23.3.2017   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 91/1

I.

Rozporządzenie finansowe określa zasady i procedury regulujące ustanawianie i wydatkowanie budżetu Unii Europejskiej (UE) oraz kontrolę unijnych środków finansowych.

II.

Trybunał jest zdania, że Komisja powinna wykorzystać rewizję rozporządzenia finansowego, by dostosować swe mechanizmy zarządzania do najlepszych praktyk międzynarodowych. Zwraca w szczególności uwagę na kwestie dotyczące zintegrowanej sprawozdawczości, szacowania poziomu błędu oraz komitetu odpowiedzialnego za audyt (pkt 7–15).

III.

Komisja proponuje zmianę sposobu prezentowania przez Trybunał jego sprawozdań specjalnych, w wyniku czego zdaniem Trybunału staną się one mniej przystępne dla czytelnika. Trybunał wyraża zaniepokojenie tą próbą uregulowania kwestii, która ma fundamentalne znaczenie dla jego autonomii (pkt 18–22).

IV.

Trybunał zasadniczo popiera proponowane uproszczenia dla odbiorców środków unijnych (pkt 28–34) i sugeruje, by Komisja doprecyzowała swoje propozycje dotyczące łączenia metod lub instrumentów wykonania budżetu (pkt 35–41). Trybunał uznaje, że proponowane zmiany dotyczące instrumentów finansowych są potencjalnie pozytywne, lecz wymagają uściślenia (pkt 42–50).

V.

Komisja proponuje szczegółowe zmiany w operacjach zarządzania budżetem, nie upewniwszy się wpierw, czy istniejące mechanizmy są nadal odpowiednie. Trybunał jest zdania, że istnieją możliwości znacznego uproszczenia mechanizmów budżetowych (pkt 51–63). Trybunał nie popiera proponowanych zmian w zakresie wykorzystania dochodów przeznaczonych na określone cele i uznaje kategorię wewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel za zbędną (pkt 69–76).

VI.

Przedwczesne poszerzenie wykorzystania funduszy powierniczych, tak by obejmowały polityki wewnętrzne, wiąże się z trudnościami natury administracyjnej oraz problemami dotyczącymi kosztów i rozliczalności (pkt 64–68).

VII.

Trybunał popiera szersze wykorzystanie płatności opartych na spełnionych warunkach lub osiągniętych rezultatach oraz wnosi o dalsze doprecyzowanie proponowanych ram wykonania (pkt 77–89).

VIII.

Trybunał z zadowoleniem przyjmuje ideę konsolidacji sprawozdań sporządzanych przez Komisję, jest jednak zdania, że nie oceniono w pełni konsekwencji takich zmian. „Zintegrowany pakiet sprawozdawczości finansowej” w postaci zaproponowanej przez Komisję miałby kilka tysięcy stron i obejmowałby znaczną liczbę zdublowanych informacji (pkt 90–99).

IX.

Trybunał odnosi się także do innych proponowanych zmian, o których nie wspomniano w uzasadnieniu wniosku, w tym do kwestii wynikających ze zmian w przepisach sektorowych (pkt 109–148).

1.

Rozporządzenie finansowe określa zasady mające zastosowanie do budżetu ogólnego UE. Jego rewizja będzie miała wpływ na proces ustalania budżetu i wykorzystania środków, a jednocześnie stanowi okazję do poprawy zarządzania finansami unijnymi.

2.

Niektóre ze zmian proponowanych przez Komisję, takie jak zwiększone wykorzystanie uproszczonych form wkładów i płatności opartych na spełnieniu warunków lub osiągnięciu celów we wszystkich trybach zarządzania, mogą przełożyć się na uproszczenie zarządzania i otrzymywania środków unijnych. Wiele z tych zmian stanowi odzwierciedlenie zaleceń przedstawionych w ostatnich sprawozdaniach rocznych Trybunału. Szczegółowe przepisy nie mogą jednak zastąpić należytego administrowania i zarządzania. Aby przynieść pożądane skutki, zmiany te będą musiały zostać wcielone w życie przez właściwych pracowników i monitorowane przez organy zarządzające.

3.

Komisja opisuje swój wniosek jako „ambitny przegląd ogólnych zasad finansowych, któremu towarzyszą odpowiednie zmiany w sektorowych zasadach finansowych” (17). Twierdzi również, że przyczynia się on do dwóch z najważniejszych celów WRF: uproszczenia i elastyczności. Wniosek wprowadza dużą liczbę szczegółowych zmian, które dotyczą w szczególności:

4.

W pierwszej części opinii (pkt 7–27) Trybunał przedstawia kwestie, które jego zdaniem powinny były zostać uwzględnione w proponowanym rozporządzeniu finansowym. W pkt 28–148 z kolei omówiono zmiany proponowane przez Komisję, przyjmując strukturę analogiczną do uzasadnienia wniosku.

5.

Zgodnie z Porozumieniem międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa Komisja powinna dokonywać oceny skutków w odniesieniu do swoich inicjatyw ustawodawczych i nieustawodawczych, aktów delegowanych i środków wykonawczych, w przypadku których spodziewane są znaczące skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne. Trybunał jest zdania, że Komisja powinna była dokonać takiej oceny skutków przed opublikowaniem wniosku (18).

6.

Aby ułatwić osiągnięcie celu przewidzianego w porozumieniu międzyinstytucjonalnym, Trybunał proponuje wprowadzenie do rozporządzenia finansowego wymogu dokonywania ocen skutków inicjatyw ustawodawczych i nieustawodawczych, aktów delegowanych i środków wykonawczych, w przypadku których spodziewane są znaczące skutki gospodarcze, środowiskowe lub społeczne.

7.

Komisja nie stosuje żadnych powszechnie uznanych ram zarządzania, a w swych sprawozdaniach rocznych nie podaje informacji, w jakim stopniu tego rodzaju ramy są przestrzegane (20). Sprawozdania finansowe są wprawdzie sporządzane zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości sektora publicznego (IPSAS), jednak nie towarzyszy im osobne sprawozdanie, które zapewniałoby całościowy przegląd systemu zarządzania Komisji, osiągniętych wyników i opracowanej przez nią strategii przeciwdziałania czynnikom zagrażającym realizacji założonych celów. Komisja informuje o szacunkowym poziomie nielegalnych i nieprawidłowych transakcji (zob. również pkt 12) w rocznym sprawozdaniu z zarządzania i wyników (do 2015 r. określanym mianem „sprawozdania podsumowującego”), ale informacje te są przekazywane zainteresowanym podmiotom, w tym Trybunałowi, dopiero po zakończeniu kontroli rocznej. Informacje są rozproszone (a niekiedy przywoływane wielokrotnie) w dokumentach na poziomie Komisji i dyrekcji generalnych (DG), które są przedstawiane osobno w ciągu całego roku (często zbyt późno, by informacje mogły zostać wykorzystane w ramach kontroli rocznych sprawozdań finansowych bądź by uwzględnić je w sprawozdaniu rocznym Trybunału).

8.

Trybunał jest zdania, że Komisja powinna wykorzystać rewizję rozporządzenia finansowego jako okazję do zaktualizowania swoich mechanizmów zarządzania. W proponowanym rozporządzeniu finansowym wprowadzono kilka zmian odnoszących się do zarządzania, jednak nie zawsze są one zgodne z najlepszymi praktykami międzynarodowymi, a we wniosku nie uwzględniono pewnych kluczowych elementów zarządzania.

9.

Komisja powinna dalej usprawnić sprawozdawczość przez wydawanie jednolitego sprawozdania dotyczącego rozliczalności (rozwiązanie preferowane) bądź – alternatywnie – pakietu takich sprawozdań. Organ udzielający absolutorium powinien otrzymywać jeden jasny dokument, w którym Komisja rozlicza się ze swoich działań, wykorzystania budżetu i osiągniętych rezultatów. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje propozycję Komisji, by skonsolidować szereg sprawozdań w postaci „zintegrowanego pakietu sprawozdawczości finansowej”. Aby jednak ów pakiet miał formę jednolitego sprawozdania dotyczącego rozliczalności (i aby faktycznie miał zintegrowany charakter), powinien on:

10.

