Europejski Trybunał Obrachunkowy

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUKSEMBURG

1.1.

W niniejszym rozdziale sprawozdania rocznego:

1.2.

Trybunał Obrachunkowy przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie poświadczenie wiarygodności (DAS) (5) dotyczące wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw. Trybunał może uzupełnić poświadczenie szczegółowymi ocenami każdego z głównych obszarów działalności UE (6).

1.3.

Celem badania wiarygodności rozliczeń Unii Europejskiej jest określenie, w jakim stopniu dochody, wydatki, aktywa i pasywa zostały właściwie zarejestrowane, a także czy roczne sprawozdanie finansowe rzetelnie przedstawia sytuację finansową Unii na dzień 31 grudnia 2010 r. oraz wyniki jej transakcji i przepływy pieniężne za kończący się tego dnia rok (zob. pkt 1.6–1.8).

1.4.

Celem przeprowadzanego przez Trybunał badania prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń za 2010 r. jest wydanie opinii, czy transakcje te są zgodne z obowiązującymi przepisami i postanowieniami umownymi, a także, czy związane z nimi wyliczenia są poprawne (podsumowanie wyników przedstawiono w pkt 1.9–1.14, a więcej informacji znajduje się w rozdziałach 2–7).

1.5.

Trybunał zbadał wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji, tj. oświadczenia dyrektorów generalnych i sporządzane przez służby Komisji roczne sprawozdania z działalności i związane z nimi sprawozdanie podsumowujące, aby ocenić, do jakiego stopnia przedstawiają one rzetelną ocenę jakości zarządzania finansami i mają udział w ogólnej pewności uzyskiwanej przez Trybunał (zob. pkt 1.17–1.20, a także 1.23–1.25 oraz „Wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji” w rozdziałach 2–7). Ponadto Trybunał ocenił ogólną opinię audytora wewnętrznego Komisji, którą wydano po raz pierwszy, a która dotyczy zarządzania finansami przez Komisję w roku budżetowym 2010 (zob. pkt 1.21–1.22).

1.6.

Uwagi Trybunału dotyczą rocznego sprawozdania finansowego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2010 (zwanego dalej sprawozdaniem finansowym), sporządzonego przez księgowego Komisji i zatwierdzonego przez Komisję zgodnie z art. 129 rozporządzenia finansowego z dnia 25 czerwca 2002 r. (7) i przekazanego Trybunałowi w dniu 27 lipca 2011 r. Sprawozdanie finansowe zawiera:

1.7.

Księgowy Komisji przedłożył Trybunałowi oświadczenie potwierdzające, że, z pewnymi nieistotnymi zastrzeżeniami (8), sprawozdanie finansowe jest kompletne i wiarygodne.

1.8.

W wyniku kontroli sprawozdania finansowego za rok 2010 Trybunał stwierdził, że nie wystąpiły w nim istotne nieprawidłowości (zob. jednakże pkt 1.26–1.37 oraz informacje na temat działań podjętych w związku ze sformułowanymi w poprzednich latach uwagami dotyczącymi wiarygodności rozliczeń, przedstawione w załączniku 1.2 ).

1.9.

Trybunał przedstawia w rozdziale 2 szczegółową ocenę „Dochodów”, a w rozdziałach 3–7 – szczegółowe oceny grup obszarów polityki wydzielonych w ramach budżetowania zadaniowego (zob. tabela 1.1 ). Każda ocena szczegółowa zawiera informacje wstępne, ustalenia i wnioski dotyczące prawidłowości transakcji, skuteczności systemów oraz wiarygodności oświadczeń kierownictwa Komisji, jak również opis działań podjętych przez Komisję w związku z wcześniejszymi zaleceniami Trybunału.

1.10.

W sprawozdaniu za rok 2010 grupa polityk „Badania naukowe i inne polityki wewnętrzne”, przedstawiona w rozdziale 6, obejmuje grupy/obszary polityk, które w sprawozdaniu rocznym za 2009 r. były częścią innych ocen szczegółowych (9).

1.11.

Trybunał uznał, że w dochodach (127 795 mln euro) (10) oraz płatnościach w ramach grupy polityk „Wydatki administracyjne i inne” (9 264 mln euro) nie wystąpił istotny poziom błędu, i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli były skuteczne (zob. tabela 1.2 oraz pkt 2.41–2.42 oraz 7.33–7.34). Trybunał nie wykrył istotnego poziomu błędu również w przypadku zobowiązań we wszystkich grupach polityk.

1.12.

Trybunał uznał, że w grupie polityk „Badania naukowe i inne polityki wewnętrzne” (8 953 mln euro) nie wystąpił istotny poziom błędu, i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości płatności. Jednakże w płatnościach okresowych i końcowych w programach ramowych w dziedzinie badań naukowych (PR) wystąpił istotny poziom błędu (zob. tabela 1.2 oraz pkt 6.48–6.49). Trybunał uznał także, że w ramach grupy polityk „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” ( 6 543 mln euro) nie wystąpił istotny poziom błędu i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości płatności. Jednakże w płatnościach okresowych i końcowych wystąpił istotny poziom błędu (zob. tabela 1.2 oraz pkt 5.35–5.36).

1.13.

Trybunał uznał, że w grupach polityk: „Rolnictwo i zasoby naturalne” (zwroty poniesionych wydatków – 55 990 mln euro) „Spójność, energia i transport” (zwrot poniesionych wydatków – 37 556 mln euro) wystąpił istotny poziom błędu. Jednakże w płatnościach bezpośrednich na rzecz rolników objętych systemem IACS (11) nie wystąpił istotny poziom błędu. Trybunał stwierdza także, że skontrolowane systemy nadzoru i kontroli w grupie polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” są częściowo skuteczne. Ponadto Trybunał stwierdza, że instytucje audytowe jako całość, działające w ramach grupy polityk „Spójność, energia i transport”, były częściowo skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości transakcji (zob. tabela 1.2 oraz pkt 3.55–3.56 i 4.47–4.48).]

1.13.

Komisja uważa, że system IACS stanowi zasadniczo skuteczne narzędzie kontroli mające na celu ograniczenie ryzyka błędu lub nieprawidłowego wydatku. Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiejskich, Komisja uważa, że systemy nadzoru i kontroli są na bieżąco usprawniane.

Odnośnie do obszaru spójności Komisja odnotowuje, że drugi rok z rzędu poziom błędu utrzymuje się wyraźnie poniżej poziomów stwierdzonych przez Trybunał w latach 2006–2008. Komisja uważa, że ta pozytywna i obiecująca zmiana wynika z wprowadzenia przepisów o wzmocnionej kontroli dotyczących okresu programowania 2007–2013 i planu działania na 2008 r. (zob. również odpowiedź na pkt 4.24).

1.14.

Trybunał uznał, że w płatnościach jako całości wystąpił istotny poziom błędu, i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli w zakresie płatności są w ujęciu ogólnym częściowo skuteczne (zob. tabela 1.2 ).

1.15.

Wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli za rok 2010 wskazują na wzrost szacowanego najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu w zakresie płatności w grupie polityk „Spójność, energia i transport” (12) w porównaniu z grupą polityk „Spójność” w roku 2009 (13). Według szacunków Trybunału najbardziej prawdopodobny poziom błędu w zakresie płatności w pozostałych grupach polityk był względnie stabilny.

1.15–1.16.

Odnośnie do obszaru spójności Komisja odnotowuje, że najbardziej prawdopodobny poziomu błędu na rok 2010 utrzymuje się wyraźnie poniżej poziomów stwierdzonych przez Trybunał w latach budżetowych 2006–2008. Dolny limit błędu w 2010 r. tzn. 4,7 % wypada korzystnie w stosunku do wyniku 11 % z 2008 r.

1.16.

Łącznie Trybunał szacuje wzrost najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu w zakresie płatności ogółem z 3,3 % w 2009 r. do 3,7 % w 2010 r. (zob. wykres 1.1 ) (14). Trybunał stwierdził, że około jednej trzeciej transakcji w zbadanej próbie zawierało błędy (2009: jedna czwarta łącznej liczby transakcji).

1.17.

Każdy dyrektor generalny w sprawozdaniu z działalności co roku informuje o wykonaniu swoich zadań. Każdemu takiemu sprawozdaniu z działalności towarzyszy oświadczenie mówiące m.in. o tym, w jakim stopniu środki były wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem oraz czy procedury kontroli dają gwarancję legalności i prawidłowości transakcji.

1.18.

Wszyscy dyrektorzy generalni oświadczyli, że wymagania określone powyżej zostały spełnione. Trzynaście dyrekcji generalnych lub służb Komisji zgłosiło co najmniej jedno zastrzeżenie (15). Większość zastrzeżeń odnosiła się do uchybień dotyczących prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń (zob. załączniki x.3 do rozdziałów 2–7).

1.19.

Dyrektorzy generalni przedstawiają zastrzeżenia w swoich oświadczeniach na podstawie swojej oceny istotności uchybienia i/lub uwag odnoszących się do elementów składowych swoich rocznych sprawozdań z działalności. Elementem takiej oceny, którego znaczenie istotnie wzrosło w roku 2010, jest obliczenie poziomu ryzyka rezydualnego lub poziomu błędu resztowego – ogólna wartość szacunkowa oddziaływania mechanizmów kontroli na poziom błędu w ujęciu wieloletnim – porównywanego do 2 % progu istotności w celu określenia, czy zastrzeżenie jest konieczne.

1.19–1.20.

Ponieważ systemy zarządzania i kontroli są bardzo zróżnicowane w zależności od obszaru polityki, służby Komisji w różny sposób oceniają i obliczają poziom błędu resztowego. Komisja przyznaje, że istniejące instrukcje mogą nie być wystarczająco szczegółowe, aby zagwarantować spójne stosowanie terminologii i kryteriów przez wszystkie służby. Komisja wdrożyła procedurę wzajemnej oceny, aby zapewnić spójność, w sytuacjach gdy różne dyrekcje generalne wdrażają podobne programy.

Instrukcje te muszą pozwalać upoważnionemu urzędnikowi zatwierdzającemu na pewien margines swobody w każdym odrębnym przypadku.

