ISSN 1977-1002

Dziennik Urzędowy

Unii Europejskiej

C 177

European flag  

Wydanie polskie

Informacje i zawiadomienia

Tom 57
11 czerwca 2014


Powiadomienie nr

Spis treśći

Strona

 

I   Rezolucje, zalecenia i opinie

 

OPINIE

 

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny

 

495. sesja plenarna EKES-u w dniach 21 i 22 stycznia 2014 r.

2014/C 177/01

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja: model zrównoważonego rozwoju w XXI wieku (opinia z inicjatywy własnej)

1

2014/C 177/02

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie strategii w zakresie zwalczania szarej strefy oraz pracy nierejestrowanej (opinia z inicjatywy własnej)

9

2014/C 177/03

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: Dostępność dla osób niepełnosprawnych jako prawo człowieka (opinia z inicjatywy własnej)

15

2014/C 177/04

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: Przystępność usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym: definicja, pomiar, aspekty, inicjatywy europejskie (opinia z inicjatywy własnej)

24

2014/C 177/05

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie strategii UE na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego (opinia rozpoznawcza)

32

2014/C 177/06

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich COM(2013) 803 final – 2013/0392 (NLE)

40

2014/C 177/07

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 260/2012 w odniesieniu do przejścia na ogólnounijne polecenia przelewu i polecenia zapłaty COM(2013) 937 final – 2013/0449 (COD)

41


 

III   Akty przygotowawcze

 

EUROPEJSKI KOMITET EKONOMICZNO-SPOŁECZNY

 

495. sesja plenarna EKES-u w dniach 21 i 22 stycznia 2014 r.

2014/C 177/08

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki w instrumentach finansowych i umowach finansowych COM(2013) 641 final – 2013/0314 (COD)

42

2014/C 177/09

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dostosowującego do art. 290 i 291 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej szereg aktów prawnych przewidujących stosowanie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą COM(2013) 751 final – 2013/0365 (COD)

48

2014/C 177/10

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nowych substancji psychoaktywnych COM(2013) 619 final – 2013/0305 (COD) COM(2013) 618 final – 2013/0304 (COD)

52

2014/C 177/11

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie pakietu NAIADES II, na który składają się trzy dokumenty: wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 718/1999 z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie polityki w zakresie zdolności przewozowych floty wspólnotowej w celu wspierania żeglugi śródlądowej COM(2013) 621 final – 2013/0303 (COD) wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej wymagania techniczne mające zastosowanie do statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady COM(2013) 622 final – 2013/0302 (COD) komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów W kierunku wysokiej jakości śródlądowego transportu wodnego – NAIADES IICOM(2013) 623 final

58

2014/C 177/12

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie nowych środków na jednolitym rynku UE w dziedzinie telekomunikacji, na które składają się następujące dwa dokumenty: wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniającego dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012 COM(2013) 627 final – 2013/0309 (COD) oraz komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie jednolitego rynku telekomunikacyjnego COM(2013) 634 final

64

2014/C 177/13

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie europejskiego szkolnictwa wyższego na świecie COM(2013) 499 final

71

2014/C 177/14

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Komunikat konsultacyjny w sprawie zrównoważonego stosowania fosforuCOM(2013) 517 final

78

2014/C 177/15

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się inwazyjnych gatunków obcych i zarządzania nimi COM(2013) 620 final – 2013/0307 (COD)

84

2014/C 177/16

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie w celu wprowadzenia w życie do 2020 r. porozumienia międzynarodowego w sprawie stosowania jednego międzynarodowego środka rynkowego do emisji z międzynarodowego lotnictwa COM(2013) 722 final – 2013/0344 (COD)

88


PL

 


I Rezolucje, zalecenia i opinie

OPINIE

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny

495. sesja plenarna EKES-u w dniach 21 i 22 stycznia 2014 r.

11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/1


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja: model zrównoważonego rozwoju w XXI wieku” (opinia z inicjatywy własnej)

(2014/C 177/01)

Sprawozdawca: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Dnia 14 lutego 2013 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie:

„Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja: model zrównoważonego rozwoju w XXI wieku”.

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 16 grudnia 2013 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 121 do 2 – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja coraz częściej występuje w społecznościach i w miastach na całym świecie, które korzystają z sieci technologicznych, by uzyskać więcej mniejszym nakładem środków za pomocą wynajmu, pożyczek, handlu wymiennego, zamian, prezentów lub dzielenia się produktami na niespotykaną dotąd skalę.

1.2

Zjawisko to ma wpływ nie tylko na gospodarkę (1) – zmienia się również pojęcie pracy, jako że w nadchodzących latach wspólna lub uczestnicząca konsumpcja ma potencjał tworzenia zatrudnienia.

1.3

W rezultacie wspólna lub uczestnicząca konsumpcja jest innowacyjnym i korzystnym dla gospodarki, społeczeństwa i środowiska uzupełnieniem gospodarki opartej na produkcji za pomocą gospodarki użytkowej. Ponadto stanowi rozwiązanie kryzysu finansowego i gospodarczego, ponieważ w razie konieczności umożliwia wymianę towarów.

1.4

Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja to złożone zjawisko wielkiej wagi, którego pojawienie się wymaga od odpowiednich instytucji przeprowadzenia precyzyjnych badań, by na ich podstawie ustanowić przepisy regulujące i porządkujące praktyki tego rodzaju konsumpcji, z myślą o ustanowieniu praw i obowiązków wszystkich zainteresowanych stron. Z jednej strony, przy zastosowaniu podejścia niekomercyjnego, tego rodzaju konsumpcja może zaspokoić potrzeby społeczne. Z drugiej – jeżeli potraktuje się ją jako działanie nastawione na zysk – ułatwia tworzenie zatrudnienia i spełnia normy dotyczące podatków, bezpieczeństwa, odpowiedzialności, ochrony konsumenta i inne.

1.5

W swoim programie prac Komisja powinna uwzględnić wspólną lub uczestniczącą konsumpcję na jej różnych etapach:

Najpierw należałoby zebrać prawa i podstawowe zasady objęte już prawodawstwem Unii Europejskiej i chroniące jej obywateli, podobnie jak w przypadku kodeksu praw on-line UE.

Następnie Komisja Europejska powinna nieodzownie zbadać to zagadnienie, co umożliwiłyby zidentyfikowanie przeszkód stojących przed rozwojem wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji oraz problemów, które należy rozwiązać, kładąc szczególny nacisk na wartość europejską, jaki wniosłoby przyjęcie środków na szczeblu europejskim. Komisja powinna przeznaczyć na ten cel wystarczające środki finansowe za pośrednictwem DG ds. Zdrowia i Konsumentów lub DG ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa.

Należy również utworzyć dostępną dla wszystkich konsumentów bazę danych, zawierającą opisy doświadczeń i sprawdzonych rozwiązań w dziedzinie wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji. Ponadto można by opracować kampanie informacyjne i uświadamiające dotyczące wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji.

Dzięki zdobytemu doświadczeniu, należałoby następnie dążyć do harmonizacji przepisów dotyczących problemów transgranicznych, które wniosłyby do tego zagadnienia europejską wartość dodaną.

2.   Wprowadzenie

2.1

Stopniowe wyczerpywanie się możliwości obecnego systemu oraz fakt, że nie może on zaspokoić indywidualnych i zbiorowych potrzeb obywateli wymaga systemów alternatywnych, dostosowanych do przyszłych potrzeb i wyzwań, kiedy to dużą rolę będą odgrywały sieci cyfrowe.

2.2

Niniejsza opinia z inicjatywy własnej wpisuje się w ustalenia strategii „Europa 2020”, w której proponuje się konsumpcję dóbr i usług zgodną z inteligentnym i zrównoważonym wzrostem sprzyjającym włączeniu społecznemu, z położeniem szczególnego nacisku na tworzenie miejsc pracy, produktywność oraz spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Również inne strategie UE mają bezpośredni lub pośredni wpływ na obszar wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji: komunikat w sprawie planu działania na rzecz zrównoważonej konsumpcji i produkcji oraz zrównoważonej polityki przemysłowej (2), inicjatywa na rzecz innowacji społecznych w Europie czy europejska agenda cyfrowa.

2.3

Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja może zwiększyć odporność na obecną sytuację gospodarczą i finansową oraz pozytywnie wpłynąć na zwiększającą się niepewność wywołaną kryzysem gospodarczym. Może być również szansą na powrót gospodarki i społeczeństwa na drogę zrównoważonego rozwoju, oraz przyjęcie harmonijnej wizji środowiska naturalnego.

2.4

Nadmierna konsumpcja przyczyniła się do powstania przepastnych nierówności między regionami produkującymi a regionami konsumującymi. W konsekwencji współistnieją przeciwstawne zjawiska: wykluczenie społeczne obok otyłości czy marnotrawstwo obok niepewności zatrudnienia. Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja może okazać się dodatkowym narzędziem rynku, umożliwiającym odnowę i regenerację rynku wewnętrznego, który – dzięki stałym strukturom – stałby się zdrowszy i bardziej zrównoważony.

2.5

W obliczu widocznego braku równowagi związanego z nadmierną produkcją i nadmierną konsumpcją wspólna lub uczestnicząca konsumpcja propaguje wartości spółdzielcze i solidarność. Magazyn „Forbes” oszacował niedawno, że strumień dochodów wygenerowany w wyniku wspólnej konsumpcji przekroczy w tym roku 3,5 mld dolarów, co stanowi wzrost rzędu 25%.

2.6

Wynika to z faktu, że w ramach tego podejścia podaż i konsumpcja nie są postrzegane wyłącznie jako posiadanie dóbr, lecz jako wspólny dostęp do korzystania z towarów, z myślą o zaspokojeniu rzeczywistych potrzeb i realizacji osobistej wolnej od symbolicznej konsumpcji i dążenia do zaspokojenia sztucznie stworzonych pragnień.

2.7

W konwencjonalnym społeczeństwie konsumpcyjnym produkty projektuje się pod kątem własności indywidualnej, szybkiej konsumpcji i szybkiego pozbycia się. Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja polega na opracowywaniu trwałych produktów przygotowanych do intensywnego użytku, z myślą bądź o wykorzystaniu ich przez kilka osób bądź o użytkowaniu przez całe życie jednego konsumenta czy użytkownika. Przyczyniałoby się to do bardziej ekologicznego podejścia do cyklów życia posiadanych produktów. Nowe technologie (wymiany typu „peer to peer” i serwisy społecznościowe) podkreślają znaczenie społeczności w świecie wirtualnym i realnym.

2.8

W wyniku kryzysu gospodarczego nasila się tendencja do mniejszego stanu posiadania, ostrożnego wydawania pieniędzy i wybierania najkorzystniejszych ofert w chwili zaspokajania potrzeb; wychodzi się z założenia, że gromadzenie dóbr nie zapewnia dobrego samopoczucia.

2.9

Kluczową kwestią jest nawiązanie kontaktu przez osoby, które szukają dostępu do zasobów z osobami, które posiadają niewykorzystane zasoby i mogą je pożyczyć, podarować, wymienić, wynająć itp. Związek ten opiera się na poczuciu wspólnoty, wzajemnym dzieleniu się i udziale użytkowników, którzy dzięki wzajemnemu zaufaniu nawiązują kontakt, przeprowadzają akt alternatywnej konsumpcji, a następnie utrzymują nawiązany kontakt na dłużej. Niezbędna do tego jest atmosfera przejrzystości, zwłaszcza z punktu widzenia finansów i odpowiedzialności platform umożliwiających wspólną konsumpcję.

2.10

W tym kontekście siła współpracy i dzielenie się za pomocą technologii mogą zmienić sposób postrzegania własności i stosunków handlowych (3). Produkt czy usługę można już nie tylko sprzedać, lecz również wynająć, rozdzielić czy też podzielić się nimi.

2.11

Konsumenci chcą mniej posiadać, ale odnosić więcej korzyści. Postrzegane, racjonalne korzyści to przede wszystkim zmniejszenie stanu posiadania i aspekty praktyczne; z emocjonalnego punktu widzenia mowa o poczuciu samorealizacji i przynależności (4). Dzięki alternatywnym rozwiązaniom, często tańszym i wygodniejszym, inicjatywy w dziedzinie wspólnej konsumpcji pozwalają jak najlepiej wykorzystać dostępne zasoby i uniknąć wyprodukowania nowych, zbędnych towarów. Podsumowując, dzielenie się jest opłacalne i zrównoważone.

2.12

Wystarczy zastanowić się nad cyfryzacją treści (zdjęć, muzyki, materiałów filmowych, książek itp.), by zdać sobie sprawę z tego, że często nie pragnie się samej płyty tylko nagranej na niej muzyki. Pragnienie zostaje zaspokojone dzięki nieograniczonemu dostępowi do tej muzyki, tym bardziej, że zajmuje ona przy tym mniej przestrzeni osobistej.

2.13

Propozycja dotycząca wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji to także rozwiązanie dla wszystkich grup społecznych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, zwłaszcza dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej lub które ze względu na obecne warunki społeczne zostały wyłączone z konwencjonalnych kanałów dostępu do kredytu na zakup niezbędnych im dóbr. Jest także alternatywą dla osób, które – choć mogą bez utrudnień korzystać z rynku towarów i usług – dobrowolnie decydują, że nie pozwalają im na to wyznawane wartości.

2.14

Od 1999 r. zrównoważona konsumpcja jest uznawana za podstawowe prawo konsumenta przez Organizację Narodów Zjednoczonych. Ponieważ akty prawne Unii Europejskiej dotyczące ochrony konsumenta zostały opracowane wcześniej, nie występuje w nich to prawo. EKES wnosił już o uznanie tego prawa (5) i wezwał do takiej zmiany traktatów, by zawierały one „zasadę prowadzenia polityki zrównoważonej konsumpcji”.

EKES przyjął również opinie w sprawie zielonej gospodarki (6) i celowo krótkiej żywotności (7). W przyjętej niedawno rezolucji dotyczącej europejskiego programu na rzecz konsumentów Parlament Europejski zalecił Komisji, by zajęła się tą kwestią.

3.   Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja – analiza pojęcia

3.1

Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja nawiązuje do tradycyjnego dzielenia się towarami, ich wymiany, pożyczania, wynajmowania i darowania. Dzięki nowoczesnej technologii i społecznościom pojęcie to nabrało nowego znaczenia.

Wynika z tego, że wspólna lub uczestnicząca konsumpcja nie jest pojęciem nowym, lecz ponownym zastosowaniem praktyki wzmocnionej obecną technologią, która zwiększyła jej wydajność i skalowalność. Jednocześnie wspólna lub uczestnicząca konsumpcja musi zawsze wynikać z własnej inicjatywy i opierać się na dobrowolnym udziale.

3.2

Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja stanowi trzecią falę internetu, w której nawiązuje się kontakt przez internet, a następnie dzieli się towarami poza internetem. Można ją także opisać jako działanie mające na celu wprowadzenie do obrotu wszystkich istniejących zasobów.

3.3

Pojawienie się wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji wiąże się bez wątpienia z trzema warunkami wstępnymi: kryzysem gospodarczym i kryzysem wartości, rozpowszechnieniem się serwisów społecznościowych oraz współpracą i uczestnictwem w internecie. Dla jej rozwoju w gospodarkach rozwiniętych kluczowe są jednak następujące czynniki: wiara we wspólne dobro, niewykorzystany potencjał i technologia (8).

3.4

Czynnikiem najbardziej krytycznym dla powodzenia wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji może okazać się zaufanie do nieznajomych. Z drugiej strony dzięki technologii można uzyskać dostęp do usług online, które umożliwiają z kolei nawiązywanie kontaktów offline, zwiększających zaufanie.

3.5

Dzielenie się zasobami wymaga zaufania i dobrej reputacji, zwłaszcza w przypadku nowych użytkowników. W ramach projektów dotyczących wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji należy dążyć do tego, by społeczności, w których się one rozwijają, miały poczucie bezpieczeństwa.

3.6

Można więc stwierdzić, że dzielenie się zasobami online wiele mówi o dzieleniu się offline. W świecie realnym najłatwiejszym sposobem na dzielenie się w atmosferze zaufania jest ograniczenie rozmiaru społeczności lub wykorzystanie społeczności już funkcjonującej, w której już istnieje pewien stopień zaufania i wspólnych wartości. W ramach niektórych projektów dotyczących wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji można tworzyć zamknięte grupy, w których zaspokaja się potrzeby użytkowników i stwarza atmosferę zaufania; grupami tymi łatwiej jest zarządzać.

3.7

Tworząc poczucie wspólnoty wśród użytkowników usługi wzmacnia się zaufanie do samej usługi i do innych użytkowników. Użytkownicy sami zadbają o poprawność swoich działań i interakcji z innymi osobami z myślą o zapracowaniu na dobrą reputację, a następnie o jej ochronie. Podobnie jak na innych rynkach, to reputacja umożliwi im nawiązywanie kontaktów ze społecznością i korzystanie z systemu.

3.8

Ryzyka nie można zupełnie wyeliminować. Platformy, na których zachodzi wymiana towarów powinny gwarantować, że ich członkowie są świadomi ryzyka i mają wystarczające informacje na temat zagrożeń i mogą skutecznie się przed nimi bronić.

3.9

Niezbędnym czynnikiem optymalizacji zaopatrzenia w zasoby jest technologia, która umożliwia tworzenie grup osób o podobnych zainteresowaniach i budowanie społeczności. Technologie mobilne i umożliwiające interakcję w czasie rzeczywistym przyspieszają działania i są wygodniejsze w użyciu, zarówno w przypadku informowania o zaopatrzeniu, jak i ułatwienia płatności, jeżeli zachodzi taka potrzeba.

3.10

Wysiłki podejmowane na rzecz opracowania przepływu usług powinny mieć na celu prosty dostęp i łatwość użycia, dążenie do bliskiej i opartej na zaufaniu relacji użytkowników z dostawcą usługi, utworzenie wystarczających, godnych zaufania środków bezpieczeństwa i zebranie doświadczeń użytkowników, z myślą o ustanowieniu banków reputacji poprzez scentralizowane bazy danych.

3.11

Ten ostatni aspekt reputacji nabiera szczególnego znaczenia jako bodziec do zmian gospodarczych i społecznych. Oszacowano nawet, że „kapitał reputacji” (9) może również odgrywać rolę drugiej waluty, której wartość stanowi godna zaufania oferta. Kapitał reputacji staje się w ten sposób kluczowym elementem gospodarki XXI wieku: efekt wirusowy społeczności w sieci potęguje efekt dawnych porad po sąsiedzku.

3.12

Obywatele wyrażają już swoje potrzeby i zainteresowania zachowując się i konsumując w sposób bardziej odpowiedzialny i przejrzysty oraz uwzględniając podczas zakupów aspekty społeczne i podejmując bardziej emocjonalne decyzje.

3.13

Ponadto zaangażowany konsument wpływa na markę i wspiera ją; ma także aktywny udział w powodzeniu wspólnego projektu, co umacnia proces i nadaje mu wewnętrzną dynamikę.

3.14

Należy więc zmienić równanie: „kredyt + reklama + własność indywidualna = nadmierna konsumpcja”, które odzwierciedla ducha XX w., na formułę bardziej dopasowaną do obecnych czasów: „reputacja + społeczność + wspólny dostęp = wspólna lub uczestnicząca konsumpcja”.

Image

3.15

Wspólna konsumpcja i polityka UE mają wiele wspólnych celów, zwłaszcza w dziedzinie rynku wewnętrznego, takich jak zwiększenie wydajności zasobów, poczynienie postępów w innowacjach społecznych, tworzenie miejsc pracy i dobrobyt gospodarczy. Jako że wiele nowych przedsiębiorstw w dziedzinie wspólnej konsumpcji działa na terenie Unii Europejskiej, może ona stać się inkubatorem nowych modeli przedsiębiorczości z myślą o bardziej zrównoważonym rozwoju gospodarczym.

3.16

Wspólna konsumpcja to ważna zmiana gospodarcza, społeczna i kulturowa. Dlatego Komisja powinna usunąć ewentualne przeszkody w tym obszarze na poziomie europejskim poprzez utworzenie ram przepisów, które na długo stworzyłyby atmosferę pewności w sektorze.

4.   Sprawdzone rozwiązania w dziedzinie wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji

4.1

Już obecnie mamy do czynienia z szerokim wachlarzem propozycji dotyczących wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji i związanych z nią doświadczeń na poziomie globalnym. Uwidocznia to fakt, iż inny rodzaj konsumpcji nie tylko jest możliwy, ale że może również on ulepszyć nasz świat i – co ważniejsze – zachować go dla przyszłych pokoleń.

4.2

W wyniku kryzysu gospodarczego pojawiły się np. platformy kupna i sprzedaży używanych sukni ślubnych i dodatków, zakwaterowania w prywatnych domach, wynajmu samochodów czy eleganckich garniturów i luksusowych dodatków, również autorstwa znanych domów mody. Powstały także społeczności, w których użytkownicy ogłaszają usługę do wykonania, jak np. montaż mebli czy odebranie paczki, wraz z oferowaną ceną za jej wykonanie.

4.3

Klasycznym przykładem wartości wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji jest duża liczba narzędzi i przyrządów, których – mimo zapłaconej za nie ceny – nie używa się zbyt często, nie wykorzystuje się wystarczająco ani optymalnie, ani też nie korzysta się w pełni z ich świadczeń. Można tu przywołać typowy przykład kupna wiertarki, z której korzysta się dwadzieścia minut w życiu lub zakup samochodu, który częściej stoi na parkingu niż jeździ.

4.4

Pięćdziesiąt pięć procent Europejczyków pragnie zrównoważonego rozwoju, nawet jeżeli oznaczałoby to wyższą cenę. Intencje konsumentów na nadchodzące lata w zakresie alternatywnych rodzajów konsumpcji przedstawiają się następująco (10):

wymiana (19%),

wynajem (22% w przypadku narzędzi),

zbiorowe zakupy (19%),

„zrób to sam” (12% w przypadku szycia),

kupowanie produktów lokalnych (tzw. „km 0”) (75% osób wolałaby uniknąć zbędnego transportowania produktów),

zakup używanych produktów (19%).

4.5

Jak już wspominano, wiele różnych inicjatyw składających się na wspólną lub uczestniczącą konsumpcję łączy fakt, że ułatwiają skontaktowanie się osób dysponujących niewykorzystanymi w pełni zasobami z osobami, które ich potrzebują. Cechę tę uwidacznia to, że choć często mówi się o produkowaniu towarów bardziej ekologicznych, bardziej ekologiczne jest lepsze wykorzystanie towarów, którymi już się dysponuje.

4.6

Wspólna konsumpcja ma bezpośrednie skutki: mniejsze zużycie zasobów i zmniejszone emisje CO2 oraz większe zapotrzebowanie na produkty dobrej jakości, jako że mają one być pożyczone, wynajęte lub zreperowane. Jest również korzystna z punktu widzenia ekoprojektu mającego na względzie różnych użytkowników, trwałości i ponownej indywidualizacji kompatybilnych produktów. Zacieśnia stosunki społeczne, ma pozytywy wpływ na rozwój społeczności i zaufanie między obywatelami, ułatwia dostęp do produktów wysokiej jakości konsumentom o niższych dochodach itp. Ma także inne skutki niebezpośrednie.

4.7

Choć z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej (art. 57 TFUE) wspólna lub uczestnicząca konsumpcja najbardziej przypomina świadczenie usługi, wzbudza to wiele wątpliwości. W ramach wspólnej konsumpcji należałoby bowiem jednak rozróżnić działania nienastawione na zysk i działania ukierunkowane na uzyskanie korzyści. Jedynie te ostatnie powinny zostać uwzględnione w prawodawstwie UE.

4.8

W ramach prób uporządkowania coraz większej liczby różnych inicjatyw wpisujących się w pojęcie wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji, rozważa się cztery obszary gospodarki opartej na pożyczaniu i wymianie: konsument z konsumentem, konsument z konsumentem za pośrednictwem przedsiębiorstwa, przedsiębiorstwo z konsumentem i przedsiębiorstwo z przedsiębiorstwem.

4.9

Z drugiej strony, proponuje się klasyfikację według trzech systemów (11): systemu opartego na produkcie, rynku redystrybucji i stylu życia opartego na wspólnej konsumpcji.

4.10

Wspólna lub uczestnicząca konsumpcja może być obecna we wszystkich obszarach życia codziennego (12):

mobilność (wspólne korzystanie z samochodów i dzielony wynajem aut, taksówek, rowerów i miejsc parkingowych, wypełnianie pustych miejsc w samochodzie pasażerami jadącymi w tym samym kierunku);

efektywność energetyczna (wspólne korzystanie ze sprzętów domowych);

zakwaterowanie i grunty uprawne (wynajem pokoi, wspólne korzystanie z mieszkań oraz ogródków miejskich i wiejskich);

przedsiębiorstwa (wspólne wynajmowanie miejsca do pracy lub dzielenie przestrzeni biurowej);

komunikowanie się (platformy dla telefonów komórkowych, w ramach których użytkownicy mogą kupować usługi od osób z tej samej społeczności lub je sprzedawać);

praca (mikrozadania, zatrudnianie do wykonania określonych zadań, osoby pomagające w domu i licytacja takich zadań jak wieszanie obrazów czy montaż mebli);

kultura (wymienianie się książkami, rozpowszechnianie wymiany kulturalnej młodzieży z różnych krajów);

oświata (społeczności cyfrowe do nauki języka);

czas i umiejętności (banki czasu);

rozrywka (dzielenie się treściami cyfrowymi);

finanse (pożyczki indywidualne, bezpośrednie pożyczki osób prywatnych dla małych i średnich przedsiębiorstw, finansowanie społecznościowe lub zbiorowe, finansowanie społecznościowe celem uzyskania korzyści dla społeczności);

turystyka (potrawy serwowane w prywatnych domach i społecznościowe wymienianie się produktami żywnościowymi);

sztuka, wymiana ubrań oraz podarunki i przedmioty dla dzieci, a także naprawa i recykling przedmiotów. Choć do powyższej listy można by dodać wiele innych inicjatyw, ich dogłębna analiza wykracza poza zakres niniejszej opinii;

zachęcanie do korzystania z odnawialnych źródeł energii, w miarę możliwości dzieląc się nadmiarem energii za pośrednictwem inteligentnych sieci.

4.11

Ogólnie rzecz biorąc wystarczyłoby określić, jakie towary, wiedza lub usługi mają niewykorzystane zdolności produkcyjne i można się nimi dzielić w kontekście przyjaznym dla wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji, której sprzyja wciąż słaba sytuacja gospodarcza, rosnące zainteresowanie etycznym i zrównoważonym rozwojem oraz coraz większe połączenie obywateli w życiu codziennym. Obecnie spełnione są wszystkie wymienione warunki.

5.   Propozycje dotyczące projektów i strategia działania

5.1

Dlatego wzywa się Komisję Europejską do przyjęcia odpowiednich środków ochrony konsumenta, by na podstawie odpowiednich badań można było opracować przedstawione inicjatywy.

5.2

Poniżej przedstawiony został schemat kierunków działania, które należy zrealizować w ramach strategii na rzecz zorganizowanego rozwoju wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji, takich jak działania wspierające, uzupełniające i na rzecz kontroli polityki ochrony konsumentów realizowanej przez państwa członkowskie.

a)

określenie ram prawnych i podatkowych działań realizowanych w ramach wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji poprzez uporządkowanie i uregulowanie, w odpowiednich przypadkach, takich aspektów jak odpowiedzialność prawna, zabezpieczenia, prawa użytkowania, przepisy przeciwko celowo krótkiej żywotności (13), podatki z tytułu posiadania, standardy jakości, określenie praw i obowiązków oraz, w odpowiednich przypadkach, usunięcie ewentualnych ograniczeń i ukrytych przeszkód wobec handlu wewnątrzunijnego czy zniekształcenie przepisów;

b)

rozpowszechnianie informacji dotyczących inicjatyw w zakresie wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji wśród obywateli oraz uświadomienie im tych kwestii, a także ich uwrażliwienie na związane z nimi korzyści zbiorowe i indywidualne; zapoznanie społeczeństwa z obowiązkowymi aspektami obowiązujących ram prawnych dotyczących wspólnych produktów (recykling, ponowne użycie, dostosowanie produktów i trwałość);

c)

udzielanie informacji konsumentom i użytkownikom oraz zachęcanie do odpowiedzialnego udziału w projektach poprzez propagowanie projektów pilotażowych oraz inicjatyw dotyczących wspólnej konsumpcji;

d)

propagowanie wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji na podstawie doświadczeń z projektu „ShareableCities”, wspólnego transportu lub innych obszarów, takich jak pożywienie, zakwaterowanie, a nawet dzielenie się pracą;

e)

wzmacnianie stabilnych struktur poprzez utworzenie obszarów na rzecz rozwoju wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji, zwłaszcza jeśli chodzi o technologie i sieci;

f)

wzmocnienie wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji i zwiększenie jej zasięgu, dzięki aktywizacji propagowanych sieci i zwiększeniu ich dynamizmu;

g)

udział instytucji europejskich w projektach związanych ze wspólną lub uczestniczącą konsumpcją, zarówno jako użytkownika, jak i zarządzającego zasobami własnymi;

h)

społeczeństwo obywatelskie może odgrywać aktywną rolę w dostępie do dóbr będących własnością publiczną, by posługiwać się nimi z jak największą korzyścią dla społeczeństwa i utworzyć zbiorową infrastrukturę, którą można się dzielić.

i)

Proponuje się również realizację specjalnej strategii działania w następujących obszarach:

Edukacja: należy działać proaktywnie w szkołach, co oznacza, że prace wykonywane z dziećmi od najwcześniejszych lat powinny mieć na celu nabycie i umocnienie postaw, nawyków i wartości, które umożliwią w przyszłości tworzenie projektów dotyczących wspólnej konsumpcji;

Stowarzyszenia konsumenckie: założone w formie sieci organizacje konsumentów i użytkowników mogą przyjąć w strategii podwójną rolę, z jednej strony proaktywnie tworząc projekty, a z drugiej strony uczestnicząc w nich;

Spółdzielczość: ze względu na podobne zasady i wartości, spółdzielczość może zostać głównym sojusznikiem wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji; Dzięki działaniom proaktywnym i odpowiednim reakcjom ruch spółdzielczy może wzmocnić projekty i stać się platformą sieci wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji, co z kolei przyniosłoby synergię w realizacji celów (14). Spółdzielnie konsumentów i tzw. spółdzielnie kilometra zero (15) są dowodem na to, że omawiane w niniejszej opinii zjawiska są już rzeczywistością.

Obywatele: najpierw poszukując projektów dotyczących przeznaczonej dla nich wspólnej i uczestniczącej konsumpcji, a następnie w nich uczestnicząc, osoby dorosłe, a ogólnie obywatele, mają możliwość reagowania na dane sytuacje, co służy samorealizacji na rzecz integracji, korzystnej dla spójności społecznej dzięki dzieleniu się wspólnymi dobrami.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  http://www.web-strategist.com/blog/2013/07/27/collaborative-economy-industry-stats.

(2)  COM(2008) 397 final.

(3)  Botsman, Rachel. „What's Mine Is Yours: The Rise of Collaborative Consumption”.

(4)  Badanie przeprowadzone przez Carbonview Research dla Campbell Mithun, 2012 r.

(5)  Dz.U. C 185 z 8.8.2006, s.71.

(6)  Dz.U. C 271 z 19.9.2013, s.18.

(7)  CESE 1904/2013: „W kierunku bardziej zrównoważonej konsumpcji: okres użytkowania produktów przemysłowych oraz informowanie konsumentów w celu odzyskania zaufania” (opinia nieopublikowana jeszcze w Dz.U.).

(8)  Albert Cañigueral www.consumocolaborativo.com.

(9)  Zdaniem Rachel Botsman kapitał reputacji to wartość reputacji w społecznościach i na rynkach z punktu widzenia intencji, umiejętności i wartości.

(10)  Badanie „Los Consumidores Europeos en modo alternativo” [Alternatywni konsumenci europejscy]. Observatorio Cetelem, 2013 r.

(11)  Rachel Botsman.

(12)  Strony internetowe niektórych projektów dotyczących wspólnej lub uczestniczącej konsumpcji:

http://www.collaborativeconsumption.com/directory/

http://www.consumocolaborativo.com/directorio-de-proyectos/

http://consocollaborative.com/1704-100-sites-de-consommation-collaborative.html

http://collaboriamo.org/

http://kokonsum.org/verzeichnis

http://www.gsara.tv/~ouishare/.

(13)  Zaprogramowanie okresu użyteczności produktu lub usługi w sposób skracający jego trwałość i rzeczywiste funkcjonowanie lub użyteczność.

(14)  Salcedo Aznal, Alejandro, „Cooperativismo 3.0 – 100 años de cooperativismo de consumidores y usuarios: historia y futuro” [Spółdzielczość 3.0 – 100 lat współpracy konsumentów i użytkowników: historia i przyszłość] (s. 65–68). UNCCUE, 2013 r.

(15)  Spółdzielnie producenckie lub spółdzielnie działań związanych z gospodarką lokalną, ograniczające do minimum wpływ dystrybucji i transportu na dużych odległościach.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/9


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie strategii w zakresie zwalczania szarej strefy oraz pracy nierejestrowanej (opinia z inicjatywy własnej)

(2014/C 177/02)

Sprawozdawca: Stefano PALMIERI

Dnia 14 lutego 2013 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie

strategii w zakresie zwalczania szarej strefy oraz pracy nierejestrowanej

Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 19 grudnia 2013 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 129 głosami – 4 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) uważa za konieczne przypomnienie znaczenia, jakie ma zwalczanie szarej strefy gospodarki i pracy nierejestrowanej, równolegle z pracami na ten temat i w synergii z uwagą im poświęcaną przez Komisję Europejską, wyspecjalizowane instytucje, takie jak Eurofound, i inne organizacje międzynarodowe, począwszy od Banku Światowego.

1.2

Wobec poważnego kryzysu gospodarczego, który utrzymuje się w Europie, EKES wskazuje na negatywny wpływ takich zjawisk na dynamikę wzrostu wielkości przedsiębiorstw, możliwości wprowadzania innowacji i zwiększenia kapitału ludzkiego. Przejście przedsiębiorstw i pracowników szarej strefy do strefy działalności rejestrowanej byłoby czynnikiem ożywienia gospodarczego i położyłoby podwaliny bardziej trwałego rozwoju.

1.3

Choć są to zagadnienia leżące w kompetencjach państw członkowskich, powszechnie uznaje się, że skuteczne przeciwdziałanie tym zjawiskom wymaga także systematycznej wymiany informacji, danych i ocen na poziomie europejskim, zapewniającej udział odnośnych władz i zainteresowanych partnerów społecznych oraz współpracę między nimi.

1.4

Z natury rzeczy EKES jest idealnym miejscem do tego, by wspierać i stymulować dzielenie się różnymi narzędziami, strategiami i sprawdzonymi rozwiązaniami, które umożliwiają oddziaływanie na czynniki gospodarcze bądź na kontekst kulturowy i społeczny, w ramach strategii określonej przez Unię Europejską w zakresie zwalczania nielegalnego zatrudnienia i oszustw podatkowych w oparciu o włączenie na rynku pracy zarejestrowanej.

1.5

Po pierwsze EKES uważa, że sprawą o decydującym znaczeniu jest ocena jakościowa i ilościowa tych zjawisk, znacznie różniących się w zależności od państwa członkowskiego, oraz ich negatywnych skutków społecznych i gospodarczych, które z kolei w zróżnicowany sposób wpływają na państwa członkowskie ze względu na różne warunki strukturalne i kontekst. Bez spójnych danych i informacji dotyczących poszczególnych państw członkowskich strategia przeciwdziałania ulega osłabieniu, gdyż potrzebne są jej środki służące pomiarowi skali tego problemu oraz analiza wpływu realizowanych polityk.

1.6

W związku z tym EKES proponuje rozwiązać problem metodologii oceny skali i ewolucji szarej strefy gospodarki i pracy nierejestrowanej, ze względu na to, że metoda ta jest niepełna i nie cieszy się poparciem, odwołując się do metody opartej na zbieraniu danych odnoszących się do siły roboczej w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich. Została ona opracowana przede wszystkim przez włoski urząd statystyczny, w związku z czym została wypróbowana w kraju szczególnie narażonym na te zjawiska, które znacznie się od siebie różnią w zależności od regionu.

1.7

Głównym czynnikiem takiego zróżnicowania jest skala działań szarej strefy, która w niektórych państwach członkowskich i w niektórych regionach sięga 30 % łącznej produkcji. Tak więc nie stanowi ona problemu marginalnego, lecz jest raczej nieodłącznym elementem systemu produkcyjnego. Dlatego też EKES przypomina o konieczności zastosowania zróżnicowanych środków przeciwdziałania, dostosowanych do różnych obszarów, sektorów produkcyjnych i rodzajów pracy, tak by odpowiednio zareagować na konkretne czynniki, nie tylko gospodarcze, lecz także kulturowe i społeczne, które leżą u podstaw działania szarej strefy i pracy nierejestrowanej.

1.8

Partnerzy społeczni mogą przyczynić się do jawności działań szarej strefy, przede wszystkim nie tyle w przypadkach, w których chodzi o różne kombinacje prowadzące do oszczędzenia na kosztach produkcji, lecz w przypadkach, w których jest ona nieodłączną częścią tkanki produkcyjnej. Polityka przeciwdziałania wymaga faktycznie stworzenia sieci podmiotów europejskich, krajowych i lokalnych świadomych tego problemu i zdolnych promować działania, które doprowadzą do tego, że działalność w szarej strefie nie będzie już korzystna. Można to osiągnąć poprzez karanie skutecznymi środkami odstraszającymi tych, którzy się jej podejmują, oraz zachęcając do legalizacji takich działań dzięki wysiłkom zapobiegawczym i naprawczym, które w obecnym kryzysie gospodarczym są prawdopodobnie bardziej przydatne.

1.9

EKES promuje na poszczególnych obszarach tworzenie centrów monitorowania działań w szarej strefie na poziomie lokalnym z udziałem przedstawicieli pracodawców, związków zawodowych i właściwych władz publicznych, w celu zbadania tego problemu i rozwoju sytuacji, zidentyfikowania przeważających cech charakterystycznych, oceny najskuteczniejszych środków interwencji oraz monitorowania ich konkretnego wdrażania.

1.10

EKES wnosi o nieograniczanie walki z szarą strefą do obszaru UE, lecz także o stosowanie kryterium odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw, gdy brakuje minimalnych norm godnej pracy w krajach trzecich, które są podwykonawcami w stosunku do firm w UE. Mamy tu do czynienia z działalnością nie tylko szkodliwą z punktu widzenia konkurencji między przedsiębiorstwami, lecz także z praktykami, które odwołują się do pracy nieletnich i tym samym wystawiają tych pracowników na zagrożenia dla zdrowia w chwili, gdy ignorowane są podstawowe zasady bezpieczeństwa, co miało niedawno miejsce w przypadku zawalenia się fabryki w Bangladeszu.

2.   Zobowiązania Unii Europejskiej w kwestiach szarej strefy i pracy nierejestrowanej

2.1

W ramach strategii Unii Europejskiej (UE) „Europa 2020”, która ma połączyć inteligentny wzrost ze zrównoważonym rozwojem i włączeniem społecznym, wytycznym dla państw członkowskich w zakresie polityki gospodarczej towarzyszą włączone do niej wytyczne w zakresie leżącej w kompetencjach państw członkowskich (1) polityki na rzecz zatrudnienia, w tym w zakresie zwalczania szarej strefy i związanej z nią pracy nierejestrowanej, nielegalnej lub nieformalnej. Ogólna koncepcja szarej strefy obejmuje różne rodzaje działalności, od dozwolonej realizowanej w sposób nielegalny po niedozwoloną. Zjawiska te definiowane są jako „wszelka działalność zarobkowa, zgodna z prawem pod względem swojej natury, lecz niezgłoszona władzom publicznym, z uwzględnieniem różnic w systemach prawnych państw członkowskich”. Definicja ta (...) „obejmuje działalność różnego typu, począwszy od nieformalnych usług świadczonych w gospodarstwie domowym, a na pracy tajnej, wykonywanej przez nielegalnych rezydentów skończywszy, wykluczając jednak działalność przestępczą” (2).

2.1.1

Działalność w szarej strefie wpływa na prawidłowe funkcjonowanie sektora wytwórczości i na jakość siły roboczej, stanowi przeszkodę dla polityki gospodarczej, społecznej i budżetowej ukierunkowanej na wzrost. Podważa też wysiłki na rzecz realizacji ambitnych celów gospodarczych i celów w zakresie zatrudnienia określonych w strategii „Europa 2020”. Ten negatywny wpływ nasila się w kontekście skutków społecznych i problemów dotyczących zatrudnienia związanych z kryzysem gospodarczym, który ogranicza możliwości znalezienia pracy oraz perspektywy odniesienia korzyści i uzyskania dochodów przez przedsiębiorstwa i pracowników.

2.1.2

W ostatnich latach w ramach europejskiej strategii zatrudnienia większą uwagę poświęca się tym zjawiskom (3). Analizuje się je zarówno bezpośrednio, jaki w kontekście rozważań bardziej ogólnych na temat konieczności przeprowadzenia reform rynku pracy bądź też w powiązaniu z kwestiami, takimi jak nielegalna imigracja do UE czy godna praca w krajach trzecich.

2.1.3

To zwłaszcza szara strefa i praca nierejestrowana są elementami uwzględnionymi w zapowiedzianym w kwietniu 2012 r. pakiecie dotyczącym zatrudnienia, rocznej analizie wzrostu z 2012 r. i 2013 r. oraz w zaleceniach dla poszczególnych państw członkowskich dotyczących zwalczania szarej strefy i oszustw podatkowych. W programie prac Komisji Europejskiej (4) wśród inicjatyw legislacyjnych, które należy zrealizować do 2014 r., figuruje europejska platforma współpracy w zakresie walki z pracą nierejestrowaną służąca poprawie współpracy między odnośnymi organami państw członkowskich, upowszechnianiu najlepszych rozwiązań i określeniu wspólnych zasad.

2.2

Istotnym elementem jest udział w procesie decyzyjnym organizacji pracodawców i organizacji związkowych: „Partnerzy społeczni odgrywają na poziomie krajowym istotną rolę w procesie stanowienia przepisów dotyczących rynku pracy” (5). Dlatego też Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) również podjął się rozważenia i pozytywnie odniósł się do rozwoju europejskiej polityki w zakresie zwalczania szarej strefy i pracy nierejestrowanej w dwóch opiniach, które przyjął w 1999 r. i 2005 r. (6)

2.2.1

W pierwszej opinii EKES pozytywnie ocenił strategię walki opartą na integracji na pierwszym rynku pracy i na połączeniu różnych polityk, które można dostosować do różnych kontekstów normatywnych i produkcyjnych państw członkowskich. Wykazano w niej pewną dwuznaczność i niedoszacowanie: definicji pracy nierejestrowanej; rozróżnienia między tymi, którzy są zmuszeni pracować w sposób nierejestrowany, a tymi, którzy dokonali świadomego wyboru w tej kwestii; obciążenia, jakim dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz dla rzemieślników są koszty administracyjne i fiskalne; zarządzania przepływem nielegalnych imigrantów; uregulowania nowych form pracy; zróżnicowania wśród wszelkich kategorii pracowników nierejestrowanych; ewentualnej nieskuteczności niektórych z przewidzianych środków zwalczania.

2.2.2

Druga opinia została przyjęta przez EKES w 2005 r. z inicjatywy własnej (7). Ponowiono w niej krytykę już poczynioną w poprzedniej opinii i uwzględniono także nowe elementy. Znalazły się wśród nich: wzmocnienie zachęt do zalegalizowania pracy, zmniejszenie obciążeń biurokratycznych w tworzeniu nowych przedsiębiorstw, objęcie szczególną uwagą pracownic o niskich dochodach, upowszechnianie kampanii informacyjnych i edukacyjnych wśród pracowników i przedsiębiorstw, wdrożenie skutecznego systemu kontroli i kar jako środków zniechęcających, zwracanie uwagi na normy pracy w krajach trzecich, powiązania z bezrobociem.

3.   Uwagi ogólne: konieczność interwencji

3.1

Szara strefa działalności wynika nie tylko z kosztów postrzeganych jako nadmierne (zwłaszcza pracy). W związku z tym nie służy jedynie nielegalnemu zmniejszeniu kosztów produkcji w wyniku oszustw podatkowych i oszustw w stosunku do zabezpieczeń społecznych. Wynika ona także z chęci nieprzestrzegania przepisów i norm pracy (minimalne wynagrodzenie, maksymalny wymiar czasu pracy, bezpieczeństwo, certyfikacje). Z rozważań tych wyłączono działalność przestępczą oraz takie działania dozwolone, które są prowadzone przez podmioty nieupoważnione, a jednocześnie włączono do nich okazjonalną pracę nieformalną wykonaną dla rodziny lub sąsiadów, które ogólnie spotykają się z większą akceptacją społeczną.

3.1.1

Zjawisko to jest tak dalece złożone, że siła robocza z nim związana przedstawia bardzo różnorodną typologię (8): osoby samozatrudnione, które podejmują decyzję o niezarejestrowaniu się, osoby zatrudnione nieobjęte zabezpieczeniami społecznymi, osoby bez umowy o pracę lub też częściowo opłacane „na lewo”, bezpłatnie pomagający członkowie rodziny, pracownicy, którzy nie deklarują drugiej czy trzeciej pracy, nielegalni imigranci, pracownicy nieobjęci minimalnymi normami godnej pracy w krajach trzecich jako podwykonawcy dla UE.

3.2

Konieczność zdecydowanego zwalczania szarej strefy gospodarki i pracy nierejestrowanej wynika z ich różnorodnych skutków dla przedsiębiorstw i pracowników, a także dla budżetu publicznego:

konkurencja między przedsiębiorstwami jest zakłócona z powodu nieuczciwych warunków jej prowadzenia i różnic między tymi, którzy przestrzegają przepisów, a tymi, którzy tego nie robią i w ten sposób wciąż prowadzą działalność, która prawdopodobnie nie utrzymałaby się na rynku; prowadzi to ponadto do braku skuteczności dynamicznej, gdy przedsiębiorstwa nie rozwijają się, by pozostać w szarej strefie i nie mają dostępu do pożyczek;

pracownicy poddani są warunkom urągającym zasadom bezpieczeństwa fizycznego, dochodowego i socjalnego, które przynoszą skutki nie tylko natury etycznej dla ich godności, lecz także z punktu widzenia produktywności i pozbawiają ich możliwości korzystania z kształcenia ustawicznego, doskonalenia zawodowego, przekwalifikowania się, zmiany procesów produkcyjnych i produktów;

zasoby finansów publicznych zostają zubożone, co prowadzi do ograniczenia wpływów z tytułu podatków i ubezpieczeń społecznych (luka podatkowa) i do nierównomiernego rozłożenia kosztów usług publicznych i państwa opiekuńczego (niewłaściwa działalność rynkowa).

3.3

Proces globalizacji gospodarczej i zmiany społeczno-demograficzne stwarzają ponadto – przynajmniej potencjalnie – więcej miejsca dla szarej strefy i pracy nierejestrowanej. Dlatego też polityka w zakresie zwalczania tych zjawisk powinna podlegać odpowiednim przemianom, dostosowywać się do zmieniających się warunków i zajmować się nowymi zjawiskami. Chodzi tu o większe zapotrzebowanie na usługi rodzinne i opiekę, ograniczenie różnych form pracy znormalizowanej oraz zwiększenie elastyczności stosunków umownych, rozwój samozatrudnienia i outsourcingu, a także umocnienie wielonarodowych grup przedsiębiorstw. Wymaga to zwrócenia większej uwagi na definicje normatywne, instrumenty monitorowania i kontroli oraz formy koordynacji międzynarodowej.