Zgodnie z zaleceniami Trybunału sformułowanymi w sprawozdaniu specjalnym nr 27/2016 takie sprawozdanie powinno obejmować:

Niektóre z tych informacji są już dostępne. W załączniku II wyszczególniono istniejące sprawozdania, a także przedstawiono propozycje Komisji i Trybunału.

11.

Komisja powinna przedłożyć jednolite sprawozdanie dotyczące rozliczalności lub pakiet takich sprawozdań w odpowiednim czasie do celów audytu sprawozdania finansowego i kontroli przeprowadzanych przez audytora, by umożliwić weryfikację, czy pozostałe informacje w nim przedstawione są zgodne z informacjami księgowymi. Poniżej omówiono potencjalne modyfikacje we wniosku Komisji, dzięki którym sprawozdawczość UE mogłaby zyskać lepszą (i bardziej zintegrowaną) strukturę.

12.

W przypadku wysokiego ryzyka wystąpienia nieprawidłowości do najlepszej praktyki (21) należy omówienie tego ryzyka oraz kwantyfikacja jego poziomu i prawdopodobnego wpływu. Komisja zatrudnia wielu pracowników odpowiedzialnych za audyt i kontrolę, a przepisy unijne wymagają przeprowadzania kompleksowych kontroli wydatków dokonywanych przez podmioty gospodarujące środkami UE. W sprawozdawczości Komisji na ten temat poświęcono więcej uwagi tzw. funkcji naprawczej, czyli możliwości zablokowania wniosków o zwrot kosztów po ich wstępnym zatwierdzeniu przez Komisję niż kwantyfikacji i analizie charakteru wykrywanych błędów. Główny dokument na ten temat („Ochrona budżetu Unii Europejskiej”) nie zawiera oszacowania poziomu nieprawidłowości we wstępnych ani w zatwierdzonych wnioskach o zwrot kosztów.

13.

Trybunał zaleca, by w proponowanym rozporządzeniu finansowym ustanowiono wymóg publikowania przez Komisję (22) w sprawozdaniu rocznym lub w ramach towarzyszących mu informacji dodatkowych szacowanego poziomu błędu obliczonego na podstawie spójnej metodyki oraz przedstawiania tych informacji Trybunałowi wraz ze wstępną wersją sprawozdania finansowego (tj. w projekcie jednolitego sprawozdania dotyczącego rozliczalności).

14.

W przypadku organów zarządzających w sektorze publicznym najlepszą praktyką jest powołanie komitetu odpowiedzialnego za audyt lub utworzenie równoważnej grupy bądź stanowiska (23). Jak wynika z oceny dokonanej przez Trybunał, Komitet ds. Audytu utworzony przez Komisję odbiega od najlepszych praktyk, ponieważ jedynie niewielka część jego członków jest niezależna od instytucji (24), a zakres jego kompetencji nie obejmuje sprawozdawczości finansowej, nieprawidłowości i zarządzania ryzykiem (25).

15.

Komisja powinna wykorzystać rewizję rozporządzenia finansowego jako okazję do ustanowienia szczegółowych wymogów dotyczących utworzenia i funkcjonowania komitetu odpowiedzialnego za audyt w instytucjach UE odgrywających rolę w wydatkowaniu środków, a także określić jego skład i zakres zadań zgodnie z najlepszymi praktykami międzynarodowymi.

16.

Ważne jest, by informacje niezbędne dla Trybunału w celu przeprowadzania kontroli były udostępniane w sposób sprawny i w odpowiednim czasie. Trybunał potrzebuje bezpośredniego dostępu do danych Komisji, a także – w razie konieczności – musi mieć możliwość przeanalizowania tych danych w swojej siedzibie, z wykorzystaniem własnych narzędzi analitycznych. Dokumenty wymagane przez Trybunał na potrzeby kontroli powinny być udostępniane wcześnie (już w wersji wstępnej), tak by można było zapewnić terminową sprawozdawczość.

17.

Art. 249 proponowanego rozporządzenia finansowego zawiera przepisy dotyczące dostępu Trybunału do dokumentów i danych przechowywanych w formacie elektronicznym. Zdaniem Trybunału konieczne jest doprecyzowanie tych przepisów, zwłaszcza w odniesieniu do prawa dostępu do systemów informatycznych. Propozycję modyfikacji brzmienia art. 249 przedstawiono w załączniku I.

18.

W art. 250 Komisja proponuje ograniczenie czasu na przekazanie przez Trybunał Obrachunkowy uwag, które mają zostać zamieszczone w sprawozdaniu rocznym, poprzez przesunięcie terminu z dnia 30 czerwca na dzień 15 czerwca. Nie zaproponowano jednak analogicznej zmiany, jeśli chodzi o termin przekazywania informacji przez Komisję. Aby ponownie umożliwić Trybunałowi – jak miało to miejsce w 2016 r. – publikację sprawozdania rocznego miesiąc wcześniej, niż było to wymagane, należy odpowiednio dostosować terminy wyznaczone dla Komisji i innych instytucji na przekazanie rocznych sprawozdań finansowych i powiązanych informacji. Przykładowo termin przesłania ostatecznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego (art. 238 ust. 5) powinien zostać zmieniony z dnia 31 lipca na dzień 30 czerwca, zaś termin przekazania przez instytucje odpowiedzi na uwagi zamieszczone w sprawozdaniu rocznym powinien zostać przesunięty z dnia 15 października na dzień 15 lipca (art. 250 ust. 1) (zob. również załącznik II).

19.

Aby lepiej oddać cel i charakter procedury kontradyktoryjnej, Trybunał sugeruje zmianę pierwszych dwóch zdań art. 250 zgodnie z propozycją w załączniku I.

20.

Jeśli chodzi o zamieszczanie odpowiedzi instytucji w sprawozdaniach, Trybunał jest zdania, że uprawnienie do decydowania w sprawie sposobu prezentacji sprawozdań zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli stanowi nieodłączny element jego autonomii administracyjnej. Trybunał jest zdania, że publikowanie odpowiedzi każdej instytucji „obok” przedstawionych przez niego uwag utrudnia płynną lekturę i pogarsza czytelność tekstu, zwłaszcza w przypadku gdy odpowiedzi są dłuższe od tekstu Trybunału. Z tego względu Trybunał proponuje, by w przypadku sprawozdania rocznego odpowiedzi zamieszczać na końcu każdego rozdziału, podobnie jak ma to miejsce obecnie w sprawozdaniach specjalnych.

21.

Uwaga Trybunału w sprawie procedury kontradyktoryjnej (zob. pkt 19) odnosi się również do sprawozdań specjalnych, o których mowa w art. 251. W odniesieniu do terminu sześciu tygodni na przekazanie odpowiedzi przez skontrolowane instytucje Trybunał jest zdania, że na tym poziomie prawodawstwa nie ma potrzeby odnoszenia się do zawieszenia biegu tego okresu czy wskazywania ewentualnych przyczyn takiego zawieszenia.

22.

Jeśli chodzi o zmianę proponowaną w punkcie dotyczącym sposobu zamieszczania odpowiedzi w sprawozdaniach specjalnych, Trybunał podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w pkt 20 powyżej, że taka modyfikacja stanowi naruszenie jego prawowitej autonomii administracyjnej. Co więcej, w związku z niedawnym odejściem od publikowania dokumentów w formie papierowej w Trybunale trwają obecnie prace nad nowymi sposobami przedstawiania uwag. W tym kontekście rozważane są różne opcje oferowane przez publikacje elektroniczne, w tym umożliwienie czytelnikom wyboru najbardziej dogodnego widoku tekstu. Z tego względu Trybunał proponuje pozostawienie tekstu rozporządzenia w obecnym brzmieniu: „opublikowania wraz ze sprawozdaniem specjalnym”.