Kwantyfikacja ryzyka ujęta w rocznych sprawozdaniach z działalności ma za zadanie przedstawienie wskaźnika kwot objętych ryzykiem oraz oszacowanie ewentualnych korekt finansowych dla płatności w danym roku referencyjnym, natomiast w celu ochrony unijnych środków finansowych dyrektor generalny ma do dyspozycji inne narzędzia, takie jak wstrzymywanie płatności lub zawieszenie płatności oraz korekty finansowe. Kwantyfikacja ryzyka ujęta w rocznych sprawozdaniach z działalności nie spełnia tego samego zadania jak poziom błędów ustalony przez Trybunał Obrachunkowy, Komisja uważa więc, że nie można i nie należy porównywać tych dwóch pojęć. Dyrektor Generalny może ocenić, czy istnieją „środki ograniczające ryzyko”. W obszarze spójności obowiązujące przepisy prawne stanowią de facto środki ograniczające ryzyko i ocena narażenia na ryzyko w 2010 r. powinna uwzględnić powyższe dodatkowe mechanizmy kontroli, które wychodzą znacznie poza lata referencyjne kontroli Trybunału (kontrole roczne przeprowadzane przez krajowe organy kontrolne, dodatkowe kontrole przeprowadzane przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej (DG REGIO) oraz ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (EMPL), kontrole końcowe w momencie zakończenia programu).

1.20.

Stałe instrukcje odnoszące się do rocznych sprawozdań z działalności przygotowane przez Sekretariat Generalny i Dyrekcję Generalną ds. Budżetu nie zawierają wskazówek dotyczących szacowania poziomu ryzyka rezydualnego lub błędu resztowego. Wynikiem tego jest niespójne stosowanie tego pojęcia przez przedmiotowe dyrekcje generalne (np. podawanie z wyprzedzeniem oczekiwanej kwoty odzyskanych środków bez powiązania z rzeczywistymi kwotami, w przypadku niektórych programów brak kwantyfikacji ryzyka błędów wynoszącego do 5 % z uwzględnieniem wskaźnika zatrzymania określonego w rozporządzeniu (16), nieuwzględnianie negatywnych rezultatów kontroli w odniesieniu do nowo rozpoczętych programów kontroli przy ograniczonym zasięgu kontroli.

1.21.

Audytor wewnętrzny Komisji przedstawił swoją pierwszą ogólną opinię (17) w sprawie sytuacji w zakresie kontroli w Komisji. Opinia audytora została sporządzona przede wszystkim na podstawie oświadczeń złożonych w rocznych sprawozdaniach z działalności oraz na podstawie prac Służby Audytu Wewnętrznego Komisji oraz działów audytu wewnętrznego poszczególnych dyrekcji generalnych w latach 2008–2010.

1.22.

Zakres opinii ogólnej jest ograniczony do mechanizmów kontroli wewnętrznej w samej Komisji. Jednak ponad 90 % wszystkich błędów odnotowano poza Komisją, na poziomie beneficjentów. Audytor wewnętrzny Komisji ocenia te mechanizmy jako ogólnie odpowiednie. Trybunał jednak stwierdza, że ustanowione systemy nadzoru i kontroli nie zapobiegają występowaniu błędów, nie wykrywają ich i nie korygują w takim stopniu, aby transakcje budżetowe, jako całość, były legalne i prawidłowe.

1.22.

Podczas audytowania systemów kontroli Komisji, audytor wewnętrzny Komisji sprawdza, czy każda ze służb wdrożyła strategię kontroli, w przypadku której koszty kontroli są proporcjonalne do ryzyka błędów w transakcjach leżących u podstaw rozliczeń oraz czy jest ona skuteczna w ramach zapobiegania błędom we wnioskach złożonych przez beneficjentów, jak również w zakresie odzyskiwania niesłusznie wypłaconych środków, w przypadku gdy pojawią się błędy.

1.23.

We wstępie do sprawozdania podsumowującego (18) Komisja oświadcza, że przyjmując je, bierze na siebie odpowiedzialność polityczną (19) za wykonanie budżetu przez swoją kadrę zarządzającą. Komisja zwraca uwagę, że w przypadku 25 % zastrzeżeń zgłoszonych w roku 2009 dyrektorzy generalni skutecznie skorygowali stwierdzone niedociągnięcia. Zdaniem Komisji wprowadzone ulepszenia obejmują poprawę zgodności z zasadami kwalifikowalności wydatków zadeklarowanych przez beneficjentów.

1.24.

Komisja uznaje, że nadal istnieją dziedziny wymagające dalszych udoskonaleń, przede wszystkim w obszarze zarządzania dzielonego, i proponuje następujące działania w tym zakresie:

—

dokonanie przeglądu rozporządzenia finansowego i przepisów sektorowych na okres po 2013 r. w celu udoskonalenia koncepcji programów finansowania, ograniczenia ryzyka błędu oraz zmniejszenia obciążenia administracyjnego beneficjentów i innych zainteresowanych stron, a także w celu ograniczenia kosztów operacyjnych kontroli,

—

—

sprawowanie bardziej rygorystycznego nadzoru przez Komisję, a także bardziej systematyczne i terminowe wstrzymywanie płatności, uruchamianie procedur zawieszenia i korekt finansowych w przypadku stwierdzenia poważnych uchybień w systemie kontroli,

—

—

wzmożenie wysiłków w obszarze spójności w odpowiedzi na znaczący – w porównaniu z rokiem 2009 – wzrost poziomu błędu oraz liczby błędnych płatności w wyniku większej liczby transakcji oraz wyższych kwot zadeklarowanych wydatków,

—

unowocześnienie zasad udzielania zamówień publicznych przez UE, które są źródłem wielu błędów, zwłaszcza w obszarze spójności (20),

—

dalsze zwiększenie czytelności i porównywalności rocznych sprawozdań z działalności.

1.25.

W swoim sprawozdaniu podsumowującym Komisja odnotowała sprawozdania sporządzone przez kadrę zarządzającą, stwierdzając, że zapewniły one kolegium o odpowiednim sposobie zarządzania i prowadzenia kontroli wewnętrznej w ramach służb Komisji oraz że dają one wystarczającą pewność, że założone cele zostaną osiągnięte (21). Trybunał jednak podkreśla, że poprzednio wskazał kwestie (22), które w dalszym ciągu wymagają rozwiązania:

—

w niektórych obszarach zakres lub skala zastrzeżeń powinny być większe (zob. 1.20; 3.52–3.54; 4.45–4.46; 5.31–5.34; 6.46–6.47 oraz załączniki x.3 do rozdziałów 2–7),

—

—

dane od państw członkowskich dotyczące wycofanych i odzyskanych środków są wciąż niepełne lub nie zostały jeszcze skontrolowane i zatwierdzone przez Komisję (zob. załącznik 1.2 , pkt 3),

—

W obszarze spójności dla okresu programowania 2000–2006 Komisja sprawdza, czy dane dostarczone w ramach zamykania programów są kompletne i wiarygodne. Dla okresu programowania 2007–2013 Komisja prowadzi konkretne kontrolne postępowanie wyjaśniające dotyczące systemów odzyskiwania środków w państwach członkowskich, w celu uzyskania pewności co do jakości danych przedstawionych w rocznych sprawozdaniach na temat środków odzyskanych i wycofanych. Oczekuje się, że pierwsze wyniki tego postępowania będą uwzględnione w rocznych sprawozdaniach z działalności za rok 2011.

—

różnica między mechanizmami korekt finansowych i odzyskiwania środków (korekty finansowe są efektem uchybień stwierdzonych w systemach nadzoru i kontroli, podczas gdy odzyskanie środków dotyczy nieprawidłowych płatności), i jej wpływ (korekty finansowe obciążają podatników, natomiast odzyskane środki pochodzą od indywidualnych beneficjentów) nadal nie są odpowiednio uwzględniane (zob. załącznik 1.2 , pkt 3).

—

1.26.

Płatności dokonywane przez Komisję w dużej mierze składają się z zaliczek tytułem kosztów, które zostaną poniesione przez podmioty zewnętrzne w przyszłości. W przypadku gdy takie płatności są właściwie kwalifikowane jako zaliczki, wówczas w rozliczeniach Unii nie są one uznawane za wydatki ostateczne w momencie ich dokonywania. Zamiast tego rejestruje się je jako aktywa w bilansie do momentu uzyskania uzasadnień poniesionych kosztów (lub, rzadziej, do momentu ukończenia wymaganego działania). Na tej podstawie Komisja ujmuje w rachunku wyniku ekonomicznego odnośne wydatki i rozlicza pozycję bilansową.

1.27.

W sytuacji gdy zaliczki wykazywane są w rozliczeniach jako wydatki ostateczne, nie istnieje wymóg księgowy przedstawienia dowodów ostatecznego wykorzystania tych środków. Zwiększa to ryzyko, że wykorzystanie środków nie będzie udowadniane oraz ryzyko niewykrycia lub znacznie opóźnionego wykrycia nieprawidłowości. W ten sposób odzyskanie środków nieprawidłowo wypłaconych staje się trudniejsze.

1.27.

Niezależnie od obowiązywania zasady ujętej w drugiej części uwag Trybunału, należy zauważyć, że np. w przypadku instrumentów inżynierii finansowej podstawa prawna przewiduje tylko jedną kontrolę kwalifikowalności poniesionych wydatków w momencie zakończenia programu lub na końcu okresu programowania (w zależności od tego, który termin przypadnie wcześniej). Dlatego też niezależnie od podejścia księgowego zastosowanego do wypłaty środków pieniężnych przez Komisję na rzecz państw członkowskich, potencjalne nieprawidłowości będą wykryte tylko w tym momencie.

1.28.

W ciągu ostatnich sześciu lat zaksięgowana wartość brutto skumulowanych zaliczek wzrosła ponad dwukrotnie (z 39 mld do 84 mld euro, zob. pierwszy wiersz tabeli 1.3 ). W ramach procedury rozdzielenia okresów sprawozdawczych (23) na koniec roku Komisja szacuje wydatki poniesione przez beneficjentów, w odniesieniu do których nie otrzymano jeszcze wniosków o płatności. Takie rozliczenia międzyokresowe bierne (zob. drugi wiersz tabeli 1.3 ) odejmowane są od kwoty brutto powiązanych nierozliczonych zaliczek. Obliczona w ten sposób kwota zaliczek netto wykazana w bilansie (zob. trzeci wiersz tabeli 1.3 ) również znacząco wzrosła, jednak z mniejszą dynamiką (z 29 mld euro do 49 mld euro).

1.28.

1.29.

W przypadku rozliczania zaliczek niemalże zawsze należy odwołać się w pewnym zakresie do szacunków. Kilka dyrekcji generalnych w obszarze polityk wewnętrznych i działań zewnętrznych w dalszym ciągu rejestrowało szacunki w rozliczeniach, nawet wówczas, gdy przyjęły one zestawienia poniesionych wydatków jako wystarczające do dokonywania dalszych płatności na rzecz danego beneficjenta (24). Wykorzystanie wartości szacunkowych w rozliczeniach międzyokresowych biernych z biegiem czasu bardzo się upowszechniło i ich udział w zaliczkowanej kwocie wzrósł z poniżej 25 % w roku 2005 do niemalże 50 % w 2010 r. (zob. drugi wiersz tabeli 1.3 ). Trybunał wyraził swój niepokój w związku z upowszechnianiem się tej praktyki (25).

1.29.

Ze względu na ryzyko błędów w niepoświadczonych lub nieskontrolowanych zestawieniach wydatków delegowani urzędnicy zatwierdzający niechętnie dokonują płatności na podstawie takich deklaracji. Uznają oni więc niepoświadczone lub nieskontrolowane zestawienia wydatków jako potwierdzenie dokonanych postępów w finansowanych działaniach i wypłacają dodatkowe płatności zaliczkowe w celu zapewnienia dopływu środków dla wspieranych projektów. Rozliczenie przesunięte jest wtedy na koniec projektu.

Należy również zauważyć, że zarówno Komisja jak i beneficjenci/wykonawcy (w szczególności w obszarach polityki wewnętrznej i pomocy zewnętrznej) będą musieli zmierzyć się z wyzwaniem w postaci obciążenia administracyjnego w momencie, gdy systematyczne rozliczanie płatności zaliczkowych stanie się bardziej skuteczne.

1.30.

Od 2009 r. odnotowano znaczący wzrost płatności, głównie w zakresie instrumentów inżynierii finansowej (IIF), w przypadku których przedstawienie uzasadnienia poniesionych kosztów i/lub podjętych działań spodziewane jest dopiero w późniejszym terminie. W wyniku kontroli wykryto znaczącą liczbę przypadków, w których Komisja początkowo nie zarejestrowała odpowiednio płatności jako powodujących powstanie aktywów. Zatem, wbrew zasadzie nadrzędności treści nad formą (26), na podstawie rozliczeń można było odnieść wrażenie, że beneficjenci przedłożyli pełne uzasadnienie wykorzystania funduszy, co w praktyce nie miało miejsca.

1.30.

1.31.

Na skalę tego problemu wpływają w zdecydowanie największym stopniu wkłady na rzecz IIF. Przepisy rozporządzeń obowiązujących w obszarach spójności i rozwoju obszarów wiejskich (27) stanowią, że w zestawieniach poniesionych wydatków należy ująć płatności z programów operacyjnych na tworzenie lub zasilanie funduszy realizujących IIF. Komisja przyjęła zasadę rejestrowania pełnych kwot deklarowanych przez państwa członkowskie jako wydatki w ramach rachunku wyniku ekonomicznego, jak gdyby były one ostatecznym rozliczeniem.

1.31.

Na podstawie informacji, o które wystąpiła ona do państw członkowskich i otrzymała w czerwcu 2011 r., Komisja uznała płatności na rzecz instrumentów inżynierii finansowej jako aktywa w sprawozdaniu finansowym za rok 2010, wraz z danymi porównawczymi za rok 2009. Komisja odsyła także do dodatkowych informacji 2.5, 2.9, 2.10 i 3.4 do skonsolidowanego sprawozdania finansowego, w których zawarto szczegółowe dane. Zob. też odpowiedź na pkt 1.32.

1.32.

Jednakże, według przepisów sektorowych, od władz krajowych państw członkowskich oczekuje się tylko przedstawienia deklaracji końcowej w sprawie wykorzystania tych środków pod postacią kredytów, gwarancji lub inwestycji kapitałowych na rzecz beneficjentów końcowych w późniejszym terminie (zazwyczaj na koniec okresu programowania). Oznacza to, że w 2010 r. Komisja nie miała kompleksowych informacji na temat kwot faktycznie wykorzystanych przez instrumenty inżynierii finansowej i dopiero po tym, jak problem ten wyszedł na jaw na początku 2011 r., Komisja była w stanie zebrać konieczne informacje od państw członkowskich. W wyniku tego kwoty w wysokości około 4,8 mld euro nie zostały wykazane jako zaliczki w bilansie we wstępnej wersji sprawozdania finansowego za rok 2010 (28).

1.32.

Aktywa te, wynoszące 4,8 mld EUR, będą całkowicie zamortyzowane do końca 2015 r. zgodnie z obecnie obowiązującą podstawą prawną.

Zob. też odpowiedź na pkt 4.32.

1.33.

Ponadto szereg innych programów dotacji umożliwia wpłatę zaliczek na rzecz beneficjentów przed przedstawieniem przez nich ostatecznych zestawień poniesionych wydatków. W praktyce traktuje się te zaliczki również w taki sposób, jakby były one wydatkami ostatecznymi. Zatem nie są one uwzględniane i przedstawiane w bilansie. Komisja ma trudności w skwantyfikowaniu kwoty tych środków.

1.33.

Zob. też odpowiedź na pkt 1.36.

1.34.

Komisja starała się uzyskać wystarczające informacje do celów ostatecznego sprawozdania. Według informacji otrzymanych od państw członkowskich pod koniec czerwca 2011 r. wkład UE w instrumenty inżynierii finansowej wynosił 6,4 mld euro. Na podstawie szacunków kwot niewykorzystanych przez instrumenty inżynierii finansowej na dzień 31 grudnia 2010 r. większość istotnych korekt polegała na ponownej klasyfikacji od wydatków do aktywów w sprawozdaniach za 2009 i 2010 r. (zob. noty 2.5, 2.9 i 2.10 oraz 3.4 do sprawozdania finansowego za 2010 r., objaśniające dokonane korekty).

1.35.

Komisja skorygowała istotne problemy dotyczące kompletności zaliczek za pomocą rozdzielenia okresów sprawozdawczych i korekt (zob. pkt 1.34). Niemniej jednak brak bieżących informacji na temat środków UE faktycznie wykorzystanych przez państwa członkowskie znacznie zmniejsza przydatność informacji księgowych dla kierownictwa, czyli dla Komisji, która jest odpowiedzialna za wykonanie budżetu.

1.35

1.36.

Komisja musi podjąć dalsze działania mające na celu zagwarantowanie, aby niezbędne informacje stały się dostępne, transakcje były ujmowane w rozliczeniach w spójny sposób oraz aby dane księgowe gromadzone przez wszystkie dyrekcje generalne były pełne, dokładne i aktualne.

1.36.

Należy również uwzględnić kwestię opłacalności, ponieważ Komisja musi zapobiec sytuacji, w której sprawozdawczość w zakresie płatności zaliczkowych wymagana od beneficjentów stanie się skrajnie złożona i zasobochłonna dla wszystkich uczestniczących stron.

Komisja przedstawiła już propozycję odpowiedniej modyfikacji obowiązującej sektorowej podstawy prawnej w rozporządzeniu w sprawie funduszy strukturalnych. Wprowadzi ona też odpowiednie przepisy we wnioskach dotyczących przyszłych podstaw prawnych.

1.37.

Zwiększone wykorzystanie zaliczek w budżecie UE oraz nowe rodzaje instrumentów finansowych wymagają dokonania przez Komisję niezwłocznego przeglądu odpowiedniej zasady rachunkowości, tak aby przedstawić odpowiednie wytyczne w odniesieniu do klasyfikowania i rozliczania zaliczek. Takiemu przeglądowi powinna towarzyszyć poprawa nadzoru (29).

1.37.

Komisja pragnie również podkreślić, że kwestia rozliczenia zaliczek przed dokonaniem płatności końcowej nie ogranicza się tylko do kwestii opracowania wytycznych księgowych. W praktyce oznacza to zwroty dokonane na podstawie zestawień poniesionych wydatków, których stopień zgodności ze złożonymi zasadami kwalifikowalności musi zostać uprzednio zweryfikowany. Nie można tego uzyskać bez znaczącego wzrostu obciążenia administracyjnego, zarówno po stronie beneficjenta, jak i służb Komisji.

Ponadto wymagałoby to wprowadzenia zmian do rozporządzenia finansowego oraz przepisów sektorowych, które w chwili obecnej dopuszczają kolejne płatności zaliczkowe w oparciu o postępy wspieranych działań. Komisja zaproponowała już zmianę odpowiedniego artykułu rozporządzenia finansowego, aby systematyczne rozliczanie płatności zaliczkowych stało się obowiązkowe.

Komisja chciałaby też podkreślić, że dział księgowości dostarczył instrukcji, przeszkolił i zorganizował warsztaty w sprawie płatności zaliczkowych w 2010 r. i 2011 r. oraz zamierza kontynuować te działania.

1.38.

W tej części zestawiono informacje na temat realizacji budżetu ogólnego UE w 2010 r.

1.39.

Łączne środki dostępne w 2010 r., z uwzględnieniem środków przeniesionych (30), dochodów przeznaczonych na określony cel (31) oraz budżetów korygujących (32), sięgają kwoty 147,3 mld euro w przypadku zobowiązań oraz 130,5 mld euro w przypadku płatności – wzrost odpowiednio o 0,9 % i 4,8 % w porównaniu z łącznymi środkami dostępnymi w 2009 r. (zob. schematy III i IV w załączniku do niniejszego sprawozdania rocznego).

1.40.

Środki budżetowe na zobowiązania w badanym roku były o 0,6 mld euro wyższe niż pułap ram finansowych, ze względu na wykorzystanie funduszy, w przypadku których istniała taka możliwość (33). Łącznie wysokość środków na płatności znalazła się poniżej pułapu o 11,4 mld euro.

1.41.

Komisja przygotowuje pakiet dokumentów na temat wykonania budżetu Unii Europejskiej, w którym znajdują się między innymi następujące informacje (34):

—

Nadwyżka budżetowa na koniec roku 2010 wyniosła 4,5 mld euro (2009: 2,3 mld euro).

—

Poziom wykorzystania środków na zobowiązania i płatności w 2010 r. wyniósł odpowiednio 99 % i 97 %.

—

3,3 mld euro tytułem skumulowanych zobowiązań pozostających do spłaty zostało umorzonych w 2010 r. (2009: 1,9 mld euro). Wzrost umorzeń ma swoje główne źródło w tytule 04 – „Zatrudnienie i sprawy społeczne” (1,4 mld euro).