3.4

Ze statystycznego punktu widzenia działalność szarej strefy jest nierozłączną częścią PKB i wymaga odpowiedniej metody oszacowania. Wiarygodne i porównywalne informacje dotyczące skali i struktury tej działalności trudno jest zdobyć w UE, przynajmniej z trzech powodów: i) samej natury tego zjawiska, z definicji trudno poddającego się bezpośredniej obserwacji, ii) wielości obowiązujących podejść stosowanych w państwach członkowskich, co prowadzi do zróżnicowania przepisów krajowych, iii) różnych metod obliczeniowych. Oczywiście różne podejścia wiążą się z różnymi metodami kwantyfikacji, które mogą się znacznie od siebie różnić, również w obrębie tego samego państwa (zob. tabela 1). Zazwyczaj dane publikowane przez oficjalne źródła krajowe są zaniżone w stosunku do tych, które pochodzą z opracowań naukowców i organizacji międzynarodowych.

3.4.1

Istnieją trzy rodzaje oceny skali działalności szarej strefy, które mogą być ponadto stosowane do różnych przedmiotów analizy (wartość dodana lub zatrudnienie):

bezpośrednie badania na poziomie mikroekonomicznym (np. Eurobarometr i europejski sondaż społeczny) za pomocą okresowych lub ciągłych badań reprezentacyjnych, w których od respondentów zbiera się informacje dotyczące charakteru ich stosunku pracy (9);

pośrednie oszacowanie makroekonomiczne na podstawie innych znanych wielkości skorelowanych w sposób trwały z działalnością szarej strefy, takich jak rachunki narodowe, dynamika rynku pracy, konsumpcja i popyt walutowy;

modele ekonometryczne, które zajmują się szarą strefą jako zmienną, której nie daje się zaobserwować, na podstawie głównych czynników, które jej sprzyjają, i wskaźników działalności nierejestrowanej.

3.5

W badaniu przeprowadzonym na poziomie europejskim zalecono, by za podstawę przydatną do uzyskania jednolitych i porównywalnych między państwami członkowskimi danych szacunkowych przyjąć metodologię pośrednią opracowaną przez włoski Krajowy Urząd Statystyczny, obejmującą szeroko dostępne i wiarygodne dane dotyczące nakładów pracy (10). W perspektywie średnioterminowej mogłoby to stać się wspólną i powszechnie uznaną w UE podstawą analiz, porównań i ocen, która nie byłaby zależna od opracowań przygotowanych przez ośrodki badań i organizacje zewnętrzne.

3.6

W obecnej sytuacji porównywalne informacje dotyczące wszystkich państw członkowskich pochodzą z modeli ekonometrycznych szarej strefy bądź z bezpośrednich badań reprezentacyjnych dotyczących odsetka siły roboczej (najemnej i prowadzącej działalność niezależną), który jest zatrudniony nieformalnie. Na ich podstawie otrzymuje się wyniki częściowo sprzeczne, gdyż przeanalizowano różne aspekty (zob. tabela 2). Ponadto tylko nieliczne państwa członkowskie zbierają okresowo na poziomie krajowym dane dotyczące tego zjawiska.

3.6.1

Metoda ekonometryczna wskazuje na wartości maksymalne w niektórych państwach członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej (najwyższe wyniki przekraczające 30 % zanotowano w Bułgarii), wysokie na południu Europy, średnie w pozostałej części Europy Środkowo-Wschodniej i krajach nordyckich, a minimalne kontynentalnych i anglosaskich w państwach członkowskich (11).

3.6.2

Metoda bezpośrednia daje z kolei bardziej zróżnicowany obraz, w którym wartości maksymalne odnotowuje się na południu (zwłaszcza na Cyprze i w Grecji), lecz także w Irlandii i w Polsce. Natomiast wartości minimalne występują w niektórych państwach członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej, kontynentalnej i w krajach nordyckich (12).

4.   Uwagi szczegółowe: wpływ kryzysu i wskazówki strategiczne

4.1

Wpływ kryzysu i polityki oszczędności nie jest jasny a priori. Z punktu widzenia podaży recesja powinna sprzyjać zmniejszeniu, również nielegalnemu, kosztów produkcji, by zrekompensować mniejsze korzyści i dochody, ze względu na większą skłonność bezrobotnych do przyjęcia pracy nielegalnej. Z punktu widzenia popytu mniejsze są możliwości znalezienia pracy przez osoby o niskich kwalifikacjach, gdyż mniejsza jest konsumpcja i mniejsze inwestycje w takich sektorach jak budownictwo, handel, hotelarstwo, catering oraz usługi rodzinne.

4.1.1

W sumie dane empiryczne nie prowadzą do jednoznacznych wniosków (13). Niedawny rozwój sytuacji wskazuje na jednolitą tendencję zniżkową w zależności od modelu ekonometrycznego, z nieznacznym wzrostem w 2009 r. w pełni kryzysu, lecz następnie w latach 2010–2012 (zob. tabela 3) nastąpił szybki powrót do sytuacji wcześniejszej. Z badań bezpośrednich wyłania się z kolei obraz bardziej zróżnicowany: niektóre państwa członkowskie wykazują spadek zatrudnienia nieformalnego wśród pracowników najemnych, podczas gdy w innych obserwuje się częstsze unikanie opodatkowania wśród samozatrudnionych.

4.2

Poza skalą także struktura działalności w szarej strefie i pracy nierejestrowanej różni się między państwami członkowskimi ze względu na różnice między strukturami produkcyjnymi, jak i państwowymi systemami opieki społecznej (14). Kategorie pracowników, które są głównie związane z tymi zjawiskami i które już w normalnych warunkach znajdują się w gorszej sytuacji ekonomicznej niż średnia krajowa, w okresie recesji są tym bardziej narażone na pogorszenie sytuacji, a ich możliwości uzyskania dochodów jeszcze bardziej maleją (15).

4.3

Wynika z tego, że dynamika szarej strefy i pracy nierejestrowanej, zwłaszcza w wyniku kryzysu, nie wpływa na siłę roboczą w sposób jednolity ani w różnych państwach członkowskich, ani w obrębie poszczególnych gospodarek. W pracach nad polityką zwalczania szarej strefy i we wdrażaniu antycyklicznej polityki społecznej trzeba uwzględniać te zróżnicowane skutki.

4.4

Wobec złożoności i wielowymiarowości szarej strefy i pracy nierejestrowanej, wszyscy zgadzają się co do konieczności zastosowania zróżnicowanych instrumentów zwalczania tych zjawisk, od zniechęcania poprzez kontrole i kary, po zachęty do przestrzegania przepisów. EKES stwierdza narastające w ostatnich latach znaczenie działań zapobiegawczych i naprawczych mających zapobiec pojawieniu się czynników sprzyjających szarej strefie i zachęcić do legalizacji działalności. Działania te są prawdopodobnie bardziej przydatne z punktu widzenia ich wkładu w przezwyciężenie kryzysu gospodarczego (16) (zob. tabela 4).

4.5

Zazwyczaj proponuje się różne środki, które oddziałują na różnorodne aspekty tego zjawiska. Są to m.in. działania mające:

ułatwić przedsiębiorstwom przestrzeganie przepisów i zmniejszyć koszty z tym związane poprzez zmianę i uproszenie procedur administracyjnych i podatkowych;

zwiększyć prawdopodobieństwo wykrycia tego procederu poprzez nasilenie kontroli, zwłaszcza w ramach inspekcji trójstronnych z udziałem przedstawicieli właściwych władz publicznych (17), pracodawców i związków zawodowych, oraz zwiększając efektywność i skuteczność istniejących już kar;

być zachętą dla małych i średnich przedsiębiorstw do wzrostu i uruchomić polityki przemysłowe, by stworzyć korzystne warunki dla sektorów produkcyjnych o dużym zapotrzebowaniu na wykwalifikowaną siłę roboczą;

zmniejszyć atrakcyjność pracy nierejestrowanej w oczach pracowników, poprzez wsparcie dla dochodów i wyraźniejsze powiązanie między składkami na ubezpieczenia społeczne i świadczeniami społecznymi;

wprowadzić uregulowania dotyczące nowych form pracy, tak by nie były one przedmiotem nadużyć, lecz pozwalały na pogodzenie potrzeb przedsiębiorstw i pracowników;

monitorować prawidłowość opłacania składek za pośrednictwem wskaźników spójności między kosztami pracy siły roboczej (18) (w zależności od sektora, kategorii przedsiębiorstwa i obszaru), uzgodnionych z partnerami społecznymi;

zmniejszyć poziom akceptacji społecznej dla szarej strefy i rozpropagować etykę podatkową poprzez oddziaływanie na świadomość opinii publicznej, dążenie do bardziej sprawiedliwego rozłożenia obciążeń fiskalnych i zwiększania poziomu zaufania do administracji publicznej i polityki;

umożliwić opracowywanie okresowych sprawozdań z monitorowania, ocenę dynamiki zachodzących przemian oraz skuteczności przeprowadzanych działań;

zacieśnić współpracę między państwami członkowskimi w odniesieniu do przedsiębiorstw wielonarodowych, także za pośrednictwem odpowiednich agencji lub struktur instytucjonalnych (19).

4.6

Wszystkim tym działaniom przyświeca jednak wspólny cel: sprawić, by koszty, które firmy ponoszą z tytułu sankcji ekonomicznych i z powodu negatywnego wpływu na opinię społeczną, przewyższały potencjalne korzyści płynące z oszustwa lub nieprawidłowości, a w rezultacie zmniejszyć atrakcyjność podejmowanego ryzyka. Z kolei z punktu widzenia pracownika, sprawić, by praca rejestrowana była bardziej opłacalna od nierejestrowanej pod względem miesięcznych zarobków i perspektyw zawodowych. Oczywiście wymaga to różnorodnych form wsparcia w procesie przejścia od pracy nierejestrowanej na zatrudnienie oficjalne.

Bruksela, 21 stycznia 2013 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  „W kierunku odnowy gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu”, COM(2012) 173 final, pkt. 1.1; decyzja Rady 2010/707/UE w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich, wytyczna 7.

(2)  COM(2007) 628. Analogiczną definicję stosuje OECD. Natomiast Bank Światowy proponuje, by do kategorii tej zaliczyć pracowników zatrudnionych bez umowy o pracę i pracowników samozatrudnionych zatrudniających maksymalnie pięciu pracowników niewykonujących pracy zawodowej.

(3)  

2013 r., dokument roboczy Międzynarodowej Organizacji Pracy „Inspekcja pracy i praca nierejestrowana”.

Baza danych i sprawozdanie Eurofound z 2013 r. „Walka z pracą na czarno w 27 państwach członkowskich Unii Europejskiej i Norwegii. Podejścia i środki stosowane od 2008 r.”

Pakiet dotyczący zatrudnienia – 2012 r.: komunikat Komisji „W kierunku odnowy gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu”.

Komunikaty Komisji z 2012 r. i 2013 r. „Roczna analiza wzrostu gospodarczego”.

Zalecenia dla poszczególnych krajów w 2012 r. i 2013 r.

Wzajemna ocena w ramach 2012 PROGRESS Mutual Learning Programme „Zwalczanie pracy nierejestrowanej jako coraz większe wyzwanie w kontekście wysokiego wskaźnika bezrobocia”.

Komunikat Komisji z 2010 r. „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia: europejski wkład w pełne zatrudnienie”, COM(2010) 682 final.

Decyzja Rady 2010/707/UE z 21 października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich.

Komunikat Komisji z 2007 r. „Zaostrzenie walki z pracą niezgłoszoną”, COM(2007) 628 final.

Specjalne badanie Eurobarometru z 2007 r. dotyczące pracy nierejestrowanej.

Komunikat Komisji: Wyniki publicznych konsultacji w sprawie zielonej księgi Komisji pt. „Modernizacja prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku”, COM(2007) 627 final.

Zielona księga „Modernizacja prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku”, COM(2006) 708 final.

2010 r. „Wykonalność ustanowienia europejskiej platformy współpracy pomiędzy inspektoratami pracy i innymi właściwymi organami odpowiedzialnymi za monitorowanie i egzekwowanie przepisów w celu zapobiegania i zwalczania pracy nierejestrowanej” (badanie Regioplan).

(4)  COM(2012) 629 final.

(5)  COM(2012) 173 final, punkt 3.2.

(6)  Dz.U. C 101 z 12.4.1999, ss. 30–37, odnosząca się do dokumentu COM(98) 219; Dz.U. C 255 z 14.10.2005, ss. 61–66. Temat ten został również podjęty m.in. w opiniach dotyczących ogólniej rynku pracy lub równoległych zjawisk związanych z szarą strefą: Dz.U. C 175 z 27.7.2007, ss. 65–73 i Dz.U. C 204 z 9.8.2008, ss. 70–76.

(7)  Na podstawie rezolucji Rady nr 13538/1/03 w sprawie pracy nielegalnej i decyzji Rady z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia.

(8)  Międzynarodowa Organizacja Pracy, „Labour Inspection and Undeclared Work in the EU”, dokument roboczy nr 29, Genewa 2013 r., rozdział 1.

(9)  Nawet jeśli związane z tym jest ryzyko niedostatecznej reprezentacji szarej strefy w nieszczerych odpowiedziach, korzystne jest uzyskanie licznych informacji dotyczących sytuacji społeczno-gospodarczej.

(10)  Ciccarone G. et al., Study on indirect measurement methods for undeclared work in the EU, GHK & Fondazione G. Brodolini, sprawozdanie końcowe dla Komisji Europejskiej – DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, grudzień 2009 r.

(11)  Schneider F., The Shadow Economy and Work in the Shadow: What Do We (Not) Know?, IZA dokument do dyskusji, n. 6423, marzec 2012 r.; Schneider F., Size and Development of the Shadow Economy of 31 European and 5 other OECD Countries from 2003 to 2012: Some New Facts, dokument roboczy, 2012 r.

(12)  Hazans M., Informal Workers across Europe. Evidence from 30 European Countries, Policy Research Working Paper, n. 5912, Bank Światowy, grudzień 2011; Packard T. – Koettl J. – Montenegro C.E., In From the Shadow. Integrating Europe's Informal Labor, Bank Światowy, 2012 r., rozdział 1.

(13)  Schneider F., cit.; Hazans M., cit., Packard T. – Koettl J. – Montenegro C.E., op. cit.

(14)  W krajach nordyckich, w których większe są wydatki na politykę rynku pracy, ochronę socjalną i redystrybucję, a w związku z tym charakteryzujących się wyższym poziomem wyrównania dochodów, obserwuje się także mniej wypadków pracy nierejestrowanej, która odnosi się w większości do drugiej pracy podjętej, by wesprzeć dochody. W Europie Południowej natomiast, wobec ograniczenia aktywnej polityki pracy i opieki społecznej, szara strefa odgrywa rolę zastępczą, w związku z czym zjawisko to jest szczególnie rozpowszechnione wśród bezrobotnych i osób pozostających na marginesie rynku pracy formalnej. Zob. Eurofound, Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Approaches and measures since 2008, czerwiec 2013 r., rozdział 1 i 4.

(15)  Hazans M., ss. 22–39.

(16)  Zob. Eurofound rozdział 2 i 3.

(17)  Międzynarodowa Organizacja Pracy, op. cit., rozdział 3.

(18)  Pozwalają one na wykrycie ewentualnego zatrudnienia siły roboczej w szarej strefie, jeśli z audytów wynika, że koszty pracy (płace plus składki na ubezpieczenia społeczne) są niższe od szacunkowych minimalnych wartości progowych. Zostały wymienione jako dobre rozwiązania w COM(2007) 628 final.

(19)  Dekker H. et al., Joining up the fight against undeclared work in Europe, Regioplan, sprawozdanie końcowe dla Komisji Europejskiej – DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, grudzień 2010 r., rozdział 5.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/15


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Dostępność dla osób niepełnosprawnych jako prawo człowieka” (opinia z inicjatywy własnej)

(2014/C 177/03)

Sprawozdawca: Ioannis VARDAKASTANIS

Dnia 14 lutego 2013 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie:

„Dostępność dla osób niepełnosprawnych jako prawo człowieka”.

Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 19 listopada 2013 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 152 głosami – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

EKES wzywa instytucje UE do uznania, że dostępność, o której mowa w art. 9 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, sama w sobie stanowi prawo człowieka, i że w związku z tym pełne wdrożenie tego artykułu musi prowadzić do stworzenia odpowiednich warunków za pomocą środków prawnych i politycznych, by umożliwić osobom niepełnosprawnym dostęp do wszystkich rodzajów środowiska fizycznego i aspektów życia. Jest to niezbędnym warunkiem pełnego korzystania przez nich z praw obywatelskich i politycznych, a także z praw społecznych, gospodarczych i kulturalnych. Dostępność przynosi korzyści całemu społeczeństwu.

1.2

EKES apeluje do wszystkich instytucji UE, ciał politycznych i agencji, w tym do własnych organów, o przygotowanie, w konsultacji z europejskim ruchem na rzecz osób niepełnosprawnych, konkretnego planu zapewnienia dostępności ich pomieszczeń, stron internetowych, dokumentów itp.

1.3

EKES postrzega dostępność jako podstawowy warunek zrównoważonego rozwoju i wdrażania jego wymiaru społecznego, a także zwalczania ubóstwa i marginalizacji i wspierania spójności społecznej.

1.4

Komitet odnotowuje, że podjęto w tym zakresie pozytywne działania w takich obszarach, jak transport i telekomunikacja (np. agenda cyfrowa), niemniej konieczne są dalsze działania, w tym na rynku wewnętrznym.

1.5

EKES stwierdza, że brak dostępności sam w sobie stanowi dyskryminację, i w związku z tym podkreśla potrzebę opracowania przez UE dalszych przepisów antydyskryminacyjnych. Wzywa zatem Radę do przełamania impasu w pracach nad wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania osób bez względu na religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną (COM(2008) 426 final, art. 19 TFUE).

1.6

Komitet apeluje do Komisji Europejskiej (KE), by wywiązała się z dawno podjętego zobowiązania i przedstawiła prawnie wiążący europejski akt w sprawie dostępności.

1.7

EKES apeluje do Parlamentu Europejskiego i Rady UE o sfinalizowanie bieżących prac nad wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego, zgodnie z opinią EKES-u w sprawie dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego (1) i z propozycjami Europejskiego Forum ds. Niepełnosprawności.

1.8

Komitet wnosi do instytucji UE, by uzgodniły włączenie obowiązkowych uwarunkowań ex-ante dotyczących dostępności i niepełnosprawności do bieżącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów dotyczących funduszy strukturalnych, a także do uwzględnienia ich w instrumentach dotyczących pomocy zewnętrznej i innych instrumentach finansowania.

1.9

EKES jest zdania, że kryzys i związane z nim środki oszczędnościowe nie powinny być wykorzystywane przez UE i państwa członkowskie jako pretekst dla braku poszanowania dostępności jako prawa człowieka.

1.10

Komitet zauważa, że przy egzekwowaniu dostępności jako prawa człowieka należy uwzględnić następujące podstawowe zasady: swobodę wyboru i przemieszczania się, prowadzenie samodzielnego życia, racjonalne usprawnienie, uczestnictwo, projektowanie uniwersalne i obowiązek przewidywania.

1.11

EKES wzywa UE i państwa członkowskie do wprowadzenia mechanizmów monitorowania i egzekwowania, przy udziale organizacji reprezentujących osoby niepełnosprawne.

1.12

EKES podkreśla, że kwestie dostępności powinny zostać uwzględnione w następujących obszarach polityki UE: zdolność prawna, udział w życiu politycznym, zatrudnienie, pomoc państwa, transport, edukacja, dostęp do dóbr i usług, badania naukowe, polityka zagraniczna i mieszkalnictwo.

1.13

Komitet uważa, że przy wdrażaniu zapisów Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych instytucje UE powinny uwzględnić dostępność w następujących instrumentach: normalizacja, harmonizacja, wymogi techniczne, zachęty dla przedsiębiorstw, polityka związków zawodowych i porozumienia zbiorowe.

1.14

EKES odnotowuje, że strategie na rzecz podnoszenia świadomości są podstawowym sposobem zapewniania społecznego poszanowania zasady dostępności jako prawa człowieka, w tym jej poszanowania przez samych obywateli i główne podmioty, takie jak szkoły i środki masowego przekazu, zgodnie z art. 8 (Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych).

1.15

Zdaniem Komitetu dostępność powinna być częścią programów nauczania w dziedzinach ścisłych (np. architekturze, naukach inżynieryjnych, informatyce itp.).

1.16

EKES uważa, że brakuje odpowiednich instrumentów statystycznych, by wspierać egzekwowanie dostępności jako prawa człowieka, i w związku z tym zwraca się do Eurostatu o ich opracowanie.

1.17

EKES potwierdza wyrażoną w poprzednich opiniach gotowość powołania komitetu sterującego ds. monitorowania wdrażania konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

2.   Wprowadzenie

2.1

Spojrzenie na niepełnosprawność z perspektywy praw człowieka oznacza, że UE, jako strona Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, a także wszyscy obywatele, są odpowiedzialni za budowanie społeczeństwa, w którym wszystkie istoty ludzkie, w tym osoby niepełnosprawne, mogą korzystać z przysługujących im praw obywatelskich, politycznych, gospodarczych, społecznych i kulturalnych.

2.2

Zawarta w Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych definicja tych osób stanowi podstawę podejścia do niepełnosprawności z perspektywy praw człowieka i jednocześnie wzmacnia takie podejście: „Do osób niepełnosprawnych zalicza się te osoby, które mają długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub w zakresie zmysłów, co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać im pełny i skuteczny udział w życiu społecznym, na zasadzie równości z innymi osobami”.

2.3

Dostępność jest integralną częścią wykazu kompetencji dołączonego przez UE do zawartej przez nią Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Jest to jak dotąd jedyny traktat o prawach człowieka zawarty przez UE.

2.4

W „Światowym raporcie o niepełnosprawności” [World Disability Report] (2011) opublikowanym przez Światową Organizację Zdrowia i Bank Światowy podkreślono, że środowisko zbudowane, transport oraz informacja i komunikacja są często niedostępne dla osób niepełnosprawnych (2).

2.5

Dostęp do środowiska fizycznego i transportu publicznego jest nieodzownym warunkiem swobody poruszania się osób niepełnosprawnych, zagwarantowanej w art. 13 Powszechnej deklaracji praw człowieka i w art. 12 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych (ICCPR). Podobnie, dostęp do informacji i komunikacji uznano za nieodzowny warunek dla zapewnienia wolności poglądów i swobody ich wyrażania, zagwarantowanej w art. 19 Powszechnej deklaracji praw człowieka oraz w art. 19 ust. 2 ICCPR (3)

2.6

Punkt kontaktowy Komitetu ONZ do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych (usytuowany w budynku KE) ma do odegrania zasadniczą role we wdrażaniu Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych i należy podejść do tego w bardzo proaktywny sposób.

2.7

W dniu 29 października 2012 r. Rada UE zatwierdziła ustanowienie ram ochrony, promowania i monitorowania wdrażania konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, z udziałem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisji Petycji w Parlamencie Europejskim, Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Europejskiego Forum Osób Niepełnosprawnych i Komisji Europejskiej.

2.8

EKES z zadowoleniem przyjmuje pełne zaangażowanie się Europejskiego Forum Osób Niepełnosprawnych we wspomniane ramy i podkreśla potrzebę bardzo ścisłego zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w jego procedury.

2.9

Dostępność została uznana za prawo w art. 9, 3 i 21 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

2.10

Artykuły tej Konwencji dotyczące dostępności tworzą same w sobie ważny program prawny i polityczny, którego nie można postrzegać w izolacji. W związku z tym należy uznać dostępność za czynnik umożliwiający i ułatwiający korzystanie z wszystkich pozostałych praw obywatelskich, gospodarczych, społecznych i kulturalnych.

2.11

W ostatnich latach prawodawca UE zaczął zwracać większą uwagę na problematykę dostępności. Została ona uwzględniona między innymi w takich dziedzinach, jak udzielanie zamówień publicznych, fundusze strukturalne i inne instrumenty finansowania, prawa pasażerów, sektor norm technicznych (interfejsy z TSI „Osoby o ograniczonej możliwości poruszania się”) i zatrudnienie. Jest to szczególnie ważne z uwagi na starzenie się społeczeństwa w Europie.

2.12

W europejskiej strategii w sprawie niepełnosprawności, która jest głównym instrumentem politycznym w tym obszarze, wprowadzono konkretne cele do osiągnięcia przez UE. Za pośrednictwem tego instrumentu KE zobowiązała się przedstawić prawnie wiążące środki zapewnienia dostępności, w tym dostępności sieci, a także przyjąć europejski akt w sprawie dostępności (4).

2.13

Europejska agenda cyfrowa stanowi dobry wzór dla wprowadzania ogólnych strategii politycznych, przy jednoczesnym uwzględnieniu konkretnych działań mających zapewnić dostępność osobom niepełnosprawnym. Postęp w zakresie dostępności przełoży się na całe społeczeństwo i gospodarkę, tworząc nowe miejsca pracy i wartość dodaną. Pełna realizacja tego programu powinna doprowadzić do powstania pozbawionej barier cyfrowej Europy dla osób niepełnosprawnych.

2.14

Należy wykorzystać na potrzeby rynku wewnętrznego potencjał, jaki oferuje dostępność, gdyż zwiększy ona transnarodową mobilność w Europie, a także ułatwi mobilność pracowników i osób niepełnosprawnych. Należy również zapewnić dostęp do programów uczenia się przez całe życie. Europejskie strategie zatrudnienia powinny także uwzględnić to, że osoby, które staną się niepełnosprawne w trakcie życia zawodowego, będą potrzebowały utrzymać zatrudnienie i przekwalifikować się.

2.15

Strategia „Europa 2020” mogła w sposób bardziej kompleksowy podejść do niepełnosprawności, by uwzględnić dostępność i uczestnictwo osób niepełnosprawnych oraz ich organizacji przedstawicielskich. To, że w strategii tej zabrakło kompleksowych wskaźników dotyczących niepełnosprawności, spowodowało, że nie poświęcono temu zagadnieniu należytej uwagi, a także nie zapewniono odpowiednich informacji i nie przydzielono środków finansowych w tej dziedzinie. Tworzenie miejsc pracy jest podstawową strategią zapewniającą włączenie społeczne.

2.16

EKES podkreśla, że jest jeszcze wiele do zrobienia, i w związku z tym z zadowoleniem przyjmuje wniosek KE dotyczący dyrektywy w sprawie dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego.

2.17

Komitet apeluje do KE, by wywiązała się z podjętego zobowiązania i przedstawiła bez dalszej zwłoki prawnie wiążący europejski akt w sprawie dostępności.

2.18

Kryzys gospodarczy ma dramatyczne konsekwencje, jeśli chodzi o korzystanie przez osoby niepełnosprawne z praw człowieka, w tym z dostępności. Stopień dostępności pogarsza się, co prowadzi do rozwoju coraz bardziej niedostępnych społeczeństw. Należy zauważyć, że wszystkie rodziny doświadczają skutków kryzysu gospodarczego, lecz rodziny z niepełnosprawnymi dziećmi odczuwają je niewspółmiernie bardziej (5).

2.19

UE powinna przyjąć specjalny program, by zapewnić dzieciom niepełnosprawnym dostęp do wszystkich rodzajów środowiska fizycznego i aspektów życia.

2.20

Europa potrzebuje wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu i dostępności jako podstawowego warunku zrównoważonego rozwoju, zwłaszcza zaś jako warunku wdrażania jego wymiaru społecznego, zwalczania ubóstwa i marginalizacji oraz wspierania spójności społecznej poprzez włączenie osób niepełnosprawnych.

3.   Dostępność jako prawo człowieka

3.1

EKES jest zdania, że zasadę „dostępność jako prawo człowieka” należy przekształcić w koncepcję polityczną i operacyjną. Koncepcja ta ma istotne znaczenie dla całego społeczeństwa, a nie tylko dla osób niepełnosprawnych.

3.2

Komitet podkreśla, że prawo do dostępności rozumianej jako prawo człowieka i postrzegane w odniesieniu do programu politycznego należy rozumieć dwojako:

jako samo w sobie stanowiące prawo człowieka w odniesieniu do możliwości uczestnictwa, działania, komunikowania się i bycia informowanym w sposób autonomiczny i bezpieczny;

jako prawo człowieka stanowiące nieodłączną część wdrażania innych praw człowieka, co czyni z niego podstawowy czynnik umożliwiający i ułatwiający to wdrażanie.

3.3

EKES przyjmuje do wiadomości zawarte w Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych wytyczne dotyczące opracowania koncepcji dostępności. Komitet jest zdania, że przy kształtowaniu polityki w tej dziedzinie należy uwzględnić:

umożliwienie osobom niepełnosprawnym prowadzenia samodzielnego życia i pełnego uczestnictwa we wszystkich aspektach życia;

przyjęcie środków obejmujących zapobieganie przeszkodom i barierom w dostępności oraz ich identyfikację i eliminację.

3.4

EKES zgadza się z potrzebą zapewnienia samodzielnego życia (związanego z życiem w społeczności i życiem w społeczeństwie), o którym mowa w art. 19 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, poprzez podjęcie trzech głównych działań:

zapewnienie osobom niepełnosprawnym możliwości wyboru preferowanego miejsca zamieszkania;

zapewnienie osobom niepełnosprawnym niezbędnego wparcia, by mogły korzystać z tych samych praw, co inni członkowie społeczeństwa;

zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do usług skierowanych do ogółu ludności, na zasadzie równości z innymi osobami.

3.5

EKES zauważa, że osoby niepełnosprawne muszą mieć swobodę niezależnego i autonomicznego wyboru, na zasadzie równości z innymi osobami.

3.6

Komitet odnotowuje opublikowanie opracowanego przez Inclusion International„Globalnego raportu na temat życia w społeczeństwie i włączenia w społeczeństwo” (6) w którym stwierdza się, że osobom upośledzonym umysłowo odmawia się podstawowych praw związanych z dostępnością, na przykład prawa do posiadania kluczy do własnego domu, prawa dostępu do usług handlowych, prawa decydowania o tym, gdzie udać się na spacer, lub prawa pójścia na plac zabaw z innymi uczniami.

3.7

EKES uznaje, że instytucjonalizacja stanowi radykalne pogwałcenie praw człowieka i jest niefortunnym skutkiem rozwoju usług socjalnych w Europie w porównaniu z innymi częściami świata. Zjawisko to odnosi się do wszystkich krajów Unii Europejskiej niezależnie od ich poziomu życia. Strategiom deinstytucjonalizacji musi towarzyszyć rozwój alternatywnych usług świadczonych przez społeczności lokalne, gdyż inaczej nie może być mowy o poprawie sytuacji osób niepełnosprawnych, które bez odpowiednich usług stają się bezdomne.

3.8

Komitet jest zdania, że przez „barierę” należy rozumieć nie tylko barierę fizyczną, lecz również barierę wynikającą z określonej postawy, a także barierę prawną oraz barierę mającą źródło w polityce, zachowaniu i zwyczajach, braku uświadomienia i dyskryminacji kulturowej. EKES zaznacza, że usuniecie owych barier jest korzystne dla całego społeczeństwa.

3.9

Komitet zauważa, że należy poświecić więcej uwagi uznaniu języka migowego i innych form komunikacji adresowanych do ludzi głuchych. Należy także poświecić więcej uwagi formatom przetwarzania mowy na tekst przeznaczonych dla osób z upośledzeniem słuchu. Należy ponadto zapewnić urządzenia umożliwiające dostarczanie dokumentów w alfabecie Braille’a, czytniki ekranowe dla osób niewidomych oraz łatwe do odczytania informacje dla osób z niepełnosprawnością intelektualną i zaburzeniami zachowania.

3.10

EKES pragnie zwrócić uwagę na to, że oznakowanie, dostępna informacja i komunikacja, usługi wspierające oraz orientacja i przemieszczanie się w obrębie budynków i między nimi mają zasadnicze znaczenie dla wielu osób niepełnosprawnych, zwłaszcza osób dotkniętych zmęczeniem poznawczym.

3.11

EKES zwraca uwagę na dwa podstawowe instrumenty, które należy uwzględnić w analizie dostępności jako prawa człowieka:

Racjonalne usprawnienie oznacza „konieczne i odpowiednie zmiany i dostosowania nienakładające nieproporcjonalnego lub nadmiernego obciążenia, jeśli jest to potrzebne w konkretnym przypadku, w celu zapewnienia osobom niepełnosprawnym możliwości korzystania z wszelkich praw człowieka i podstawowych wolności oraz ich wykonywania na zasadzie równości z innymi osobami” (art. 2 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych). W żadnym wypadku racjonalne usprawnienie nie powinno zastąpić wymogu zapewnienia dostępności infrastruktury, środowiska zbudowanego oraz usług i dóbr, zgodnie z zasadami projektowania uniwersalnego. Racjonalne usprawnienie ma na celu zapewnienie indywidualnej sprawiedliwości poprzez zagwarantowanie niedyskryminacji i równości i uwzględnienie godności, autonomii i indywidualnych wyborów danej osoby. EKES jest zdania, że ogólna poprawa norm dostępności prowadzi do bardziej racjonalnych usprawnień.

Komitet uważa, że zasadę nienakładania nieproporcjonalnego lub nadmiernego obciążenia należy stosować zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z tym wnosi do władz publicznych o kontrolę i wsparcie wdrażania racjonalnego usprawnienia przy pomocy środków alternatywnych (fundusze, udzielanie zamówień itp.). Środki te powinny uwzględnić ocenę skutków, w ramach której prawa obywatelskie muszą mieć pierwszeństwo przed potrzebami usługodawcy. Ważne jest zadbanie o to, by przy wdrażaniu zasady racjonalnego usprawnienia stosowano jak najmniej wyjątków.

3.12

EKES stoi na stanowisku, że przewodnią zasadą zapewniania pełnego dostępu do życia w społeczeństwie powinno być projektowanie uniwersalne. Należy uczynić z niego wymóg operacyjny w procesie kształtowania polityki, na przykład poprzez uwzględnienie go w artykułach stosownego rozporządzenia (7). Projektowi ogólnemu musi towarzyszyć rozwój urządzeń pomocniczych i technologii uzupełniających.

3.13

Spełnienie wymogu obowiązkowego przewidywania dostępności może przynieść ogromne korzyści osobom niepełnosprawnym dzięki przewidywaniu ich potrzeb zanim się one faktycznie pojawią. Z punktu widzenia produktu lub usługi oznaczać to będzie konieczność uwzględnienia tego rodzaju potencjalnych potrzeb na etapie projektowania.

3.14

Należy wprowadzić rozróżnienie między – z jednej strony – obowiązkiem zapewnienia dostępu do wszystkich nowo zaprojektowanych, zbudowanych lub wytworzonych przedmiotów, obiektów infrastrukturalnych, dóbr, produktów i usług, a – z drugiej strony – obowiązkiem usunięcia barier i zapewnienia dostępu do istniejącego środowiska fizycznego, transportu, informacji i komunikacji oraz do usług skierowanych do ogółu społeczeństwa. Państwa strony konwencji są zobligowane dopełnić obu obowiązków, ale z uwagi na to, że pierwszy z nich ma być realizowany stopniowo, powinny one wyznaczyć określone i definitywne ramy czasowe i przyznać odpowiednie środki finansowe na usunięcie istniejących barier (8).

3.15

EKES zauważa, że pomoc osobista (w tym „pomoc ze strony innych osób”, o której mowa w Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych) jest podstawowym działaniem ukierunkowanym mającym zapewnić osobom niepełnosprawnym możliwość korzystania z szeregu praw.

3.16

Komitet przyznaje, że niedyskryminacja jest podstawowym instrumentem zapewniającym poszanowanie praw człowieka, ale sama w sobie nie wystarczy. Muszą jej towarzyszyć inne instrumenty, takie jak działanie pozytywne i normalizacja, a także szkolenia i promowanie praw osób niepełnosprawnych wśród pracodawców, inżynierów budownictwa lądowego, architektów, prawników, ekonomistów itp. Tego rodzaju szkolenie należy uwzględnić w ich programach nauczania. EKES uważa, że potrzebny jest postęp w pracach nad obecnie zarzuconym wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania osób bez względu na religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną (COM(2008) 426 final, na podstawie art. 19 TFUE).

3.17

Bez znaczącego i istotnego udziału organizacji osób niepełnosprawnych we wdrażaniu art. 4 ust. 3 i art. 33 w odniesieniu do dostępności nie może być mowy o zasadniczej realizacji wymogów dotyczących dostępności jako prawa człowieka. Udział ten można zapewnić poprzez przyznanie organizacjom zrzeszającym osoby niepełnosprawne niezbędnych środków finansowych na rozwój działalności lobbingowej. Komitet apeluje, by program „Prawa podstawowe”, który zastąpi program PROGRESS, zapewniał taki sam poziom wsparcia finansowego dla organizacji parasolowych i konkretnych organizacji zrzeszających osoby niepełnosprawne.

3.18

EKES podkreśla, że stopień korzystania przez osoby niepełnosprawne z praw człowieka różni się w zależności od tego, czy mieszkają one na obszarach wiejskich czy też miejskich. Należy niwelować te dysproporcje poprzez prowadzenie skutecznej polityki na poziomie krajowym i regionalnym.

3.19

Dostępność powinna być uwzględniana przez unijne firmy i pracodawców w prowadzonej przez nich polityce różnorodności. Powinni oni także wspierać tworzenie planów różnorodności.

3.20

Komitet dostrzega wpływ dostępności na spójność społeczną. Unijne strategie zrównoważonego rozwoju powinny w związku z tym uwzględniać dostępność jako sposób na osiągnięcie wyznaczonych celów.

3.21

EEKS odnotowuje, że kobiety niepełnosprawne napotykają bariery w korzystaniu z przysługujących im praw, w tym w obszarze zdrowia, włączenia społecznego, edukacji i zatrudnienia. Konsekwencją tego są gorsze warunki życia, problemy zdrowotne, bezrobocie i ubóstwo. To samo dotyczy innych osób niepełnosprawnych wymagających szczególnej troski, takich jak dzieci, osoby starsze i osoby wymagające znacznego wsparcia, które mają do czynienia z poważnymi ograniczeniami w korzystaniu z przysługujących im praw.

3.22

EKES zaznacza, że dzisiejsi młodzi ludzie są naszą przyszłością i że należy tworzyć warunki zapewniające dostępność, by niepełnosprawna młodzież mogła w pełni korzystać z przysługujących jej praw. Komitet apeluje, by UE zadbała w swej polityce młodzieżowej o uwzględnienie konkretnego wymiaru wspierania młodzieży niepełnosprawnej.

4.   Wpływ na prawodawstwo i kształtowanie polityki UE

4.1

EKES zauważa, że po przystąpieniu przez UE do Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych wszystkie proporcjonalne środki polityki i inicjatywy ustawodawcze w UE powinny być analizowane pod kątem tego, czy zapewniają osobom niepełnosprawnym samodzielne życie i pełne uczestnictwo oraz prowadzą do usunięcia barier i przeszkód. Ta koncepcja powinna wpłynąć na istniejące uregulowania unijne; niektóre z nich zostały wymienione w deklaracji kompetencji.

4.2

EKES uważa, że należy rozwijać rynek wewnętrzny w taki sposób, by zagwarantować uwzględnienie w nim niepełnosprawności, normalizacji i harmonizacji dostępności jako środków służących jego modernizacji, większej konkurencyjności i integracyjności w gospodarce światowej. Istnieje gospodarka niepełnosprawności.

4.3

EKES wzywa do utworzenia programu UE w oparciu o dwa czynniki:

dostępność jako prawo człowieka;

włączenie dostępności do innych podstawowych czynników kształtowania polityki.

4.4

Komitet uważa, że dostępność jest prawem podstawowym, które wymaga konkretnego programu politycznego, i wzywa KE do przedstawienia wniosku w sprawie programu dotyczącego praw związanych z dostępnością w kontekście procesu kształtowania przez nią polityki.

4.5

EKES apeluje o przeanalizowanie następujących zagadnień pod kątem dostępności jako prawa człowieka:

dostęp do pewnych usług i narzędzi polityki społecznej wymaga pełnego korzystania ze zdolności prawnej; UE powinna zagwarantować harmonizację przepisów dotyczących zdolności prawnej osób niepełnosprawnych w UE;

polityczny udział i prawo do głosowania osób niepełnosprawnych we wszystkich rodzajach wyborów (lokalnych i krajowych), zwłaszcza w wyborach europejskich, powinny być gwarantowane prawnie przez zapewnienie dostępności lokalów wyborczych, samej czynności głosowania, informacji od partii politycznych itp.;

prawa obywatelskie (prawo własności, prawo do życia, autonomii, bezpieczeństwa itp.); dostęp do tych podstawowych praw obywatelskich muszą zagwarantować działania europejskie, w tym pomoc osobista umożliwiająca osobom niepełnosprawnym swobodny wybór w korzystaniu z dostępności.

4.6

EKES wzywa do podjęcia konkretnych działań w następujących dziedzinach, pod kątem dostępności jako prawa człowieka: zapobieganie wpływowi kryzysu gospodarczego na standardy dostępności i samodzielne życie osób niepełnosprawnych; zapewnienie dostępu do kształcenia (9); program dostępu do praw socjalnych i kulturalnych (10) (kontakty towarzyskie, rekreacja, turystyka); współpraca międzynarodowa, umowy finansowe i handlowe oraz stanowisko UE w takich dziedzinach jak klęski żywiołowe i współpraca rozwojowa, milenijne cele rozwoju, osoby ubiegające się o azyl, ONZ i MFW; wykorzystanie programu „Horyzont 2020” w dziedzinie badań; dostęp do mieszkań, w tym mieszkalnictwo państwowe; możliwość uprawiania sportu jako sposób na integrację społeczną, co wiąże się z dostępem do budynków, terenów, programów itp.

4.7

Włączenie społeczne można osiągnąć m.in. wówczas, gdy wszystkie zainteresowane strony podejmą wspólne działania w pewnych obszarach praw podstawowych:

Partie polityczne UE muszą uwzględnić w swoich wewnętrznych procedurach sposoby umożliwienia udziału osobom niepełnosprawnym. Partnerzy społeczni powinni zadbać o to, by w porozumieniach zbiorowych uwzględniać osoby niepełnosprawne i środki umożliwiające im dostęp do zatrudnienia oraz racjonalnych usprawnień. EKES z zadowoleniem przyjmuje umowę ramową UE dotyczącą rynku pracy sprzyjającego włączeniu społecznemu i wzywa do jej pełnego wdrożenia na szczeblu krajowym.

Organizacje społeczeństwa obywatelskiego powinny propagować działania uwzględniające dostęp dla osób niepełnosprawnych w swoich ogólnych postulatach społecznych.

Wszystkie wymienione w tym punkcie podmioty powinny zadbać o dostępność swoich budynków, stron internetowych, wewnętrznych procedur i strategii rekrutacji.

4.8

EKES wzywa do rozwinięcia i silniejszego uwzględnienia strategii dotyczącej normalizacji i dostępności w rozwoju technologii.

4.9

Komitet zwraca uwagę, że dostępność umożliwi rozwój działalności w nowych sektorach, wymagających nowych umiejętności, zwłaszcza w sektorze ICT. Za pomocą ukierunkowanej polityki UE osoby niepełnosprawne powinny być w stanie przezwyciężyć problem wykluczenia cyfrowego.

4.10

Komitet uważa, że wszystkie zainteresowane podmioty potrzebują wzmocnienia potencjału: władze publiczne, przedsiębiorstwa prywatne, społeczeństwo obywatelskie i organizacje osób niepełnosprawnych. Szczególną uwagę należy zwrócić na MŚP.

4.11

Komitet apeluje do KE, by wywiązała się z dawno podjętego zobowiązania i przedstawiła prawnie wiążący europejski akt w sprawie dostępności.

4.12

EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek dotyczący dostępności publicznych stron internetowych i powtarza swoje zalecenia przedstawione w opinii w sprawie dostępności stron internetowych instytucji sektora publicznego (11):

sieć (tj. usługi i zawartość) stała się niemal nieodzowna w poszukiwaniu pracy, uzyskiwaniu informacji, dostępie do kształcenia, robieniu zakupów i utrzymywaniu kontaktów towarzyskich;

wszyscy operatorzy (przedsiębiorstwa i podmioty sektora publicznego) muszą zapewniać dostępność zawartości usług sieciowych.

4.13

EKES z zadowoleniem przyjmuje włączenie kryteriów dostępności i warunkowości w odniesieniu do niepełnosprawności do przepisów dotyczących funduszy strukturalnych oraz innych dziedzin, takich jak transport i prawa pasażerów.

4.14

EKES uważa, że po to by prowadzić polityczny monitoring i propagować wdrażanie Konwencji, w tym jej przepisów o dostępności, należy, jak zapowiedziano, regularnie zwoływać posiedzenia przewodniczących UE w sprawie niepełnosprawności oraz posiedzenia dyrekcji generalnych KE w sprawie wdrażania Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, z udziałem przedstawicieli europejskiego ruchu niepełnosprawnych.

4.15

EKES odnotowuje, że ze względu na wyraźnie niewystarczające finansowanie dostępności, włączenie dotyczącego jej kryterium do obecnych systemów finansowania przyniosłoby pewną poprawę w tym zakresie. Chodzi tu m.in. o fundusze strukturalne, pakiet dotyczący inwestycji społecznych, przyszłe ogólne wyłączenia blokowe dotyczące pomocy państwa w zakresie zatrudnienia, wytyczne dotyczące TEN-T.

4.16

Komitet uważa też, że należy poprawić dostęp do środków masowego przekazu i widoczność osób niepełnosprawnych w tych środkach.

5.   Monitorowanie

5.1

EKES apeluje o opracowanie strategii wzmocnienia pozycji obywateli, jako podstawowego sposobu zapewnienia pełnego wdrożenia dostępności. Potrzebne są kampanie podnoszenia świadomości; osoby niepełnosprawne i pozostali obywatele muszą uzyskiwać informacje o przysługujących im prawach związanych z dostępnością.

5.2

Komitet wyraża ubolewanie z powodu braku wskaźników i wzywa Eurostat do sporządzenia strategii opracowania konkretnych wskaźników w oparciu o ustalenia Biura Wysokiego Komisarza NZ ds. Praw Człowieka (OHCHR) i Projekt uwagi ogólnej do art. 9 zgłoszony przez Komitet ONZ do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych.

5.3

Komitet apeluje o włączenie do norm wyraźnych kryteriów dotyczących dostępności i mechanizmów monitorowania (środowisko zbudowane, infrastruktura, nowoczesne ICT, m.in. systemy operacyjne tabletów i smartfonów oraz mandat KE nr 376 na opracowanie wymagań dostępności funkcjonalnej produktów i usług ICT). Osoby niepełnosprawne powinny w pełni uczestniczyć we wszystkich etapach opracowywania norm.

5.4

Komitet uważa, że należy stworzyć solidne systemy egzekwowania, jako że obecnie zawodzą one w Europie.

5.5

Komitet podkreśla potrzebę wykorzystania mechanizmów monitorowania zawartych w przyszłym rozporządzeniu w sprawie przepisów wspólnych dla funduszy strukturalnych, by zapewnić przestrzeganie warunkowości ex ante dotyczącej niepełnosprawności oraz by partnerzy społeczni i organizacje osób niepełnosprawnych w pełni uczestniczyli w tym monitorowaniu.

5.6

EKES uważa, że europejskie i krajowe strategie edukacyjne powinny obejmować także włączenie dostępności dla osób niepełnosprawnych do programów nauczania szkół i uczelni.

5.7

Komitet ponownie deklaruje wyrażoną we wcześniejszych opiniach gotowość utworzenia komitetu sterującego ds. monitorowania wdrażania Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych w ramach działalności politycznej EKES-u.

5.8

Należy propagować ideę europejskiego systemu mechanizmów certyfikacji dostępności. W proces ten trzeba zaangażować organizacje osób niepełnosprawnych.

5.9

Kwestie związane z dostępnością należy włączyć do unijnych ocen skutków prawnych i politycznych. Należy stworzyć narzędzia propagowania tego włączenia w jednolity sposób we wszystkich państwach członkowskich.

5.10

EKES wzywa do monitorowania wdrożenia europejskiej strategii w sprawie niepełnosprawności przez instytucje UE (w tym EKES) i pragnie zwrócić uwagę na potrzebę zapewnienia dostępności budynków, strategii rekrutacji i informacji. W przeglądzie strategii w 2015 r. tej dziedzinie polityki należy poświęcić szczególną uwagę.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  Dz.U. C 271 z 19.9.2013, s. 116–121.