23.

Art. 69 ust. 6 proponowanego rozporządzenia finansowego stanowi, że sprawozdania finansowe organów, które zostały utworzone na mocy TFUE i Traktatu Euratom i otrzymują wkłady finansowe z budżetu UE (tj. agencji), będą nadal podlegać kontroli przez niezależnych audytorów zewnętrznych, zanim zostaną skonsolidowane ze sprawozdaniem finansowym UE. W związku z tym Trybunał będzie w dalszym ciągu uwzględniał wyniki ich kontroli przy sporządzaniu własnych sprawozdań. Propozycja, by kontroli niezależnych audytorów zewnętrznych podlegały nie tylko sprawozdania finansowe, ale i legalność i prawidłowość transakcji leżących u ich podstaw, stanowiłaby znaczne ulepszenie w stosunku do wcześniejszych rozwiązań.

24.

Budżety agencji stanowią łącznie mniej niż 2 % całego budżetu UE. Mimo ograniczonych wydatków agencje odgrywają istotną rolę w opracowywaniu i wdrażaniu polityk unijnych, a bardziej wydajne podejście do powtarzalnych aspektów ich dorocznej kontroli umożliwiłoby Trybunałowi skupienie się w większym stopniu na osiąganych przez nie wynikach.

25.

Obecnie Trybunał wydaje osobne sprawozdanie roczne dla każdej agencji. Sprawozdania te obejmują poświadczenie wiarygodności (opinię na temat sprawozdania finansowego oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u jego podstaw), jak również – w razie potrzeby – uwagi dotyczące kwestii o szczególnym znaczeniu. W 2016 r. opublikowano 41 takich sprawozdań, które obejmowały 82 opinie i około 90 uwag szczegółowych. Aby zwiększyć wydajność, Trybunał proponuje zmienić przepisy w zakresie corocznej sprawozdawczości. W tym celu w przyszłości Trybunał mógłby rozważyć wydawanie jednego, skonsolidowanego sprawozdania z kontroli obejmującego wszystkie agencje.

26.

W odniesieniu do kontroli tych organów Trybunał proponuje następujące rozwiązanie. Oprócz sprawozdań finansowych niezależny audytor zewnętrzny powinien weryfikować również legalność i prawidłowość transakcji leżących u ich podstaw, choć Trybunał w dalszym ciągu byłby odpowiedzialny za wydawanie ostatecznych poświadczeń wiarygodności dla wszystkich tych organów. Dzięki takiemu modelowi Trybunał mógłby w największym możliwym stopniu polegać na wynikach prac niezależnych audytorów zewnętrznych, jak również na wynikach prac Służby Audytu Wewnętrznego. Propozycję modyfikacji brzmienia odnośnych artykułów przedstawiono w załączniku I.

27.

Takie rozwiązanie powinno także zostać zastosowane w przypadku organów realizujących partnerstwa publiczno-prywatne, o których mowa w art. 70.

28.

Środki wprowadzone przez Komisję dotyczą dotacji i uproszczonych form wkładu UE.

29.

Główne zaproponowane zmiany dotyczą:

30.

W proponowanym rozporządzeniu finansowym nie przewidziano instrukcji dotyczących kształtu programów wydatkowania, co sprawia, że trudno jest wskazać, jakich rodzajów projektów będzie dotyczyć to uproszczenie. Na tym etapie nie jest też jasne, w jaki sposób ambicje Komisji, by położyć większy nacisk na jakość rezultatów (produktów) i jakość dokonywanych przez urzędnika zatwierdzającego ocen praktyki księgowania kosztów, znajdą przełożenie w praktyce.

31.

Obecnie przypadki, gdy Komisja korzysta z prawa do odzyskania zysku, są nieliczne. Komisja odnotowuje (27), że w przypadku projektów przynoszących dochód standardową metodą pozyskiwania finansowania powinno być korzystanie z instrumentów finansowych, a nie z dotacji.

32.

Uznanie pracy wykonywanej przez wolontariuszy za „koszty kwalifikowalne” w ramach dofinansowania będzie stanowić zachętę dla beneficjentów, by w większym stopniu korzystać z tego wkładu, w wyniku czego będą oni otrzymywać pełny zwrot wszystkich pozostałych poniesionych kosztów. Tym samym ryzyko niewłaściwych wydatków będzie w całości spoczywać na budżecie UE. Propozycja ta utrudniłaby dokonywanie przez Komisję weryfikacji dofinansowania oraz obliczenie kosztów pośrednich. Mając na uwadze zamysł, by zwiększyć rolę finansowania opartego na rezultatach, a nie na zwrocie kosztów kwalifikowalnych, Trybunał jest zdania, że wspomniana propozycja stanowi zbędną komplikację, która zwiększa ryzyko błędu.

33.

Propozycja ma na celu uproszczenie zarządzania dotacjami wypłacanymi osobom fizycznym wspomnianym w art. 185 poprzez umożliwienie określonym rodzajom beneficjentów uzyskiwania więcej niż jednej dotacji, a tym samym zezwolenie, by te same koszty były pokrywane więcej niż jeden raz z budżetu UE.

34.

Zgodnie z analizą przedstawioną powyżej:

35.

Komisja proponuje, by stosować jeden zbiór przepisów:

36.

Zmiany w rozporządzeniach sektorowych obejmują również możliwość łączenia europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) z instrumentem wspieranym w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS).

37.

Komisja wprowadza ramowe umowy o partnerstwie (o charakterze finansowym) w zakresie wykonania bezpośredniego i pośredniego, które mają umożliwić zawieranie umów dotyczących audytu z osobami i podmiotami wykonującymi środki finansowe Unii lub z beneficjentami dotacji.

38.

Komisja stworzyła nowy tytuł „Wspólne przepisy”, w ramach którego zgrupowane mają zostać wszystkie przepisy mające zastosowanie do więcej niż jednej metody wykonania budżetu. Trybunał popiera wprawdzie ten ambitny zamiar, jednak – podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych tytułów (zamówienia, dotacje – zob. pkt 120–123) – zagadnienia te są również omawiane w innych miejscach we wniosku, co oznacza, że nie udało się osiągnąć pożądanego uproszczenia tekstu.

39.

Łączenie różnych instrumentów finansowania wiąże się z ryzykiem podwójnego finansowania bądź wypierania prywatnych inwestycji, co będzie wymagało podjęcia stosownych działań. Co więcej, Komisja będzie musiała dopilnować, by łączenia instrumentów dokonywano z poszanowaniem zasady współfinansowania i zasad pomocy państwa. Trybunał jest zdania, że łączenie instrumentów finansowych powinno być właściwie monitorowane, w tym również pod kątem osiągniętych rezultatów i celów, a także odpowiednio księgowane i uwzględniane w sprawozdawczości, tak by zapewnić przejrzystość i rozliczalność.

40.

Trybunał zakłada, że propozycja w art. 126 ust. 3 w sprawie umów dotyczących audytu odnosi się do Komisji. Dla większej jasności należy doprecyzować, że umowy dotyczące audytu lub weryfikacji nie ograniczają dostępu Trybunału do informacji niezbędnych w celu skontrolowania środków finansowych Unii. Ponadto Trybunał uważa, że zawarte w ostatnim zdaniu art. 126 ust. 3 odwołanie do umowy trójstronnej między Trybunałem Obrachunkowym, Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) i Komisją (przewidzianej w art. 287 ust. 3 TFUE) jest zbędne i powinno zostać wykreślone.

41.

Trybunał zaleca:

42.

Główne zmiany wprowadzone w tym obszarze obejmują:

43.

