiej zgodnie z art. 101 wniosku w sprawie Prokuratury Europejskiej.

Komitet Nadzoru uważa, że ujednolicenie tych standardów ułatwiłoby przekazywanie dowodów z postępowania administracyjnego do postępowania karnego oraz przekazywanie dowodów między jurysdykcjami (49). Nie zapobiegłoby to zaistnieniu sytuacji, w których dowody uzyskano zgodnie z prawem jednego państwa członkowskiego, lecz z naruszeniem prawa innego państwa członkowskiego, w którym toczy się ostateczne (lub w przypadku OLAF kolejne) postępowanie i następuje rozstrzygnięcie sprawy.

38.

Osoby objęte dochodzeniem powinny móc same wykonać to prawo przed pierwszym przesłuchaniem w postępowaniu, w toku postępowania oraz po jego zakończeniu. Powinny również móc uzyskać dostęp do dowodów zgromadzonych przez OLAF nie później niż przed wysłaniem organom krajowym sprawozdania końcowego wraz z zaleceniami. Umożliwienie takich działań jest szczególnie ważne, jeżeli sprawozdanie końcowe zawiera zalecenie wszczęcia postępowania karnego. Aby zagwarantować obiektywność i bezstronność dochodzenia, osoby objęte dochodzeniem powinny mieć możliwość przedstawienia uwag na temat sprawozdania końcowego, które należy dołączyć do sprawozdania końcowego i zaleceń wysyłanych do organów krajowych.

39.

40.

41.

42.

Zakres, w jakim w ramach kontroli sądowej nad administracyjnym organem dochodzeniowym bada się prawa podstawowe, może służyć jako miernik skuteczności tej kontroli.

Równocześnie zakres, w jakim uwzględnia się prawa podstawowe, może być miarą zakresu, w jakim należy wdrożyć niezbędną kontrolę sądową działań administracyjnego organu dochodzeniowego (52).

W rozporządzeniu nie przewidziano skutecznej kontroli legalności dochodzeń OLAF, z wyjątkiem dochodzeń wewnętrznych i jedynie wtedy, gdy dochodzenie obejmuje urzędników lub pracowników urzędu. Urzędnicy i pracownicy urzędu mogą złożyć zażalenie do dyrektora OLAF zgodnie z procedurą określoną w art. 90 regulaminu pracowniczego, zgodnie z którym zażalenie można złożyć z mocą wsteczną do Sądu.

43.

Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie odrzucał wnioski o unieważnienie sprawozdań końcowych OLAF, które przekazywano organom krajowym lub właściwej organizacji unijnej. Główną przyczyną, dla której Trybunał odrzucał wnioski, był fakt, że akty będące przedmiotem wniosków nie powodowały istotnej zmiany sytuacji prawnej wnioskodawców (53) oraz że skuteczna ochrona prawna musi być rozumiana nie jako odrębny środek odwoławczy, lecz jako produkt prawny wielu uzupełniających środków w kolejnych porządkach prawnych (54).

44.

Obecne możliwości zastosowania środków odwoławczych od działań OLAF (56) mają tak ograniczony zakres, że nie mogą funkcjonować samodzielnie w ramach systemu instytucjonalnego i proceduralnego, który w przyszłości zmieni się w następujący sposób: (i) wzmocnione zostanie powiązanie między dochodzeniami administracyjnymi i karnymi oraz (ii) przewiduje się dopuszczalność dowodów zgromadzonych przez OLAF w postępowaniach administracyjnych wszczętych na wniosek Prokuratury Europejskiej.

45.

46.

Mimo tych cech Komitet Nadzoru uważa, że w TFUE przewidziano inne zadania dla Trybunału Sprawiedliwości, które są dalekie od stałego nadzorowania poszczególnych działań podejmowanych w dochodzeniu administracyjnym. Komitet Nadzoru dostrzega przeszkody w zapewnianiu przez Trybunał Sprawiedliwości stałego nadzoru nad OLAF na podstawie obecnego mandatu Trybunału. Stanowisko Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym sprawozdania końcowe OLAF przekazywane krajowym organom sądowym nie stanowią aktów niekorzystnych dla urzędnika, ponieważ nie wpływają istotnie na sytuację prawną osoby, której dotyczy dany akt, będzie nadal mieć zastosowanie, chyba że np. (i) OLAF będzie mógł nałożyć karę po zakończeniu dochodzenia, która będzie miała taki wpływ, lub (ii) powstanie obowiązek wszczęcia postępowania krajowego na podstawie sprawozdania końcowego lub na wniosek OLAF.

47.