(2)  Światowy raport o niepełnosprawności – podsumowanie, s. 10.

(3)  W art. 25 lit. c) Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych stwierdza się, że każdy obywatel ma prawo dostępu do służby publicznej w swoim kraju na ogólnych zasadach równości. Zapisy tego artykułu mogą służyć za podstawę uwzględnienia prawa dostępu w najważniejszych traktatach dotyczących praw człowieka. Część 2 i 3. Międzynarodowa konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej gwarantuje wszystkim osobom prawo dostępu do wszystkich miejsc i urządzeń przeznaczonych do publicznego użytku, takich jak transport, hotele, restauracje, kawiarnie, teatry i parki (art. 5 lit. f) tej konwencji). W ten sposób stworzono w międzynarodowych ramach prawnych odnoszących się do praw człowieka precedens dotyczący traktowania prawa dostępu jako prawa istniejącego samo przez się. (Projekt uwagi ogólnej w sprawie art. 9 – Komitet ONZ do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych).

.

(4)  Zob. program prac Komisji Europejskiej na 2012 r., pozycja 99.

(5)  Komitet Praw Dziecka przyjął uwagę ogólną nr 9 (2006) w sprawie praw dzieci niepełnosprawnych. Znaczenie dostępności zostało potwierdzone przez Komitet Praw Dziecka w uwadze ogólnej nr 17 (2013) w sprawie prawa dzieci do wypoczynku, udziału w zabawie, rekreacji, życiu kulturalnym i artystycznym (art. 31).

(6)  http://inclusion-international.org/living-in-community/.

(7)  Uczynienie danego budynku dostępnym od samego początku może zwiększyć całkowite koszty budowy o maksymalnie 0,5 % (w wielu przypadkach nie spowoduje to jednak żadnego zwiększenia tych kosztów), podczas gdy koszt przyszłych dostosowań może być wyższy niż wskaźnik w przypadku wykonania ich od samego początku. Należy także od początku zapewnić dostępność informacji i komunikacji, w tym technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), ponieważ przyszłe dostosowania internetu oraz ICT mogą zwiększyć koszty. Z tego powodu bardziej opłaca się uwzględnić obowiązkowe funkcje dostępności ICT od najwcześniejszych etapów projektowania i budowy. (Projekt uwagi ogólnej w sprawie art. 9 – Komitet ONZ do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych). Średni cykl życia budynku lub innej infrastruktury fizycznej wynosi ponad 50 lat, podczas gdy w wypadku infrastruktury cyfrowej jest to nie więcej niż 3–4 lata. Warto także nadmienić, że koszty budowy są znacznie niższe.

(8)  Projekt uwagi ogólnej w sprawie art. 9 – Komitet ONZ do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych.

(9)  Jeśli osoby niepełnosprawne nie będą miały dostępnego transportu do szkoły, dostępu do budynków szkół, informacji i komunikacji, zostaną one pozbawione możliwości korzystania z prawa do kształcenia (art. 24 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych). Zatem szkoły muszą być dostępne, jak to wyraźnie przewidziano w art. 9 ust. 1 lit. a) tej konwencji. Jednak dostępny musi być cały proces kształcenia sprzyjającego włączeniu społecznemu, nie tylko budynki, lecz również informacja i komunikacja, usługi wspierające i racjonalne usprawnienia w szkołach (Projekt uwagi ogólnej w sprawie art. 9 – Komitet ONZ do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych).

(10)  Art. 30 konwencji stanowi, że Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do udziału na zasadzie równości z innymi osobami w życiu kulturalnym i podejmą wszelkie odpowiednie środki w celu zapewnienia, że osoby niepełnosprawne:

(a)

będą miały dostęp do materiałów w dziedzinie kultury w dostępnych dla nich formach;

(b)

będą miały dostęp do programów telewizyjnych, filmów, teatru i innego rodzaju działalności kulturalnej, w dostępnych dla nich formach;

(c)

będą miały dostęp do miejsc działalności kulturalnej lub usług z nią związanych, takich jak teatry, muzea, kina, biblioteki i usługi turystyczne oraz, w miarę możliwości, będą miały dostęp do zabytków i miejsc ważnych dla kultury narodowej.

Postanowienie o dostępie do zabytków historycznych i kulturalnych uważanych za dziedzictwo może faktycznie stanowić wyzwanie w pewnych okolicznościach, jednakże Państwa Strony są zobowiązane do podejmowania działań na rzecz udostępniania tych miejsc w jak największym zakresie. Wiele zabytków i miejsc ważnych dla kultury narodowej zostało udostępnionych w taki sposób, że zachowano ich kulturową i historyczną tożsamość i unikalność. (Projekt uwagi ogólnej w sprawie art. 9 – Komitet ONZ do spraw Praw Osób Niepełnosprawnych).

Międzynarodowy traktat WIPO o prawie autorskim, ułatwiający dostęp do opublikowanych prac został przyjęty w czerwcu 2013 r. i powinien zapewnić dostęp do materiałów w dziedzinie kultury bez nierozsądnych lub dyskryminujących barier dla osób niepełnosprawnych, zwłaszcza tych, które mają problemy z dostępem do tradycyjnych materiałów drukowanych.

(11)  Dz.U. C 271 z 19.9.2013, ss. 116–121.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/24


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „»Przystępność« usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym: definicja, pomiar, aspekty, inicjatywy europejskie” (opinia z inicjatywy własnej)

(2014/C 177/04)

Sprawozdawca: Raymond HENCKS

Dnia 14 lutego 2013 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie:

„»Przystępność« usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym: definicja, pomiar, aspekty, inicjatywy europejskie”

(opinia z inicjatywy własnej).

Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 19 listopada 2013 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z dnia 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 135 do 19 – 12 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

Znaczna liczba obywateli w Unii Europejskiej, różna w zależności od państwa członkowskiego, napotyka poważne trudności finansowe w dostępie do podstawowych usług, m.in. w zakresie mieszkalnictwa, energii, łączności elektronicznej, transportu, wody, opieki zdrowotnej i usług społecznych.

1.2

Wysoki poziom przystępności cenowej usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym stanowi jedną ze wspólnych – a więc wyznawanych przez wszystkie państwa członkowskie Unii – wartości wymienionych w protokole nr 26 dotyczącym usług świadczonych w interesie ogólnym (załączonym do traktatów), który Unia i państwa członkowskie – w ramach swoich kompetencji – powinny uwzględniać, prowadząc działania w odpowiednich obszarach polityki.

1.3

Jednak na poziomie wspólnotowym nie ma definicji lub jednolitego podejścia do przystępności cenowej lub dostępności ekonomicznej usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i nie ma stosownych narzędzi pomiaru, gdyż państwa członkowskie dysponują szerokim marginesem uznaniowości w realizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w ramach swoich kompetencji w zakresie ich tworzenia.

1.4

EKES proponuje zatem, by Unia Europejska z jednej strony wyjaśniła pojęcie przystępności cenowej usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i dostosowała je do wymogów traktatu lizbońskiego (protokół nr 26) oraz Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych, a z drugiej strony wprowadziła środki legislacyjne w prawie wtórnym zobowiązujące państwa członkowskie do:

opracowania wskaźników pozwalających określić przystępność usług oraz wprowadzenia mechanizmu niezależnej oceny wyników osiąganych w sektorze usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, z uwzględnieniem zasady dostępności ekonomicznej;

określenia koszyka usług podstawowych, którego koszt dla gospodarstwa domowego jest ustalany na poziomie akceptowalnym w stosunku do dostępnego dochodu; maksymalny poziom wydatków na te podstawowe usługi stanowić będzie obiektywną podstawę do obliczenia przystępności i określenia odsetka ogólnego poziomu wydatków gospodarstwa domowego, powyżej którego koszty są nadmierne, co w odpowiednich wypadkach uprawniać będzie do pomocy publicznej;

uściślenia pojęcia „osób wymagających szczególnej troski” lub „grup w niekorzystnej sytuacji”. W tym kontekście Komisja Europejska powinna ponownie rozważyć swą praktykę decyzyjną w kwestii wykrywania oczywistych błędów w zakresie kwalifikowania do pomocy państwa.

1.5

Z pełnym poszanowaniem zakresu odpowiedzialności i kompetencji państw członkowskich, warunkiem niezbędnym do wzmocnienia społecznego wymiaru UE i jej rynku, zwłaszcza w czasach kryzysu, jest włączenie danych dotyczących usług świadczonych w interesie ogólnym w zakres europejskiego semestru.

2.   Wprowadzenie

2.1

Usługi świadczone w interesie ogólnym, niezależnie od tego, czy są to usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, czy też usługi o charakterze nieekonomicznym świadczone w interesie ogólnym, muszą gwarantować wszystkim mieszkańcom danego kraju dostęp do tych usług, a także ochronę praw podstawowych. Są one ściśle związane z dążeniem Unii Europejskiej do spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej.

2.1.1

Państwa członkowskie dysponują szerokim marginesem uznaniowości, by określać, organizować i finansować usługi świadczone w interesie ogólnym przy pomocy i z odniesieniem do działań społecznych i obywatelskich, zaspokajając potrzeby użytkowników. Jeśli chodzi o usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, to opierają się one na logice handlowej i podlegają wspólnotowym zasadom konkurencji i rynku wewnętrznego, o ile nie stanowi to przeszkody w wypełnianiu ich szczególnych zadań. Usługi o charakterze nieekonomicznym świadczone w interesie ogólnym z definicji nie podlegają zasadom rynkowym i należą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich, zgodnie z art. 2 protokołu 26.

2.1.2

Według przepisów Karty praw podstawowych załączonej do traktatu lizbońskiego „Unia uznaje i szanuje dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (...) zgodnie z Traktatami”. Ponadto Karta wyraźnie mówi o ustawodawstwach i praktykach krajowych jako podstawie w tym zakresie. Konwencja Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych ratyfikowana w całości przez Unię Europejską określa minimalne normy służące ochronie i zachowaniu pełnego zbioru praw obywatelskich, politycznych, socjalnych i gospodarczych osób niepełnosprawnych, wśród których to praw jest także dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

2.1.3

Wiele państw członkowskich łączy z prawem dostępu zasadę świadczenia usług na warunkach finansowych możliwych do przyjęcia dla wszystkich. Aby to osiągnąć, państwa te stosują, w różnym wymiarze, programy zbiorowej i indywidualnej pomocy społecznej.

W praktyce wielu obywateli w Unii Europejskiej napotyka jednak poważne trudności w dostępie do podstawowych usług, zwłaszcza w zakresie mieszkalnictwa, energii, łączności elektronicznej, transportu, wody, opieki zdrowotnej i usług społecznych.

2.2

Brak dostępu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym może wynikać z różnych czynników: np. z bardzo odmiennych historycznych uwarunkowań krajowych, w kontekście których modele i usługi społeczne różnią się w zależności od państwa członkowskiego. Może być także skutkiem czynników gospodarczych (mało przystępnej ceny), geograficznych (usługa nie jest świadczona na danym obszarze), społecznych (nierówność w traktowaniu), fizycznych (ze względu na niepełnosprawność) a także związanych z niedostosowaniem do potrzeb i/lub postępu technicznego (nieadekwatność/niewystarczający poziom jakości i/lub bezpieczeństwa).

2.3

Wysoki poziom jakości, bezpieczeństwa i przystępności cenowej, równe traktowanie oraz propagowanie powszechnego dostępu i praw odbiorców to sześć spośród czternastu wspólnych wartości wymienionych w protokole nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (załączonym do traktatu lizbońskiego, TUE i TFUE), które UE i państwa członkowskie – w ramach swoich kompetencji i w zakresie stosowania traktatów – powinny w pełni uwzględnić podczas prowadzenia działań we wszystkich obszarach polityki dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym zgodnie z art. 14 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

2.3.1

Tych czternaście wartości, podzielonych na trzy grupy, jest ze sobą – w ramach tych grup, ale także pomiędzy nimi – wzajemnie powiązanych, tak że nie można przyznać żadnej z nich charakteru priorytetowego.

2.3.2

I tak na przykład nawet pełna przystępność cenowa usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym nie spełnia wymogów protokołu nr 26, o ile nie zapewnia się przy tym wysokiego poziomu jakości czy bezpieczeństwa bądź nie propaguje powszechnego dostępu dla obywateli danego państwa lub gdy w ramach tego państwa nie różnicuje się działań odpowiednio do odmiennej sytuacji geograficznej, społecznej lub kulturowej bądź też gdy, przykładowo, władze krajowe, uniemożliwiają świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym – choć według właściwego prawa krajowego lub też przyjętej praktyki władze lokalne i regionalne mogą organizować ich świadczenie – i tym samym naruszają zasadniczą rolę i szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych tych władz.

2.4

Postanowieniom protokołu nadano charakter wyraźnie „interpretacyjny” w stosunku do czternastu wspólnych wartości UE związanych z usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym. Dosyć względne przedstawienie niektórych wartości, mianowicie wysokiego poziomu jakości, bezpieczeństwa i przystępności, czy też propagowania powszechnego dostępu i praw odbiorców może budzić wiele pytań w odniesieniu do mocy prawnej, mocy wiążącej lub skutków tychże postanowień. Niemniej niezależnie od interpretacji odpowiedź jest – jak art. 1 protokołu nr 26 – prosta, oczywista i zgodna z interpretowanym artykułem – odpowiednie władze krajowe, regionalne lub lokalne są uprawnione, w ramach swoich kompetencji w zakresie tworzenia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, do określania różnych sposobów organizacji dla poszczególnych usług.

3.   Pojęcie przystępności cenowej w prawodawstwie europejskim

3.1

Na poziomie wspólnotowym nie ma jednolitej definicji lub jednakowego podejścia do przystępności cenowej lub dostępności ekonomicznej usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym; nie ma również stosownych narzędzi pomiarowych. Przystępność usługi zależy często od subiektywnego postrzegania jej kosztu przez użytkownika i od tego, jakie korzyści przynosi z punktu widzenia komfortu dla obywatela.

3.2

Zgodnie z ogólną zasadą przystępność usługi powinna pozwolić obywatelowi za nią „z łatwością zapłacić” (zielona księga w sprawie rozwoju jednolitego rynku dla usług pocztowych) (1).

3.3

Usługa jest całkowicie przystępna, jeżeli proponuje się ją bezpłatnie obywatelowi, jak na przykład w niektórych miastach lub regionach oferujących bezpłatny publiczny transport miejski.

3.4

By zwrócić uwagę na złożoność tej kwestii, a także na trudności i rozbieżności związane z zapewnieniem przystępności, EKES przedstawia poniżej tytułem przykładu interpretację stosowaną w sektorze mieszkalnictwa, telekomunikacji, energii elektrycznej i gazu. EKES podkreśla ponadto, że dostęp do opieki zdrowotnej przestaje być oczywisty w wielu państwach członkowskich w związku z dochodami osób, które z braku odpowiednich środków rezygnują z takiej opieki. W sprawozdaniu dotyczącym wdrożenia strategii UE „Solidarność w zdrowiu: zmniejszanie nierówności zdrowotnych w UE” z 2009 r. wskazano na silny związek między brakiem środków materialnych, a wynikającymi z niego problemami zdrowotnymi.

3.5

Wymóg przystępności został ustanowiony w przepisach dotyczących liberalizacji sektorów sieciowych jako nieodłączny element powszechnych usług telekomunikacyjnych, usług w zakresie energii elektrycznej i usług pocztowych, a także aspekt ściśle związany z dążeniem UE do spójności społecznej i terytorialnej.

3.6

Podejście UE opiera się na dwóch koncepcjach przystępności: pierwsza dotyczy powszechności, a druga ogranicza się do osób o niskich dochodach, znajdujących się w niekorzystnej sytuacji lub wymagających szczególnej troski, takich jak osoby niepełnosprawne lub osoby mające szczególne potrzeby społeczne. Ta druga koncepcja ma sens pod warunkiem, że jej celem jest, zgodnie z protokołem nr 26, „propagowanie powszechnego dostępu”.

3.7

Trzeba jednak stwierdzić, że choć przystępność stała się wspólną wartością Unii Europejskiej, którą muszą szanować państwa członkowskie, ceny np. energii, roamingu w łączności ruchomej, transportu, mieszkań i czynszów pozostają na poziomie nieproporcjonalnie wysokim w stosunku do dostępnego dochodu coraz większej części ludności. Ponadto definicje przystępności cenowej używane w różnych przepisach wspólnotowych, których przykłady EKES przytacza wybiórczo poniżej, znacznie się różnią, a przede wszystkim są bardzo niedokładne.

3.8

Mieszkalnictwo

3.8.1

W ankiecie dotyczącej budżetu gospodarstw domowych (EU-SILC) przeprowadzonej we wszystkich państwach członkowskich określono, że maksymalny koszt mieszkania sytuuje się na poziomie 40 % dostępnego dochodu gospodarstwa. Powyżej tego progu cena mieszkania uznawana jest za nieprzystępną.

3.8.2

Państwa członkowskie interweniują na bardzo wiele sposobów i w bardzo różnym stopniu w funkcjonowanie swych rynków mieszkaniowych, by umożliwić wszystkim obywatelom dostęp do godziwego mieszkania po przystępnej cenie, w stosownych przypadkach świadcząc pomoc mieszkaniową. Znaczna większość państw członkowskich ustanowiła mechanizmy pomocy socjalnej lub fiskalnej, by wpłynąć na tę zasadniczą pozycję obowiązkowych wydatków gospodarstw domowych, i zapewnia dotacje na równoległą ofertę tzw. mieszkań socjalnych, która stanowi uzupełnienie oferty dostępnej samorzutnie na rynku prywatnym.

3.8.3

Mieszkania socjalne są jednym z rozwiązań stosowanych przez władze publiczne wobec tej części potrzeb mieszkaniowych, której rynek nie zaspokaja, w celu zagwarantowania powszechnego dostępu do mieszkania na godziwych warunkach za przystępną cenę (kupna lub najmu). 25 mln europejskich gospodarstw domowych zajmuje mieszkania socjalne.

3.8.4

Pomimo tych środków dla wielu obywateli w Unii Europejskiej dostęp do godziwego mieszkania nie jest już przystępny cenowo. W 2011 r. 15 % ludności europejskiej zajmowało mieszkania przeludnione lub o niewystarczającym standardzie, a 17 % gospodarstw domowych ponosiło zbyt wysokie koszty mieszkaniowe w stosunku do dostępnego dochodu (2).

3.8.5

Na mocy decyzji z 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznawanej pewnym przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym Komisja ograniczyła udostępnianie subwencjonowanych mieszkań socjalnych do osób w niekorzystnej sytuacji oraz do mniej uprzywilejowanych grup społecznych, wyraźnie rozpoznanych jako takie, które ze względu na kwestie wypłacalności nie są w stanie znaleźć mieszkania na warunkach rynkowych, co jest problematyczne w świetle wartości wymienionych w protokole nr 26.

3.9

Telekomunikacja

3.9.1

Chociaż rynek wewnętrzny i wolna konkurencja przyczyniły się do obniżenia jednostkowych cen usług telekomunikacyjnych, jest to również, przynajmniej częściowo, wynikiem zmian technologicznych i ustanowienia przez instancje wspólnotowe pułapów cen roamingu w łączności ruchomej.

3.9.2

W przepisach dotyczących telekomunikacji (3) stwierdza się, że przystępność jest związana z tym, by korzystanie z telefonu było możliwe „w świetle określonych warunków krajowych, po przystępnej cenie”, i ze zdolnością użytkowników do kontrolowania wydatków. W notatce metodologicznej Komisji Europejskiej na temat horyzontalnej oceny usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (4) przewidziany wskaźnik „przystępności” oznacza „cenę usług w stosunku do dochodów odbiorców o niskich/średnich dochodach (na różnym poziomie dochodów)”.

3.10

Energia elektryczna i gaz

3.10.1

Komisja uważa, że dotacje lub regulacje w sektorze energii elektrycznej i gazu mające na celu obniżanie ogólnych cen energii zazwyczaj jednak nie zachęcają do oszczędności energii, nie są skierowane do najbardziej potrzebujących odbiorców i mogą powodować zakłócenia konkurencji (5).

3.10.2

Zachęca się zatem państwa członkowskie do przedsięwzięcia środków gwarantujących odpowiednią ochronę odbiorców znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji (6). Bezpośrednie dotacje władz publicznych dla odbiorców będą dopuszczalne tylko wówczas, gdy koncepcja ubóstwa energetycznego zostanie jasno określona i gdy osoby wymagające szczególnej troski zostaną jasno wskazane na szczeblu krajowym. W wypadku odbiorców doświadczających trudności finansowych dostawy energii powinny być utrzymywane przez pewien okres, nawet w razie nieuiszczenia opłat.

3.10.3

Trzeba odnotować, że koncepcja ubóstwa energetycznego dotyczy wyłącznie sektorów energii elektrycznej i gazu i nie obejmuje innych paliw wykorzystywanych zwłaszcza w miejskim systemie ciepłowniczym.

3.10.4

Polityka energetyczna Unii jest ukierunkowana na ograniczenie zużycia energii poprzez wspieranie środków efektywności energetycznej lub izolacji cieplnej mieszkań w celu zwiększenia przystępności usług energetycznych. Jednak poprawa efektywności energetycznej wymaga znacznych inwestycji, które zwrócą się w postaci ograniczenia wydatków na energię dopiero w perspektywie długoterminowej. W opinii z inicjatywy własnej „W kierunku skoordynowanych działań europejskich na rzecz zapobiegania ubóstwu energetycznemu i zwalczania go” (CESE 2517/2013) EKES przedstawił konkretne propozycje w tej dziedzinie.

4.   Pomiar przystępności cenowej

4.1

W 2004 r. w ramach oceny skuteczności usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym sektorów sieciowych Komisja zmierzyła przystępność cen stosowanych przez te sieci za pomocą wskaźnika opartego na odsetku dochodów rocznych, jakie odbiorca musi wydać rocznie na pewien koszyk usług.

4.2

W badaniu Eurobarometru dotyczącym zadowolenia obywateli europejskich z usług sektorów sieciowych przedstawiono jedynie subiektywną ocenę przystępności tychże usług i może ono mieć znaczenie co najwyżej jako sposób wskazania ogólnej tendencji.

4.3

Brakuje oficjalnych kryteriów wspólnotowych, by określić przystępność ekonomiczną usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Dokumenty wspólnotowe dotyczą raczej zharmonizowanych zasad i przepisów w zakresie ustalania cen „opartych na kosztach”, „bardziej zorientowanych na koszt” lub opartych na „zwrocie kosztów” (wymóg ustanowiony w dyrektywie ramowej w sprawie wody), zapewniając jednocześnie usługi całej ludności.

4.4

Ceny zorientowane na koszt, nawet bez marży korzystnej dla usługodawcy, nie są równoznaczne z przystępnością cenową i nie gwarantują powszechnego dostępu do usług po przystępnych cenach.

4.5

Zgodnie z Zieloną księgą w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym z 2003 r. państwa członkowskie powinny określić niektóre kryteria, by zdefiniować przystępność cenową usługi. Wprowadzając jednocześnie mechanizm kontroli cen i/lub przyznając dotacje określonym osobom, muszą one zadbać o to, by ustalone kryteria uwzględniały poszanowanie wszystkich praw na rzecz konsumentów i użytkowników, takich jak dostępność usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym dla osób niepełnosprawnych. Kryteria te mogłyby być związane np. z ceną koszyka podstawowych usług określanego na poziomie państw członkowskich. Jego maksymalna cena (udział w dochodach) byłaby ustalana na poziomie akceptowalnym w stosunku do dostępnego dochodu obywateli w najtrudniejszej sytuacji.

5.   Rola Unii Europejskiej

5.1

Zgodnie z Zieloną księgą w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, „jeżeli konkurencja jest skuteczna, mechanizmy rynkowe mogą zagwarantować świadczenie usług po przystępnych cenach, oferując odpowiednią jakość, co znacznie zmniejsza potrzebę interwencji regulacyjnej”.

5.2

Niemniej Komisja, w związku z nowym kontekstem Traktatów, w swym komunikacie pt. „Ramy jakości dotyczące usług świadczonych w interesie ogólnym” (COM(2011) 900) podkreśla: „zagwarantuje to [te ramy], że w nadchodzących latach w otoczeniu regulacyjnym na poziomie UE nadal będzie się wzmacniać wymiar społeczny jednolitego rynku, skuteczniej uwzględni się specyficzny charakter tych usług oraz sprosta się wyzwaniu polegającym na świadczeniu ich w sposób odzwierciedlający takie wartości jak: jakość, bezpieczeństwo i przystępność cenowa, równe traktowanie, propagowanie powszechnego dostępu i praw odbiorców, uznane w Protokole”.

5.3

Do obowiązków świadczenia usługi publicznej przewidzianych w prawodawstwie europejskim należy również zapewnienie wszystkim odbiorcom dostępności i przystępności cenowej, przy czym specjalne przepisy przewiduje się dla odbiorców niepełnosprawnych lub znajdujących się w trudnej sytuacji.

5.4

W świetle powyższego Komisja powinna zapewnić lepszą koordynację między swymi własnymi służbami i stworzyć skuteczne narzędzie statystyczne poprzez porównanie i kompilowanie danych (przy ścisłym poszanowaniu ich poufności). Musi ona również wyjaśnić pojęcie przystępności cenowej usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i dostosować je do wymogów traktatu lizbońskiego (protokół nr 26) oraz Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych, proponując jednocześnie środki legislacyjne w prawie wtórnym zobowiązujące państwa członkowskie do:

opracowania wskaźników pozwalających określić przystępność usług oraz wprowadzenia mechanizmu niezależnej oceny wyników osiąganych w sektorze usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, z uwzględnieniem zasady przystępności ekonomicznej;

określenia koszyka podstawowych usług, których maksymalna akceptowalna dla gospodarstwa domowego cena byłaby ustalana w stosunku do typowego dostępnego dochodu; aby określić przystępną cenę koszyka usług, nie należy wiązać poszczególnych usług z dostępnym dochodem w poszczególnych sektorach; należy wziąć pod uwagę całość usług uznanych za podstawowe (do określenia przez państwa członkowskie, zgodnie z zasadą pomocniczości), aby określić ogólny udział wydatków gospodarstwa domowego, powyżej którego koszty są nadmierne (na wzór praktyki w mieszkalnictwie) i, w takim wypadku, przewidzieć sposoby finansowania zgodnie z art. 14 TFUE, by zapewnić powszechny dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym;

uściślenia pojęcia „osób wymagających szczególnej troski” lub „grup w niekorzystnej sytuacji”; w tym kontekście Komisja Europejska powinna ponownie rozważyć swą praktykę decyzyjną w kwestii wykrywania oczywistych błędów w zakresie kwalifikowania do pomocy państwa; powinna pozostawić w gestii państw członkowskich określenie warunków korzystania z przystępnych cen w odniesieniu do potrzeb obywateli oraz preferencji krajowych lub lokalnych, a także do rzeczywistych wymogów obywateli w niekorzystnej sytuacji lub kategorii mniej uprzywilejowanych na płaszczyźnie społecznej, zgodnie z postanowieniami protokołu nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym.

5.5

W pełnym poszanowaniu zakresu odpowiedzialności i kompetencji państw członkowskich, warunkiem niezbędnym do wzmocnienia społecznego wymiaru UE i jej rynku, zwłaszcza w czasach kryzysu, jest włączenie danych dotyczących usług świadczonych w interesie ogólnym w zakres europejskiego semestru.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  COM(1991) 476 final.

(2)  Eurofound: Third European Quality of Life Survey – Quality of life in Europe: impacts of the crisis 2012 oraz Household debt advisory services in the Europe Union.

(3)  Dyrektywa 2002/22/WE.

(4)  COM(2002) 331 final.

(5)  COM(2012) 663 final „Uruchomienie wewnętrznego rynku energii”.

(6)  Dyrektywa 2009/72/WE (energia elektryczna) i dyrektywa 2009/73/WE (gaz).


ZAŁĄCZNIK

do opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Następujące poprawki, które uzyskały poparcie co najmniej jednej czwartej oddanych głosów, zostały odrzucone w trakcie debaty:

Punkt 1.4

Poprawka do punktu 1.4 wiąże się z poprawką do punktu 5.4, w związku z czym przeprowadzono głosowanie łączne nad obiema poprawkami.

Zmienić

EKES proponuje zatem, by Unia Europejska z jednej strony wyjaśniła pojęcie przystępności cenowej usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i dostosowała je do wymogów traktatu lizbońskiego (protokół nr 26) oraz Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych, a z drugiej strony wprowadziła środki legislacyjne w prawie wtórnym zobowiązujące państwa członkowskie do:

opracowania wskaźników pozwalających określić przystępność usług oraz wprowadzenia mechanizmu niezależnej oceny wyników osiąganych w sektorze usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, z uwzględnieniem zasady dostępności ekonomicznej;

określenia koszyka usług podstawowych, którego koszt dla gospodarstwa domowego jest ustalany na poziomie akceptowalnym w stosunku do dostępnego dochodu; maksymalny poziom wydatków na te podstawowe usługi stanowić będzie obiektywną podstawę do obliczenia przystępności i określenia odsetka ogólnego poziomu wydatków gospodarstwa domowego, powyżej którego koszty są nadmierne, co w odpowiednich wypadkach uprawniać będzie do pomocy publicznej;

uściślenia pojęcia „osób wymagających szczególnej troski” lub „grup w niekorzystnej sytuacji”, aby W tym kontekście Komisja Europejska mogła, w odpowiednich wypadkach, powinna ponownie rozważyć swą praktykę decyzyjną w kwestii wykrywania oczywistych błędów w zakresie kwalifikowania do pomocy państwa.

Uzasadnienie

Punkt 1.4, pierwszy akapit:

 

Określenie wartości, o których mowa w art. 14 i które zostały zinterpretowane w protokole nr 26 nie należy do Parlamentu, Rady lub Komisji (zob. również poprawka do punktu 3.9.2 wraz z uzasadnieniem). Wspomniana tutaj konwencja ONZ (prawa osób niepełnosprawnych) została włączona do poprawki dotyczącej trzeciego akapitu punktu 5.4.

Punkt 1.4, drugi akapit:

 

Drugi akapit został skreślony, gdyż nie należy do Komisji zobowiązywanie państw członkowskich do określania koszyka usług związanego z wartościami dotyczącymi usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Aby jasno postawić sprawę, podsumujmy raz jeszcze całą argumentację: w prawie pierwotnym UE „usługi publiczne” nie są synonimem „usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym”. Już w traktatach rzymskich mowa jest o usługach świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (art. 90 ust. 2, obecnie art. 106 ust. 2 traktatu lizbońskiego). W art. 77 (obecny art. 93) dotyczącym transportu mowa jest o „pojęciu usługi publicznej”. Jest to określenie polityczne pewnej formy polityki transportowej i w związku z tym nie ma nic wspólnego ze świadczeniem konkretnych, szczegółowych usług, co jest warunkiem, by można było mówić o usługach świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, wyłącznie przez dane państwo członkowskie lub przez jego władze i wyłącznie w stosunku do obszaru danego kraju, regionu lub miejscowości. Ponadto zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim do przepisów UE dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym raczej osłabiły niż wzmocniły perspektywę europejską w stosunku do kompetencji krajowych (1). Nowe kompetencje prawodawcze uzyskane przez Radę i Parlament na mocy art. 14 dotyczą bowiem tylko „zasad” i „warunków”, zwłaszcza „gospodarczych i finansowych”, które pozwalają na „wykonywanie zadań” w zakresie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym; prerogatywy te posiadała już w znacznej mierze Komisja Europejska jako strażniczka traktatów. W związku z tym jest całkowicie jasne, że Rada i Parlament nie posiadają żadnych kompetencji, jeśli chodzi o „wspólne wartości”, w liczbie 14, wśród których figuruje przystępność. Stanowienie przepisów w tej dziedzinie jest i pozostaje w gestii władz krajowych, z wyłączeniem jakiegokolwiek innego poziomu władzy. Z powyższego jasno wynika, że aby móc zapewnić całej ludności europejskiej akceptowalną jakość życia, nie należy odwoływać się do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ale raczej dążyć do przyjmowania przepisów sektorowych, aby doprowadzić wszystkie państwa członkowskie do pożądanego minimalnego progu. W tym kierunku powinny zmierzać opinie EKES-u i w takim wypadku cel zostanie na pewno osiągnięty dzięki akceptacji, a nawet więcej – dzięki działaniu Komisji, która odrzuciła wszystkie trzy opinie z inicjatywy własnej przyjęte wcześniej przez Komitet starający się wesprzeć sprawę usług świadczonych w interesie ogólnym.

Punkt 1.4, ostatni akapit:

 

Nie ma żadnego związku logicznego między pierwszym i drugim zdaniem trzeciego akapitu. Proponowane zmiany rozwiązują ten problem. Wspomniana tutaj konwencja ONZ (prawa osób niepełnosprawnych) została włączona do poprawki dotyczącej trzeciego akapitu punktu 5.4.

Punkt 5.4

Zmienić

W świetle powyższego Komisja dzięki lepszej koordynacji powinna zapewnić lepszą koordynację między swymi własnymi służbami stworzy i stworzyć skuteczne narzędzie statystyczne poprzez porównanie i kompilowanie danych (przy ścisłym poszanowaniu ich poufności). Musi ona również wyjaśnić pojęcie przystępności cenowej usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i dostosować je do wymogów traktatu lizbońskiego (protokół nr 26) oraz Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych, proponując Z drugiej strony mogłaby jednocześnie zaproponować środki legislacyjne w prawie wtórnym zobowiązujące państwa członkowskie do:

opracowania wskaźników pozwalających określić przystępność usług oraz wprowadzenia mechanizmu niezależnej oceny wyników osiąganych w sektorze usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, z uwzględnieniem zasady dostępności ekonomicznej;

określenia koszyka podstawowych usług, których maksymalna akceptowalna dla gospodarstwa domowego cena byłaby ustalana w stosunku do typowego dostępnego dochodu; aby określić przystępną cenę koszyka usług, nie należy wiązać poszczególnych usług z dostępnym dochodem w poszczególnych sektorach; należy wziąć pod uwagę całość usług uznanych za podstawowe (do określenia przez państwa członkowskie, zgodnie z zasadą pomocniczości), aby określić ogólny udział wydatków gospodarstwa domowego, powyżej którego koszty są nadmierne (na wzór praktyki w mieszkalnictwie) i, w takim wypadku, przewidzieć sposoby finansowania zgodnie z art. 14 TFUE, by zapewnić powszechny dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym;

uściślenia pojęcia „osób wymagających szczególnej troski” lub „grup w niekorzystnej sytuacji”; , tak by w tym kontekście Komisja Europejska mogła w razie potrzeby powinna ponownie rozważyć swą praktykę decyzyjną w kwestii wykrywania oczywistych błędów w zakresie kwalifikowania do pomocy państwa; powinna pozostawić w gestii państw członkowskich określenie warunków korzystania z przystępnych cen w odniesieniu do potrzeb obywateli oraz preferencji krajowych lub lokalnych, a także do rzeczywistych wymogów obywateli w niekorzystnej sytuacji lub kategorii mniej uprzywilejowanych na płaszczyźnie społecznej, . Należy przy tym uwzględniać także postanowienia konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych.

Uzasadnienie

Punkt 5.4, akapit pierwszy:

W pierwszym zdaniu przedstawiono tę samą treść w bardziej elegancki sposób (zadaniem EKES u nie jest wypowiadanie się na temat wewnętrznej organizacji Komisji Europejskiej).

Zadaniem Komisji nie jest podawanie definicji wartości z art. 14 zinterpretowanych zgodnie z protokołem nr 26 (zob. także poprawkę i uzasadnienie do pkt 3.9.2).

Fragment dotyczący konwencji ONZ powinien zostać przeniesiony do tekstu w drugim tiret.

Punkt 5.4, tiret drugie:

 

Trzecie tiret jest sprzeczne z treścią tego tiret. Lepiej więc skreślić drugie tiret, gdyż zadaniem Komisji nie jest zobowiązanie państw członkowskich do określenia koszyka usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Aby jasno postawić sprawę, podsumujmy raz jeszcze całą argumentację: w prawie pierwotnym UE „usługi publiczne” nie są synonimem „usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym”. Już w traktatach rzymski mowa jest o usługach świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (art. 90 ust. 2, obecnie art. 106 ust. 2 traktatu lizbońskiego). W art. 77 (obecny art. 93) dotyczącym transportu mowa jest o „pojęciu usługi publicznej”. Jest to określenie polityczne pewnej formy polityki transportowej i w związku z tym nie ma nic wspólnego ze świadczeniem konkretnych, szczegółowych usług, co jest warunkiem, by można było mówić o usługach świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, wyłącznie przez dane państwo członkowskie lub przez jego władze i wyłącznie w stosunku do obszaru danego kraju, regionu lub miejscowości. Ponadto zmiany wprowadzone traktatem lizbońskim do przepisów UE dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym raczej osłabiły niż wzmocniły perspektywę europejską w stosunku do kompetencji krajowych (2). Nowe kompetencje prawodawcze uzyskane przez Radę i Parlament na mocy art. 14 dotyczą bowiem tylko „zasad” i „warunków”, zwłaszcza „gospodarczych i finansowych”, które pozwalają na „wykonywanie zadań” w zakresie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym; prerogatywy te posiadała już w znacznej mierze Komisja Europejska jako strażniczka traktatów. W związku z tym jest całkowicie jasne, że Rada i Parlament nie posiadają żadnych kompetencji, jeśli chodzi o „wspólne wartości”, w liczbie 14, wśród których figuruje przystępność. Stanowienie przepisów w tej dziedzinie jest i pozostaje w gestii władz krajowych, z wyłączeniem jakiegokolwiek innego poziomu władzy. Z powyższego jasno wynika, że aby móc zapewnić całej ludności europejskiej akceptowalną jakość życia, nie należy odwoływać się do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ale raczej dążyć do przyjmowania przepisów sektorowych, aby doprowadzić wszystkie państwa członkowskie do pożądanego minimalnego progu. W tym kierunku powinny zmierzać opinie EKES-u i w takim wypadku cel zostanie na pewno osiągnięty dzięki akceptacji, a nawet więcej – dzięki działaniu Komisji, która odrzuciła wszystkie trzy opinie z inicjatywy własnej przyjęte wcześniej przez Komitet starający się wesprzeć sprawę usług świadczonych w interesie ogólnym.

Punkt 5.4, tiret trzecie:

Nie ma związku logicznego między pierwszym a drugim zdaniem trzeciego tiret. W proponowanej poprawce precyzuje się, że protokół nr 26 nie zawiera postanowień dotyczących „wymogów obywateli w niekorzystnej sytuacji lub kategorii mniej uprzywilejowanych na płaszczyźnie społecznej”. Zawsze warto jednak ponownie zaapelować o przestrzeganie konwencji ONZ.

Wynik głosowania:

Za:

:

110

Przeciw:

:

44

Wstrzymało się:

:

12


(1)  Ze względu na to, że teksty pochodzą od rządu niderlandzkiego należy przede wszystkim pamiętać o historii tej sprawy w parlamencie niderlandzkim, aby uchwycić i zrozumieć jej meritum: Dokumenty parlamentarne (Eerste en Tweede Kamerstukken), seria 31384 (R 1850) C, nr 4, rok parlamentarny 2007-2008.

(2)  Ze względu na to, że teksty pochodzą od rządu niderlandzkiego należy przede wszystkim pamiętać o historii tej sprawy w parlamencie niderlandzkim, aby uchwycić i zrozumieć jej meritum: Dokumenty parlamentarne (Eerste en Tweede Kamerstukken), seria 31384 (R 1850) C, nr 4, rok parlamentarny 2007-2008.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/32


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie strategii UE na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego (opinia rozpoznawcza)

(2014/C 177/05)

Sprawozdawca generalny: Dimitris DIMITRIADIS

Współsprawozdawca generalny: Stefano PALMIERI

Dnia 20 listopada 2013 r. Maroš Šefčovič, wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej, zwrócił się do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie

strategii UE na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego (EUSAIR).

Dnia 15 października 2013 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej.

Mając na względzie pilny charakter prac, na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Dimitrisa Dimitriadisa na sprawozdawcę generalnego a Stefana Palmieriego na współsprawozdawcę generalnego oraz 150 głosami – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

EKES przyjmuje z zadowoleniem szczególną uwagę, jaką poświęcono opracowaniu strategii Unii Europejskiej na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego (EUSAIR), by wesprzeć spójność i konkurencyjność w związku z wyzwaniami, którym poszczególne regiony lub kraje nie mogą odpowiednio sprostać za pomocą zwykłych środków.

1.2

EKES zauważa, że w dokumencie konsultacyjnym nie wspomniano o wartości strategicznej współpracy w regionie Morza Śródziemnego. Komitet podkreśla, że współpraca regionalna w regionie Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla wspierania krajów Bałkanów Zachodnich w procesie przedakcesyjnym oraz dla zacieśniania kontaktów z makroregionem dunajskim i bałtyckim, lecz należy również wziąć pod uwagę przestrzeń adriatycką i jońską jako funkcjonalny obszar basenu Morza Śródziemnego.

1.3

EKES uważa, że EUSAIR musi obejmować kompleksowy zestaw projektów i programów ukierunkowanych na działanie. Strategia powinna posiłkować się najlepszymi praktykami opracowanymi już w ramach innych strategii makroregionalnych (Morze Bałtyckie, Dunaj i Atlantyk), Unii dla Śródziemnomorza (1), strategii „Europa 2020”, istniejących programów UE, środków finansowania (2) oraz takich inicjatyw UE jak INTERACT, by zapewnić pomoc techniczną i szkolenie (3). Powinna być również operacyjnie powiązana z innymi kierunkami polityki UE, takimi jak polityka spójności, wspólna polityka rolna i polityka rybołówstwa, instrument „Łącząc Europę”, transeuropejskie sieci transportowe i energetyczne, program „Horyzont 2020”, agenda cyfrowa, program COSME, zintegrowana polityka morska oraz polityka dotycząca wspólnego europejskiego systemu azylowego (4). Wynikiem tych działań powinien być praktyczny wykaz środków, programów i systemów w celu zapewnienia społeczeństwom w regionie większej spójności.

1.4

EKES odnotowuje zupełne pominięcie sektora prywatnego w dokumencie konsultacyjnym i podkreśla jego istotną rolę jako motoru wzrostu i zatrudnienia. Podkreśla potrzebę większego zaangażowania podmiotów sektora prywatnego i społeczeństwa obywatelskiego w przygotowywanie i realizację strategii EUSAIR. Stanowczo zaleca, by lepiej wykorzystano możliwości przyciągnięcia inwestycji (zarówno lokalnych, jak i międzynarodowych) i stworzenia szans na rynku przez sektor prywatny.

1.5

EKES uważa, że strategia powinna obejmować wyraźniej wymiar społeczny, by lepiej wesprzeć wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu w regionie Morza Jońskiego i Morza Adriatyckiego. Istotne jest również włączenie do dialogu społecznego przedstawicieli wykluczonych grup społecznych, takich jak społeczności migrantów, osoby niepełnosprawne i organizacje kobiece, a także pełne wsparcie polityki UE mającej na celu zapobieganie dyskryminacji z powodu rasy, pochodzenia etnicznego, niepełnosprawności, wieku, orientacji seksualnej lub płci.

1.6

EKES wyraża ubolewanie, że w dokumencie konsultacyjnym niewystarczająco zajęto się kwestiami przepływu nieuregulowanej i nielegalnej migracji. UE musi dołożyć większych wysiłków, by pomóc regionowi Morza Jońskiego i Morza Adriatyckiego w sprostaniu problemowi migracji oraz w integracji imigrantów w społeczeństwie.

1.7

EKES uważa, że bezpieczeństwo i działalność policji są bardzo istotne dla postępu i dobrobytu regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego. Apeluje do Rady o zwiększenie budżetu i możliwości działania Fronteksu (5).

1.8

Mimo że w ostatnich latach zrealizowano szereg inicjatyw partnerskich oraz projektów związanych z zagadnieniami makroregionalnymi w odnośnych obszarach współpracy (euroregion adriatycki, forum izb handlowych z regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego, forum miast adriatycko-jońskich, Uniadrion itp.), EKES pragnie również zaznaczyć, że strategia długo pozostawała na papierze, choć dyskusje na temat inicjatywy adriatycko-jońskiej zaczęły się już w październiku 1999 r. z inicjatywy rządu włoskiego i oficjalnie inaugurowane zostały w maju 2000 r. deklaracją z Ankony. Nagle, po takim czasie, harmonogram ostatecznego zatwierdzenia został skrócony, co niezwykle utrudnia członkom EKES-u rzetelne opracowanie stanowiska Komitetu.

2.   Strategia UE na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego (EUSAIR) – kontekst i problemy

2.1

Pierwszą formą współpracy w regionie Morza Jońskiego i Morza Adriatyckiego był pakt stabilizacji dla Europy Południowo-Wschodniej, który wprowadzono w życie w 1999 r. Były to ramy mające na celu wzmocnienie pokoju, demokracji, praw człowieka i gospodarki w krajach Europy Południowo-Wschodniej w latach 1999–2008. W ramach tej inicjatywy, na fińskim szczycie UE w Tampere w październiku 1999 r., włoski rząd przedstawił inicjatywę adriatycko-jońską, która została oficjalnie ustanowiona w Ankonie we Włoszech w maju 2000 r. poprzez podpisanie deklaracji z Ankony. Deklaracja ta posłużyła za podstawę pogłębienia adriatycko-jońskiej współpracy terytorialnej oraz propagowania stabilności politycznej i gospodarczej, co miało stanowić solidną podbudowę procesu integracji europejskiej. Początkowo podpisali ją ministrowie spraw zagranicznych Albanii, Bośni i Hercegowiny, Chorwacji, Grecji, Włoch i Słowenii. Następnie została poszerzona o unię federacyjną Serbii i Czarnogóry.

2.1.1

Na podstawie deklaracji z Ankony uruchomiono kilka sieci współpracy instytucjonalnej w celu wsparcia spójności i konkurencyjności w regionie Morza Jońskiego i Morza Adriatyckiego: adriatycko-joński euroregion, forum miast adriatycko-jońskich, forum izb handlowych adriatyckiej oraz jońskiej, Uniadrion i inicjatywę adriatycko-jońską.

2.2

Dnia 19 listopada 2012 r. na posiedzeniu ministerialnym Komisji z ministrami spraw zagranicznych z regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego podjęto następujące decyzje:

wszystkie strony wyraziły stanowcze poparcie dla nowej strategii;

nowa strategia będzie się opierać na najlepszych praktykach i doświadczeniach zebranych podczas realizacji strategii makroregionalnych na rzecz regionu Dunaju (6) i regionu Morza Bałtyckiego (7).

przedsięwzięte środki nie powinny się pokrywać ze strategią morską;

strategii towarzyszyłyby niezbędne zasoby ludzkie, przy czym odpowiedniej liczbie pracowników powierzono by jej opracowanie i wdrożenie;

w planie działania wskazano by konkretne środki i projekty;

na późniejszym etapie można by rozważyć dodatkowe obszary i dodatkowych członków.

2.3

Na mocy decyzji Rady Europejskiej z 14 grudnia 2012 r. (8) o ustanowieniu nowej makroregionalnej strategii na rzecz Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego przed końcem 2014 r., a także otrzymanego mandatu, służby Komisji miały rozpocząć opracowywanie komunikatu i planu działań, które powinny zostać przyjęte przed zakończeniem prezydencji włoskiej.

2.4

Dnia 22 października 2013 r. Rada po raz pierwszy przyjęła strategiczne kryteria podstawowych cech strategii makroregionalnych. Były to:

pogłębienie współpracy między bezpośrednio zainteresowanymi państwami członkowskimi z zainteresowanymi państwami, których to nie dotyczy, oraz z zainteresowanymi państwami spoza UE w dziedzinach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania;

wykorzystanie szerokiego wachlarza dostępnych źródeł finansowania oraz zachęcenie odpowiednich zainteresowanych stron do lepszego opracowywania polityki i wdrażania różnych unijnych, krajowych i regionalnych strategii politycznych;

poprawa istniejących mechanizmów i sieci współpracy;

udział w tworzeniu nowych projektów wysokiej jakości i ułatwianiu im dostępu do finansowania.