W art. 203 określono maksymalne kwoty odpowiedzialności finansowej UE w przypadku trzech rodzajów operacji finansowych. Trybunał odnotowuje, że gwarancje budżetowe i pomoc finansowa również mogą generować zobowiązania warunkowe dla UE oraz że kwota aktywów finansowych niekoniecznie będzie wystarczająca, by pokryć zobowiązania finansowe.

44.

Ryzyko finansowe związane z gwarancjami budżetowymi bądź pomocą finansową objęte jest rezerwą stanowiącą odsetek (wskaźnik zasilenia) kwoty zatwierdzonej odpowiedzialności finansowej. Rezerwy na potrzeby instrumentów finansowych są przeznaczone na poczet przyszłych płatności związanych ze zobowiązaniem budżetowym na dany instrument. Proponuje się, by rezerwy te znalazły się we wspólnym funduszu rezerw zarządzanym bezpośrednio przez Komisję (art. 205). W proponowanym rozporządzeniu finansowym przewidziano również możliwość przesunięcia nadwyżki rezerw pomiędzy gwarancjami budżetowymi i operacjami pomocy finansowej (art. 206 ust. 3 lit. a)).

45.

Trybunał z zadowoleniem przyjmuje propozycję Komisji, by uwzględnić gwarancje budżetowe i pomoc finansową w rozporządzeniu finansowym, a także by zgrupować różne rodzaje operacji finansowych UE w ramach tego samego tytułu.

46.

W propozycji dotyczącej utworzenia wspólnego funduszu rezerw nie wyjaśniono, w jaki sposób taki fundusz miałby funkcjonować, jak obliczyć wskaźnik zasilenia funduszu rezerw ani jak wskaźnik tworzenia rezerw ustalony w akcie podstawowym ma się do wskaźnika zasilenia funduszu rezerw.

47.

Trybunał uważa, że wprowadzenie opłat opartych na wynikach (art. 202 ust. 1 lit. g)) stanowi krok w dobrym kierunku, zauważa jednak, że umowy i wskaźniki wyników będą musiały zostać dobrze zaprojektowane i starannie wdrożone. Komisja nie powinna jednak zezwolić na obliczanie wysokości opłat administracyjnych jako odsetka skumulowanego wkładu UE (z uwzględnieniem niewykorzystanych zobowiązań budżetowych).

48.

Trybunał popiera wymóg dokonywania ocen ex ante w przypadku operacji finansowych UE i jest zdania, że należy przyjąć przepisy umożliwiające przeprowadzanie ocen śródokresowych z uwzględnieniem zmieniających się warunków rynkowych (29).

49.

Obecnie informacje na temat operacji finansowych UE można znaleźć w różnych sprawozdaniach (30). Trybunał z zadowoleniem przyjmuje propozycję Komisji, by scalić wszystkie wymogi sprawozdawcze (z wyjątkiem wymogu ujawniania informacji w sprawozdaniu rocznym i w towarzyszących mu informacjach dodatkowych) w jeden dokument, który byłby załączany do projektu budżetu (31). Trybunał zakłada, że taki dokument zapewni co najmniej taki sam poziom informacji co w bieżących sprawozdaniach i że będzie on obejmował stan faktyczny na dzień 30 czerwca roku jego publikacji.

50.

Trybunał zaleca:

51.

Komisja zaproponowała środki mające na celu poprawę „elastyczności” budżetowej. Można je podsumować w następujący sposób:

52.

Stworzenie dodatkowej rezerwy i zwiększenie o jeden liczby wyjątków od art. 12 ust. 2 dotyczącego przenoszenia środków sprawia, że propozycja przyczynia się do większej złożoności systemu budżetowego (zob. również pkt 57–60).

53.

Z „rezerwy ujemnej” korzystano jedynie w 2011 r. We wniosku nie przedstawiono mocnych argumentów, które uzasadniałyby podwojenie jej wielkości do 400 mln euro.

54.

Bez tego nowego przepisu odnośne zasoby byłyby zwracane do budżetu UE w przypadku ich niewykorzystania w określonym terminie. Przeniesienia z instrumentów w ramach wykonania dzielonego do instrumentów w ramach wykonania bezpośredniego lub pośredniego mogłyby faktycznie stanowić przeniesienia środków nie tylko między państwami członkowskimi (34), ale i pomiędzy tytułami budżetu, co z kolei mogłoby doprowadzić do zmiany przydziału zasobów na poszczególne działy WRF.

55.

We wniosku nie przewidziano zaangażowania władzy budżetowej. Ponieważ proponowane rozwiązanie można postrzegać jako mechanizm transferowy, w tym przypadku należy zachować te same procedury, wymogi w zakresie przejrzystości, jak również możliwości nadzoru publicznego.

56.

W tym samym artykule Komisja proponuje zwiększenie zdolności do ponoszenia ryzyka przez EFIS. Nie wiadomo, w jaki sposób miałoby to zostać osiągnięte.

57.

Zgodnie z obecnie obowiązującą ogólną zasadą środki niewykorzystane do końca roku budżetowego są anulowane. Od zasady tej istnieje jednak kilka wyjątków. Dodatkowe przepisy dotyczą środków niezróżnicowanych na przedsięwzięcia z zakresu nieruchomości oraz środków na płatności do pokrycia istniejących zobowiązań lub przeniesionych środków na zobowiązania, w przypadku gdy odpowiednie linie budżetowe na kolejny rok budżetowy nie są wystarczające na pokrycie potrzeb.

58.

W proponowanym rozporządzeniu finansowym z art. 12 ust. 3 usunięto wymóg wykorzystania środków na płatności z roku bieżącego, zanim wykorzystane zostaną środki przeniesione. Oznacza to, że decyzja, które środki na płatności wykorzystać w pierwszej kolejności, leżałaby w gestii urzędnika zatwierdzającego. Jak wynika z informacji udzielonych przez Komisję, gdyby przepis ten zastosowano do lat 2014 i 2015, odnośne kwoty byłyby znikome, w związku z czym Trybunał nie dostrzega potrzeby dokonywania proponowanej zmiany.

59.

Główna zmiana dorozumiana w art. 12 ust. 2 dotyczy środków niezróżnicowanych, które są przeznaczone głównie na wydatki administracyjne. Z rozporządzenia finansowego w obecnym brzmieniu wynika, że instytucje mogą zdecydować pod pewnymi warunkami o przeniesieniu jedynie środków niezróżnicowanych związanych z przedsięwzięciami z zakresu nieruchomości. Propozycja ma natomiast umożliwić instytucjom przenoszenie w drodze decyzji dowolnych środków niezróżnicowanych. Gdyby ten nowy przepis zaczęto stosować na dużą skalę, w znacznym stopniu podważyłoby to zasadę jednoroczności wydatków administracyjnych. Z wniosku nie wynika jasno, jakie konkretnie korzyści przyniosłaby taka zmiana i jakiej części wydatków by ona najprawdopodobniej dotyczyła. Co więcej, ujęcie środków zróżnicowanych i niezróżnicowanych, w tym specyficznego przypadku przedsięwzięć z zakresu nieruchomości, w tym samym artykule komplikuje tekst.

60.

Przepisy w art. 12 dotyczące przenoszenia środków prowadzą do powstania skomplikowanej i czasochłonnej procedury, która może prowadzić do opóźnień w procedurze budżetowej. Trybunał uważa, że w proponowanym rozporządzeniu finansowym należało tę procedurę uprościć, dokonując na przykład analizy, czy w przypadku linii budżetowych przeznaczonych na wydatki inne niż osobowe można by wprowadzić ogólne (lecz niepodlegające kumulacji) prawo przenoszenia środków (na przykład maksymalnie 5 % środków w ramach danej linii). Mogłoby się to wiązać ze zmniejszeniem budżetów na administrację, tak aby uwzględnić taką dodatkową elastyczność.

61.