Równocześnie Komitet Nadzoru widzi zalety, które niosłoby za sobą zaangażowanie Trybunału Sprawiedliwości w nadzór sądowy nad OLAF. Szczególną korzyścią byłby główny zestaw przepisów proceduralnych mających zastosowanie przed Trybunałem, który jest w związku z tym identyczny dla wszystkich stron z różnych państw członkowskich. Jeżeli kwestia kompetencji Trybunału zostanie rozwiązana, Komitet Nadzoru wezwie Parlament Europejski, Radę, Komisję i Trybunał Sprawiedliwości do zbadania możliwości, które daje w tym względzie art. 257 TFUE.

48.

49.

50.

Gdyby dochodzenia OLAF stały się częścią postępowań krajowych, stałyby się one przedmiotem kontroli sądów krajowych. W rezultacie przed wydaniem wyroków w takich sprawach sądy krajowe mogłyby zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię przepisów prawa Unii w drodze odesłania prejudycjalnego (61).

51.

Aby wzmocnić gwarancje proceduralne osób objętych dochodzeniem OLAF, Komisja zaproponowała powołanie kontrolera gwarancji proceduralnych (62) osób objętych dochodzeniem. Kontroler gwarancji proceduralnych miałby następujące zadania: (i) badanie skarg dotyczących naruszenia gwarancji proceduralnych i kierowanie niewiążących zaleceń w przedmiocie tych skarg do dyrektora generalnego OLAF; (ii) monitorowanie zgodności z gwarancjami proceduralnymi, które mają zastosowanie do dochodzeń OLAF; (iii) zapewnienie właściwego prowadzenia dochodzeń, aby unikać nieuzasadnionych opóźnień; (iv) zezwalanie na przeprowadzanie inspekcji i podejmowanie pewnych czynności proceduralnych w siedzibach instytucji UE.

Nawet gdyby instytucja kontrolera gwarancji proceduralnych mogła składać się z sędziów, nie posiadałaby ona jednak niezbędnego statusu niezależnego sądu, ponieważ brakowałoby jej koniecznego podziału kompetencji. Ponadto planowano, by kontroler gwarancji proceduralnych był administracyjnie powiązany z Komisją – jedną z instytucji, która uczestniczy w jego powoływaniu. Ponieważ kontroler gwarancji proceduralnych mógłby doradzać również w sprawie środków dochodzeniowych przeciwko innym instytucjom, włączenie go do grona instytucji wykonawczych i administracyjne uzależnienie tego urzędu od Komisji mogłoby wpłynąć na równowagę międzyinstytucjonalną.

52.

53.

54.

Niezależność OLAF może być przedmiotem poważnych wątpliwości w zależności od uprawnień kontrolera sądowego, rodzajów działań podejmowanych przez niego w poszczególnych sprawach oraz tego, czy urząd kontrolera sądowego byłby częścią Komisji lub czy byłby jej w jakiś sposób podporządkowany. W zależności od tego, na którym szczeblu hierarchii administracyjnej znalazłby się kontroler sądowy, jego kompetencje jako doradcy w zakresie środków dochodzeniowych przeciwko członkom Komisji, ale także w odniesieniu do innych instytucji, mogłyby zaburzyć równowagę międzyinstytucjonalną.

Ponadto fakt, że kontroler gwarancji proceduralnych byłby w podobnej sytuacji co Komitet Nadzoru, ale byłby od niego odrębny, może wzbudzić obawy co do niezależności kontrolera sądowego i opłacalności prowadzenia przez niego odrębnego sekretariatu o takim samym programie działań jak sekretariat Komitetu Nadzoru.

55.

Rozwiązaniem preferowanym przez Komitet Nadzoru jest ustanowienie bezpośredniego dostępu do niezależnego sądu, który mógłby kontrolować poszczególne działania OLAF i uznawać uzasadnione oczekiwania osób objętych dochodzeniami OLAF. Jedynie organ sądowy może właściwie sprawdzić, czy dane dochodzenie przeprowadzono zgodnie z zasadami sprawiedliwości proceduralnej, i zapewnić tym samym wysoką jakość dowodów wymaganych (przede wszystkim) w późniejszych postępowaniach karnych w państwie członkowskim.

56.

57.

Komitet Nadzoru jest unikalnym niezależnym organem, który posiada silny mandat. Wybór członków Komitetu wymaga zgody Rady, Komisji i Parlamentu oraz organu ad hoc, w którego skład wchodzą wszystkie trzy instytucje.

Zakres kompetencji Komitetu Nadzoru rozszerzono rozporządzeniem nr 883/2013. Powodem były przede wszystkim kwestia sposobu, w jaki należy informować Komitet o dokumentach przesyłanych organom krajowym, oraz kwestie kompetencji Komitetu Nadzoru w zakresie rozpatrywania spraw, w których nadal trwają dochodzenia (67), a także konieczność wzmocnienia praw i gwarancji proceduralnych.

58.