2.5

Strategia adriatycko-jońska cieszy się szerokim poparciem politycznym w zainteresowanych krajach, gdzie poziom świadomości na jej temat jest wysoki; stanowi ona nie tylko wyzwanie, lecz również ogromną szansę dla samej UE. Jej zadaniem jest „łączyć i chronić”. Będzie ona wspierać spójność poza granicami UE, na obszarze bardzo istotnym dla stabilności kontynentu.

2.6

Strategia adriatycko-jońska jest politycznym i technicznym uzupełnieniem makroregionu Dunaju (który obejmuje kilka krajów również uczestniczących w strategii adriatycko-jońskiej) oraz makroregionu bałtyckiego.

2.7

Aby zwiększyć spójność oraz stymulować konkurencyjność i innowacje, region adriatycko-joński musi stawić czoła wielu poważnym wyzwaniom, takim jak kwestie ekologiczne i środowiskowe, nieskuteczne połączenia komunikacyjne i nieodpowiednia współpraca. Jednym z kluczowych czynników powodzenia jest udoskonalenie nowoczesnej kultury biznesowej i rozwój MŚP w regionie dzięki propagowaniu ich współpracy i przekazywaniu najlepszych praktyk.

2.8

Strategia oparta na podejściu makroregionalnym może być cennym impulsem do wspierania integracji Bałkanów i krajów wschodnioeuropejskich z Europą, jak też do wspierania zintegrowanej polityki rozwojowej i lepszego wykorzystania funduszy unijnych i krajowych. Może również zachęcić do pogłębienia wymiany i partnerstwa między społeczeństwami obywatelskimi zaangażowanych krajów.

2.8.1

Współpraca makroregionalna ułatwia postępy na drodze do dostosowania się do norm UE – wspólnotowego dorobku prawnego – co ma pozytywny wpływ na starania krajów adriatycko-jońskich o członkostwo w UE oraz na ich stabilność, a także na stabilność na poziomie regionalnym. Strategia makroregionalna jest ponadto konieczna do wsparcia spójności i integracji społeczno-gospodarczej różnych obszarów.

2.8.2

Skuteczne podejście makroregionalne do zwiększenia synergii pomiędzy różnymi obszarami polityki UE i do koordynacji wysiłków różnorodnych podmiotów w regionie adriatycko-jońskim powinno opierać się na zasadzie „3 x tak”: więcej uzupełniającego finansowania, więcej koordynacji instytucjonalnej i więcej nowych projektów. Główna rola przypadłaby tu sektorowi prywatnemu.

2.8.3

Odpowiednio usystematyzowana strategia makroregionalna może zapewnić wspólne ramy europejskie, by wesprzeć korzystanie z bogactwa kulturowego i wzmocnić pozycję krajowego społeczeństwa obywatelskiego na szczeblu regionu. Jest to szczególnie istotne dla takich regionów jak Europa Wschodnia i Bałkany, gdzie konsolidacja praktyk demokratycznych idzie w parze z rozwojem dynamicznej sfery publicznej.

2.8.4

Strategia makroregionalna mogłaby umożliwić planowanie rozwoju infrastruktury w transnarodowej skali geograficznej, promując rozwój sieci ICT, autostrad, dróg kolejowych i portów i tym samym zapewniając spójność terytorialną oraz konkurencyjność bez barier bądź wąskich gardeł.

2.9

Mimo rozciągniętego w czasie początkowego etapu niedawno ogłoszono, że pilne i ostatnie etapy zostają skrócone ze szkodą dla końcowych wyników.

3.   Dokument konsultacyjny: zakres i cele

3.1

W ramach EUSAIR Morze Jońskie jest wspólnym i głównym czynnikiem. Strategia powinna koncentrować się na obszarach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania regionalnego, które mają duże znaczenie dla krajów leżących nad Morzem Adriatyckim i Jońskim, a także na wyjaśnieniu wszystkich kwestii praktycznych (podstawowe filary, zarządzanie itp.). Główne obszary priorytetowe i cele planu działań powinny zostać wytyczone przez rządy i przedstawicieli partnerów społecznych jako wspólne aspiracje i trwałe rozwiązania wspólnych problemów, ze szczególnym uwzględnieniem inwestycji morskich we wzrost i zatrudnienie.

3.2

Nadrzędnym celem EUSAIR jest promowanie trwałego dobrobytu gospodarczego i społecznego regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego za pomocą tworzenia wzrostu i zatrudnienia, zwiększanie atrakcyjności i konkurencyjności tego regionu oraz rozwoju połączeń, przy jednoczesnej ochronie środowiska obszarów śródlądowych oraz ekosystemów przybrzeżnych i morskich.

3.3

Cel ten zostanie osiągnięty za pomocą działań prowadzonych zgodnie z czterema filarami tematycznymi (9): pobudzanie innowacyjnego wzrostu morskiego, rozwój połączeń w regionie, utrzymanie, ochrona i poprawa jakości środowiska oraz zwiększenie atrakcyjności regionu.

3.3.1

Pierwszy filar: pobudzanie innowacyjnego wzrostu morskiego Rybołówstwo (10) jest bardzo istotnym obszarem działalności gospodarczej dla adriatyckich i jońskich obszarów przybrzeżnych i ich mieszkańców. Podstawowym celem tego filaru jest rozwinięcie silnego sektora rybołówstwa i akwakultury wysokiej jakości, który będzie zrównoważony pod względem środowiskowym i gospodarczym i przyczyni się do tworzenia miejsc pracy.

3.3.2

Drugi filar: rozwój połączeń w regionie Region leży na bardzo istotnym obszarze geostrategicznym na północnej, południowej, wschodniej i zachodniej osi Europy. Morza Jońskie i Adriatyckie leżą na styku istotnych szlaków towarowych, pasażerskich i energetycznych. Kilka europejskich krajów jest bardzo zależnych od tych obszarów pod względem importu i eksportu. Adriatyckie autostrady morskie będą skuteczną, wiarygodną i konkurencyjną usługą w zakresie transportu towarów i pasażerów. Kursy statków pasażerskich oraz transport ropy naftowej i gazu co roku się nasilają. Niestety oprócz morskiego ruchu handlowego, z Mórz Adriatyckiego i Jońskiego korzystają również sieci przestępcze uczestniczące w nielegalnym handlu.

3.3.3

Trzeci filar: zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego Adriatyckie i jońskie środowisko przybrzeżne i morskie charakteryzuje się olbrzymią różnorodnością siedlisk i gatunków. Połączenie dużego oddziaływania antropogenicznego z cechami topograficznymi sprawia, że siedliska te są wysoce podatne na zanieczyszczenie. Współpraca zainteresowanych stron na obszarach przybrzeżnych odbywa się w regulacyjnych ramach ustanowionych w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej, konwencji barcelońskiej i jej protokołach, a także w ramach Wspólnej Komisji ds. Ochrony Morza Adriatyckiego i jego Obszarów Przybrzeżnych. Opływ rzeczny i transport morski mają istotny wpływ na Morze Adriatyckie.

3.3.4

Czwarty filar: zwiększenie atrakcyjności regionalnej Sektor turystyki ma duże znaczenie gospodarcze jako jeden z głównych i najszybciej rozwijających się obszarów działalności w regionie. W wielu wypadkach jest to trzon gospodarczy regionów przybrzeżnych, a także – w coraz większym stopniu – głębi lądu. W samym sektorze rejsów wycieczkowych tkwi duży potencjał wzrostu. W ciągu ostatnich 10 lat popyt na rejsy wycieczkowe podwoił się na całym świecie. Widać to w regionie adriatyckim i jońskim, gdzie następuje gwałtowny wzrost. Ponadto dziedzictwo kulturowe i archeologiczne tego regionu jest dużym atutem, który trzeba w pełni wykorzystać. Nowa strategia makroregionalna powinna pomóc zainteresowanym stronom sektora turystycznego w sprostaniu wyzwaniom zewnętrznym i wewnętrznym, takim jak wzrost konkurencji ze strony innych regionów oraz wahania sezonowe, a także umożliwić im wejście na nowe rynki, ignorowane dotychczas przez branżę turystyczną, takie jak turystyka dla osób niepełnosprawnych i starszych. Podejście makroregionalne do turystyki przybrzeżnej, morskiej itp. mogłoby stanowić zachętę do wzmocnienia zarządzania oraz zaangażowania podmiotów prywatnych i międzynarodowych instytucji finansowych.

4.   Konkretne uwagi dotyczące dokumentu konsultacyjnego

4.1

EKES odnotowuje, że wiedza na temat wielorakich poruszanych kwestii różni się znacznie między społeczeństwami państw tego regionu. Skrajnie różne doświadczenia czterech państw członkowskich i czterech innych państw o bardzo różnych poziomach świadomości i stadiach rozwoju wymaga opracowania strategii dla regionu odpowiednio dostosowanej do potencjału terytorialnego każdego z nich.

4.1.1

Komisja powinna więc pomóc w podnoszeniu świadomości oraz zagwarantować bezpośrednie zaangażowanie sektora prywatnego i szerokiego przekroju organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Stanowi to wielkie wyzwanie.

4.2

EKES zgadza się w zasadzie z dokumentem konsultacyjnym, w którym szczegółowo przeanalizowano podstawowe elementy wsparcia inteligentnego, zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu w regionie Mórz Adriatyckiego i Jońskiego. Cztery filary odpowiednio odzwierciedlają główne problemy, wyzwania i cele.

4.3

EKES pragnie wyrazić uznanie dla wysiłków zmierzających do opracowania strategii dla Mórz Adriatyckiego i Jońskiego. W projekcie dokumentu wskazano słabości, synergie i wspólną wizję, a także przedstawiono szereg propozycji, które stanowią solidną podstawę rozwoju strategii, w tym szereg realistycznych działań i aktywne zaangażowanie wszystkich zainteresowanych stron.

4.3.1

EKES wierzy w kluczową rolę, jaką strategie makroregionalne mogą odgrywać w krajach tego regionu. Dobrze opracowana strategia może stanowić ogólne ramy odniesienia; można ją też uznać za metodę zwiększania stabilności, co jest zawsze warunkiem wstępnym przyciągania inwestycji prywatnych z samego regionu i spoza niego.

4.3.2

EKES przyjmuje priorytety wskazane jako mocne strony regionu, takie jak jego znaczenie jako węzła przepływu towarów, ludzi i energii czy też jego przewaga konkurencyjna w zakresie niebieskiej działalności i turystyki. Wydaje się, że te sektory mogą stać się prawdziwym motorem inwestycji, wzrostu i zatrudnienia.

4.3.3

EKES zgadza się również z wynikami projektu strategii potwierdzającymi konieczność wzmocnienia synergii na rzecz współpracy w regionie. Jest zatem zdania, że plan działań powinien kłaść nacisk na wagę ustanowienia platform klastrów i sieci kontaktów umożliwiających udział we wspólnych inicjatywach, tak aby zaradzić wspólnym słabościom. W planie tym należy także opracować wspólną wizję w celu stworzenia zrównoważonych i wysoce konkurencyjnych gospodarek w regionie.

4.3.4

EKES odnotowuje, że w dokumencie nie poruszono w wystarczającym stopniu niektórych istotnych aspektów spójności terytorialnej, społecznej i gospodarczej.

4.3.5

EKES zaleca, aby istotne kwestie, takie jak badania, innowacje, rozwój MŚP oraz budowanie potencjału, nie były proponowane wyłącznie jako aspekty przekrojowe, lecz zostały bardziej wyeksponowane, by stały się prawdziwym motorem spójności i konkurencyjności regionalnej.

4.3.6

W dokumencie konsultacyjnym nie wspomniano w ogóle o strategicznej wartości współpracy śródziemnomorskiej. Chociaż adriatycka i jońska współpraca regionalna ma podstawowe znaczenie dla wspierania krajów Bałkanów Zachodnich w procesie przedakcesyjnym oraz dla zacieśniania kontaktów z makroregionem dunajskim i bałtyckim, należy również wziąć pod uwagę przestrzeń adriatycką i jońską jako funkcjonalny obszar basenu Morza Śródziemnego.

4.3.7

Problemy nielegalnych przepływów migracyjnych nie są odpowiednio rozwiązywane. Zwłaszcza zaangażowanie regionów w południowych Włoszech (Apulia, Basilicata, Kalabria i Sycylia) w strategię adriatycką i jońską sprawia, że trzeba się w większym stopniu skupić na kwestiach humanitarnych i kwestiach bezpieczeństwa związanych z migracją z krajów Afryki Północnej.

4.3.8

EKES uważa, że obecna lista obszarów problematycznych, słabości strukturalnych, a także celów strategii jest stosunkowo długa. Taka obszerna lista jest mało przydatna i powinna zostać skrócona do zestawu realistycznych środków, którymi łatwiej będzie zarządzać. EKES zaleca zatem ograniczenie treści strategii do najważniejszych dziedzin działania bądź uszeregowanie działań pod względem ważności w krótkiej, średniej i długiej perspektywie, poczynając od najważniejszych kwestii.

4.3.9

EKES uważa, że strategia adriatycka i jońska powinna w pełni obejmować wszystkie zainteresowane strony, takie jak rządy, władze lokalne i regionalne, uczelnie wyższe, instytucje badawcze, przedsiębiorstwa sektora prywatnego i MŚP, partnerów społecznych, organizacje pozarządowe i społeczeństwo obywatelskie, gdyż będzie to dowodzić jej zgodności z zasadami wielopoziomowego sprawowania rządów i aktywności obywatelskiej (11).

4.3.10

EKES odnotowuje decyzje podjęte przez Radę, zgodnie z którymi strategia makroregionalna nie powinna wymagać większej ilości środków, regulacji czy nowych organów zarządzania (trzy razy „nie”), lecz uważa, że potrzeba więcej środków na pomoc techniczną, aby zapewnić udaną realizację strategii w przyszłości.

4.3.11

EKES jest również zdania, że znaczne środki przeznaczone już przez UE na programy regionalne za pośrednictwem funduszy strukturalnych są odpowiednie i trzeba je skutecznie wykorzystać w celu wdrożenia strategii, lepiej koordynując działania i podporządkowując je ujednoliconemu podejściu strategicznemu.

5.   Bardziej szczegółowe uwagi dotyczące czterech filarów

5.1

Ożywienie innowacyjnego wzrostu morskiego: EKES odnotowuje, że morze słusznie uznano za podstawę, która może pomóc zainteresowanym krajom w stworzeniu dynamicznych sektorów gospodarczych i umożliwić obywatelom znalezienie pracy za wynagrodzeniem. Uważa za konieczne opracowanie nowych modeli programowania, które zapewnią integrację i komplementarność łańcuchów wartości niebieskiej gospodarki (niebieska żywność, turystyka, przemysł, logistyka i zasoby).

5.1.1

W ramach strategii słusznie wskazano niebieską działalność jako sektor, na którym należy się skupić z uwagi na to, iż akwakultura przyciągnęła już znaczne inwestycje w dużych krajach tego regionu, które mogą posłużyć innym za przykład. Oczekuje się zatem, że nowe inwestycje w urządzenia i działania uzupełniające zapewniłyby szybką rentowność, dzięki czemu atrakcyjne byłoby ich finansowanie poprzez EBI oraz prywatnych inwestorów zagranicznych i lokalnych.

5.1.2

EKES zgadza się z potrzebą kultury przedsiębiorczości efektywnie wykorzystującej zasoby, która jest środkiem poprawy praktyk zarządzania w głównych obszarach działalności. Państwa w regionie, a zwłaszcza kraje spoza UE, muszą stawiać czoła ograniczeniom oraz restrykcyjnej filozofii biznesowej, na którą korzystnie wpłynęłaby ścisła współpraca nad przyjęciem nowego modelu kultury przedsiębiorczości. Komitet uważa, że motorem powodzenia tej inicjatywy powinny być prywatne przedsiębiorstwa.

5.1.3

EKES zaleca, by proponowany pomysł uczynienia z regionu centrum innowacyjnej działalności był celem bardzo rozciągniętym w czasie. Obecnie region ten ma jedynie ograniczony potencjał. Celem strategii powinno być zatem stworzenie synergii i poprawa kształcenia oraz infrastruktury edukacyjnej, by stopniowo rozwinąć niebieską działalność i zmniejszyć nierówności w zakresie popytu na wykwalifikowaną siłę roboczą oraz jej podaży. Unia, przy wsparciu środowiska biznesu, obu stron przemysłu i społeczeństwa obywatelskiego, może odgrywać istotną rolę w przekazywaniu i wspieraniu najlepszych praktyk i wiedzy fachowej w regionie.

5.1.4

EKES uważa, że rybołówstwo odgrywa istotną rolę społeczną i gospodarczą na Morzach Adriatyckim i Jońskim, lecz że podstawowa infrastruktura w niektórych krajach jest niewystarczająca. Plan działań powinien zatem zawierać dokładną analizę sytuacji i realistyczny plan. EKES wzywa również kraje spoza UE, by wykazały się większym zaangażowaniem, jeżeli chodzi o zgodność z europejskim prawodawstwem dotyczącym rybołówstwa.

5.2

Rozwój połączeń w regionie: EKES uważa, że dotychczas wyraźnie brakuje skutecznych i opłacalnych połączeń między krajami tego regionu, zwłaszcza jeśli chodzi o sprostanie wymogom energetycznym. Ponadto połączenia transportowe i komunikacyjne z głębią lądu i wyspami są nieodpowiednie. EKES zgadza się, że konieczne jest poprawienie połączeń morskich i powietrznych w regionie i poza nim, zatem uważa, że strategia morska na rzecz Mórz Adriatyckiego i Jońskiego (12) przyjęta w listopadzie 2012 r. musi stać się jednym z głównych elementów EUSAIR, co umożliwi rozwinięcie skutecznego systemu połączeń transportowych, zwłaszcza dla obszarów bez dostępu do morza i obszarów peryferyjnych.

5.2.1

EKES popiera proponowaną autostradę morską dla Mórz Adriatyckiego i Jońskiego, której celem jest lepsze zarządzanie zagęszczeniem ruchu drogowego, zmniejszenie luki konkurencyjnej między wyspami a głębią lądu oraz polepszenie połączeń z innymi śródziemnomorskimi korytarzami transportowymi.

5.2.2

Mając na uwadze, iż UE nieustannie poszukuje alternatywnych źródeł energii i nowych dróg z krajów eksportujących ropę naftową i gaz, EKES jest zdania, że w dokumencie konsultacyjnym niewystarczająco podkreślono kwestie energetyczne. Nowe główne rurociągi łączące Europę z producentami energii zaplanowano w taki sposób, by przechodziły przez region adriatycki i joński. Jednym z przykładów jest umowa między Azerbejdżanem, Grecją i Włochami dotycząca TAP.

5.2.3

EKES uważa, że – wziąwszy pod uwagę charakterystyczny dla tego obszaru problem handlu środkami odurzającymi i nieuregulowanej migracji – regionowi adriatyckiemu i jońskiemu potrzebne są unowocześniony model zarządzania, skuteczny system policyjny i ściślejsza współpraca między władzami regionalnymi a UE. EKES wzywa zatem Radę Europejską do zwiększenia budżetu i możliwości działania Fronteksu.

5.3

Zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska: zgodnie z ambitną polityką ochrony środowiska UE, w ramach strategii EUSAIR przyjęto równie ambitne cele. EKES przyjmuje to podejście z zadowoleniem, zważywszy na znaczenie różnorodności biologicznej i istnienie siedlisk wysoce podatnych na zanieczyszczenie. Komitet popiera propozycje ściślejszej współpracy między państwami nadbrzeżnymi przedstawione w kontekście ram regulacyjnych dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, konwencji barcelońskiej oraz Wspólnej Komisji ds. Ochrony Morza Adriatyckiego i jego Obszarów Przybrzeżnych. Uważa, że niektóre z krajów położonych w regionie mogą nie być gotowe do tak ambitnej polityki i potrzebują dalszych zachęt, w tym ewentualnego finansowania przedsiębiorstw w celu dostosowania ich produkcji do norm ekologicznych.

5.3.1

EKES jest zdania, że głównym obszarem działania w tym filarze jest wdrożenie postanowień dyrektywy wodnej (13) mającej na celu zmniejszenie emisji azotanów, by poprawić stan środowiska morskiego.

5.3.2

Komitet popiera również przyjęcie zaawansowanych metod zarządzania ruchem, by zmniejszyć odpady morskie i ścieki balastowe oraz rozpropagować projekty gospodarowania odpadami w ramach lądowej działalności przybrzeżnej.

5.3.3

EKES odnosi się pozytywnie do wdrażania metod morskiego planowania przestrzennego, morskich obszarów chronionych, sieci Natura 2000, a także zintegrowanego zarządzania strefą przybrzeżną.

5.3.4

EKES odnotowuje, że zgodność jest niezbędna nie tylko dla członków UE, lecz również – a nawet szczególnie – dla członków spoza Unii, gdyż ułatwi im przystąpienie do UE.

5.3.5

EKES uważa również, że pogłębienie współpracy na wszystkich szczeblach w celu wymiany najlepszych praktyk między władzami morskich obszarów chronionych jest skutecznym sposobem ochrony środowiska.

5.4   Zwiększenie atrakcyjności regionalnej

5.4.1

EKES stanowczo popiera rolę turystyki i spodziewany dalszy wzrost tej branży w przyszłości (14), gdy stanie się ona głównym obszarem działalności gospodarczej w regionach przybrzeżnych. Turystyka przyciągnęła największe przedsiębiorstwa europejskie, które inwestują w wysokiej jakości usługi i umożliwiają wzrost ruchu turystycznego. Przynosi ona wiele korzyści gospodarczych, ożywiając wzrost i tworząc dobrze płatne miejsca pracy, zwłaszcza dla ludzi młodych. Jednak ze względu na to, że ruch turystyczny się nasila, trzeba zapewnić środki łagodzące, by ograniczyć negatywny wpływ na środowisko przybrzeżne i morskie, od którego branża ta jest tak zależna.

5.4.2

EKES proponuje, by turystyka podlegała rygorystycznym praktykom zarządzania w celu uczynienia jej bardziej przyjazną dla środowiska i nadania jej bardziej integrującego charakteru. Zwraca uwagę, że środowisko biznesu, a także obie strony przemysłu i społeczeństwo obywatelskie mogą udzielić nieocenionego wsparcia w tym względzie.

5.4.3

EKES uważa, że sektor rejsów wycieczkowych powinien odgrywać większą rolę, przy czym należy poprawić jego zarządzanie i zintegrowanie w ramach produktu turystycznego. Popiera jednocześnie położenie większego nacisku na turystykę morską za pomocą nowych inicjatyw politycznych i celów strategii „Europa 2020” jako wyraz wysiłków Komisji zmierzających do opracowania zintegrowanej strategii na rzecz turystyki przybrzeżnej i morskiej.

5.4.4

EKES zaleca, by aspekty kulturowe i archeologiczne zostały ściśle włączone do działalności turystycznej. Turystykę należy zróżnicować, włączając do niej inne obszary działalności, takie jak konferencje, ekoturystyka, agroturystyka, produkty i trasy tematyczne, badania akademickie, biznes i sektor twórczy. Komitet jest przekonany, że wszystkie aspekty działalności turystycznej muszą kierować się zasadą uniwersalnego projektowania.

5.4.5

EKES sądzi, że nowa strategia makroregionalna powinna pomóc zainteresowanym stronom sektora turystycznego w sprostaniu wyzwaniom zewnętrznym i wewnętrznym, takim jak wzrost konkurencji ze strony innych regionów oraz wahania sezonowe, a także umożliwić im wejście na nowe rynki, ignorowane dotychczas przez branżę turystyczną, takie jak turystyka dla osób niepełnosprawnych i starszych, dzięki przyjęciu sprawdzonych rozwiązań z zakresu opracowywania zintegrowanych planów rozwoju terytorialnego.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  Opinia rozpoznawcza EKES-u w sprawie: „Opracowanie strategii makroregionalnej dla regionu Morza Śródziemnego: korzyści dla wyspiarskich państw członkowskich”, Dz.U. C 44 z 15.2.2013, s.1.

(2)  Zob. rozporządzenie (WE) nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. określające przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, Dz.U. L 310 z 9.11.2006, s. 1.

(3)  http://www.interact-eu.net/about_us/about_interact/22/2911;

http://www.interact-eu.net/ipvalencia/ipvalencia/117/619 (dotyczy konkretnie jednostki INTERACT ds. regionu Morza Śródziemnego znajdującej się w Walencji).

(4)  Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Plan polityki azylowej: zintegrowana strategia ochrony na całym obszarze UE”, COM (2008) 360 final.

(5)  Opinia z inicjatywy własnej w sprawie nieuregulowanej imigracji drogą morską w regionie Morza Śródziemnego, Dz.U. C 67 z 6.3.2014, s. 32.

(6)  COM(2010) 715 final.

(7)  COM(2009) 248 final.

(8)  Konkluzje Rady Europejskiej: EUCO 205/12/z 14 grudnia 2012 r.

(9)  Cztery filary: orientacyjna struktura działań uzgodniona między ośmioma ministerstwami spraw zagranicznych i komisarzem Johannesem Hahnem w listopadzie 2012 r.

(10)  Parlament Europejski: sprawozdanie w sprawie strategii na rzecz rybołówstwa w regionie Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego (2012/2261 (INI), A7-0 234/2013.

(11)  COM(2011) 884 final.

(12)  COM(2012) 713 final.

(13)  Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r.

(14)  Światowa Organizacja Turystyki oczekuje, że do 2030 r. liczba przyjazdów turystycznych na całym świecie będzie co roku wzrastać średnio o 3,3 %. Zob. najważniejsze informacje Światowej Organizacji Turystyki w edycji z 2012 r. na stronie internetowej: WWW.UNWTO.org. Ponad połowa przyjazdów międzynarodowych dotyczy Europy, która jest najszybciej rozwijającym się regionem turystycznym.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/40


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich

COM(2013) 803 final – 2013/0392 (NLE)

(2014/C 177/06)

Dnia 25 listopada 2013 r. Rada, działając na podstawie art. 148 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich

COM(2013) 803 final – 2013/0392 (NLE).

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21—22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21. stycznia) Komitet 150 głosami – 5 osób wstrzymało się od głosu – postanowił wydać pozytywną opinię na temat proponowanego tekstu.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/41


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 260/2012 w odniesieniu do przejścia na ogólnounijne polecenia przelewu i polecenia zapłaty

COM(2013) 937 final – 2013/0449 (COD)

(2014/C 177/07)

Rada, w dniu 14 stycznia 2014 r., postanowiła, zgodnie z art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 260/2012 w odniesieniu do przejścia na ogólnounijne polecenia przelewu i polecenia zapłaty

COM(2013) 937 final – 2013/0449 (COD).

Uznawszy, że treść wniosku jest w zupełności zadowalająca i że Komitet wypowiedział się już w tej sprawie w swej wcześniejszej opinii CESE 794/2011 – 2010/0373 (COD), przyjętej 5 maja 2011 r (1), na 495. sesji plenarnej w dniach 21—22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Komitet stosunkiem głosów 159 do 1 – 4 osoby wstrzymały się od głosu – postanowił wydać pozytywną opinię w sprawie wniosku i odwołać się do stanowiska, które zajął w ww. dokumencie.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  Opinia EKES-u w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wymogi techniczne dla poleceń przelewu w euro i poleceń zapłaty w euro oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 924/2009, Dz.U. C 218 z 23.7.2011, s. 74.


III Akty przygotowawcze

EUROPEJSKI KOMITET EKONOMICZNO-SPOŁECZNY

495. sesja plenarna EKES-u w dniach 21 i 22 stycznia 2014 r.

11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/42


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki w instrumentach finansowych i umowach finansowych

COM(2013) 641 final – 2013/0314 (COD)

(2014/C 177/08)

Sprawozdawca: Edgardo Maria IOZIA

Rada, w dniu 18 października 2013 r., oraz Parlament Europejski, w dniu 10 października 2013 r., postanowiły, zgodnie z art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie indeksów stosowanych jako wskaźniki w instrumentach finansowych i umowach finansowych

COM(2013) 641 final – 2013/314(COD).

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 16 grudnia 2013 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 140 głosami – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

Wskaźniki finansowe odgrywają fundamentalną rolę w sektorze finansowym, tak przy ustalaniu ceny różnorodnych produktów, jak i właściwej alokacji ryzyka i kapitału. Wobec tego, z punktu widzenia skutecznego funkcjonowania rynków finansowych, bardzo istotne jest, by poziomy referencyjne były wiarygodne i niezawodne.

1.2

Różne manipulacje dotyczące wskaźników rzuciły cień wątpliwości i zasiały niepokój co do rzetelności poziomów referencyjnych na całym świecie i podważyły integralność całego systemu oraz pewność operacji handlowych. EKES jest zaniepokojony powagą skutków takiego postępowania. Manipulacja może faktycznie doprowadzić do poniesienia strat przez inwestorów, zakłóceń w gospodarce realnej, i ogólniej, do poważnego zachwiania zaufania do rynków. W związku z tym EKES wzywa do przyjęcia w trybie pilnym nowych zaproponowanych środków i zaleca takie działanie.

1.3

W kwietniu 2013 r. Zjednoczone Królestwo ustanowiło organ ds. finansowych Financial Conduct Authority (FCA) jako agencję, która kontroluje postępowanie organów finansowych. FCA uregulował budowanie wskaźnika LIBOR, ustanawiając nowe wymagania, które umacniają system zarządzania i kontroli, a także wprowadzając sankcje karne w stosunku do osób odpowiedzialnych za manipulacje LIBOR-em.

1.4

Wprowadzając zmiany do istniejących wniosków dotyczących rozporządzenia w sprawie nadużyć na rynku (Market Abuse Regulation – MAR) i dyrektywy w sprawie sankcji karnych za nadużycia na rynku (Criminal Sanctions for Market Abuse Directive – CSMAD), Komisja Europejska potwierdziła, że każda manipulacja wskaźnikami finansowymi jest niezgodna z prawem, i przewidziała sankcje administracyjne lub karne. Mechanizm sankcji, choć konieczny, nie jest jednak wystarczający, by zapobiec ryzyku nowych manipulacji w przyszłości.

1.5

Niemniej EKES z uznaniem przyjmuje wniosek dotyczący rozporządzenia Komisji i uważa, że dzięki niemu osiągnięty zostaje cel dotyczący udoskonalenia prawodawstwa zapewniającego konieczną integralność rynku i wartości wyrażonych we wskaźnikach, co z kolei gwarantuje, że nie uległy one zakłóceniu w wyniku konfliktu interesów, że odzwierciedlają rzeczywistą sytuację gospodarczą i są wykorzystywane we właściwy sposób. Jest to oczywiście kwestia publicznego ładu gospodarczego.

1.6

Szczególnie ważne są działania mające na celu ochronę pracowników zgłaszających takie nieprawidłowości (Whistle Blowers). EKES zaleca wprowadzenie do przepisów odniesienia do wniosku w sprawie zmiany dyrektywy 2003/6/WE w sprawie nadużyć na rynku, która przewiduje wyraźne zobowiązanie państw członkowskich do ustanowienia zasad tej szczególnej ochrony.

1.7

EKES z zadowoleniem stwierdza, że wniosek jest zgodny z zasadami (określonymi przez IOSCO latem tego roku w wyniku licznych konsultacji), które znacznie ograniczają koszty wdrażania.

1.8

Znane skandale dotyczące domniemanych manipulacji wskaźnikami LIBOR i EURIBOR, a także domniemanej manipulacji wskaźnikami odnoszącymi się do kursów walutowych, cen ropy oraz produktów naftowych i biopaliw, wskazały na konieczność uregulowania szerokiego wachlarza wskaźników, w tym tych, które są stosowane w przypadku energetycznych instrumentów pochodnych i towarów. EKES w pełni zgadza się z rozległym celem wniosku dotyczącego rozporządzenia i zdecydowanie zaleca takie podejście, zgodnie z zasadą proporcjonalności.

1.9

W omawianym rozporządzeniu zwiększono przejrzystość rynku i przyjęto środki ograniczające jego rozdrobnienie. Jednolite stosowanie przepisów zapobiega ryzyku arbitrażu regulacyjnego, które jest bardzo wysokie na rynkach finansowych, w związku z czym użytkownicy końcowi odniosą korzyści dzięki jednolitemu transgranicznemu stosowaniu wskaźników.

1.10

EKES, który zawsze był zainteresowany wzmocnieniem ochrony konsumentów, uważa, że przedmiotowe rozporządzenie we właściwy sposób uwzględnia obowiązujące przepisy w tej dziedzinie, które jednak nie przewidywały żadnych środków mających zagwarantować adekwatną i odpowiednią ocenę poziomów referencyjnych. Inwestorzy mają prawo do ochrony swoich papierów wartościowych (pożyczki, instrumenty pochodne itd.) przed stratami wynikającymi z fałszywych informacji na temat rynku.

1.11

EKES ponownie wyraża swe rozczarowanie nadmiernym odwoływaniem się do aktów delegowanych, które nie wydają się spójne z postanowieniami traktatów, także w przedmiotowym wniosku dotyczącym rozporządzenia. Wiele zagadnień, które zostały wprowadzone w formie aktów delegowanych, powinno zostać określonych w rozporządzeniu. EKES przyjął już opinię w tej sprawie (1). Komitet wzywa Komisję, by informowała go o wszystkich przyszłych środkach w tym zakresie przyjętych w drodze aktów delegowanych.

2.   Wniosek dotyczący rozporządzenia – podsumowanie

2.1

Komisja Europejska proponuje wprowadzenie rozporządzenia, które narzuca normy dotyczące wskaźników stosowanych do instrumentów i umów finansowych wewnątrz Unii Europejskiej.

2.2

Ogólnym celem wniosku jest zapewnienie rzetelnej wartości wskaźników, gwarantując, że: a) nie będą one zniekształcone w wyniku konfliktu interesów, b) odzwierciedlają one rzeczywistą sytuację gospodarczą, którą powinny przedstawiać i mierzyć, c) są wykorzystywane w odpowiedni sposób.

2.3

Zasadnicze założenia wniosku dotyczącego rozporządzenia można streścić w następujących punktach odnoszących się do najistotniejszych kwestii, których celem jest:

Poprawa zarządzania procesem opracowywania wskaźników i jego kontrolowania. Przewidziano, że udostępnianie wskaźników będzie podlegało wymogowi uprzedniego uzyskania zezwolenia i ciągłemu nadzorowi, tak na poziomie krajowym, jak i europejskim.

We wniosku przewidziano także, że w miarę możliwości administratorzy odpowiedzialni za wskaźniki będą unikali konfliktu interesów, a przynajmniej będą nimi zarządzali w odpowiedni sposób w przypadkach, gdy nie można ich uniknąć.

Poprawa jakości danych wejściowych i metod stosowanych przez administratorów wskaźników. We wniosku przewidziano, że do określania wskaźników używa się wystarczających i dokładnych danych, które odzwierciedlałyby realia rynkowe lub faktyczną sytuację gospodarczą, których pomiar jest celem wskaźnika. Dane powinny pochodzić z wiarygodnych źródeł, a wskaźniki powinny być określane w sposób rzetelny i wiarygodny. Dane wykorzystywane do obliczania poziomów referencyjnych powinny być publikowane lub udostępniane do wiadomości ogółu społeczeństwa, takie jak np. informacje dotyczące tego, co mierzy każdy wskaźnik, z wyjątkiem sytuacji, gdy mogłoby to przynieść bardzo negatywne skutki.

Aby określić wskaźniki, jeżeli to możliwe, trzeba wykorzystać dane dotyczące transakcji, a w przypadku gdy nie są one dostępne, należy bazować na weryfikowalnych danych szacunkowych.

Dopilnowanie, aby podmioty przekazujące dane na potrzeby wskaźników dostarczały właściwe dane i podlegały stosownym kontrolom. Administratorzy odpowiedzialni za określenie poziomów referencyjnych muszą przestrzegać prawnie obowiązującego kodeksu postępowania, w którym wskazano zadania i obowiązki podmiotów przekazujących dane w chwili przekazywania danych wykorzystywanych do określania wskaźników. Obowiązki te odnoszą się także do zarządzania konfliktami interesów.

Zapewnienie odpowiedniej ochrony konsumentów i inwestorów korzystających ze wskaźników. We wniosku zwiększono przejrzystość danych wykorzystywanych do obliczania wskaźników i sposobu przeprowadzania tego obliczenia, tego, co one mierzą, i jak tego, jak powinny być one wykorzystywane. Ponadto banki powinny oceniać, czy wykorzystywane wskaźniki są właściwe zanim zaproponują umowę finansową, ostrzegając klienta, jeśli wskaźnik nie jest odpowiedni (np. w umowach o kredyt hipoteczny).

Koordynacja nadzoru nad kluczowymi wskaźnikami i ich stosowania. Nadzór nad kluczowymi wskaźnikami zostanie powierzony także odrębnym kolegiom nadzoru, które będą podlegały organom nadzoru administratora wskaźników, innym organom nadzoru podlegającym innej zainteresowanej jurysdykcji, wśród których znajdzie się także Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA). W przypadku nieosiągnięcia zgody przez kolegium, ESMA podejmuje decyzję w wyniku prawnie wiążącej mediacji. Nałożono dodatkowe wymogi specjalne w odniesieniu do wskaźników uznanych za kluczowe, w tym uprawnienie właściwego organu do nakazania przekazywania danych wejściowych.

2.4

Z zakresu stosowania tych przepisów wyłączone są banki centralne, gdyż dysponują już systemami gwarancji i uregulowaniami.

2.5

Załączniki do wniosku obejmują szczegółowe przepisy dotyczące wskaźników towarów i określania stóp procentowych.

2.6

Aby uniknąć powielania regulacji, wskaźniki, które są wyznaczane na podstawie danych wejściowych przekazywanych przez regulowane systemy obrotu, nie podlegają niektórym wymogom, w przypadku, gdy są objęte innymi europejskimi przepisami i obowiązkiem nadzoru.

3.   Uwagi

3.1

EKES uznaje, popiera i docenia zaangażowanie Komisji Europejskiej, która za pomocą bogatego i napiętego programu prac stara się zwiększyć stabilność i skuteczność rynku usług finansowych. EKES podkreśla, że jest to konieczny warunek gwarantujący, że świat finansów służy gospodarce realnej.

3.2

EKES uważa, że przedmiotowe rozporządzenie jest zgodne z celem dotyczącym promowania stabilnego środowiska finansów, które podlega nadzorowi, jest bardziej odpowiedzialne i w rezultacie bliższe wymaganiom konsumentów i ogólnie gospodarki.

3.3

EKES jest bardzo zaniepokojony, że przedmiotowe rozporządzenie nie zostanie przyjęte w najbliższym czasie, co zawodzi oczekiwania obywateli europejskich, którzy oczekują zdecydowanej i ostrej reakcji na manipulacje w stosunku do rynku i instrumentów wskazujących zmiany papierów wartościowych i indeksów odniesienia. Manipulacje te powodują olbrzymie szkody w kontekście i tak znacznych trudności ogólnych. Niemniej ma nadzieję na szybkie zatwierdzenie tego dokumentu, tak by nie trzeba było czekać na kolejny skandal finansowy, który nam przypomni, że trzeba wreszcie uregulować te zagadnienia i zrobić do solidnie. Sygnalizuje, że złożoność i szeroki zakres celów zaproponowanego uregulowania może spowolnić procedurę zatwierdzenia.

3.4

Różne wskaźniki dotyczące rynków finansowych (np. LIBOR, EURIBOR w zakresie międzybankowych stóp procentowych lub indeksów giełdowych) są ważnym elementem systemu finansowego.

3.5

Rzetelność poziomów referencyjnych ma fundamentalne znaczenie przy ustalaniu cen licznych instrumentów finansowych, takich jak transakcja swapu stóp procentowych (interest rate swap) i kontrakt terminowy na stopę procentową (forward rate agreement), umowy komercyjne i niekomercyjne, umowy o dostawy, kredyty i pożyczki hipoteczne. Ze względu na to, że od ich poziomów zależy wartość instrumentów finansowych i płatności wynikających z umów finansowych, ich kształtowanie się znacznie wpływa tak na inwestorów, jak i na konsumentów.

3.6

Zgodnie z opinią EBC z marca 2012 r. średnio w niemal 60 % łącznych pożyczek w sektorze niefinansowym w strefie euro opierano się na zmiennej stopie procentowej. Jednocześnie w tym samym okresie odsetek pożyczek udzielanych gospodarstwom domowym na podstawie zmiennej stopy procentowej sięgnął 40 %.

3.7

Niedawne skandale dotyczące manipulowania wskaźnikami LIBOR i EURIBOR (choć były jeszcze inne skandale dotyczące domniemanej manipulacji wskaźnikami kursów wymiany i cen energii) wzbudziły na całym świecie wątpliwości i zaniepokojenie co do rzetelności tych wskaźników. EKES popiera cel, który przyświeca pracom Komisji nad uregulowaniem wszelkich kwestii odnoszących się do potencjalnych manipulacji dotyczących wskaźników.

3.8

Jeśli wskaźniki, które są zniekształcone w wyniku manipulacji lub niewiarygodności, nie odzwierciedlają tego, co powinny mierzyć, inwestorzy i konsumenci poniosą straty i stracą zaufanie do rynków.

3.9

Podczas gdy niektóre poziomy referencyjne wpisują się w kontekst krajowy, to przedmiotowa branża funkcjonuje ogólnie w kontekście międzynarodowym. Unijny rynek usług finansowych powinien wobec tego zostać objęty wspólnymi wiarygodnymi ramami odniesienia, które byłyby właściwie stosowane w poszczególnych państwach UE.

3.10

Zaproponowane przez Komisję zmiany do dyrektywy Market Abuse  (2) oraz propozycje sankcji karnych umożliwiają adekwatne sankcje za każde nadużycie. Komitet ponawia swoje poparcie dla tego rozwiązania, o które wielokrotnie wnosił, zwłaszcza w swej opinii w sprawie sankcji w branży usług finansowych (3).

3.11

Niemniej, zdaniem Komisji, sama zmiana systemu sankcji nie poprawi sposobu opracowywania i stosowania wskaźników. Faktycznie sankcje nie eliminują ryzyka manipulacji wynikającego z niewłaściwego zarządzania procesem opracowywania wskaźników w sytuacjach, w których istnieją konflikty interesów i swoboda uznania. EKES zdecydowanie popiera to stanowisko i jest przekonany o konieczności ustanowienia systemu norm, który gwarantuje przejrzystość.

3.12

Ponadto, aby zapewnić ochronę inwestorów i konsumentów, wskaźniki powinny być rzetelne, wiarygodne i adekwatne do celu.

3.13

EKES zawsze zainteresowany był wysokim poziomem ochrony interesów konsumentów i inwestorów. Jest też uczulony na te zagadnienia, dlatego też oczywiście w pełni zgadza się z tym wymogiem. Inwestorzy mogliby wtedy czerpać korzyści, gdyż byliby pewni, że wskaźniki wykorzystywane w posiadanym instrumencie finansowym są rzetelne i wolne od manipulacji.

W tym celu przypomina swój wysuwany już wielokrotnie postulat ustanowienia europejskiej agencji ochrony konsumentów usług finansowych, analogicznie do działań USA dotyczących ustawy znanej jako Dodd-Frank Act.

3.14

W tej kwestii EKES uważa za nadzwyczaj ważne, by przewidzieć rozporządzenie dotyczące zwiększenia poziomu ochrony inwestorów za pośrednictwem odrębnych przepisów dotyczących przejrzystości. Zasada przejrzystości faktycznie nie pociąga za sobą rozpowszechniania informacji zastrzeżonych i ich przekazywania konkurentom. Przejrzystość gwarantuje natomiast jasny i pewny kontekst wymiany handlowej, w którym konkurencja przebiega sprawniej.

3.15

EKES twierdzi, że wniosek można jeszcze udoskonalić, w odniesieniu do odpowiedniej ochrony inwestorów i konsumentów, zapewniając prawo do wnoszenia skarg i uzyskania odszkodowania. Prawa te powinny być możliwe do wyegzekwowania, jasne, dostępne i podzielone na:

prawo konsumenta do wnoszenia skarg dotyczących produktu lub usługi umownej za pośrednictwem elastycznych i szybkich procedur;

prawo składania skarg do administratora, zgodnie z art. 5 lit. d) wniosku i punktu 5 lit. a) załącznika II. W wypadku skargi składanej do administratora należy znaleźć odpowiednią formułę, by systemem składania skarg zarządzały niezależne instytucje, które mogą w obiektywny sposób zbadać dany przepadek i podjąć decyzję w sprawie dalszego postępowania. Przewidziane we wniosku Komisji sześciomiesięczne terminy zdają się nadmiernie wydłużone.

3.16

Jeśli chodzi o ochronę konsumentów, dyrektywa w sprawie kredytów konsumenckich obejmuje przepisy dotyczące odpowiedniej informacji. To samo zamierza się przewidzieć w dyrektywie w sprawie kredytu hipotecznego, która zostanie niebawem przyjęta. Te unijne przepisy dotyczące ochrony konsumentów nie uwzględniają adekwatności wskaźników w umowach finansowych. Trzeba zadbać o to, by wniosek był spójny z pozostałą strukturą prawną Unii.

3.17

EKES podkreśla potrzebę określenia w art. 18 wymogu obowiązkowej oceny adekwatności wskaźnika z punktu widzenia klienta (analogicznie do wymagań przewidzianych w dyrektywie MiFID). W przeciwnym wypadku nadzorowany podmiot musi zaproponować inny, bardziej odpowiedni wskaźnik.

3.18

Zgodnie z zaleceniami IOSCO EKES popiera Komisję, która przewidziała skorzystanie z bardziej obiektywnego systemu opracowywania wskaźników raczej w oparciu o przeprowadzone transakcje niż o urzędowe badania.

3.19

EKES z zadowoleniem przyjmuje szeroki zakres stosowania zasad wyrażonych w rozporządzeniu, zgodnie z zasadami zaproponowanymi przez IOSCO i opublikowanymi w lipcu 2013 r., który potencjalnie obejmuje szeroki wachlarz wskaźników.

3.20

Jednocześnie EKES sugeruje, by przewidzieć przepisy wykonawcze gwarantujące także przestrzeganie zasady proporcjonalności. Wskaźniki są bardzo zróżnicowane z punktu widzenia rozpowszechnienia, znaczenia i podatności na manipulacje. Niemniej EKES uważa za wskazane, by uwzględnić cechy specyficzne poszczególnych wskaźników, procesu ich opracowywania i administratora.

3.21

Swoboda uznania przewidziana w odniesieniu do administratora, jeśli chodzi o przyjęcie własnej metodologii opracowywania wskaźników, może nie wystarczyć, by zagwarantować stosowanie zasady proporcjonalności. EKES sugeruje raczej udoskonalenie podejścia już przyjętego w rozporządzeniu, w którym przewidziano specjalne przepisy dotyczące wskaźników kluczowych, poprzez uzupełnienie bardziej ogólnych zasad zestawem szczegółowych zasad mogących uwzględniać różne kategorie poziomów referencyjnych i potencjalne zagrożenia z nimi związane.

3.22

Zdaniem EKES-u, ten ostatni środek mógłby skuteczniej uzupełnić potencjalne braki poprzez wprowadzenie odpowiednich zasad, a zarazem nie podważa zakresu stosowania tych przepisów.

3.23

EKES podkreśla znaczenie wprowadzenia pewnych rozróżnień między wskaźnikami także pod względem ewentualnych skutków, które mogą wystąpić na wschodzących rynkach, gdzie wskaźniki te są ważne dla przejrzystości w przekazywaniu informacji. Wobec tego Komitet zaleca dostosowanie przepisów na podstawie znaczenia systemowego wskaźników. Chodziłoby przy tym o nieutrudnianie rozwoju żadnego rynku.

3.24

EKES uważa, że zdecydowanie słuszne jest podporządkowanie przewidzianych procedur opracowywania wskaźników systemom sankcji, zarówno cywilnych, jak i karnych, w przypadku manipulacji.