Proponowana zmiana w art. 27 zrównałaby uprawnienia decyzyjne innych instytucji w zakresie budżetu z uprawnieniami Komisji, jeśli chodzi o przesunięcia środków między tytułami i rozdziałami budżetu. Zmiana art. 28 umożliwiłaby Komisji dokonywanie przesunięć środków między liniami budżetowymi bez konieczności składania wniosku w tej sprawie do władzy budżetowej, w przypadku gdy linie te dotyczą tego samego programu i są objęte tym samym aktem podstawowym (tj. jeśli w realizację danego programu zaangażowana jest więcej niż jedna DG). Trybunał uważa proponowane zmiany za racjonalne.

62.

Komisja nie dokonuje kwantyfikacji prawdopodobnych skutków budżetowych swojego wniosku. Ponadto, dążąc do zwiększenia elastyczności, przyczynia się do powstania ryzyka dla zasad jednoroczności, specyfikacji i przejrzystości budżetu UE. We wniosku nie odniesiono się w wystarczającym stopniu do tego ryzyka. W bieżącej sprawozdawczości dotyczącej zarządzania budżetem nie uwzględnia się odpowiednio stanów i przepływów środków rezerwowych, środków przeniesionych czy dochodów przeznaczonych na określony cel, w związku z czym wymaga ona ulepszenia.

63.

Trybunał zaleca:

64.

Wniosek umożliwiłby działanie funduszy powierniczych w ramach UE finansowanych za pomocą instrumentów polityki wewnętrznej. Rozszerzenie wykorzystania funduszy powierniczych zostałoby osiągnięte poprzez przeniesienie artykułu dotyczącego funduszy powierniczych (art. 227) z tytułu poświęconego wyłącznie działaniom zewnętrznym do tytułu XII „Inne instrumenty wykonania budżetu”, który ma ogólne zastosowanie.

65.

W opinii nr 6/2010 Trybunał zwrócił uwagę na kwestie administracyjne oraz kwestie dotyczące kosztów, kontroli i rozliczalności, jakie wiążą się z tworzeniem funduszy powierniczych na rzecz działań zewnętrznych. Kwestie te są nadal aktualne. Obecnie istnieją jedynie trzy fundusze powiernicze, które ustanowiono na czas określony. Z tego względu zdaniem Trybunału jest zbyt wcześnie, by ich wykorzystanie uznać za sukces.

66.

Należy dołożyć wszelkich starań, by zapewnić dostateczną sprawozdawczość, nadzór i kontrolę publiczną ich działalności i wyników, jako że operują one poza ramami budżetu. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje wymogi sprawozdawcze przewidziane w art. 244 oraz nowy wymóg w art. 39 ust. 6 dotyczący informacji o działaniach i wynikach osiąganych przez fundusze powiernicze, jakie należy przedstawić w ramach procedury przyjmowania budżetu. Wykorzystanie funduszy powierniczych na szeroką skalę podważyłoby jednak koncepcję jedności budżetu UE.

67.

W art. 227 przewidziano, że fundusze powiernicze można tworzyć również na potrzeby działań tematycznych. Nie jest jasne, co takie działania miałyby oznaczać w kontekście polityk wewnętrznych.

68.

Trybunał nie popiera propozycji przewidującej większe wykorzystanie funduszy powierniczych.

69.

Zasada uniwersalności stanowi, że dochodów budżetowych nie można przypisywać do określonych pozycji wydatków, a dochody i wydatki nie mogą być wzajemnie kompensowane. W rezultacie dochody są wykorzystywane bez rozróżnienia do finansowania wszystkich wydatków.

70.

Obecnie obowiązujące rozporządzenie finansowe w drodze wyjątku umożliwia przypisywanie pewnych rodzajów dochodów. Prowadzą one do powstania nowych środków na płatności w ramach tej samej linii budżetowej (35) i co do zasady mogą być przenoszone tylko na jeden rok (36). W obowiązującym rozporządzeniu finansowym rozróżnia się „zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel” (od państw członkowskich, państw trzecich itp.) oraz „wewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel”, na które składają się na przykład wpływy ze sprzedaży pojazdów i sprzętu, wypłaty odszkodowań z tytułu ubezpieczeń czy spłaty środków do instrumentów finansowych.

71.

W proponowanym rozporządzeniu finansowym Komisja planuje zwiększyć wykorzystanie takich środków powracających i umożliwić ich wykorzystanie w celu generowania środków na płatności w ramach innych linii budżetowych (art. 30).

72.

Wpływy ze sprzedaży budynków są również zakwalifikowane jako wewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel (art. 20) i mają być przenoszone automatycznie do czasu ich całkowitego wykorzystania (art. 12 ust. 3)).

73.

Dochody i spłaty środków wynikające z operacji finansowych także sklasyfikowano jako wewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel, a Komisja proponuje, by dochody takie wykorzystywać na ten sam instrument finansowy lub tę samą gwarancję budżetową w trakcie całego okresu ich wdrażania, z zastrzeżeniem, że po zakończeniu tego okresu wszelkie pozostałe kwoty pochodzące z budżetu UE zostają zwrócone do budżetu (art. 202).

74.

Dochody przeznaczone na określony cel stanowią wyjątek od zasady uniwersalności. Jak Trybunał stwierdził w 2010 r. (37), zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel odgrywają przydatną rolę, nie ma jednak potrzeby zachowania kategorii wewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel. Dochody wygenerowane wewnętrznie mogłyby podlegać zwykłej procedurze budżetowej. Obecna propozycja przewiduje znacznie więcej wyjątków od zasady uniwersalności, dopuszczając wykorzystanie wewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel na cele inne niż pierwotnie wyznaczono.

75.

Likwidacja wewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel i traktowanie ich jako dochodów ogólnych stanowiłoby istotne uproszczenie. O wykorzystaniu takich zasobów decydowałaby wówczas władza budżetowa, kierując się bieżącymi priorytetami.

76.

Trybunał zaleca, by nie umożliwiać szerszego wykorzystania wewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel i by wszystkie dochody generowane wewnętrznie księgować jako dochody ogólne.

77.

W art. 121 ust. 1 lit. e) Komisja proponuje wprowadzenie – obok dostępnych już metod zwrotu kosztów i form kosztów uproszczonych – nowej formy finansowania opartej na spełnieniu warunków lub osiągnięciu rezultatów, bez wymogu przedstawienia zestawień poniesionych wydatków, w przypadku programów objętych wykonaniem bezpośrednim, pośrednim i dzielonym.

78.

Osiągnięcie konkretnych wyników będzie stanowić podstawowy warunek wypłaty uproszczonych form dotacji przyznanych w ramach wykonania bezpośredniego (art. 175 ust. 4 lit. f)) i pośredniego (art. 150 ust. 3), z wyjątkiem przypadków nieodpowiednich do objęcia takim podejściem, dla których wymagane będzie uzasadnienie. Weryfikacje i kontrole beneficjentów związane z uproszczonymi formami dotacji muszą koncentrować się na osiągnięciu wyników (art. 177), a w kontrolach ex post nie można już podważać płatności, jeśli urzędnik zatwierdzający ocenił zgodność ex ante i zezwolił w swojej decyzji na wykorzystanie zwyczajowej praktyki księgowania kosztów.

79.

W art. 176 Komisja przedstawia jednorazową płatność ryczałtową jako nową opcję finansowania w przypadku uproszczonych form dotacji w ramach wykonania bezpośredniego i pośredniego, która ma być określana na podstawie budżetu szacunkowego obejmującego wszystkie koszty kwalifikowalne ocenione ex ante pod kątem zgodności z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności.

80.

Nowo wprowadzony art. 219 ust. 1 lit. e) poszerza również możliwość wykorzystania form finansowania niezwiązanych z kosztami odnośnych operacji na podstawie spełnienia określonych warunków ex ante lub osiągnięcia rezultatów w przypadku wkładów na rzecz europejskich partii politycznych.

81.