W rozporządzeniu nr 883/2013 wyjaśniono również, że opinie Komitetu Nadzoru, które otrzymuje dyrektor generalny OLAF, mogą zawierać zalecenia. W rozporządzeniu wydłużono również okres na składanie sprawozdań do Komitetu Nadzoru w sprawach, które trwają ponad 12 miesięcy, oraz wprowadzono coroczną międzyinstytucjonalną wymianę opinii z udziałem Komitetu Nadzoru (73).

59.

60.

61.

62.

Komitet Nadzoru uważa, że jeżeli Komisja ma rozważyć uchylenie immunitetu dyrektora generalnego, konieczne jest monitorowanie przez Komitet Nadzoru procesu decyzyjnego i posiadanie dostępu do stosownych informacji.

Jeżeli problemy wpływające na niezależność OLAF lub jego dyrektora generalnego wynikają z działań samego dyrektora generalnego, należy rozważyć, czy Komitet Nadzoru powinien mieć uprawnienia do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przed Komisją i wzięcia udziału w postępowaniu.

63.

64.

65.

66.

W rozporządzeniu należy również przewidzieć mechanizm zaradzenia sytuacjom niewykonania obowiązków w zakresie przekazywania informacji, aby przywrócić przepływ informacji.

67.

68.

69.

70.

Jeżeli Komitet Nadzoru zwróci się o przekazanie dodatkowych informacji na temat dochodzeń, w tym sprawozdań i zaleceń na temat zamkniętych dochodzeń, w rozporządzeniu należy wyznaczyć termin, w którym OLAF powinien udostępnić takie informacje i dokumenty wchodzące w skład akt sprawy, a także należy określić mechanizm rozwiązywania problemów, jeżeli dostęp nie zostanie zapewniony lub nastąpi odmowa dostępu. Taka sama procedura powinna mieć zastosowanie do informacji i danych dotyczących bieżących dochodzeń, ale bez możliwości ingerowania przez Komitet Nadzoru w przebieg takich dochodzeń.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

Komitet Nadzoru jest przekonany, że nie można pozostawiać swobody interpretacji w odniesieniu do najważniejszych kwestii, które dotyczą charakteru dochodzeń, rodzaju postępowań, otwierania i zamykania spraw, a nawet obowiązku wymiany informacji, oraz że kwestie te nie powinny być uzależnione od przyszłych ustaleń roboczych uzgodnionych przez Prokuraturę Europejską, OLAF i inne instytucje. Wszystkie te podstawowe elementy procedur powinny być jasno wskazane w rozporządzeniach dotyczących OLAF i Prokuratury Europejskiej, które powinny również zawierać przepisy dotyczące stosunków między oboma instytucjami.

77.

78.

79.

80.

81.

82.

W ramach przeglądu rozporządzenia nr 883/2013 należy ustanowić wyraźne zasady dla OLAF, zobowiązując Urząd do działania na wniosek Prokuratury Europejskiej bez wyjątków albo określając zamknięty wykaz wyjątków, na podstawie których Urząd może odrzucić wniosek. Komitet Nadzoru uważa, że nie należy pozostawiać tej kwestii do rozwiązania w ramach ustaleń roboczych między OLAF a Prokuraturą Europejską z uwagi na możliwość różnej wykładni art. 101 wniosku w sprawie Prokuratury Europejskiej, co stoi w sprzeczności z obawą UE co do skutecznej i terminowej ochrony jej interesów finansowych.

Ponieważ Komitet Nadzoru posiada silny mandat nadany przez wszystkie trzy instytucje, pragnie również odgrywać istotną rolę w tworzeniu powiązań strukturalnych, operacyjnych i kompetencyjnych między OLAF a jego partnerami, tj. Prokuraturą Europejską, Europejskim Trybunałem Obrachunkowym, Europolem, Eurojustem i innymi partnerami uczestniczącymi w nowym systemie ochrony interesów finansowych UE. Z uwagi na fakt, że nowy instytucjonalny system ochrony interesów finansowych UE będzie wymagał monitorowania i nadzoru w określonym zakresie, Komitet Nadzoru oferuje również swoje długie doświadczenie jako wkład w rozmowę na temat ustanowienia i stosowania takich mechanizmów.

—

dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/64/UE z dnia 20 października 2010 r. w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego w postępowaniu karnym (Dz.U. L 280 z 26.10.2010, s. 1),

—

dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/13/UE z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie prawa do informacji w postępowaniu karnym (Dz.U. L 142 z 1.6.2012, s. 1),

—

dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/48/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności (Dz.U. L 294 z 6.11.2013, s. 1),

—

dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/343 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie wzmocnienia niektórych aspektów domniemania niewinności i prawa do obecności na rozprawie w postępowaniu karnym (Dz.U. L 65, s. 1),

—

dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1919 w sprawie pomocy prawnej z urzędu dla podejrzanych i oskarżonych w postępowaniu karnym oraz dla osób, których dotyczy wniosek w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania (Dz.U. L 132 z 21.5.2016, s. 1).