3.25

EKES twierdzi, że procedury opracowywania wskaźników mogą być rzetelne i pewne, jedynie gdy są gwarantowane przez właściwą strukturę zarządzania. W tym kontekście EKES pozytywnie odnosi się do propozycji, by w pierwszym rzędzie odpowiedzialność za rzetelność wskaźników spoczywała na administratorze i zgadza się z Komisją, że przyjęte struktury zarządzania, pod względem roli i procedur, muszą być wystarczające w stosunku do potencjalnych konfliktów interesów.

3.26

Z myślą o udoskonaleniu tego ostatniego postanowienia EKES sugeruje wprowadzenie zobowiązania do przejrzystości także pod tym względem.

3.27

Spójnie ze stanowiskami, które wykrystalizowały się w wyniku konsultacji przeprowadzonych przez IOSCO, także EKES uznaje znaczenie szerokiego udziału w opracowywaniu wskaźników tak, by zagwarantować stosowanie zasady przejrzystości i reprezentatywności wskaźników, o którą wnosił już wielokrotnie. Sprzyja temu przewidziane w rozporządzeniu dobrowolne udostępnianie danych. Niemniej Komitet proponuje, by przewidziano ścisłe zasady przekazywania danych, gwarantujące pewność i rzetelność wskaźników.

3.28

Jeśli chodzi o przewidziane w art. 8 ust. 3 procedury wewnętrzne zgłaszania naruszeń rozporządzenia, EKES zaleca, by zadbać o elastyczność, szybki przebieg i prostotę procedury zgłaszania tychże naruszeń.

3.29

Szczególnie ważne są działania mające na celu ochronę pracowników zgłaszających takie nieprawidłowości (Whistle Blowers). EKES zaleca, by w przepisach wprowadzić odniesienie do wniosku w sprawie zmiany dyrektywy 2003/6/WE w sprawie nadużyć na rynku, która przewiduje wyraźne zobowiązanie do zgłaszania przez pracowników przedsiębiorstwa, w których mają miejsce działania nieprawidłowe wraz z wyraźnym zobowiązaniem państw członkowskich do ustanowienia zasad tej szczególnej ochrony.

3.30

EKES uważa za wskazane, by przewidzieć przepisy, które zachęcałyby do uzasadnionego zgłaszania nieprawidłowości, także poprzez wprowadzenie nagród dla tych, którzy pomagają wymiarowi sprawiedliwości.

3.31

EKES pozytywnie odnosi się do zamysłu przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji z zainteresowanymi podmiotami, na które wpłynęłyby ewentualne, uznane za konieczne zmiany metodologii. Podejście to, przede wszystkim w stosunku do wskaźników, które muszą być regularnie ponownie obliczane, jest odpowiednie, by gwarantować ciągłość stosowania wskaźnika.

3.32

W tym kontekście mogłoby być wskazane, by przewidzieć odpowiednie instrumenty, które gwarantowałyby szerokie rozpowszechnienie metodologii obliczeń poziomu referencyjnego (np. opublikowanie na stronach internetowych). Wytyczne ESMA mogłyby przewidywać uregulowania ad hoc.

3.33

EKES zaleca, by Komisja ostrożnie podchodziła do ewentualnych etapów przejściowych wprowadzania nowych i różnorodnych wskaźników. Jest to raczej kwestia delikatna, gdyż może wprowadzić element niepewności w stosunku do obowiązujących umów, a także doprowadzić do powstania sytuacji spornych i do nieprawidłowego funkcjonowania rynku. W takich sytuacjach możliwym rozwiązaniem mogłoby być ewentualne utrzymanie wskaźnika, który miał być porzucony, i stosowanie nowego jedynie w nowych umowach.

3.34

EKES podkreśla wagę tego, by w deklaracji ze strony administratora co do zgodności kodeksu postępowania z rozporządzeniem uściślić także, czy zgodność ta została stwierdzona przez strony trzecie. Ta dodatkowa informacja mogłaby pomóc z jednej strony skuteczniej kontrolować zgodność kodeksu, a z drugiej zarządzać kolejnymi ewentualnymi przypadkami ustalania odpowiedzialności za nieprzestrzeganie przepisów rozporządzenia.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  Dz.U. C 67 z 6.3.2014, s. 104.

(2)  COM(2011) 651 final, COM(2011) 654 final.

(3)  Dz.U. C 248 z 25.8.2011, s. 108.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/48


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dostosowującego do art. 290 i 291 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej szereg aktów prawnych przewidujących stosowanie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą

COM(2013) 751 final – 2013/0365 (COD)

(2014/C 177/09)

Sprawozdawca generalny: Antonello PEZZINI

Rada Unii Europejskiej, w dniu 10 grudnia 2013 r., oraz Parlament Europejski, w dniu 18 listopada 2013 r., postanowiły, zgodnie z art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dostosowującego do art. 290 i 291 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej szereg aktów prawnych przewidujących stosowanie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą

COM(2013) 751 final – 2013/0365 (COD)

Mając na względzie pilny charakter prac, na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Antonella PEZZINIEGO na sprawozdawcę generalnego oraz przyjął 112 głosami – 2 osoby wstrzymały się od głosu – następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

EKES popiera inicjatywę Komisji, gdyż zapewnia ona bezpieczeństwo źródeł prawa Unii Europejskiej, zmierza do uproszczenia i wzrostu skuteczności, a także gwarantuje pełne korzystanie z uprawnień do demokratycznej kontroli oraz przekazywanie jasnych i przejrzystych informacji wszystkim zainteresowanym.

1.2

Komitet wyraża zadowolenie z faktu, że Komisja uwzględniła w swych obecnych wnioskach różne uwagi przedstawione w jego wcześniejszych opiniach.

1.3

Komitet stwierdza, że wniosek Komisji obejmuje zmiany w ponad 80 aktach prawnych, w tym w rozporządzeniach i dyrektywach, i wyraża ubolewanie, że nie jest w stanie przeprowadzić oceny każdego z nich, zważywszy na wielość tematów poruszonych odnośnie do:

sieci;

treści i technologii komunikacyjnych;

działań w dziedzinie klimatu;

energii;

przedsiębiorstw i przemysłu;

środowiska;

statystyk;

rynku wewnętrznego i usług;

mobilności i transportu;

zdrowia i konsumentów;

pomocy humanitarnej.

1.4

Komitet zaleca przeprowadzenie dalszych wnikliwych ocen celów, treści, zakresu i czasu obowiązywania przekazanych uprawnień, które powinny umożliwiać pełne sprawowanie kontroli demokratycznej na szczeblu europejskim, a także korzystanie z prerogatyw i funkcji gwarantowanych parlamentom krajowym w ramach europejskiego procesu legislacyjnego. Uważa, że należy jednoznacznie określić pojęcia: „środek inny niż istotny” oraz „przekazane uprawnienia” z pełnym uwzględnieniem wykładni Trybunału Sprawiedliwości UE.

1.5

Komitet podkreśla wagę:

pełnego uczestnictwa PE;

racjonalizacji i uproszczenia procedur komitetowych;

lepszego informowania zarówno odnośnie do warunków przekazywania uprawnień komitetom, jak i stosownych środków określanych na wszystkich etapach procedury;

pełnego dostępu obywateli i społeczeństwa obywatelskiego do informacji.

1.6

Komitet podkreśla, że procedury komitetowe powinny być jak najbardziej przejrzyste i zrozumiałe dla wszystkich obywateli europejskich, w szczególności tych, których takie akty bezpośrednio dotyczą.

1.7

Komitet przypomina, że trzeba w pełni wprowadzić w życie art. 8a traktatu lizbońskiego mówiący o tym, że decyzje powinny być podejmowane jak najbliżej obywateli i że należy zapewnić pełny dostęp do informacji obywatelom i społeczeństwu obywatelskiemu.

1.8

Wreszcie, Komitet wnosi o przeprowadzenie oceny zastosowania nowych ram regulacyjnych i o składanie Parlamentowi, Radzie i jemu samemu sprawozdania okresowego na temat skuteczności, przejrzystości i rozpowszechniania informacji.

2.   Wprowadzenie

2.1

Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego wprowadzono rozróżnienie między uprawnieniami przekazanymi Komisji do przyjmowania aktów delegowanych, czyli aktów o charakterze nieprawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają inne niż istotne elementy aktu prawodawczego za pomocą procedury przewidzianej w art. 290 TFUE (procedury przekazania uprawnień), a uprawnieniami przekazanymi Komisji zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 291 do przyjęcia tzw. aktów wykonawczych, czyli jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów UE.

2.1.1

Sposoby wykonywania przekazanych uprawnień określono w aktach prawodawczych pozbawionych mocy wiążącej, takich jak:

komunikat Komisji w sprawie wprowadzenia w życie art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (1);

wspólne porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie aktów delegowanych z 2006 r.

artykuły 87a i 88 rozporządzenia Parlamentu zmienionego decyzją z 10 maja 2012 r. (2)

2.2

Jak EKES przypomniał w swej opinii w sprawie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą z 2008 r. (3), już w lipcu 2006 r. (4) Rada zmieniła decyzję w sprawie sposobu wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (5), dodając nową procedurę: procedurę regulacyjną połączoną z kontrolą.

2.2.1

Dzięki tej procedurze prawodawca może sprzeciwić się przyjęciu środków quasi-legislacyjnych, czyli środków ogólnych zmieniających inne niż istotne elementy aktu podstawowego przyjętego w drodze współdecyzji, zawsze gdy uzna, że zaproponowane środki wykraczają poza uprawnienia wykonawcze przewidziane w akcie podstawowym lub że środki te nie odpowiadają celowi lub treści tego aktu bądź też że naruszają zasady pomocniczości lub proporcjonalności.

2.2.2

Są to postanowienia typowe dla procedury komitetowej uregulowane w decyzji Rady nr 1999/468/WE zmienionej decyzją 2006/512/WE, które nakładają na Komisję obowiązek przedkładania propozycji środków wykonawczych komitetom składającym się z urzędników administracji krajowej zgodnie z pięcioma procedurami komitetowymi: procedurą doradczą, zarządzania, regulacyjną, regulacyjną połączoną z kontrolą i procedurą w sprawie środków ochronnych. Już w grudniu 2006 r. Komisja przyjęła 25 wniosków (6), na temat których Komitet miał okazję się wypowiedzieć (7).

2.3

Procedura regulacyjna połączona z kontrolą została zastosowana w celu przyjęcia środków wykonawczych mających zmienić elementy inne niż istotne podstawowych aktów prawodawczych. W latach 2009–2014 art. 5a decyzji dotyczącej procedury komitetowej i procedura regulacyjna połączona z kontrolą zachowują swą tymczasową ważność w oczekiwaniu na dostosowanie istniejących przepisów do systemu aktów delegowanych za pomocą zmiany szeregu rozporządzeń, dyrektyw i decyzji.

2.4

Również ostatnio EKES miał okazję wypowiedzieć się (8) w sprawie dwóch wniosków dotyczących rozporządzeń zbiorczych w dwunastu różnych dziedzinach, popierając inicjatywę, gdyż „wzmacnia ona bezpieczeństwo unijnych źródeł prawa i realizuje cele związane z upraszczaniem i skutecznością”, zalecając jednak Radzie i Parlamentowi „zachowanie najwyższej czujności i szczegółową analizę wszystkich aktów objętych procesem dostosowania”, których liczba wynosi 165 i które podlegały początkowo procedurze regulacyjnej połączonej z kontrolą, a obecnie – nowemu systemowi aktów delegowanych.

2.5

EKES przypomina, że przyjął ostatnio szczegółowe sprawozdanie na temat procedury przekazywania uprawnień, i zaleca uwzględnienie go w celu zrozumienia niniejszej opinii.

3.   Propozycje Komisji

3.1

W omawianym wniosku zastosowano podejście metodologiczne przyjęte w poprzednich wnioskach i określono ramy regulacyjne.

3.2

Proponowane ramy regulacyjne obejmują zmiany 76 aktów prawodawczych, w tym rozporządzeń i dyrektyw dotyczących różnych dziedzin. Również w celu dostosowania do postanowień TFUE przewidziano zmiany mające na celu skreślenie pewnych postanowień rozporządzeń (WE) nr 66/2010 i (WE) nr 1221/2009 w sprawie środowiska, dyrektywy 97/70/WE na temat transportu, rozporządzenia (WE) nr 1333/2008, dyrektywy 2002/46/WE w sprawie zdrowia i konsumentów (9) oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/96 w sprawie pomocy humanitarnej.

4.   Uwagi ogólne

4.1

EKES popiera inicjatywę Komisji, gdyż zapewnia ona bezpieczeństwo źródeł prawa Unii Europejskiej, zmierza do uproszczenia i wzrostu skuteczności, a także gwarantuje pełne korzystanie z uprawnień do demokratycznej kontroli przez Parlament Europejski i Radę.

4.2

Chociaż Komitet przyjmuje z zadowoleniem fakt, że różne uwagi z jego wcześniejszych opinii zostały uwzględnione w omawianych wnioskach, podkreśla swe ostatnie stwierdzenie: „zgodnie z art. 290 TFUE czas obowiązywania przekazanych uprawnień powinien być wyraźnie określony w podstawowym akcie ustawodawczym i że do chwili obecnej, z wyjątkiem nielicznych sytuacji, przekazania uprawnień dokonywano zasadniczo na czas określony, w stosownych przypadkach z możliwością przedłużenia pod warunkiem sporządzenia sprawozdania z wykonania przekazanych uprawnień” (10).

4.3

EKES przypomina, że sam Parlament Europejski w swej rezolucji z dnia 5 maja 2010 r. w sprawie kompetencji w zakresie przekazywania uprawnień ustawodawczych zwrócił uwagę na to, jak delikatną kwestią jest przekazywanie uprawnień, podkreślając, że „cele, treść, zakres i czas trwania przekazania uprawnień zgodnie z art. 290 TFUE muszą być wyraźnie i precyzyjnie określone w każdym akcie podstawowym”. Zdaniem Komitetu powyższe elementy powinny również umożliwić pełne wykorzystanie prerogatyw i funkcji gwarantowanych parlamentom krajowym w europejskim procesie legislacyjnym.

4.4

Ponadto Komitet uważa, że przekształcenie w akt delegowany powinno być zatwierdzane wyłącznie, gdy konieczne jest „przyjmowanie aktów o charakterze nieprawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają inne niż istotne elementy aktu prawodawczego” zgodnie z art. 290. W wypadku aktów o charakterze czysto wykonawczym należy odwołać się do postanowień art. 291 TFUE, podczas gdy z możliwości przekazania uprawnień trzeba wyłączyć akty, w których występują „istotne elementy danej dziedziny”. Ponadto konieczne jest jeszcze zdefiniowanie pojęcia „elementów innych niż istotne” i przeprowadzenie dokładnej oceny funkcjonowania tego mechanizmu.

4.5

W tym względzie EKES przypomina swe własne zalecenia dla Komisji dotyczące „realizacji procesu grupowego dostosowania z dokładniejszym uwzględnieniem charakterystyki pewnych podstawowych aktów prawnych” (11) oraz wzięcia pod uwagę interpretacji pojęcia „środek inny niż istotny” i „uprawnienia przekazane Komisji” przedstawionej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

4.6

Komitet podkreśla znaczenie:

pełnego uczestnictwa PE, a zatem jego prawa, w ostateczności, do odrzucenia danej decyzji;

lepszego informowania PE i Rady odnośnie zarówno do komitetów, jak i środków im przedkładanych na wszystkich etapach procedury;

wzmocnionej roli PE dzięki postępowaniu pojednawczemu między Parlamentem a Radą w wypadku wydania negatywnej opinii przez PE.

4.7

Komitet ponownie podkreśla, że „procedury komitologii, w które zaangażowani są wyłącznie przedstawiciele Komisji i rządów państw członkowskich i które mają na celu (...) zarządzanie, regulowanie lub doradzanie związane z monitorowaniem i wdrażaniem aktów prawnych powinny być bardziej przejrzyste i bardziej zrozumiałe dla osób zamieszkujących na obszarze UE, a zwłaszcza dla osób, których te akty dotyczą” (12).

4.8

Zdaniem EKES-u istotne jest przeprowadzanie okresowej oceny stosowania proponowanych nowych ram regulacyjnych i składanie Parlamentowi, Radzie i Komitetowi okresowego sprawozdania na temat skuteczności, przejrzystości i rozpowszechniania informacji w sposób przyjazny dla odbiorcy i zapewniający ich pełną dostępność w odniesieniu do wszystkich aktów delegowanych UE, by zapewnić monitorowanie tego działania łączącego w sobie środki regulacyjne i rzeczywiste środki wykonawcze.

4.9

Komitet przypomina w tym względzie, że również w tym wypadku trzeba w pełni wprowadzić w życie art. 8a traktatu lizbońskiego mówiący o tym, że decyzje powinny być podejmowane jak najbliżej obywateli i że należy zapewnić pełny dostęp do informacji obywatelom i społeczeństwu obywatelskiemu.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  COM(2009) 673 final z 9.12.2009.

(2)  Dokument A7-0072/2012.

(3)  Dz.U. C 224 z 30.8.2008, s.35.

(4)  Decyzja 2006/512/WE (Dz.U. L 200 z 22.7.2006).

(5)  Decyzja 1999/468/WE (Dz.U. L 184 z 17.7.1999).

(6)  COM(2006) od 901 final do 926 final.

(7)  Dz.U. C 161 z 13.7.2007, s. 45.

(8)  Dz.U. C 67 z 6.3.2014, s. 104.

(9)  Na przykład, wskazane byłoby bardziej szczegółowe wyjaśnienie skreślenia w art. 29 ust. 2 lit. i) („Procedura wspólnotowa dotycząca poważnych niepożądanych zdarzeń i reakcji oraz formuły zgłoszeniowe”) dyrektywy 2002/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającej normy jakości i bezpiecznego pobierania, testowania, przetwarzania, przechowywania i dystrybucji krwi ludzkiej i składników krwi.

(10)  Zob. przypis 8.

(11)  Zob. przypis 8.

(12)  Zob. przypis 7.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/52


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nowych substancji psychoaktywnych

COM(2013) 619 final – 2013/0305 (COD)

COM(2013) 618 final – 2013/0304 (COD)

(2014/C 177/10)

Sprawozdawca: David SEARS

Komisja Europejska, w dniu 4 października 2013 r., Rada, w dniu 7 października 2013 r., oraz Parlament Europejski, w dniu 8 października 2013 r., postanowiły, zgodnie z art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nowych substancji psychoaktywnych

COM(2013) 619 final – 2013/0305 (COD) COM(2013) 618 final – 2013/0304 (COD).

Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 19 grudnia 2013 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 148 głosami – 2 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Streszczenie i zalecenia

1.1

EKES zgadza się, że decyzja Rady (1) z 2005 r. w sprawie nowych substancji psychoaktywnych (NPS) wymaga aktualizacji. Podziela zdanie Komisji, że konieczne są lepsza koordynacja działań między zaangażowanymi agencjami UE, bardziej napięty harmonogram gromadzenia danych, a także możliwość zastosowania uwzględniającej subtelniejsze różnice klasyfikacji wewnętrznej substancji powodujących niskie, umiarkowane lub poważne zagrożenie. Wszelkie działania mające na celu ograniczenie zaopatrzenia powinny brać tę klasyfikację pod uwagę we właściwym czasie i w sposób proporcjonalny.

1.2

EKES odnotowuje również, że dane pomocnicze do sporządzenia podstawowej oceny skutków były często niedostępne. Ponadto użycie NPS różni się w całej UE, a podejście publiczne i reakcje polityczne są również bardzo odmienne. Komisja słusznie wskazuje na to, co można osiągnąć na poziomie politycznym w kontekście Traktatu UE i obecnych ograniczeń finansowych, lecz powinna wyjść poza te elementy, by stwierdzić, co jest naprawdę konieczne.

1.3

EKES uważa, że można również wyciągnąć wnioski z rozwoju sytuacji w krajach poza UE i że należy na nie zwrócić uwagę w jakichkolwiek dalszych ocenach skutków. Tymczasem niezbędne jest usprawnienie gromadzenia danych w UE dotyczących wszystkich aspektów (dostępności substancji, szlaków zaopatrzeniowych, możliwości gospodarczych i potrzeb społecznych), sposobów komunikacji (internet i media społecznościowe) oraz wyników (możliwe do oszacowania choroby i inne szkody) i przeznaczenie na ten cel większych środków.

1.4

Jeżeli wniosek dotyczący rozporządzenia ma zachować swą obecną formę, konieczne jest wyjaśnienie szeregu kwestii technicznych omówionych w części 5 niniejszej opinii. Warunkiem osiągnięcia sukcesu będzie zapewnienie przez państwa członkowskie wsparcia politycznego, a także dostarczenie danych i środków finansowych. Trzeba uzgodnić praktyczne cele. Konieczne jest dalsze prowadzenie badań oraz rozpoznanie najlepszych (i najgorszych) praktyk w zakresie kontroli i leczenia. Plany prowadzenia finansowanych przez UE programów badawczych, takich jak eSBIRTes, Orion i ALICE-RAP, a także ich wyniki powinny być regularnie przekazywane innym podmiotom w tej dziedzinie i lepiej uwzględniane w ocenach skutków oraz we wszelkich wnioskach ustawodawczych. Gromadzenie danych, ocena ryzyka i przekazywanie wiedzy powinny dalej następować w czasie rzeczywistym za pośrednictwem Europejskiego Forum Społeczeństwa Obywatelskiego ds. Narkotyków (lub też szerszej platformy NPS) z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, zwłaszcza bezpośrednio zaangażowanych organizacji pozarządowych i grup wsparcia. Powinno to obejmować wszystkie NPS, w tym te już zgłoszone, które stosowane są samodzielnie, w mieszaninach bądź też jako substancje służące zafałszowaniu produktu w innych NPS. Należy częściej uzgadniać z państwami członkowskimi priorytety i możliwości działania. Trzeba rozważyć alternatywę dla jednolitego ogólnoeuropejskiego systemu reagowania, który ogranicza się do zmniejszania podaży, lub też jego uzupełnienie.

2.   Wprowadzenie

2.1

Mówi się, że dana substancja dozwolona lub niedozwolona, występująca naturalnie lub celowo poddana w jakimkolwiek celu syntetyzacji, jest psychoaktywna, jeżeli oprócz swych innych właściwości fizycznych, chemicznych, toksykologicznych i środowiskowych, ma po spożyciu przez człowieka w jakimkolwiek celu zdolność do działania na centralny układ nerwowy, powodując pobudzenie lub depresję, którym towarzyszą halucynacje i/lub zaburzenia funkcji motorycznych, myślenia, zachowania lub nastroju.

2.2

Skutki te można postrzegać jako pomocne, jeżeli substancje te są preparowane, przepisywane i stosowane w warunkach kontrolowanych jako produkty lecznicze służące leczeniu konkretnych chorób. Mogą być też nieprzydatne i potencjalnie lub faktycznie niebezpieczne, czasami w dużym stopniu, jeżeli są przyjmowane samodzielnie wyłącznie w celu czerpania postrzeganych korzyści związanych ze wspomnianymi wyżej skutkami. Ryzyko znacznie wzrasta, jeżeli substancje te są także uzależniające, a korzystanie z nich jest opłacalne ekonomicznie.

2.3

Takie substancje jak morfina, heroina, kokaina, ekstazy i marihuana, a także ich liczne produkty pochodne i prekursory, wraz z szeregiem amfetamin, barbituranów, benzodiazepin oraz innych psychodelicznych środków odurzających podlegają zatem kontroli prowadzonej z różnym powodzeniem zgodnie z dwoma konwencjami ONZ (2) (z 1961 r. i 1971 r.) i protokołem (3) (z 1972 r.), wdrożonymi, w różnym stopniu, na szczeblu krajowym na całym świecie.

2.4

Wszelkie substancje psychoaktywne (PS), których nie ujęto w wykazie i które nie podlegają kontroli tak jak substancje wymienione powyżej, dla celów prawodawstwa UE (i nie tylko) określa się jako nowe, bez względu na to, od kiedy są znane lub stosowane w innych, często zgodnych z prawem, celach. Nazywa się je „nowymi substancjami psychoaktywnymi” (NPS) wyłącznie w wypadku, gdy stwierdzono (lub podejrzewa się), że znajdują się w sprzedaży lub dystrybucji jedynie ze względu na swe właściwości psychoaktywne, do użytku przez indywidualnych konsumentów działających bez nadzoru lekarskiego lub innego.

2.5

Z definicji ONZ i UE wyklucza się alkohol, tytoń i kofeinę, które w różnych dawkach odpowiadają wszystkim powyższym kryteriom NPS i długotrwałych szkód. Trudniej jest to uczynić w realnych warunkach lub w badaniach naukowych, gdy substancje te są spożywane razem, ich efekty są wymieszane, a wpływ zdrowotny i społeczny alkoholu oraz tytoniu znacznie przewyższa wpływ większości NPS. Niemniej naukowcy i organy regulacyjne nie zawsze zgadzają się co do tych kwestii, w związku z czym pilnie potrzebny jest obopólnie uzgodniony proces szacowania szkód i ryzyka w sposób ilościowy.

2.6

Stwierdzono, że ponad 300 NPS jest (lub było) okazjonalnie bądź bardziej długoterminowo stosowanych w całej UE. Państwa członkowskie zgłaszają obecnie ok. 1 nowej substancji tygodniowo. Ze względu na to, że substancje te nie podlegają kontroli, ich użycie nie jest niedozwolone. Określa się je więc jako dozwolone i legalne, co mylnie prowadzi do przekonania, że są one również bezpieczne lub zatwierdzone. W większości przypadków istnieje niewiele danych naukowych, które stanowiłyby potwierdzenie lub zaprzeczenie tych stwierdzeń. Nowe cząsteczki będące wariantem tych zabronionych mogą zostać szybko zsyntetyzowane w Chinach i Indiach i stamtąd sprowadzone, w niektórych przypadkach na zamówienie zorganizowanych grup lub osób indywidualnych w UE. Istniejące już cząsteczki mogą również zostać wykorzystane niezgodnie z prawem w UE. W większości przypadków głównym motywem działania jest zysk, a w niektórych głównym wyzwaniem jest obejście prawa. Krajowe punkty kontaktowe europejskiej sieci informacji o narkotykach i narkomanii („REITOX”) wysyłają wczesne ostrzeżenia i przekazują informacje na temat nowo wykrytych NPS.

2.7

NPS wprowadzane są do obrotu pod wieloma nieusystematyzowanymi, skróconymi i/lub egzotycznymi nazwami handlowymi, często w mieszaninach z innymi zabronionymi, nowymi lub wyłączonymi produktami, m.in. produktami ziołowymi, składnikami o działaniu leczniczym, dodatkami do żywności, tytoniem, kofeiną i obojętnymi wypełniaczami. Nie ma żadnej spójności czy kontroli, jeżeli chodzi o ich skład. Brakuje ostrzeżeń dotyczących bezpieczeństwa lub – gdy są – ich jedynym celem jest umożliwienie sprzedaży („nie do spożycia przez ludzi”). Etykiety mogą celowo wprowadzać w błąd („sole do kąpieli” lub „kadzidło” w odniesieniu do produktów, które są wdychane, palone lub wstrzykiwane).

2.8

Sprzedaż prowadzona jest przez wyspecjalizowanych sprzedawców lub punkty sprzedaży detalicznej („head”, „smart” lub „smokeshops”, w których oferuje się również akcesoria związane z tytoniem) oraz przez internet (możliwość zakupów kartą kredytową, oceny produktu i dostawcy i szybkiej dostawy do domu). Anonimowe strony internetowe nastręczają szczególnych problemów. Ceny jednej dawki są zazwyczaj niskie w porównaniu z niedozwolonymi środkami odurzającymi. Media społecznościowe sprzyjają nowym trendom i ułatwiają wymianę doświadczeń. Użycie (dopalaczy, narkotyków klubowych i imprezowych, narkotyków rekreacyjnych/środków zastępczych) znacznie się różni w całej UE i zdaje się powoli nasilać. Ich popularność przewyższa średnią w Irlandii, Polsce, Zjednoczonym Królestwie i na Łotwie. Liczba osób hospitalizowanych bezpośrednio w wyniku ich zażycia pozostaje stosunkowo niska (co z braku wiarygodnych danych może, lecz nie musi być prawdziwym wskaźnikiem rzeczywistych szkód).

2.9

Zgodnie z powyższym, w porównaniu z regularnymi, uzależnionymi użytkownikami niedozwolonych środków odurzających, użytkownicy NPS (zwłaszcza w Zjednoczonym Królestwie, gdzie gromadzi się dużo danych) byli do tej pory zazwyczaj młodzi i stosunkowo zamożni, nie uczestniczyli w działalności przestępczej i – w razie potrzeby – częściej stawiali się na leczenie. Ze względu na to, że prowadzą nadal życie rodzinne i zawodowe, wskaźnik wyleczeń jest na ogół dobry. Gdy dochodzi do wypadków lub zgonów, zazwyczaj postrzega się je jako nieoczekiwaną tragedię osobistą i nagłaśnia w mediach, a zatem – z tych samych powodów – także na szczeblu politycznym.

2.10

Zważywszy na powyższe fakty, nie powinno dziwić, że podejście publiczne i polityczne do kontroli NPS w państwach członkowskich UE i na całym świecie jest bardzo różnorodne. Urugwaj zalegalizował ostatnio marihuanę. Nowa Zelandia zezwoli na akceptowalne, stwarzające niskie zagrożenie NPS, których jakość podlegać będzie kontroli. Irlandia zmniejszyła drastycznie liczbę punktów sprzedaży detalicznej, a Niderlandy i Kanada rozważają podjęcie tego samego kroku. Zjednoczone Królestwo zazwyczaj wolało natomiast wprowadzać zakaz poszczególnych bądź zaklasyfikowanych w grupy produktów, obecnie jednak poszukuje alternatywnych strategii. Belgia planuje wprowadzenie zakazu pewnych grup produktów. Dołożono starań, by ograniczyć sprzedaż niedozwolonych środków odurzających za pośrednictwem anonimowych stron internetowych. Istnieje niemniej prawdopodobieństwo, że sprzedaż dozwolonych środków będzie się dynamicznie rozwijać.

3.   Streszczenie wniosku Komisji

3.1

W decyzji Rady z 2005 r. (4) wyznaczono ramy wymiany informacji, oceny ryzyka i kontroli NPS. Okazało się, że system ten działa post factum, umożliwia gromadzenie jedynie ograniczonej ilości informacji, a także słabo klasyfikuje ryzyko i przewiduje niewiele możliwości restrykcyjnych środków. W 2011 r. Rada zwróciła się do Komisji o aktualizację decyzji.

3.2

We wniosku przedstawiono środki, które uznano za niezbędne, w tym wniosek dotyczący dyrektywy zmieniającej decyzję ramową Rady (5) ustanawiającą minimalne przepisy w dziedzinie nielegalnego handlu narkotykami. Poszerzyłoby to definicję środka odurzającego i pozwoliło włączyć NPS powodujące poważne zagrożenia dla zdrowia, społeczeństwa i bezpieczeństwa, podlegające stałym ograniczeniom rynkowym w UE do substancji wymienionych już w odpowiednich konwencjach i protokołach ONZ.

3.3

Wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia w sprawie NPS towarzyszy wewnętrzna ocena skutków, w której podkreślono różnice w dostępności danych, faktycznym korzystaniu z NPS, kosztach zdrowotnych oraz rozwiązaniach publicznych i rządowych w całej UE. Gdy brakuje danych, przedstawia się liczby szacunkowe. Zainteresowane strony oceniają warianty polityczne na podstawie ich skuteczności w realizacji celów, wpływu gospodarczego, finansowego i społecznego, a także proporcjonalności i akceptowalności.

3.4

Wniosek opiera się na art. 114 TFUE, by zapewnić właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego o wysokim poziomie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i konsumentów. Ma on skrócić czas reagowania na szczeblu UE, stworzyć możliwości ukierunkowanego i odpowiedniego reagowania, rozwiązać problemy dwojakiego zastosowania i braku pewności dla podmiotów prawnych, a także powiązać rynek NPS z szerszym rynkiem wewnętrznym.

3.5

We wniosku przedstawiono harmonogram gromadzenia danych do wspólnego sprawozdania Komisji, Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA), Europolu i innych ściśle zaangażowanych agencji europejskich (w dziedzinie produktów leczniczych i chemicznych, a także bezpieczeństwa żywności), które zostanie sporządzone w oparciu o wczesne ostrzeżenia państw członkowskich dotyczące nowo rozpoznanych NPS.

3.6

Sprawozdanie może doprowadzić do przeprowadzenia formalnej oceny ryzyka przez EMCDDA, co będzie podstawą działania Komisji. Proponuje się kryteria rozróżnienia między niskim, umiarkowanym i poważnym zagrożeniem dla zdrowia, społeczeństwa i bezpieczeństwa. Tam, gdzie ryzyko zostanie uznane za niskie, nie zostaną podjęte dalsze działania. W wypadku umiarkowanego lub poważnego zagrożenia Komisja może nałożyć tymczasowy lub stały zakaz sprzedaży konkretnych NPS, a w szczególnych przypadkach również ich produkcji, dystrybucji, importu lub eksportu.

3.7

Wniosek przewiduje ponowną ocenę poziomu ryzyka w świetle nowych informacji, a także regularną sprawozdawczość i ocenę wdrażania, stosowania i skuteczności rozporządzenia. Kontynuowane będą badania i analizy. Państwa członkowskie będą miały obowiązek ustanowienia sankcji administracyjnych koniecznych do egzekwowania ograniczeń rynkowych i zapewnienia, by były one skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Stwierdza się, że wniosek nie wywrze bezpośredniego wpływu na budżet UE.

3.8

Rozporządzenie wejdzie w życie dwadzieścia dni po publikacji w dzienniku urzędowym UE i będzie wiążące dla państw członkowskich. Pierwotna decyzja Rady (6) zostanie uchylona i zastąpiona.

4.   Uwagi ogólne

4.1

EKES z zadowoleniem przyjął komunikat Komisji z 2011 r. pt. „Na rzecz bardziej zdecydowanej reakcji Europy na problem narkotyków” oraz wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie prekursorów narkotykowych z 2012 r. Niecierpliwie oczekiwał na wnioski w sprawie nowych substancji psychoaktywnych i zaproponował ogólne wytyczne dotyczące skutecznych działań na szczeblu UE i państw członkowskich.

4.2

W wypadku prekursorów narkotykowych odnotowano zwłaszcza stopień, w jakim zaangażowane strony (Komisja oraz niewielka liczba legalnych producentów, handlowców i użytkowników końcowych) w pełni przyjęły wymogi zawarte w art. 12 konwencji ONZ z 1988 r. (7) w zakresie współpracy służącej osiągnięciu pożądanych celów. W tym szczególnym przypadku dotyczącym pozyskiwania niewielkich ilości bezwodnika octowego do produkcji heroiny można je dość wyraźnie określić.

4.3

Jednak inaczej jest jeszcze w wypadku NPS, których faktyczne użycie, a także stosowane wobec nich rozwiązania publiczne i polityczne znacznie się różnią między państwami członkowskimi i na całym świecie. Kluczowe dane często nie są gromadzone lub porównywane, jednostkowe tragedie przykuwają uwagę mediów, a reakcje polityczne nie zawsze są zgodne z poradami naukowymi i specjalistycznymi, a nawet mogą pozostawać z nimi w bezpośredniej sprzeczności. Ponadto inne mylące czynniki, w tym o wiele bardziej powszechne i szkodliwe spożycie alkoholu i tytoniu, uważane są za zbyt drażliwe, by móc je włączyć do jednolitego podejścia regulacyjnego. Widoczna jest również przepaść pokoleniowa, jeżeli chodzi o sprzedaż w internecie oraz rolę mediów społecznościowych w kształtowaniu opinii, podejmowaniu ryzyka oraz rekreacyjnym użyciu substancji psychoaktywnych, zarówno starych, jak i nowych.

4.4

W tym, rzecz jasna, bardzo trudnym dla podmiotów starających się zareagować na NPS kontekście, istotne wydają się dwie uwagi z wcześniejszych opinii EKES-u: „państwo nie powinno powodować szkód i zagrożeń większych niż te, przed którymi ma zamiar chronić”  (8) oraz podobnie jak w odniesieniu do wielu innych zagadnień istotnych dla organów regulacyjnych: „strategie muszą być oparte na danych i dowodach, a nie odwrotnie”  (9). Łatwiej to jednak powiedzieć niż zrobić.

4.5

Obawy związane z obecnymi propozycjami nie dotyczą z pewnością tego, że wyrządzą one szkodę, lecz raczej tego, że mogą przynieść niewystarczająco dobre wyniki, a ich realizacja może opóźnić zastosowanie szerszych, obejmujących ogół społeczeństwa i wiele dyscyplin, opartych na danych sposobów podejścia, które są konieczne do osiągnięcia porozumienia w sprawie obecnej sytuacji oraz bardziej długoterminowych celów konkretnej ludności. Jeżeli nie uda się ich uzgodnić z wyprzedzeniem czy też uzyskać koniecznego wsparcia politycznego i finansowego, należy o tym wspomnieć we wszystkich wnioskach dotyczących rozporządzeń na szczeblu UE.

4.6

EKES odnotowuje, że wniosek ma inne cele, w tym rozwiązanie problemu dwojakiego zastosowania, pozyskiwania dozwolonych substancji w UE oraz braku pewności legalnych podmiotów. Jednak nie przedstawiono ich w ocenie skutków w sposób ilościowy, a w samym wniosku poświęcono im nikłą uwagę. W ogóle też nie rozpatrzono możliwości wypełnienia luk pozostawionych przez inne przepisy. Trudno zatem stwierdzić, czy wybrana podstawa traktatowa jest odpowiednia (art. 114 TFUE). Do wyjaśnienia tej i innych kwestii można by wykorzystać dane statystyczne dotyczące 300 substancji ujętych dotychczas w wykazie.

4.7

EKES jest przekonany i wielokrotnie już podkreślał, że uregulowanie zaopatrzenia jest tylko częścią rozwiązania, które samo w sobie raczej nie przyniesie użytecznych czy wymiernych wyników. Trzeba poświęcić więcej uwagi zrozumieniu popytu i zaproponować lepsze sposoby jego zaspokojenia przy zachowaniu jak najniższego poziomu ryzyka. Jak zawsze ryzyka nie można całkowicie wyeliminować, lecz można je znacznie ograniczyć. Pomóc w tym mogą lepsze i właściwie rozpowszechniane dane.

4.8

EKES odnotowuje również, że tam, gdzie stosuje się sankcje karne, muszą być one ograniczone do podmiotów dążących do korzyści zarobkowych ze sprzedaży substancji już zakazanych lub mogących spowodować poważne szkody dla zdrowia ludzkiego. Dotyczy to zwłaszcza tych NPS, w wypadku których ryzyko wydaje się dotychczas mniejsze niż w wypadku starych lub wyłączonych PS, a pozbawienie wolności ich użytkowników, którzy zostaliby nieuchronnie narażeni na stare PS, doprowadziłoby do największych strat osobistych i społecznych. Należy to jasno stwierdzić we wniosku, jeżeli środki mają być wiarygodne dla społeczności w UE, do których są kierowane, zwłaszcza młodych bezpośrednio zainteresowanych ludzi.

5.   Uwagi szczegółowe

5.1

We wniosku przedstawiono definicje niektórych, lecz nie wszystkich kluczowych terminów. Nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób powinny się one stosować do tego niezwykle zorganizowanego, szybko rozwijającego się, częściowo legalnego, a częściowo przestępczego, po części przejrzystego i uregulowanego rynku produktów wytwarzanych przeważnie poza UE. Nie zdefiniowano pojęcia „podmiotu gospodarczego”, który może być legalny (sprzedawać NPS bezpośrednio, za pośrednictwem „headshopu” lub przez internet) lub nielegalny (sprzedawać zakazane produkty). Co w kontekście sprzedaży internetowej towarów sprowadzanych z całego świata oznacza wprowadzanie do obrotu? Dlaczego mieszanina ma się ograniczać do dwóch lub więcej NPS zamiast na przykład do jednej NPS wraz z różną ilością tytoniu, kofeiny, ziół i wypełniaczy? Czy lepiej byłoby skoncentrować się na użytkownikach rozumianych jako każda osoba, która zażywa NPS w sposób inny niż pod nadzorem lekarza, czy też na szerszej grupie konsumentów (osób działających w celach wybiegających poza swą branżę, działalność lub zawód), na którą ta działalność w dużej mierze nie ma wpływu? Jeżeli wniosek ma działać raczej profilaktycznie niż post factum, czy nie powinien koncentrować się również na NPS, o których na podstawie oceny naukowej można sądzić z wszelkim prawdopodobieństwem, że się pojawią? Co najważniejsze, dlaczego ciężar dowodu przesunięto z dostawców, którzy powinni mieć obowiązek wykazania niskiego ryzyka ich produktów, na EMCDDA oraz Komisję, które można wówczas postrzegać jako udzielające zezwolenia?

5.2

Definicję NPS można by również wyjaśnić, tak że N oznaczałoby w omawianym wniosku „notified” (zgłoszony) zamiast „new” (nowy) wyłącznie w odniesieniu do istniejących konwencji ONZ. Zważywszy, że substancje nie są (nie mogą i nie powinny) być rutynowo badane pod kątem swych właściwości psychoaktywnych na mocy REACH lub innych przepisów dotyczących substancji, istnieje niewiele informacji na temat tego, ile cząsteczek może ostatecznie wywoływać (lub być sprzedawanych jako wywołujące) te efekty w mniejszym lub większym stopniu. Wziąwszy pod uwagę, że termin PS ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy efektów tych doświadczają ludzie, ograniczenia związane z badaniami na zwierzętach stają się oczywiste.

5.3

EKES odnotowuje z pewnym zaniepokojeniem, że wniosek dotyczy poszczególnych substancji, a nie powszechnie sprzedawanych mieszanin. Wskazano ramy czasowe, w których agencje muszą odpowiedzieć, lecz pominięto termin, w którym Komisja musi zapoczątkować albo wspólne sprawozdanie, albo ocenę ryzyka. Proces rozpoczyna się, jeżeli „kilka” państw członkowskich zidentyfikuje tę samą NPS. Pojawia się jednak pytanie, dlaczego nie może być to jedno państwo członkowskie, jeżeli dany produkt jest w nim rozpowszechniany na dużą skalę? Co oznacza dokładnie słowo „kilka”? Niejasne jest, w jaki sposób Komisja będzie podejmować decyzje przy (prawdopodobnym) braku dalszych informacji od agencji, a zwłaszcza poparcia politycznego ze strony państw członkowskich. Nie przewidziano działań na mocy innych przepisów UE lub państw członkowskich, tzn. dotyczących oznakowania, sprzedaży towarów, ogólnej ochrony konsumentów, chemikaliów, produktów leczniczych, żywności czy zdrowia i bezpieczeństwa. Jeżeli punkty sprzedaży tzw. „headshops” będą miały nadal prawo działać, należy je w pełni dostosować do obowiązującego prawa ochrony konsumentów.

5.4

EKES wyraża szczególne zaniepokojenie z powodu braku dodatkowych środków na te prace. Jeżeli można je wykonać w ramach istniejących budżetów, dlaczego obecnie nie stosuje się tych procedur? Czy istotne wyniki można uzyskać bez takich środków? Czy rozporządzenie (ukierunkowane na państwa członkowskie) jest niezbędne do ustalenia sposobu kontaktowania się poszczególnych agencji UE? Czy te wewnętrzne procesy można by szybciej zmieniać za obopólną zgodą w świetle wcześniejszych doświadczeń?

5.5

EKES odnotowuje, że ocena skutków stanowiąca podstawę wniosku nie zawiera wystarczających, porównywalnych danych ze wszystkich państw członkowskich, dotyczących zażywania, wpływu i kosztów zdrowotnych NPS. Jeżeli można by dowieść ich ogólności i znaczenia, działania agencji UE byłyby opłacalnym rozwiązaniem. EKES wyraża zaniepokojenie, że we wniosku nie wyznaczono minimalnych standardów sprawozdawczości, co może wymagać lepszego uznawania i wspierania przeważnie dobrowolnych Krajowych Punktów Kontaktowych dostarczających niezbędnych danych za pośrednictwem „REITOX”.

5.6

EKES zgadza się, że NPS powinny zostać poddane klasyfikacji wewnętrznej na podstawie uprzednio uzgodnionych kryteriów jako stwarzające – w świetle obecnie dostępnych dowodów – niskie, umiarkowane lub poważne zagrożenie. Jednak nie należy tego rozumieć jako zezwolenia na legalną lub bezpieczną sprzedaż, co powinny jasno stwierdzać wszelkie publicznie dostępne wykazy. Zważywszy na niedobór dostępnych danych i trudności związane z ilościową oceną ryzyka, należy oczekiwać ponownej klasyfikacji w oparciu o dalsze dowody.

5.7

EKES zgadza się również z obecnymi wytycznymi EMCDDA w sprawie oceny ryzyka NPS, zgodnie z którymi inne stare lub wyłączone, lecz powszechnie stosowane i lepiej znane PS powinny zostać uwzględnione jako markery na tej samej skali, w tym na przykład heroina, kokaina, marihuana, ekstazy, alkohol i tytoń. Jeżeli nie można tego uczynić pomimo wszystkich dostępnych dowodów, nie będzie to również możliwe w wypadku NPS, gdyż dowody będą trudno dostępne, niepełne i częstokroć sprzeczne. Niedawno wprowadzone do obrotu NPS mogą wywierać niewielki wpływ społeczny lub środowiskowy czy też w małym stopniu wpływać na poziom przestępczości, lecz mogą być nadal bardzo niebezpieczne dla zdrowia ludzkiego, jeżeli zostaną w ten sposób zastosowane.

5.8

EKES uważa, że bardziej całościowe podejście do uzależnienia i narkomanii prowadziłoby również do lepszego finansowania profilaktyki i leczenia na szczeblu krajowym. W tym celu konieczne będzie zrozumienie praktyk i postaw różnych grup wiekowych (10–18, 18–25 oraz 25+). Media społecznościowe, sprzedaż przez internet oraz usługi doradcze odgrywają już dużą rolę w kształtowaniu trendów lub przekazywaniu ostrzeżeń. Będą one w coraz większym stopniu wpływać na osobiste decyzje w tej dziedzinie. Należy zachęcać do projektów monitorujących to zjawisko i w pełni je finansować. Odpowiednia ochrona zdrowia powinna mieć pierwszeństwo przed sprawiedliwością i rynkiem wewnętrznym.

5.9

EKES przyznaje, że w odpowiednim czasie niezbędne może być rozporządzenie, lecz konieczność i kształt tych przepisów są niejasne. Państwa członkowskie dostrzegają inne problemy, preferują różne rozwiązania i muszą mieć prawo do podejmowania działań w różnym terminie. Na całym świecie istnieją duże różnice między ograniczeniami a zezwoleniami. Pomocne będzie śledzenie rozwoju sytuacji w dwóch sąsiadujących ze sobą i podobnych pod względem gospodarczym i kulturowym krajach na półkuli południowej: Australii i Nowej Zelandii. Konieczna będzie ścisła współpraca z USA i innymi krajami dostarczającymi produktów sprzedawanych w internecie. Rozmowy handlowe z Chinami i Indiami powinny również dotyczyć środków na rzecz ograniczenia produkcji i sprzedaży starych, wyłączonych i nowych PS.

5.10

Jest to przede wszystkim prawdziwie globalny problem. Wszelkie dodatkowe oceny skutków czy też wnioski dotyczące rozporządzeń powinny uwzględniać te aspekty i dotyczyć szerokiego zakresu wariantów, nawet jeżeli początkowo będą one postrzegane jako trudne do wdrożenia na szczeblu UE. EMCDDA będzie odgrywać w tym główną rolę. W razie konieczności należy zapewnić więcej środków finansowych. Odpowiednie programy badawcze powinny podlegać ściślejszej koordynacji, a ich wyniki powinny być szerzej rozpowszechniane. Można mieć nadzieję, że gdy na jakimkolwiek szczeblu zaistnieje potrzeba uregulowania, przepisy będą w większym stopniu oparte na dowodach, tak by rozstrzygnąć powyższe kwestie.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  2005/387/JHA, Dz.U. L 127/32 z 20.5.2005.