Jak pokazują wyniki kontroli Trybunału (38), w wydatkach dokonywanych na zasadzie zwrotu kosztów, w ramach których UE zwraca kwalifikowalne koszty kwalifikowalnych działań, występuje znacznie wyższy poziom błędu niż w wydatkach opartych na uprawnieniach do płatności, w przypadku których uzyskanie płatności jest uzależnione od spełnienia określonych warunków.

82.

Przyjęcie za standardową opcji finansowania projektów z wykorzystaniem dotacji pod warunkiem, że spełniają one ustalone z góry warunki lub że w ich ramach osiągane są założone rezultaty, a więc bez powiązania z kosztami poniesionymi przez beneficjenta, stanowi krok w dobrym kierunku.

83.

Trybunał popiera to rozwiązanie zgodnie z argumentacją przedstawioną w pkt 78 powyżej i jest zdania, że art. 121 powinien zostać zmieniony, tak aby uwzględnić priorytetowe znaczenie wkładów opartych na rezultatach.

84.

Mając na względzie uwagi przedstawione powyżej, Trybunał zaleca, by płatności na podstawie spełnionych warunków lub osiągniętych rezultatów zostały przyjęte jako preferowane rozwiązanie w całym budżecie UE.

85.

Komisja proponuje między innymi następujące zmiany w artykułach dotyczących należytego zarządzania finansami:

86.

We wniosku wprowadzono co prawda koncepcję wyników, jednak nie podano jej definicji, co sprawia, że nie jest jasne, czy należy uznawać ją za tożsamą z należytym zarządzaniem finansami.

87.

Terminologia stosowana w odniesieniu do procesu oceny nie jest w pełni zharmonizowana z porozumieniem międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa z 2016 r. i z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa.

88.

W art. 32 przewidziano większą elastyczność w zakresie przeprowadzania ocen, umożliwiając Komisji podejmowanie lepszych decyzji w sprawie ich zakresu i terminu. Pod pewnymi względami takie rozwiązanie nie przyczynia się jednak do osiągnięcia zakładanego celu, jakim jest ukierunkowanie budżetu na rezultaty:

89.

Trybunał zaleca:

90.

Dokumenty programowe towarzyszą projektowi budżetu i zawierają informacje na temat efektywności uzasadniające wydatki operacyjne. W art. 39 ust. 3 lit. h) zaproponowano modyfikacje o charakterze formalnym (zastąpienie „sprawozdań z działalności”„dokumentami programowymi”), jak również zmiany dotyczące zawartości dokumentów programowych – zgodnie z wnioskiem powinny one zapewniać informacje na temat wkładu danego programu na rzecz polityk i celów Unii oraz dane dotyczące osiągnięcia celów programu. Usunięto natomiast wymóg uwzględnienia podsumowania wyników oceny.

91.

Propozycja Komisji, by zmodyfikować art. 73 ust. 9, odzwierciedla podejście, które Komisja zaczęła już wdrażać poprzez wprowadzenie planów strategicznych dla każdej dyrekcji generalnej i zmianę roli rocznego sprawozdania z działalności (40), tak by obejmowało ono informacje na temat przeprowadzonych operacji.

92.

W art. 239 ust. 1 lit. b) proponowanego rozporządzenia finansowego przewidziano wprowadzenie sprawozdania rocznego z zarządzania i wyników, które ma stanowić część „zintegrowanej sprawozdawczości finansowej i sprawozdawczości w zakresie rozliczalności” dla Parlamentu Europejskiego i Rady. Na to sprawozdanie składać się będą:

93.

Zasadniczo nie ma potrzeby uwzględniania rocznego sprawozdania z działalności w rozporządzeniu finansowym. Sprawozdanie to stanowi z natury dokument wewnętrzny i jako takie może być opracowywane i zmieniane według życzeń Komisji, zgodnie z zasadą autonomii administracyjnej. Niepożądane jest, by prace nad tym dokumentem spowalniały opracowanie sprawozdań dotyczących całej Komisji.

94.

Z art. 73 ust. 9 proponowanego rozporządzenia finansowego usunięto obowiązek podawania w rocznym sprawozdaniu z działalności informacji na temat wyników operacji w odniesieniu do ustalonych celów oraz informacji na temat ogólnych wyników tych operacji, co jest wymagane na mocy art. 66 ust. 9 obowiązującego rozporządzenia. Zamiast tego w tym miejscu jest mowa o „informacjach o przeprowadzonych działaniach”, co jest mniej konkretne i może zostać zrozumiane jako przyzwolenie na ograniczenie zakresu sprawozdawczości na temat wyników w rocznych sprawozdaniach z działalności.

95.

Pomimo zrewidowania roli rocznych sprawozdań z działalności oraz deklaracji ze strony Komisji, że „nadzór (pracy jej służb) odbywa się […] poprzez przekazywanie Komisji przejrzystych informacji przez delegowanych urzędników zatwierdzających w formie rocznych sprawozdań z działalności i poświadczeń wiarygodności” (41), w art. 73 ust. 1 zmienionego rozporządzenia finansowego nie poszerzono zakresu odpowiedzialności urzędników zatwierdzających, tak by objął on wiarygodność, kompletność i prawidłowość przekazywanych informacji na temat wyników.

96.

W proponowanej treści rozporządzenia wymogi zamieszczenia informacji na temat wyników w dokumentach programowych nie są wystarczająco szczegółowe, ponieważ:

97.

Publikacja „zintegrowanego pakietu sprawozdawczości finansowej” do dnia 31 lipca kolejnego roku (art. 239) spowoduje przesunięcie terminów publikowania przez Komisję:

Zdaniem Trybunału propozycje dotyczące sprawozdawczości są niewłaściwe. „Zintegrowany pakiet sprawozdawczości finansowej” miałby kilka tysięcy stron i obejmowałby znaczną liczbę zdublowanych informacji.

98.

Trybunał zaleca zamieszczenie w rozporządzeniu finansowym wymogu, by:

99.

Jeśli dokonano by tych zmian, uzyskano by kompletny pakiet sprawozdawczości obejmujący informacje z rocznych sprawozdań z działalności istotne dla podmiotów zewnętrznych. Tym samym można by osiągnąć znaczne uproszczenie w zakresie sprawozdawczości.

100.

W art. 123 zaproponowano, by Komisja polegała na wynikach wcześniejszych audytów, jeśli takowe:

101.

Główny argument podnoszony przez Komisję w celu uzasadnienia tej zmiany dotyczy unikania wielokrotnych audytów podmiotów otrzymujących wkłady UE, zwłaszcza organizacji międzynarodowych, które są kontrolowane przez niezależnych audytorów zewnętrznych. Trybunał zgadza się, że Komisja powinna uprościć swoje stosunki z organizacjami międzynarodowymi, polegając w miarę możliwości na istniejących mechanizmach kontroli. W ten sposób można by uniknąć wielokrotnych kontroli tych samych projektów, co przełożyłoby się na bardziej odpowiednie wykorzystanie zasobów finansowych i ludzkich.

102.

Należy położyć nacisk na to, by stosunki z organizacjami międzynarodowymi miały charakter zadaniowy oraz by w umowach przewidziano uzależnienie wkładu finansowego Komisji od wyników zakończonego działania. Trybunał popiera dążenie do możliwie największego uproszczenia weryfikacji oraz korzystanie przez Komisję z mechanizmów kontroli wewnętrznej innych podmiotów. Może się z tym wiązać konieczność dostosowania warunków kwalifikowalności ustalonych przez Komisję do ogólnych warunków przyjętych przez daną organizację międzynarodową.

103.

Zdaniem Trybunału zapisy art. 123 nie są wystarczająco jasne. Można by je bowiem zinterpretować w ten sposób, że jeśli cztery wspomniane wymogi zostaną spełnione, wzajemne uznanie wyników audytu będzie obowiązkowe („audyt ten tworzy podstawę ogólnej pewności”), a tym samym wykluczona zostanie możliwość dalszej kontroli projektu niezależnie od wyniku pierwotnego audytu.

104.