—

—

1,5 mld euro tytułem niewykorzystanych środków na płatności (z wyjątkiem dochodów przeznaczonych na określony cel (35)) zostało przeniesionych z 2010 na 2011 r.

—

W przypadku obszarów polityki: „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich” (tytuł 05), „Spójność” (tytuły 04 i 13) oraz „Rybołówstwo i gospodarka morska” (tytuł 11) łączny poziom wykorzystania środków na płatności wyniósł 98 %.

—

W przypadku obszaru „Polityka regionalna” poziom wykorzystania środków na płatności był wyższy niż przewidywano (106 % budżetu początkowego). Przekroczenie to zostało sfinansowane z przesunięć w wysokości 1,8 mld euro głównie z tytułów 04 – „Zatrudnienie i sprawy społeczne” i 05 – „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich”, w przypadku których płatności były niższe niż spodziewane z powodu wstrzymania i zawieszenia płatności z Europejskiego Funduszu Społecznego (wskaźnik wykonania 88 %), niższych kwot deklarowanych we wnioskach w obszarze rozwoju terenów wiejskich (wskaźnik wykonania 94 %) lub wolniejszego tempa zamykania programów (36).

—

1.42.

W trakcie roku budżetowego 2010 zmieniono odpowiednie rozporządzenia (37) w celu umożliwienia dodatkowego zaliczkowania działań strukturalnych w okresie 2007–2013. Na podstawie zmienionych rozporządzeń przekazano dodatkowe zaliczki: w przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego w wysokości 371 mln euro, w przypadku Funduszu Spójności w kwocie 404 mln euro oraz w przypadku Europejskiego Funduszu Rybackiego w kwocie 0,8 mln euro tym państwom członkowskim, które zostały szczególnie dotknięte kryzysem gospodarczym. W roku budżetowym 2010 w przypadku „Rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich” zwiększono kwotę wypłacanych państwom członkowskim zaliczek o dodatkowe 401 mln euro bez odpowiednich podstaw prawnych. Przedmiotową kwotę przedstawiono w rozdziale 3 jako błąd w zakresie legalności i prawidłowości (38).

1.42.

1.43.

Poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty odpowiadający otwartym zobowiązaniom, w stosunku do których płatność lub umorzenie nie zostały jeszcze dokonane (39), wzrósł o 17 mld euro (9,7 %) do poziomu 194 mld euro, głównie w obszarach polityki finansowanych ze środków zróżnicowanych (40), co odpowiada kwocie zróżnicowanych zobowiązań w okresie 2,2 roku lub kwocie zróżnicowanych płatności w okresie 2,8 roku według wskaźnika wydatkowania z 2010 r. w tych obszarach polityki.

1.43–1.44.

1.44.

Najwyższy poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty występuje w grupie polityk „Spójność” (zob. wykres 1.2 ). W tym obszarze poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty wynosił 128 mld euro (41) (około 66 % ich całkowitej kwoty), co odpowiada wartości zobowiązań w okresie 2,6 roku lub kwocie płatności w okresie 3,4 roku w tym obszarze, według wskaźnika wydatkowania z 2010 r. Zdecydowana większość zobowiązań pozostających do spłaty (113,2 mld euro lub 88 % ich całkowitej kwoty) dotyczy obecnego okresu 2007–2013. Pozwala to dostrzec efekt starań mających na celu spłatę zobowiązań, zanim zastosowana zostanie zasada automatycznego umorzenia środków (zasada n + 2/zasada n + 3 (42)).

2.1.

W niniejszym rozdziale przedstawiono przeprowadzoną przez Trybunał szczegółową ocenę dotyczącą dochodów, które obejmują zasoby własne i inne dochody. Najważniejsze informacje finansowe dotyczące dochodów w 2010 r. zestawiono w tabeli 2.1 . Zasoby własne stanowią zdecydowanie największe źródło finansowania wydatków budżetowych (93,8 %). W rozdziale tym zawarto również zestawienie działań podjętych przez Komisję w odpowiedzi na ustalenia Trybunału przedstawione w sprawozdaniu specjalnym nr 2/2008 dotyczącym wiążącej informacji taryfowej.

2.2.

Istnieją trzy kategorie zasobów własnych (1): tradycyjne zasoby własne (cła pobierane od przywozu towarów, opłaty produkcyjne od cukru – TZW), zasoby własne z tytułu podatku od wartości dodanej (VAT), pobieranego przez państwa członkowskie, oraz zasoby własne oparte na ich dochodzie narodowym brutto (DNB).

2.3.

Wysokość TZW obliczają państwa członkowskie. One też pobierają należne kwoty. Trzy czwarte tych kwot wpłaca się na rzecz UE, a pozostała jedna czwarta jest zatrzymywana przez państwa na pokrycie kosztów związanych z poborem należności. Każde państwo członkowskie przekazuje Komisji miesięczną deklarację ustalonych należności (wyciąg z konta A) oraz kwartalną deklarację ustalonych należności nieujętych na koncie A (wyciąg z konta B) (2).

2.4.

Zasoby własne oparte na VAT i DNB stanowią składki wynikające z zastosowania jednolitych stawek do hipotetycznie ujednoliconych podstaw wymiaru podatku VAT lub do DNB państw członkowskich.

2.5.

Niektóre państwa członkowskie korzystają z obniżonej stawki VAT (3) oraz z obniżki brutto swojego rocznego wkładu opartego na DNB (4) w okresie 2007–2013. Ponadto w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa stosowany jest mechanizm korekty nierównowagi budżetowej (tzw. rabat brytyjski), co oznacza zmniejszenie wkładu tego kraju, opartego na DNB.

2.6.

Po uwzględnieniu całkowitych TZW, zasobów własnych opartych na VAT i innych dochodów zasoby własne oparte na DNB wykorzystywane są do zrównoważenia budżetu. Każde zaniżenie (lub zawyżenie) DNB w odniesieniu do konkretnego państwa członkowskiego, niemające wpływu na ogólne zasoby własne oparte na DNB, skutkuje podniesieniem (lub obniżeniem) składek wnoszonych przez inne państwa członkowskie aż do momentu, kiedy problem zostanie naprawiony.

2.7.

Ogólne podejście kontrolne i metodykę kontroli Trybunału przedstawiono w załączniku 1.1, część 2 . W odniesieniu do kontroli dochodów należy odnotować następujące kwestie:

2.8.

Prowadzona przez Trybunał kontrola transakcji stanowiących podstawę rozliczeń nie może uwzględnić przywozów niezgłoszonych lub pominiętych w ramach dozoru celnego.

2.9.

Trybunał przeprowadził ocenę systemów nadzoru i kontroli we Włoszech, Niderlandach i Zjednoczonym Królestwie, czyli w państwach, których wkład w ogólną kwotę TZW wynosi ok. 38 %. W celu uzyskania wystarczającej pewności, że zaksięgowane kwoty są prawidłowe i kompletne, zbadał on ich systemy rachunkowości i przepływ TZW od momentu ich obliczenia do zadeklarowania Komisji. Kontrolerzy zbadali kluczowe mechanizmy kontroli związane ze stosowaniem preferencyjnych stawek celnych, przyznawaniem „nadzwyczajnych uproszczeń” eksporterom korzystającym z odprawy w miejscu (zwolnienie z obowiązku powiadamiania) (6) oraz z postępowaniem z kosztami frachtu i ubezpieczenia w wymienionych państwach członkowskich.

2.10.

Ponadto w przypadku sześciu nakazów odzyskania należności dotyczących TZW objętych próbą, o której mowa w pkt 2.7, Trybunał dokonał uzgodnienia wybranych miesięcznych deklaracji ze stanowiącymi ich podstawę zapisami księgowymi danych państw członkowskich (7).

2.11.

Trybunał ocenił również systemy nadzoru i kontroli w Komisji, łącznie z prowadzonymi przez nią inspekcjami w państwach członkowskich.

2.12.

Podstawą zasobów własnych opartych na VAT i DNB są dane statystyczne, wynikające z transakcji, których nie można bezpośrednio zweryfikować. Dlatego punktem wyjścia podczas kontroli były przekazane Komisji zagregowane dane makroekonomiczne przygotowane przez państwa członkowskie. Następnie oceniono stosowane w Komisji systemy przetwarzania tych danych służące do ustalania, jakie kwoty mają zostać ujęte na ostatecznych kontach budżetowych. Kontrola dotyczyła zatem sporządzenia budżetu i poprawności kwot wkładów wpłacanych przez państwa członkowskie.

2.13.

Trybunał poddał także ocenie systemy nadzoru i kontroli Komisji, które powinny pozwalać na uzyskanie wystarczającej pewności, że wysokość tych zasobów jest obliczana poprawnie oraz że należności są pobierane we właściwy sposób. Kontrolą objęto również: postępowanie Komisji w przypadku zastrzeżeń odnoszących się do danych o VAT i DNB, prowadzoną przez nią weryfikację wykazów DNB w państwach członkowskich oraz monitorowanie przez nią stosowania dyrektyw VAT. Podczas kontroli Trybunał nie ocenia jakości danych dotyczących VAT i DNB, otrzymanych przez Komisję od państw członkowskich.

2.14.

Zestawienie wyników badania transakcji przedstawiono w załączniku 2.1 . Na podstawie badania próby transakcji Trybunał stwierdził, iż nie wystąpił w nich istotny poziomu błędu (8). Według szacunków Trybunału najbardziej prawdopodobny poziom błędu wynosi 0 %. Niemniej jednak w związku z badaniem transakcji zaobserwowano pewne uchybienia w systemach, omówione poniżej.

2.15.

Trybunał ustalił, że w dotyczących kont A deklaracjach przekazywanych Komisji przez państwa członkowskie zasadniczo nie wystąpił istotny poziom błędu. Niemniej jednak w przypadku jednej transakcji (9), z sześciu objętych kontrolą, nie było możliwe uzgodnienie zadeklarowanej kwoty TZW ze stanowiącymi jej podstawę zapisami księgowymi.

2.15.

2.16.

W wyniku kontroli Trybunał ustalił, że przy obliczaniu wkładów państw członkowskich oraz przy ich wpłacaniu nie wystąpił istotny poziom błędu. Trybunał wykrył jednak błąd w wyliczeniu przez Komisję ostatecznej kwoty rabatu brytyjskiego za 2006 r. (10), zapisanej w budżecie na 2010 r., który spowodował zawyżenie o 189 mln euro kwoty rabatu udzielonego Zjednoczonemu Królestwu (3,5 % rabatu brytyjskiego za 2006 r.) (zob. załącznik 2.5 , w szczególności pkt 6 i 7). W celu skorygowania błędu Komisja w drodze wyjątku zaproponowała zmianę budżetu na 2011 r. w porozumieniu z państwami członkowskimi.

2.16.

2.17.

Trybunał stwierdził, że w transakcjach badanych w zakresie innych dochodów zasadniczo nie wystąpił istotny poziom błędu.

2.18.

Zestawienie wyników badania systemów przedstawiono w załączniku 2.2 . Trybunał stwierdza, że systemy były zasadniczo skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości transakcji.

2.19.

Podobnie jak w ubiegłych latach (11) Trybunał wykrył problemy w procedurach i systemach, mające wpływ na kwoty wykazane w deklaracjach dotyczących kont B. W szczególności dotyczą one:

2.19.

2.20.

Władze krajowe Włoch, Niderlandach i Zjednoczonego Królestwa nie były w stanie w pełni uzasadnić kwot zapisanych na kontach B, gdyż nie zgadzały się one z dokumentami stanowiącymi ich podstawę.

2.20.

2.21.

W badanych państwach członkowskich kontrola Trybunału ujawniła również niedociągnięcia w przeprowadzaniu kontroli przed zwolnieniem towarów, zwłaszcza związane ze stosowaniem preferencyjnych stawek celnych, przyznawaniem „nadzwyczajnych uproszczeń” eksporterom korzystającym z odprawy w miejscu oraz z postępowaniem z kosztami frachtu i ubezpieczenia. Częściowo skuteczny krajowy dozór celny zwiększa ryzyko poboru nieprawidłowych kwot tradycyjnych zasobów własnych.

2.21.

2.22.

Zastrzeżenie jest narzędziem umożliwiającym pozostawienie do korekty, po upływie określonego przepisami terminu czterech lat, tych elementów składanych przez państwa członkowskie oświadczeń VAT, które budzą wątpliwości. W 2010 r. zgłoszono 52 zastrzeżenia, a zniesiono 67. Na koniec roku istniały łącznie 152 zastrzeżenia (zob. tabela 2.2 ). Efektem netto zniesienia tych 67 zastrzeżeń był wzrost zasobów własnych opartych na VAT o prawie 90 mln euro (15).

2.23.

Trybunał odnotował duży postęp w znoszeniu nierozstrzygniętych od dłuższego czasu zastrzeżeń dotyczących VAT; na koniec 2010 r. nadal obowiązywało 8 spośród nich za okres sprzed 2000 r., w porównaniu z 20 na koniec 2009 r. Trybunał uważa, że zastrzeżeniami nierozstrzygniętymi od dłuższego czasu powinno nazywać się te zastrzeżenia, które dotyczą okresu co najmniej sprzed dziesięciu lat. Prowadzi to do dodania kolejnych ośmiu zastrzeżeń dotyczących 2001 r.

2.23.

2.24.

Komisja odpowiada za zapewnienie prawidłowego stosowania dyrektyw VAT oraz powinna monitorować transpozycję i zgodność krajowych środków wykonawczych wdrażanych przez państwa członkowskie. Nieprawidłowa lub niepełna transpozycja mogłaby wpłynąć na kwotę uzyskiwanego VAT i w związku z tym na kwotę przypadającą do zapłaty w ramach zasobów własnych opartych na VAT. W 2010 r. weszły w życie trzy dyrektywy VAT: dwie związane z „pakietem VAT” (16) i jedna dotycząca wspólnego systemu VAT mającego na celu zwalczanie uchylania się od opodatkowania w związku z transakcjami wewnątrzwspólnotowymi (17).

2.25.

W przypadku siedmiu państw członkowskich ocena przez Komisję krajowych środków wykonawczych związanych z „pakietem VAT” była wciąż w toku pod koniec 2010 r., czyli 12 miesięcy po wejściu tych dyrektyw w życie. W tym samym czasie procedura oceny przez Komisję wdrożenia dyrektywy VAT dotyczącej zwalczania uchylania się od opodatkowania była rozpoczęta w odniesieniu tylko do dwóch państw członkowskich.

2.25.

Jeśli chodzi o dyrektywę VAT dotyczącą zwalczania uchylania się od opodatkowania, Komisja w marcu 2010 r. wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom w odniesieniu do dziewięciu państw członkowskich, aby móc dokonać prawidłowej oceny.

W 2009 i 2010 r. Komisja podniosła i omówiła problem innych dwóch państw członkowskich na forum grupy ekspertów ds. strategii zwalczania oszustw podatkowych (ATFS) oraz Stałego Komitetu Współpracy Administracyjnej. W związku z tym pełna ocena będzie dostępna pod koniec 2011 r.

2.26.

Rozstrzygnięcie istniejących na koniec 2010 r. zastrzeżeń ogólnych (18) co do danych DNB państw członkowskich UE-15 dotyczących okresu 2002–2006 i państw członkowskich UE-10 dotyczących okresu 2004–2006, zależy od ukończenia analizy zaktualizowanych lub nowych wykazów DNB (19).

2.27.

Na początku 2010 r. istniały cztery (20) nierozstrzygnięte zastrzeżenia szczegółowe odnoszące się do danych PNB (21) za okres od 1995 do 2001 r. W 2010 r. Komisja nie zniosła żadnego z tych zastrzeżeń. Jako że nie zgłoszono żadnych dodatkowych zastrzeżeń szczegółowych, liczba nierozstrzygniętych zastrzeżeń szczegółowych na koniec roku pozostaje niezmieniona.

2.27.

2.28.

W 2010 r. Komisja odbyła wizyty w sześciu państwach członkowskich w celu sprawdzenia wykazów DNB i przeprowadziła bezpośrednią weryfikację w czterech z nich, ograniczając się jednak do bardzo niewielkiej liczby składników DNB. Zgodnie z wytycznymi opracowanymi przez Eurostat nie przewiduje się, by podejście oparte na bezpośredniej weryfikacji miało prowadzić do sformułowania wniosków w sprawie wszystkich komponentów szacunków DNB.

2.28.

2.29.

Do końca 2010 r. Eurostat nie przygotował żadnych sprawozdań dotyczących oceny danych DNB państw członkowskich za okres rozpoczynający się od 2002 r. i w związku z tym nie mógł zastąpić żadnych zastrzeżeń ogólnych (zob. pkt 2.26) zastrzeżeniami szczegółowymi dotyczącymi tych lat.

2.29.

2.30.

Systemy nadzoru i kontroli krajowych urzędów statystycznych w państwach członkowskich powinny wspomagać zapewnienie porównywalności, wiarygodności i kompletności danych DNB (22). Jednak Eurostat nie zakończył jeszcze oceny systemów nadzoru i kontroli krajowych urzędów statystycznych i nie przyjął wytycznych dotyczących stosowania tych systemów do kompilacji rachunków narodowych w państwach członkowskich.

2.30.

2.31.

Przy obliczaniu rabatu brytyjskiego dla lat referencyjnych 2007–2009 Komisja nie uwzględniła około 2 % całkowitych wypłat środków UE w sumie wydatków na rzecz państw członkowskich, która jest podstawowym elementem w wyliczaniu rabatu. Komisja wyłączyła te kwoty, ponieważ nie były dostępne informacje na temat kraju ich wydatkowania. Dokonując tego wyliczenia, Komisja nie sprawdziła, czy wydatki takie mogły zostać przydzielone (zob. załącznik 2.5 , zwłaszcza pkt 3–5 i 10–11).

2.31.

2.32.

Trybunał zauważył również, że w swojej definicji „faktycznych płatności” przyjętej w celu wyliczenia sumy wydatków na rzecz państw członkowskich Komisja:

a)

nie uwzględnia wydatków finansowanych z dochodów przeznaczonych na określony cel (wydatków celowych), które znacząco wzrosły w latach 2007–2009 z 1 % do 5 % całkowitych płatności z budżetu;

a)

b)

nie odlicza od przydzielonych wydatków kwot ujętych w zrealizowanych nakazach odzyskania środków, zwłaszcza w odniesieniu do szóstego tytułu budżetowego „Składki i zwroty w ramach porozumień i programów wspólnotowych”: środki pozyskane z tego źródła wahają się od 3 % do 5 % płatności w tym samym okresie.

b)

2.33.

Pominięcia wskazane w poprzednich dwóch punktach zmniejszają precyzję wyliczenia rabatu brytyjskiego. Nie można natomiast stwierdzić, w którym kierunku oddziałują one na wynik obliczenia.

2.34.

Zgodnie z przepisami wykonawczymi do rozporządzenia finansowego (23) można odstąpić od odzyskiwania środków, jeżeli przewidywalny koszt odzyskania przekraczałby kwotę, która ma być odzyskana, jeżeli kwota nie może zostać odzyskana ze względu na upływ czasu lub niewypłacalność dłużnika oraz jeżeli odzyskanie jest niezgodne z zasadą proporcjonalności. Decyzja o odstąpieniu od odzyskiwania środków musi być uzasadniona.

2.35.

Kontrola systemów w zakresie odstępowania od odzyskiwania środków ujawniła, że Komisja zasadniczo stosowała procedury określone dla umorzenia nakazów odzyskania środków i uzasadniała podejmowane decyzje. Trybunał wykrył jednak uchybienia w sposobie postępowania Komisji w okresie 1995–2008, które zwiększyły ryzyko, że należne środki nie zostaną odzyskane. Dla każdego z wymienionych poniżej przypadków umarzania środków (przykłady 2.1, 2.2 i 2.3) wykryto co najmniej jedno uchybienie.

2.35.

2.36.

Zestawienie wyników przeglądu oświadczeń kierownictwa Komisji przedstawiono w załączniku 2.3 . Poniżej przedstawiono istotne spostrzeżenia Trybunału.

2.37.

Poważne uchybienie systemowe ujawnione w wyniku kontroli Trybunału w odniesieniu do wiarygodności rozliczeń TZW w jednym państwie członkowskim (zob. pkt 2.15) zostało również stwierdzone w trakcie czynności kontrolnych Komisji. Trybunał uważa, że o takim uchybieniu należało wspomnieć w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Budżetu (DG BUDG).

2.37.

2.38.

Stwierdzony przez Trybunał błąd w dokonanym przez Komisję obliczeniu ostatecznej kwoty rabatu brytyjskiego w 2006 r. (zob. pkt 2.16) opisany został w rocznym sprawozdaniu z działalności DG BUDG, w którym przedstawiono wdrożone następnie dodatkowe mechanizmy kontrolne. Niemniej jednak, uwzględniając kryteria istotności przyjęte przez Komisję, Trybunał stwierdza, że w oświadczeniu dyrektora generalnego DG ds. Budżetu powinno było zostać przedstawione zastrzeżenie.

2.38.

2.39.

Na podstawie swoich prac kontrolnych (24) Trybunał stwierdza, że:

za rok zakończony dnia 31 grudnia 2010 r. nie wystąpił istotny poziom błędu.

2.40.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli były skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości dochodów. Trybunał zwraca jednak uwagę na uchybienia wskazane poniżej:

a)

wyniki kontroli Trybunału w dalszym ciągu wskazują na problemy związane z korzystaniem z kont B (pkt 2.19) oraz wiarygodnością deklaracji opartych na kontach A i B (pkt 2.15 i 2.20). Wykryto również uchybienia w krajowym dozorze celnym (pkt 2.21). Trybunał stwierdza, że zbadane systemy nadzoru i kontroli państw członkowskich są tylko częściowo skuteczne w zapewnianiu kompletnego i poprawnego rejestrowania TZW;

a)

b)

wciąż istnieją nierozstrzygnięte od dłuższego czasu zastrzeżenia (pkt 2.23). Trybunał zwrócił również uwagę na uchybienia w monitorowaniu przez Komisję stosowania przez państwa członkowskie objętych badaniem dyrektyw VAT (pkt 2.25);

b)

Jeśli chodzi o pakiet VAT, nadal trwa ocena napięciu pozostałych państw członkowskich, którą Komisja planuje zakończyć do września 2011 r. W kwestii dyrektywy VAT dotyczącej zwalczania uchylania się od opodatkowania Komisja po otrzymaniu opóźnionych zgłoszeń od państw członkowskich jest już w stanie sfinalizować pełne monitorowanie jej wdrażania do końca 2011 r. poprzez wystosowanie sprawozdania Komisji dla Rady (zob. pkt 2.25).

c)

Komisja nie zakończyła jeszcze weryfikacji wykazów DNB obejmujących dane w zakresie DNB państw członkowskich za okres rozpoczynający się od 2002 r. (pkt 2.29) oraz nie zniosła jeszcze pozostałych czterech nierozstrzygniętych zastrzeżeń szczegółowych dotyczących PNB odnoszących się do lat 1995–2001 (pkt 2.27);

c)

d)

wystąpił błąd w ostatecznym wyliczeniu rabatu brytyjskiego za 2006 r. (25) (zob. pkt 2.16). Wykryto uchybienia w wyliczaniu rabatu na kolejne lata (zob. pkt 2.31–2.33). Trybunał stwierdza, że stosowane przez Komisję systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne pod względem zapewniania poprawnego wyliczenia rabatu brytyjskiego;

d)

Komisja stwierdza, że metoda obliczania przydzielonych wydatków jest wystarczająco rzetelna do obliczenia udziału Zjednoczonego Królestwa w tych wydatkach. Występowanie niedociągnięć wskazanych przez Trybunał jest wynikiem oceny, zgodnie z którą koszt marginalny poszukiwania dalszych udoskonaleń w obliczeniach nie byłby opłacalny.

e)

można było uniknąć lub przynajmniej zmniejszyć straty poniesione w budżecie w związku z umorzeniem kwot należnych, gdyby Komisja podejmowała aktywniejsze działania (pkt 2.35).

e)

2.41.

Wyniki dokonanego przez Trybunał przeglądu postępów w realizacji zaleceń ujętych w poprzednich sprawozdaniach rocznych przedstawiono w załączniku 2.4 . Należy odnotować następujące kwestie:

—

w obszarze TZW Komisja dokonała oceny uchybień związanych z uproszczonymi procedurami celnymi dotyczącymi przywozu. Trybunał podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące zapisywania na kontach B długów celnych wynikających z zajęcia towarów,

—

Stanowisko Komisji w sprawie zapisywania na kontach B długów celnych wynikających z zajęcia towarów jest odmienne od stanowiska Trybunału Obrachunkowego. Komisja przeanalizowała wyroki ETS w sprawie Elshani (nr sprawy C-459/07) i Dansk Logistik (nr sprawy C-230/08), po czym stwierdziła, że może utrzymać swoje bieżące stanowisko.

Zob. odpowiedź Komisji w załączniku 2.4.

—

jeśli chodzi o zasoby własne oparte na DNB, wytyczne dotyczące informowania o istotnych korektach statystycznych nie zawsze są stosowane przez państwa członkowskie, a także nie osiągnięto żadnego postępu w zakresie wdrażania wspólnej polityki korygowania danych w UE.

—

—

kontynuowała swoje starania w celu zapewnienia prawidłowego stosowania kont B, dalszego wzmacniania krajowego dozoru celnego (TZW) oraz tego, aby systemy rachunkowości zapewniały jednoznaczną kompletność i poprawność deklaracji państw członkowskich dotyczących kont A i B,

—

—

przedstawiała Komitetowi DNB sprawozdania z oceny danych DNB państw członkowskich, aby móc zastąpić w 2011 r. wszystkie istniejące zastrzeżenia ogólne zastrzeżeniami szczegółowymi za okres rozpoczynający się w 2002 r.; oceniając DNB państw członkowskich, Komisja powinna wziąć pod uwagę ocenę systemów nadzoru i kontroli krajowych urzędów statystycznych w zakresie kompilacji rachunków narodowych oraz wyraźnie wskazywać zakres przedmiotowy swojej opinii (zasoby własne oparte na DNB).

—

2.42.

W 2008 r. Trybunał opublikował sprawozdanie specjalne nr 2/2008 dotyczące wiążącej informacji taryfowej (WIT) (26). WIT jest decyzją o klasyfikacji taryfowej wydawaną na piśmie przez organy celne państwa członkowskiego na wniosek podmiotu gospodarczego. Jest ona prawnie wiążąca dla wszystkich organów celnych UE w stosunku do jej posiadacza przez okres sześciu lat od daty jej wydania.

2.43.

Stwierdzono, że system WIT zasadniczo funkcjonuje dobrze, lecz konieczne jest wprowadzenie usprawnień.

2.44.

W decyzji o udzieleniu absolutorium za rok 2007 (27) Parlament zwrócił się do Komisji o pilne naprawienie pozostałych uchybień i rozwiązanie sporów dotyczących klasyfikacji taryfowej. Z kolei Rada zwróciła się do Komisji o dalsze usprawnianie systemu WIT oraz monitorowanie jego wdrażania i stosowania w państwach członkowskich, podkreślając jednocześnie, że ewentualną odpowiedzialność finansową państw członkowskich należy oceniać z największą ostrożnością (28).

a)

Zalecenie: Komisja powinna zmniejszyć opóźnienia związane z rozstrzyganiem kwestii dotyczących niespójnych klasyfikacji taryfowych (pkt 43 i 44 sprawozdania specjalnego nr 2/2008).

b)

Zalecenie: Komisja powinna ocenić całkowite skutki finansowe wydania błędnej WIT oraz zaktualizować bazę danych Europejskiej Wiążącej Informacji Taryfowej (EBTI-3) (pkt 45 i 46 sprawozdania specjalnego nr 2/2008).

c)

Zalecenie: Należy wzmocnić prawodawstwo wraz z uzupełniającymi je wytycznymi administracyjnymi Komisji (pkt 47 sprawozdania specjalnego nr 2/2008).

d)

Zalecenie: Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do korygowania wykrytych uchybień (pkt 48 sprawozdania specjalnego nr 2/2008).

d)

2.45.

Komisja usprawniła system WIT oraz monitorowała jego wdrażanie i stosowanie w państwach członkowskich. Jednak najważniejsze działania naprawcze będą skuteczne dopiero po wejściu w życie zmodernizowanego kodeksu celnego, a Komisja powinna kontynuować działania zmierzające do skrócenia czasu potrzebnego do rozstrzygnięcia kwestii dotyczących klasyfikacji WIT.

2.45.

3.1.

W niniejszym rozdziale przedstawiono przeprowadzoną przez Trybunał szczegółową ocenę dotyczącą grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne”, która obejmuje następujące obszary polityki: 05 – „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich”, 07 – „Środowisko”, 11 – „Rybołówstwo i gospodarka morska” oraz 17 – „Ochrona zdrowia i konsumentów”. Najważniejsze informacje dotyczące działań objętych kontrolą oraz wydatków za 2010 r. przedstawiono w tabeli 3.1 .

3.2.

Cele (1) wspólnej polityki rolnej są określone w Traktacie jako: zwiększenie wydajności rolnictwa i zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, stabilizacja rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

3.3.

Wydatki na wspólną politykę rolną są finansowane z budżetu UE głównie za pomocą dwóch funduszy (2): Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), przeznaczonego w całości na finansowanie środków rynkowych i pomocy bezpośredniej UE (3), oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), przeznaczonego w różnym stopniu na finansowanie programów rozwoju obszarów wiejskich.

3.4.

Główne działania finansowane z EFRG (43 990 mln euro) to:

3.5.

Z EFRROW współfinansowane są wydatki na rozwój obszarów wiejskich, które obejmują wiele działań, takich jak programy rolnośrodowiskowe, wyrównania za gospodarowanie na obszarach o niekorzystnych warunkach, inwestycje w gospodarstwach rolnych oraz inwestycje infrastrukturalne na obszarach wiejskich (11 497 mln euro) (6).

3.6.

W ramach wszystkich systemów pomocy bezpośredniej EFRG (7) oraz niektórych systemów pomocy EFRROW beneficjenci pomocy UE są prawnie zobowiązani do spełnienia wymogów zasady wzajemnej zgodności, które odnoszą się do ochrony środowiska naturalnego, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt (podstawowe wymogi w zakresie zarządzania) oraz do utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR) (8). Przepisy UE stanowią, że w przypadku nieprzestrzegania tych wymogów stosuje się obniżki lub wyłączenia (9) w odniesieniu do całkowitej kwoty dopłat bezpośrednich, przyznanej danemu rolnikowi w wyniku rozpatrzenia wniosku pomocowego złożonego przez niego w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia.