(2)  Jednolita konwencja Narodów Zjednoczonych o środkach odurzających z 1961 r.

(3)  Protokół Narodów Zjednoczonych zmieniający Jednolitą konwencję o środkach odurzających.

(4)  Zob. przypis 1.

(5)  2004/757/JHA, Dz.U. L 335/8 z 11.11.2004.

(6)  Zob. przypis 1.

(7)  Konwencja Narodów Zjednoczonych o zwalczaniu nielegalnego obrotu środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi, 1988 r.

(8)  Zob. opinia EKES-u, Dz.U. C 229/85 z 31.7.2012.

(9)  Zob. opinia EKES-u, Dz.U. C 76/54 z 14.3.2013.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/58


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie pakietu „NAIADES II”, na który składają się trzy dokumenty: wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 718/1999 z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie polityki w zakresie zdolności przewozowych floty wspólnotowej w celu wspierania żeglugi śródlądowej

COM(2013) 621 final – 2013/0303 (COD)

wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej wymagania techniczne mające zastosowanie do statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady

COM(2013) 622 final – 2013/0302 (COD)

komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku wysokiej jakości śródlądowego transportu wodnego – NAIADES II”

COM(2013) 623 final

(2014/C 177/11)

Sprawozdawca: Jan SIMONS

Komisja, w dniu 10 września 2013 r., Rada, w dniu 7 i 31 października 2013 r., oraz Parlament Europejski, w dniu 8 i 22 października 2013 r., postanowiły, zgodnie z art. 91 ust. 1 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

pakietu „NAIADES II”,

na który składają się trzy dokumenty:

wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 718/1999 z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie polityki w zakresie zdolności przewozowych floty wspólnotowej w celu wspierania żeglugi śródlądowej

COM(2013) 621 final – 2013/0303 (COD),

wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej wymagania techniczne mające zastosowanie do statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady

COM(2013) 622 final – 2013/0302 (COD),

komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku wysokiej jakości śródlądowego transportu wodnego – NAIADES II” COM(2013) 623 final.

Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 18 grudnia 2013 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 140 do 2 – 10 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

Komitet z zadowoleniem przyjmuje i popiera działania proponowane przez Komisję w komunikacie oraz dwóch wnioskach legislacyjnych, pragnie jednak sformułować następujące zalecenia.

1.2

Jego zdaniem przyczyną faktu, iż nie udało się zwiększyć udziału żeglugi śródlądowej w całkowitej wielkości przewozów w UE, było zwłaszcza niewystarczające wsparcie polityczne i finansowe żeglugi śródlądowej w ubiegłych latach.

1.3

Komitet wzywa zatem Komisję do udostępnienia wystarczających środków finansowych (logicznie rzecz biorąc, Komitet oczekuje, że będzie to co najmniej 20 %) z budżetu programu „Łącząc Europę” oraz z określonych części programu „Horyzont 2020”, w szczególności dotyczących innowacji, na śródlądowe drogi wodne i sektor żeglugi śródlądowej, tak by zrealizować cele programu Komisji. Ponadto Komisja powinna wspierać państwa członkowskie w utrzymywaniu i rozwijaniu infrastruktury i je do tego zachęcać. Należy też opracować nowe mechanizmy finansowania.

1.4

Zważywszy na istotne znaczenie infrastruktury dla realizacji celów Komisji, Komitet wzywa państwa członkowskie, by wywiązały się ze swoich zadań w tej dziedzinie. W tym względzie zwraca uwagę m.in. na strategię na rzecz regionu Dunaju z 2010 r., mającą na celu stymulowanie rozwoju krajów naddunajskich, i na podpisaną w jej następstwie w czerwcu 2012 r. deklarację.

1.5

Komitet popiera strategię na rzecz regionu Dunaju, jednak stwierdza, że zarówno ją, jak i podpisaną w 2012 r. deklarację realizowano dotychczas w niedostatecznym stopniu. Wnosi zatem, by Komisja powołała grupę roboczą, która będzie monitorować przestrzeganie zobowiązań podjętych w ramach strategii i deklaracji.

1.6

Komitet zdecydowanie popiera dokument roboczy służb Komisji na temat programu NAIADES w odniesieniu do wdrażania środków ekologizacji na poziomie sektorowym. Także w tym przypadku apeluje o udostępnienie wystarczających środków finansowych, aby skorygować utracone szanse związane z programem NAIADES I.

1.7

Odsyłając do swoich wcześniejszych opinii w sprawie zabezpieczenia społecznego w sektorze, Komitet wzywa wszystkie zainteresowane podmioty do rozwijania dalszych inicjatyw w tym zakresie. Zamierzona, oparta na dialogu społecznym harmonizacja profili zawodowych i koordynacja kwalifikacji zawodowych na poziomie europejskim odgrywają w tym zakresie pierwszoplanową rolę, a Komisja nada im konkretne kształty w ścisłej współpracy z komisjami rzecznymi, zwłaszcza z Centralną Komisją Żeglugi na Renie.

1.8

Komitet za istotny postęp uważa propozycje dotyczące współpracy instytucjonalnej między Unią Europejską a komisjami dla poszczególnych rzek. Wzywa odpowiednie instytucje, by zadbały o ścisłe dostosowanie różnych systemów prawnych i w ten sposób zapewniły zamierzoną harmonizację.

2.   Wprowadzenie

2.1

Żegluga śródlądowa przewozi rocznie ok. 500 mln ton ładunków, co odpowiada 25 mln samochodów ciężarowych i 140 mld tonokilometrów pracy przewozowej. Jednocześnie odgrywa ważną rolę w dziedzinie transportu pasażerskiego, zarówno jeśli chodzi o turystykę (statki wycieczkowe i rejsy jednodniowe), jak i w coraz większym stopniu transport miejski i lokalny (np. promy).

2.2

Tradycyjny rynek transportu, taki jak transport towarów masowych na duże odległości, rozszerzają nowe innowacyjne usługi, w których żegluga na krótkie odległości odgrywa coraz ważniejszą rolę.

2.3

Korzyści skali i efektywność energetyczna sprawiają, że żegluga śródlądowa odznacza się najniższymi kosztami zewnętrznymi w zakresie emisji CO2, hałasu, wypadków i zatorów. Ze względu na najwyższe na całym świecie normy bezpieczeństwa ten rodzaj transportu jest największym przewoźnikiem towarów niebezpiecznych w Europie.

2.4

W sektorze żeglugi śródlądowej pracuje około 44 tys. ludzi, a w sposób pośredni wiąże się z nim około 12 tys. miejsc pracy. Sektor ten boryka się z niedoborami wykwalifikowanego personelu i w związku z tym oferuje szukającym pracy szanse na rynku pracy. Dzięki nowym programom szkoleniowym i perspektywom kariery żegluga śródlądowa oferuje młodym ludziom ciekawe miejsca pracy.

2.5

Żegluga śródlądowa działa na w pełni zliberalizowanym rynku, ale od 2008 r. cierpi z powodu skutków kryzysu gospodarczego. Ze względu na recesję gospodarczą wielkość przewozów w ostatnich latach zmalała, co doprowadziło do nadmiernej zdolności przewozowej w wodnym transporcie śródlądowym i, co za tym idzie, niskich cen przewozów. Różnorodne badania wskazują na to, że sytuacja poprawi się dopiero za kilka lat.

2.6

Rozbudowana europejska sieć śródlądowych dróg wodnych obejmuje ok. 37 000 km rzek i kanałów i może przyjąć jeszcze większe natężenie ruchu. Wymaga to jednak dobrego utrzymania sieci dróg wodnych. Także w trakcie realizacji programu NAIADES I (lata 2006–2014), przede wszystkim z powodu cięć w budżetach krajowych, śródlądowe drogi wodne były w niedostatecznym stopniu konserwowane i nie uzupełniono brakujących odcinków. Ponadto długie i powolne procedury oraz niepotrzebne obciążenia administracyjne utrudniały realizację projektów infrastrukturalnych dotyczących dróg wodnych.

3.   Treść komunikatu

3.1

Dnia 10 września 2013 r. Komisja opublikowała komunikat „W kierunku wysokiej jakości śródlądowego transportu wodnego – NAIADES II”. Stwierdziła, że poprzedni program NAIADES I stworzył dynamikę działań, lecz gospodarcze i ekologiczne perspektywy żeglugi śródlądowej pogarszają się, a w zakresie ulepszenia infrastruktury praktycznie nie odnotowano postępów. Co więcej sektor ten znajduje się w sytuacji kryzysu gospodarczego, czego wynikiem jest nadmierna zdolność przewozowa.

3.2

Szanse i wyzwania, przed jakimi stoi ten rodzaj transportu, skłoniły Komisję do podjęcia decyzji o kontynuowaniu programu na rzecz rozwoju żeglugi śródlądowej. Dzięki programowi NAIADES II Komisja chce wywołać w długim okresie przemiany strukturalne w sektorze żeglugi śródlądowej bez ingerowania w funkcjonowanie wolnego rynku.

3.3

W programie NAIADES zaproponowano konkretne działania w następujących dziedzinach:

infrastruktura wysokiej jakości, przez co rozumie się także lepsze połączenia i integrację żeglugi śródlądowej z innymi rodzajami transportu; istotną rolę łączników odgrywają tu porty (morskie i śródlądowe);

innowacje;

dobrze funkcjonujący rynek;

mniejsze obciążenie środowiska dzięki ograniczeniu emisji;

wykwalifikowana siła robocza i miejsca pracy wysokiej jakości;

włączenie żeglugi śródlądowej do multimodalnych łańcuchów logistycznych.

3.4

Programowi NAIADES towarzyszą dwa wnioski ustawodawcze – jeden ustanawiający wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej, a drugi dotyczący dostosowania zdolności przewozowych w żegludze śródlądowej. Obydwa instrumenty obowiązują już od dawna w żegludze śródlądowej. Celem nowych wniosków Komisji jest modernizacja tych instrumentów prawnych. Częścią komunikatu jest także rozszerzony dokument roboczy służb Komisji na temat ekologizacji floty.

3.4.1

Wniosek Komisji dotyczący nowej dyrektywy technicznej zastępującej dyrektywę 2006/87 ma na celu lepszą koordynację między różnymi organami regulacyjnymi i przewiduje mechanizm ułatwiający tę koordynację. Stanowi on pierwszy konkretny przejaw zamierzonej współpracy instytucjonalnej na poziomie regulacyjnym.

3.4.2

Wniosek Komisji zmieniający rozporządzenie 718/1999 w sprawie zdolności przewozowych przewiduje zwiększenie możliwości inwestowania środków z funduszy rezerwowych przez organizacje reprezentatywne w żeglugę śródlądową, zwłaszcza na cele ekologiczne. Ten wniosek wpisuje się w ramy całego pakietu proponowanych przepisów.

3.5

We wniosku wskazano różne podmioty odpowiedzialne za realizację działań określonych w komunikacie. Tworzenie infrastruktury wysokiej jakości wchodzi w zakres odpowiedzialności UE i państw członkowskich. Podobnie jest w przypadku tworzenia lepszych ram prawnych, które mają zapewnić równe warunki konkurencji na rynku wewnętrznym. Odpowiedzialność za przejrzystość rynku i innowacje ponosi sektor żeglugi.

3.6

Komunikat dotyczy także poprawy zarządzania. Ze względów historycznych żegluga śródlądowa podlega różnym systemom prawnym. Zasadę swobody żeglugi na wielkich europejskich rzekach zapisano w międzynarodowych traktatach i wynikającym z nich prawodawstwie. Ponadto UE także posiada kompetencje w dziedzinie żeglugi śródlądowej. Aby rozwiązać problem pokrywających się kompetencji i działań, Komisja proponuje nowe podejście. Zakłada ono ścisłą współpracę z Centralną Komisją Żeglugi na Renie. Z myślą o tej współpracy podpisano odpowiednie porozumienie.

3.7

Na NAIADES II nie przeznaczono oddzielnego budżetu służącego finansowaniu proponowanych rozwiązań. W komunikacie na poziomie UE odesłano w związku z tym do instrumentu „Łącząc Europę”, jeśli chodzi o środki dotyczące infrastruktury, a jeśli chodzi o finansowanie badań, rozwoju i innowacji – do programu „Horyzont 2020”. Ponadto te dwa instrumenty mają zapewniać wsparcie finansowe dla towarzyszących rozwiązań politycznych i ekologizacji floty.

3.8

Komisja chce podnieść poziom ambicji w zakresie promowania żeglugi śródlądowej, koncentrując się na dziedzinach o największej wartości dodanej. Oczekuje ponadto, że państwa członkowskie i sam sektor żeglugi wniosą swój wkład w działania.

4.   Uwagi ogólne

4.1

Komitet zdecydowanie popiera lepsze wykorzystanie możliwości wiążących się z żeglugą śródlądową, zwłaszcza z uwagi na znaczne korzyści, jakie oferuje ten rodzaj transportu w zakresie usług przewozowych, zrównoważonego rozwoju i kosztów zewnętrznych. Znaczenie i potencjał żeglugi śródlądowej oferują spore możliwości zarówno w transporcie towarów, jak i w transporcie pasażerskim. Poza branżą rejsów wycieczkowych rolę transportu wodnego coraz bardziej uznaje się w gęsto zaludnionych obszarach miejskich, na których prowadzone są przewozy promowe.

4.2

Komitet zgadza się z uwagami Komisji dotyczącymi zbyt słabego wykorzystania żeglugi śródlądowej i popiera starania Komisji o zwiększenie udziału tego sektora w całym transporcie. Dążąc do lepszej integracji żeglugi śródlądowej i stworzenia odpowiednich do tego warunków ramowych, Komisja nie zwraca jednak dostatecznej uwagi na znaczenie konkretnego finansowego wsparcia programu. Komitet stwierdza, że NAIADES II to nowy ambitny plan, lecz jak dotąd nie ma wystarczającej jasności w kwestii jego finansowania. Komitet oczekuje więc z zainteresowaniem na dokument roboczy służb Komisji na temat finansowania programu i wzywa Komisję do uwzględnienia uprzednich niedociągnięć.

4.3

W bilansie sporządzonym przez Komisję podczas śródokresowego przeglądu NAIADES I stwierdzono, że program ten był bodźcem dla działań i zwiększył świadomość potencjału tego sektora, zwłaszcza wśród decydentów politycznych szczebla krajowego.

4.4

Ponadto doświadczenia związane z NAIADES I i najnowszymi wytycznymi dla TEN-T pokazują, że państwa członkowskie, podpisując się pod celami komunikatu, powinny zaciągnąć pewne zobowiązania. Komitet apeluje zatem do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, by wprowadziły jasne i konkretne zapisy tego dotyczące.

4.5

Dla Komitetu jest jasne, że wspieranie żeglugi śródlądowej wymaga ścisłej współpracy między Komisją Europejską a komisjami rzecznymi. Komitet popiera te propozycje i zwraca w tym kontekście uwagę na ważną rolę Centralnej Komisji Żeglugi na Renie, jeśli chodzi o rozwój żeglugi śródlądowej i wysokich norm technicznych i norm bezpieczeństwa.

4.6

Komitet zauważa, że infrastruktura ma duże znaczenie dla realizacji celów Komisji. Aby promować lepszą integrację żeglugi śródlądowej i zagwarantować jej niezawodność, niezbędna jest dobrze utrzymana sieć dróg wodnych bez wąskich gardeł i brakujących połączeń. Komitet wzywa państwa członkowskie, by wywiązały się ze swoich zadań w tej dziedzinie.

4.7

Z uwagi na ograniczony budżet instrumentu „Łącząc Europę” Komitet oczekuje, że Komisja umożliwi przeznaczenie co najmniej 20 % dostępnych środków na śródlądowe drogi wodne oraz wesprze i zmotywuje państwa członkowskie, by konserwowały i rozbudowywały tę infrastrukturę. W przeciwieństwie do infrastruktury samochodowej i do kolei drogi żeglowne w Europie oferują jeszcze wystarczający potencjał do przyjęcia wielokrotności obecnie przewożonych ładunków, tak że inwestycje w drogi wodne mogą przynieść maksymalny zwrot z inwestycji.

4.8

Komitet przyjął do wiadomości zamiar rozpoczęcia konsultacji w sprawie opłat za infrastrukturę, aby doprowadzić do internalizacji kosztów zewnętrznych w żegludze śródlądowej. Komitet zwraca uwagę, że kwestią internalizacji kosztów zewnętrznych w żegludze śródlądowej należy zajmować się z ogromną rozwagą i że instrument ten należy stosować tylko w celu zwiększenia wielkości transportu wodnego drogą śródlądową oraz poprawy jego konkurencyjności.

4.9

Celem NAIADES II jest między innymi zwiększenie atrakcyjności sektora na rynku pracy i utworzenie wysokiej jakości miejsc pracy oraz pobudzenie mobilności zawodowej. Do tego mają zmierzać starania na rzecz harmonizacji profili zawodowych i koordynacji kwalifikacji zawodowych na poziomie europejskim. Może to się przyczynić do rozwiązania problemu niedoboru wykwalifikowanych pracowników w żegludze śródlądowej.

4.10

Jeśli chodzi o zabezpieczenie społeczne, Komitet odsyła do swojej opinii z 2005 r. (TEN/200), w której wzywał do ustalenia wspólnotowej polityki społecznej w żegludze śródlądowej. W ubiegłych latach prowadzono w tej dziedzinie intensywne działania w ramach dialogu społecznego. Doprowadziło to obecnie do opracowania szczegółowego uregulowania w dziedzinie czasu pracy w żegludze śródlądowej, w którego sprawie partnerzy społeczni podpisali porozumienie. Komitet zachęca do dalszych inicjatyw w ramach dialogu społecznego, które zwiększyłyby atrakcyjność tych zawodów.

5.   Uwagi szczegółowe

5.1

Jeśli chodzi o nowe wytyczne dla TEN-T, Komitet wzywa Komisję, by podczas wdrażania nowego podejścia opartego na korytarzach multimodalnych zadbać o mocną pozycję śródlądowych dróg wodnych. W planach dotyczących korytarzy multimodalnych trzeba mieć na uwadze wystarczające uwzględnienie wszystkich rodzajów transportu. Podczas realizacji tych planów ważną rolę powinien odgrywać sektor żeglugi śródlądowej.

5.2

Komitet uważa za bardzo istotne, by wszystkie śródlądowe drogi wodne klasy IV i wyższych zostały ujęte w sieci bazowej TEN-T. Tym samym państwa członkowskie zobowiązałyby się do zagwarantowania utrzymania i poprawy tych dróg wodnych oraz do udzielenia wszelkiego wsparcia w celu usunięcia wąskich gardeł, tak by w pełni korzystać z rezerw przepustowości europejskich śródlądowych dróg wodnych. Komitet pragnie zwrócić uwagę na rzeki dysponujące jeszcze dużymi możliwościami przyjęcia natężenia transportu, takie jak Dunaj i Łaba. Wzywa państwa członkowskie do zlikwidowania z pomocą Komisji wąskich gardeł na tych rzekach i do niezwłocznego podjęcia działań na rzecz uzupełnienia brakujących ogniw, takich jak połączenie między Sekwaną a Skaldą.

5.3

Dunaj odgrywa szczególną rolę w kontekście rozwoju transportu w krajach Środkowej i Wschodniej Europy. Komisja uznała to w przyjętej w 2010 r. strategii dla regionu Dunaju, której celem jest stymulowanie rozwoju krajów naddunajskich. Transport na Dunaju stanowi jeden z filarów tej strategii, a jego celem jest przyczynienie się do rozwoju żeglugi śródlądowej na tej ważnej rzece. W następstwie tej inicjatywy kraje naddunajskie (niestety prócz jednego) podpisały w czerwcu 2012 r. deklarację, w której zobowiązują się do przestrzegania odpowiednich norm w utrzymania Dunaju, by zapobiec zablokowaniu żeglugi w przyszłości z powodu niewystarczającej głębokości rzeki.

5.4

Komitet popiera tę strategię Komisji, jednak stwierdza, że jak dotąd jej realizacji ani deklaracji podpisanej w 2012 r. nie nadano dostatecznie konkretnych kształtów. Wzywa zatem Komisję do powołania grupy roboczej, która nadzorowałaby przestrzeganie ustaleń zawartych w strategii i w deklaracji oraz w pełni rozwiązałaby stwierdzone problemy, tak by nic nie zagrażało planowanemu rozwojowi żeglugi w tym ważnym korytarzu.

5.5

Komisja stwierdza, że w dziedzinie innowacji żegluga śródlądowa pozostaje w tyle za innymi rodzajami transportu. Wynika to między innymi z długiej żywotności środków produkcji. Ponadto w sektorze tym nie ma wystarczającej kultury innowacyjności. Komisja wzywa sektor do przejęcia wiodącej roli w tej dziedzinie i do opracowania polityki dotyczącej innowacji.

5.6

Komitet zgadza się z tymi obserwacjami, ale zwraca przy tym uwagę, iż długa żywotność sprzętu w żegludze śródlądowej i wysokie nakłady inwestycyjne sprawiają, że innowacje w tym sektorze są wolniej wprowadzane. Ze względu na wysokie koszty inwestycji trzeba stymulować innowacje za pośrednictwem wystarczających zachęt finansowych i gospodarczych oraz poprzez wspieranie dostępu do finansowania, czego jednak nie przewidziano w wystarczającym stopniu w omawianym programie.

5.7

Komitet zwraca uwagę na to, że sam sektor w związku z wprowadzeniem statków napędzanych LNG zrealizował już bardzo ambitne zamierzenia służące innowacji. Komitet wzywa właściwe organy, by możliwie szybko stworzyły ramy prawne dotyczące tej kwestii oraz dostaw paliw alternatywnych i rozwinęły infrastrukturę umożliwiającą szerokie wdrożenie tego innowacyjnego rozwiązania i jego dalszą stymulację.

5.8

Komunikatowi towarzyszy dokument roboczy służb Komisji na temat ekologizacji floty. Komisja przedstawia w nim różne scenariusze, jak osiągnąć ograniczenie emisji zanieczyszczeń powietrza. Komitet pokreśla, że żegluga śródlądowa powoduje znacznie niższe emisje CO2 niż transport drogowy i kolejowy, o czym jednak nie wspomina się w tym dokumencie.

5.9

Ponieważ uwaga koncentruje się na innych niż CO2 substancjach zanieczyszczających powietrze, Komisja dochodzi do wniosku, że żegluga śródlądowa może stać się największym źródłem zanieczyszczeń. Komitet stwierdza w tym względzie, że opracowując przyszłe normy emisji, należy zapobiec zakłóceniom konkurencji i uwzględnić odpowiednią ofertę właściwych silników dla sektora żeglugi śródlądowej.

5.10

Komitet jest zdania, że Komisja może odgrywać ważną rolę w zachęcaniu sektora do innowacji i ekologizacji oraz że powinna oferować znaczne wsparcie finansowe. Zważywszy na społeczne korzyści, jakie wynikają z poprawy oddziaływania żeglugi śródlądowej na środowisko, uzasadnione jest udzielanie na to wsparcia ze środków europejskich i krajowych. Wsparcie to może zadziałać jak silny katalizator.

5.11

Komitet wzywa zatem Komisję, by po ustaleniu wieloletniego budżetu Unii Europejskiej wykorzystała wszystkie możliwości, aby udostępnić środki z instrumentu „Łącząc Europę” i programu „Horyzont 2020” na wdrożenie rozwiązań ekologizacyjnych na statkach i inne środki przewidziane we wniosku dotyczącym NAIADES.

5.12

Ponadto Komitet wzywa sektor, by dla poprawy swego wizerunku wykorzystał też dostępne środki z funduszy rezerwowych na cele ekologizacji. Możliwość taka powstanie dzięki proponowanemu dostosowaniu zdolności przewozowych, które jest częścią pakietu NAIADES II.

5.13

Profesjonalizacja i ściślejsza współpraca w obrębie sektora oraz między nim a innymi branżami stanowią z pewnością przyczynek do strukturalnej poprawy jego pozycji gospodarczej, zważywszy że niedawno kryzys gospodarczy w żegludze śródlądowej ponownie doprowadził do powstania systemowych nadmiernych zdolności w sektorze.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/64


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie nowych środków na jednolitym rynku UE w dziedzinie telekomunikacji, na które składają się następujące dwa dokumenty: wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniającego dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012

COM(2013) 627 final – 2013/0309 (COD)

oraz komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie jednolitego rynku telekomunikacyjnego

COM(2013) 634 final

(2014/C 177/12)

Sprawozdawca: Anna NIETYKSZA

Komisja, Rada, w dniu 23 września 2013 r., oraz Parlament Europejski, w dniu 12 września 2013 r., postanowiły, zgodnie z art. 114 i 304 TFUE, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

nowych środków na jednolitym rynku UE w dziedzinie telekomunikacji, na które składają się następujące dwa dokumenty: wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki dotyczące europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej i mające na celu zapewnienie łączności na całym kontynencie, zmieniającego dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/22/WE oraz rozporządzenia (WE) nr 1211/2009 i (UE) nr 531/2012

COM(2013) 627 final – 2013/0309 (COD)

oraz komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie jednolitego rynku telekomunikacyjnego

COM(2013) 634 final.

Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 18 grudnia 2013 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 152 do 2 – 5 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

EKES popiera proponowane przez Komisję Europejską rozporządzenie i konkretne środki, które przyspieszą stworzenie jednolitego rynku komunikacji elektronicznej jako fundamentu dynamicznego i zrównoważonego wzrostu wszystkich sektorów gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy. Zapewni to także wysoki poziom ochrony konsumentów.

1.2

EKES uważa, że proponowana redukcja barier ograniczających działalność europejskich dostawców usług komunikacji elektronicznej, polegająca na:

wprowadzeniu jednolitego europejskiego zezwolenia ważnego na całym terytorium UE,

harmonizacji warunków regulacyjnych oraz gospodarki częstotliwościami,

ułatwi oferowanie konkurencyjnych i bezpiecznych usług komunikacji elektronicznej dla osób fizycznych, firm i instytucji na terytorium całej UE.

1.3

EKES zwraca uwagę, że Komisja powinna ponownie rozważyć włączenie usług szerokopasmowych w zakres świadczenia usługi powszechnej.

1.4

Jednocześnie EKES podkreśla, że redukcja barier regulacyjnych będzie otwierać rynki dla mniejszych dostawców łączności elektronicznej. Istotnymi bodźcami dla rozwoju dostawców będą:

jednolite zezwolenie,

uproszczenie procesu inwestowania w sieci,

możliwość świadczenia usług transgranicznych w każdym kraju UE,

zachęty do inwestowania.

1.5

EKES podkreśla, że proponowane przez Komisję regulacje i ogólne zachęty muszą zapobiegać dalszemu rozdrobnieniu rynku, ponieważ zjawisko to utrudniałoby rozwój usług transgranicznych i osłabiałoby pozycję UE względem jej globalnych konkurentów.

1.6

EKES uważa, że wzrost dostępności szybkich sieci oraz obniżenie kosztów ich budowy i eksploatacji:

umożliwi tworzenie miejsc pracy w europejskich przedsiębiorstwach, w tym także w MŚP i przedsiębiorstwach rozpoczynających działalność, które opracowują i dostarczają innowacyjne produkty i usługi na rynku globalnym,

przyspieszy rozwój nowoczesnych usług w zakresie e-handlu i e-edukacji czy też zaawansowanych usług publicznych, takich jak e-administracja i e-zdrowie,

przyspieszy rozwój nowoczesnych usług w modelu chmury obliczeniowej, jak to Komitet opisał w opinii w sprawie wykorzystania potencjału chmury obliczeniowej w Europie (TEN/494),

przyniesie z sobą ogromne możliwości tworzenia nowych usług, które będą wykorzystywane w dziedzinach, w których spodziewany jest szybki rozwój, takich jak „internet rzeczy” (IoT – Internet of Things) oraz komunikacja międzymaszynowa (M2M – Machine-to-Machine).

1.7

EKES stwierdza, że harmonizacja warunków regulacyjnych będzie zachęcać inwestorów do inwestowania w europejskich dostawców usług łączności elektronicznej.

1.8

EKES popiera proponowaną harmonizację gwarancji praw konsumentów i użytkowników, w tym:

ułatwienia w wyborze i zmianie usługodawcy,

eliminację wysokich kosztów połączeń mobilnych w roamingu oraz wewnątrzunijnych transgranicznych połączeń telefonii stacjonarnej (zob. raport informacyjny EKES-u w sprawie zniesienia od zaraz opłat za roaming, CES5263-2013, sprawozdawca: Raymond Hencks).

1.9

EKES opowiada się za zharmonizowaniem warunków umownych dla użytkowników końcowych usług łączności elektronicznej we wszystkich państwach członkowskich.

1.10

EKES uważa, że swobodny dostęp do sieci i możliwość korzystania z zaawansowanych usług łączności elektronicznej na całym terytorium UE zwiększą mobilność konsumentów i przedsiębiorców, a także ułatwią dostęp do dóbr kultury europejskiej oraz rozwój przemysłów kreatywnych.

1.11

Przyszłe rozporządzenie powinno zapewnić większe bezpieczeństwo finansowe i większą pewność co do regulacji prawnych operatorom. EKES zaleca, by w zamian gwarantowało ono również większą pewność prawną użytkownikom dzięki lepszej ochronie ich interesów.

1.12

EKES podkreśla znaczenie prawa do właściwej ochrony danych osobowych, prawa do bycia zapomnianym i innych praw użytkowników końcowych usług łączności elektronicznej, na które zwrócono uwagę we wcześniejszych opiniach Komitetu (1).

1.13

EKES zwraca uwagę, że technologie informacyjno-komunikacyjne (ICT) są źródłem trwałego wzrostu gospodarczego, przyczyniając się do wzrostu produktywności o 50 % we wszystkich sektorach gospodarki, w których są stosowane. Nawet jeśli ich zastosowanie powoduje zmniejszenie zatrudnienia na konkretnych stanowiskach, to utratę każdych 2 miejsc kompensuje 5 powstających nowych miejsc pracy (zob. wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, COM(2013) 627 final – 2013/0309 (COD), s. 2). EKES podkreśla, że należy zapewnić wszystkim możliwości kształcenia, przekwalifikowania zawodowego i uczenia się przez całe życie, wprowadzając nowe mechanizmy w zakresie edukacji.

1.14

EKES kładzie nacisk na konieczność przestrzegania zasad konkurencji i neutralności sieci, zwłaszcza w odniesieniu do dostawców usług łączności elektronicznej należących do sektora MŚP. Wzmacnianie największych dostawców tego rodzaju usług i konsolidacja zasobów częstotliwości mogą zagrozić konkurencyjności na rynkach państw członkowskich.

1.15

Regulacja produktów wirtualnego dostępu szerokopasmowego (rodzaju hurtowego dostępu do sieci szerokopasmowych realizowanego w postaci wirtualnego łącza dostępowego w dowolnej architekturze sieci dostępowej przewodowej lub bezprzewodowej, z wyłączeniem fizycznego uwolnienia pętli lokalnej, a także usługi przesyłu do zdefiniowanych punktów dostępu, wraz ze szczególnymi elementami i funkcjami sieci oraz pomocniczymi systemami informatycznymi) wydaje się przedwczesna. EKES uważa, że należy poczekać, aż warunki świadczenia tych usług oraz ceny zostaną uregulowane przez rynek, natomiast obowiązek dostarczania produktu łączności o zapewnionej jakości usług (ASQ) powinien być regulowany w sposób zapewniający równowagę obciążeń między wielkimi operatorami a mniejszymi usługodawcami z sektora MŚP.

1.16

EKES wyraża poważne obawy w kwestii rozwiązań szczegółowych dotyczących lokalnych sieci dostępu radiowego, a w szczególności udostępniania sieci radiowych przez użytkowników końcowych innym, nieznanym i anonimowym użytkownikom.

1.17

EKES ostrzega, że proponowane rozporządzenie stawia bardzo ambitne cele i że krótki okres jego wprowadzenia w życie (od 1 lipca 2014 r.) wymagać będzie dużego wysiłku od głównych interesariuszy: Komisji Europejskiej, krajowych regulatorów komunikacji elektronicznej, organów antymonopolowych oraz europejskich dostawców usług komunikacji elektronicznej.

1.18

Wobec konieczności koordynacji zakresów i procedur wydawania zezwoleń europejskich oraz rezerwacji i warunków wykorzystywania częstotliwości radiowych EKES zaleca wzmocnienie roli BEREC-u, dopóki nie zostanie podjęta decyzja w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego organu regulacyjnego.

2.   Wprowadzenie i kontekst

2.1

Silni operatorzy w Stanach Zjednoczonych, Japonii i Korei Południowej poczynili ogromne inwestycje w infrastrukturę szybkich szerokopasmowych łączy internetowych stacjonarnych i bezprzewodowych. Dla Unii Europejskiej kwestią niezwykle ważną jest utrzymanie konkurencyjności globalnej w dziedzinie komunikacji elektronicznej.

2.2

Znaczenie niezawodnego i szybkiego dostępu szerokopasmowego jest szczególnie ważne dla świadczenia innowacyjnych usług komunikacji elektronicznej, w tym usług chmury obliczeniowej. Dlatego dobra kondycja sektora komunikacji elektronicznej, posiadanie własnego potencjału pozwalającego świadczyć nowoczesne usługi na rzecz obywateli oraz utrzymanie znaczącego potencjału do wytwarzania urządzeń, rozwiązań oraz usług komunikacji elektronicznej leżą w strategicznym interesie UE.

2.3

Gospodarka cyfrowa i jej produkty mają coraz wyższy udział w PKB, a usługi komunikacji elektronicznej są kluczowe dla wzrostu produktywności we wszystkich sektorach gospodarki – od ochrony zdrowia po energetykę i usługi publiczne. Kluczowym czynnikiem rozwoju jest także możliwość inwestowania w sieci łączności bezprzewodowej (tzn. czwartą generację technologii łączności ruchomej zapewniającą szybki mobilny dostęp do internetu i następne) oraz szybkie sieci stacjonarne (np. FTTH (fiber-to-the-home) – światłowody doprowadzane do domu).

2.4

Dla zapewnienia wysokiej rentowności sieci komunikacji elektronicznej trzeba osiągnąć dostatecznie dużą skalę działania. Tymczasem rynek komunikacji elektronicznej krajów UE jest bardzo rozdrobniony: działa na nim ponad 1000 operatorów stacjonarnych i kilkuset operatorów sieci mobilnych. Nawet największe grupy operatorskie świadczą usługi na terenie poszczególnych krajów, nie oferując usług transgranicznych konsumentom i mniejszym użytkownikom końcowym (usługi transgraniczne oferowane są tylko największym odbiorcom korporacyjnym). Żaden operator nie działa na terenie więcej niż połowy krajów członkowskich. Na rynku sieci telewizji kablowych działa ponad 1500 operatorów, jest więc to również rynek rozproszony.

2.5

Rozdrobnienie rynku przekłada się na wysoki poziom cen, zwłaszcza na koszty połączeń między poszczególnymi krajami UE (roaming w sieciach mobilnych oraz stacjonarne połączenia międzynarodowe).

2.6

Częstotliwości radiowe są zasobem ograniczonym. Efektywność ich wykorzystania ma duży wpływ na realizację europejskiej agendy cyfrowej (EAC) oraz warunki działania dostawców usług. Tymczasem warunki korzystania z częstotliwości, takie jak reguły przydziału, terminy obowiązywania rezerwacji, możliwości refarmingu (zmiany zagospodarowania częstotliwości m.in. w celu zaspokojenia potrzeb rynkowych lub zwiększenia efektywności wykorzystania widma) oraz współdzielenia częstotliwości, są obecnie bardzo zróżnicowane w poszczególnych krajach członkowskich. Występują różnice dotyczące warunków przydziału, czasu wygaśnięcia i możliwości odnowienia rezerwacji częstotliwości. Różnice te utrudniają inwestycje oraz tworzenie zintegrowanych sieci transgranicznych łączności bezprzewodowej.

2.7

Choć Europa była w latach 90. światowym liderem telefonii mobilnej GSM, to obecnie w porównaniu ze wspomnianymi krajami pozostaje w tyle w implementacji najnowocześniejszych technologii transmisji mobilnej.

2.8

Bardzo niska jest w ostatnich latach dynamika rozwoju branży ICT w Europie (0,3 % rocznie), zwłaszcza w porównaniu ze wzrostem w USA (15 %) i w wiodących krajach Azji (26 %).

2.9

Proponowane zmiany dotyczą obszarów regulowanych przez akty tworzące fundament regulacji komunikacji elektronicznej w UE: dyrektywy 2002/20/WE (dyrektywa o zezwoleniach), 2002/21/WE (dyrektywa ramowa), 2002/22/WE (dyrektywa o usłudze powszechnej i prawach użytkowników), 2002/58/WE (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej), rozporządzenia nr 1211/2009 (ustanawiające BEREC) i nr 531/2012 (w sprawie roamingu) oraz decyzję 243/2012/UE (program polityki widma radiowego) (2).

3.   Cel ogólny rozporządzenia Komisji Europejskiej

3.1

Podstawowym celem rozporządzenia Komisji Europejskiej jest stworzenie jednolitego rynku łączności elektronicznej, na którym:

obywatele, instytucje i firmy mają dostęp do usług łączności elektronicznej na całym terytorium UE na jednolitych zasadach, bez ograniczeń, bez ponoszenia kosztów dodatkowych,

operatorzy i dostawcy usług łączności elektronicznej mogą świadczyć usługi na konkurencyjnych zasadach poza granicami państwa członkowskiego, w którym mają siedzibę, i docierać do konsumentów na terytorium całej UE,

rozwijany jest fundament cyfrowej transformacji gospodarki, co powinno prowadzić do przywrócenia i utrzymania wzrostu gospodarczego, do wzrostu globalnej konkurencyjności krajów UE oraz stworzenia nowych miejsc pracy w gospodarce cyfrowej, przemysłach kreatywnych i we wszystkich dziedzinach gospodarki, w których istotne znaczenie ma komunikacja elektroniczna.

3.2

W projekcie rozporządzenia Komisja Europejska zaproponowała następujące rozwiązania:

jednolite zezwolenie dla telekomunikacyjnego europejskiego dostawcy łączności elektronicznej, oparte na systemie jednego zgłoszenia w państwie członkowskim, w którym znajduje się główna siedziba dostawcy;

harmonizacja reguł dostępności, terminów przydzielania i okresów obowiązywania praw do użytkowania zasobów częstotliwości;

wprowadzenie produktów wirtualnego dostępu szerokopasmowego oraz zharmonizowanych produktów łączności elektronicznej o zapewnionej jakości usług (ASQ);

harmonizacja przepisów określających prawa konsumentów/użytkowników końcowych (obowiązek przejrzystości informacji i umów, ściśle określone zasady zawierania i wypowiadania umów, neutralność sieci, obowiązek utrzymywania odpowiedniej jakości usług, ułatwienie zmiany dostawcy i przenoszalność numerów);

uprawnienia organów krajowych do nakładania kar oraz przepisy dotyczące uprawnień Komisji do przyjmowania aktów delegowanych i wykonawczych;

regulacje dotyczące roamingu połączeń w sieciach mobilnych;

ograniczenie cen za wewnątrzunijne rozmowy stacjonarne, które nie będą mogły przekraczać cen krajowych rozmów międzystrefowych;

zwiększenie stabilności pracy BEREC-u jako organu doradczego Komisji Europejskiej w zakresie łączności elektronicznej.

3.3

Przezwyciężenie fragmentacji rynku łączności elektronicznej, wspieranie efektywnej konkurencji i przyciągnięcie prywatnych inwestycji dzięki przewidywalnym i zunifikowanym ramom prawnym przy zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony konsumentów, a także harmonizacja przydziału częstotliwości są niezwykle istotne dla rozwoju gospodarczego i społecznego państw członkowskich, co podkreśliła Rada Europejska w konkluzjach z posiedzenia w dn. 24–25 października 2013 r. (dokument Rady Europejskiej z 25 października 2013 r. (EUCO 169/13, CO EUR 13 CONCL 7), pkt 5 i 9).

3.4

Wzrost dostępności i obniżka kosztów korzystania z szybkich łączy umożliwi wszystkim usługodawcom, w tym także europejskim firmom z sektora MŚP, tworzenie i oferowanie innowacyjnych produktów i usług na rynku globalnym.

4.   Uwagi szczegółowe dotyczące rozporządzenia Komisji Europejskiej

4.1   Jednolite zezwolenie europejskie

4.1.1

EKES uważa, że świadczenie usług transgranicznych jest obecnie utrudnione przez obciążenia administracyjne wynikające z fragmentacji krajowych systemów udzielania zezwoleń, przydziałów widma radiowego, regulacji produktów dostępu oraz przepisów dotyczących praw konsumentów.

4.1.2

Operatorzy wykorzystują rozdrobnienie rynku kosztem użytkowników końcowych, świadcząc droższe usługi transgraniczne.

4.1.3

EKES uważa, że projektowana regulacja sprzyja konsolidacji operatorów i powstawaniu paneuropejskich dostawców usług komunikacji elektronicznej. Proces ten jest korzystny z punktu widzenia konkurencyjności gospodarki krajów UE na rynkach globalnych.

4.1.4

Wzmocnienie dostawców usług łączności elektronicznej oraz jednolite warunki prawne zwiększą atrakcyjność inwestycyjną europejskich dostawców usług dla instytucjonalnych inwestorów finansowych, w tym funduszy private equity. Dokapitalizowanie operatorów podwyższy ich możliwości inwestycyjne.

4.1.5

EKES z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie jednolitego zezwolenia europejskiego jako zasadniczy warunek poprawy funkcjonowania systemu. Należy ściśle określić procedury i zasady współpracy.

4.1.6

EKES z zadowoleniem przyjąłby wniosek, w którym opowiedziano by się za utworzeniem jednolitego europejskiego organu regulacyjnego, co Komitet zaproponował i uzasadnił już w kilku wcześniejszych opiniach.

4.2   Koordynacja użytkowania widma radiowego

4.2.1

Harmonizacja gospodarki częstotliwościami polegająca na ujednoliceniu warunków korzystania z częstotliwości (reguły przydziału, terminy obowiązywania rezerwacji, możliwości refarmingu oraz współdzielenia częstotliwości) ułatwi wprowadzanie nowych technologii bezprzewodowego dostępu szerokopasmowego (technologia 4G i kolejne).

4.2.2

Zdaniem EKES-u proponowana regulacja wyprzedza planowany na rok 2016 przegląd skuteczności działania dotychczasowych przepisów z zakresu roamingu oraz ustalenia dotyczące przeznaczenia pasm częstotliwości, jakie oczekiwane są na Światowej Konferencji Radiokomunikacyjnej ITU-R w 2015 r. (WRC-2015) (ITU-R – Sektor Radiokomunikacji ITU – jeden z trzech sektorów (wydziałów) Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego (ITU), odpowiedzialny za radiokomunikację).

4.3   Europejskie produkty dostępu wirtualnego

4.3.1

EKES uważa, że regulacja wirtualnego dostępu szerokopasmowego proponowana jest w warunkach dużej niepewności dotyczącej regulacji sieci NGN/NGA (szybkich sieci następnej generacji/sieci dostępowych następnej generacji) i różnic w praktyce regulacyjnej poszczególnych państw członkowskich. Stabilne zasady regulacji, które zachęcą operatorów do inwestycji w kosztowną infrastrukturę NGN/NGA, muszą być wprowadzane bardzo ostrożnie, gdyż praktyka regulacyjna w zakresie tych zagadnień dopiero się kształtuje. Produkty hurtowe muszą być tworzone z uwzględnieniem potrzeb klientów na poszczególnych rynkach krajowych, nie powinny być kształtowane dla typowego, „uśrednionego kraju europejskiego”.

4.4   Produkt łączności o zapewnionej jakości usług (ASQ)

4.4.1

Wprowadzenie produktu łączności o zapewnionej jakości usług (ASQ) może być bardzo korzystne dla tworzenia i dostarczania specjalistycznych, zaawansowanych usług cyfrowych.

4.4.2

Zdaniem EKES-u obowiązek dostarczania ASQ musi być regulowany w sposób zapewniający równowagę obciążeń między wielkimi operatorami a mniejszymi usługodawcami z sektora MŚP.

4.5   Zharmonizowane prawa użytkowników końcowych

4.5.1

Zdaniem EKES-u harmonizacja praw użytkowników końcowych, obowiązek zapewnienia przejrzystości i zrozumiałych dla konsumentów informacji o warunkach, jakości, uprawnieniach i taryfach oraz przepisy dotyczące ułatwień zmiany dostawców przyniosą duże korzyści konsumentom usług komunikacji elektronicznej. Wzmocni to ich pozycję wobec dostawców usług i zredukuje asymetrię informacyjną.

4.5.2

EKES popiera wprowadzenie konkretnych wymogów informacyjnych oraz wymogów umownych obejmujących:

świadczenie usług niepełnosprawnym użytkownikom końcowym, zapewnianie im szczegółowych informacji o produktach i usługach,

rodzaj działań, które mogą być podjęte przez dostawcę w związku z przypadkami naruszenia bezpieczeństwa lub integralności bądź z zagrożeniami i lukami w systemie bezpieczeństwa,

możliwość sprawdzania przez użytkowników końcowych ich własnego poziomu wykorzystania usług elektronicznych.

4.5.3

EKES popiera propozycję, by dostawcy łączności elektronicznej mieli obowiązek przekazywać informacje leżące w interesie publicznym na temat:

najpowszechniejszych sposobów wykorzystywania usług łączności elektronicznej do działań niezgodnych z prawem lub do rozpowszechniania szkodliwych treści oraz na temat konsekwencji prawnych tych czynów;

środków zabezpieczenia przed zagrożeniami dla bezpieczeństwa osobistego oraz przed bezprawnym dostępem do danych osobowych podczas korzystania z usług łączności elektronicznej.

4.5.4

EKES wyraża ubolewanie, że rozdziały IV i V projektowanego rozporządzenia zostały sformułowane w sposób niejednoznaczny, zwłaszcza jeśli chodzi o subiektywne czynniki, od których wciąż zależą pewne prawa konsumentów; żywiono nadzieję, że prawa te uzyskają status wiążących gwarancji, a odnosi się to szczególnie do art. 23 ust. 3 oraz art. 27, 28 i 30 wniosku.

4.6   Roaming i połączenia międzynarodowe

4.6.1

Ceny roamingu w europejskiej łączności ruchomej są nadal zbyt wysokie i o wiele wyższe niż ceny tej samej usługi wewnątrz poszczególnych krajów. Tymczasem zgodnie ze strategią cyfrową dla Europy ostatecznym celem jest zniesienie różnic między cenami krajowymi a cenami w roamingu i stworzenie w ten sposób rynku wewnętrznego usług łączności ruchomej.

4.6.2

Pomimo ustalenia na poziomie Unii pułapów taryfowych średnie ceny stosowane przez operatorów bardzo nieznacznie różnią się od tych pułapów i stoją na przeszkodzie zdrowej konkurencji. W związku z tym Komisja twierdzi, że musi zaproponować w ramach nowego pakietu legislacyjnego zniesienie dodatkowych kosztów za połączenia odbierane. Inne koszty roamingu powinny natomiast zniknąć docelowo, co sprzyjać będzie konkurencji między operatorami lub przynajmniej między ich ugrupowaniami.

4.6.3

EKES opowiada się zasadniczo za zniesieniem wszelkich opłat za roaming (rozmowy, SMS-y, dane), a nie tylko opłat za połączenia odbierane. Uważa ponadto, że aby stworzyć rzeczywisty europejski rynek wewnętrzny ruchomej łączności elektronicznej, należy również dokonać przeglądu cen stosowanych w odniesieniu do tranzytowych połączeń w łączności ruchomej w UE.

4.6.4

Jednakże mając na uwadze, iż reformy strukturalne przewidziane w odpowiednim rozporządzeniu z 2012 r. wejdą w życie dopiero w lipcu 2014 r., EKES uważa, że data zniesienia kosztów roamingu powinna zostać ustalona w zależności od wyników wspomnianych reform strukturalnych, po ich pełnym wdrożeniu.

4.6.5

Ten termin powinien pozwolić organom regulacyjnym na przedsięwzięcie środków zapobiegawczych, które uniemożliwią operatorom zrekompensowanie sobie spadku dochodów związanego ze zniesieniem opłat roamingowych podwyżką cen krajowych. Skompensowanie takie byłoby szkodliwe dla wszystkich konsumentów, a przede wszystkim dla obywateli, którzy z różnych przyczyn nie podróżują poza kraj zamieszkania i w związku z tym nie korzystają z połączeń w roamingu.

4.6.6

Aby osiągnąć większość przejrzystość cen, a zwłaszcza ryczałtów, EKES proponuje także, by organy regulacyjne opracowały, we współpracy z organizacjami konsumentów, rodzaj standardowej informacji o składnikach ceny, aby można było porównać różne oferty i aby ułatwić poszukiwanie oferty najkorzystniejszej.

4.6.7

Ponadto Komisja będzie musiała ściśle czuwać nad tym, by partnerstwa między operatorami, tak jej zdaniem pożądane, nie powodowały tworzenia karteli lub oligopoli prowadzących do nadużywania pozycji dominującej na rynku.

4.7   Zmiana statusu BEREC-u

4.7.1

Zdaniem EKES-u proponowane zmiany dotyczące statusu BEREC-u, np. etatowe stanowisko przewodniczącego Rady Organów Regulacyjnych, mogą się okazać niewystarczające wobec wyzwań dotyczących konkurencyjności oraz konieczności tworzenia zachęt inwestycyjnych, zwłaszcza dotyczących łączności szerokopasmowej i sieci NGN/NGA.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  Dz.U. C 271 z 19.9.2013, ss. 133–137, Dz.U. C 229 z 31.07.2012, ss. 1–6, Dz.U. C 351 z 15.11.2012, ss. 31–35.

(2)  Dz.U. C 123 z 25.4.2001, ss. 55–56; Dz.U. C 123 z 25.4.2001, ss. 56–61; Dz.U. C 123 z 25.4.2001, ss. 53–54; Dz.U. C 24 z 28.1.2012, ss. 131–133; Dz.U. C 133 z 9.5.2013, ss. 22–26.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/71


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie europejskiego szkolnictwa wyższego na świecie

COM(2013) 499 final

(2014/C 177/13)

Sprawozdawca: Mário SOARES

Dnia 11 lipca 2013 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

europejskiego szkolnictwa wyższego na świecie

COM(2013) 499 final.

Sekcja Stosunków Zewnętrznych, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 17 grudnia 2013 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 158 głosami – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

W kontekście bezpłatnego i powszechnego nauczania za pośrednictwem internetu, poważnie zmieniającego możliwości dostępu do wiedzy, priorytety strategiczne zaproponowane przez Komisję w komunikacie w sprawie umiędzynarodowienia szkolnictwa wyższego, obejmujące mobilność studentów, nauczycieli akademickich i naukowców, umiędzynarodowienie „wewnętrzne” (polegające na włączeniu do programów studiów tematyk związanych z kontekstem światowym) oraz dotyczące istotnej kwestii umocnienia stowarzyszeń i partnerstw międzynarodowych między instytucjami szkolnictwa wyższego są, zdaniem EKES-u, bardzo istotne, wobec czego Komitet je akceptuje.

1.2

EKES z zadowoleniem przyjmuje, że w komunikacie uznano znaczenie ustanowienia globalnej strategii umiędzynarodowienia europejskiego szkolnictwa wyższego. Ubolewa jednak nad tym, że w dokumencie ograniczono się do podsumowania działań, które są już realizowane przez Unię Europejską, a nie wprowadzono do nich żadnej znacznej innowacji, która odpowiadałaby obecnym warunkom konkurencyjności w tej dziedzinie.

1.3

EKES z zadowoleniem przyjmuje także uznanie, że kwestia ta nie ma charakteru czysto naukowego czy technicznego, lecz jest ściśle powiązana z kontekstem politycznym, społeczno-gospodarczym, zarówno na poziomie krajowym, europejskim, jak i światowym.

1.4

EKES oczekuje, że Komisja przedstawi propozycje i działania, które promują skuteczniejsze formy obecności uniwersytetów europejskich na arenie międzynarodowej i które usuwają przeszkody utrudniające wymianę wiedzy oraz mobilność studentów i pracowników dydaktycznych z instytucji szkolnictwa wyższego w krajach trzecich, zwłaszcza w kwestiach uzyskiwania wiz i ogólnie polityki imigracyjnej.

1.5

Mobilność studentów, pracowników dydaktycznych i naukowych jest wartością dodaną, zarówno dla krajów pochodzenia, jak i dla krajów przyjmujących. Dlatego ważne jest, by stworzyć system mobilności z możliwością powrotu, tak by uniknąć odpływu kapitału wykwalifikowanych zasobów ludzkich, które są konieczne dla rozwoju społeczeństwa.

1.6

EKES sugeruje utworzenie prawdziwie europejskiego szkolnictwa jako wyniku współpracy już podjętej przez różne uniwersytety europejskie, którego placówki mogłyby być miejscem dążenia do doskonałości akademickiej i naukowej.

1.7

EKES ponawia wyrażone we wcześniejszych opiniach zalecenie, by w procesie umiędzynarodowienia szkolnictwa wyższego utrzymać wartości charakterystyczne dla tego szkolnictwa i bronić ich, uznać wkład i różnorodność wszystkich zainteresowanych stron oraz różnice między nimi, a także uwzględnić fakt, że w grę wchodzą nie tylko interesy ośrodków akademickich, lecz także interesy polityczne, gospodarcze i kulturalne.

1.8

W trosce o to EKES potwierdza, że trzeba na nie przeznaczyć, jako na cele strategiczne, odpowiednie zasoby finansowe i ludzkie, by mogły one przyczynić się do rozwoju społeczno-gospodarczego i do dobrobytu wszystkich zainteresowanych stron.

1.9

Dlatego też EKES z wyraźnym niepokojem dostrzega przewidywalne katastrofalne skutki polityki oszczędnościowej w sektorze edukacyjnym, które już dają się zaobserwować w wielu placówkach szkolnictwa wyższego. EKES uważa za konieczne podkreślenie, że środki oszczędnościowe w sektorze edukacji stawiają pod znakiem zapytania cele, które Komisja sama określiła w komunikacie.

1.10

EKES sądzi, że w procesie umiędzynarodowienia należy upowszechniać współpracę między instytucjami szkolnictwa wyższego i przedsiębiorstwami, tworząc synergie, które promują zdolności przedsiębiorcze i twórcze studentów i pracowników dydaktycznych oraz stwarzają atmosferę innowacyjności, której tak potrzeba współczesnym społeczeństwom.

1.11

Bezpłatne i powszechne korzystanie z nowych technologii w programach międzynarodowych zmieniło w znaczny sposób dostęp do wiedzy i umożliwiło mobilność milionom studentów, którzy w przeciwnym wypadku nie mogliby skorzystać z tej szansy. EKES uczula jednak na wyzwania techniczne, pedagogiczne i etyczne związane z mobilnością, takie jak poszanowanie własności intelektualnej pracowników dydaktycznych i naukowych, którzy opracowują programy nauczania, czy też ugruntowanie się dwóch rodzajów dyskryminacyjnego podejścia do uznawalności doświadczeń osób, w zależności od tego, czy uczestniczą oni w umiędzynarodowieniu osobiście czy on-line.

1.12

Komitet utwierdza się ponadto w przekonaniu, że umiędzynarodowienie szkolnictwa wyższego powinno przyczynić się do uwydatnienia zasadniczych wartości kultury europejskiej, takich jak obrona praw człowieka, uznanie dziedzictwa kulturowego poszczególnych społeczeństw oraz propagowanie większej spójności społecznej.

1.13

EKES nalega, by Komisja regularnie dostarczała dokładnych informacji o stanie realizacji zobowiązań przyjętych w komunikacie, i uważa, że kwestia ta powinna zostać uwzględniona w zaleceniach dla poszczególnych krajów w ramach semestru europejskiego.

1.14

EKES zaleca wreszcie, by w kolejnym budżecie UE znacznie zwiększono zasoby przeznaczone na te zagadnienia, zwracając szczególną uwagę na konieczność prowadzenia badań.

2.   Wstęp

2.1

W zglobalizowanym i konkurencyjnym społeczeństwie, z jakim mamy obecne do czynienia, wiedza jest istotnym narzędziem rozwoju człowieka w każdym aspekcie: społecznym, gospodarczym i związanym z dobrobytem. Naturalnie szkolnictwo wyższe nadal jest uznawane za istotny element tworzenia i upowszechniania nowej wiedzy i za element innowacji mogący przyczynić się do rozwoju jednostek i ogólnie społeczeństwa. Innowacje i wiedza to decydujące czynniki wzrostu gospodarczego, a także rozwoju społecznego i spójności społeczeństw.

2.2

Oczywiście formy i sposoby zdobywania wiedzy i umiejętności zawsze będą różnorodne, lecz dziś przyjmują one wymiar całkowicie nowy i nie tylko poszerzają obowiązek szkolny na coraz większą liczbę obywateli i obywatelek, lecz przede wszystkim coraz bardziej wykorzystują nowe technologie, co stanowi duże wyzwanie dla europejskich instytucji szkolnictwa wyższego.

2.3

Uniwersytety są (lub powinny być) centralnymi elementami nie tylko polityki w zakresie badań naukowych i innowacji technologicznych, lecz również ośrodkami badań naukowych zdolnymi przyczynić się do opracowania nowatorskich polityk społecznych, polityki spójności społecznej oraz bardziej skutecznych, konkurencyjnych i zrównoważonych strategii biznesowych.

2.4

W Europie mamy 4 tys. instytucji szkolnictwa wyższego, w których uczy się ponad 19 mln studentów i pracuje 1,5 mln osób (nauczycieli akademickich i innych zatrudnionych). Ośrodki te współpracują, a także konkurują z uniwersytetami z innych regionów i kontynentów pod względem wytwarzania i przekazywania wiedzy, jak również pod względem innowacji i tworzenia wartości dla społeczeństw, w których się znajdują.

2.5

Obecnie w skali świata mamy 99 mln studentów w instytucjach szkolnictwa wyższego, a liczba ta do 2030 r. ma wzrosnąć aż do 414 mln. Coraz większa liczba studentów pragnie rozpocząć i ukończyć studia w miejscu innym niż kraj ojczysty, a Europa przyciąga około 45 % studentów migrujących. Zgodnie z przewidywaniami Komisji ich liczba wzrośnie z 4 do 7 mln do końca obecnego dziesięciolecia. Choć jest ona znacząca, zawsze można i trzeba zrobić więcej i lepiej (1).

2.6

Edukacja, w szczególności w ramach szkolnictwa wyższego, jest jednym z głównych elementów strategii „Europa 2020” i dążenia Europy do stworzenia zrównoważonej i inteligentnej gospodarki sprzyjającej włączeniu społecznemu. Jedną z przesłanek urzeczywistniania takiej gospodarki jest prowadzenie prawdziwej polityki przemysłowej, w której uznaje się, że czynnikiem o żywotnym znaczeniu jest kształcenie kapitału ludzkiego. Dlatego też znaczenie uniwersytetów będzie rosło.

2.7

Współpraca międzynarodowa ma więc ogromne znaczenie dla kształtowania i wykorzystywania nowych umiejętności, które są niezbędne w świecie pełnym zmian.

2.8

W tym kontekście powstał komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów dotyczący europejskiego szkolnictwa wyższego na świecie.

3.   Streszczenie komunikatu Komisji

3.1

Komisja stwierdza w komunikacie, że konieczne jest określenie trzech priorytetów strategicznych dla placówek szkolnictwa wyższego i dla państw członkowskich w związku z przyjęciem ogólnej strategii umiędzynarodowienia (2):

jeżeli chodzi o mobilność, należy: ściśle ukierunkowywać strategie umiędzynarodowienia tak, aby obejmowały znaczący element mobilności studentów, pracowników dydaktycznych i naukowych oraz wysokiej jakości usługi doradcze w tym zakresie; tworzyć programy dwukierunkowej mobilności z krajami trzecimi; gwarantować sprawiedliwe i oficjalne uznawanie umiejętności nabytych za granicą przez studentów, naukowców i osoby uczestniczące w mobilności międzynarodowej;

jeżeli chodzi o umiędzynarodowienie „wewnętrzne” (włączenie elementów związanych z kontekstem światowym do struktury i treści programów nauczania oraz do procesu nauczania i uczenia się) oraz nauczanie cyfrowe, należy: wykorzystać doświadczenia i kompetencje międzynarodowe kadr ośrodków szkolnictwa wyższego, aby opracować programy międzynarodowe przynoszące korzyści studentom stacjonarnym i mobilnym; zapewnić studentom, naukowcom i nauczycielom akademickim możliwość poszerzenia kompetencji językowych, w szczególności oferując kursy nauki języka miejscowego, maksymalizując korzyści płynące z europejskiej różnorodności językowej; propagować współpracę międzynarodową poprzez wykorzystywanie ICT i otwartych zasobów edukacyjnych;

jeżeli chodzi o partnerstwa, należy: wzmocnić potencjał kształcenia wyższego i badań, by określić wyzwania globalne i ustanowić partnerstwa i sojusze międzynarodowe oparte na innowacjach; przezwyciężyć przeszkody w zakresie uznawalności wspólnych lub podwójnych dyplomów; zapewnić innowacyjne kursy pobudzające ducha przedsiębiorczości oraz możliwość szkoleń międzynarodowych z udziałem przedsiębiorców z UE i krajów trzecich; zachować spójność między strategiami umiędzynarodowienia a unijną polityką współpracy na rzecz rozwoju.

3.2

Komisja wskazuje, że w związku z globalizacją i postępem technologicznym w dziedzinie szkolnictwa wyższego pojawiły się nowe podmioty, takie jak kraje wschodzące, m.in. Chiny, Indie i Brazylia.

3.3

Komisja wskazuje również na wyniki uzyskane w ramach różnych wdrożonych w międzyczasie inicjatyw (proces boloński, programy takie jak Erasmus, Tempus, Erasmus Mundus, „Maria Curie”, jak również narzędzia zwiększające przejrzystość, np. europejski system transferu i akumulacji punktów – ECTS, oraz europejskie ramy kwalifikacji – EQF), służących zwiększeniu poziomu umiędzynarodowienia wewnątrzeuropejskiego.

3.4

Przypomina stwierdzenie zawarte w komunikacie (3) pt. „Rozwój i koncentracja unijnej współpracy międzynarodowej w dziedzinie badań naukowych i innowacji”, że mobilność międzynarodowa oferuje ośrodkom kształcenia wyższego nowe możliwości zawarcia partnerstw strategicznych.

3.5

Jeżeli chodzi o wkład finansowy w strategie umiędzynarodowienia, Komisja odda do dyspozycji – za pośrednictwem nowego programu Erasmus+ i działań „Maria Skłodowska-Curie” – więcej środków, co umożliwi mobilność 135 tys. studentów i nauczycieli akademickich, pogłębienie kariery zawodowej 15 tys. naukowców, wykorzystanie 60 tys. stypendiów oraz wsparcie tysiąca partnerstw służących budowaniu potencjału między ośrodkami szkolnictwa wyższego z UE i krajów trzecich.

4.   Uwagi ogólne

4.1

EKES ubolewa, że omawiany komunikat nie wnosi w rzeczywistości istotnych nowych elementów w tzw. strategię umiędzynarodowienia, w której wiele ośrodków szkolnictwa wyższego w UE uczestniczy już od wielu lat. Jednakże EKES z zadowoleniem przyjmuje i popiera fakt, że Komisja uznaje w komunikacie znaczenie globalnej strategii umiędzynarodowienia europejskiego szkolnictwa wyższego i zachęca instytucje szkolnictwa wyższego oraz państwa członkowskie do realizacji i wzmacniania tejże strategii.

4.2

Już w swej wcześniejszej opinii EKES wyraził zainteresowanie tym tematem, stwierdzając, że jego zdaniem „zasadniczym celem jest przekształcenie uniwersytetów europejskich w ośrodki przyciągające studentów z całego świata, co przyczyni się do wyeksponowania wysokiej jakości europejskiego szkolnictwa wyższego i badań” (4).

4.3

Przyciągnięcie nowych talentów jest dziś istotne, by pobudzić gospodarkę i przyczynić się do zrównoważonego wzrostu społeczeństw. W tym celu uniwersytety europejskie muszą wzmocnić współpracę, tak by umiędzynarodowienie europejskiego szkolnictwa wyższego pozostawało wysoce konkurencyjne i mogło być korzystne dla całej Unii Europejskiej (5) i wszystkich podmiotów w nim uczestniczących.

4.4

Współpracę tę można również umocnić poprzez ściślejszą i lepszą koordynację między instytucjami szkolnictwa wyższego różnych krajów europejskich, które zaznaczają swą obecność na całym świecie. Utworzenie takiego prawdziwie europejskiego szkolnictwa w wyniku tej współpracy mogłoby być sygnałem potwierdzającym, że Unia Europejska jest obszarem doskonałości.

4.5

Taka strategia umiędzynarodowienia musi uwzględniać różnorodność geograficzną i różne podejścia, a także interesy polityczne, ekonomiczne czy akademickie. Umiędzynarodowienie szkolnictwa wyższego powinno także uwzględniać interesy poszczególnych wydziałów uniwersyteckich lub nawet katedr, przyczyniając się w ten sposób do rozwoju ich własnych strategii w zakresie badań i innowacji.

4.6

Z drugiej strony, biorąc pod uwagę niedawne doświadczenia, z których wynika konieczność ustanowienia pewnej hierarchii wśród nauk, ważne jest, by nie doprowadzić do marginalizacji nauk społecznych i humanistycznych ani do podporządkowania ich innym dziedzinom wiedzy.

4.7

Podobnie należy uwzględnić interesy studentów i pracowników dydaktycznych i naukowych, jeśli umiędzynarodowienie ma mieć charakter kompleksowy. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przezwyciężenie poszczególnych przeszkód utrudniających skuteczną mobilność ich wszystkich, dlatego należy poświęcić szczególną uwagę uznawaniu i waloryzacji kompetencji nabytych w ramach badań, nauczania i szkoleń.

4.8

Z tego względu należy też koniecznie umacniać wdrażanie dwustronnych umów dotyczących uznawania kompetencji i dyplomów, a także rozważyć i uwzględnić postanowienia dotyczące tych kwestii w umowach o wymianie kulturalnej i edukacyjnej, zawieranych z krajami trzecimi i ich uniwersytetami. Umowy te powinny być okresowo poddawane ocenie z udziałem środowisk edukacyjnych.

4.9

Ponadto ważne jest zwrócenie uwagi na asymetrie istniejące między systemami edukacji państw przyjmujących i państw pochodzenia, tak aby znaleźć najlepsze rozwiązania. Należy też uwzględnić wkład naukowy i wartości społeczno-kulturalne płynące z wymiany pracowników dydaktycznych i pracowników naukowych, oraz postrzegać je jako wzbogacające, w najszerszym znaczeniu tego słowa, dla wszystkich zaangażowanych społeczności.

4.10

W związku z tym EKES z zadowoleniem przyjmuje wzmiankę o wspólnej odpowiedzialności Komisji, Rady, państw członkowskich, sektora edukacji oraz zaangażowanych krajów i uniwersytetów spoza UE.

4.11

Spójność europejskich i krajowych strategii placówek szkolnictwa wyższego, strategii przedsiębiorstw i innych sektorów społeczeństwa w ramach umiędzynarodowienia ich własnych interesów ma zasadnicze znaczenie dla powodzenia umiędzynarodowienia szkolnictwa wyższego. W tym kontekście przejście od działań międzynarodowych w poszczególnych sektorach do zinstytucjonalizowanej strategii umiędzynarodowienia to ważny krok, który należy wspierać.

4.12

Umiędzynarodowienie szkolnictwa wyższego musi być powiązane z badaniami wysokiej jakości, propagującymi wspólne dobro i rozwój społeczno-gospodarczy. Wymaga także udziału nauczycieli akademickich i naukowców, za pośrednictwem demokratycznie wybranych struktur, we wszystkich instytucjach szkolnictwa wyższego i ośrodkach badawczych w Europie i poza nią, wraz z innymi podmiotami (organizacjami studenckimi, przedsiębiorstwami i ich stowarzyszeniami, publicznymi władzami lokalnymi lub regionalnymi itp.).

4.13

EKES podkreśla ponadto, że jego zdaniem umiędzynarodowienie szkolnictwa wyższego powinno przyczynić się do uwydatnienia zasadniczych wartości kultury europejskiej, takich jak obrona praw człowieka, ochrona dziedzictwa kulturowego poszczególnych społeczeństw oraz propagowanie większej spójności społecznej.

5.   Uwagi szczegółowe

5.1

EKES odnotowuje, że Komisja uznaje w komunikacie zasadę pomocniczości (odpowiedzialność krajową), lecz nie pomija także wkładu UE, szczególnie jeśli chodzi o umiędzynarodowienie szkolnictwa wyższego.

5.2

Jednym z instrumentów do dyspozycji UE jest wzięcie pod uwagę, przy określeniu priorytetów w finansowaniu projektów, konkretnego i dodatkowego wsparcia dla prac wykonywanych przez krajowe agencje umiędzynarodawiania szkolnictwa wyższego w różnych krajach europejskich oraz stymulowanie tworzenia takich agencji w krajach, w których one nie istnieją. Zdaniem EKES-u wzmocnienie współpracy między tymi agencjami byłoby właściwym bodźcem do zacieśnienia współpracy między uniwersytetami europejskimi.

5.3

Jedna z najważniejszych kwestii z punktu widzenia umiędzynarodowienia europejskiego szkolnictwa wyższego i przyciągania młodych talentów z krajów trzecich to polityka imigracyjna i przyznawanie wiz studentom i nauczycielom akademickim przybywającym spoza UE. EKES wskazuje, że trzeba przezwyciężyć dawno już wykryte przeszkody, które są przyczyną zniechęcenia licznych studentów, profesorów i naukowców do priorytetowego wyboru szkolnictwa europejskiego.

5.4

EKES zawsze popierał ideę mobilności studentów, nauczycieli akademickich i naukowców jako wartość dodaną zarówno dla krajów pochodzenia, jak i dla krajów przyjmujących. W tym kontekście ważne jest, by stworzyć system mobilności z możliwością powrotu, tak by uniknąć odpływu kapitału wykwalifikowanych zasobów ludzkich, które są konieczne dla rozwoju społeczeństwa.

5.5

Z drugiej strony od opracowywania statystyk dotyczących mobilności studentów oraz kadr nauczycielskich bądź naukowych ważniejsze jest przeanalizowanie jej wyników. Zresztą większa część inwestycji powinna być kierowana przede wszystkim na programy współpracy, w których stypendia w ramach mobilności łączą się w jednej strukturze i umożliwiają tworzenie sieci, które mogą się szybko rozrastać.

5.6

EKES zwraca również uwagę na konieczność wzmocnienia udziału kobiet, zwłaszcza w mobilności w celach badawczych, w chwili gdy liczba kobiet naukowców piastujących wyższe stanowiska, którym np. powierzono odpowiedzialność za instytuty naukowe i uniwersytety, nadal pozostaje niska, pomimo pewnej poprawy w ostatnich latach.

5.7

Mobilność powinna być dla tych, którzy z niej korzystają, możliwością wzbogacającą pod względem kulturowym i językowym, którą oferuje jedynie Europa jako obszar wielokulturowy i wielojęzyczny. W tym kontekście włączenie nauki języka miejscowego do programów studiów dla migrujących studentów i nauczycieli akademickich oraz naukowców, a także określenie strategii integracji tych migrantów ze społecznościami lokalnymi z pewnością stworzyłoby ważne horyzonty kulturowe i umożliwiło faktyczne uczestniczenie w rzeczywistym życiu środowisk, w których przebywają w trakcie studiów lub badań naukowych (6).

5.8

Kolejna kwestia ważna z punktu widzenia umiędzynarodowienia szkolnictwa wyższego dotyczy uznawania, certyfikacji i walidacji zdobytych kwalifikacji i kompetencji. Niedawno EKES przyjął opinię, w której stwierdził, że „uznawanie kwalifikacji zawodowych zdobytych w innych państwach członkowskich jest istotnym narzędziem służącym wspieraniu mobilności obywateli UE, a tym samym realizacji rynku wewnętrznego. Przyczyni się także do poprawy konkurencyjności państw członkowskich, do zrównoważonego wzrostu i do zmniejszenia bezrobocia. Różnorodne doświadczenia zawodowe, które obywatele gromadzą podczas pracy w innych państwach członkowskich, przynoszą korzyści gospodarce krajowej” (7).

5.9

Komisja uznaje w komunikacie znaczenie krajów gospodarek wschodzących dla globalizacji i umiędzynarodowienia szkolnictwa wyższego. Choć EKES przyznaje, że te nowe podmioty działające na arenie międzynarodowej powinny być odpowiednio brane pod uwagę, uważa za konieczne zasygnalizowanie potrzeby stałego zwracania uwagi na nowych „konkurentów”, którzy mogą się nagle pojawić, lub na inne kraje i obszary geograficzne, z którymi dość liczne kraje europejskie z różnych powodów utrzymują uprzywilejowane stosunki.

5.10

EKES zauważa, że w komunikacie Komisji brakuje wzmianki o koniecznej współpracy między uniwersytetami a środowiskiem przedsiębiorstw, w ramach której należy szanować niezależność i sposób funkcjonowania obu tych sektorów. Niemniej kontakty te mogą być znacznym przyczynkiem do innowacji i rozwoju społeczno-gospodarczego.

5.11

Faktycznie także w scenariuszu uwzględniającym kontekst międzynarodowy trzeba zadbać o współpracę między instytucjami szkolnictwa wyższego i przedsiębiorstwami. Ważne jest, by uniwersytety wykorzystywały w swej działalności międzynarodowej wyniki badań, wprowadzały innowacje do swej działalności pedagogicznej i promowały zdolności twórcze i innowacyjne wśród swych studentów i profesorów. EKES zwraca jednak uwagę na ryzyko podporządkowania badań podstawowych ewentualnym natychmiastowym zastosowaniom naukowym.

5.12

EKES pozytywnie odnosi się do uznania, że kwestia ta nie ma charakteru czysto naukowego czy technicznego, lecz jest ściśle powiązana z europejskim kontekstem politycznym i krajowym.

5.13

Dlatego też wyraża swoje zaniepokojenie sytuacją budżetową w niektórych krajach europejskich, w szczególności tych, które uzyskują pomoc UE i MFW i dokonują znaczących cięć w budżetach dla placówek szkolnictwa wyższego, co może podważyć dobre intencje zawarte w komunikacie. Faktycznie główne czynniki wpływające na atrakcyjność uniwersytetów europejskich to jakość i doskonałość jej stopni naukowych.

5.14

EKES wskazuje na potrzebę zebrania wiarygodnych i porównywalnych europejskich danych statystycznych, aby stworzyć oparty na solidnych podstawach dialog z partnerami spoza UE i nawiązać rzeczywiste partnerstwa wiedzy.

5.15

Jeżeli chodzi o monitorowanie sytuacji szkolnictwa wyższego i jego umiędzynarodowienia, EKES uważa, że kwestia ta powinna zostać uwzględniona w zaleceniach dla poszczególnych krajów w ramach semestru europejskiego.

5.16

Wykorzystanie nowych technologii w programach międzynarodowych powinno, jak stwierdzono w komunikacie, umożliwić mobilność milionom studentów, którzy nie mają do niej faktycznego dostępu. W rezultacie bezpłatne i powszechne nauczanie za pośrednictwem internetu poważnie zmienia możliwości dostępu do wiedzy i tworzy nowe szanse, a jednocześnie kolejne wyzwania pedagogiczne i metodologiczne.

5.17

EKES zwraca jednak uwagę na kwestie techniczne i etyczne związane z mobilnością, takie jak poszanowanie własności intelektualnej pracowników dydaktycznych i pracowników naukowych, którzy opracowują programy nauczania, czy też ugruntowanie się dwóch rodzajów dyskryminacyjnego podejścia do uznawalności doświadczeń osób, w zależności od tego, czy uczestniczą oni w umiędzynarodowieniu osobiście czy on-line.

5.18

Komisja przewidziała wprowadzenie od 2014 r. U-Multirank, nowego modelu klasyfikacji placówek szkolnictwa wyższego, w którym, w trosce o większą przejrzystość, odzwierciedlono by różnorodność profili kształcenia. Choć EKES podziela te zamierzenia, to jednak zastanawia się nad skutecznością tego systemu w porównaniu z uznanymi już systemami oraz nad słusznością przeznaczenia na niego tak znacznych zasobów w okresie trudności finansowych i gospodarczych.

5.19

EKES cieszy się, że grupa wysokiego szczebla ds. modernizacji szkolnictwa wyższego uznała, że większa różnorodność kulturowa, gospodarcza i społeczna studentów wymaga odpowiedniego przeszkolenia pedagogicznego. Tak jak UE ustaliła wymierny cel zakładający, że 40 % młodzieży europejskiej uzyska do 2020 r. wyższe wykształcenie, tak każdy profesor w placówkach szkolnictwa wyższego powinien być w stanie zagwarantować do tego samego roku jakość studiów i nadawanych dyplomów.

5.20

Międzynarodowy pakt praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych Organizacji Narodów Zjednoczonych zobowiązuje państwa do przejęcia pełnej odpowiedzialności za finansowanie edukacji i stanowi, że „szkolnictwo wyższe powinno być równo dostępne dla wszystkich, zgodnie z umiejętnościami poszczególnych osób, dzięki odpowiednim środkom, a przede wszystkim dzięki stopniowemu wprowadzaniu edukacji bezpłatnej”.

5.21

Finansowanie przewidziane przez Komisję na strategię umiędzynarodowienia szkolnictwa wyższego w okresie budżetowym 2014–2020 wynosi 3 mld euro (z 16 mld euro przewidzianych na programy objęte programem Erasmus+). Komisja zobowiązuje się do zapewnienia za pomocą tego finansowania mobilności dla 135 tys. studentów i nauczycieli, 15 tys. naukowców oraz 60 tys. magistrantów i doktorantów. EKES oczekuje, że będzie regularnie i dokładnie informowany o stanie realizacji tego zobowiązania i zaleca, by w przyszłości zwiększono środki przeznaczone na ten cel.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  Dane Instytutu Statystycznego UNESCO.

(2)  Prezydencja litewska wspólnie z Komisją Europejską zorganizowała konferencję na te tematy. Konkluzje z tej konferencji można znaleźć na stronie: http://ec.europa.eu/education/news/30082013-european-higher-education-confrence_en.htm.

(3)  COM(2012) 497 final.

(4)  Dz.U. C 191 z 29.6.2012, s. 103.

(5)  Zdaniem Komisji Europejskiej 63% ogółu studentów z krajów trzecich, którzy przybywają do UE, udaje się do trzech krajów: Zjednoczonego Królestwa, Francji i Niemiec.

(6)  „Każda osoba powinna […] mieć możliwość wyrażania się, a także tworzenia i rozpowszechniania swoich prac w wybranym przez siebie języku, a w szczególności w swoim języku ojczystym; wszyscy powinni mieć prawo do edukacji i szkolenia wysokiej jakości, z pełnym poszanowaniem ich tożsamości kulturowej” – Powszechna Deklaracja UNESCO o różnorodności kulturowej z 2001 r.

(7)  Dz.U. C 204 z 9.8.2008, s. 85.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/78


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – „Komunikat konsultacyjny w sprawie zrównoważonego stosowania fosforu”

COM(2013) 517 final

(2014/C 177/14)

Sprawozdawca: David SEARS

Dnia 8 lipca 2013 r. Komisja, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Komunikat konsultacyjny w sprawie zrównoważonego stosowania fosforu”

COM(2013) 517 final.

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 7 stycznia 2014 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 21 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 155 głosami – 4 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Streszczenie i wnioski

1.1

Omawiany komunikat konsultacyjny jest częścią szerszej debaty na temat tego, jak UE może w sposób efektywny pod względem kosztów i akceptowalny z punktu widzenia środowiska utrzymać dostawy krytycznych surowców potrzebnych zarówno do produkcji, jak i do utrzymania życia zwierząt i ludzi w coraz gęściej zaludnionym i coraz bardziej konkurencyjnym zglobalizowanym świecie. Komunikat przedstawia wnikliwe, wyważone i wystarczające podsumowanie sytuacji w zakresie importu i stosowania produktów wytwarzanych na bazie fosforu, produkcji środków spożywczych i w zakresie innych zastosowań.

1.2

Komisja stawia 11 pytań, na które EKES udziela odpowiedzi, a także formułuje konkretne zalecenia. EKES odnotowuje wkład wnoszony przez Europejską Platformę Zrównoważonego Fosforu (European Sustainable Phosphorus Platform – ESPP) oraz ten, który prawdopodobnie wniosą prace w ramach europejskiego partnerstwa innowacyjnego na rzecz wydajnego i zrównoważonego rolnictwa. EKES popiera te inicjatywy i ufa, że rezultaty ich prac zostaną właściwie wykorzystane.

1.3

EKES wyraża uznanie dla przyjętego podejścia, które – jak stwierdza Komisja – niekoniecznie zmierza do przyjęcia konkretnych aktów prawnych. Stosowniejsze może okazać się zadawanie właściwych pytań i zapewnienie dostępności właściwych danych, które umożliwią innym podjęcie bardziej świadomych decyzji. Należy wskazać najlepsze praktyki i dobrze je rozpowszechnić, by inni mogli się na nich wzorować.

1.4

Może to wymagać krótkoterminowego wsparcia rynkowego dla nowych technologii i tam, gdzie to konieczne, bardziej długoterminowego wsparcia regulacyjnego dla zmian, które zostaną uznane za niezbędne. Cele dotyczące odpowiedzialności za stosowanie fosforu i za jego recykling mogą być pomocne, ich realizację na szczeblu krajowym należy jednak pozostawić podmiotom mającym bliżej do czynienia z tą kwestią.

2.   Wstęp

2.1

Fosfor to pierwiastek niezbędny do życia. Można go odzyskiwać bez końca, ale nie można go zastąpić. Jest szeroko rozpowszechniony w skorupie ziemskiej, jednak zasoby fosforytów nadających się do eksploatacji skupione są w zaledwie kilku krajach, z których żaden – poza jednym (Finlandią) – nie należy do UE.

2.2

Fosfor znajduje się w odpadach, w tym organicznych odpadach stałych pochodzenia roślinnego, zwierzęcego i ludzkiego. Są one w różnym stopniu poddawane recyklingowi i wykorzystywane na gruntach w celu wspomagania unieszkodliwiania odpadów i w celu nawożenia upraw. Na niektórych obszarach występują nadwyżki, co stanowi dla nich problem prowadzący do pogorszenia się jakości wody i do eutrofizacji (rozwoju roślinności wskutek nadmiaru substancji odżywczych); inne obszary notują deficyt i nie mogą osiągnąć wysokich plonów. Zmiany w gęstości populacji ludności i zwierząt jeszcze zaostrzają te trudności.

2.3

W pierwszym pięćdziesięcioleciu eksploatacji fosforytu nie poświęcano zbyt wielkiej uwagi ani problemom, ani możliwościom wynikającym z opisanych powyżej czynników. Podaż wydawała się wystarczająca, ceny utrzymywały się na stałym, niskim poziomie, plony upraw i wyniki hodowli zwierząt szybko rosły. W 2008 r. sytuacja gwałtownie się zmieniła. Chiny, przewidując potencjalne niedobory na rynku krajowym, nałożyły cło na eksport; ceny na świecie drastycznie wzrosły; miało to także wpływ na ceny żywności; zaczęto mówić o tym, że być może już wystąpił „szczyt produkcji fosforu”.

2.4

Dwa lata później ponownie oszacowano rezerwy i stwierdzono, że są one dziesięciokrotnie większe. Wydawało się, że problem zniknął, mimo to jednak wątpliwości co do faktycznego stanu rzeczy nasiliły się. Jakkolwiek by nie było, nadszedł czas na postawienie poważnych pytań.

3.   Odpowiedzi na pytania

3.1   Czy uważają Państwo, że kwestie bezpieczeństwa dostaw dla UE w związku z dystrybucją fosforytu stanowią powód do obaw? Jeśli tak, co należy zrobić, aby zaangażować kraje produkujące fosforyt w rozwiązywanie tych problemom?

3.1.1

Fosforyt jest głównym źródłem fosforu wykorzystywanego do zwiększania plonów i wspomagania wzrostu zwierząt, a przez to do utrzymania wciąż rosnącej liczby ludności. Znane zasoby skupione są w kilku krajach. Tylko kraje produkujące znaczne nadwyżki w stosunku do własnych potrzeb są skłonne je eksportować. Uważa się, że do obrotu handlowego trafia niewielka część wydobycia (16 %) (Rosemarin i Jensen, Europejska konferencja w sprawie zrównoważonego stosowania fosforu, marzec 2013 r.). Wiele krajów będących dostawcami tego surowca postrzeganych jest jako politycznie niestabilne. Rynek ten nie jest w pełni przejrzysty ani doskonały. UE nie jest samowystarczalna w tym zakresie, a ponadto utraciła pewną część miejsc pracy, gdy produkcja wyrobów gotowych (nawozów i produktów chemicznych wytwarzanych na bazie fosforu) przeniosła się do krajów dostarczających.

3.1.2

Problemowi temu można zaradzić tylko na poziomie globalnym. Jeżeli jeden duży (o dużej liczbie mieszkańców) i/lub bogaty kraj o wysokim popycie poczuje się zagrożony pod względem dostaw surowców, w tym żywności, wówczas zagrożone będą wszystkie kraje lub regiony zależne od importu. W takim samym stopniu dotyczy to towarów wytwarzanych z tych surowców. Wszelkie badania muszą uwzględniać tę kwestię, szczególnie w przypadku gdy zmieniła się struktura produkcji, a największy popyt koncentruje się teraz poza UE.

3.1.3

Odpowiedź na pierwsze pytanie brzmi zatem zdecydowanie „tak”. Wyzwanie polega na znalezieniu sposobów na zwiększenie samowystarczalności, które byłyby racjonalne pod względem kosztów. Zmiany, jakie zaszły po gwałtownym skoku cen o 700 % w 2008 r., okazały się cenne. Chociaż ceny od tego czasu spadły, świadomość nadal istniejącego ryzyka przyczyniła się do pobudzenia inwestycji w całym łańcuchu dostaw. Podnoszenie świadomości co do oddziaływania na środowisko na wszystkich etapach łańcucha dostaw oraz zrozumienie, jak je minimalizować w sposób efektywny pod względem kosztów, to kwestie o równie dużym znaczeniu. Kluczowe znaczenie będzie miało wsparcie Komisji dla badań oraz zaangażowanie grup zainteresowanych podmiotów za pośrednictwem europejskiego partnerstwa innowacyjnego i Europejskiej Platformy Zrównoważonego Fosforu.

3.1.4

75 % znanych zasobów znajduje się na terenie Maroka i Sahary Zachodniej (Rosemarin i Jensen, Europejska konferencja w sprawie zrównoważonego stosowania fosforu, marzec 2013 r.). W światowym obrocie handlowym dominuje eksport z Maroka. Inne kraje dostarczające do UE to Tunezja i Syria. Do największych dostawców fosforytu i wyrobów gotowych należy Rosja. Znaczne ilości eksportują także Jordania i Egipt. Zachęty mające na celu wzmacnianie sąsiedztwa i innych umów dwustronnych są oczywiste.

3.1.5

Problematyka ta została w pełni omówiona w opracowanej niedawno opinii EKES-u w sprawie zapewnienia ważnych towarów importowych dla UE poprzez aktualną politykę handlową UE i inne powiązane polityki (1), przyjętej w październiku 2013 r. Oczywista jest także konieczność przyjęcia na czas przez wszystkie instytucje UE w imieniu państw członkowskich spójnej, całościowej, świadomej politycznie strategii, która zasadzałaby się na współpracy opartej na dostępnych danych i byłaby realizowana z właściwą taktyką.

3.2   Czy przedstawiony tutaj obraz podaży i popytu jest dokładny? Co UE może zrobić w celu zachęcenia do łagodzenia ryzyka związanego z dostawami poprzez np. wsparcie zrównoważonego wydobycia lub wykorzystania nowych technologii górniczych?

3.2.1

EKES popiera sięgnięcie przez Komisję po aktualne dane z okresu po 2010 r., dotyczące podaży i – szeroko rzecz ujmując – popytu, niemniej należy je uznać raczej za przybliżone niż dokładne. Mając na uwadze to, że znane zasoby stanowią mniej niż 1 ppm całości fosforu występującego w skorupie ziemskiej oraz że odkryto już wszelkie zagregowane zasoby nadające się do eksploatacji, EKES-owi wydaje się to mało prawdopodobne, a jeszcze mniej prawdopodobne to, że technika wydobycia i odzyskiwania nie będzie udoskonalana. Popyt można ograniczyć poprzez dalsze dążenie do wyeliminowania fosforu z detergentów oraz bardziej efektywne jego wykorzystanie w nawozach bądź poprzez przestawienie się na dietę o niewielkiej zawartości mięsa, jak i poprzez ustabilizowanie populacji.

3.2.2

Wobec tak wielu zmiennych i niepewnych czynników dotyczących aktualnych zasobów fosforu, trudno jest stwierdzić, czy krzywa Hubberta lub przewidywania co do szczytowego wydobycia fosforu mogą być przydatne dla prognoz krótkoterminowych.

3.2.3

EKES popiera technologiczną i finansową współpracę z krajami dostarczającymi na rzecz poszukiwania nowych złóż, zmniejszania wpływu wydobycia, przetwarzania i dystrybucji na środowisko, budowania niezbędnej infrastruktury, w tym kolei i portów, jak i na rzecz podniesienia poziomu przetwarzania surowca na miejscu w nawozy o wyższej wartości dodanej.

3.2.4

Niemniej nie ma to wpływu na podstawowe cele unijnej polityki w zakresie gospodarowania zasobami fosforu – zwiększenie samowystarczalności w obrębie Unii oraz ograniczenie efektów nadmiernego stosowania. Dlatego dla opracowania ekonomicznych rozwiązań i polityk ogromne znaczenie będą miały wyższej jakości dane o przepływach w UE, a zwłaszcza w tych państwach członkowskich, gdzie popyt na fosfor wzrasta. Od tego będą zależały postępy na drodze do zrównoważonego bezpieczeństwa żywności.

3.3   Czy uważają Państwo, że informacje o podaży fosforytu oraz nawozów fosforowych i popycie na nie na świecie są w wystarczającym stopniu dostępne, przejrzyste i wiarygodne? Jeśli nie, jaki byłby najlepszy sposób uzyskania bardziej przejrzystych i wiarygodnych informacji na poziomie unijnym i światowym?

3.3.1

Światowe dane, zwłaszcza te dotyczące rezerw, opracowywane są przez Służbę Geologiczną Stanów Zjednoczonych (United States Geological Survey, USGS), która korzysta z informacji przekazywanych przez Międzynarodowy Ośrodek Badań nad Nawozami (International Fertilizer Development Center, IFDC) oraz przez inne organizacje, jak np. australijski Wspólny komitet ds. rezerw rudy (Joint Ore Reserves Committee). Biorąc pod uwagę wydarzenia ostatnich lat, można mieć tylko nadzieję, że będą one doskonalsze. Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) bardzo zależy na wiarygodnych danych. UE mogłaby skoncentrować swoje starania na tym aspekcie, włączając w to wysiłki na rzecz ograniczenia popytu w krajach o wysokim zużyciu – głównie w Azji – i wspierając ponowne oszacowanie rezerw we wszystkich krajach dostarczających.

3.3.2

Niezwykle ważne są także wyższej jakości dane o przepływach popytu i możliwościach optymalizacji zarówno podaży, jak i popytu w obrębie Europy. ESPP wydaje się tu najbardziej oczywistą drogą. W tym zakresie decydujące znaczenie będą nadal miały rzetelne i aktualne informacje od wszystkich zainteresowanych stron, w tym i od organizacji Fertilisers Europe.

3.4   W jaki sposób powinniśmy zareagować na ryzyko zanieczyszczenia gleby związane ze stosowaniem fosforu w UE?

3.4.1

Złoża fosforytów zawierają różne ilości śladowe metali – także kadmu, uranu i chromu. Możliwe jest ich usunięcie, w przypadku wykorzystania do celów spożywczych czy technicznych, niemniej proces ten jest drogi i generuje odpady. Zwykłe złoża osadowe zawierają 25–150 mg Cd/kg P205. Złoża magmowe (w Rosji, Finlandii i Południowej Afryce) mają około 10 mg Cd/kg P205. Wprawdzie surowiec importowany do UE zwykle zawiera niewielkie ilości kadmu, jednak stosowany w dłuższej perspektywie może doprowadzić do nadmiernego odkładania się tego pierwiastka w glebie, organizmach roślinnych i zwierzęcych, a zatem stwarzać ryzyko dla zdrowia człowieka. Odkadmianie zwiększa koszty ponoszone przez rolników z UE i zmniejsza konkurencyjność wobec upraw importowanych, które nie podlegają takim ograniczeniom. Z kolei fosforany z odpadów pochodzenia zwierzęcego i ludzkiego mają niską zawartość kadmu, ale mogą być zanieczyszczone w inny sposób. Dlatego tak ważne jest określenie bezpiecznych poziomów dla wszystkich zanieczyszczeń.

3.4.2

EKES zachęca w związku z tym Komisję, by kontynuowała i ukończyła wszelkie brakujące badania, przeprowadziła nowe oceny ryzyka tam, gdzie to niezbędne, i opracowała odpowiednie zalecenia, zwłaszcza w odniesieniu do dostępnych technologii odkadmiania, kosztów i możliwości stosowania różnych procesów produkcyjnych.

3.4.3

EKES stwierdza, że praktyki rolne często są dostosowane do warunków lokalnych i mogą wydawać się niedostatecznie precyzyjne. Doradztwo techniczne i najlepsze praktyki stale się rozwijają, ale nie zawsze informacja o nich jest dobrze rozpowszechniania. Jeśli brakuje silnych zachęt finansowych, zmiany będą raczej zachodzić powoli. Przy sprzedaży i stosowaniu wieloskładnikowych nawozów NPK nie uwzględnia się zaś faktycznego zapotrzebowania, które może być różne w zależności od pola. Podobnie jak w innych dziedzinach, niezbędne jest uczenie się przez całe życie.

3.4.4

Podstawowe znaczenie ma więc obecnie przejście ku rolnictwu precyzyjnemu, z większym nastawieniem się na potrzeby lokalnego środowiska, na występujące w nim substancje i na specyfikę ich uwalniania, aby sięgać zarówno po nawozy naturalne, jak i syntetyczne. W razie konieczności warto wprowadzić zachęty, by te zmiany promować. Kluczową rolę w tym procesie będą miały do odegrania dyrekcje generalne UE odpowiedzialne zarówno za badania, jak i za rolnictwo.

3.5   Jakie technologie charakteryzują się największym ogólnym potencjałem pod względem poprawy zrównoważonego stosowania fosforu? Jakie są koszty i korzyści?

3.5.1

Fosfor jest stabilnym, nieradioaktywnym pierwiastkiem, może więc być odzyskiwany i ponownie stosowany nieograniczoną liczbę razy. W atmosferze występuje jedynie w niewielkich ilościach, jednak może uwalniać się wskutek erozji gleby czy przepływu wody i ostatecznie zwykle osadza się na dnie morza. Trwają prace nad odzyskiwaniem fosforu z systemów wód śródlądowych, co ma na celu głównie ich oczyszczanie, niemniej jego odzyskiwanie dla ponownego wykorzystania wymaga większej uwagi.

3.5.2

Dla takiego zrównoważonego wykorzystywania potrzebna jest analiza cyklu życia (life-cycle analysis, LCA) – od kopalni, poprzez pole, stół, aż do morza. Eksploatacja złóż mineralnych wymaga ogromnych nakładów energii i wody – i to często na obszarach, gdzie brakuje i jednego, i drugiego. Z kolei transport i przetwarzanie opierają się na węglowodorach i generują emisje gazów cieplarnianych. Obecnie straty są wysokie – zaledwie około 15 % wydobytego fosforu dociera do jedzenia, które spożywamy (Rosemarin i Jensen, Europejska konferencja w sprawie zrównoważonego stosowania fosforu, marzec 2013 r. podaje 20–25 %, natomiast wg Europejskiej Platformy Zrównoważonego Fosforu (ESPP) jest to tylko 15 %). Niemniej to zastosowanie jest niezbędne dla wszelkiego rodzaju życia. Proces ten można udoskonalać – natomiast nie da się go zastąpić.

3.5.3

Inaczej ma się sprawa w przypadku zastosowań innych niż spożywcze. Detergenty dla gospodarstw domowych nie muszą zawierać fosforanów i ich wykorzystanie znacznie ograniczono. Znacznie większe zagrożenie wiąże się z przejściem na uprawy roślin do produkcji biopaliw. Trzeba lepiej oszacować potrzebne na każdym etapie nakłady energii i wynikające z tego korzyści. EKES przeanalizował już niektóre spośród skutków społecznych. Teraz pilnie potrzeba więc całościowej analizy cyklu życia, także w odniesieniu do stosowania fosforu, i tam gdzie niezbędne, należy odpowiednio dostosować politykę w tym zakresie.

3.5.4

Zasadniczo należy dążyć do ograniczenia zużycia fosforu ze źródeł pierwotnych (nowe surowce wymagające importu do UE) i do zwiększenia ponownego wykorzystania materiałów organicznych (żywności, przetwarzania odpadów i kompostu) oraz do bezpiecznego recyklingu materiałów o dużej zawartości fosforu, które obecnie uważa się za odpady – z odchodów ludzkich i zwierzęcych, ścieków i osadów ściekowych. Należy opracować metody wykorzystania produktów ubocznych powstających w trakcie przetwarzania.

3.5.5

Trzeba wskazać właściwe sposoby osiągnięcia tych celów i zwiększenia świadomości wśród decydentów politycznych, dostawców, rolników, sprzedawców i ich klientów, aby wdrożyć nowe pożądane produkty i modele działania. Trwają prace nad poszukiwaniem rozwiązań, które byłyby opłacalne ekonomicznie. ESPP i inne organy ściśle współpracują z Komisją, aby działania te przyniosły efekty.

3.5.6

Komisja i inne instytucje, agencje i organy doradcze UE powinny kontynuować działania zmierzające do wskazania aktów prawnych, które wymagają bądź przeglądu, bądź poprawy ich wdrażania w kontekście zdobytych doświadczeń lub zmieniających się potrzeb zewnętrznych. Trzeba na nowo przekonstruować całe podejście do „odpadów” – i to się już zresztą dzieje. Jak zauważono w komunikacie, obecne podejście jest fragmentaryczne i – zamiast pomagać – utrudnia osiągnięcie zamierzonych celów w zakresie recyklingu i ponownego wykorzystania.

3.6   Jakie kwestie UE powinna propagować w dalszych badaniach i rozwoju w zakresie zrównoważonego stosowania fosforu?

3.6.1

Komisja powinna wspierać badania w przypadkach, kiedy pożądany jest pewien rezultat, natomiast zachęty o charakterze rynkowym są dość mgliste (np. z powodu ciągłej dostępności stosunkowo taniego fosforu ze źródeł pierwotnych), lub kiedy może dojść do konfliktu interesów (np. w związku z wymogami jakości dla nawozów z fosforanów ze źródeł pierwotnych a tymi z fosforanów po recyklingu), lub kiedy w ramach UE praktyki krajowe znacznie się różnią (np. pod względem aktualnego wykorzystania fosforanów i tendencji ich zużycia), lub też kiedy trudno osiągnąć oczywiste synergie (np. przy przewożeniu bogatych w fosfor odpadów zwierzęcych lub innego pochodzenia z państw członkowskich o nadwyżkach do państw o ich niedoborze).

3.6.2

Należy także wziąć pod uwagę potrzebę poprawy komunikacji między zainteresowanymi sektorami, różnice w obowiązujących przepisach, a także podział, a niekiedy nawet konflikt kompetencji w ramach Komisji i innych organów regulacyjnych.

3.7   Czy Państwa zdaniem dostępne informacje na temat wydajności wykorzystania fosforu oraz wykorzystania odzyskanego fosforu w rolnictwie są odpowiednie? Jeśli nie, jakie inne informacje statystyczne mogą być potrzebne?

3.7.1

W tym przypadku odpowiedź brzmi „nie”. Zdecydowanie potrzeba wiarygodnych, bardziej spójnych i kompletnych informacji o innych zanieczyszczeniach, o i ich źródłach i ich obecności w żywności. Chodzi tu także o metale ciężkie (i lekkie), leki, metabolity, czynniki chorobotwórcze, powiązane substancje odżywcze, dostępność, sposoby uwalniania, o ogólną efektywność agronomiczną, technologie recyklingu, wpływ na środowisko itd.

3.7.2

Dobrym punktem wyjścia byłyby dane statystyczne, o ile są dostępne. Edukowanie, wzmacnianie poczucia współodpowiedzialności i akceptacja dla zmian są bardzo ważne. Wydaje się, że partnerstwo Komisji i takich podmiotów, jak ESPP to najlepszy sposób na osiągnięcie tych celów.

3.8   W jaki sposób europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz „wydajnego i zrównoważonego rolnictwa” może pomóc w upowszechnianiu zrównoważonego stosowania fosforu?

3.8.1

W ramach strategii „Europa 2020” powstało pięć europejskich partnerstw innowacyjnych. Trzy z nich – na rzecz wydajnego rolnictwa, wody i surowców – będą miały wpływ na całe rolnictwo, a w szczególności na kwestie związane z fosforem. Pozostałe dwa – europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz inteligentnych miast i wspólnot oraz partnerstwo na rzecz innowacji sprzyjającej aktywnemu starzeniu się w dobrym zdrowiu – oddziaływać będą w mniejszym stopniu. Jako że podejście do fosforu jest nowym problemem wymagającym rozwiązania, mogłoby ono stać się wzorcem do naśladowania.

3.8.2

Utworzono już Radę Sterującą Wysokiego Szczebla oraz uzgodniono strategiczny plan wdrażania. Wszystko się powiedzie, jeżeli wszystkie zainteresowane podmioty podejmą wspólne działania oraz jeśli reprezentowane będą i aktywnie zaangażowane wszystkie zainteresowane strony. Uwaga skupia się na działaniach możliwych w ramach UE – ogólnie rzecz biorąc, „od pola po stół” – dlatego też pomijane są pewne zagadnienia, jak np. wyżej wspomniana problematyka.

3.8.3

EKES popiera niezwykle szerokie ujęcie i kompleksową treść strategicznego planu wdrażania, odnotowuje jednak, że zabrakło w nim jasnej definicji priorytetów, mechanizmów rozstrzygania uzasadnionych sporów oraz harmonogramów działania. Niewiele się mówi o obszarach, w których realizowane strategie UE lub państw członkowskich (dotowanie bądź niedotowanie lub wręcz zakazanie konkretnych działań zmierzających do realizacji innych celów) przyniosły w UE lub poza nią rezultaty niezgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju lub niepożądane.

3.8.4

EKES ma nadzieję, że wspomniane europejskie partnerstwo innowacyjne doprowadzi do realizacji zakładanych celów we właściwym czasie, co byłoby pożądanym wynikiem z perspektywy fosforu. Dyskusja powinna obejmować problematykę stosowania substancji odżywczych, skuteczność nawozów, recykling, poziomy substancji zanieczyszczających, przetwarzanie, transport i wykorzystanie obornika i innych odpadów organicznych. Powinna ona wspierać program prac ESPP. Z oczywistych względów te dwa elementy powinny ze sobą współdziałać.

3.9   Jakie działania można podjąć w celu zapewnienia lepszego gospodarowania i zwiększenia zakresu przetwarzania obornika na obszarach charakteryzujących się nadwyżką podaży oraz propagowania szerszego stosowania przetworzonego obornika poza tymi obszarami?

3.9.1

„Odpadem” jest każdy materiał postrzegany przez aktualnego właściciela jako pozbawiony wartości bądź generujący koszty. Jeśli tylko nadać mu jakąś wartość, staje się produktem, który można sprzedać. W pełni efektywny proces waloryzowałby i wykorzystywał wszystkie swoje strumienie wyjściowe. Ze względu na globalizację analiza tego problemu stała się bardziej skomplikowana, jednocześnie jednak tym bardziej pilna. Strumienie odpadów stałych i płynnych pochodzenia roślinnego, zwierzęcego i ludzkiego należy obecnie postrzegać raczej jako możliwości handlowe, a nie jako kosztowne problemy.

3.9.2

Łatwiej to jednak powiedzieć niż zrobić. Niezbędne będą badania w tym zakresie oraz nowe technologie. Trzeba też będzie dostosować przepisy, tak aby zapewnić większą ich jasność i pewność w działalności transgranicznej i wewnętrznej. Należy jasno określić zachęty finansowe. Najbardziej obiecujące wydają się lokalne rozwiązania dotyczące obornika zarówno przetworzonego, jak i w stanie naturalnym. Można by opracować gminne lub regionalne projekty służące rozwiązywaniu konkretnych problemów, należytemu wykorzystywaniu inwestycji oraz minimalizacji wpływu na środowisko.

3.9.3

Zainteresowane podmioty w ramach europejskiego partnerstwa innowacyjnego lub ESPP będą miały do odegrania kluczową rolę polegającą na dostosowywaniu rozwiązań globalnych do rzeczywistych możliwości pojawiających się na poziomie gospodarstwa, gminy, miasta czy regionu. Niezbędne będzie pełne zaangażowanie państw członkowskich i innych przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego.

3.10   Jakie działania można podjąć w celu poprawy odzyskiwania fosforu z odpadów żywnościowych i innych odpadów ulegających biodegradacji?

3.10.1

Najlepszym sposobem na zmniejszenie ilości odpadów żywnościowych jest dystrybucja żywności i jej konsumpcja w ramach wyważonej i zdrowej diety przez osoby cierpiące na niedostatek pożywienia. Przeglądu wymagają zarówno przepisy dotyczące oznakowania, jak i praktyki w handlu detalicznym dotyczące „jakości” (z jednej strony kształt, wygląd i rozmiar, a z drugiej – smak czy wartości odżywcze), wielkości porcji, dat „należy spożyć przed” lub „sprzedać do” czy likwidacji niesprzedanej żywności. Wielcy odbiorcy (przedsiębiorstwa przetwórstwa spożywczego, zakłady żywienia zbiorowego, restauracje) powinni minimalizować swoje odpady ze zwykłych względów handlowych. Należy ich także zobowiązać do kompostowania wszystkiego, czego nie są w stanie zużyć. Powinno się zachęcać do inicjatyw branżowych obejmujących sprzedawców detalicznych. Odpady żywnościowe pochodzące z gospodarstw domowych można i trzeba minimalizować dzięki rozsądnym zakupom i spożywaniu w terminie, to zaś w znacznej mierze jest kwestią edukacji konsumentów. Indywidualne kompostowanie pozostałości możliwe jest na wsi, w wielkich miastach jest to już jednak trudniejsze.

3.10.2

Selektywna zbiórka odpadów ulegających biodegradacji, poza odpadami ogrodowymi, jest zazwyczaj dosyć ograniczona oraz zależy od dostępnych środków budżetowych i aktualnych priorytetów. Kompostowanie wszystkiego, czego nie można spożyć, zatrzymuje fosfor w łańcuchu żywnościowym i poprawia jakość gleb, które tego wymagają. Należy się skupić raczej na dodawaniu wartości, a nie jedynie na unieszkodliwianiu odpadów.

3.11   Czy jakiejś formie odzyskiwania fosforu z oczyszczania ścieków należy nadać status obowiązkowej lub rekomendowanej? Co można zrobić w celu podniesienia poziomu dostępności oraz popularności osadów ściekowych i odpadów ulegających biodegradacji w uprawach?

3.11.1

Istnieją już rozwiązania przeznaczone do zastosowań domowych na małą skalę, służące przede wszystkim rozwiązaniu problemu nadmiaru fosforu na odległych obszarach, co prowadzi do eutrofizacji w sąsiadujących zbiornikach wody stojącej. Są one jednak drogie i wydaje się, że trudno je przystosować do populacji miejskich o większej gęstości zaludnienia. Wielkość miasta często decyduje o tym, co jest możliwe.

3.11.2

Odprowadzanie ścieków w miastach regulowane jest przepisami, które dotyczą jakości tych ścieków, a nie potencjalnej wartości konkretnych substancji wchodzących w ich skład. Kwestię tę należy pilnie poddać przeglądowi. Przeróbki techniczne istniejących systemów odprowadzania ścieków mogą być kosztowne, dlatego bardziej sensowne jest projektowanie nowych inwestycji, o większej wartości dodanej dla operatorów. Zastosowanie organicznych odpadów stałych na gruntach rolnych powinno koncentrować się przede wszystkim na optymalizacji plonów, a nie przestrzeganiu dopuszczalnych limitów utylizacji.

3.11.3

Potrzebne będą nowe normy dotyczące zastosowań związanych z żywnością, w tym w uprawach rolnych, określające stosowanie obok nawozów sztucznych (których jakość i skuteczność można łatwiej kontrolować). Zastosowania niezwiązane z żywnością (parki, pola golfowe, architektura krajobrazów miejskich i przemysłowych, rekultywacja terenów, leśnictwo, ochrona przed erozją i ochrona wybrzeża itp.) stanowią łatwiejsze możliwości zbytu.

3.11.4

Istnieje ciągła potrzeba prowadzenia ukierunkowanych badań oraz rozwoju nowych oszczędnych technologii. Zachęcanie do takich działań, ich finansowanie i rozpowszechnianie informacji na szczeblu UE, a także wspieranie za pomocą wskazywania istniejących najlepszych praktyk i ich skutecznego transferu, będzie z korzyścią dla wszystkich zainteresowanych stron. Udane technologie tworzą miejsca pracy i otwierają rynki. Efektywność produkcji i dystrybucji żywności, wykorzystania odpadów i gospodarki nimi przyczynia się do zmniejszenia kosztów ponoszonych przez konsumentów i pomaga osiągnąć inne cele w dziedzinie energii i przeciwdziałania zmianie klimatu.

3.11.5

Trzeba usunąć przeszkody stojące na drodze postępu. Należy opracować zharmonizowane kryteria zniesienia statusu odpadu oraz nowe podejście do definicji odpadów i ich kontroli. Trzeba poddać przeglądowi dyrektywy ramowe dotyczące środków chemicznych (REACH), jakości gleby i wody, nawozów i zastosowań związanych z żywnością oraz utylizacji odpadów, tak aby ich cele były nadal adekwatne i wyczerpujące, a także zgodne z priorytetami UE w obecnym, zglobalizowanym świecie. Istotne będzie właściwe i proporcjonalne wdrażanie na szczeblu krajowym i lokalnym. EKES bardzo chętnie włączy się w ten proces.

Bruksela, 21 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  Dz.U. C 67 z 6.3.2014, s. 47–52.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/84


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się inwazyjnych gatunków obcych i zarządzania nimi

COM(2013) 620 final – 2013/0307 (COD)

(2014/C 177/15)

Sprawozdawca: Georges CINGAL

Parlament Europejski, w dniu 12 września 2013 r., oraz Rada, w dniu 20 września 2013 r., postanowiły, zgodnie z art. 192 ust. 1 oraz art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się inwazyjnych gatunków obcych i zarządzania nimi

COM(2013) 620 final – 2013/0307 (COD).

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 7 stycznia 2014 r.

Na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z 22 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 143 do 1 – 4 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

EKES docenia komunikat Komisji i jej dążenie do przyjęcia wspólnotowego instrumentu prawnego, który w kontekście problemów klimatycznych (naturalne migracje na północ) jest tym bardziej konieczny. Pragnie niemniej podkreślić, że inicjatywa ta może wydawać się spóźniona dla tych, którzy już dawno temu sygnalizowali pewne zagrożenia. EKES uważa, że Komisja powinna zadbać o to, by tytuł komunikatu w różnych językach UE zadowalał naukowców. Wolelibyśmy, by w wersji francuskiej komunikatu zastosowano termin „inwazyjne gatunki obce” (lub ekspansywne) w miejsce terminu „egzotyczne gatunki inwazyjne”.

1.2

EKES uważa, że walka z inwazyjnymi gatunkami obcymi powinna zostać uznana za istotną kwestię europejską. Z zadowoleniem przyjmuje zaangażowanie Komisji, która pragnie wprowadzić ogólny mechanizm walki z inwazyjnymi gatunkami obcymi. Niemniej EKES zaleca Komisji ściślejsze wyjaśnienie przyczyn tych problemów, by bardziej oczywista stała się konieczność masowej mobilizacji zainteresowanych podmiotów w przekazywanie wszelkich informacji i materiałów przydatnych dla instytucji odpowiedzialnej za te zagadnienia. EKES zaleca również Komisji przypomnienie o wysiłkach i doświadczeniach, np. programie LIFE, w zakresie przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się gatunków wprowadzonych, które powodują problemy. Komitet wyraża wątpliwość co do ograniczenia gatunków inwazyjnych obecnych na liście do pięćdziesięciu.

1.3

EKES docenia dążenie Komisji do włączenia obywateli w przeciwdziałanie obserwowanemu obecnie rozprzestrzenianiu się gatunków obcych. Niemniej EKES byłby zadowolony, gdyby Komisja zachęcała także obywateli do informowania się i udziału w działaniach zapobiegawczych. EKES podkreśla ważną rolę organizacji społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza w zarządzaniu obszarami naturalnymi i rekreacyjnymi.

1.4

EKES zachęca więc Komisję do zastanowienia się nad możliwością utworzenia europejskiego centrum monitorowania obcych roślin inwazyjnych. Ośrodek taki byłby zarazem odpowiedzialny za kwestie dotyczące europejskiej tabeli wskaźników w tej dziedzinie oraz za wymianę informacji z krajami spoza UE. W zamyśle EKES-u centrum to byłoby ściśle określonym głównym miejscem kontaktów między naukowcami a obywatelami UE mobilizującym ich do zajęcia się konkretnymi problemami. Dzięki temu możliwe byłoby uwypuklenie inicjatyw lokalnych i uwydatnienie zbieżności w zwięzłym i przystępnym programie komunikacji (na stronie internetowej). EKES uważa, że utworzenie takiego centrum monitorowania odpowiedzialnego za zagadnienia przekrojowe i międzydyscyplinarne, prawdopodobnie byłoby czynnikiem sprzyjającym niezbędnej ogólnej mobilizacji ekspertów, działaczy zaangażowanych w terenie i pomysłodawców projektów.

1.5

EKES wyraża nadzieję, że mechanizm ten zostanie faktycznie przedstawiony jeszcze podczas obecnej kadencji Parlamentu Europejskiego, co pozwoli na jego wdrożenie jeszcze przed 2016 r. Zaproponowany system nadzoru powinien wiązać się z zatwierdzeniem przez środowiska naukowe oraz przyczyniać się do opracowania wykazu wskaźników zalecanych przez Konwencję o różnorodności biologicznej, zwłaszcza w ramach celu 9 stanowiącego, że „do 2020 r. inwazyjne gatunki obce i drogi ich wprowadzania zostaną określone i sklasyfikowane według kryterium ich priorytetu, gatunki o znaczeniu priorytetowym zostaną poddane kontroli lub wyeliminowane, a także wprowadzone zostaną środki służące zarządzaniu drogami przedostawania się tych gatunków, tak by nie dopuścić do ich wprowadzenia i przyjęcia się”. EKES apeluje do Komisji, by przewidziała utworzenie na mocy rozporządzenia (WE) nr 338/97 Grupy ds. Przeglądu Naukowego (Scientific Study Group), która mogłaby zmienić ten wykaz.

1.6

EKES wyraża zadowolenie z faktu, że Komisja za pośrednictwem problematyki inwazyjnych gatunków obcych zainteresowała się obszarami niewykorzystanymi (grunty nieurodzajne, dawne tory kolejowe itd.), które często są źródłem porażenia, drogami rozprzestrzeniania i kolonizacji przez te gatunki. EKES ma nadzieję, że podejście polegające na wyeliminowaniu tych problematycznych gatunków pionierskich umożliwi rozwój wyspecjalizowanych przedsiębiorstw i zatrudnienia.

2.   Kontekst i streszczenie komunikatu

2.1

Inwazyjne gatunki obce wywierają znaczący wpływ na różnorodność biologiczną. Są one jedną z głównych i coraz częstszych przyczyn utraty różnorodności biologicznej i wymierania gatunków, a zjawisko to stale nasila się. Jeśli chodzi o wpływ społeczny i gospodarczy, inwazyjne gatunki obce mogą być przenosicielami chorób lub bezpośrednio powodować problemy zdrowotne (np. astmę, choroby skóry i alergie). Mogą niszczyć infrastrukturę i obiekty wypoczynkowe, utrudniać rozwój leśnictwa lub powodować straty w rolnictwie, nie mówiąc już o innych skutkach. Szacuje się, że szkody powodowane przez inwazyjne gatunki obce kosztują Unię co najmniej 12 mld EUR rocznie, i koszty te stale rosną (1).

2.2

Państwa członkowskie podejmują szereg środków w celu rozwiązania problemu inwazyjnych gatunków obcych, lecz działania te mają głównie zachowawczy charakter, tj. służą zminimalizowaniu powstałych szkód bez poświęcenia wystarczającej uwagi zapobieganiu szkodom lub wykrywaniu nowych zagrożeń i reagowaniu na nie. Wysiłki mają charakter cząstkowy i często są słabo skoordynowane, a w zakresie objętych nimi gatunków występują znaczne luki. Inwazyjne gatunki obce nie respektują granic i mogą z łatwością rozprzestrzeniać się na kolejne państwa członkowskie. Działania podejmowane na szczeblu krajowym nie wystarczą zatem do ochrony Unii przed zagrożeniem ze strony niektórych inwazyjnych gatunków obcych. Ponadto takie fragmentaryczne podejście może doprowadzić do tego, że działania w jednym państwie członkowskim nie odniosą pożądanego skutku na skutek braku działań w sąsiadujących państwach członkowskich.

2.3

Celem omawianego wniosku jest ustanowienie ram prawnych dla działań służących zapobieganiu niekorzystnemu wpływowi inwazyjnych gatunków obcych na różnorodność biologiczną i usługi ekosystemowe oraz minimalizowaniu i łagodzeniu tego wpływu. Ponadto wniosek ma na celu ograniczenie szkód społecznych i gospodarczych. Cel ten zostanie osiągnięty środkami koordynacji działań, przy skierowaniu większości zasobów na gatunki o znaczeniu priorytetowym i intensyfikację działań zapobiegawczych, zgodnie z podejściem przyjętym w Konwencji o różnorodności biologicznej oraz unijnymi systemami ochrony zdrowia roślin i zwierząt. Pod kątem praktycznym we wniosku dąży się do osiągnięcia tych celów przy pomocy środków w zakresie zamierzonego wprowadzania inwazyjnych gatunków obcych do Unii i ich świadomego uwalniania do środowiska, niezamierzonego wprowadzania i uwalniania inwazyjnych gatunków obcych, potrzeby stworzenia systemu wczesnego ostrzegania i szybkiego reagowania oraz potrzeby zarządzania rozprzestrzenianiem się inwazyjnych gatunków obcych na terytorium całej Unii.

2.4

Tzw. streszczenie dla obywateli, które zostało przygotowane po przeprowadzeniu konsultacji i umieszczone na stronach Komisji, jest jasno sformułowane.

3.   Uwagi ogólne

3.1

Komisja reaguje na często nagłaśniane przez dziennikarzy w różnych mediach ostrzeżenia ze strony osób zawodowo lub amatorsko zajmujących się ekologią. Komisja udziela odpowiedzi także działaczom społeczności terytorialnych, którzy już podjęli działania na poziomie lokalnym. Komisja proponuje stosowne skorzystanie z zasady ostrożności, by określić politykę zapobiegania w przypadku stwierdzenia zagrożenia lub nowego problemu. Komitet jest tym bardziej zadowolony, że komunikat jest ambitny, na miarę tego olbrzymiego zadania. W dniu 11 czerwca 2009 r. opinia NAT/433 (2) została przyjęta bez najmniejszego sprzeciwu. Sformułowaliśmy już wtedy stosowne zalecenia. Ubolewamy, że upłynęło tyle czasu zanim wprowadzono w życie plany działania na rzecz różnorodności biologicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy od tych wyjątkowych ekosystemów zależą działania społeczno-gospodarcze.

3.2

Wniosek Komisji dzięki wprowadzeniu rozporządzenia ma umożliwić przeciwdziałanie wszelkiej inwazji biologicznej, zjawisku rozprzestrzeniania się gatunków wprowadzonych na pewnym obszarze, które powodują szkodliwe skutki (definicja Międzynarodowej Unii Ochrony Przyrody). Są trzy rodzaje takich szkodliwych skutków związanych z: zagrożeniem dla różnorodności biologicznej naszych ekosystemów, czasem zagrożeniem dla zdrowia niektórych grup ludności oraz zagrożeniem niektórych rodzajów działalności gospodarczej. Przypadkami rozprzestrzeniania się gatunków pochodzących z jednego regionu, które powodują pojawienie się problemów w innym, powinny zajmować się bezpośrednio państwa członkowskie. Tak więc problemy powodowane przez populacje sumów należy rozważać osobno w poszczególnych przypadkach, zgodnie z zasadą pomocniczości.

3.3

EKES docenia wysiłki pedagogiczne podejmowane przez Europejską Agencję Ochrony Środowiska i DG ds. Środowiska, która niedawno opublikowała broszurę tematyczną poświęconą inwazyjnym gatunkom obcym (Science For Environment Policy: Thematic issue on Invasive Alien Species, 18 września 2013 r.).

3.4

Za zasadę przewodnią swych działań Komisja obrała wyjściowy pułap liczby gatunków o znaczeniu priorytetowym do 3 % spośród około 1500 gatunków inwazyjnych występujących w Europie. EKES zauważa, że wybór ten nie ma pokrycia w wiedzy naukowej, lecz wynika z ograniczonych środków budżetowych. EKES docenia, że Komisja działa na poziomie międzynarodowym i prowadzi dialog z państwami członkowskimi, które już zaangażowały się w zarządzanie inwazyjnymi gatunkami obcymi. EKES apeluje do Komisji, by przewidziała utworzenie na mocy rozporządzenia (WE) nr 338/97 Grupy ds. Przeglądu Naukowego (Scientific Study Group), która mogłaby zmienić ten wykaz.

4.   Uwagi szczegółowe

4.1

Komisja dobrze przeanalizowała całokształt problemów, niemniej wydaje się, że pojawił się problem terminologiczny po francusku (być może także w innych językach). Należałoby przypomnieć różnicę między obcym gatunkiem inwazyjnym a gatunkiem ekspansywnym: gatunek inwazyjny pochodzi z innego obszaru, podczas gdy gatunek ekspansywny jest gatunkiem rodzimym o takim potencjale rozmnażania, że może w nadmiernym stopniu zdominować środowisko i je zubożyć. Jeśli przyjmiemy tę definicję, należy zadbać o to, by tytuł francuski komunikatu został przyjęty przez wszystkich. W streszczeniu dla obywateli Komisja użyła w wersji francuskiej terminu „obce gatunki ekspansywne”. Wydaje się więc konieczne zadbanie o to, by często używane (np. w Walonii) wyrażenie „egzotyczne gatunki ekspansywne” nie wywoływało negatywnych reakcji ze strony niektórych biologów specjalizujących się w tych zagadnieniach. Pytanie poruszone w stosunku do wersji francuskiej należy również postawić w odniesieniu do pozostałych języków UE.

4.2

W komunikacie należy lepiej wyjaśnić przesłanki uznania sytuacji za poważną, tym bardziej, że wciąż się ona pogarsza. Należy bezwzględnie wyjaśnić, że rozprzestrzenianie się gatunku zauważa się głównie wtedy, gdy gatunek ten nie interesuje konsumentów (drapieżników), gdy nie jest przeszkodą dla działalności człowieka (obszary miejskie) oraz gdy rozwija się na obszarach trudno dostępnych. We wszystkich tych przypadkach mamy do czynienia z ogniskami zakaźnymi gatunków takich jak: Ludwigia, wywłócznik, rdestowiec ostrokończysty itd. na terenach podmokłych, trawa pampasowa, budleja (omżyn), klon jesionolistny, sumak lakowy itd. – praktycznie wszędzie. Niemniej w komunikacie słusznie mówi się tylko o tych gatunkach, które spotkały się z bardzo dobrym przyjęciem. I w tym wypadku dobrze jest sobie przypomnieć, że sprowadzone okazy zachwalano właśnie ze względu na to, że się dobrze dostosowały do warunków lokalnych: nadal bardzo ceni się grochodrzew akacjowaty (Robinia pseudoacacia) wykorzystywany do produkcji kołków, odpornego drewna na meble ogrodowe, miodu itd. Natomiast ubolewa się nad tym, że różne gatunki roślin z rodzaju barszcz (Heracleum spp.) rozprzestrzeniły się jako roślina pastewna wykorzystywana w kiszonkach. Jego szybkie rozmnażanie się zagraża różnorodności biologicznej, a wydzielana przez nią toksyna może powodować poważne oparzenia.

4.3

Komisja niedostatecznie podkreśla problemy ekologiczne o żywotnym znaczeniu, które są przecież doskonale znane np. osobom zarządzającym obszarami Natura 2000. EKES zastanawia się, czy nie wynika to z ukrytego poczucia winy. Organizacje pozarządowe dobrze pamiętają o tym, że przez lata bezskutecznie domagały się wprowadzenia zakazu przywozu egzotycznych żółwi. Wniosek ten spotkał się z przychylną odpowiedzią dopiero wtedy, gdy dostarczono dowody na to, że rozmnażają się one w różnych środowiskach naturalnych. EKES uważa, że komunikat pojawił się z dużym opóźnieniem, choć przyjmuje go z radością, bo nigdy nie jest zbyt późno na pozytywne działania.

4.4

Komisja wspomina o przepisach w różnych krajach. Słusznie, niemniej można by otwarcie napisać, że postanowiono zainspirować się najlepszymi doświadczeniami w różnych częściach świata. Należałoby wymienić międzynarodową inicjatywę, jaką jest Dzień Ambrozji Bylicolistnej (Ragweed Day) – organizowany w pierwszą sobotę lata i poświęcony przeciwdziałaniu rozprzestrzeniania się tej alergennej rośliny. Ambrozja (Ambrosia artemisifolia) jest rośliną kolonizującą rozwijającą się na dowolnym obszarze, na którym nie spotyka zbyt ożywionej konkurencji. Jeśli chodzi o przemysł, to UE wskazała właściwą drogę zachęcając państwa członkowskie do zidentyfikowania najlepszych rozwiązań technicznych i do inspirowania się nimi (najlepszych dostępnych technik, po angielsku – BAT).

4.5

Komisja podkreśla, że „w obecnych działaniach Unii nie uwzględnia się większości inwazyjnych gatunków obcych”. EKES ubolewa nad tą sytuacją na równi z Komisją, niemniej przypomina jej, że normalnie kwestie środowiska naturalnego powinny być uwzględniane we wszystkich politykach sektorowych. EKES byłby wdzięczny Komisji za wyjaśnienie na przykład, w jaki sposób na poziomie wspólnej polityki rolnej można by uwzględnić tę problematykę. Należałoby na przykład zająć się kwestią porastania łąk naturalnych przez jeden z gatunków z rodzaju ludwigia (Ludwigia grandiflora).

4.6

Komisja przeprowadza doskonałą analizę tego problemu, lecz jest to analiza abstrakcyjna. EKES zastanawia się nad tym, czy nie należałoby ponownie zilustrować tego zagadnienia konkretnymi przypadkami: zwłaszcza biedronki azjatyckiej „arlekin” (Harmonia axyridis) lub czeremchy amerykańskiej (Prunus serotina), czy też toksycznego glonu Caulerpa taxifolia, azjatyckiego szerszenia (Vespa velutina) jako przykładu wprowadzenia niezamierzonego. Być może trzeba by było dodać jeszcze gatunki wprowadzane obecnie w sposób nieodpowiedzialny np. ryby sumowate (szczególny przypadek wprowadzenia zamierzonego). W przeciwnym wypadku EKES zaleca Komisji powołanie się na jej opracowania (doskonała ilustrowana broszura wydana w maju 2009 r.) oraz załączenie linków do interesujących stron internetowych.

4.7

Analiza modeli przedstawionych we wniosku w sprawie rozporządzenia jest jasna i wybór opcji 2.4 jest oczywisty: w zakresie odpowiedzialności państw członkowskich będzie leżało podjęcie działań, jak tylko stwierdzi się nowy problem (przekazanie informacji, analiza sytuacji, propozycja działań).

4.8

Aspekty prawne zdają się być odpowiednio ujęte a wniosek musi umożliwić poradzenie sobie w każdej sytuacji, jaka zaistniała w przeszłości, pojawia się obecnie lub zaistnieje w przyszłości. Komitet wyraża wątpliwość co do zasadności ograniczenia listy gatunków inwazyjnych obcych potencjalnie szkodliwych dla Unii do pięćdziesięciu.

4.9

Natomiast analiza finansowa stwarza obraz zbyt optymistyczny. Faktycznie, gdy mechanizm ten zacznie działać, napływ informacji będzie tak duży, że odnośne służby z trudem będą mogły podołać przetwarzaniu wszystkich tych danych. W tym wypadku to Komisja będzie musiała zapłacić cenę tego sukcesu!

4.10

Na obecnym etapie prac nad wnioskiem nie wszystkie szczegóły zostały ustalone. To państwa członkowskie będą musiały znaleźć konkretne odpowiedzi na różne pytania. Bez wątpienia najczęściej będzie to kwestia najodpowiedniejszego sposobu wytępienia danego żyjącego gatunku. EKES obawia się, że stanie się to powodem polemik prowadzonych na poziomie lokalnym.

4.11

Kwestie przekazywania informacji i udziału społeczeństwa poruszono w Rozdziale V wniosku wraz z aspektami horyzontalnymi tego problemu. Środki zapobiegawcze nie mogą leżeć wyłącznie w kompetencjach specjalistów. EKES pragnie przypomnieć, że to często podmioty lokalne wydawały ostrzeżenia skierowane bezpośrednio do rządów lub do DG ds. Środowiska. Słuszne byłoby, żeby wnioski obywateli również mogły stanowić aktywny przyczynek, gdyż często brak jest kontaktu między różnymi instytutami badawczymi a obywatelami, nawet jeśli instytucje te często zapraszają obywateli do przekazywania przedmiotowych danych. Zresztą przypadek azjatyckiego szerszenia Vespa velutina dobrze ilustruje złożoność problemu. Owad ten jest żądlącym konkurentem szerszenia europejskiego i żywi się pszczołami w pobliżu pasiek. Obywatele szukali różnych sposobów wyeliminowania tego drapieżnika. W końcu uznali, że nie jest to możliwe i starali się znaleźć możliwie najczystsze (SO2) chemiczne środki zwalczania i zauważyli, że wystarczy umieścić kury w pobliżu uli, żeby zapewnić ochronę biologiczną pasiek. Wobec tego EKES wzywa Komisję do włączenia maksymalnej liczby obywateli za pośrednictwem ich organizacji (związków zawodowych, organizacji pozarządowych itd.).

4.12

Stosowanie przepisów (art. 27) zdaje się zadowalające o tyle, o ile nie należy dopuścić do tego, by UE ponownie wprowadzała terminy, które były problematyczne w przypadku innych produktów, np. chemicznych. Dobrze przemyślano kwestie zniszczenia gatunków nie przedstawiających większej wartości handlowej oraz zmianę procedur udzielania zezwoleń na inne gatunki.

Bruksela, 22 stycznia 2014 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  COM(2013) 620 final.

(2)  Opinia EKES-u „W kierunku strategii UE w sprawie gatunków inwazyjnych”, Dz.U. C 306 z 16.12.2009, s. 42.


11.6.2014   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 177/88


Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie w celu wprowadzenia w życie do 2020 r. porozumienia międzynarodowego w sprawie stosowania jednego międzynarodowego środka rynkowego do emisji z międzynarodowego lotnictwa

COM(2013) 722 final – 2013/0344 (COD)

(2014/C 177/16)

Sprawozdawca generalny: Jan SIMONS

Parlament Europejski, w dniu 24 października 2013 r., oraz Rada, w dniu 18 listopada 2013 r., postanowiły, zgodnie z art. 192 ust. 1 oraz art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie w celu wprowadzenia w życie do 2020 r. porozumienia międzynarodowego w sprawie stosowania jednego międzynarodowego środka rynkowego do emisji z międzynarodowego lotnictwa

COM(2013) 722 final – 2013/0344 (COD).

Dnia 12 listopada 2013 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego.

Mając na względzie pilny charakter prac, na 495. sesji plenarnej w dniach 21–22 stycznia 2014 r. (posiedzenie z dnia 22 stycznia 2014 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Jana SIMONSA na sprawozdawcę generalnego oraz stosunkiem głosów 173 do 4 – 7 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1.   Wnioski i zalecenia

1.1

Komitet zaleca, aby ze względu na pewność prawa dla operatorów statków powietrznych i władz krajowych przyjąć propozycje przewidujące stosowanie również w 2013 r. decyzji wprowadzającej tymczasowe odstępstwo od systemu EU ETS oraz przedłużyć o rok terminy, jakich przedsiębiorstwa lotnicze są zobowiązane przestrzegać w odniesieniu do raportowania oraz do zwrotu uprawnień do emisji w 2013 r.

1.2

Powinno się także zezwolić na zwolnienie małych niekomercyjnych operatorów statków powietrznych powodujących bardzo niewiele emisji CO2 oraz zezwolić małym przedsiębiorstwom, które nie kwalifikują się do objęcia tym zwolnieniem, na korzystanie z uproszczonych procedur administracyjnych.

1.3

Nie odnosi się to tak jednak do tych części wniosku, które dotyczą lotów do i z państw trzecich w okresie 2014–2020. W interesie wszystkich stron leży unikanie wojny w lotnictwie lub handlu, a zatem zachęcanie w pierwszym rzędzie do negocjacji w celu znalezienia globalnego rozwiązania.

1.4

Z uwagi na to, że loty pomiędzy lotniskami w EOG będą nadal podlegać przepisom EU ETS dla lotnictwa, Komitet wzywa instytucje EOG do:

bezzwłocznego wprowadzenia jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej, aby wyeliminować niepotrzebne dodatkowe emisje będące wynikiem zmian tras i opóźnień powodowanych działaniami organów kontroli ruchu powietrznego (1);

prowadzenia intensywnych wielo- i dwustronnych dyskusji w celu wprowadzenia do roku 2016 międzyregionalnych systemów MBM w uzupełnieniu systemów istniejących jedynie w EOG.

2.   Wprowadzenie

2.1

Emisje pochodzące z sektora lotnictwa, mimo iż stosunkowo niewielkie – około 5 % wszystkich emisji – są obecnie jednym z najszybciej rosnących źródeł emisji gazów cieplarnianych, a ich ilość niemal się podwoiła w ostatnich 20 latach. W związku z tym, że technologiczny potencjał redukcji emisji w sektorze lotnictwa jest ograniczony, środki rynkowe (MBM) umożliwiają przedsiębiorstwom lotniczym na całym świecie przyczynianie się do redukcji emisji dzięki kompensowaniu przez przedsiębiorstwa lotnicze ich znacznego wzrostu emisji poprzez finansowanie redukcji emisji w innych sektorach.

2.2

Częściowo dzięki działaniom UE, m.in poprzez zawieszenie stosowania – tzw. decyzja wprowadzająca tymczasowe odstępstwo z początku 2013 r. – dyrektywy 2008/101/WE (włączającej sektor lotniczy do systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych) wobec operatorów wykonujących loty do lub z Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), zgromadzenie Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO) postanowiło w dniu 4 października 2013 r. aby zgodnie z planem działań przyjętym na rok 2016 – kiedy to ma się odbyć kolejne organizowane raz na trzy lata zgromadzenie ICAO – opracować ogólnoświatowy mechanizm oparty na rynku dla emisji z międzynarodowego lotnictwa i, jeśli zostanie zatwierdzony, stosować go od roku 2020. Do tego czasu kraje lub grupy krajów, takie jak UE, mogą stosować środki przejściowe, jednak nie osiągnięto kompromisu co do szczegółowych ustaleń.

2.3

Jest to zgodne ze stwierdzeniami zawartymi we wcześniejszych opiniach Komitetu (2): „W celu wdrożenia systemu handlu uprawnieniami do emisji w skali ogólnoświatowej należałoby go wprowadzić za pośrednictwem Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO). Realną opcją, a zarazem pierwszym praktycznym krokiem w tym kierunku, byłoby uruchomienie tego systemu na obszarze UE, jeżeli w trakcie negocjacji rozwiązanie takie uzna się za właściwe” (2006) „Poprzez objęcie sektora lotniczego europejskim systemem handlu uprawnieniami do emisji (ETS) sam system zostaje potencjalnie wzmocniony i zyskuje na znaczeniu jako wzorcowy model rozwiązania problemu emisji dwutlenku węgla w skali światowej”. (2007) „Komitet popiera zatem inicjatywę, która przewiduje moratorium na zastosowanie systemu ETS dla przewoźników lotniczych przybywających do Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) lub go opuszczających, w oczekiwaniu na zakończenie światowych negocjacji.” (2013).

3.   Streszczenie dokumentu Komisji

3.1

W świetle wyników Zgromadzenia Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO), które odbyło się w dniach 24 września – 4 października 2013 r., Komisja Europejska proponuje dostosowanie zasięgu geograficznego systemu handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych (ETS) pochodzących z lotnictwa w okresie poprzedzającym wprowadzenie światowego systemu handlu.

3.2

Celem propozycji Komisji jest dalsze przyspieszenie rozwoju systemu światowego. W propozycji nie wprowadza się rozróżnienia pomiędzy przedsiębiorstwami ze względu na narodowość.

3.3

Początkowo system EU ETS miał zastosowanie do wszystkich lotów, które rozpoczynają się oraz kończą na lotniskach w EOG, w tym lotów do i z państw trzecich. Jednak w roku 2012, w wyniku decyzji nr 377/2013/EU wprowadzającej tymczasowe odstępstwo, system EU ETS stosował się przejściowo tylko do lotów wewnątrz EOG, zaś nie do lotów do i z państw trzecich.

3.4

Komisja proponuje, aby ten zakres został też utrzymany w 2013 r. Proponuje się także, by przedłużyć o rok terminy, jakich przedsiębiorstwa lotnicze są zobowiązane przestrzegać w odniesieniu do raportowania i zwrotu uprawnień do emisji w 2013 r.

3.5

Zaproponowany zakres na lata 2014–2020 wykracza poza zakres dla roku 2013, gdyż obejmuje on także część lotów do i z państw spoza EOG, które odbywają się nad terytorium państw EOG. We wniosku opisano sposób, w jaki można to przeprowadzić w praktyce.

3.6

Propozycja miałaby trzy inne następstwa:

Loty między lotniskami wewnątrz EOG pozostają w pełni objęte EU ETS, tak jak w oryginalnej dyrektywie i decyzji nr 377/2013/UE.

Loty do i z państw trzecich, które nie są krajami rozwiniętymi i które emitują mniej niż 1 % światowych emisji lotniczych, zostałyby wyłączone. Spowodowałoby to wykluczenie tras do około 80 krajów w sposób niedyskryminujący.

Loty do i z państw trzecich odpowiadają za emisje, które nie wykraczają poza państwa należące do EOG, począwszy od 2014 r. Zaproponowano uproszczoną procedurę w celu określenia odpowiedniej części emisji z danego lotu, która ma być objęta ETS. Proponuje się, aby operatorzy mogli wybierać między wariantami metodologii MRW (pomiar, raportowanie i weryfikacja) w celu zapewnienia zgodności.

3.7

Komisja proponuje na koniec wyłączenie z systemu EU ETS dla lotnictwa małych niekomercyjnych operatorów statków powietrznych powodujących bardzo niewiele emisji CO2. Małym przedsiębiorstwom, które nie kwalifikują się do objęcia tym wyłączeniem, zostanie zaproponowana możliwość korzystania z uproszczonych procedur administracyjnych.

4.   Uwagi ogólne

4.1

W wyniku decyzji wprowadzającej tymczasowe odstępstwo system EU ETS stosuje się przejściowo tylko do lotów wewnątrz EOG, zaś nie do lotów do i z państw trzecich. Komisja proponuje, aby ten zakres został też utrzymany w 2013 r. Proponuje się także, by przedłużyć o rok terminy, jakich przedsiębiorstwa lotnicze są zobowiązane przestrzegać w odniesieniu do raportowania i zwrotu uprawnień do emisji w 2013 r. Komitet jest zdania, że propozycje te są bardzo rozsądne ze względu na pewność prawa dla operatorów statków powietrznych i władz krajowych i dlatego też zaleca ich przyjęcie.

4.2

Z uwagi na fakt, iż loty pomiędzy lotniskami w EOG będą nadal podlegać przepisom EU ETS dla lotnictwa, Komitet wzywa instytucje UE i EOG do bezzwłocznego wprowadzenia jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (3) aby wyeliminować niepotrzebne dodatkowe emisje będące wynikiem zmian tras i opóźnień powodowanych działaniami organów kontroli ruchu powietrznego.

4.3

Komitet przyjmuje z zadowoleniem zwolnienie małych niekomercyjnych operatorów statków powietrznych powodujących bardzo niewiele emisji CO2 oraz zezwolenie małym przedsiębiorstwom, które nie kwalifikują się do objęcia tym wyłączeniem, na korzystanie z uproszczonych procedur administracyjnych.

4.4

Nie odnosi się to tak jednak do tych części wniosku, które dotyczą lotów do i z państw trzecich w okresie 2014–2020. W interesie wszystkich stron leży unikanie wojny w lotnictwie lub handlu, a zatem zachęcanie w pierwszym rzędzie do negocjacji w celu znalezienia globalnego rozwiązania.

4.4.1

Już z danych zawartych w ocenie wpływu dotyczącej dyskusji przeprowadzonych w ramach ICAO wynika, że z uwagi na układ sił i różnice stanowisk należy postępować bardzo rozważnie, aby do końca 2016 r. osiągnąć zamierzony ogólnoświatowy rezultat. Jeszcze nigdy nie byliśmy tak blisko realizacji tego celu. Mamy jednak do czynienia z największym opóźnieniem w historii, a sukces nie jest zagwarantowany!

4.4.2

Mówienie dosłownie i w przenośni wszystkim państwom trzecim (a to de facto oznacza jednostronne działanie państw UE, o ile ta część wniosku zostanie przyjęta), że ich przedsiębiorstwa lotnicze będą musiały zapłacić za emisje CO2 w przestrzeni powietrznej EOG, byłoby wyzwaniem; aby uniknąć ryzyka światowego konfliktu w lotnictwie lub handlu należy rozważać takie posunięcie jedynie po dwustronnych lub wielostronnych negocjacjach zgodnie z art. 16 lit. a) rezolucji ICAO.

4.4.3

Jakkolwiek z prawnego punktu widzenia EOG jest upoważniony do wdrożenia tych propozycji, także administracja Stanów Zjednoczonych na podstawie Emissions Trading Scheme Prohibition Act („Thune Bill”) ma prawo zabronić przedsiębiorstwom lotniczym zarejestrowanym w USA udziału w UE ETS, niezależnie od reakcji Chin i Indii w świetle ich sprzeciwu wobec rezolucji ICAO z dnia 4 października 2013 r. Na tym etapie jednak nie trzeba zmieniać treści wniosku Komisji.

5.   Uwagi szczegółowe

5.1

Wydaje się, że w załączniku I – Glosariusz do oceny skutków (SWD(2013) 430 final, str. 51 EN) definicje „lotów poza EOG” i „lotów wewnątrz EOG” zostały zamienione.

Bruksela, 22 stycznia 2014 r.

Przewodniczący

Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Henri MALOSSE


(1)  WE/549/2004.

WE/1070/2009.

(2)  Dz.U. C 185 z 8.8.2006, s. 97; Dz.U. C 175 z 27.7.2007, s. 47; Dz.U. C 133 z 9.5.2013, ss. 30–32.

(3)  WE/549/2004.

WE/1070/2009.