Trybunał odnotowuje, że w artykule nie zagwarantowano dostępu do dokumentów roboczych audytorów w celu umożliwienia oceny, w jakim zakresie spełniono wymogi i czy w pracach kontrolnych w wystarczającym stopniu uwzględniono wszystkie aspekty objęte zazwyczaj kontrolą.

105.

Trybunał zaleca:

106.

Na końcu art. 247 ust. 1 dodano nowe zdanie, które stanowi, że badanie prowadzone przez Trybunał Obrachunkowy w celu ustalenia, czy wszystkie dochody zostały uzyskane, a wszystkie wydatki poniesione zgodnie z prawem i w odpowiedni sposób, „uwzględnia wieloletni charakter programów i powiązanych systemów nadzoru i kontroli”.

107.

Decyzja w sprawie podejścia kontrolnego i dowodów kontroli wykorzystywanych w celu uzyskania wystarczającego poziomu pewności leży w gestii niezależnego kontrolera. Sugestia ze strony Komisji odnosi się do metodyki kontroli Trybunału, która – zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli – wchodzi w zakres wyłącznej odpowiedzialności Trybunału. Obecnie Komisja podaje informacje na temat korekt finansowych i odzyskanych środków w pięciu różnych sprawozdaniach: sprawozdaniu na temat działań naprawczych i zapobiegawczych dotyczących budżetu UE, „Omówieniu i analizie sprawozdania finansowego”, rocznych sprawozdaniach z działalności oraz informacjach dodatkowych do sprawozdania finansowego i sprawozdaniu rocznym z zarządzania i wyników. Sprawozdania te są udostępniane w różnych terminach (42).

108.

Ocena potencjalnego wpływu wieloletniego charakteru programów i powiązanych systemów nadzoru i kontroli na kontrole przeprowadzane przez Trybunał należy do zadań Trybunału, który pełni rolę niezależnego zewnętrznego kontrolera, i nie powinna być uwzględniona w rozporządzeniu finansowym. Trybunał zaleca zobligowanie Komisji do skonsolidowania wszelkich informacji na temat odzyskanych środków i korekt w postaci jednego dokumentu przekazywanego Trybunałowi wraz ze wstępną wersją sprawozdania finansowego (art. 237).

109.

Komisja proponuje zmienić art. 234, tak by w przyszłości roczne sprawozdanie finansowe było zdefiniowane jako składające się ze sprawozdań finansowych, sprawozdań budżetowych i skonsolidowanego rocznego sprawozdania finansowego. W kontekście procesu konsolidacji wprowadza również odwołanie do zasady istotności.

110.

Zdaniem Trybunału nowa struktura jest niejasna.

111.

Jak wspomniano już w sprawozdaniach rocznych Trybunału (43), długofalowa prognoza przepływów pieniężnych ułatwiłaby zainteresowanym podmiotom ocenę przyszłego zapotrzebowania na płatności i przyszłych priorytetów budżetowych. Pomocna byłaby także Komisji przy podejmowaniu decyzji niezbędnych w celu zagwarantowania, że w zatwierdzanych budżetach rocznych przewidziane będą wystarczające środki na pokrycie podstawowych płatności. Ponadto, w celu zwiększenia przejrzystości i zracjonalizowania wysiłków kontrolnych, można by wprowadzić specjalne skonsolidowane sprawozdanie dotyczące agencji. Podobne sprawozdania specjalne mogłyby być poświęcone wspólnym przedsięwzięciom i funduszom powierniczym.

112.

Trybunał zaleca:

113.

W rozdziale poświęconym zasadzie uniwersalności budżetu Komisja dodała nowy art. 24 przewidujący nowy rodzaj umowy, która może zostać zawarta między osobą prawną i instytucjami i na podstawie której osoba prawna wspiera rzeczowo wydarzenie lub działanie w celach promocyjnych lub w celach związanych ze społeczną odpowiedzialnością przedsiębiorstw.

114.

Trybunał jest zdania, że ramy prawne regulujące sponsoring korporacyjny powinny zostać wzmocnione i obejmować więcej zabezpieczeń. Wytyczne w zakresie etyki są pod tym względem niewystarczające. Potencjalne zabezpieczenia mogłyby obejmować:

115.

W przepisach należy również ustalić, że umowa w sprawie sponsoringu nie może mieć bieżących ani przyszłych negatywnych skutków finansowych dla instytucji lub organów objętych takim sponsoringiem. Choć do celów budżetowych tego rodzaju wkłady rzeczowe nie będą uznawane za dochody, Komisja powinna rozważyć:

116.

Zdaniem Trybunału jest mało prawdopodobne, by sponsoring korporacyjny stanowił mechanizm racjonalny pod względem kosztów, w związku z czym Trybunał nie popiera przedstawionych propozycji.

117.

W art. 57 ustanowiono podstawę prawną dla umów o gwarantowanym poziomie usług między instytucjami lub innymi organami UE, a także stwierdzono, że umowy takie umożliwiają odzyskanie kosztów poniesionych w związku z ich wykonaniem.

118.

Umowy o gwarantowanym poziomie usług dotyczą wewnętrznego funkcjonowania instytucji i organów UE, w związku z tym wątpliwe jest, czy powinny być uwzględnione w rozporządzeniu finansowym. Rozważyć można by potraktowanie ich osobno i zapewnienie dodatkowych wytycznych dotyczących technicznych szczegółów ich wykonywania. Ponadto Trybunał jest zdania, że ich głównym celem powinno być promowanie należytego zarządzania finansami przez uzyskiwanie korzyści skali, a nie jedynie umożliwianie odzyskiwania kosztów.

119.

Trybunał zaleca przyjęcie propozycji Komisji z uwzględnieniem uwag przedstawionych powyżej.

120.

W proponowanym rozporządzeniu finansowym nie osiągnięto zapowiadanych celów doprecyzowania i uproszczenia. Najważniejsze przepisy nie zostały skonsolidowane w ramach tytułu VIII „Zamówienia publiczne i koncesje”, lecz są rozproszone w różnych tytułach w części pierwszej wniosku oraz w załączniku I. Pewne kwestie omówiono w tekście w kilku miejscach, nie zamieszczając wzajemnych odesłań.

121.

Dodatkowym czynnikiem, który komplikuje prezentację przepisów dotyczących zamówień publicznych, jest podział dokumentu na wniosek w sprawie rozporządzenia i załącznik I.

122.

W sprawozdaniu specjalnym nr 17/2016 Trybunał zwrócił uwagę na to, że obecny podział przepisów dotyczących zamówień publicznych na rozporządzenie finansowe i jego zasady stosowania sprawia, że zrozumienie tych już skomplikowanych przepisów staje się jeszcze trudniejsze. Jak Trybunał zauważył w opinii nr 1/2015 (45), zgodnie z art. 290 TFUE przedmiotem aktu delegowanego mogą być tylko inne niż istotne elementy przepisów finansowych. Pewne kluczowe terminy i pojęcia z załącznika I (akt delegowany) powinny zatem zostać uwzględnione w rozporządzeniu finansowym. Ponadto Trybunał uważa, że wszystkie przepisy wynikające z dostosowania do dyrektyw w sprawie udzielania zamówień publicznych stanowią istotne elementy przepisów finansowych (46).

123.

Trybunał podtrzymuje swoje zalecenia sformułowane w sprawozdaniu specjalnym nr 17/2016, a zwłaszcza zalecenie 2, i wnioskuje, by:

124.

Wniosek ma na celu połączenie zespołu ds. systemu wczesnego wykrywania i wykluczania (art. 108 obowiązującego rozporządzenia finansowego) z zespołem zajmującym się nieprawidłowościami finansowymi (art. 73 ust. 6 obowiązującego rozporządzenia), tj. wszelkimi naruszeniami przepisów rozporządzenia finansowego lub przepisów dotyczących zarządzania finansami lub kontroli operacji wynikającymi z działania lub zaniechania działania ze strony pracownika. Zmianę tę uzasadniono we wniosku potrzebą poprawy skuteczności.