3.6.

3.7.

Do otrzymania pomocy obszarowej UE kwalifikują się wyłącznie rolnicy. Rolnik jest zdefiniowany jako osoba fizyczna lub prawna prowadząca działalność rolniczą, która oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (10). Minimalnym warunkiem kwalifikowalności wnioskodawcy do otrzymania pomocy jest utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

3.8.

Wydatki w ramach obu funduszy są realizowane przez około 80 (11) krajowych lub regionalnych agencji płatniczych w 27 państwach członkowskich. Za dokonywanie płatności na rzecz beneficjentów odpowiadają agencje płatnicze, które przedtem muszą upewnić się co do kwalifikowalności wniosków o pomoc, bądź bezpośrednio, bądź za pomocą oddelegowanych organów. Rozliczenia i dokumentacja płatności agencji płatniczych są badane przez niezależne organy kontroli (jednostki certyfikujące), które składają sprawozdanie Komisji w lutym następnego roku.

3.8.

3.9.

Polityka UE w zakresie ochrony środowiska ma przyczyniać się do ochrony i poprawy środowiska naturalnego, zdrowia publicznego i racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych, także na szczeblu międzynarodowym. Instrument finansowy na rzecz środowiska (LIFE) (12) jest najważniejszym instrumentem finansowania (wydatki w kwocie 205 mln euro w 2010 r.) i obejmuje wkład UE w projekty prowadzone w państwach członkowskich na rzecz przyrody i różnorodności biologicznej, jak również polityki środowiskowej, zarządzania, informacji i komunikacji w tym obszarze.

3.10.

Europejski Fundusz Rybacki (13) (EFF) jest głównym instrumentem (wydatki (14) w kwocie 395 mln euro w 2010 r.) w obszarze polityki „Rybołówstwo i gospodarka morska”. W wyznaczonej dla niej dziedzinie wspólna polityka rybołówstwa zakłada te same cele co wspólna polityka rolna (zob. pkt 3.2).

3.11.

W obszarze „Ochrona zdrowia i konsumentów” UE przyczynia się z jednej strony do ochrony zdrowia ludzkiego, zwierząt i roślin, a z drugiej strony – do ochrony dobra konsumentów (wydatki w kwocie 478 mln euro w 2010 r.).

3.12.

W przypadku EFRG wydatki stanowią głównie dokonywane przez UE zwroty (płatności okresowe/końcowe) dotacji wypłacanych rolnikom i innym beneficjentom przez dane państwo członkowskie.

3.13.

W 2010 r. wszystkie płatności w ramach EFFROW dotyczyły zaliczek i płatności okresowych. W przypadku EFF dokonano tylko płatności okresowych.

3.14.

Płatności w obszarze „Ochrona zdrowia i konsumentów” nie obejmują zaliczek, a państwa członkowskie otrzymują zwrot kosztów na podstawie zadeklarowanych wydatków. W obszarze „Środowiska” przewiduje się prefinansowanie w wysokości do 40 % wkładu UE w projekt LIFE, zgodnie z umową o dotację.

3.15.

W obszarze EFRROW środki na płatności zostały zmniejszone o 1 160 mln euro (około 9 % początkowych środków na płatności) na koniec 2010 r. (15), głównie na skutek spowolnienia w wydatkowaniu środków przez państwa członkowskie spowodowanego trudnościami w zapewnianiu krajowej części finansowania w obecnej sytuacji gospodarczej.

3.16.

Ogólne podejście kontrolne i metodykę kontroli Trybunału przedstawiono w załączniku 1.1 , część 2 . W odniesieniu do kontroli grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” należy odnotować następujące kwestie:

3.17.

Zestawienie wyników badania transakcji przedstawiono w załączniku 3.1 . Na podstawie badania próby transakcji Trybunał stwierdził, iż 37 % z nich zawiera błędy. Według szacunków Trybunału najbardziej prawdopodobny poziom błędu wynikający z badania transakcji wynosi 2,3 % (17). Ponadto Trybunał wykrył nieprawidłowe zaliczki wypłacone państwom członkowskim w wysokości 401 mln euro (co odpowiada 0,7 % wszystkich płatności za rok), wypłacone przez Komisję (zob. pkt 3.22) (18).

3.17.

Ponadto ryzyko dla budżetu UE jest odpowiednio zabezpieczone poprzez procedurę rozliczania zgodności.

Zaliczki w wysokości 401 mln EUR nie stanowią nieprawidłowych płatności na rzecz beneficjentów końcowych. Ponadto prowadzony jest obecnie proces odzyskania powyższych kwot, który powinien zakończyć się pod koniec 2011 r.

3.18.

Kontrola Trybunału potwierdziła wyniki z lat poprzednich – częstość i skutki błędów w płatnościach nie rozkładają się równomiernie między wszystkie obszary polityki. Trybunał odnotowuje, że wydatki na rozwój obszarów wiejskich są najbardziej narażone na błędy. W płatnościach bezpośrednich objętych IACS natomiast nie stwierdzono istotnego poziomu błędu.

3.18.

3.19.

W przypadku EFRG w zbadanej próbie 146 transakcji 39 (27 %) zawierało błędy. Wśród tych transakcji w 29 (74 %) przypadkach stwierdzono błędy kwantyfikowalne. W przypadku wydatków na „Rozwój obszarów wiejskich” w próbie 80 transakcji 40 (50 %) zawierało błędy. Wśród tych transakcji w 21 (52 %) przypadkach stwierdzono błędy kwantyfikowalne. W przypadku obszarów „Środowisko”, „Rybołówstwo i gospodarka morska” oraz „Ochrona zdrowia i konsumentów” w zbadanej próbie 12 transakcji osiem (67 %) zawierało błędy. Z tych transakcji w czterech (50 %) przypadkach stwierdzono błędy kwantyfikowalne.

3.19.

3.20.

W 2010 r. wśród transakcji zawierających błędy w 54 (62 %) przypadkach stwierdzono błędy kwantyfikowalne dotyczące kwalifikowalności, a w większości dokładności (97 % w EFRG i 52 % w EFRROW), głównie spowodowane zawyżaniem deklarowanych powierzchni kwalifikowalnych.

3.21.

Przykłady błędów kwalifikowalności stwierdzonych przez Trybunał przedstawiono poniżej (zob. przykład 3.1):

3.22.

W latach 2007–2009 Rada podjęła kilka decyzji o podwyższeniu budżetu przeznaczonego na rozwój obszarów wiejskich o 5,43 mld euro głównie w celu sprostania „nowym wyzwaniom” (np. zmianie klimatu, ochronie różnorodności biologicznej itd.). W ramach tej kwoty 3 mld euro to środki przesunięte z funduszy na pomoc bezpośrednią do funduszy na rozwój obszarów wiejskich („modulacja”). W związku z tym państwa członkowskie dokonały korekty swoich programów rozwoju obszarów wiejskich w górę, a w 2010 r. Komisja wypłaciła zaliczki na poczet realizacji tych dodatkowych programów w kwocie 401 mln euro. Prawodawstwo nie przewiduje jednak takich dodatkowych zaliczek (płatności zaliczkowe są dozwolone wyłącznie pod warunkiem przyjęcia programów rozwoju obszarów wiejskich na początku okresu programowania, tj. w latach 2007–2008, a nie w chwili ich zmiany). Ponadto prawodawstwo wyraźnie zakazuje płatności zaliczkowych z funduszy objętych modulacją. Ta płatność w wysokości 401 mln euro nie miała zatem podstawy prawnej.

3.22.

3.23.

W załączniku 3.2 przedstawiono zestawienie wyników badania Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS), głównego systemu kontroli zapewniającego prawidłowość transakcji w ramach EFRG i EFRROW (25).

3.24.

W zakresie kontroli sześciu agencji płatniczych za 2010 r. Trybunał stwierdził, że systemy IACS są skuteczne pod względem zapewniania prawidłowości płatności w czterech agencjach i częściowo skuteczne w pozostałych dwóch agencjach. Ponadto Trybunał przeprowadził kontrole następcze w trzech agencjach płatniczych i stwierdził, że wciąż utrzymują się uchybienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz jakości kontroli na miejscu.

3.24.

W odniesieniu do trzech kontroli następczych przeprowadzonych przez Trybunał: odnośne państwa członkowskie (BG, RO i GR) przygotowały lub finalizują plany działania mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie systemu IACS. W konsekwencji sytuacja w tych państwach członkowskich uległa znacznej poprawie.

W odniesieniu do oceny ogólnej systemu IACS, Komisja odsyła również do odpowiedzi zawartej w pkt 3.29.

3.25.

W odniesieniu do dziewięciu zbadanych systemów nadzoru i kontroli związanych z rozwojem obszarów wiejskich Trybunał stwierdził, że dwa systemy kontroli były nieskuteczne, sześć było częściowo skutecznych, a jeden był skuteczny pod względem zapewniania prawidłowości płatności.

3.25.

3.26.

IACS tworzą prowadzone w każdym państwie członkowskim bazy danych gospodarstw rolnych i wniosków o płatności, systemy identyfikacji działek rolnych i rejestracji zwierząt, a także rejestr uprawnień do płatności w tych państwach członkowskich, w których działa system płatności jednolitych. W systemie IACS przewidzianych jest kilka mechanizmów kontroli kwalifikowalności: kontrole administracyjne wszystkich wniosków, kontrole krzyżowe z bazami danych w celu uniknięcia przypadków podwójnego deklarowania tych samych gruntów/zwierząt oraz prowadzone przez agencje płatnicze kontrole na miejscu w minimalnym wymiarze 5 %.

3.27.

System IACS obejmuje główne systemy finansowane przez EFRG, tj. SPJ, JPO oraz wszelkie systemy pomocy obszarowej powiązanej z wielkością produkcji, a także system premii zwierzęcych. W przypadku EFRROW, a szczególnie działań rolno-środowiskowych i obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, weryfikacja pewnych podstawowych elementów, takich jak powierzchnia kwalifikowalna czy liczba zwierząt, dokonywana jest za pomocą systemu IACS, a pozostałe wymogi podlegają specjalnie opracowanym mechanizmom kontrolnym (26).

3.28.

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola IACS objęła zarówno zgodność z przepisami stosownych rozporządzeń, jak i ocenę skuteczności systemów pod względem zapewnienia prawidłowości transakcji. Kontroli poddano następujące elementy:

(I)

procedury i kontrole administracyjne stosowane w celu zapewnienia poprawności płatności, w tym jakość baz danych;

(II)

systemy kontroli oparte na kontrolach na miejscu;

(III)

systemy mające zapewnić wdrożenie zasady wzajemnej zgodności i kontrolę jej przestrzegania.

(III)

3.29.

Coroczne kontrole systemowe w zakresie IACS prowadzone przez Trybunał w ostatnich latach wykazały, że skuteczność systemu IACS ograniczają niedokładne dane w bazach danych, niekompletne kontrole krzyżowe lub niepoprawne bądź niekompletne monitorowanie stwierdzonych anomalii. Trybunał odnotował te uchybienia w niektórych agencjach płatniczych. W szczególności stwierdzono, że w dwóch najważniejszych mechanizmach kontrolnych – kontroli krzyżowej zadeklarowanych działek z systemem identyfikacji działek rolnych oraz kontroli tych działek przeprowadzanych na miejscu – występują uchybienia w kilku agencjach płatniczych skontrolowanych przez Trybunał.

3.29.

Ogólna skuteczność i ciągłe usprawnianie systemu IACS potwierdziły wyniki kontroli zgodności przeprowadzonych przez Komisję w ostatnich latach we wszystkich państwach członkowskich, niski poziom błędu wykazany w statystykach kontroli otrzymanych od państw członkowskich, zweryfikowanych i zatwierdzonych przez jednostki certyfikacyjne, jak również ustalenia w sprawie DAS za rok 2010, które wykazały poziom błędu w wysokości 1 % dla płatności bezpośrednich.

Pozostałe nieprawidłowości są niewielkiej wagi i nie wpływają na skuteczność systemu IACS, lecz raczej wskazują na konieczność jego udoskonalenia. Wszystkie te nieprawidłowości korygowane są poprzez procedury rozliczania zgodności, przez co zapewniona jest stosowna ochrona budżetu EU przed ryzykiem.

Komisja odsyła również do swojej odpowiedzi na pkt 3.24.

3.30.

Agencje płatnicze muszą prowadzić kontrole administracyjne w celu ustalenia, czy wnioski spełniają wymogi systemu (27). Kontrole administracyjne muszą obejmować, w miarę możliwości i w stosownych przypadkach, kontrole krzyżowe z bazami danych IACS. Trybunał sprawdził, czy bazy danych były kompletne i wiarygodne, czy kontrole wykazały anomalie oraz czy podjęto działania w celu skorygowania błędów. Najważniejsze stwierdzone uchybienia systemowe opisano poniżej.

3.31.

System identyfikacji działek rolnych (LPIS) jest bazą danych, w której zarejestrowane są wszystkie grunty rolne (działki referencyjne) w danym państwie członkowskim, z ewentualnym wykorzystaniem ortofotomap (28). W trzech państwach członkowskich (Grecja, Rumunia i Hiszpania) Trybunał wykrył przypadki, w których działki referencyjne określone jako „trwałe użytki zielone” (29) zostały zarejestrowane w systemie identyfikacji działek rolnych jako w 100 % kwalifikowalne, mimo że były częściowo gęsto zalesione lub miały inne cechy uniemożliwiające ich kwalifikowalność, a zatem były tylko częściowo kwalifikowalne (zob. przykład 3.2).

3.31.

3.32.

W pięciu państwach członkowskich (Bułgaria, Niderlandy (30), Grecja, Rumunia i Hiszpania) Trybunał wykrył uchybienia w aktualizowaniu systemu identyfikacji działek rolnych.

3.32.

3.33.

W przypadku innych niż IACS systemów kontroli służących do pomiaru restrukturyzacji sektora cukru we Francji Trybunał stwierdził, że system ten jest jedynie częściowo skuteczny (zob. przykład 3.3).

3.34.

Kontrole administracyjne dotyczą poprawności deklaracji składanych przez wnioskodawcę i wypełnienia wymogów kwalifikowalności do otrzymania i wypłaty pomocy (31). Takie kontrole obejmują kontrole krzyżowe z danymi już dostępnymi dla administracji, np. w bazach danych IACS.

3.35.

Jedna z najważniejszych administracyjnych kontroli działań (32) służących do poprawy konkurencyjności sektora rolnictwa, takich jak modernizacja gospodarstw rolnych oraz do poprawy i rozwoju infrastruktury na obszarach wiejskich, ma na celu ocenę racjonalności kosztów zadeklarowanych we wnioskach. Państwa członkowskie są zatem zobowiązane do stosowania odpowiednich systemów oceny kwot zadeklarowanych we wnioskach beneficjentów. Trybunał stwierdził, że ten wymóg regulacyjny nie był skutecznie stosowany przez cztery z siedmiu organów krajowych skontrolowanych pod tym kątem.

3.35.

3.36.

W przypadku niektórych projektów EFRROW kontrole administracyjne powinny obejmować weryfikację zgodności działania z właściwymi przepisami krajowymi i unijnymi, w tym z przepisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych. Trybunał stwierdził, że w Portugalii koszty związane z budową tamy zostały podzielone pomiędzy kilka zamówień, które mogły zostać w związku z tym udzielone z wolnej ręki, a nie w drodze przetargu. Nie wykryto tego za pomocą kontroli administracyjnych.

3.36.

3.37.

Państwa członkowskie muszą co roku przeprowadzać kontrole na miejscu obejmujące w większości programów pomocy co najmniej 5 % beneficjentów (33). Kontrola przeprowadzona przez Trybunał skoncentrowała się na adekwatności procedur analizy ryzyka w wyborze beneficjentów do takich kontroli, jakości kontroli oraz poprawności dokonanych korekt.

3.38.

W trakcie ponownych kontroli na miejscu przeprowadzonych wcześniej przez agencje płatnicze Trybunał często stwierdzał, że kontrole nie zostały przeprowadzone właściwie (zob. przykład 3.4).

3.39.

W przypadku EFRROW Trybunał stwierdził uchybienia w planowaniu kontroli na miejscu i analizie wyników. Na przykład w Portugalii prawie wszystkie kontrole (97,5 %) zostały przeprowadzone ze znacznym opóźnieniem, np. rok lub nawet dwa lata po roku, którego dotyczył wniosek o płatność, co utrudnia wykrycie przypadków niezgodności.

3.39.

3.40.

Zasada wzajemnej zgodności obejmuje podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz wymogi w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (zob. pkt 3.6). Podstawowe wymogi w zakresie zarządzania są określone w różnych dyrektywach i rozporządzeniach UE, a standardy utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska muszą być zdefiniowane na szczeblu krajowym. W przypadku zasady wzajemnej zgodności agencje płatnicze muszą skontrolować co najmniej 1 % wniosków o płatności bezpośrednie.

3.41.

W trakcie kontroli na miejscu Trybunał stwierdził, na podstawie ograniczonej kontroli (zob. pkt 3.16 akapit piąty), naruszenie zasady wzajemnej zgodności w około 12 % płatności podlegających wymogom zasady wzajemnej zgodności. Odnotowane niezgodności odnosiły się zarówno do podstawowych wymogów w zakresie zarządzania (identyfikacja i rejestracja zwierząt), jak i do standardów utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (wkraczanie niepożądanej roślinności na grunty rolne).

3.41.

3.42.

Trybunał opublikował sprawozdanie specjalne dotyczące kontroli odzyskiwania środków w ramach WPR (34), w trakcie której stwierdził, że systemy są obecnie bardziej skuteczne, jeśli chodzi o ochronę interesów finansowych UE oraz że w przypadku spraw datujących się od 2006 r. wskaźnik odzyskiwania środków poprawił się. Systemy należy jednak usprawnić poprzez doprecyzowanie przepisów, co ograniczy możliwości interpretacji i stosowanie rozbieżnych praktyk przez państwa członkowskie.

3.42.

3.43.

Zarządzanie większością wydatków na rolnictwo jest na ogół dzielone między państwa członkowskie i Komisję. Środki pomocowe wypłacane są przez państwa członkowskie, które następnie uzyskują zwrot od Komisji (35). Ostateczna akceptacja wydatków odbywa się w drodze dwuetapowej procedury zwanej rozliczaniem rachunków. Na te dwa etapy składają się wydawane przez Komisję roczne decyzje finansowe oraz wieloletnie decyzje o zgodności.

3.44.

W poprzednich sprawozdaniach rocznych oraz w sprawozdaniu specjalnym (36) z kontroli procedury rozliczania rachunków Trybunał krytykował fakt, że to państwa członkowskie są obciążane korektami finansowymi, a nie beneficjenci końcowi, oraz to, że korekty wynikające z rozliczenia zgodności rachunków wiążą się ze stosowaniem na szeroką skalę metody ryczałtowej, która oznacza, że brakuje bezpośredniego związku z rzeczywistymi kwotami nieprawidłowych płatności. System rozliczania zgodności rachunków w 2010 r. był stosowany w niezmienionej postaci.

3.44.

W przypadkach, w których nienależne płatności na rzecz beneficjentów mogą być wykryte w wyniku rozliczania zgodności, państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia działań następczych polegających na odzyskaniu płatności od tych beneficjentów. Jednakże nawet w sytuacji, w której odzyskanie płatności od beneficjentów nie jest konieczne, ponieważ korekty finansowe dotyczą jedynie nieprawidłowości w systemie zarządzania i kontroli państw członkowskich, a nie nienależnych płatności, korekty te stanowią istotny środek umożliwiający poprawę systemów państw członkowskich, a tym samym również zapobieganie nieprawidłowym płatnościom lub ich wykrywanie i odzyskiwanie ich od beneficjentów.

Stosowanie stawek ryczałtowych zostało zaakceptowane przez Trybunał Sprawiedliwości jako zgodne z przepisami regulującymi kontrole zgodności i zatwierdzone na określonych warunkach przez Parlament Europejski w rezolucji w sprawie absolutorium za 2007 r. (motyw 83).

Ponadto Komisja przekazała państwom członkowskim, że jeśli ich jednostki certyfikujące przeanalizują ponownie reprezentatywną próbę transakcji, które odnośna agencja płatnicza sprawdziła na miejscu, i na tej podstawie potwierdzą wiarygodność statystyk kontroli danego państwa członkowskiego, to Komisja przyjmuje, że wynikający z tego wskaźnik błędu stanowi maksymalne możliwe ryzyko i że korekty finansowe za dany rok nie przekroczą tego poziomu.