125.

Wspólne podejście instytucji UE do systemu zawieszeń i wykluczeń, jak również do oceny nieprawidłowości finansowych jest wprawdzie uzasadnione, Trybunał nie dostrzega jednak powodów połączenia dwóch zespołów, które mają różne cele.

126.

Trybunał zaleca ustanowienie specjalnego wspólnego zespołu, jak przewidziano już w art. 73 ust. 6 obowiązującego rozporządzenia finansowego. Ponieważ kwestia nieprawidłowości finansowych jest powiązana z uprawnieniami dyscyplinarnymi danej instytucji, a co za tym idzie z jej autonomią administracyjną, należy zapewnić, by taki zespół miał charakter międzyinstytucjonalny, co można osiągnąć przez odpowiedni dobór jego składu.

127.

Trybunał zauważa, że jeśli dwa wspomniane zespoły zostaną połączone, procedura przedstawiona w art. 90 proponowanego rozporządzenia finansowego nie będzie zgodna z przepisami dotyczącymi postępowań dyscyplinarnych określonymi w załączniku IX do regulaminu pracowniczego. Postępowanie dyscyplinarne można wszcząć jedynie w następstwie sporządzenia sprawozdania przez OLAF lub w wyniku dochodzenia administracyjnego. Tymczasem w ramach proponowanej procedury dana instytucja podejmuje decyzję w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego na podstawie opinii zespołu. W ramach tego systemu komisja dyscyplinarna jest konsultowana w przypadku wszystkich nieprawidłowości, podczas gdy zgodnie z art. 11 i 12 załącznika IX o tym, czy zasięgnąć opinii komisji dyscyplinarnej, decyduje organ powołujący w zależności od charakteru sankcji.

128.

Trybunał nie popiera propozycji połączenia zespołów.

129.

W nowym art. 43a rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 (art. 265 wniosku) wprowadzono koncepcję zróżnicowanego traktowania inwestorów, która zezwala na określonych warunkach, by europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne zajmowały podporządkowaną pozycję w stosunku do inwestora prywatnego i produktów finansowych EBI w ramach unijnej gwarancji EFIS (47).

130.

Przepis ten można interpretować jako zachętę dla inwestorów prywatnych i EBI, ponieważ to nie oni, a europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne zostaną obciążone w pierwszej kolejności ewentualnymi stratami.

131.

Trybunał jest zdania, że we wniosku należy zamieścić jasną definicję zróżnicowanego traktowania, a także dopilnować, by zapewniono równowagę między zachęcaniem do inwestowania a ryzykiem nadmiernego rekompensowania inwestorów.

132.

W kwietniu 2015 r. Komisja postanowiła o wydłużeniu okresu kwalifikowalności w przypadku płatności dokonywanych w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w drodze decyzji, zamiast złożyć do Parlamentu i Rady wniosek o zmianę odnośnego rozporządzenia (48).

133.

Zmiany w rozporządzeniu (UE) nr 1303/2013 proponowane w obecnym wniosku nie uwzględniają kwestii zmiany okresu kwalifikowalności.

134.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 jeśli odzyskanie nienależnych płatności nie nastąpi w określonych terminach, kwoty te zostaną podzielone po równo między budżet Unii i dane państwo członkowskie (tzw. zasada 50/50). W zmienionym art. 54 ust. 2 (art. 268 wniosku COM(2016) 605) z kolei Komisja ponawia swoją propozycję (49), by konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosiło w całości dane państwo członkowskie.

135.

Jak Trybunał wspomniał już w opinii nr 1/2012 (50), taka zmiana wiąże się z ryzykiem, że państwa członkowskie zarządzałyby procesami sprawozdawczymi i odpisywania w taki sposób, by uniknąć obciążania budżetu krajowego.

136.

Aby zminimalizować obciążenie administracyjne, Komisja mogłaby określić próg de minimis, aby uniknąć konieczności monitorowania licznych mniejszych kwot dłużnych.

137.

Zmiany w art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 269 wniosku COM(2016) 605) dają państwom członkowskim możliwość:

138.

W opinii nr 1/2012 Trybunał zauważył, że środki proponowane przez Komisję w celu ustalenia statusu „rolnika aktywnego zawodowo” mogą wiązać się z ryzykiem nadmiernego obciążenia administracyjnego dla instytucji zarządzających i beneficjentów. Stąd ograniczenie liczby kryteriów umożliwiających wykazanie tego statusu stanowi w pewnym stopniu odpowiedź na obawy Trybunału. Propozycja, by zezwolić państwom członkowskim na odejście od stosowania przepisów nakładających na beneficjentów wymóg posiadania statusu „rolnika aktywnego zawodowo”, jest jednak niezgodna z zaleceniem Trybunału sformułowanym w sprawozdaniu specjalnym nr 5/2011 (51).

139.

Zdaniem Trybunału propozycja, by uprościć stosowanie kryteriów w celu wykazania statusu „rolnika aktywnego zawodowo”, jest rozsądna. Trybunał nie popiera jednak rozwiązania przewidującego całkowite odejście od stosowania przepisów nakładających na beneficjentów wymóg posiadania tego statusu.

140.

Komisja proponuje wykreślenie z art. 50 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 269 wniosku COM(2016) 605) limitu 90 hektarów lub uprawnień do płatności w przypadku płatności dla młodych rolników. Szczegółowe maksymalne limity pod względem liczby hektarów i uprawnień do płatności powinny zostać ustanowione i być stosowane jedynie przez państwa członkowskie, w których pula dostępnych środków jest niewystarczająca, by pokryć wszystkie wnioski o pomoc.

141.

Tego rodzaju płatności mają na celu ułatwianie młodym rolnikom rozpoczęcia działalności i strukturalnego dostosowania ich gospodarstw po rozpoczęciu działalności. Trybunał jest zdania, że na ogół gospodarstwo o powierzchni powyżej 90 hektarów nie znajduje się już na etapie rozpoczynania działalności czy dostosowania strukturalnego i jako takie powinno być na tyle rentowne, by ponieść koszt ewentualnego, wciąż niezbędnego dostosowania.

142.

Trybunał zaleca zachowanie maksymalnego limitu hektarów lub uprawnień do płatności.

143.

W proponowanym rozporządzeniu finansowym Komisja wprowadza nowe definicje i proponuje zmiany w definicjach już istniejących.

144.

Niektóre z tych definicji są niekompletne bądź niespójne z innymi dokumentami Komisji lub z ogólnie przyjętymi najlepszymi praktykami.

145.

Wydaje się na przykład, że w definicji „gwarancji budżetowej” (art. 2 ust. 9) nie uwzględniono faktu, iż potencjalne zobowiązanie finansowe będzie trwało do momentu upłynięcia okresu obowiązywania ostatniej umowy zawartej z końcowym beneficjentem gwarancji Unii.

146.

Jak wspomniano już w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 19/2016 (52), definicja „efektu dźwigni” jest niejasna i niezgodna z wytycznymi międzynarodowymi. W art. 2 ust. 33 proponowanego rozporządzenia finansowego nie zapewniono jej doprecyzowania. Co więcej, wprowadzono nową definicję „efektu mnożnikowego”, która jest zbliżona do efektu dźwigni. (W art. 202 ust. 1 lit. d) te dwa terminy są stosowane zamiennie, w wyniku czego ich zakres znaczeniowy jest jeszcze mniej jasny.)

147.

Zarówno w rozporządzeniu finansowym, jak i w rozporządzeniach sektorowych zaproponowano szereg środków mających przyczynić się do większego nacisku na rezultaty i produkty. Wyniki ostatnich kontroli (53) wykazały jednak, że w ramach różnych działań podejmowanych przez Komisję występują znaczne różnice, jeśli chodzi o stosowanie tych terminów.

148.

Trybunał zaleca: