Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Technologia łańcucha bloków i rozproszonego rejestru (Distributed Ledger Technology – DLT): idealna infrastruktura dlagospodarki społecznej”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/01)

Sprawozdawca: Giuseppe GUERINI

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	13.12.2018
Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	4.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7.2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za / przeciw / wstrzymało się)	179/1/2

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES popiera działania zaproponowane przez Komisję Europejską w celu rozwinięcia partnerstwa europejskiego blockchain na bazie Unijnego Obserwatorium i Forum ds. Łańcucha Bloków.

1.2.

EKES zachęca instytucje do wsparcia zaangażowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego w Unijne Obserwatorium i europejskie partnerstwo blockchain, gdyż oczywiste jest, że pozytywny rozwój łańcucha bloków i nowej infrastruktury cyfrowej jest nie tylko kwestią technologii informatycznych, lecz również prawdziwym procesem radykalnych innowacji społecznych.

1.3.

EKES jest zdania, że organizacje gospodarki społecznej mogą się przyczynić do większej znajomości i świadomości potencjału łańcucha bloków, właśnie uczestnicząc w tworzeniu podstawy kulturowej i metodologicznej opartej na formach otwartego, partycypacyjnego sprawowania rządów w celu zachowania wysokiego poziomu przejrzystości i udziału wszystkich obywateli w rozwoju, jaki może się wiązać z tymi nowymi technologiami.

1.4.

Zastosowania operacyjne technologii blochchain mogą znacznie poprawić wyniki organizacji gospodarki społecznej, przynosząc korzyści im, ich członkom, a szczególnie użytkownikom końcowym.

1.5.

Projekty biznesowe oparte na technologiach rozproszonego rejestru wymagają solidnych struktur zarządzania, które zapewniają jasność w odniesieniu do zadań i odpowiedzialności i wspierają współpracę między różnymi zainteresowanymi stronami.

1.6.

EKES wzywa władze publiczne do zapewnienia, by rozwój technologii blockchain odbywał się z poszanowaniem zasad przetwarzania danych osobowych i zasad cyberbezpieczeństwa i by monitorowały one przy tym ryzyko niewłaściwego pozyskiwania lub wykorzystywania danych obywateli i przedsiębiorstw.

1.7.

Jeżeli chodzi o głębokie przemiany związane z nowymi technologiami, EKES zaleca, by obywatele i pracownicy zostali objęci odpowiednią ochroną, między innymi w drodze stosownego uczestnictwa partnerów społecznych, zwłaszcza w odniesieniu do warunków wykonywania zadań, oraz opracowania odpowiednich programów nauczania i podwyższania kwalifikacji.

1.8.

EKES uważa, że rzeczywiste zaangażowanie organizacji gospodarki społecznej i społeczeństwa obywatelskiego jest konieczne, by duże możliwości związane z nowymi technologiami były ukierunkowane na zapewnienie korzyści, dostępu, przejrzystości i udziału wszystkich, a nie tylko nowej „elity gospodarki cyfrowej”.

2.   Kontekst i przedmiot inicjatywy

2.1.

Niniejsza opinia z inicjatywy własnej opiera się na konkluzjach prezydencji luksemburskiej, które obejmują postulat zbadania potencjału innowacji w zakresie gospodarki społecznej tkwiącego w nowych technologiach cyfrowych.

2.2.

Z nowych technologii wyłania się potencjał radykalnych innowacji różnych form technologii rozproszonego rejestru (Distributed Ledger Technology – DLT) znanych jako blockchain, które umożliwią rozwój bardzo korzystnych aplikacji w różnych sektorach działalności gospodarczej i społecznej.

2.3.

Dzięki pewnym cechom technologie blockchain są infrastrukturą cyfrową, która mogłaby zostać wykorzystana z korzyścią przez organizacje gospodarki społecznej, ułatwiając im osiągnięcie ich własnych celów, a także zwiększając ich zdolność osiągania pozytywnych skutków społecznych oraz propagowania innowacji społecznych.

2.4.

EKES zachęca instytucje do wsparcia udziału organizacji społeczeństwa obywatelskiego w Unijnym Obserwatorium ds. Łańcucha Bloków, gdyż pozytywny rozwój technologii blockchain i nowej infrastruktury cyfrowej nie może zależeć wyłącznie od rozwiązań informatycznych czy też samej inżynierii, lecz nastąpi wyłącznie pod warunkiem, że będziemy potrafili uczynić z tych narzędzi motor radykalnych innowacji społecznych.

2.5.

Warto przypomnieć, że technologie rozproszonego rejestru gwarantują zaufanie partnerów ukierunkowanych na współpracę i poświadczają głównie transakcje, a nie treść czy też jakość elementów w łańcuchach bloków. Zatem chociaż w niektórych optymistycznych ocenach tej technologii określa się ją jako nowy sposób wzbudzenia zaufania, należy jasno stwierdzić, że technologia nie może zastępować lojalności i zaufania między stronami.

3.   Zwięzły opis technologii blockchain i technologii rozproszonego rejestru

3.1.

Technologia blockchain jest protokołem informatycznym stworzonym w latach 90. Niemniej jego zastosowanie na dużą skalę i jego powodzenie są związane z rozpowszechnieniem kryptowalut, pośród których najlepiej znaną jest bitcoin. Jednak błędne byłoby traktowanie blockchain wyłącznie na równi z kryptowalutami. Dzięki połączeniu z rosnącą mocą obliczeniową i mocą analizy danych przez systemy informatyczne, rozwinięciu łączności w Europie i stałej ewolucji systemów sztucznej inteligencji, w sposób wykładniczy rośnie potencjał zastosowania technologii rozproszonego rejestru w wielu celach.

3.2.

Blockchain jest zarówno kodem, czyli protokołem komunikacji, jak i rejestrem publicznym, w którym wszystkie transakcje wykonywane między uczestnikami sieci są zapisywane w sposób sekwencyjny z zachowaniem dużego stopnia przejrzystości, w formie, której nie można zmodyfikować.

3.3.

Porządek rejestracji stanowi zestaw bloków (części kodu), które są ze sobą połączone za pomocą funkcji kryptograficznej śledzącej każdą część bloku składającą się na łańcuch i sprawiającej, że jest ona niemożliwa do modyfikacji. Te łańcuchy blokowe są jednocześnie rejestrowane na każdym z urządzeń, za pomocą których łączą się uczestnicy łańcucha bloków. Każdy uczestnik stanowi ogniwo łańcucha, które przyczynia się do zatwierdzenia i archiwizacji wymienianych danych.

3.4.

W ten sposób transakcje odbywają się w formie horyzontalnej i są zatwierdzane przez wielu uczestników, uniemożliwiając jednemu operatorowi zmianę lub usunięcie rejestracji. Dzięki temu operacja przetwarzania danych powinna być bezpieczna, a uczestnicy łańcucha bloków biorący udział w procesie rozproszonego i zdecentralizowanego zatwierdzania powinni czuć do siebie większe zaufanie. Łańcuch bloków jest zatem interesującym narzędziem, które umożliwia przedefiniowanie koncepcji bezpieczeństwa transakcji cyfrowych.

3.5.

Dlatego też technologia blockchain działała przede wszystkim jako infrastruktura dla wirtualnych walut, lecz z tych samych powodów może również mieć wartość społeczną, kulturową, polityczną i gospodarczą. Jednak jakiekolwiek inne zastosowanie w materialnym, a nie wirtualnym środowisku gospodarczym wymaga świadomości, że technologia rozproszonego rejestru nie zapewnia jakości treści, do których się odnosi. Innymi słowy można poświadczyć, że dany produkt przeszedł bezpiecznie przez monitorowany łańcuch dostaw w ramach technologii rozproszonego łańcucha, lecz nie można stwierdzić, że posiada on z natury dobrą jakość.

3.6.

Różni uczestnicy łańcucha bloków sprawują bezpośrednią kontrolę nad częścią całego łańcucha i w ten sposób łańcuch bloków staje się systemem zdecentralizowanym, trudnym do opanowania przez jeden podmiot. Dzięki temu zwiększa się bezpieczeństwo w obliczu ataków lub sabotaży, gdyż jeżeli jeden z węzłów w łańcuchu zostałby poddany atakowi lub uszkodzony, inne węzły w rozproszonym rejestrze nadal by funkcjonowały.

3.7.

Transakcje realizowane w rozproszonym rejestrze dzięki technologii blockchain są śledzone i widoczne dla wszystkich uczestników, co sprawia, że operacje odbywają się w przejrzysty sposób bez interwencji organu centralnego czy też strony trzeciej, która pełni funkcję podmiotu zobowiązanego lub pośrednika. Niemniej rozwój komputerów kwantowych, podobnie jak teoretyczna możliwość „kontrolowania” znacznej liczby węzłów sieci nie eliminują całkowicie ryzyka koncentracji lub kontroli technologii rozproszonego rejestru czy też pozyskiwania i koncentracji danych.

3.8.

Te cechy umożliwiają technologii blockchain opracowanie prawdziwych umów realizowanych automatycznie, zwanych inteligentnymi umowami (smart contract), dzięki którym możliwe są personalizacja i uściślenie transakcji w szybki i horyzontalny sposób. W ten sposób podstawowe poświadczone informacje przekształcają się w możliwe do wyegzekwowania prawo, które może mieć wpływ na wiele zwyczajów społecznych, gospodarczych i politycznych.

3.9.

Można podać przykład możliwego rozwoju administracji cyfrowej w odniesieniu do wyborów i systemów głosowania, świadczeń społecznych i zdrowotnych, a także zarządzania zamówieniami publicznymi.

3.10.

Kluczowe słowa technologii blockchain – decentralizacja, przejrzystość, partnerski udział, wiarygodność i zaufanie – współbrzmią z głównymi formami organizacji, za pomocą których działają przedsiębiorstwa i organizacje gospodarki społecznej. Jest tak tym bardziej, gdy sieci technologii rozproszonego rejestru rozwijane są wraz z dużą zdolnością interoperacyjności, która umożliwia użytkownikom korzystanie z tych technologii w ramach współpracy w oparciu o różne narzędzia i instrumenty.

4.   Unia Europejska i blockchain

4.1.

EKES popiera działalność, którą Komisja Europejska i wiele państw członkowskich zapoczątkowały w celu rozwinięcia europejskiego partnerstwa blockchain. Strategiczne znaczenie ma to, by Europa nie pozostała w tyle za obecną konkurencją międzynarodową w dziedzinie rozwoju wszystkich technologii cyfrowych i by zachęcała różne podmioty publiczne i prywatne do współpracy nad stworzeniem europejskiej infrastruktury łańcucha bloków i ją promowała.

4.2.

Również Parlament Europejski wypowiedział się w tych kwestiach w swych rezolucjach 2017/2772 (RSP) i 2018/2085 (INI), zwracając się ponadto do Komisji, by wspierała ocenę oddziaływania społecznego technologii rozproszonego rejestru.

4.3.

Równie istotne było powołanie od 1 lutego 2018 r. utworzonego przez Komisję Europejską Unijnego Obserwatorium i Forum ds. Łańcucha Bloków (EU Blockchain Observatory and Forum), które opublikowało już różne sprawozdania tematyczne (1)

4.4.

EKES jest przekonany, że by umożliwić odpowiednie rozwinięcie korzyści z technologii blockchain, niezbędne jest również promowanie odpowiedniego zbioru reguł, które zachęcałyby do współpracy sektora publicznego i prywatnego oraz zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego i tym samym prowadziły do pozytywnej konwergencji społecznej, kulturowej i prawnej niezbędnej do stworzenia wszelkich możliwości poprawy usług i procesów zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym.

5.   Czy technologia blockchain i rozproszony rejestr mogą być odpowiednią infrastrukturą dla gospodarki społecznej?

5.1.

Podczas gdy technologia blockchain jest przydatna do przedefiniowania zaufania w kontekście światowej gospodarki cyfrowej, organizacje gospodarki społecznej mogą przy jej użyciu przyczynić się do demokratyzacji gospodarki, sprzyjając rozpowszechnieniu społecznej gospodarki cyfrowej.

5.2.

Kryzys finansowy osłabił zaufanie obywateli do instytucji finansowych. Zaufanie stało się obecnie rzadkim zasobem społecznym, na którego utratę wpływa jeszcze bardziej nasilające się zaniepokojenie o bezpieczeństwo danych zbieranych i chronionych przez niektóre duże podmioty gospodarcze.

5.3.

Przedsiębiorstwa gospodarki społecznej, które cechują się dużym rozproszeniem oraz zakorzenieniem w terenie i w społecznościach lokalnych, mogą odgrywać znaczącą rolę we wsparciu jak najszerszego rozpowszechnienia istniejących możliwości wśród obywateli europejskich. Z tego względu mogą one w pozytywny sposób przyczynić się do promowania zbieżności zasad etycznych i wartości między gospodarką społeczną a innowacjami technologicznymi, skłaniając się ku modelowi rozwoju, który odzwierciedla wspólne interesy.

5.4.

W ramach organizacji gospodarki społecznej można przewidzieć wiele praktycznych zastosowań operacyjnych technologii blockchain.

5.5.

Po pierwsze, by zwiększyć bezpieczeństwo i identyfikowalność darowizn i gromadzenia funduszy, można z łatwością zastosować technologię umożliwiającą zwiększenie przejrzystości i zaufania, dając na przykład darczyńcy finansującemu ONG możliwość śledzenia przepływu i przeznaczenia przekazanych środków. Z drugiej strony, sama ONG może zapewnić sobie narzędzie umożliwiające prowadzenie szczegółowej sprawozdawczości na temat całego przepływu wydatków, gwarantując, że zainwestowane środki zostały faktycznie spożytkowane we wcześniej ustalonych celach.

5.6.

Przyjmując technologię blockchain, wiele organizacji gospodarki społecznej mogłoby znacznie poprawić operacje zarządzania stowarzyszeniem (konsultacje z członkami i przebieg głosowania) oraz sprawić, że będą one bezpieczne i identyfikowalne, ułatwiając udział i zaangażowanie również, gdy członkowie znajdują się na rozproszonych obszarach lub gdy są tak liczni, że trudny staje się tradycyjny dialog podczas posiedzeń.

5.7.

Wiele działań w zakresie twórczości kulturalnej, od szkolenia po sztukę, prowadzonych jest przez organizacje gospodarki społecznej. Stowarzyszenia i spółdzielnie zajmujące się edukacją i szkoleniem, a także spektaklami i twórczością artystyczną lub intelektualną będą mogły wykorzystywać technologię blockchain zarówno, by uwierzytelnić działalność prowadzoną na odległość, jak i ją dostosować do indywidualnych potrzeb użytkowników. Celem będzie jednak zwłaszcza zapewnienie większej jasności i pewności praw własności intelektualnej i praw autorskich, przy jednoczesnym oparciu inteligentnych umów na transmisji danych.

5.8.

W dziedzinie szkolenia i kształcenia do poświadczenia umiejętności łańcuch bloków będzie mógł wykorzystać zabezpieczenie kwalifikacji i dyplomów w postaci cyfrowej czy też wydanie świadectw cyfrowych, które automatycznie aktualizują program nauczania pracowników lub uczniów.

5.9.

Bardzo istotne są zastosowania, których można się spodziewać w dziedzinie zdrowia, opieki osobistej i pomocy społecznej zarówno w zakresie bezpiecznego przechowywania danych i informacji, jak i dostępu osób objętych pomocą i ich identyfikacji. W tych dziedzinach bardzo wiele organizacji gospodarki społecznej zaangażowanych jest w bliską obywateli działalność na rzecz najbardziej potrzebujących, również na obszarach peryferyjnych, gdzie możliwość instalacji bezpiecznych systemów telemedycyny i teleopieki może znacznie wpłynąć na jakość życia osób.

5.10.

Technologie te często wymagają umiejętności i zasobów, które nie są dostępne dla wszystkich. Są one jeszcze mniej dostępne dla osób najsłabszych takich jak osoby starsze, ubogie, niepełnosprawne i niepełnoletnie oraz zmarginalizowane rodziny. Dla tych grup społecznych, o których wszyscy mamy obowiązek myśleć, organizacje gospodarki społecznej mogą stworzyć podstawowy kanał dostępu.

5.11.

Wiele spółdzielni działających w sektorze rolnictwa rozważa wykorzystanie nowych technologii, tak by zagwarantować identyfikowalność ich produktów i tym samym, by uniknięto oszustw i podrabiania, które szkodzą producentom i konsumentom. Technologia blockchain może zwiększyć pewność i przejrzystość stosunków między spółdzielnią rolniczą a jej członkami, przyczyniając się również do obniżenia kosztów usług takich jak ubezpieczenie od ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi.

5.12.

Jak wiadomo, pierwsze zastosowania łańcucha bloków dotyczyły rozwoju kryptowalut i systemów płatności „peer to peer”. W sektorze gospodarki społecznej może to przydać się do zarządzania zarówno operacjami finansowania społecznościowego, jak i uzupełniającymi systemami płatności przydatnymi dla transakcji mikrokredytowych ukierunkowanych na osoby niemogące korzystać z finansowania bankowego bądź do zarządzania sieciami mikroinwestycji etycznych na rzecz obiegu gospodarki wspólnotowej.

5.13.

Organizacje ochrony środowiska i przedsiębiorstwa społeczne odgrywają również kluczową rolę w ograniczaniu marnotrawstwa, a także zbieraniu i selektywnym przetwarzaniu odpadów. Również w tym kontekście potencjał zdecentralizowanych rejestrów może być wykorzystywany do poprawy usług świadczonych na rzecz obywateli.

5.14.

Spółdzielnie produkcji energii odnawialnej, których liczba w Europie wynosi już ponad 1 500 i w które zaangażowany jest ponad 1 mln obywateli działających w dziedzinie transformacji energetycznej, mogłyby zoptymalizować swą sieć dystrybucji i proces transformacji za pomocą technologii blockchain.

5.15.

Kwestia energii jest bardzo istotnym aspektem łańcucha bloków, gdyż obecnie równoczesne zapisywanie danych i łańcuchów blokowych na wielu zdecentralizowanych serwerach i urządzeniach wymaga bardzo dużego zużycia energii, w związku z czym konieczna jest dalsza optymalizacja zużycia energii, by zwiększyć zrównoważenie zastosowania technologii blockchain.

5.16.

Wziąwszy pod uwagę, że technologia blockchain może przynieść istotne pozytywne zmiany, istotne jest zwrócenie w tym kontekście uwagi na niemożność modyfikacji danych zarejestrowanych za pomocą łańcucha bloków, co wymaga, by przepisy publiczne gwarantowały zgodność rozwoju takiej technologii z przepisami regulującymi przetwarzanie danych osobowych (RODO), ze szczególnym uwzględnieniem tzw. prawa do bycia zapomnianym.

5.17.

Istotne jest, by obowiązujące przepisy w tych dziedzinach były nieustannie dostosowywane w sposób bezpośredni lub interpretacyjny do szybkich zachodzących obecnie przemian technologicznych. Jedynie w ten sposób możliwe będzie uniknięcie sytuacji, w której pozytywnym zmianom oczekiwanym po technologii blockchain towarzyszyłoby równie dużo niekorzystnych skutków i problematycznych konsekwencji.

5.18.

Technologia blockchain wpłynie znacząco na rynek pracy. Niektóre zawody znikną, inne zmienią się znacznie, a jeszcze inne mogą się pojawić i rozwinąć w stosunku do obecnej struktury. EKES uważa, że istotne jest, by pracownicy zostali objęci odpowiednią ochroną, zwłaszcza dzięki opracowaniu odpowiednich planów szkolenia i instrumentów aktywnej polityki zatrudnienia stosowanych przy udziale partnerów społecznych.

5.19.

Olbrzymi potencjał nowych technologii cyfrowych i wysoki koszt koniecznych inwestycji narażają również technologię blockchain na ryzyko koncentracji urządzeń zdolnych do zapewnienia jej funkcjonowania. Zatem oprócz potencjału demokratyzacji sieci istnieje również ryzyko pozyskiwania danych i sieci technologicznych w celach spekulacyjnych przez nieliczne podmioty lub kraje zdolne do wielkich inwestycji. Dlatego też ważne są działania publiczne w celu wsparcia rozwoju tych technologii w oparciu o uczestnictwo i dostępność.

---

(1)  „Blockchain Innovation in Europe” w lipcu 2018 r., „Blockchain and General Data Protection Regulation (GDPR)” w październiku 2018 r., „Blockchain for Government and Public Services” w grudniu 2018 r., „Skalowalność, interoperacyjność i trwałość łańcucha bloków” w marcu 2019 r., „Blockchain and Digital Identity” w maju 2019 r.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wspieranie jednolitego rynku sprzyjającego przedsiębiorczości i innowacjom – promowanie nowych modeli biznesowych w celu sprostania wyzwaniom i przekształceniom społecznym”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/02)

Sprawozdawca: Giuseppe GUERINI

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	24.1.2019
Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	4.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7.2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	185/0/6

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Uznaje się obecnie, że konieczne jest dążenie do społecznej gospodarki rynkowej, która dzięki inteligentnemu stosowaniu nowych technologii rozwiąże poważne problemy w zakresie zrównoważonego rozwoju, zmiany klimatu i zmniejszenia nierówności.

1.2.

EKES uważa, że aktywny i istotny wkład mogą wnieść w tym zakresie nie tylko instytucje publiczne, lecz także środowisko przedsiębiorstw. W szczególności chodzi tu o wszystkie przedsiębiorstwa działające w gospodarce realnej, które tworzą wartość i miejsca pracy bez spekulacyjnego wykorzystywania dźwigni finansowej.

1.3.

Biorąc pod uwagę różnorodność modeli biznesowych i form przedsiębiorstw obecnych na poziomie europejskim, ważne jest, aby wnioski ustawodawcze dotyczące przedsiębiorstw, gospodarki i rynku wewnętrznego nie podlegały ujednoliceniu; odrzucić należy koncepcję „jednej miary dla wszystkich” (one size fits all) i zamiast tego oprzeć się na „różnorodności biologicznej przedsiębiorstw”.

1.4.

Istotne jest, aby instytucje europejskie wspierały rozwój sztucznej inteligencji i właściwe wykorzystywanie dużych zbiorów danych, tworząc odpowiednie ramy dla zapewnienia rozwoju tych technologii przy jednoczesnym poszanowaniu praw jednostki, oraz inwestując w skoordynowany sposób europejskie i państwowe zasoby publiczne w celu zapewnienia konkurencyjności UE na skalę światową. W szczególności duże zbiory danych i ich potencjał powinny być dostępne również dla MŚP.

1.5.

Zmiany, jakie nowe technologie, sztuczna inteligencja i duże zbiory danych niosą ze sobą w dziedzinie procesów produkcyjnych i, ogólnie, gospodarki, wpłyną również zasadniczo na rynek pracy. Ważne jest jednak, aby procesy te zachodziły w ramach owocnego dialogu społecznego, przy jednoczesnym poszanowaniu praw i jakości życia pracowników.

1.6.

Środki wsparcia dostępu MŚP do kredytu, takie jak na przykład plan Junckera, program COSME, a w przyszłości program InvestEU, powinny nadal wspomagać MŚP i przedsiębiorstwa społeczne, którym często trudno jest się rozwijać z powodu problemów związanych z płynnością i niewystarczającym dokapitalizowaniem. Należy również aktywnie wspierać rozwój europejskiego rynku venture capital.

1.7.

Ze względu na potrzebę zapewnienia spójności i równości społecznej w kontekście starzenia się społeczeństwa i spadku liczby ludności europejskiej oczywista staje się rola, jaką przedsiębiorstwa społeczne i działające na zasadzie wzajemności mogą odgrywać w przyszłości. Musimy zatem dołożyć większych starań, aby jak najlepiej wykorzystać rolę takich przedsiębiorstw, które umożliwiają obywatelom organizowanie się i współpracę w odpowiedzi na stale rosnące potrzeby społeczne.

1.8.

EKES ponownie podkreśla, że konieczne jest uznanie i wspieranie roli, jaką odgrywają MŚP, przedsiębiorstwa rodzinne i przedsiębiorstwa gospodarki społecznej, zakłady rzemieślnicze, małe firmy handlowe i rolnicy, w promowaniu i upowszechnianiu ducha przedsiębiorczości wśród osób i lokalnych społeczności w ramach tworzenia europejskiego modelu inkluzywnego jednolitego rynku. Ponadto przedsiębiorstwa te umożliwiają udział w działalności gospodarczej i przedsiębiorczej większej liczbie osób, sprzyjając demokracji gospodarczej.

2.   Kontekst i przedmiot inicjatywy

2.1.

Celem niniejszej opinii z inicjatywy własnej jest wniesienie wkładu w prace instytucji europejskich, tak by w ramach działań zmierzających do wzmocnienia jednolitego rynku wspierano stworzenie otoczenia korzystnego dla rozwoju wielorakich form przedsiębiorstw gotowych zmierzyć się z wyzwaniami stojącymi przed społeczeństwem.

2.2.

Uznaje się obecnie, że konieczne jest dążenie do społecznej gospodarki rynkowej, która dzięki inteligentnemu stosowaniu nowych technologii rozwiąże poważne problemy w zakresie zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałania szkodliwym skutkom zmiany klimatu i zmniejszenia nierówności, napięć demograficznych, silnej presji migracyjnej na granicach zewnętrznych UE oraz transformacji energetyki.

2.3.

EKES uważa, że istotny wkład mogą wnieść nie tylko rzecz jasna instytucje publiczne, lecz także środowisko przedsiębiorstw. Dużym, wymienionym powyżej wyzwaniom można stawić czoła, wykorzystując również potencjał innowacji tkwiący w każdej działalności przedsiębiorczej. Niektóre modele rozwoju gospodarczego i niektóre formy przedsiębiorstw wykazały jednak większą gotowość do podejmowania innowacji społecznych, które mają coraz większe znaczenie dla powstania bardziej zrównoważonej i inkluzywnej gospodarki.

2.4.

EKES uważa, że jednolity rynek sprzyjający innowacji i rozwojowi nowej przedsiębiorczości może doprowadzić do znaczącej konwergencji z Agendą na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, ponieważ cele wzrostu i innowacji, które są niezbędne do zapewnienia utrzymania dobrobytu w krajach UE, muszą być nie tylko solidne jasno wytyczone, ale również zrównoważone.

2.5.

W ostatnich latach EKES przyjął wiele konkretnych opinii na następujące kluczowe tematy: — poszukiwanie nowych modeli gospodarczych (1), — różnorodne formy przedsiębiorczości (2), — przemiany wynikające z epoki cyfrowej (3).

2.6.

EKES uważa, że istnieją różne ekosystemy gospodarcze, na które europejski prawodawca powinien zwrócić uwagę w celu wsparcia funkcjonowania jednolitego rynku. System gospodarczy UE jest zróżnicowany i obejmuje przedsiębiorstwa wielonarodowe, przedsiębiorstwa krajowe oraz wiele lokalnych przedsiębiorstw. Przedsiębiorstwa te często są powiązane z lokalnymi łańcuchami produkcji, obszarami metropolitalnymi, systemami miejskimi o dużej gęstości oraz obszarami wiejskimi i peryferyjnymi, w których nie zawsze łatwo jest zapewnić dobrobyt i spójność społeczną, jeżeli nie zwraca się szczególnej uwagi na udostępnienie innowacji technologicznych również poza głównymi ośrodkami.

2.7.

We wszystkich tych środowiskach konieczne jest współistnienie różnych form przedsiębiorstw, a także ich zintegrowanie, lecz każdy z tych obszarów zasługuje na uwagę z punktu widzenia działań legislacyjnych i inwestycji publicznych. Dlatego też istotne jest, by wnioski ustawodawcze i propozycje regulacji gospodarczej dotyczące przedsiębiorstw, gospodarki i rynku wewnętrznego nie były całkowicie ujednolicone i by odrzucono podejście uniwersalne (one size fits all).

3.   W kierunku nowej europejskiej, zrównoważonej gospodarki opartej na technologii, sprzyjającej włączeniu społecznemu

3.1.

Niezbędne jest rozwinięcie nowych modeli produkcji towarów i usług dzięki gospodarce cyfrowej i nowym technologiom, które mają wszelkie dane po temu, by zmienić sposoby rozwoju działalności przedsiębiorstw europejskich.

3.2.

W związku z tym instytucje europejskie muszą odpowiednio wspierać rozwój sztucznej inteligencji, zarówno tworząc właściwe przepisy, by zagwarantować rozwój takiej technologii z poszanowaniem praw osób, jak i inwestując w skoordynowany sposób europejskie środki publiczne i państwowe, by nie tracić znaczenia w porównaniu z takimi graczami jak USA i Chiny.

3.3.

Również wykorzystanie i przetwarzanie dużych zbiorów danych oraz ich przechowywanie będzie miało zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania konkurencyjności europejskiego rynku, zważywszy, że umiejętność przetwarzania danych i możliwość ich wykorzystania w strategiach rozwoju gospodarczego i usługach na rzecz osób wciąż systematycznie rosną. Konieczne będzie jednak zapewnienie, by przetwarzanie i opracowywanie takich danych odbywały się z poszanowaniem praw osób, podstawowych swobód i nowych europejskich przepisów RODO.

3.4.

Specyfika europejskiej struktury przedsiębiorczości i tkanki gospodarczej obejmuje elementy konieczne, by stawić czoła transformacji cyfrowej, gdyż może stać się pozytywnym ekosystemem składającym się z wielu różnorodnych przedsiębiorstw międzynarodowych i lokalnych zdolnych do globalnych aspiracji. By to się udało, pilnie potrzebne jest stworzenie zjednoczonej, połączonej, spójnej i konkurencyjnej Europy. Pozytywnym doświadczeniem w tym zakresie są ośrodki innowacji cyfrowych (Digital Innovation Hub) tworzone w wielu lokalnych systemach gospodarczych.

3.5.

Główne zmiany, jakie nowe technologie, sztuczna inteligencja i duże zbiory danych niosą ze sobą w dziedzinie procesów produkcyjnych i, ogólnie, gospodarki, wpłyną również zasadniczo na rynek pracy. Niektóre miejsca pracy znikną, inne pojawią się, a jeszcze inne przejdą głębokie przemiany. Ważne jest, aby procesy te zachodziły w ramach owocnego dialogu społecznego, przy jednoczesnym poszanowaniu praw pracowników, których trzeba będzie wspierać w zakresie ochrony i kształcenia ustawicznego.

3.6.

Kolejnym zasadniczym czynnikiem wzrostu jest polityka podatkowa. Podczas obecnej kadencji Komisja Europejska bardzo intensywnie pracowała nad kwestiami podatkowymi. EKES uważa, że skuteczność przepisów podatkowych i rozsądny poziom ich harmonizacji mają zasadnicze znaczenie dla wzmocnienia rynku wewnętrznego. Ponadto polityka budżetowa propagowana na szczeblu europejskim powinna wspierać narzędzia na rzecz wzrostu przedsiębiorstw, takie jak inwestycje w badania i rozwój oraz dostęp do instrumentów kapitałowych.

3.7.

Wciąż jeszcze europejskie MŚP i przedsiębiorstwa gospodarki społecznej borykają się z problemami strukturalnymi oraz niekorzystnymi warunkami rozwoju pomimo licznych wysiłków podejmowanych na ich rzecz. Ponadto MŚP działają często w zakresie produkcji technologii o średnim i niskim poziomie zaawansowania oraz usług w mniejszym stopniu opartych na wiedzy i trudno im wejść na rynek transgraniczny. Niezbędne jest ich dalsze wsparcie, zważywszy, że – jak przypomina Komisja – stanowią one 99 % przedsiębiorstw europejskich i zapewniają 67 % miejsc pracy (4). Z tego względu, nawet jeśli wziąć pod uwagę konieczność przestrzegania zasad wolnego rynku i konkurencji, przedsiębiorstwa te muszą być odpowiednio wspierane przez politykę przemysłową i politykę podatkową sprzyjającą podziałowi wartości, a nie koncentracji bogactwa.

3.8.

Z tego punktu widzenia środki wsparcia dostępu MŚP do kredytu, takie jak na przykład plan Junckera wraz z jego systemem gwarancji publicznych, program COSME i program InvestEU, powinny nadal wspierać MŚP i przedsiębiorstwa społeczne. Dlatego też trzeba bardziej wspierać udział osób prywatnych w przedsiębiorstwach typu start-up oraz małych i średnich przedsiębiorstwach poprzez rozwój europejskiego rynku kapitału wysokiego ryzyka, który ma obecnie zupełnie inną wielkość niż w USA. Przyjęciu strategii na rzecz promowania inwestycji kapitału prywatnego w przedsiębiorstwach europejskich powinny towarzyszyć konkretne działania, aby umożliwić przyciąganie talentów i kompetencji spoza UE.

3.9.

Według Banku Światowego Unia Europejska (5) zajmuje średnio 53. miejsce w globalnym rankingu łatwości uruchamiania działalności gospodarczej oraz 29. miejsce w rankingu ogólnej łatwości, z jaką można prowadzić działalność gospodarczą. W tym drugim rankingu USA plasują się na 8. miejscu. W tym kontekście EKES podkreśla znaczenie wspierania działalności gospodarczej i zachęcania do niej poprzez uproszczenie procedur administracyjnych w dziedzinie produkcji towarów i usług w celu zmniejszenia obciążeń biurokratycznych dla europejskich przedsiębiorców.

3.10.

Rynek zamówień publicznych wynosi około 16 % europejskiego PKB i ma wartość ok. 1,9 bln EUR. Nowe, przyjęte w 2014 r. dyrektywy w dziedzinie zamówień publicznych (6) i koncesji (7) miały na celu szersze uwzględnienie aspektów społecznych i środowiskowych w przetargach prowadzonych przez administrację krajową. Jak Komisja sama przyznaje, cel ten jest jednak wciąż daleki od realizacji. EKES zaleca Komisji większe i bardziej konkretne uwzględnienie aspektów społecznych i środowiskowych w dziedzinie, która tradycyjnie miała zasadnicze znaczenie dla jednolitego rynku.

3.11.

Coraz większe wyzwania na szczeblu międzynarodowym, a także potrzeba zagwarantowania spójności i sprawiedliwości społecznej zwracają uwagę na rolę, jaką przedsiębiorstwa społeczne mogą odgrywać w obecnym kontekście. Należy zatem podjąć starania na rzecz uznania istnienia i roli przedsiębiorstw, w których w pełni ujawnia się skłonność pracowników do samodzielnej organizacji pracy, i tym samym spełnić potrzeby społeczne.

3.12.

W małych przedsiębiorstwach i przedsiębiorstwach społecznych impuls do działania i motywacja pochodzą zawsze od poszczególnych osób, a nie od kapitału, który przemieszcza się w poszukiwaniu zastosowań gwarantujących dochody. Przedsiębiorstwa te bazują na ludziach i osadzone są w społecznościach lokalnych, z którymi nawiązują trwałe więzi, przyczyniając się do lokalnego dobrobytu i spójności społecznej. Znaczącym przykładem w tym kontekście jest belgijski i szwedzki system (8) bonów na prace domowe. Systemy te przewidują specjalne zniżki podatkowe dla użytkowników i sprzyjają jawnemu wykonywaniu pracy dotąd nierejestrowanej, co przynosi korzyści z jednej strony usługodawcom – lepiej chronionym – a z drugiej strony budżetom państwowym.

3.13.

Przywiązanie do społeczności lokalnych i do obszaru lokalnego staje się czynnikiem konkurencji, gdyż budzi motywację i tworzy wartość dodaną w sferze społecznej i międzyludzkiej. W ten sposób przedsiębiorstwa gospodarki społecznej umożliwiają podejmowanie działalności przedsiębiorczej większej liczbie osób, przyczyniając się do stworzenia inkluzywnego modelu rozwoju.

3.14.

Kolejną zasadniczą korzyścią z przedsiębiorstw społecznych jest bez wątpienia wkład w demokrację gospodarczą, gdyż gwarantują one milionom ludzi możliwość podejmowania działalności gospodarczej i samodzielne tworzenie miejsca pracy w oparciu o własne umiejętności, zdolności i aspiracje.

3.15.

Taki cel przyświeca na przykład spółdzielniom, przedsiębiorstwom zorganizowanym na zasadzie wzajemności, fundacjom z udziałem społeczności lokalnych i przedsiębiorstwom społecznym. Uznanie tych przedsiębiorstw rośnie również dzięki Inicjatywie na rzecz przedsiębiorczości społecznej zainicjowanej przez Komisję Europejską w 2011 r., po której mogłaby być może nastąpić śmielsza i spójniejsza inicjatywa.

3.16.

Na szczególną uwagę zasługują banki lokalne i regionalne, które dają milionom osób wyjątkową możliwość uzyskania dostępu do kredytów. Jeżeli chodzi takie banki, rozwiązanie przyjęte w uregulowaniach europejskich wydaje się zbyt niekorzystne i sprzeczne z zasadą proporcjonalności, gdyż zarówno banki światowe, jak i te wyłącznie lokalne podlegają tym samym przepisom technicznym zgodnie z uniwersalnym podejściem (one size fits all).

4.   Przedsiębiorstwa europejskie w globalnym i socjalnym scenariuszu w skali makro

4.1.

Należy mieć świadomość, że w nadchodzących latach znacznie zmieni się arena światowa, szczególnie jeżeli chodzi o sytuację demograficzną, zdolność produkcyjną oraz znaczenie gospodarcze narodów i kontynentów.

4.2.

W ramach tego procesu przemian Europa, którą zamieszkuje 500 mln osób, straci centralną pozycję w obliczu liczby ludności na świecie, która wzrośnie z obecnych 7,6 mld do 9,8 mld w 2050 r., przy czym wzrost skoncentruje się w dziewięciu krajach (Indiach, Nigerii, Kongo, Pakistanie, Etiopii, Tanzanii, Stanach Zjednoczonych Ameryki, Ugandzie i Indonezji) (9).

4.3.

Jednocześnie odsetek osób starszych jeszcze wzrośnie, a liczba osób, które w 2050 r. będą miały ponad 80 lat wzrośnie trzykrotnie z obecnych 137 mln do ponad 425 mln osób i skoncentruje się w Europie, gdzie średni wiek już teraz wynosi około 40–45 lat, podczas gdy w krajach wschodzących 25–30 lat.

4.4.

EKES uważa, że trwające poważne przemiany wymagają całościowego podejścia, które umożliwiałoby koordynację europejskiej polityki gospodarczej i regulacyjnej z polityką spójności społecznej i ochronę najsłabszych grup społecznych, tak aby nie pozostawiać w tyle osób starszych, niepełnosprawnych i znajdujących się w niekorzystnej sytuacji czy też najsłabszych warstw społecznych.

4.5.

Oprócz planów rozwoju przemysłowego i polityki gospodarczej wyzwaniem z punktu widzenia tworzenia rynku sprzyjającego innowacji i przedsiębiorczości jest docenienie jedynego pewnika, na którym można się oprzeć w coraz bardziej niepewnym świecie, czyli jednostki ludzkiej.

4.6.

Podniesienie rangi kapitału ludzkiego może przynieść odnowę całego systemu gospodarczego i wykazać, że zachowania obywateli i przedsiębiorstw w dziedzinie gospodarki nie mają wyłącznie na celu maksymalizacji zysku. W ten sposób potwierdzi się, że to, co motywuje do działalności gospodarczej i wzbudza pragnienie jej podejmowania, znacznie wykracza poza samą potrzebę gromadzenia kapitału. Nie umniejsza to znaczenia sukcesu gospodarczego, lecz oznacza inny sposób mierzenia jego wartości.

4.7.

W ostatnich dziesięcioleciach sukces działalności gospodarczej, w szczególności dużych przedsiębiorstw cyfrowych, był oceniany i mierzony głównie pod kątem zdolności do wydobycia wartości z finansowego punktu widzenia, a nie potencjału tworzenia wartości i zatrudnienia poprzez pracę.

4.8.

Wreszcie EKES uważa, że niezbędne jest inwestowanie w kształcenie ustawiczne obywateli europejskich, tak by byli przygotowani do stawienia czoła nieustannym przemianom w obecnym momencie historii. Zasadnicze znaczenie ma zatem inwestowanie w programy szkoleniowe wspierające ducha przedsiębiorczości i oferujące od młodego wieku instrumenty i umiejętności samoorganizacji, a także wiedzę rozwijającą inicjatywę, kreatywność i odwagę podejmowania ryzyka. Jednocześnie polityka w zakresie kształcenia i wsparcia powinna zapewnić, by coraz mniej liczna i coraz starsza w skali świata ludność europejska (która określana jest dzisiaj jako „srebrna gospodarka”) mogła cieszyć się dobrą jakością życia i wnosić aktywnie swój wkład.

4.9.

Każda osoba powinna być traktowana jako priorytetowa wartość, jak pokazują pozytywne doświadczenia przedsiębiorstw społecznych w zakresie integracji na rynku pracy, które stworzyły rzetelne i konkurencyjne firmy zatrudniające pracowników znajdujących się w trudnej sytuacji lub wykluczonych z tradycyjnego rynku pracy.

---

(1)  Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 57; Dz.U. C 75 z 10.3.2017, s. 33; Dz.U. C 75 z 10.3.2017, s. 1 i Dz.U. C 303 z 19.8.2016, s. 28.

(2)  Dz.U. C 288 z 31.8.2017, s. 20; Dz.U. C 283 z 10.8.2018, s. 1; Dz.U. C 13 z 15.1.2016, s. 8; Dz.U. C 13 z 15.1.2016, s. 152; Dz.U. C 458 z 19.12.2014, s. 14 i Dz.U. C 345 z 13.10.2017, s. 15.

(3)  Dz.U. C 440 z 6.12.2018, s. 73; Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 102; Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 33; Dz.U. C 227 z 28.6.2018, s. 70; Dz.U. C 75 z 10.3.2017, s. 6 i Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 131.

(4)  https://ec.europa.eu/growth/smes/business-friendly-environment/performance-review_en

(5)  http://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB2019-report_print-version.pdf

(6)  Dz.U. C 94 z 28.3.2014, s. 65.

(7)  Dz.U. C 94 z 28.3.2014, s. 1.

(8)  http://impact-phs.eu/national-practices/sweden-rot-rut-avdrag/

(9)  ONZ, United Nations, World Population Prospects 2017 revision; https://population.un.org/wpp/Publications/Files/WPP2017_KeyFindings.pdf

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Konsumenci w gospodarce o obiegu zamkniętym”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/03)

Sprawozdawca: Carlos TRIAS PINTÓ

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	24.1.2019
Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	4.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7/2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	200/4/9

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES opowiada się za strategicznym przeorientowaniem na szczeblu europejskim, krajowym i lokalnym w stronę zdecydowanego propagowania nowych modeli obiegów zamkniętych, nie tylko aby wspierać dostosowanie wszystkich podmiotów, ale także aby umieścić konsumentów w centrum polityki publicznej.

1.2.

Uzyskanie koniecznej intensywności i skuteczności procesu zamykania obiegu gospodarki i ograniczenia nadmiernej konsumpcji będzie wymagało zwiększenia roli konsumentów w zmianie obecnego modelu produkcji i konsumpcji, gdyż codzienne decyzje konsumpcyjne stanowią najskuteczniejsze narzędzie zmian.

1.3.

Należy wdrożyć system kształcenia, szkolenia i uczenia się przez całe życie, a także bardziej obiektywnie informować o wyborach konsumpcyjnych i zachęcać konsumentów do zachowań zgodnych z koncepcją obiegu zamkniętego. EKES podkreśla rolę lokalnej administracji publicznej i organizacji konsumenckich w tej dziedzinie.

1.4.

Do pomiaru skuteczności działań posłużą wskaźniki oddziaływania opracowywane na podstawie celu zrównoważonego rozwoju 12 (1) wskazanego przez Organizację Narodów Zjednoczonych i celów powiązanych, co doprowadzi do opracowania nowych norm.

1.5.

Z uwagi na przekrojowy charakter świadomej konsumpcji oceny oddziaływania zostaną uzupełnione o pozostałe 16 celów zrównoważonego rozwoju i ich rezultaty, a cel zrównoważonego rozwoju 17 „Partnerstwa” wzmocni obszary współtworzenia i współodpowiedzialności, zapewniając zarówno efekt mnożnikowy, jak i wymaganą skalę działań.

1.6.

Rachunek społeczny i środowiskowy śladów produktu w różnych łańcuchach wartości ma wielki potencjał, jeśli chodzi o dostarczanie konsumentowi odpowiednich informacji na temat jego decyzji konsumpcyjnych, w kontekście społeczeństwa cyfrowego. EKES nalega, by stosować wiarygodne, porównywalne i weryfikowalne wskaźniki oddziaływania, i podkreśla w szczególności znaczenie monitorowania tych wskaźników, które dotyczą substancji chemicznych, także pod względem manipulacji.

1.7.

Działania należy prowadzić tak, aby były one korzystne dla wszystkich, a ponadto nie mogą one mieć charakteru uniwersalnego i należy je dostosowywać do specyficznych uwarunkowań poszczególnych terytoriów i sektorów działalności, z wykorzystaniem metod oddolnych angażujących w poszczególnych przypadkach wszystkie zainteresowane podmioty. Inicjatywy te powinny być głęboko zakorzenione w procesie rozwoju gospodarki lokalnej i napędzane poprzez wsparcie instytucjonalne i upodmiotowienie organizacji konsumentów.

1.8.

Przewodnia rola Europy w różnych modelach gospodarki o obiegu zamkniętym powinna przełożyć się na stworzenie otoczenia biznesowego sprzyjającego internacjonalizacji towarów i usług gospodarki o obiegu zamkniętym z wykorzystaniem pionierskich doświadczeń zebranych w takich krajach jak Korea Południowa (2). Do modeli tych powinny być dołączone szczegółowe wytyczne dotyczące sprawiedliwego przejścia na gospodarkę i społeczeństwa zrównoważone z punktu widzenia ochrony środowiska (3), które zapewniłyby również równe warunki działania wobec tańszej produkcji z krajów trzecich.

1.9.

Reklama i praktyki handlowe odgrywają kluczową rolę, jeśli chodzi o decyzje konsumenckie. Polityka społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw musi przyczyniać się do wyeliminowania takich praktyk jak nieuczciwy zielony PR i pseudospołeczny marketing. W związku z tym należy koniecznie wzmocnić istniejące ramy instytucjonalne nadzorowania i zatwierdzania poszczególnych przemian ukierunkowanych na gospodarkę o obiegu zamkniętym.

1.10.

System podatkowy i odpowiedzialne zamówienia publiczne stanowią skuteczne narzędzia do wdrożenia modelu zachęt na rzecz odpowiedzialnej produkcji i konsumpcji w ramach stopniowej normalizacji produktów i usług. W przypadku systemu podatkowego państwa członkowskie powinny rozważyć skuteczne sposoby zastosowania podejścia opartego na nagrodach oraz stopniowo zmierzać w kierunku konwergencji opodatkowania w gospodarce o obiegu zamkniętym z korzyścią dla jednolitego rynku europejskiego. Natomiast w przypadku zamówień publicznych lokalne organy administracji publicznej muszą opracować plany wsparcia dla „zrównoważonych dostawców”, aby ułatwić im dostosowanie i skalowalność produkcji, często niewystarczającej do zaspokojenia aktualnego zapotrzebowania w ramach zamówień.

1.11.

EKES zachęca do stosowania dobrowolnego etykietowania – jako środka przejściowego przed wprowadzeniem etykietowania obowiązkowego – pod warunkiem że opiera się ono na niezależnych i zweryfikowanych programach doskonałości środowiskowej. Dzięki promowaniu unijnego oznakowania ekologicznego (4) i rozszerzeniu zakresu jego stosowania na większą liczbę produktów stałoby się ono reprezentatywną „marką” dla zrównoważonych produktów w Europie.

1.12.

EKES zauważa, że należy pilnie ulepszyć ekoprojektowanie poprzez systematyczne badanie wymogów w zakresie okresu użytkowania, możliwości naprawy, składników chemicznych itd., a jednocześnie zarówno uwzględniać kryteria społeczne, jak i propagować lokalne sieci konsumpcji i praktyki prosumenckie.

2.   Wprowadzenie i kontekst

2.1.

Zrównoważony wzrost i zrównoważona konkurencyjność powinny również uwzględniać czynniki jakościowe, które obejmują brak wyzysku pracowników lub eksploatacji środowiska, sprawiedliwe warunki życia w ramach zasobów planety oraz, podsumowując, model utrzymujący równowagę między dobrobytem gospodarczym, kwestiami środowiska i włączeniem społecznym (5).

2.2.

Gospodarka o obiegu zamkniętym powinna stanowić model zachowania człowieka kompatybilnego z zasadami funkcjonowania przyrody, chroniący i odnawiający kapitał naturalny.

2.3.

Przejście od gospodarki liniowej do gospodarki o obiegu zamkniętym zostało już omówione w wielu badaniach, propozycjach i opiniach, w których kładziono jednak nacisk na produkcję i niemal nie uwzględniano roli konsumenta, kluczowego podmiotu dla sprostania wyzwaniom, jakie stoją przed gospodarką o obiegu zamkniętym.

2.4.

Punktem wyjścia jest stwierdzenie wyraźnego rozdźwięku między deklaracjami konsumentów, którzy z wielką wrażliwością reagują na wyzwania społeczne i środowiskowe (6), a ich modelami zachowań, dla których charakterystyczne jest zjawisko low cost, gdzie często czynnik ceny (w której ustalaniu nie uwzględnia się negatywnych skutków zewnętrznych) przeważa nad całościową jakością produktu lub usługi.

2.5.

Jednak wartości liczbowe maleją, gdy przechodzi się z obszaru postrzegania i oczekiwań do działań i zobowiązań. Można wówczas zauważyć napięcie między tym, co dostępne, a tym, co zrównoważone. Informacja i szkolenie stanowią kluczowe czynniki optymalizacji uczestnictwa konsumenta w tym procesie.

2.6.

W pakiecie środków na temat gospodarki o obiegu zamkniętym zawarto kilka bezpośrednich odniesień do zachowań konsumentów, które EKES poparł (7):

2.7.

Europejski Komitet Regionów w swojej opinii „Plan działania UE dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym” (8) zwraca uwagę na zachowania konsumentów i tendencje w społeczeństwie, podkreślając bardzo istotną rolę władz lokalnych i regionalnych w zakresie wzmocnienia środków w dziedzinie kształcenia, szkolenia i kwalifikacji zawodowych, które poprawią zrozumienie zagadnienia zrównoważonej konsumpcji, ochrony zasobów i zapobiegania powstawaniu odpadów, a także odpowiedzialności producentów na etapie projektowania i wprowadzania do obrotu.

2.8.

Na koniec EKES podkreśla, że niektóre innowacyjne formy konsumpcji mogą również wspierać rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym: dzielenie się produktami lub infrastrukturą (gospodarka dzielenia się), konsumowanie usług zamiast produktów, korzystanie z platform informatycznych lub cyfrowych itd.

3.   Gospodarka o obiegu zamkniętym w strategiach UE

3.1.

Prawdziwym wyzwaniem dla unijnej polityki w zakresie gospodarki o obiegu zamkniętym, oprócz kwestii regulacji i produkcji, jest zmobilizowanie kapitału ludzkiego, czyli zachowań konsumentów w ramach ich codziennych zwyczajów i decyzji. Efekt mnożnikowy indywidualnych działań zachęca do pełnego zaangażowania konsumentów jako skutecznej dźwigni zmian.

3.2.

W komunikacie „Zamknięcie obiegu – plan działania UE dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym” (9) stwierdza się, że „wybory dokonywane przez miliony konsumentów mogą wspierać rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym lub go utrudniać”.

3.3.

Komisja uważa, że „w związku z dużą liczbą etykiet i twierdzeń dotyczących ekologiczności, unijnym konsumentom często trudno jest rozróżnić produkty i ufać dostępnym informacjom. Twierdzenia dotyczące ekologiczności mogą czasem nie spełniać wymogów prawnych dotyczących wiarygodności, dokładności i jasności”.

3.4.

„Cena jest kluczowym czynnikiem wpływającym na decyzje zakupowe, zarówno w ramach łańcucha wartości, jak i u konsumentów końcowych. Zachęca się zatem państwa członkowskie do przewidzenia bodźców i korzystania z instrumentów ekonomicznych, takich jak podatki, celem zapewnienia, aby ceny produktów lepiej odzwierciedlały koszty środowiskowe. Aspekty związane z gwarancjami, takie jak okres gwarancji prawnej i przeniesienie ciężaru dowodu, mogą chronić konsumentów przed wadliwymi produktami i przyczynić się do trwałości produktów i możliwości ich naprawy.

3.5.

W komunikacie wymieniono wprawdzie wiele z kluczowych parametrów zrównoważoności, lecz jednocześnie pominięto wielość interakcji zachodzących w różnych łańcuchach wartości, które sprawiają, że konsument staje się uczestnikiem drugoplanowym.

4.   Aktualna sytuacja z punktu widzenia strategii unijnych

4.1.

Europa posiada już ramy regulacyjne służące propagowaniu odpowiedzialnego udzielania zamówień publicznych (10), które dzięki swojemu potencjałowi (11) stanowią jeden z głównych elementów napędowych gospodarki o obiegu zamkniętym. Jednakże stwierdza się liczne trudności w zakresie ich skutecznego wdrożenia, co wymaga dokładniejszego wyjaśnienia, które produkty i usługi uznaje się za należące do obiegu zamkniętego.

4.2.

Ponieważ mowa jest o transformacji, która powinna czerpać z najlepszych praktyk z różnych łańcuchów wartości, przy użyciu dynamicznej terminologii należy skupić się na procesach normalizacji w skali globalnej, z wykorzystaniem nowych wartości pomiarowych, gdyż wielostronna gospodarka zglobalizowana wymaga posługiwania się wspólnym językiem.

4.3.

W oparciu o plan działania Komisji Europejskiej dotyczący zrównoważonego finansowania i o rozporządzenie w sprawie systematyki działalności zrównoważonych (12) powstanie nowa rodzina wskaźników oddziaływania społeczno-środowiskowego, w pełni zharmonizowanych z wytycznymi ONZ.

4.4.

Przy wsparciu środków Komisji Europejskiej, obecnie wzmocnionych i zebranych w ramach InvestEU, przewiduje się znaczące przekierowanie inwestycji na działania przyczyniające się do łagodzenia zmiany klimatu i zapobiegania wyczerpaniu zasobów naturalnych, takie jak modernizacja budynków mieszkalnych i wykorzystanie systemów geotermalnych (13), które to działania są powiązane z bezpośrednimi decyzjami konsumentów.

4.5.

Nowy ład dla konsumentów z jego dobrymi i złymi stronami przyczyni się do zwiększenia zaufania konsumentów (14). Zdaniem EKES-u (15) poprawa zakresu stosowania prawa dotyczącego konsumentów ma kluczowe znaczenie dla zrównoważonego rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym.

4.6.

Warto również zwrócić uwagę na wspólną inicjatywę Komisji Europejskiej i EKES-u, które uruchomiły Europejską platformę zainteresowanych stron gospodarki o obiegu zamkniętym (16), „sieć sieci”, stanowiącą miejsce spotkań, gdzie można zajmować się poszczególnymi wyzwaniami i dzielić się najlepszymi praktykami i rozwiązaniami. Istotną rolę odgrywają również między innymi forum REAP (17) oraz Unijna Platforma ds. Strat i Marnotrawienia Żywności (18).

5.   Przyszłe zobowiązania Komisji Europejskiej

5.1.

W swoich pracach poświęconych ekoprojektowi Komisja szczegółowo przeanalizuje proponowane wymogi w zakresie trwałości oraz informacje dotyczące wspólnego użytkowania i napraw, a także dostępności części zamiennych. Oceni również możliwość wprowadzenia informacji na temat trwałości do etykietowania energetycznego.

5.2.

W zmienionych wnioskach dotyczących odpadów Komisja przedstawia nowe zasady, które mają zachęcać do ponownego użycia.

5.3.

Komisja podejmie działania na rzecz lepszego egzekwowania gwarancji dotyczących produktów materialnych i przeanalizuje sposoby poprawy sytuacji, a także zajmie się problemem fałszywych twierdzeń dotyczących ekologiczności.

5.4.

Komisja przygotuje niezależny program badań w ramach programu „Horyzont Europa”, dążąc do dalszych postępów w kwestiach związanych ze skracaniem cyklu życia produktów (19).

5.5.

Komisja wzmocni wdrażanie ekologicznych zamówień publicznych, promując włączanie aspektu gospodarki o obiegu zamkniętym do nowych lub zmienionych kryteriów.

6.   Czy przejście do gospodarki o obiegu zamkniętym naprawdę ma miejsce?

6.1.

„Zrównoważony rozwój to […] proces […], w którym zachowania, działania i decyzje rządów, przedsiębiorstw, pracowników, obywateli i konsumentów podejmowane są tak, by ich cele gospodarcze, środowiskowe i społeczne realizowane były w odpowiedzialny sposób” (20).

6.2.

Zdaniem EKES-u instytucje unijne stawiają w centrum gospodarki o obiegu zamkniętym kwestie środowiska i produkcji, zapominając niemal o aspektach społeczeństwa i konsumentów, co wiąże się z ryzykiem, że po zamknięciu cyklu nastąpi powrót do gospodarki liniowej.

6.3.

W całościowym ujęciu proaktywna rola konsumenta powinna wykroczyć poza zwykłe, asymetryczne uczestnictwo, które releguje go do pełnienia funkcji podmiotu miejskiego zajmującego się recyklingiem odpadów z gospodarstw domowych; należy dać mu możliwość uczestniczenia w całym obiegu zamkniętym.

6.4.

Dobrą stroną jest fakt, że dysponujemy odpowiednim zestawem narzędzi na potrzeby gospodarki o obiegu zamkniętym w postaci 17 celów zrównoważonego rozwoju i ich celów powiązanych w połączeniu z wiążącymi protokołami COP21 (21) mającymi na celu łagodzenie zmiany klimatu, które stanowią uniwersalne ramy o ogromnym potencjale.

6.5.

EKES podkreśla, że transformacja będzie miała lepszą skuteczność i lepiej dostosuje się do celu zrównoważonego rozwoju nr 12 (odpowiedzialna produkcja i konsumpcja), jeśli dokona się lepszego powiązania między podażą i popytem poprzez zakorzenienie gospodarki o obiegu zamkniętym na danym terytorium.

7.   Propozycje EKES-u mające na celu wzmocnienie roli konsumentów w modelach gospodarki o obiegu zamkniętym

7.1.

Odpowiedzialne badania naukowe i innowacje (ang. responsible research and innovation, RRI) w ramach programu „Horyzont Europa”: ułatwiony będzie zrównoważony udział wszystkich podmiotów, w szczególności konsumentów lub ich przedstawicieli.

7.2.

Ekoprojekt i ekoinnowacje: na podstawie kryterium współodpowiedzialności środowiskowej wzmocniony zostanie czynny udział konsumentów poprzez praktyki tworzenia wspólnej wartości, które mogą być przedmiotem certyfikacji za pomocą oficjalnie ustanawianych oznaczeń jakości.

7.3.

Promowany będzie udział konsumentów w planowaniu polityki w zakresie społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw poprzez uczestnictwo w testowaniu pilotażowych produktów lub usług w celu ich wspólnego zatwierdzania ex ante.

7.4.

Gromadzone będą informacje o dobrych praktykach w zakresie gospodarki o obiegu zamkniętym, dając również możliwość zabrania głosu konsumentom. Praktyki o największym efekcie mnożnikowym będą szeroko rozpowszechniane.

7.5.

Promowanie opcjonalnego etykietowania z informacją dotyczącą redukcji emisji, ochrony różnorodności biologicznej, efektywnego użytkowania zasobów lub niestosowania składników o wysokim stopniu oddziaływania na środowisko; docelowo takie etykietowanie powinno stać się obowiązkowe. Wprowadzona zostanie etykieta z oszacowaniem trwałości produktu związanej z możliwością uzyskania części zamiennych i opcjami naprawy. Biorąc pod uwagę presję ze strony konsumentów wdrożone zostaną zachęty do przedłużania okresów gwarancyjnych produktu poprzez oficjalne uznanie takiej praktyki oraz poprzez system podatkowy i zamówienia publiczne.

7.6.

W ramach nowego ładu dla konsumentów zostaną ustanowione mechanizmy rekompensaty dla konsumentów, którzy nabywając towary i produkty doświadczyli praktyk w zakresie skracania cyklu życia produktów.

7.7.

Wykorzystywanie materiałów o bardzo krótkim okresie trwałości (jak tworzywa sztuczne jednorazowego użytku) (22) i opakowania produktów zostaną objęte nadzorem (23). Wzmocnione zostaną również kontrole dotyczące substancji chemicznych z zastosowaniem zintegrowanej perspektywy w celu zapobiegania praktykom utrudniającym recykling.

7.8.

Informacja dla konsumenta o śladach środowiskowych: dostępna, czytelna i prawdziwa. Nadzorowane będą nieprawidłowe praktyki polegające na podawaniu informacji bez wystarczającego wsparcia empirycznego. w stosownych przypadkach będą one nagłaśniane.

7.9.

Kampanie informacyjne skierowane do konsumentów, ze szczególnym uwzględnieniem młodzieży, związane ze zrównoważonymi ekonomicznymi modelami produkcji i konsumpcji, uwzględniające różne strategie przekazywania łagodnych sugestii (ang. nudge) oraz czynniki kulturowe i specyficzne uwarunkowania (24).

7.10.

Oferta edukacyjna (nieprzerwana od żłobka) uwzględniająca w sposób przekrojowy metodykę cyklu życia produktu (produkcja w częściach, modułowość, trwałość, możliwość naprawy i ponownego użycia oraz efektywność energetyczna), z dużym udziałem elementów praktycznych.

7.11.

Wykorzystanie potencjału zatrudnienia związanych z działaniami w zakresie ponownego użycia, napraw i recyklingu o wysokim poziomie wartości dodanej („suprarecyklingu”) w ramach strategii jednolitego rynku cyfrowego (25).

7.12.

Zapewnienie przez właściwe organy, zgodnie z ich poziomem kompetencyjnym, wystarczającej infrastruktury i zasobów na potrzeby selektywnej zbiórki w każdym miejscu, gdzie generowane są odpady.

7.13.

Uznawanie gmin, placówek edukacyjnych, uniwersytetów i innych instytucji wdrażających protokoły uczestnictwa konsumentów w zakresie gospodarki o obiegu zamkniętym poprzez modele oddolne (ang. bottom up).

7.14.

Rozwój i rozszerzanie doświadczeń w zakresie nowych modeli gospodarczych, z pierwszeństwem dla tych związanych z gospodarką dzielenia się i gospodarką funkcjonalną na określonym terytorium, na wzór chronionych nazw pochodzenia, i z oznaczeniem „gmin o obiegu zamkniętym”.

7.15.

Wzmocnienie roli zrzeszeń konsumentów w gospodarce o obiegu zamkniętym poprzez pomoc techniczną i zasoby ad hoc.

7.16.

Publikowanie i rozpowszechnianie najlepszych praktyk przedsiębiorstw w gospodarce o obiegu zamkniętym na podstawie badań organizacji konsumenckich.

7.17.

Promowanie lokalnych sieci konsumpcji, prosumpcji i praktyk o charakterze „zrób to sam”.

---

(1)  https://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals/goal-12-responsible-consumption-and-production.html

(2)  Podczas forum społeczeństwa obywatelskiego w Seulu w kwietniu 2018 r., które było poświęcone umowom handlowym między UE a Koreą Południową, główną kwestią stanowiącą przedmiot omawianych konwencji MOP była gospodarka o obiegu zamkniętym.

(3)  Wytyczne na temat sprawiedliwej transformacji w kierunku zrównoważonych środowiskowo gospodarek i społeczeństw dla wszystkich, MOP.

(4)  Komitet doradczy ds. oznakowania ekologicznego UE wprowadza obecnie – w oparciu o metodologię uwzględniającą cykl życia produktów – nowe kryteria i wskaźniki dotyczące stosowania i eliminowania produktów.

(5)  Zob. opinia EKES-u „Słuchać głosu obywateli Europy, by budować zrównoważoną przyszłość (Plan działania EKES-u na szczyt w Sybinie i późniejszy okres)” (Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 37).

(6)  Specjalne wydanie Eurobarometru, wrzesień–październik 2017 r.: dla 94 % Europejczyków ochrona środowiska ma duże lub dość duże znaczenie, a rosnąca ilość odpadów stanowi jeden z głównych powodów do niepokoju. Natomiast 87 % respondentów uważa, że mogą odgrywać bardzo ważną lub dość ważną rolę.

(7)  Zob. Dz.U. C 230 z 14.7.2015, s. 99; Dz.U. C 264 z 20.7.2016, s. 98; Dz.U. C 389 z 21.10.2016, s. 80; Dz.U. C 345 z 13.10.2017, s. 102; Dz.U. C 283 z 10.8.2018, s. 61 i Dz.U. C 367 z 10.10.2018, s. 97.

(8)  Dz.U. C 88 z 21.3.2017, s. 83.

(9)  COM(2015) 614 final.

(10)  Zob. dyrektywy 2014/23/UE, 2014/24/UE i 2014/25/UE.

(11)  Wartość europejskich zamówień publicznych wynosi prawie 15 % PKB.

(12)  COM(2018) 353 final, przyjęty w marcu 2019 r. przez współprawodawców.

(13)  W marcu 2019 r. współprawodawcy przyjęli systematykę działalności zrównoważonych.

(14)  Po rozczarowującym porozumieniu Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów Parlamentu Europejskiego w sprawie wadliwych produktów (luty 2018 r.), następne okazało się pozytywne: dotyczyło lepszej ochrony zakupów online oraz pragnienia sankcjonowania zjawiska podwójnej jakości żywności (kwiecień 2018 r.).

(15)  Dz.U. C 440 z 6.12.2018, s. 66.

(16)  https://circulareconomy.europa.eu/platform/

(17)  http://ec.europa.eu/environment/industry/retail/about.htm

(18)  https://webgate.ec.europa.eu/flwp/

(19)  W ramach projektu H2020 „PROMPT” przeprowadzane są testy mające na celu sprawdzenie przedwczesnego zużywania się produktów i przedstawione zostaną propozycje służące przedłużeniu okresu użyteczności produktu, łącznie z jego naprawianiem. W skład konsorcjum wchodzą organizacje konsumentów takie jak ANEC/BEUC/ICRT i Test Achats, UFC Que Choisir, OCU, Stiftung Warentest, Consumentenbond oraz instytuty badawcze (TU Delft; Fraunhofer IZM) i organizacje podmiotów zajmujących się naprawami (RUSZ, Ifixit).

(20)  Opinia EKES-u „Słuchać głosu obywateli Europy, by budować zrównoważoną przyszłość (Plan działania EKES-u na szczyt w Sybinie i późniejszy okres)” (Dz. U. C 228 z 5.7.2019, s. 37).

(21)  https://unfccc.int/es/node/512

(22)  Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 207.

(23)  Często są one używane nadmiernie i nieodpowiednio, co jest uwarunkowane strategiami marketingowymi.

(24)  Przykładowo w śródziemnomorskich krajach Europy zabieranie niezjedzonego posiłku z restauracji jest źle widziane.

(25)  Zob. sprawozdanie końcowe ICT for Work: Digital Skills in the Workplace [ICT do pracy: umiejętności cyfrowe w miejscu pracy].

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Opodatkowanie w gospodarce cyfrowej”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/04)

Sprawozdawca: Krister ANDERSSON

Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Opinia z inicjatywy własnej
Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	15.2.2018
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	2.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7.2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	167/7/7

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES uważa, że cyfryzacja gospodarki jest wielką szansą, a Europejska agenda cyfrowa – polityką o kluczowym znaczeniu dla Unii Europejskiej. Zważywszy na fakt, że cyfryzacja cały czas jest ważną siłą napędzającą światowy wzrost gospodarczy, EKES uważa, że polityki związane z opodatkowaniem gospodarki cyfrowej powinny wspierać, a nie utrudniać, wzrost gospodarczy oraz obrót transgraniczny i inwestycje transgraniczne.

1.2.

EKES podkreśla potrzebę należytego uwzględnienia nowych modeli biznesowych w systemach podatkowych. Zasady sprawiedliwego systemu podatkowego – spójność, przewidywalność, neutralność – są nadal tak samo aktualne dla władz publicznych, przedsiębiorstw i konsumentów.

1.3.

Komitet podziela zatem ambitny cel Komisji, jakim jest zapobieganie agresywnemu planowaniu podatkowemu przedsiębiorstw i brakowi przejrzystości ze strony państw członkowskich, tak aby zapewnić równe traktowanie przedsiębiorstw i promować europejską konkurencyjność.

1.4.

EKES jest głęboko przekonany, że w kontekście cyfryzacji gospodarki wszelkie zmiany przepisów dotyczących przydziału praw opodatkowania zysków między państwami muszą być koordynowane w skali globalnej, aby lepiej wykorzystać możliwości płynące z globalizacji, z odpowiednim zarządzaniem na szczeblu światowym i ustanowieniem ogólnoświatowych zasad. Z zadowoleniem przyjmuje zatem ścisłą współpracę między Komisją, państwami członkowskimi i OECD/G-20 w celu wsparcia opracowania międzynarodowego rozwiązania, które ograniczy ryzyko międzynarodowego podwójnego opodatkowania. Jednak jeżeli nie uda się wypracować międzynarodowego rozwiązania, UE musi rozważyć poczynienie dalszych kroków samodzielnie.

1.5.

EKES proponuje, by państwa członkowskie ustanawiające konkretne systemy krajowe wnikliwie zastanowiły się nad najbardziej skutecznymi rozwiązaniami w celu uniknięcia dodatkowych komplikacji i kosztów zarówno dla administracji podatkowej, jak i dla przedsiębiorstw.

1.6.

EKES zachęca Komisję i państwa członkowskie, aby dokładnie rozważyły wszystkie możliwości wyeliminowania wszelkiego niedostatecznego opodatkowania usług cyfrowych, niezależnie od siedziby przedsiębiorstwa, w odniesieniu do transakcji sprzedaży, które zostają sfinalizowane w państwie członkowskim. Usługi świadczone za pośrednictwem platform wykorzystywanych przez konsumentów europejskich powinny zostać w pełni włączone do systemu VAT, co w zasadniczy sposób przyczyniłoby się do zajęcia się kwestią opodatkowania. Należy zauważyć, że użytkownicy usług łączności cyfrowej, np. Facebooka itp., korzystają z tych usług bez żadnej ewidentnej opłaty, co rodzi pytanie, jak w tej sytuacji można by rozsądnie zastosować opodatkowanie VAT.

1.7.

W odniesieniu do przydziału zysku rezydualnego punktem wyjścia może być zastosowanie klucza przydziału zasugerowanego dla wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych (CCCTB), z uwzględnieniem jej trzech czynników, jeśli taka metoda zostanie uzgodniona w OECD. EKES popiera to podejście.

1.8.

EKES uważa jednak, że środki przeznaczone na B+R są istotne dla tworzenia wartości niematerialnych i prawnych oraz że państwo, w którym taka działalność ma miejsce, powinno być za nią wynagradzane. Proponuje zatem, by do przydziału zysku rezydualnego zamiast trzech czynników zawartych we wzorze CCCTB wykorzystano wzór składający się z czterech czynników. W pełni uznaje złożony charakter obliczania praw do nakładania podatków w wymiarze międzynarodowym. Jednocześnie konieczne jest możliwe do zaakceptowania i sprawiedliwe przydzielanie poszczególnym państwom praw do nakładania podatków.

1.9.

Ze względu na to, że w obecnych ramach cen transferowych nie można dokonać ponownego przydziału praw do nakładania podatków w wymiarze międzynarodowym, EKES popiera przydział zysków rezydualnych z rynkowych wartości niematerialnych i prawnych za pomocą wzoru składającego się z czterech czynników.

1.10.

Biorąc pod uwagę rosnące rynki poza Europą, w szczególności w krajach takich jak Chiny, Indie i Brazylia, przydział praw podatkowych w odniesieniu do całej podstawy opodatkowania osób prawnych lub nawet w odniesieniu do całego zysku rezydualnego doprowadziłby do znacznej utraty dochodów w wielu państwach członkowskich i mogłoby wywołać trudności w realizacji celów społecznych w krajach europejskich.

1.11.

EKES uważa, że należy znaleźć rozsądną równowagę między ponownym podziałem podatku od zysku osób prawnych między państwami będącymi eksporterami netto a państwami będącymi importerami netto, aby nie utrudnić realizacji celów społecznych i środowiskowych przez poszczególne państwa.

1.12.

Uzgodnione zmiany międzynarodowych zasad przydziału poszczególnym państwom praw do opodatkowania powinny być korzystne dla wszystkich państw członkowskich i jednolitego rynku.

2.   Kontekst opinii

2.1.

Obecne systemy opodatkowania osób prawnych obowiązujące na świecie oraz erozja bazy podatkowej i przenoszenie zysków (BEPS) opierają się na ocenie zysków przedsiębiorstw w miejscu, w którym działalność gospodarcza wytwarza zyski i gdzie tworzona jest wartość. Cyfryzacja gospodarek podniosła jednak kwestię tego, gdzie powstają zyski i w jaki sposób są rozprowadzane. Szeroko pojęte usługi cyfrowe mogą być świadczone na odległość, bez fizycznej obecności w miejscu konsumpcji.

2.2.

W wyniku realizacji projektu BEPS międzynarodowy system podatkowy przechodzi już poważną transformację, która prowadzi do wielu zmian w opodatkowaniu przedsiębiorstw (1). Projekt BEPS zainicjowano w celu przeciwdziałania erozji bazy podatkowej i przenoszeniu zysków, a nie zmiany obowiązujących norm międzynarodowych w zakresie przydzielania poszczególnym państwom praw do nakładania podatków z tytułu dochodów transgranicznych (2).

2.3.

Działanie nr 1 realizowane w ramach BEPS było ukierunkowane na wyzwania związane z gospodarką cyfrową (3). Ponieważ nie osiągnięto konsensusu w sprawie sposobu opodatkowania tych nowych modeli biznesowych, w 2018 r. przedstawiono sprawozdanie okresowe opracowane w otwartych ramach OECD/G-20 w zakresie BEPS (4). W sprawozdaniu tym określono uzgodniony w tych otwartych ramach kierunek prac na rzecz cyfryzacji oraz międzynarodowych przepisów podatkowych do 2020 r. Opisano również, w jaki sposób cyfryzacja wpływa na inne obszary systemu podatkowego, dostarczając organom podatkowym nowych narzędzi, które przyczyniają się do udoskonalania usług skierowanych do podatników, zwiększają skuteczność poboru podatków i wykrywają przypadki uchylania się od opodatkowania.

2.4.

W dniu 13 lutego 2019 r. OECD opublikowała dokument konsultacyjny pt. „Stawić czoła wyzwaniom podatkowym związanym z cyfryzacją gospodarki” (5), w którym omówiono wyniki publicznych konsultacji w tej kwestii. Przedstawiono w nim zmienione zasady podziału zysków i zasady określania więzi podatkowej, jak również ogólny wniosek dotyczący przeciwdziałania erozji bazy podatkowej.

2.5.

Sprawozdanie końcowe z OECD/Inclusive Framework (otwarte ramy) ma zostać sporządzone w 2020 r. Ministrowie finansów USA i Francji stwierdzili jednak, że chcą przyspieszyć rozmowy w ramach OECD, aby znaleźć rozwiązanie już w 2019 r. (6) Stany Zjednoczone przedstawiły wniosek, w którym skoncentrowano się na zezwoleniu jurysdykcjom rynkowym na opodatkowanie zysków z wartości niematerialnych i prawnych wprowadzanych do obrotu w danej jurysdykcji, nawet jeśli inwestycje w tworzenie tych wartości zostały poczynione w innym państwie. Istnieje również niemiecko-francuska propozycja minimalnej stawki podatku od osób prawnych. Niniejszą opinię EKES-u można uznać za wkład w toczącą się debatę.

2.6.

Komisja Europejska już w 2014 r. wydała sprawozdanie dotyczące opodatkowania gospodarki cyfrowej (7). Grupa ekspertów wysokiego szczebla ds. opodatkowania gospodarki cyfrowej stwierdziła, że technologia cyfrowa stwarza ogromne możliwości dla Europy. Europa może zwiększyć swoje możliwości rozwoju i tworzenia miejsc pracy, jeśli urzeczywistni jednolity rynek cyfrowy i uwolni cyfrowy potencjał jednolitego rynku europejskiego. Grupa ekspertów szczegółowo omówiła zasady, które powinny regulować międzynarodowe nakładanie podatków.

2.7.

Zasady te są również ważne dla niniejszej opinii. Grupa ekspertów stwierdziła, że nie powinien istnieć specjalny system podatkowy dla przedsiębiorstw cyfrowych. Raczej powinno się stosować lub dostosować ogólne przepisy, tak aby przedsiębiorstwa „cyfrowe” były traktowane na równi z innymi przedsiębiorstwami.

2.8.

W swoim komunikacie „Czas ustanowić nowoczesne, sprawiedliwe i skuteczne normy opodatkowania gospodarki cyfrowej”, opublikowanym w dniu 21 marca 2018 r., Komisja zaprezentowała pakiet legislacyjny dotyczący ujednoliconej reformy unijnych przepisów w sprawie podatku od osób prawnych prowadzących działalność cyfrową. Pakiet zawiera dwie dyrektywy Rady, którym towarzyszy niewiążące zalecenie dotyczące opodatkowania osób prawnych, których obecność na rynku cyfrowym jest znacząca.

2.9.

W lipcu 2018 r. EKES wydał opinię dotyczącą wniosków Komisji – Opodatkowanie zysków przedsiębiorstw wielonarodowych w gospodarce cyfrowej (8). W opinii tej podkreślono negatywne skutki podatków obrotowych, a także potrzebę osiągnięcia międzynarodowego konsensusu.

3.   Uwagi ogólne

3.1.

EKES uważa, że cyfryzacja gospodarki jest wielką szansą, a Europejska agenda cyfrowa – polityką o kluczowym znaczeniu dla Unii Europejskiej. Zważywszy na fakt, że cyfryzacja cały czas jest ważną siłą napędzającą światowy wzrost gospodarczy, EKES uważa, że polityki związane z opodatkowaniem gospodarki cyfrowej powinny wspierać, a nie utrudniać, wzrost gospodarczy oraz obrót transgraniczny i inwestycje transgraniczne.

3.2.

Dzięki internetowi przedsiębiorstwa mogą działać na globalnych rynkach bez istotnej obecności fizycznej – zwłaszcza ta cecha pomaga małym przedsiębiorstwom prowadzić działalność eksportową na niespotykaną dotychczas skalę. Cyfryzacji często towarzyszy rosnące znaczenie aktywów niematerialnych, takich jak własność intelektualna i dane.

3.3.

EKES podkreśla potrzebę należytego uwzględnienia nowych modeli biznesowych w systemach podatkowych. Zasady sprawiedliwego systemu podatkowego – spójność, przewidywalność, neutralność – są nadal tak samo aktualne dla władz publicznych, przedsiębiorstw i konsumentów.

3.4.

EKES uważa, że bardzo duże znaczenie mają równe warunki działania w obszarze opodatkowania zysków osób prawnych. Ostatnie lata pokazały, że poszczególne przedsiębiorstwa mogły w niektórych państwach członkowskich korzystać ze szczególnych przepisów podatkowych, zmniejszając swoją efektywną stawkę podatkową prawie do zera. Do takiej sytuacji przyczynił się brak przejrzystości. Niektóre takie przypadki dotyczyły przedsiębiorstw wielonarodowych działających w gospodarce cyfrowej.

3.5.

Komitet podziela zatem ambitny cel Komisji, jakim jest zapobieganie agresywnemu planowaniu podatkowemu zarówno zdigitalizowanych, jak i tradycyjnych przedsiębiorstw oraz brakowi przejrzystości ze strony niektórych państw członkowskich, tak aby zapewnić równe traktowanie przedsiębiorstw i promować europejską konkurencyjność.

3.6.

EKES jest głęboko przekonany, że wszelkie zmiany przepisów dotyczących przydziału praw opodatkowania zysków między państwami muszą mieć charakter globalny, aby lepiej wykorzystać możliwości płynące z globalizacji, z odpowiednim zarządzaniem na szczeblu światowym i ustanowieniem ogólnoświatowych zasad. Z zadowoleniem przyjmuje zatem ścisłą współpracę między Komisją, państwami członkowskimi i OECD/G-20 w celu wsparcia opracowania międzynarodowego rozwiązania. Jednak jeżeli nie uda się wypracować międzynarodowego rozwiązania, UE musi rozważyć poczynienie dalszych kroków samodzielnie.

3.7.

EKES proponuje, by państwa członkowskie ustanawiające konkretne systemy krajowe wnikliwie zastanowiły się nad najbardziej skutecznymi rozwiązaniami w celu uniknięcia dodatkowych komplikacji i kosztów zarówno dla administracji podatkowej, jak i dla przedsiębiorstw.

3.8.

EKES zauważa, że technologie cyfrowe mogą również zrewolucjonizować działania z zakresu zgodności i kontroli. W swoim sprawozdaniu z 2018 r. (9) OECD pokazuje, w jaki sposób cyfryzacja już wywiera pozytywny wpływ na administrację podatkową w trojaki sposób: wzmacnia skuteczność przestrzegania przepisów prawa podatkowego, poprawia usługi skierowane do podatników i zmniejsza obciążenia związane z przestrzeganiem przepisów prawa podatkowego.

3.9.

Udostępnianie przez strony trzecie większej ilości danych władzom podatkowym zwiększy automatyzację sprawozdawczości, co oszczędzi czas i pieniądze dla obu stron, a także może przyczynić się do zwiększenia poziomu składania deklaracji oraz do zwalczania uchylania się od opodatkowania i oszustw podatkowych. Oprogramowanie rejestrujące dane sprzedaży w momencie transakcji (dane te można przekazać bezpośrednio organom podatkowym), które zostało wdrożone przez szereg administracji podatkowych, znacznie zwiększyło już dochody z podatku od wartości dodanej (VAT) w niektórych państwach.

3.10.

W odniesieniu do oceny skutecznego poziomu opodatkowania sektora cyfrowego EKES podkreśla potrzebę uwzględnienia przyszłych zmian w kodeksach podatkowych ze względu na trwające wdrażanie zasad dotyczących erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS), gdyż może to prowadzić do wzrostu zysków opodatkowanych w UE.

4.   Możliwe dalsze działania

4.1.

Nie we wszystkich państwach na świecie stosuje się podatek od wartości dodanej (VAT). Jednak w UE taki podatek istnieje we wszystkich państwach członkowskich. Zasadniczo konsumpcja wszystkich usług i towarów powinna podlegać opodatkowaniu VAT, chyba że są one wyraźnie wyłączone z podstawy opodatkowania. Dochody z VAT są zasobami własnymi w budżecie UE i EKES uważa, że należy uwzględnić usługi cyfrowe w podstawie opodatkowania.

4.2.

EKES zachęca Komisję i państwa członkowskie, aby dokładnie rozważyły wszystkie możliwości wyeliminowania wszelkiego niedostatecznego opodatkowania usług cyfrowych, niezależnie od siedziby przedsiębiorstwa, w odniesieniu do transakcji sprzedaży, które zostają sfinalizowane w państwie członkowskim. Usługi świadczone za pośrednictwem platform wykorzystywanych przez klientów europejskich powinny zostać w pełni włączone do systemu VAT. Należy zauważyć, że użytkownicy usług łączności cyfrowej, np. Facebooka itp., korzystają z tych usług bez żadnej ewidentnej opłaty, co rodzi pytanie, jak w tej sytuacji można by rozsądnie zastosować opodatkowanie VAT.

4.3.

EKES zauważa, że obecne systemy opodatkowania osób prawnych na świecie opierają się na ocenie zysków przedsiębiorstw, które można przypisać do odpowiedniej jurysdykcji. Opodatkowanie powinno dokonywać się na podstawie miejsca, w którym tworzona jest wartość. Z uwagi na trudności ze stwierdzeniem, gdzie powstaje zysk w łańcuchu wartości, istnieje potrzeba ustalenia uniwersalnych zasad oceny miejsca tworzenia wartości. Zasady takie zostały opracowane w ramach wszechstronnych prac OECD oraz określają zasady podatkowe i definicje dotyczące wyceny towarów i usług (zasady ustalania cen transferowych) dla przedsiębiorstw w grupie biznesowej.

4.4.

EKES uważa, że należy od czasu do czasu dokonywać przeglądu międzynarodowych przepisów podatkowych w związku ze zmianami modeli biznesowych. Obecne przepisy zostały bardzo niedawno zmienione w związku z porozumieniem w sprawie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS) (10). Wdrażane są obecnie nowe przepisy i definicje. Mają one znacznie ograniczyć możliwość agresywnego planowania podatkowego i erozję bazy podatkowej.

4.5.

Zysk rezydualny (lub strata rezydualna) może wystąpić w szczególności wtedy, gdy wartości niematerialne i prawne wprowadzane do obrotu lub związane z wyrobem prowadzą do ponadstandardowych zysków. Stosowanie wykazów klientów lub zgromadzonych danych może na przykład prowadzić do powstania zysku rezydualnego. Koncepcja ta nie jest bynajmniej nowa i można ją wykorzystać nie tylko do podziału zysku między powiązane strony, lecz także do przydziału praw do nakładania podatków między państwami. Wymagałoby to jednak innowacyjnego myślenia i zbadania możliwości przydziału praw do nakładania podatków zgodnie z miejscem tworzenia wartości, nawet jeśli w danym państwie nie istnieje stałe fizyczne miejsce prowadzenia działalności. Jest to jedna z kwestii rozważanych przez OECD.

4.6.

EKES zwraca uwagę, że dyskusja dotycząca opodatkowania tzw. przedsiębiorstw cyfrowych nie dotyczy w pierwszej kolejności działań przedsiębiorstw związanych z erozją bazy podatkowej i przenoszeniem zysków, lecz odnosi się do przydziału praw podatkowych między państwami.

4.7.

Zysk rezydualny (lub stratę rezydualną) można opisać jako zysk (lub stratę) rejestrowany w momencie, gdy każda strona otrzyma wynagrodzenie za swój standardowy wkład zgodnie z zasadą ceny rynkowej (11). W przypadku zysku rezydualnego należy najpierw przeprowadzić odpowiednią wycenę rynkową ryzyka, wartości tworzonej przez czynniki produkcji i pełnionych funkcji.

4.8.

Zwykle sprzedaż nie jest czynnikiem decydującym o przypisaniu zysków przedsiębiorstwom biorącym udział w transakcji. Jednak w przypadku zastosowania obowiązujących przepisów międzynarodowych – przypisania zysku poszczególnym przedsiębiorstwom na podstawie wytycznych OECD w sprawie cen transferowych – zysk rezydualny można przydzielić państwom, w których są pełnione funkcje. Taką funkcją może być „sprzedaż”.

4.9.

Klucz przydziału zasugerowany dla wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych (CCCTB), z uwzględnieniem jej trzech czynników (12), można zastosować do przydziału zysku rezydualnego (13).

4.10.

Można jednak argumentować, że środki przeznaczone na B+R są istotne dla tworzenia wartości niematerialnych i prawnych oraz że państwo, w którym taka działalność ma miejsce, powinno być za nią wynagradzane (14). W tym celu należałoby przyjąć formułę składającą się raczej z czterech czynników, a nie z trzech zawartych we wzorze CCCTB.

4.11.

Ze względu na to, że w obecnych ramach cen transferowych nie można dokonać ponownego przydziału praw do nakładania podatków w wymiarze międzynarodowym, EKES popiera przydział zysków rezydualnych z rynkowych wartości niematerialnych i prawnych za pomocą wzoru składającego się z czterech czynników.

4.12.

Jeśli zysk rezydualny wynosi 30 (z łącznego zysku grupy wynoszącego 100) i jeśli produkcja jest podzielona równo pod względem tworzenia wartości w krajach A i B, wówczas każdy z tych krajów będzie mógł opodatkować zysk wynoszący 35 (15). Ponieważ dany wyrób jest także sprzedawany w takiej samej ilości w kraju C, zysk rezydualny zostanie podzielony pomiędzy kraje A, B i C. Kraje A i B otrzymają dodatkową podstawę opodatkowania wynoszącą 13 3/4, natomiast kraj C otrzyma podstawę opodatkowania wynoszącą 2 1/2 (16).

4.13.

EKES w pełni uznaje złożony charakter obliczania praw do nakładania podatków w wymiarze międzynarodowym przez poszczególne państwa. Obejmuje on obliczanie i uzgadnianie wielkości zysku rezydualnego między państwami. Wymaga on również wiedzy na temat wielkości każdego z czterech czynników klucza przydziału. Zastosowanie zmienionego wzoru CCCTB można postrzegać jako krok w kierunku zatwierdzenia CCCTB.

4.14.

Wzór CCCTB umożliwiłby przydział praw podatkowych osób prawnych państwom, gdzie nie są wprowadzane innowacje, nie odbywa się produkcja, nie występuje ryzyko, ani nie są pełnione funkcje. Sam fakt, że sprzedaż odbywa się w państwie, w którym nie jest prowadzona żadna inna działalność, stanowiłby wówczas podstawę opodatkowania. Stanowi to istotną zmianę w stosunku do obowiązujących przepisów. Jednak wraz z zastosowaniem wzoru CCCTB wyłącznie do zysku rezydualnego, a nie całego, zostałoby uznane słuszne prawo państw eksportujących do zachowania części prawa podatkowego. Wartość utworzona dzięki przedsiębiorczości i innowacyjności może przynieść ulgi podatkowe, jeśli poniesione zostały koszty związane z rozwojem i badaniami, i w przypadku gdy przedsiębiorstwo zacznie przynosić zyski, to samo państwo otrzyma dochody podatkowe.

4.15.

Zalecamy, by w przypadku gdyby nie udało się osiągnąć porozumienia OECD, nowa Komisja Europejska przedstawiła nową propozycję dotyczącą opodatkowała tych przedsiębiorstw w UE na podstawie danych, które te firmy już posiadają, np. całkowity czas reklamowy w czasie połączenia użytkownika itp.

4.16.

Biorąc pod uwagę rosnące rynki poza Europą, w szczególności w krajach takich jak Chiny, Indie i Brazylia, przydział praw podatkowych w odniesieniu do całej podstawy opodatkowania osób prawnych lub nawet w odniesieniu do całego zysku rezydualnego (17) doprowadziłby do znacznej utraty dochodów w wielu państwach członkowskich i mogłoby wywołać trudności w realizacji celów społecznych w krajach europejskich.

4.17.

Według badania Copenhagen Economics kraje będące eksporterami netto mogą stracić znaczne dochody z podatku od osób prawnych, jeśli część zysku będzie opodatkowana w miejscu sprzedaży towarów i usług (18). Według ostrożnych szacunków w krajach nordyckich w 2017 r. 18–21 % bieżącej podstawy opodatkowania osób prawnych pochodziło z zagranicznych zysków rezydualnych. W przypadku Niemiec udział ten szacuje się na 17 %. W przypadku wprowadzenia podejścia opartego na wartościach niematerialnych i prawnych wprowadzanych do obrotu większość tych dochodów z tytułu podatku od osób prawnych zostałaby przydzielona innym krajom.

4.18.

EKES uważa, że należy znaleźć rozsądną równowagę między ponownym podziałem podatku od osób prawnych między państwami będącymi eksporterami netto a państwami będącymi importerami netto.

4.19.

Gdyby przedsiębiorstwa europejskie były opodatkowane głównie na podstawie miejsca sprzedaży wyrobów, mogłyby organizować działalność gospodarczą w taki sposób, aby koszty powstawały w tym samym kraju, w którym odbywa się sprzedaż. Taki proces może doprowadzić do przeniesienia inwestycji i miejsc pracy do dużych krajów konsumenckich, takich jak Chiny i Indie, wywołując dalszą utratę dochodów w państwach członkowskich. Nie należy dopuścić do tego rodzaju sytuacji poprzez zapewnienie europejskiej konkurencyjności.

4.20.

EKES podkreśla potrzebę osiągnięcia globalnego porozumienia w sprawie nowego systemu lub nowych przepisów dotyczących przydziału praw do nakładania podatków między państwami oraz ich wdrożenia. Niespełnienie tych warunków doprowadzi do podwójnego opodatkowania, a tym samym do ograniczenia inwestycji i zatrudnienia.

---

(1)  OECD, sprawozdania końcowe w sprawie BEPS z 2015 r.

(2)  W UE Komisja zgłosiła przenoszenie zysków przedsiębiorstw i erozję bazy podatkowej przez przedsiębiorstwa na kwotę 50-70 mld EUR, co odpowiada mniej niż 0,4 % unijnego PKB. SWD(2018) 81 final.

(3)  OECD. „BEPS: Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy” [„Podjęcie wyzwań podatkowych związanych z gospodarką cyfrową”], działanie nr 1: wyniki z 2014 r.

(4)  OECD. „Tax Challenges Arising from Digitalisation: Interim Report 2018” [„Wyzwania podatkowe wynikające z cyfryzacji, sprawozdanie okresowe z 2018 r.”] – otwarte ramy w zakresie BEPS, OECD/G-20, projekt BEPS (publikacja OECD z dnia 16 marca 2018 r.); OECD.

(5)  „Public Consultation Document Addressing the Tax Challenges of the Digitalisation of the Economy” [„Dokument konsultacyjny: Stawić czoła wyzwaniom podatkowym związanym z cyfryzacją gospodarki”], OECD.

(6)  „US and France accelerate plans to make global tech groups pay tax. „Finance ministers agree on need for international minimum corporation tax level”, Financial Times, 28 lutego 2019 r.

(7)  Grupa ekspertów Komisji ds. opodatkowania gospodarki cyfrowej, 28 maja 2014 r. Grupie przewodniczył Vítor Gaspar, były portugalski minister finansów; w skład Grupy weszło sześciu ekspertów z całej Europy, posiadających różne doświadczenie i różną wiedzę fachową mające związek z przedmiotowym zagadnieniem.

(8)  Zob. opinia EKES-u w sprawie opodatkowania zysków przedsiębiorstw wielonarodowych w gospodarce cyfrowej (Dz.U. C 367 z 10.10.2018, s. 73).

(9)  Wyzwania podatkowe wynikające z cyfryzacji – sprawozdanie okresowe z 2018 r.

(10)  OECD, 2015.

(11)  Definicję można znaleźć w artykule Transfer pricing in the EU context [Ustalanie cen transferowych w kontekście UE].

(12)  Dyrektywa Rady w sprawie wspólnej podstawy opodatkowania osób prawnych (COM(2016) 0685 final – C8-0472/2016 – 2016/0337(CNS)). „Wybór trzech czynników wynika z potrzeby odzwierciedlenia zarówno państwa produkcji (strona podaży, mierzona na podstawie aktywów lub wynagrodzenia za pracę), jak i państwa popytu (sprzedaż w miejscu docelowym) w celu właściwego opisania działalności gospodarczej. Sprzedaż waży się jako jedną trzecią, wynagrodzenie – jedną szóstą, liczbę pracowników – jedną szóstą, a aktywa – jedną trzecią. Suma wartości ważonych równa się jeden, w związku z czym 100 % CCCTB jest dzielone między państwami członkowskimi. Państwa członkowskie mogą następnie zastosować krajowe stawki opodatkowania osób prawnych w odniesieniu do ich odnośnych udziałów w podstawach opodatkowania. SWD(2016) 341 final

(13)  Można odnotować, że przedsiębiorstwa realizujące cele społeczne takie jak niektóre spółdzielnie związane ze społecznością lokalną rozprowadzają wytworzoną wartość bardziej bezpośrednio, w związku z czym klucz przydziału może się do nich nie stosować bezpośrednio.

(14)  Jeżeli kraje zapewniające dobrą infrastrukturę i szerokie zachęty do badań i rozwoju nie otrzymają sprawiedliwej części podatków od osób prawnych, ich zachęty mające na celu stworzenie sprzyjającego środowiska inwestycyjnego zostałyby zmniejszone lub nawet całkowicie wyeliminowane.

(15)  „Zwykły” zysk wyniósłby 70.

(16)  Po zastosowaniu wynagrodzenia zgodnego z ceną wolnorynkową pozostały zysk wynosi 30. Po dodaniu czynnika badań i rozwoju (R) do propozycji w sprawie czynnika CCCTB w kluczu przydziału zastosowano by następujące czynniki: kapitał (K), praca (P), sprzedaż (S) i R. Miałyby one jednakową wagę (każdy po 1/4). Biorąc pod uwagę trzy kraje, należy rozważyć dwanaście komponentów. Jednak kraj C posiada tylko jeden komponent – sprzedaż. Pozostałe jedenaście komponentów jest podzielonych równo między A i B, tj. każdy z nich ma 5 1/2 (5,5/12 * 30) = 13 3/4. Podstawa opodatkowania dla kraju C wynosi (1/12*30) = 2 1/2. W przypadku krajów A i B dodatkową podstawę opodatkowania wynoszącą 13 3/4 można rozłożyć na pojedyncze czynniki w następujący sposób: 3 3/4 dla K, 3 3/4 dla P i 3 3/4 dla R (łącznie 7 1/2 dla K, 7 1/2 dla P i 7 1/2 dla R) oraz po 2 1/2 dla S. Suma przydzielona dla S wynosi również 7 1/2.

(17)  Gdyby cała podstawa opodatkowania opierała się wyłącznie na sprzedaży, kraj C w powyższym przykładzie otrzymałby podstawę opodatkowania wynoszącą 25. Gdyby tylko zysk rezydualny został przydzielony na podstawie komponentu sprzedaży, ekwiwalentna podstawa opodatkowania dla kraju C wyniosłaby 7,5.

(18)  Future Taxation of Company profits – What to do with Intangibles? [„Przyszłe opodatkowanie zysków spółek – Co robić z wartościami niematerialnymi i prawnymi”], Sigurd Næss-Schmidt, Palle Sørensen, Benjamin Barner Christiansen, Vincenzo Zurzolo, Charlotta Zienau, Jonas Juul Henriksen i Joshua Brown, Copenhagen Economics, 19 lutego 2019 r.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „W kierunku bardziej odpornej i zrównoważonej gospodarki europejskiej”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/05)

Sprawozdawca: Javier DOZ ORRIT

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	24.1.2019
Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	2.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7.2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	169/4/6

Preambuła

Niniejsza opinia jest częścią pakietu dwóch sporządzanych równolegle opinii z inicjatywy własnej EKES-u:„W kierunku bardziej odpornej i zrównoważonej gospodarki europejskiej”oraz„Nowa wizja dokończenia budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej”. Pakiet ma być bezpośrednim wkładem w program gospodarczy nowego Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej, która obejmie urząd w 2019 r. Istnieje wyraźna potrzeba opracowania nowej europejskiej strategii gospodarczej: pozytywnej narracji z myślą o przyszłym rozwoju gospodarki UE na świecie, która pomogłaby zwiększyć odporność UE na wstrząsy gospodarcze i zgodność jej modelu gospodarczego z zasadami zrównoważonego rozwoju – pod względem gospodarczym, społecznym i środowiskowym. To przywróciłoby Europejczykom poczucie bezpieczeństwa i stabilności oraz wspólny dobrobyt. Dzięki postępom z ostatnich lat strategia ta może położyć podwaliny pod dalszą integrację gospodarczą, podatkową, finansową, społeczną i polityczną, niezbędną do osiągnięcia celów europejskiej unii gospodarczej i walutowej.

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Integracja europejska znalazła się na rozstaju dróg. Z ostatniego, długotrwałego kryzysu gospodarczego i głębokich blizn społecznych, które pozostawił po sobie w szeregu państw członkowskich, wynika, że brak konwergencji gospodarczej i społecznej między państwami członkowskimi i regionami stanowi zagrożenie dla politycznej trwałości projektu integracji europejskiej i wszystkich związanych z nim korzyści dla obywateli europejskich.

1.2.

Zważywszy na zmianę klimatu spowodowaną działalnością człowieka i przekroczenie wielu poziomów krytycznych planety, musimy dokonać rewizji naszego modelu produkcji i konsumpcji. Zgodnie z porozumieniem klimatycznym z Paryża COP21, a także celami zrównoważonego rozwoju ONZ UE dąży do stworzenia do 2050 r. gospodarki neutralnej dla klimatu. By temu podołać, potrzebne będą kompleksowe i spójne ramy polityki.

1.3.

Polityką powinno kierować dążenie do rozwoju odporności gospodarczej i odporności rynku pracy wraz z zapewnieniem stabilności gospodarczej, społecznej, środowiskowej i instytucjonalnej, co zwiększy pozytywną konwergencję i sprawiedliwość w procesie przestawiania się na gospodarkę neutralną dla klimatu –czyli taką, w której emisja i absorpcja gazów cieplarnianych się bilansują – a jednocześnie umożliwi sprostanie wyzwaniom związanym z cyfryzacją i zmianą demograficzną.

1.4.

By umożliwić politykę gospodarczą przyczyniającą się do większej odporności gospodarczej i społecznej oraz odporności rynku pracy, należy utrzymać i wzmocnić strukturę instytucjonalną UGW. Konieczne są choćby stopniowe postępy w zakresie ustanowienia mechanizmu zdolności fiskalnej na szczeblu strefy euro, zreformowanie obecnych reguł fiskalnych w celu utrzymania inwestycji publicznych w okresie pogorszenia koniunktury gospodarczej, stworzenie europejskiego bezpiecznego składnika aktywów oraz urzeczywistnienie unii bankowej i unii rynków kapitałowych. Ponadto należy promować środki zapobiegające nieuczciwej konkurencji podatkowej między państwami członkowskimi.

1.5.

By zmniejszyć trudności społeczne i tym samym zwiększyć odporność, konieczne jest przyjęcie skutecznych środków europejskich i krajowych w celu odwrócenia obecnej tendencji do rosnących nierówności zarówno pod względem możliwości, jak i wyników.

1.6.

Aby zrealizować cel neutralnej pod względem emisji gospodarki UE do 2050 r., trzeba opracować i zastosować koncepcję sprawiedliwej transformacji. Trzeba między innymi zadbać o to, by skutki polityki klimatycznej zostały równomiernie podzielone i by przepływem na rynku pracy pokierowano w sposób przyszłościowy przy pełnym udziale partnerów społecznych. Gospodarka zrównoważona powinna obejmować wszystkie trzy aspekty zrównoważonego rozwoju: gospodarczy, społeczny i środowiskowy.

1.7.

Państwa członkowskie powinny poczynić kroki w celu wdrożenia Europejskiego filaru praw socjalnych, podejmując inicjatywy ustawodawcze na szczeblu krajowym i zapewniając odpowiednie finansowanie. UE powinna wziąć udział w tym wysiłku finansowym, uwzględniając go w nowych wieloletnich ramach finansowych (WRF) na lata 2021–2027.

1.8.

W parze z tymi inicjatywami powinno iść podniesienie konkurencyjności gospodarki europejskiej, czyli jej zdolności zwiększenia wydajności i podwyższenia poziomu życia w zrównoważony sposób z zachowaniem neutralności klimatycznej, również za pomocą badań, rozwoju oraz lepszych i szerszych umiejętności dla siły roboczej.

1.9.

Porozumienie w sprawie rozmiaru i kształtu przyszłych WRF powinno odzwierciedlać konieczność rozwijania odporności i zrównoważonej gospodarki.

1.10.

Zważywszy na powiązania między różnymi aspektami odpornej i zrównoważonej gospodarki, należy nadać formalny charakter udziałowi organizacji przedstawicielskich partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego w procesie kształtowania polityki i cyklach wdrażania, a także w razie potrzeby wzmocnić go na szczeblu krajowym i europejskim.

1.11.

Instytucje europejskie i państwa członkowskie powinny ustanowić spójny program działania w celu wsparcia i umocnienia kluczowych czynników odporności gospodarczej w całej UE oraz konwergencji państw członkowskich pod względem tych czynników za pomocą europejskiego semestru, WRF na lata 2021–2027 oraz innych instrumentów legislacyjnych i rządowych.

2.   Bardziej odporna i zrównoważona gospodarka europejska

2.1.

Potrzeba zwiększenia odporności na wstrząsy (gospodarcze) zyskuje na znaczeniu w debatach politycznych (ekonomicznych) w UE, a zwłaszcza w strefie euro. Przyczyną tego stanu rzeczy są nie tylko trwałe blizny gospodarcze, społeczne i polityczne, jakie ostatnie kryzysy gospodarcze i finansowe pozostawiły w kilku państwach członkowskich UE, ale także prognozy przewidujące wysoce destrukcyjne skutki czwartej rewolucji przemysłowej dla europejskich gospodarek i społeczeństw, a także bezwzględna konieczność przeciwdziałania zmianie klimatu i respektowania ograniczeń planety.

2.1.1.

Zgodnie z definicją zaproponowaną przez Komisję Europejską w kontekście unii gospodarczej i walutowej (UGW), odporność gospodarcza to zdolność kraju do przetrwania wstrząsu gospodarczego i szybkiego odzyskania swojego potencjału [wzrostu] po okresie recesji (1).

2.1.2.

W sprawozdaniu pięciu przewodniczących i w białej księdze Komisji w sprawie pogłębiania unii gospodarczej i walutowej stwierdza się, że państwa członkowskie strefy euro powinny stworzyć, w procesie konwergencji, bardziej odporne struktury gospodarcze i społeczne, które powinny „zapobiegać znaczącym i długotrwałym skutkom wstrząsów gospodarczych dla dochodów i zatrudnienia”, umożliwiając w ten sposób państwom członkowskim ograniczanie wahań koniunktury gospodarczej, a zwłaszcza głębokiej i przedłużającej się recesji.

2.1.3.

Należy odnotować jednak, że choć ożywienie gospodarki w oparciu o odporność oznacza uniknięcie trwałych, niekorzystnych skutków wstrząsu lub skuteczne stawienie im czoła, ze względu na cykliczny i strukturalny charakter zmian gospodarki nie zawsze muszą powrócić do stanu sprzed wstrząsu (lub na ścieżkę wzrostu). Na przykład nadejście czwartej rewolucji przemysłowej i przejście na gospodarkę neutralną dla klimatu powinno niewątpliwie prowadzić do przyjęcia różnych modeli ekonomicznych. Istotne jest, by instytucje polityczne i podmioty społeczne były przygotowane do działania w sprawie zmian, antycypując ich konsekwencje i kierując procesami transformacji.

2.1.4.

Gospodarki odporne na wstrząsy gospodarcze mogą posiadać różną charakterystykę. Mogą cechować się niewielką podatnością na pewne rodzaje szoków (np. szoki makroekonomiczne lub finansowe). Odporne gospodarki mogą łagodzić skutki doświadczanych wstrząsów, minimalizując ich wpływ na poziom produkcji i zatrudnienia, bądź też szybko odzyskać równowagę dzięki działaniom dostosowawczym. Do zwiększenia odporności można wykorzystać, w różnych kombinacjach, polityczne narzędzia zapewniania gotowości, zapobiegania, ochrony, wsparcia (zmian) i transformacji. Wysoki poziom długu publicznego w relacji do PKB może negatywnie wpływać na odporność. Z jednej strony może powodować podatność na wstrząsy, z drugiej zaś ograniczać reakcję państw członkowskich na niepożądane wydarzenia.

2.1.5.

Odporność gospodarczą można osiągnąć w sposób, który przynosi bardzo zróżnicowane skutki dla dobrobytu różnych grup społecznych. Dobrobyt pracowników w dużej mierze zależy od tego, jak stabilne, bezpieczne i równomiernie rozłożone są ich dochody i możliwości zatrudnienia. W związku z tym należy popierać politykę promującą zarówno odporność gospodarczą, jak i odporność rynku pracy, definiowaną jako zdolność rynku pracy do przetrwania wstrząsu gospodarczego przy ograniczonym spadku poziomu dobrobytu pracowników. Rosnący udział niestandardowych i niepewnych form zatrudnienia w tworzeniu miejsc pracy ogółem pokazuje jednak wyraźnie, że odporność gospodarki i odporność rynku pracy niekoniecznie pokrywają się. Jakość zatrudnienia jest czynnikiem warunkującym odporność zarówno z punktu widzenia podatności na zagrożenia, jak i odporności i ożywienia gospodarczego.

2.2.

Stworzenie bardziej zrównoważonej gospodarki europejskiej jest jednym z celów polityki UE. Zgodnie z ogłoszoną przez Komisję Jeana-Claude’a Junckera strategiczną długoterminową wizją „dobrze prosperującej, nowoczesnej, konkurencyjnej i neutralnej dla klimatu gospodarki UE do 2050 r.”, która to wizja opiera się m.in. na celach zrównoważonego rozwoju ONZ, zrównoważona gospodarka powinna obejmować wszystkie trzy wymiary zrównoważonego rozwoju: gospodarczy, społeczny i środowiskowy.

2.2.1.

W ogólnym ujęciu stabilność gospodarcza oznacza zdolność gospodarki do utrzymania określonego poziomu produkcji gospodarczej w nieograniczonym czasie, co wiąże się z zapobieganiem dużym zakłóceniom równowagi makroekonomicznej. Unijny proces koordynacji polityki gospodarczej, a w szczególności europejski semestr – w którym często łączy się koncepcję zrównoważenia gospodarki z koncepcją stabilności gospodarczej – jest w swej istocie ukierunkowany na realizację tego drugiego celu, nie odzwierciedlając w pełni szerszej koncepcji zrównoważonej gospodarki. Na przykład w dokumencie Komisji otwierającym debatę „W kierunku zrównoważonej Europy 2030” stwierdza się, że „kluczowe znaczenie mają zdrowa sytuacja budżetowa i nowoczesność gospodarek; postępy na drodze ku prawidłowej polityce budżetowej oraz reformy strukturalne obniżyły poziomy zadłużenia i pobudziły tworzenie miejsc pracy” (2).

2.2.2.

Kryzys i zarządzanie polityczne spowodowały poważne pogorszenie spójności społecznej, co ma negatywne konsekwencje polityczne. Zrównoważony rozwój społeczny jest zagrożony pogłębiającą się nierównością szans i osiągnięć, którą można zaobserwować w wielu krajach europejskich i innych krajach rozwiniętych, ale także na całym świecie, i która doprowadziła do pozostawienia części społeczeństwa w tyle. Większe nierówności oznaczają także większą podatność na wstrząsy, która uniemożliwia rozwój odporności gospodarczej. Nierówności majątkowe są również sprzeczne ze stabilnością gospodarczą, gdyż zmniejszają wydajność reinwestycji bogactwa i efektywność społeczeństwa. Niepowodzenie w eliminowaniu czynników wywołujących te nierówności wiązało się w wielu przypadkach z obserwowanymi w wielu krajach politycznymi reakcjami przeciwko tradycyjnym partiom politycznym i ich proeuropejskiemu programowi.

2.2.3.

Zrównoważony rozwój społeczny będzie musiał stawić czoła dalszym naciskom związanym z czwartą rewolucją przemysłową i wprowadzonymi przez nią zmianami w zakresie pracy i dobrobytu w Europie i poza nią.

2.2.4.

Poprzez lekkomyślne wykorzystywanie zasobów naturalnych i środowiskowych obecne wzorce produkcji i konsumpcji prowadzą do przekroczenia ograniczeń planety w kilku wymiarach (zmiana klimatu, różnorodność biologiczna, oceany, zanieczyszczenie itd.) i stanowią zagrożenia dla istnienia przyszłych pokoleń.

2.2.5.

Rozwój zrównoważony pod względem społecznym i środowiskowym oznaczałby zatem pozostanie w „bezpiecznej i sprawiedliwej przestrzeni dla ludzkości” (3) poprzez zapewnienie odpowiednich podstaw społecznych wszystkim członkom społeczeństwa, bez naruszania ograniczeń planety. Aby tak się stało, konieczna jest gruntowna zmiana obecnego modelu produkcji i konsumpcji (model wzrostu) oparta na zrównoważonym wzroście gospodarczym (4). Wizja ta otwiera drogę do strukturalnego przesunięcia europejskiej gospodarki, napędzając zrównoważony wzrost i zatrudnienie.

2.2.6.

W świetle powyższych uwag, a także zgodnie z opinią EKES-u NAT/542 (5), zrównoważony wzrost gospodarczy powinien opierać się nie tylko na ilości, ale także – a w rzeczywistości jeszcze bardziej – na jakości, co oznacza wzrost, który (i) opiera się na czystej energii i odpowiedzialnym wykorzystywaniu materiałów bez eksploatowania środowiska naturalnego i pracowników, (ii) opiera się na zamkniętym obiegu dochodów między gospodarstwami domowymi, przedsiębiorstwami, bankami, rządem i handlem, w ramach którego pokonano obecne wąskie gardła wynikające z fragmentacji finansowej i który działa w sposób społecznie odpowiedzialny i przyjazny dla środowiska, (iii) zapewnia sprawiedliwe warunki życia, zaspokajając potrzeby wszystkich bez przekroczenia ograniczeń planety, (iv) uwzględnia również nieodpłatną pracę opiekunów, głównie kobiet, oraz (v) zapewnia, aby wzrost gospodarczy mierzony był nie tylko rocznymi przepływami, ale także stanem majątku i jego podziałem. Obecny model zasadniczo nie spełnia żadnego z tych kryteriów.

2.3.

Gospodarka zrównoważona ma cechy, które sprzyjają zwiększeniu odporności, o ile stabilność gospodarcza zmniejsza ryzyko związane z nierównowagą makroekonomiczną i finansową.

2.4.

Przejście do gospodarki zrównoważonej, obejmującej zrównoważony rozwój gospodarczy, społeczny i środowiskowy, będzie jednak niewątpliwie wymagało daleko idących zmian, które można określić jako intensywny i długotrwały, ale również przewidywany wstrząs. Do wytworzenia odporności na tę transformację konieczne będzie zastosowanie środków ułatwiających i zwiększających zdolność dostosowania się gospodarek, społeczeństw i jednostek do nowego modelu. W tym sensie posiadanie odporności ułatwi sprawiedliwe przejście do gospodarki zrównoważonej.

2.5.

Zintegrowane i całościowe ramy konceptualne i polityczne zrównoważonego rozwoju muszą również uwzględniać dwie kolejne megatendencje, które będą kształtować przyszłość europejskiej gospodarki i europejskiego rynku pracy: starzenie się społeczeństwa i zmiany demograficzne oraz zmieniające się wzorce globalizacji, które oprócz kurczenia się multilateralizmu również obejmują większe przepływy migracyjne.

2.6.

Wyniki krajów europejskich w okresie kryzysu były bardzo niejednorodne z punktu widzenia koncepcji odporności. Skutki gospodarcze i społeczne kryzysu były różne w poszczególnych państwach członkowskich. Prawie wszystkie kraje odnotowały znaczny spadek PKB; w kilku przypadkach recesja spowodowała znaczną utratę miejsc pracy w rożnych okresach. Aby wyciągnąć odpowiednie wnioski z wielkiej recesji, co pomoże wzmocnić odporność i zrównoważony charakter europejskiej gospodarki i społeczeństwa, należy przeanalizować strukturalne czynniki podatności i zdolności do ożywienia gospodarczego oraz zastosowane strategie polityczne (ekstremalna polityka wyrzeczeń po 2010 r. i selektywna elastyczność od 2014 r.). W tym celu trzeba przeanalizować nie tylko główne zmienne ekonomiczne, lecz także wskaźniki społeczne i środowiskowe.

3.   Dwie wielkie transformacje

3.1.    W kierunku zielonej gospodarki neutralnej dla klimatu

3.1.1.

Przejście Europy w kierunku zielonej gospodarki neutralnej pod względem emisji jest zgodne z dwoma międzynarodowymi ramami: celami zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz porozumieniem klimatycznym z Paryża COP21. Cele zrównoważonego rozwoju stanowią kompleksowy globalny program działań. Na podstawie międzynarodowych celów zrównoważonego rozwoju państwa członkowskie zaczęły formułować krajowe strategie i cele w tej dziedzinie. W szczególności cel nr 7 (zapewnić wszystkim dostęp do źródeł stabilnej, zrównoważonej i nowoczesnej energii po przystępnej cenie), cel nr 12 (dotyczący zrównoważonej konsumpcji i produkcji) oraz cel nr 13 (dotyczący działań w dziedzinie klimatu) określają cele strategiczne zgodnie z zasadą wspólnej odpowiedzialności.

3.1.2.

Ustalone na poziomie krajowym wkłady określone przez sygnatariuszy porozumienia paryskiego wyznaczają cele strategiczne na szczeblu krajowym. Pierwszy światowy przegląd przeprowadzony podczas COP24 w Katowicach wskazuje na wyraźną potrzebę podniesienia poziomu ambicji celów polityki klimatycznej.

3.1.3.

W listopadzie 2018 r. Komisja Europejska przedstawiła swą długoterminową wizję „Czysta planeta dla wszystkich – Europejska długoterminowa wizja strategiczna dobrze prosperującej, nowoczesnej, konkurencyjnej i neutralnej dla klimatu gospodarki”. Na tej podstawie do początku 2020 r. UE przyjmie zobowiązania w zakresie polityki klimatycznej i przedstawi je Ramowej konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) zgodnie z wymogami porozumienia paryskiego, a także powinna uwzględnić następujące aspekty:

3.1.4.

Ekologizacja gospodarek wymaga spójnego połączenia polityki makroekonomicznej, przemysłowej, sektorowej i polityki zatrudnienia dla poszczególnych krajów. Celem jest tworzenie godnych miejsc pracy w całym łańcuchu dostaw i tworzenie możliwości zatrudnienia na szeroką skalę.

3.1.5.

Konieczne jest spójne podejście do potrzeb związanych ze zrównoważonym rozwojem we wszystkich dziedzinach polityki. Takie ramy polityczne wymagają wprowadzenia rozwiązań instytucjonalnych zapewniających udział wszystkich odpowiednich zainteresowanych stron na wszystkich poziomach, częściowo w oparciu o wyważony zbiór form własności (publicznej, prywatnej, spółdzielczej i własności społeczności lokalnej). Konieczna jest także koordynacja polityk krajowych na szczeblu europejskim zapewniająca wysoki poziom konwergencji między państwami członkowskimi. Skutkom dla zatrudnienia wynikającym ze zmiany modelu gospodarczego należy przeciwdziałać poprzez sprawiedliwą transformację, urzeczywistnioną za pomocą dialogu społecznego i dialogu ze społeczeństwem obywatelskim, który to dialog ma łączyć szczebel krajowy z europejskim.

3.2.    W kierunku gospodarki cyfrowej

3.2.1.

Cyfryzacja i automatyzacja prawdopodobnie przyniosą zarówno pozytywne, jak i negatywne skutki dla gospodarki i społeczeństwa. Z jednej strony stwarzają one ogromne możliwości wzrostu wydajności, zwłaszcza w sektorach usług, gdzie zazwyczaj jest ona niska, oraz decentralizacji działań innowacyjnych na poziom regionów bardziej peryferyjnych.

3.2.2.

Z drugiej strony mogą prowadzić do zwalniania pracowników, przede wszystkim wykonujących powtarzalne czynności niewymagające kreatywnego myślenia. O ile w przeszłości rewolucje techniczne nigdy nie pociągały za sobą trwałego masowego bezrobocia, ponieważ likwidowane miejsca pracy były zastępowane nowymi, o tyle proces przejścia na gospodarkę cyfrową, jeśli ma przebiec łagodnie i bezboleśnie, wymaga podjęcia wysiłków dostosowawczych.

3.2.3.

Polityka publiczna w dziedzinie edukacji może zreformować systemy edukacji, aby wyposażyć absolwentów w umiejętności, które zwiększą ich odporność na likwidowanie miejsc pracy w wyniku postępu technicznego i umożliwią im lepsze przystosowanie się w trakcie kariery zawodowej, pozwalające utrzymać się na rynku pracy.

3.2.4.

Za pomocą polityki publicznej można również nadać postępowi technicznemu taki kierunek, aby jak najbardziej ograniczyć jego negatywny wpływ na zatrudnienie.

4.   Niektóre fundamenty modelu odpornej i zrównoważonej gospodarki oraz polityczna strategia urzeczywistnienia tego modelu

4.1.

Aby wypracować odporność gospodarczą zgodną z odpornością rynku pracy i odpornością społeczną, koniecznych będzie wiele narzędzi zapewniania gotowości, zapobiegania, ochrony, wsparcia (zmian) i transformacji, które należy odpowiednio wdrożyć w zależności od intensywności i czasu trwania wyzwań stojących przed gospodarkami.

4.2.

W przypadku UGW należy unikać narastania zagrożeń, które – jak pokazał ostatni kryzys – mogą spowodować poważne zakłócenia. Dlatego procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej jest krokiem we właściwym kierunku. Nadal jednak jest ona obarczona asymetriami w sposobie radzenia sobie z różnymi zakłóceniami równowagi (np. deficyty na rachunku obrotów bieżących wobec nadwyżek) i nie oferuje wiążących zaleceń dotyczących działań dostosowawczych, zwłaszcza dla państw członkowskich o nadmiernej nadwyżce na rachunku obrotów bieżących. Dlatego procedura ta wymaga dostosowania.

4.2.1.

Podobnie należy unikać dużych rozbieżności między stopą inflacji a poziomem płac nominalnych. Do celów koordynacji w strefie euro przydatna może być zasada, że wzrost płac nominalnych powinien przebiegać stosownie do sumy poziomu docelowego inflacji EBC i stopy wzrostu wydajności pracy na poziomie sektorowym. Polityka przemysłowa powinna promować dodatkowy wzrost wydajności w mniej zamożnych państwach członkowskich, aby przyspieszyć konwergencję. Takie zmiany mogłyby również zniwelować różnice nominalne między państwami członkowskimi strefy euro, zwiększając w ten sposób skuteczność polityki pieniężnej.

4.3.

Do osiągnięcia odporności gospodarczej, współgrającej z odpornością rynku pracy, konieczne byłoby także – aby nie zrzucać na rynki pracy całego ciężaru dostosowania do szoków – zapewnienie polityce makroekonomicznej, a zwłaszcza polityce fiskalnej, wystarczającej przestrzeni do podejmowania działań pozwalających przeciwdziałać skutkom wstrząsów, a w szczególności recesji, które dotykają tylko niektóre państwa członkowskie. Ustanowienie mechanizmu zdolności fiskalnej na poziomie strefy euro byłoby najskuteczniejszym sposobem osiągnięcia tego celu, chociaż rozszerzenie zakresu możliwości krajowych polityk fiskalnych mogłoby również odnieść pożądany skutek. Polityka fiskalna mająca większą zdolność stabilizacji gospodarek krajowych na poziomie pełnego zatrudnienia ułatwiłaby również stworzenie zrównoważonych buforów fiskalnych.

4.4.

Właściwie funkcjonujące automatyczne stabilizatory i systemy ochrony socjalnej to czynniki wzmacniające odporność gospodarczą. Jednak aby funkcjonowały one bez naruszania stabilności finansów publicznych, potrzebne są wystarczające zasoby dostarczane przez systemy podatkowe państw członkowskich. Prawidłowy system podatkowy jest również kluczowym czynnikiem odporności.

4.5.

Otoczenie biznesowe sprzyjające inwestycjom i innowacjom, odpowiednio funkcjonujące rynki finansowe i większa zdolność do podziału ryzyka finansowego to elementy przyczyniające się do zwiększenia odporności gospodarki. Zgodnie ze swą wcześniejszą opinią w sprawie wspierania innowacyjnych i szybko rozwijających się przedsiębiorstw (6) EKES uważa, że konieczne jest propagowanie polityki na rzecz tych elementów. Dlatego też poparł inicjatywy Komisji dotyczące unii bankowej i unii rynków kapitałowych. EKES idzie jednak dalej i uważa, że koncepcja zrównoważonego rozwoju powinna być również brana pod uwagę w systemie finansowym, co wyraził w opinii w sprawie planu działania Komisji na rzecz finansowania zrównoważonego wzrostu gospodarczego (7).

4.6.

Polityka ułatwiająca przejście na gospodarkę cyfrową oraz na model oparty na neutralności klimatycznej i zrównoważeniu środowiskowym powinna również zapewniać sprawiedliwy charakter takiej transformacji, przy czym owa sprawiedliwa transformacja nie powinna być jedynie dodatkiem do polityki klimatycznej lub polityki cyfryzacji, ale musi być integralną częścią ram polityki zrównoważonego rozwoju. Polityka na rzecz sprawiedliwej transformacji powinna koncentrować się na korygowaniu niekorzystnych (degresywnych) efektów dystrybucyjnych środków polityki klimatycznej (w zakresie, w jakim wydają się one względnie bardziej obciążać grupy o niższych dochodach), na aktywnym zarządzaniu zmianami na rynku pracy oraz powinna też zajmować się kwestiami rozwoju regionalnego (np. regionami wrażliwymi gospodarczo, które w dużym stopniu zależą od sektorów energochłonnych).

4.6.1.

Sprawiedliwa transformacja ma dwa główne wymiary: w kategoriach „wyników” (nowy krajobraz rynku pracy i krajobraz społeczny w gospodarce niskoemisyjnej) oraz „procesu” (w jaki sposób to osiągniemy). Wynikiem powinna być godna praca dla wszystkich w społeczeństwie integracyjnym i wyeliminowanie ubóstwa. Proces, który doprowadzi do osiągnięcia tych wyników, powinien opierać się na zorganizowanym przejściu, obejmującym konstruktywny dialog społeczny na wszystkich szczeblach, tak aby podział obciążeń był sprawiedliwy i aby nikt nie został pominięty.

4.7.

W centrum strategii na rzecz zwiększania odporności, które miałyby doprowadzić do sprawiedliwej transformacji naszego modelu gospodarczego w odpowiedzi na nieuchronne wyzwania, muszą się znaleźć strategie inwestycyjne obejmujące inwestycje publiczne w umiejętności i systemy edukacji, a bardziej ogólnie – inwestycje społeczne, jak również inwestycje w technologie promujące zrównoważenie środowiskowe.

4.7.1.

Warunkiem przezwyciężenia skutków cyfryzacji konieczny będzie rozwój umiejętności i zdolności, które pozwolą pracownikom wykonywać bardziej złożone zadania wymagające kreatywnego myślenia, a także rozwój zdolności do odnawiania umiejętności przez całe życie. Dowiedziono, że istniejące (i narastające) nierówności są w dużym stopniu zdeterminowane wynikami szkolnymi uczniów. Dlatego ważne jest wdrożenie strategii inwestycji społecznych, tak aby nikt nie został pominięty.

4.7.2.

Trzeba intensywniej inwestować środki publiczne i prywatne w przyszłą gospodarkę o neutralnym wpływie na klimat, aby osiągnąć ambitniejsze cele UE w zakresie redukcji emisji do 2030 r. Konieczna będzie również radykalna zmiana, aby osiągnąć zerową emisję netto do 2050 r. zgodnie z celami porozumienia paryskiego, co zostało uznane przez Komisję w komunikacie COM(2018) 773 final. Inwestycje w energię ze źródeł odnawialnych w UE-27 w 2017 r. stanowiły zaledwie 50 % poziomu osiągniętego w 2011 r., a także były o 30 % mniejsze niż w 2016 r. (8) Kontrastem wobec trwale niskiego poziomu aktywności inwestycyjnej w obszarze odnawialnych źródeł energii w UE jest również utrzymujący się wysoki poziom nadal stosowanych dopłat do paliw kopalnych w państwach członkowskich. Problem polega nie tylko na niedoinwestowaniu: dysfunkcjonalny jest również przydział istniejących zasobów. Do odwrócenia tych negatywnych tendencji konieczne są jasne cele polityki i spójniejsze ramy polityczne. U schyłku ery paliw kopalnych w Europie niezbędne będą w każdym razie inwestycje zapewniające ochronę pracowników, tworzenie nowych miejsc pracy i wspieranie rozwoju lokalnego. Konieczne jest wynegocjowanie z partnerami społecznymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego procesów przejściowych dotyczących przejrzystości i skutecznej polityki komunikacyjnej.

4.8.

Obecnie konkurencyjność interpretuje się według kryterium kosztów, przede wszystkim kosztów pracy, zaś koszty energii postrzega się jako czynnik. Na ogół utrzymywanie konkurencyjności sprowadza się głównie do kształtowania jednostkowych kosztów pracy. Jakościowe elementy konkurencyjności powinny zyskać na znaczeniu pod względem wydajności pracy, produktywności zasobów i efektywności energetycznej oraz powinny być uwzględniane przez krajowe rady ds. produktywności.

4.9.

Ważnym celem powinno być zatem włączenie europejskiego mechanizmu zarządzania makroekonomicznego do kompleksowego i integracyjnego podejścia do koncepcji zrównoważonej gospodarki, obejmującego wskaźniki społeczne i środowiskowe w procesie europejskiego semestru i tym samym zwiększającego zarówno odporność, jak i zgodność z zasadami zrównoważonego rozwoju.

5.   Instrumenty zarządzania i polityka gospodarcza – na szczeblu UE i państw członkowskich – na drodze do bardziej odpornej i zrównoważonej gospodarki

5.1.

Znaczenie inwestycji, a zwłaszcza inwestycji publicznych, we wspieraniu procesu dostosowania do nieuchronnych procesów przejściowych, a także znaczenie polityki fiskalnej w rozwoju zdolności do amortyzacji wstrząsów oznacza, że konieczne jest stworzenie na szczeblu UE i szczeblu krajowym przestrzeni dla polityki fiskalnej sprzyjającej inwestycjom. UE powinna postawić sobie za cel osiągnięcie w krótkim czasie poziomu inwestycji sprzed kryzysu. Oznaczałoby to zmniejszenie luki inwestycyjnej, a tym samym zwiększenie inwestycji o dwa do trzech punktów procentowych PKB, czyli około 300 mld EUR rocznie dla UE-28 (9).

5.2.

Aby zwiększyć dochody i zapewnić wystarczające zasoby fiskalne w UE i państwach członkowskich, należy zintensyfikować starania na rzecz zwalczania oszustw podatkowych, unikania opodatkowania, prania pieniędzy, rajów podatkowych i nieuczciwej konkurencji podatkowej między państwami członkowskimi. Abstrahując od wspierania innowacji, państwa członkowskie powinny zgodzić się na koordynację działań na szczeblu UE, aby skłonić gigantów branży cyfrowej do zapłaty sprawiedliwej części podatków każdemu z państw członkowskich, w których osiągają zyski.

5.3.

Należy ulepszyć system zarządzania gospodarczego UE, w tym architekturę UGW, aby uniknąć zahamowania wzrostu gospodarczego i obciążenia krajowych polityk fiskalnych zadaniami, którymi nie mogą i nie powinny się zajmować.

5.4.

Wystarczająco duża zdolność fiskalna ustanowiona na poziomie strefy euro do celów stabilizacji w przypadku szoków byłaby najbardziej pożądanym wariantem, jednak prace nad nim na razie raczej utknęły w martwym punkcie.

5.5.

Zachowanie możliwości ochrony inwestycji publicznych na szczeblu krajowym, zwłaszcza podczas recesji, również powinno znaleźć się wysoko na liście priorytetów. Nie kwestionując potrzeby stabilności finansów publicznych, warto by zmienić obecne zasady fiskalne UE lub zinterpretować je w sposób wyłączający inwestycje publiczne, w szczególności inwestycje społeczne i inwestycje w projekty środowiskowe, z obliczania deficytu (10).

5.6.

Unia bankowa musi zostać uzupełniona europejskim systemem gwarantowania depozytów i wspólnym fiskalnym mechanizmem ochronnym dla jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. EKES ponownie wyraża zaniepokojenie z powodu stwarzanych przez niektóre rządy przeszkód w dokończeniu tych dwóch projektów, które mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia stabilności finansowej i ostatecznie inwestycji prywatnych w strefie euro i które są tak powiązane z rosnącą odpornością.

5.7.

Należy wprowadzić wspólny bezpieczny składnik aktywów, zmniejszyć fragmentację finansową dzięki promowaniu unii rynków kapitałowych, wspierać potencjał polityki pieniężnej oraz zmniejszyć więź bank-państwo, zastępując krajowe obligacje skarbowe na zestawieniach bilansowych banków. Ten ostatni element utorowałby również drogę niezbędnym, lecz dotychczas trudnym z politycznego punktu widzenia reformom, które znacznie przyczynią się do pogłębienia UGW. Kraje, które nie należą do strefy euro, mogłyby uczestniczyć we wspólnym programie na rzecz bezpiecznego składnika aktywów. Władze monetarne i organy odpowiedzialne za europejską politykę gospodarczą powinny uwzględnić sytuację tych krajów, by zapewnić odporność całego europejskiego systemu finansowego.

5.8.

Europejski semestr powinien w większym stopniu i spójniej obejmować rozwój odporności z myślą o pozytywnej konwergencji i zrównoważonym rozwoju na wszystkich etapach, począwszy od rocznej analizy wzrostu gospodarczego (która mogłaby stać się roczną analizą wzrostu gospodarczego i zrównoważonego rozwoju) po krajowe programy reform i zalecenia dla poszczególnych krajów.

5.9.

Istnieje wiele czynników mających wpływ na odporność gospodarczą, które mają zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania UGW. Instytucje europejskie i państwa członkowskie powinny ustanowić spójny program działania w celu wsparcia i umocnienia kluczowych czynników odporności gospodarczej w całej UE oraz konwergencji państw członkowskich w odniesieniu do tych czynników za pomocą europejskiego semestru, WRF na lata 2021–2027 oraz innych instrumentów legislacyjnych i rządowych.

5.10.

Wreszcie EKES uważa, że w programie działań należy uwzględnić następujące kluczowe czynniki odporności: a) zwiększenie stabilności finansowej: zwiększenie zdolności finansowych Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS), propagowanie europejskiej polityki podatkowej obejmującej harmonizację podatkową, ułatwienie samowystarczalności podatkowej państw członkowskich oraz ustanowienie skutecznych mechanizmów walki z oszustwami podatkowymi; b) urzeczywistnienie unii walutowej poprzez poszerzenie celów EBC, utworzenie jednego europejskiego ministerstwa skarbu zdolnego do emisji długu, poprawa zarządzania strefą euro i uczynienie jej bardziej demokratyczną; c) zwiększenie wydajności gospodarek europejskich poprzez skupienie się na kluczowych czynnikach takich jak inwestycje (publiczne i prywatne), badania naukowe, rozwój, kształcenie i szkolenie zawodowe, poprawa zarządzania przedsiębiorstwami i udziału pracowników; d) rynki pracy i jakość zatrudnienia: umocnienie rokowań zbiorowych i dialogu społecznego, zapewnienie skutecznego działania automatycznych stabilizatorów oraz opracowanie lepszej aktywnej polityki zatrudnienia. Europejskie ubezpieczenie od utraty pracy, które uzupełniałoby systemy krajowe, mogłoby stanowić instrument europejskiej odporności gospodarczej wzmacniający również spójność polityczną Unii. Zwracamy się do instytucji europejskich o zbadanie, na ile realistyczne byłoby finansowanie takiego instrumentu w ramach wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027; e) wsparcie spójności społecznej oraz postępów w kierunku bardziej integracyjnego społeczeństwa poprzez zastosowanie Europejskiego filaru praw socjalnych wraz z odpowiednim finansowaniem; oraz f) wsparcie tworzenia otoczenia sprzyjającego inwestycjom biznesowym i poprawa finansowania przedsiębiorstw, pilne dokończenie budowy unii rynków kapitałowych i unii bankowej, w tym europejskiego systemu gwarantowania depozytów (EDIS).

5.11.

EBC, wraz z większością innych głównych banków centralnych na świecie, prawdopodobnie będzie musiał kontynuować swoją niekonwencjonalną politykę pieniężną dopóty, dopóki oczekiwania inflacyjne pozostaną poniżej poziomu docelowego. Powinien także rozważyć bezpośrednie finansowanie inwestycji w projekty proekologiczne i projekty związane z transformacją cyfrową.

5.12.

Przyszłe wieloletnie ramy finansowe (WRF) powinny odzwierciedlać ambicję rozwoju odpornej i zrównoważonej gospodarki. Wniosek Komisji dotyczący WRF na lata 2021–2027 nie zapewni wystarczających środków na wzmocnienie następujących czynników odporności: inwestycje i nowy instrument stabilizacji inwestycji; polityka spójności sprzyjająca konwergencji gospodarczej i społecznej między państwami członkowskimi; polityka wewnętrznej spójności społecznej wpisana do Europejskiego filaru praw socjalnych; oraz sprawiedliwa transformacja zalecana w niniejszej opinii. EKES ponawia postulat zawarty w opinii w sprawie wieloletnich ram finansowych po 2020 r. (11), aby środki dostępne w następnych WRF wynosiły 1,3 % DNB UE-27. Proponowane cięcie środków finansowych na politykę spójności – o 10 % w porównaniu z obecnymi WRF we wniosku Komisji Europejskiej dotyczącym WRF – wydaje się szczególnie niedopuszczalne, wziąwszy pod uwagę potrzebę umocnienia kluczowych strategii politycznych zwiększających odporność i zgodność z zasadami zrównoważonego rozwoju.

5.12.1.

Należy wydzielić specjalne środki finansowe na ułatwienie przejścia do zrównoważonej gospodarki (np. „fundusz sprawiedliwej transformacji”) zgodnie z propozycją Parlamentu Europejskiego z 2018 r. dotyczącą utworzenia takiego funduszu z budżetem w wysokości 4,8 mld EUR.

5.12.2.

Polityka strukturalna i polityka spójności UE powinny być uwzględnione w modelu zrównoważonej gospodarki. Chociaż łagodzenie zmiany klimatu (i przystosowanie się do niej) jest jednym z priorytetowych obszarów finansowania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (funduszy ESI), cel ten odnosi się głównie do wspierania odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej. Nie został on jeszcze uwzględniony w szerszych ramach wspierania przejścia na gospodarkę neutralną dla klimatu i brakuje też odrębnych priorytetów poświęconych sprawiedliwej transformacji.

5.12.3.

EKES wyraża zaniepokojenie, że finansowanie za pośrednictwem EBI i Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) projektów dotyczących energii z paliw kopalnych przewyższa finansowanie czystej energii. Chociaż finansowanie infrastruktury gazowej jest finansowaniem w energię pomostową, należy przyjąć bardziej rygorystyczne cele w zakresie emisji.

5.12.4.

Polityka dotacji UE i państw członkowskich musi być zgodna z celem osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r. Należy jak najszybciej wyeliminować subwencjonowanie takiej działalności gospodarczej, która utrudnia osiągnięcie tego celu lub w inny sposób szkodzi środowisku.

5.13.

Biorąc pod uwagę rodzaj środków i skalę wysiłków koniecznych do zbudowania bardziej odpornej i zrównoważonej gospodarki, niezbędne będzie aktywne zaangażowanie partnerów społecznych i innych przedstawicielskich organizacji społeczeństwa obywatelskiego w kształtowanie ścieżek sprawiedliwej transformacji i ścieżek prowadzących do zwiększenia odporności. Zwiększenie udziału pracowników i demokracja w miejscu pracy mogłyby przyczynić się do rozwinięcia zdolności dostosowawczych i odporności na poziomie przemysłu. Jest to czynnik odporności, który z kolei wzmacnia inne czynniki, z którymi wykazuje pozytywną korelację w kontekście funkcjonowania przedsiębiorstw i gospodarki: wydajność, zdolność do innowacji, jakość zatrudnienia itp. Spółdzielnie pracy mogą również stanowić potężny model demokracji w przedsiębiorstwie, oparty na wspólnym interesie i solidarności oraz zakorzeniony na lokalnym obszarze.

5.13.1.

Z drugiej strony udział pracowników ma zasadnicze znaczenie dla powodzenia zielonej i cyfrowej transformacji. Należy stosować istniejące instrumenty partycypacji pracowników i demokratycznego współdecydowania w przedsiębiorstwach. Partnerzy społeczni i instytucje europejskie muszą zadbać o to, by takie instrumenty funkcjonowały we wszystkich krajach UE oraz by były powiązane z procedurami dialogu społecznego, sprzyjającego sprawiedliwej transformacji. Wytyczne MOP z 2015 r. dotyczące sprawiedliwej transformacji (12) zapewniają rządom i partnerom społecznym zestaw praktycznych narzędzi do zarządzania procesem tej transformacji.

---

(1)  Komisja Europejska, Odporność gospodarcza w UGW – nota dla Eurogrupy, 13 września 2017 r.

(2)  Dokument otwierający debatę „W kierunku zrównoważonej Europy 2030” (2019).

(3)  Raworth (2017).

(4)  Dz.U. C 228 z 5.7 2019, s. 37.

(5)  Dz.U. C 143 z 22.5 2012, s. 39.

(6)  Dz.U. C 75 z 10 z 10.3.2017, s. 6.

(7)  Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 73.

(8)  Frankfurt School-UNEP-BNEF (2018).

(9)  How to close the European investment gap?, Michael Dauderstädt, Friedrich Ebert Stiftung.

(10)  Dz.U. C 262 z 25.7.2018, s. 28 i opinia EKES-u w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, Dz.U. C 159 z 10.5.2019, s. 49.

(11)  Dz.U. C 440 z 6.12.2018, s. 106.

(12)  Guidelines for a just transition towards environmentally sustainable economies and societies for all, Międzynarodowa Organizacja Pracy (MOP).

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Nowa wizja dokończenia budowy unii gospodarczej i walutowej”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/06)

Sprawozdawczyni: Judith VORBACH

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	24.1.2019
Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego (opinia z inicjatywy własnej)
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	2.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7.2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	159/2/9

Preambuła

Niniejsza opinia jest częścią pakietu dwóch sporządzonych równolegle opinii z inicjatywy własnej EKES-u „W kierunku bardziej odpornej i zrównoważonej gospodarki europejskiej” i „Nowa wizja dokończenia budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej”. Pakiet ten ma posłużyć jako bezpośredni wkład w agendę gospodarczą nowo wybranych Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej, rozpoczynających kadencję w 2019 r. Istnieje wyraźne zapotrzebowanie na nową europejską strategię gospodarczą: pozytywną narrację dla przyszłego rozwoju gospodarki UE w szerszym świecie, która zwiększyłaby odporność UE na wstrząsy gospodarcze oraz zrównoważenie – pod względem gospodarczym, społecznym i środowiskowym – jej modelu gospodarczego. Ma to przywrócić zaufanie do UE, stabilność i wspólny dobrobyt wszystkim Europejczykom. Biorąc za punkt wyjścia postępy z ubiegłych lat, strategia ta mogłaby stanowić podstawę dla dalszej integracji gospodarczej, fiskalnej, finansowej, społecznej i politycznej, koniecznej do realizacji celów europejskiej unii gospodarczej i walutowej.

Już w 2014 r. EKES sporządził opinię w sprawie dokończenia budowy UGW. Zastosowano w niej podział na filar monetarny i finansowy, filar gospodarczy, filar społeczny i filar polityczny. W sprawie poszczególnych filarów zostały przyjęte dalsze opinie. W niniejszej opinii ta czterofilarowa struktura zostaje zachowana, aby przedstawić przegląd postępów i braków UGW, a wreszcie by zaproponować wykaz zaleceń, które zostaną przedstawione nowej Komisji i Parlamentowi Europejskiemu z myślą o silnej, sprzyjającej włączeniu społecznemu i odpornej unii walutowej. Ogólnie EKES apeluje do instytucji europejskich i rządów krajowych o znacznie ambitniejsze kroki w ramach reformy UGW, aby urzeczywistnić unię charakteryzującą się lepszą integracją, wyższym poziomem demokracji i lepszym rozwojem społecznym.

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Choć na drodze do dokończenia budowy UGW zrealizowano już duże etapy, każdy z filarów wymaga jeszcze znacznego wzmocnienia. Należy przy tym zwracać szczególną uwagę na wzajemne ich wyważenie, gdyż zaniedbanie chociażby jednego filaru może prowadzić do niebezpiecznego zachwiania równowagi. Trzeba też nieustannie mieć na uwadze wyzwania związane ze zmianą klimatu. Filary oddziałują również na siebie nawzajem. Na przykład społeczne aspekty filaru gospodarczego przyczyniają się także do wzmocnienia filaru społecznego i na odwrót. Niektóre konkretne działania charakteryzują się zmienną alokacją.

1.2.

Choć ukończenie budowy UGW jest pilnie potrzebne, spór między państwami członkowskimi co do ukierunkowania UGW hamuje dalsze postępy. Wpływ mają również pogarszające się perspektywy koniunkturalne, niepewność geopolityczna i planowany brexit. Ogromnym wyzwaniem jest też rozbieżność między państwami członkowskimi, nierówny podział dochodów i kapitału, kryzys klimatyczny i przewidywany rozwój demograficzny.

1.3.

Koniecznym, lecz niewystarczającym warunkiem ukończenia budowy UGW jest odporność na kryzysy. W obecnej sytuacji EKES zaleca następujące priorytety: trwały wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu, zmniejszanie nierówności, pozytywna konwergencja, zapewnienie wzrostu produktywności i konkurencyjności w myśl celów strategii „Europa 2020”, dobre warunki dla przedsiębiorstw i inwestycji, dobrej jakości miejsca pracy i odpowiednie wynagrodzenia, zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego, stabilne i ukierunkowane na zrównoważoność finanse publiczne, stabilny sektor finansowy i osiągnięcie celów zrównoważonego rozwoju do 2030 r. oraz celów porozumienia klimatycznego z Paryża.

1.4.

Szczegółowe zalecenia EKES-u dotyczące filarów UGW:

1.4.1.

Stabilny filar monetarny i finansowy jako podstawa rozwoju ogólnogospodarczego — EBC: umocnienie jego stabilizującej roli oraz zachowanie jego niezależności. — Zdecydowane kroki w kierunku dokończenia budowy unii bankowej i unii rynków kapitałowych z zachowaniem następujących priorytetów: stabilizacja w celu budowy zaufania, skuteczna regulacja, równowaga podziału ryzyka i ograniczania ryzyka z myślą o uniknięciu ponownego obciążania budżetów publicznych w przypadku kryzysu, uwzględnienie społecznych skutków regulacji, uwzględnienie celów klimatycznych, ochrona konsumentów. — Unia bankowa: zapewnienie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz wdrożenie europejskiego systemu gwarantowania depozytów, ponowne podjęcie debaty o reformie strukturalnej i równoległym systemie bankowym. — Unia rynków kapitałowych: ustalenie priorytetów, mianowicie poprawa nadzoru, utworzenie agencji ratingowej UE, bezpieczny składnik aktywów, działania harmonizujące w zakresie zasad upadłości. — Wzmocnienie międzynarodowej roli euro na podstawie stabilnej gospodarczo i zrównoważonej społecznie UGW.

1.4.2.

Silny filar gospodarczy jako podstawa dobrobytu i postępu społecznego — Wzmocnienie filaru gospodarczego z myślą o wyrównaniu poziomów między krajami oraz wspieraniu wzrostu, wydajności i konkurencyjności. — Zrównoważenie środków oddziaływania na podaż i popyt, co obecnie oznacza zwiększenie wartości strony popytowej, za pomocą większego uwzględnienia tablicy wskaźników społecznych w europejskim semestrze, wzmocnienie systemów płacowych i autonomii partnerów społecznych, szybkie ustanowienie Europejskiej Agencji Pracy oraz wdrożenie złotej reguły inwestycyjnej w taki sposób, by nie zagrozić finansowej i fiskalnej stabilności w średnim okresie. — Wprowadzenie mechanizmu zdolności fiskalnej strefy euro, finansowanego za pomocą wspólnego instrumentu dłużnego oraz powiązania płatności ze wzmocnieniem struktury gospodarczej i społecznej. Obecne propozycje należy postrzegać jedynie jako pierwsze kroki. — Środki przeciwdziałające nieuczciwej konkurencji podatkowej, a także zapobiegające uchylaniu się od opodatkowania i unikaniu opodatkowania.

1.4.3.

Wdrażanie filaru społecznego jako podstawy postępu społecznego — Minimalne normy socjalne w państwach członkowskich z wysokim poziomem ochrony. — Dążenie do osiągnięcia odpowiedniej równowagi między solidną podstawą gospodarczą a silnym wymiarem społecznym. — Poszerzenie debaty na temat unijnego ministra finansów o jego unijnego odpowiednika do spraw społecznych i pracy.

1.4.4.

Filar polityczny jako podstawa dla demokracji, solidarności i jedności — Wzmocnione włączanie Parlamentu Europejskiego oraz partnerów społecznych i innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego w podejmowanie głównych decyzji z zakresu polityki społecznej i gospodarczej. — Solidarne i zjednoczone działanie jako podstawa dobrobytu i pokoju w obrębie UE oraz znaczenia politycznego i gospodarczego UE w kontekście globalnym. — Szybkie przystąpienie do strefy euro państw członkowskich UE, które jeszcze nie są jej częścią.

2.   Dokończenie budowy UGW – osiągnięcia, wyzwania i cele

2.1.

Na drodze do dokończenia budowy UGW zrealizowano już duże etapy, więc UGW stanowi dziś znaczący wspólny dorobek. W 2015 r. w sprawozdaniu pięciu przewodniczących przedstawiono ambitne plany pogłębienia UGW. W czerwcu 2019 r. Komisja przedstawiła dokument „Pogłębienie europejskiej unii gospodarczej i walutowej: podsumowanie postępów po czterech latach od publikacji sprawozdania pięciu przewodniczących” (1), w którym podsumowała postępy poczynione od tego czasu i wezwała państwa członkowskie do podjęcia dalszych działań. EKES przyłącza się do tego wezwania. Zarówno w przypadku filaru finansowego i gospodarczego, jak i filaru społecznego i demokratycznego jest jeszcze dużo do zrobienia. EKES zwraca w szczególności uwagę na konieczność zachowania równowagi między wszystkimi obszarami, między którymi występują też różnorodne interakcje.

2.2.

Choć państwa członkowskie podzielają chęć zachowania euro, spór między państwami co do ukierunkowania UGW uniemożliwia dalsze pogłębienie tej unii. Wyraża się on w konflikcie między podziałem ryzyka, które towarzyszy transgranicznym przelewom środków lub wspólnej odpowiedzialności, a podejściem polegającym na ograniczaniu ryzyka, zgodnie z którym presja dostosowawcza spoczywa po stronie poszczególnych państw, a za pomocą przekształceń strukturalnych ma zostać osiągnięta odporność gospodarcza. Skupianie się na tej rozbieżności jest jednak niewystarczające, ponieważ pojawiają się także różne perspektywy partyjno-polityczne i społeczno-obywatelskie. Dla dokończenia budowy UGW należy jednak zrozumieć – ponad różnymi interesami i perspektywami, że solidarność i gotowość do kompromisu stanowią konieczną podstawę dobrej wspólnej przyszłości w Europie.

2.3.

Aktualne uwarunkowania gospodarcze stanowią wyzwanie. Po długiej fazie kryzysu gospodarka UGW w 2014 r. znów przyspieszyła, ale w drugiej połowie 2018 r. ponownie zwolniła. Przyczyniło się do tego kilka czynników, takich jak globalne spowolnienie w handlu i rozwoju gospodarczym, nierozwiązane konflikty handlowe, a także niepewność wewnętrzna, na przykład w kwestii planowanego brexitu. W strefie euro ponownie bardziej odczuwalne stało się tłumienie dynamiki gospodarczej przez zależność od popytu zewnętrznego oraz czynniki specyficzne dla poszczególnych krajów i sektorów. Osłabienie wzrostu gospodarczego w UE ma się jeszcze utrzymać (2). W przyszłości trzeba będzie zmierzyć się z wyzwaniami takimi jak kryzys klimatyczny, zmiany technologiczne, protekcjonizm i ataki cybernetyczne, a także waluty cyfrowe i kryptowaluty. Europejski System Analiz Strategicznych i Politycznych (ESPAS) przedstawia w niedawno opublikowanym raporcie wniosek, że najpilniejszym obecnie problemem politycznym, wywierającym istotne skutki gospodarcze i finansowe, jest globalny wzrost temperatury, z którym będzie się wiązał m.in. znaczny spadek wydajności (3).

2.4.

Choć UE ogółem wypada dość zamożnie w ujęciu globalnym ze względu na stosunkowo wysoki produkt krajowy brutto – zagregowany i per capita – oraz z uwagi na rosnący w ostatnich latach wskaźnik zatrudnienia, to jednak nierówności społeczne między regionami i państwami członkowskimi oraz w ramach społeczeństw podważają spójność (4). Ubóstwem i wykluczeniem społecznym jest zagrożonych 22 % obywateli UE. W wielu krajach południowoeuropejskich realne wynagrodzenia są w 2019 r. przeciętnie niższe niż w 2009 r., co przyczynia się do dalszego faktycznego powiększania się rozziewu między poziomami dobrobytu społeczno-gospodarczego (5). Również luka płacowa pomiędzy mężczyznami a kobietami jest w wielu miejscach nadal duża, a znaczna część ludności zdolnej do pracy cierpi wskutek ubóstwa pracujących lub bezrobocia. Odnośnie do dystrybucji aktywów prywatnych netto gospodarstw domowych EBC dochodzi do wniosku, że w strefie euro istnieje istotna nierównowaga. 10 % najbogatszych posiada 51,2 % aktywów netto. (6) Stanowi to niebezpieczną pożywkę dla napięć społecznych i podziałów.

2.5.

Poprawa odporności na kryzysy jest konieczna, lecz niewystarczająca. Dokończenie budowy UGW wymaga pozytywnej wizji, jak zapisano w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. Mowa w nim między innymi o wspieraniu konkurencyjnej społecznej gospodarki rynkowej zmierzającej do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz o ochronie środowiska. Z dzisiejszej perspektywy EKES zaleca postawienie sobie następujących celów: trwały wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu, zmniejszanie nierówności społecznych i gospodarczych, pozytywna konwergencja, zapewnienie wzrostu produktywności i utrzymanie konkurencyjności w myśl celów strategii „Europa 2020” (obejmujących także cele wychodzące poza PKB (7)), dobre warunki dla przedsiębiorstw i innowacji, dobrej jakości miejsca pracy i odpowiednie wynagrodzenia, zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego, stabilne i ukierunkowane na zrównoważoność finanse publiczne, stabilny sektor finansowy i osiągnięcie celów zrównoważonego rozwoju do 2030 r. oraz celów porozumienia klimatycznego z Paryża. EKES odsyła także do swojej opinii z inicjatywy własnej „W kierunku bardziej odpornej i zrównoważonej gospodarki europejskiej”.

3.   Filar monetarny i finansowy podstawą rozwoju gospodarczego

3.1.

EKES podkreśla duże znaczenie stabilizującej roli EBC w obliczu kryzysu. Samo ogłoszenie zakupu obligacji rządowych w razie konieczności (program OMT) przez prezesa banku centralnego doprowadziło do uspokojenia rynków. Program luzowania ilościowego od 2015 r. wprowadzony z myślą o osiągnięciu celu inflacyjnego doprowadził do dalszego obniżenia stóp procentowych, dzięki czemu został ułatwiony dostęp do środków pieniężnych. To, że banki deponują obecnie środki pieniężne w EBC, nawet jeśli obowiązują ujemne stopy procentowe, wskazuje na konieczność rozwijania filaru gospodarczego UGW. EKES zachęca też, aby umocować prawnie rolę EBC jako kredytodawcy ostatniej szansy. Ważne jest, by nadal chronić niezależność EBC.

3.2.

Zgodnie z badaniem EBC (8) sektor finansowy UGW wypełnia funkcję finansowania MŚP w sposób zadowalający. Obecnie MŚP jako główne problemy podają niską dostępność wykwalifikowanych pracowników i doświadczonej kadry kierowniczej, a także trudności w znajdowaniu klientów, natomiast brak dostępu do finansowania jest postrzegany jako niewielki problem. Przedsiębiorstwa w niektórych państwach członkowskich są silniej dotknięte tym zjawiskiem, lecz również tam daje się zauważyć odprężenie. Badanie dotyczy próby 11 020 przedsiębiorstw strefy euro, z czego 91 % zatrudnia mniej niż 250 pracowników. EKES podkreśla wagę stabilnej podstawy finansowania również w przypadku dużych przedsiębiorstw.

3.3.

EKES apeluje do instytucji UE o to, aby konsekwentnie kończyły budowę unii bankowej i unii rynków kapitałowych, a dzięki temu stworzyły podstawę dla pełnego przezwyciężenia kryzysu finansowego oraz dla odpornej UGW, w której przywrócone zostanie pełne zaufanie. Należy przy tym tworzyć równowagę między podziałem a ograniczaniem ryzyka, tak aby w możliwym zakresie unikać obciążenia budżetów publicznych w razie kryzysu – zarówno na szczeblu krajowym, jak i wspólnotowym. W przypadku regulacji rynku finansowego na pierwszym planie musi być wydajność – przed złożonością. Należy również uwzględnić społeczne skutki regulacji, a ochrona konsumentów musi być uznawana za priorytet.

3.3.1.

Finansowanie za pośrednictwem kredytów bankowych jest w UE, jeśli porównać ją z USA, znacznie bardziej rozpowszechnione niż finansowanie kapitałowe. EKES opowiada się za dywersyfikacją źródeł finansowania, a tym samym za większym podziałem ryzyka, co oznacza w UE większą wagę finansowania kapitałem własnym.

3.4.

EKES przyjmuje do wiadomości postępy w ramach unii bankowej i podkreśla pozytywną rolę Komisji. Jednak wbrew zapewnieniom nie została jeszcze podjęta żadna wspólna decyzja państw członkowskich co do stosowania EMS jako zabezpieczenia jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Również dalsze kroki w kierunku wdrażania pilnie potrzebnego jednolitego europejskiego systemu gwarantowania depozytów były wielokrotnie odrzucane przez państwa członkowskie.

3.4.1.

EKES uważa, że konkretny harmonogram dotyczący europejskiego systemu gwarantowania depozytów powinien już być dawno gotowy (9). W kontekście stosowania EMS jako mechanizmu ochronnego dla jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji EKES zaleca dodatkowo zwiększenie funduszy jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, redukcję kredytów zagrożonych w sposób zrównoważony społecznie oraz solidny minimalny wymóg funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych (MREL) (10). Ponadto w ramach unii bankowej należy konsekwentnie realizować działania przeciwdziałające praniu pieniędzy (11). Należy ponownie podjąć debatę o reformie strukturalnej banków, w celu ograniczenia ryzyka do akceptowalnego poziomu. EKES zaleca poświęcenie większej uwagi również konieczności regulacji banków z równoległego systemu bankowego.

3.4.2.

EKES ponawia swój wcześniejszy apel, aby doskonaleniu i konsolidacji filarów unii bankowej towarzyszyło wdrażanie celów zrównoważonego rozwoju i porozumienia klimatycznego z Paryża. Jeśli chodzi o wymogi kapitałowe, należy uwzględnić korzystniejsze traktowanie inwestycji przyjaznych środowisku i różnych niezbyt złożonych pożyczek długoterminowych sprzyjających włączeniu społecznemu, szczególnie jeżeli są związane z efektywnością energetyczną, energią ze źródeł odnawialnych itp.

3.5.

Dokończenie budowy unii rynków kapitałowych przyczynia się do absorpcji wstrząsów i podejmowania działalności inwestycyjnej przez przedsiębiorstwa, a tym samym do większej konkurencyjności (12). Inaczej niż w przypadku unii bankowej, która spoczywa na jasno określonych filarach, unia rynków kapitałowych obejmuje dużą liczbę różnych inicjatyw, takich jak MiFID, dyrektywa w sprawie usług płatniczych czy ogólnoeuropejski indywidualny produkt emerytalny (OIPE). Ostateczna ogólna ocena jest trudna, jednak EKES zaleca następujące zasady formalne: po pierwsze potrzebne jest skupienie się na głównych projektach. Priorytetem powinno być polepszenie nadzoru. Komisja powinna również ponownie zachęcić do debaty na temat utworzenia unijnej agencji ratingowej. Jeśli chodzi o bezpieczny składnik aktywów, EKES z zainteresowaniem oczekuje wniosku Komisji. Ponadto należy dążyć do harmonizacji zasad upadłości oraz opodatkowania przedsiębiorstw. W związku z tym EKES z zadowoleniem przyjmuje działania na rzecz wspólnej podstawy opodatkowania osób prawnych, przy czym należy zachęcać do podejmowania odpowiednich środków w celu zwalczania nieuczciwej konkurencji podatkowej.

3.6.

EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę zmierzającą do wzmocnienia międzynarodowej roli euro, które jest obecnie drugą najważniejszą walutą po dolarze amerykańskim. Komisja UE zaleca w tym celu dokończenie budowy UGW oraz unii bankowej i unii rynków kapitałowych, a także realizację dodatkowych inicjatyw w sektorze finansowym i mocniejsze wykorzystanie euro w obszarach energii, surowców i transportu, a także zaleca, by UE mówiła jednym głosem w kwestiach strategicznych i gospodarczych. EKES uważa jednak, że zakres tych działań jest zbyt ograniczony. Spójność społeczna, pozytywna konwergencja gospodarcza i siła gospodarcza, a także wspieranie konkurencyjności i innowacji pozostają równie koniecznymi podstawami dobrego rozwoju, a tym samym mocniejszej międzynarodowej roli euro. EKES odsyła tu do swojej opinii „W kierunku wzmocnienia międzynarodowej roli euro”.

4.   Filar gospodarczy podstawą dobrobytu i postępu społecznego

4.1.

Polityka monetarna EBC oddziałuje w równym stopniu na wszystkie państwa strefy euro, natomiast nierównowaga w handlu zagranicznym może się zwiększać, kraje mogą znajdować się w różnych fazach koniunktury i być w różnym stopniu odporne na wstrząsy. Jednocześnie instrumenty krajowej polityki pieniężnej i kursowej nie są dostępne dla państw strefy euro. Dlatego niezbędne jest wzmocnienie filaru gospodarczego w celu wspierania inwestycji w zrównoważony wzrost, popytu konsumpcyjnego, wydajności i konkurencyjności. W tym celu konieczna jest równowaga między środkami oddziaływania na podaż i popyt. W 2019 r. i później Komisja oczekuje pozytywnego wzrostu gospodarczego ze względu na prywatny popyt konsumpcyjny i inwestycje (13). EKES zaleca, aby wzmocnić te impulsy.

4.2.

Europejski semestr odgrywa ważną rolę w zakresie zbliżenia makroekonomicznego. EKES z zadowoleniem przyjmuje zamiar Komisji, aby w większej mierze uwzględnić w europejskim filarze praw socjalnych przewidzianą tablicę wskaźników społecznych. Bezpieczeństwo socjalne sprzyja zwiększeniu zaufania w bezpieczną pod względem finansowym przyszłość i oddziałuje pozytywnie na łączny popyt. EKES zachęca, aby wykorzystać europejski semestr również do zaproponowania stosowania kolejnych kryteriów odporności związanych ze zwalczaniem nierówności społecznych i działaniami na rzecz klimatu.

4.3.

Dostateczna siła nabywcza opiera się na dobrze wynagradzanych miejscach pracy. Natomiast czynnikiem hamującym jest tu trend polegający na tym, że realne wynagrodzenia przeciętnie rosną wolniej niż wydajność (14). Dlatego EKES zaleca wzmocnienie systemów płacowych i autonomii partnerów społecznych. W celu zapewnienia uczciwej konkurencji należy zadbać o egzekwowanie obowiązujących minimalnych norm w odniesieniu do wszystkich pracowników. Ponadto należy zbadać możliwość wskazania dostępnych narzędzi i ram na szczeblu UE przeznaczonych do wsparcia i ukierunkowania państw członkowskich w ich wysiłkach na rzecz opracowania systemów dochodu minimalnego. Ważnym krokiem w kierunku zwalczania nieuczciwej konkurencji jest szybkie wdrożenie planowanej Europejskiej Agencji Pracy.

4.4.

Inwestycje w budownictwo socjalne, oświatę, badania, cyfryzację, ochronę klimatu, zrównoważoną mobilność i energię odnawialną są nie tylko impulsami dla gospodarki i ważnym instrumentem polityki stymulacyjnej, lecz także zapewniają zdolności produkcyjne na potrzeby przyszłego dobrobytu i konkurencyjności (15). Choć Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS) jest krokiem we właściwym kierunku, bardzo potrzebne są dalsze działania. Przykładowo inwestycje publiczne netto wyrażone jako procent PKB w strefie euro utrzymują się w okolicach punktu zerowego. Ważnym krokiem jest poprawa zarządzania w zakresie polityki fiskalnej.

4.5.

Istnieje tu pole manewru bez zmiany prawa pierwotnego. TFUE definiuje wprawdzie stabilność cen jako pierwszorzędny cel polityki gospodarczej UE. Cel ten należy jednak osiągać w oparciu o zrównoważony wzrost gospodarczy, konkurencyjną społeczną gospodarkę rynkową, dążącą do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego, a także w oparciu o wysoki poziom ochrony środowiska i poprawę jakości środowiska. Tak sformułowane podejście do polityki gospodarczej dopuszcza uwzględnienie zarówno komponentów oddziałujących na podaż, jak i oddziałujących na popyt, tak aby pakt stabilności był również paktem wzrostu. Aby zagwarantować wyłączenie odpowiedzialności między państwami członkowskimi, ramy te zostały jednak ponownie ograniczone za sprawą pakietu fiskalnego oraz tak zwanego dwu- i sześciopaku. W tym kontekście EKES zaleca wdrożenie złotej reguły inwestycji publicznych metodami, które nie zagrażają średnioterminowej stabilności finansowej i fiskalnej (16). Pomogłoby to zapewnić stabilizację inwestycji w przyszłość na koniecznym poziomie – zgodnie z zasadami dotyczącymi deficytu budżetowego.

4.6.

Do dokończenia budowy UGW konieczny jest wspólny mechanizm zdolności fiskalnej dla strefy euro. EKES opowiada się za wspólnym budżetem dla strefy euro, który może być finansowany ze wspólnego instrumentu dłużnego. Ponadto powinna zostać na nowo podjęta debata na temat europejskiego (17) ministra gospodarki i finansów, który powinien odpowiadać również przed Parlamentem Europejskim. EKES podkreśla, że wypłaty muszą być powiązane ze wzmocnieniem struktury gospodarczej i społecznej. Potrzebna jest tu definicja pojęcia „reform strukturalnych”. Należy wyjaśnić związek między środkami w obrębie wieloletnich ram finansowych 2021–2027 (18) (WRF) i działaniami w ramach funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

4.6.1.

Komisja proponuje w kontekście WRF 2021–2027 Europejski Instrument Stabilizacji Inwestycji, który powinien być wykorzystywany w przypadku wstrząsów ograniczonych do konkretnego kraju. Przewidziane środki w wysokości 30 mld EUR są jednak absolutnie niewystarczające, aby wywierać skutki stabilizujące. Ponadto EKES ubolewa, że na szczycie strefy euro w grudniu 2018 r. nie podjęto tematu komponentów stabilizujących w tej formie. Ogłoszono natomiast, że zostaną uzgodnione cechy instrumentu budżetowego na rzecz konwergencji i konkurencyjności (19). Komisja apelowała o to przed szczytem państw strefy euro w czerwcu 2019 r. i podkreśliła swą gotowość do opracowania nowego wniosku regulacyjnego (20). EKES postrzega to jako możliwą próbę stworzenia budżetu strefy euro i przeanalizuje ten planowany instrument pod kątem jego skutków gospodarczych i społecznych.

4.6.2.

Jako inną formę mechanizmu zdolności fiskalnej UGW zastosowano jako odniesienie ubezpieczenie (i reasekurację) od utraty pracy, którego finansowanie mogłoby być trwale zabezpieczone według jeszcze nieznanych kryteriów. W przypadku wstrząsu gospodarczego umożliwiałoby to absorpcję negatywnych skutków kryzysu. Ponadto potrzebne jest wzmocnienie krajowych automatycznych mechanizmów stabilizacji, na przykład krajowych systemów ubezpieczenia od bezrobocia. EKES jest zdania, że należy dalej podejmować pomysł stworzenia odpowiednich zasad dotyczących krajowych ubezpieczeń od utraty pracy. Mogłoby to prowadzić do faktycznej poprawy warunków życia i pracy, a ponadto wzmocniłoby krajowe automatyczne mechanizmy stabilizacji.

4.6.3.

Planuje się również wprowadzenie zmian w Porozumieniu ustanawiającym EMS, do czego Komisja wzywa również szefów państw lub rządów. Oprócz wprowadzenia wspólnego mechanizmu ochronnego dla jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji należy przy okazji dokonać między innymi również dostosowań w zakresie przyznawania ostrożnościowych linii kredytowych, a także zapewnić odpowiedni poziom warunkowości. Przewidziane są też nowe tryby współpracy między EMS a Komisją (21). EKES ostrzega przed zaostrzeniem zobowiązań ex ante odnośnie do przyznawania ostrożnościowych linii kredytowych, gdyż podważyłoby to stabilizującą orientację tego instrumentu.

4.7.

Dążąc do ukończenia budowy UGW, nie wolno lekceważyć polityki podatkowej. W całej UE straty z tytułu uszczuplenia dochodów podatkowych mogą wynosić 825 mld EUR rocznie (22). Na przykład szacuje się, że przed wprowadzeniem kompleksowych środków przeciwdziałających unikaniu opodatkowania wartość erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS) w UE przez korporacje wielonarodowe wynosiła 50–70 mld EUR lub 0,3 % unijnego PKB (23). Jednak uchylanie się od opodatkowania nadal stanowi poważny problem, którym należy się zająć. Tymczasem obciążenie podatkowe pracy i obciążenia socjalne w Europie są najwyższe na świecie. Dzięki zwalczaniu agresywnego planowania podatkowego i uchylania się od opodatkowania i eliminacji przez rządy i organy podatkowe (24) specjalnych rozwiązań, które można uznać za elementy rajów podatkowych, można by uniknąć uszczuplenia dochodów podatkowych i stworzyć szerszą podstawę do inwestycji publicznych w rozwój infrastruktury socjalnej i przeciwdziałanie zmianie klimatu, a także do zrównoważonej stabilizacji gospodarki realnej i sektora finansowego.

4.7.1.

EKES odnotowuje z dużym zainteresowaniem komunikat Komisji dotyczący stosowania klauzuli pomostowej zgodnie z art. 48 ust. 7 TUE, między innymi w polityce podatkowej. Umożliwiałaby ona reformę w kierunku głosowania większością kwalifikowaną. Ponadto należy konsekwentnie kontynuować inicjatywy zmierzające do przeciwdziałania oszustwom podatkowym i eliminowania nieuczciwej konkurencji w zakresie podatku od osób prawnych. EKES wskazuje tu na swoją opinię w sprawie zagrożeń i przeszkód na jednolitym rynku (25). EKES z zadowoleniem przyjmuje propozycję, aby w ramach WRF określone podatki wpływały bezpośrednio do budżetu UE, zwiększając zasoby własne.

5.   Filar społeczny podstawą postępu społecznego i socjalnego

5.1.

Zrównoważony kształt filaru monetarno-finansowego i gospodarczego wzmacnia też fundament społeczny UGW. W dotychczasowych dyskusjach wymieniono już szereg elementów, które pozwoliłyby wzmocnić filar społeczny. Na przykład dzięki uwzględnieniu tablicy wskaźników społecznych w europejskim semestrze można by było wzmocnić takie kryteria jak pozytywna konwergencja dochodów minimalnych czy wynagrodzeń minimalnych i obniżenie bezrobocia (ludzi młodych).

5.2.

EKES jest zdania, że poprawa i wdrażanie minimalnych norm socjalnych w państwach członkowskich na podstawie wspólnych ram europejskich, aż do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony, może stanowić ważny wkład w pozytywną konwergencję społeczną. EKES zaznacza, że taka pozytywna konwergencja społeczna na rzecz poprawy warunków życia i pracy powinna opierać się na zrównoważonym wzroście, wysokiej jakości miejscach pracy i konkurencyjnym otoczeniu biznesowym, a także mogłaby zostać zwiększona dzięki znalezieniu odpowiedniej równowagi między solidną podstawą gospodarczą a silnym wymiarem społecznym.

5.3.

Trzeba znaleźć równowagę między kwestiami społecznymi i finansowymi. I tak na przykład debata na temat europejskiego ministra gospodarki i finansów musi zostać uzupełniona o debatę na temat dysponującego znacznymi zasobami komisarza ds. pracy i spraw społecznych, który byłby między innymi odpowiedzialny za monitorowanie Europejskiego filaru praw socjalnych.

6.   Filar polityczny podstawą demokracji, solidarności i jedności

6.1.

Rosnące nierówności gospodarcze, utrata dobrobytu i negatywne perspektywy na przyszłość mogą w przyszłości mieć znaczny wpływ na to, jak UE będzie oceniana przez społeczeństwo obywatelskie. Wzmocnienie pozostałych trzech filarów zgodnie z propozycjami przedstawionymi powyżej jest zatem zdaniem EKES-u ważnym i koniecznym warunkiem stabilizacji filaru politycznego. Ma to kluczowe znaczenie dla zwiększenia zaufania obywateli do UE.

6.2.

Niestety Parlament Europejski i partnerzy społeczni nie są wystarczająco zaangażowani w ramach europejskiego semestru, w procedury nadmiernego deficytu czy działania EMS. Także to okazuje się katalizatorem sił odśrodkowych, gdyż ocena np. tego, czy kraj narusza kryteria nadmiernego deficytu lub jakie należy wdrożyć reformy strukturalne, ma konsekwencje w dziedzinie polityki redystrybucji i polityki społecznej. EKES pilnie domaga się pełnego zaangażowania Parlamentu Europejskiego, ale także parlamentów narodowych, partnerów społecznych i innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego w podejmowanie głównych decyzji z zakresu polityki gospodarczej i społecznej. Tylko w ten sposób zapewni się, że obok interesów państwowych zostaną uwzględnione różne perspektywy partii politycznych i społeczeństwa obywatelskiego.

6.3.

Obecnie tylko 19 z 28 państw UE jest członkami strefy euro. W celu dokończenia budowy unii walutowej konieczne jest jednak przyjęcie również tych państw, które dotychczas nie są częścią strefy euro. Powinno to stać się jak najszybciej, przy czym państwa te powinny same podjąć zdecydowane kroki w tym kierunku. Większość obywateli państw członkowskich UE spoza strefy euro jest zdania, że wspólna waluta przynosi pozytywne skutki gospodarcze (26).

6.4.

EKES przypomina o ważnej roli wspólnego postępowania i zjednoczonego występowania państw członkowskich UE w kontekście geopolitycznym. Solidarność, zdolność do kompromisu i podążanie w jednym kierunku są podstawą dobrobytu i pokoju w obrębie UE, a także jej międzynarodowego znaczenia i konkurencyjności. Jest to szczególnie istotne w kontekście kształtowania polityki społecznej i gospodarczej. Dlatego EKES apeluje do Rady i Komisji o przedłożenie ambitnego planu działania na rzecz pogłębienia unii gospodarczej i walutowej. Zwiększy to pewność i zaufanie, a także położy fundament pod pozytywną przyszłość gospodarczą i społeczną UE.

---

(1)  https://ec.europa.eu/info/publications/deepening-emu-taking-stock-four-years-after-five-presidents-report_en

(2)  https://ec.europa.eu/info/publications/european-economic-forecast-spring-2019_en

(3)  ESPAS, Global Trends to 2030, Challenges and Choices for Europe, kwiecień 2019 r., https://espas.secure.europarl.europa.eu/orbis/node/1362

(4)  https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/european-semester_thematic-factsheet_addressing-inequalities_en.pdf

(5)  ETUC, Benchmarking Working Europe 2019 [Analiza porównawcza rynków pracy w Europie na rok 2019].

(6)  Europejski Bank Centralny, The Household Finance and Consumption Survey: results from the Second wave [Badanie finansów i konsumpcji gospodarstw domowych: wyniki drugiej fali], Nr 18 / grudzień 2016 r.

(7)  Opinia EKES-u (Dz.U. C 177 z 18.5.2016, s. 35).

(8)  Europejski Bank Centralny, Survey on the Access to Finance of Enterprises in the euro area [ankieta dotycząca dostępu do finansowania przedsiębiorstw w strefie euro], kwiecień–wrzesień 2018 r., listopad 2018 r.

(9)  Opinia EKES-u (Dz.U. C 237 z 6.7.2018, s. 46).

(10)  Podstawowe ustalenia w sprawie reformy Europejskiego Mechanizmu Stabilności, 4 grudnia 2018 r.

(11)  Sprawozdanie Eurogrupy dla przywódców UE w sprawie pogłębiania unii gospodarczej i walutowej (4 grudnia 2018 r.).

(12)  Capital Markets Union. Commission contribution to the European Council CMU, 21–22 marca 2019 r.

(13)  https://ec.europa.eu/info/publications/european-economic-forecast-spring-2019_en

(14)  Komisja Europejska, Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2019 r.

(15)  IMF direct, 2014; OECD Economic Outlook, czerwiec 2016 r.

(16)  Truger, Achim (2018): Fiskalpolitik in der EWU. Reform des Stabilitäts-und Wachstumspakts nicht vergessen! [Fiscal Policy in the EMU. Don’t forget reform of the Stability and Growth Pact!] WISO direkt, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn.

(17)  COM(2017) 823 final.

(18)  COM(2018) 321 final.

(19)  Oświadczenie ze szczytu strefy euro, 14 grudnia 2018 r.

(20)  https://ec.europa.eu/info/publications/deepening-emu-taking-stock-four-years-after-five-presidents-report_en

(21)  Podstawowe ustalenia w sprawie reformy Europejskiego Mechanizmu Stabilności, 4 grudnia 2018 r.

(22)  Sprawozdanie dla Grupy Socjalistów i Demokratów w Parlamencie Europejskim złożone przez Richarda Murphy’ego, http://www.taxresearch.org.uk/Documents/EUTaxGapJan19.pdf

(23)  Opinia EKES-u ECO/491 – Opodatkowanie – głosowanie większością kwalifikowaną, jeszcze nieopublikowana.

(24)  Decyzja Komisji SA.38375 (Lxb/Fiat Finance), SA.38374 (NL/Starbucks), SA 38373 (IRL/Apple), SA 38944 (Lxb/Amazon).

(25)  Dz.U. C 125 z 21.4.2017, s. 8 (pkt 3.6 Polityka podatkowa).

(26)  https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/12271/23

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Europejski semestr i polityka spójności – w kierunku nowej europejskiej strategii po 2020 r.”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/07)

Sprawozdawca: Etele BARÁTH

Współsprawozdawca: Petr ZAHRADNÍK

Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	20.2.2019
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	2.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7.2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	154/1/5

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Zbliżający się nowy okres polityczny i finansowy w UE zapewnia możliwość zwiększenia ambicji założeń, poprawy rezultatów oraz jak najlepszego wykorzystania nowych szans. Istnieje zapotrzebowanie na odnowioną, ambitniejszą i bardziej dynamiczną strategię na 2030 r. na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej, opiekuńczej i sprawiedliwej Europy.

1.1.1.

Jednym z najważniejszych wniosków wyciągniętych w ramach niedawnego zarządzania polityką gospodarczą UE w następstwie kryzysu oraz jednym z największych osiągnięć było wprowadzenie i praktyczne wdrożenie europejskiego semestru. Ta nowa forma koordynacji polityki gospodarczej obejmuje dogłębne monitorowanie i analizę, praktyczne skoordynowane zarządzanie oraz szereg ograniczeń i sankcji (1), ściśle związanych z wynikami gospodarczymi państw członkowskich. Rezultaty semestru powinny być widoczne w formie bardziej rygorystycznej dyscypliny, większej odpowiedzialności oraz wyraźniejszego skupienia się na kluczowych kwestiach strategicznych. Mógłby on zatem stanowić niezawodną platformę dla nowych interwencji w obszarze polityki spójności.

1.2.

Procedura semestru uzupełnia system instrumentów polityki spójności, które funkcjonowały od dziesięcioleci. Istnieje ogromny potencjał wykorzystania powiązań między europejskim semestrem a polityką spójności UE (i być może większością programów WRF) do poprawy koordynacji polityki gospodarczej UE i lepszego zarządzania nią. Stanowi to sygnał lepszego zarządzania i podejścia opartego na wynikach. Kwestia ta ma zarówno racjonalny i technokratyczny charakter, jak i polityczny (wzięcie pod uwagę wyborów europejskich, kompetencje na szczeblu krajowym i unijnym, zarządzanie podejściem oddolnym i odgórnym oraz znalezienie równowagi między nimi). Dzięki swojemu koordynacyjnemu charakterowi łączy wdrażanie strategicznych celów gospodarczych, społecznych i środowiskowych, priorytety polityczne oraz interakcje między zadaniami krótko- i długoterminowymi.

1.3.

Ze względu na swoje ciągle rozwijane zastosowanie praktyczne i koncepcję samoregulacji semestr jest faktycznie jedyną strukturą roboczą posiadającą wielofunkcyjny mechanizm, który za pomocą zaleceń dla poszczególnych krajów może mierzyć interakcje między bardzo różnymi procedurami oraz stosowanie około trzydziestu dwóch europejskich strategii politycznych. EKES wyraża zaufanie do procedury semestru oraz proponuje, by możliwe było bardziej zrównoważone stosowanie zachęt, jak również zróżnicowanych, dobrze uzasadnionych i starannie przemyślanych sankcji (2), tak by koordynować wdrażanie celów gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Proponuje również, by w miarę możliwości mierzyć krótkoterminowe postępy w osiąganiu celów długoterminowych.

1.4.

EKES dostrzega z ubolewaniem, że pomimo dobrze zdefiniowanej wieloetapowej procedury (roczne analizy wzrostu gospodarczego, zalecenia dla poszczególnych krajów, krajowe programy reform, umowy partnerstwa), poziom wykonania umów jest bardzo różny, w zależności od stanu rozwoju makroekonomicznego poszczególnych państw. Poziom wdrażania wieloletnich strategii politycznych jest zasadniczo niski (od 40 do 50 %). Można zauważyć, że cele polityki społecznej należą do zobowiązań spełnianych w najmniejszym zakresie; obejmują one: płace i ustalanie wynagrodzenia, zdrowie i opiekę długoterminową, kształcenie, szkolenie, uczenie się przez całe życie i miejsca pracy wysokiej jakości (w szczególności w przypadku osób młodych).

1.5.

EKES zauważa, że wzmocniona procedura semestru, zachowująca swoje oryginalne cele, powinna stanowić najważniejszy element koordynacji polityki gospodarczej, umożliwiając ukończenie programów stabilności i konwergencji oraz stając się ewentualnie centralnym elementem koordynującym dobrze ukierunkowanej procedury inwestycyjnej, przyspieszającym wdrażanie reform, mierzącym równowagę między wynikami gospodarczymi i polityką spójności oraz osiągającym cele społeczne. Kluczowe kwestie obejmują wdrażanie Europejskiego filaru praw socjalnych, trwałe zatrudnienie, wprowadzenie minimalnych standardów społecznych w państwach członkowskich na podstawie wspólnych ram europejskich ustanowionych w kontekście europejskiego semestru oraz ambitniejsze cele klimatyczne i lepszą ochronę różnorodności biologicznej.

1.6.

Zdaniem EKES-u, jeśli Europa ma osiągnąć zrównoważony wzrost gospodarczy, który jest trwały pod względem społecznym i środowiskowym, będzie musiała dokładniej zbadać zasoby lokalne i wykorzystywać je w wydajny sposób. Nowa strategia „Europa 2030” musi zbudować realny most łączący cele lokalne, regionalne i krajowe oraz cele lepiej połączonej Europy.

1.7.

EKES wyraża przekonanie, że wzmocniona koordynacja między funduszami europejskimi (Fundusz Spójności, Program InvestEU itd.) mogłaby pomóc w aktywniejszym zachęcaniu do uczestnictwa i przyciąganiu inwestycji prywatnych. Aby zwiększyć produktywność i inwestycje prywatne, należy poprawić otoczenie inwestycyjne, biorąc automatycznie pod uwagę regulacje podatkowe obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich. W scenariuszu optymistycznym udoskonalone otoczenie inwestycyjne mogłoby wzmocnić poziom relacji między europejskim systemem rządów a różnymi formami własności.

1.8.

EKES proponuje, by odnowiony europejski system rządów oparty na strategii „UE 2030” bardziej skupiał się na rezultatach i ustanawiał mniej priorytetów, ułatwiając dostęp do procedur administracyjnych oraz opierając się w większym stopniu na zrozumieniu społeczeństwa obywatelskiego i współpracy z nim. Wszystkim tym działaniom musi towarzyszyć rozwój systemów monitorowania i oceny. Jednym z ważnych sposobów wzmocnienia europejskiego systemu rządów jest usprawnienie wielopoziomowej administracji publicznej oraz większe otwarcie na uczestnictwo.

1.9.

EKES musi określić na nowo swoje miejsce w procesie przygotowywania i wdrażania europejskiej polityki i strategii i zająć nową i silniejszą pozycję w europejskim systemie rządów w celu zapewnienia specjalnej roli mediatora między rzeczywistością postrzeganą przez społeczeństwo obywatelskie a przyszłymi zamierzeniami. EKES dąży do osiągnięcia lepszego porozumienia dzięki wzmocnieniu regularnego i zorganizowanego dialogu z partnerami społecznymi i społeczeństwem obywatelskim.

1.10.

EKES musi zwiększyć swoją wiedzę na temat nowych systemów informacyjnych, w tym na temat sieci cyfrowych i społecznych powiązanych ze społeczeństwem obywatelskim. Musi je także częściej wykorzystywać. EKES może osiągnąć ten cel, jeśli będzie zaangażowany w procedurę semestru i zdobędzie doświadczenie w przetwarzaniu otrzymywanych informacji.

1.11.

EKES wskazuje, że jedną z głównych obecnych przeszkód dla uwolnienia potencjału europejskiego rozwoju jest niski poziom opartej na faktach, ciągłej komunikacji między partnerami gospodarczymi i społecznymi a europejskim systemem rządów. Także i w tym kontekście należy zrozumieć system relacji EKES-u.

1.12.

EKES uważa, że w ramach semestru można będzie się skupić na ograniczaniu ryzyka kryzysów w przyszłości oraz na tworzeniu zrównoważonego, istotnego i zdolnego do reagowania otoczenia gospodarczego i społecznego dzięki ciągłej ocenie złożonych celów, wykorzystaniu kompleksowych umów partnerstwa, budowaniu silnego poparcia obywatelskiego oraz pomiarowi globalnego środowiska Unii Europejskiej.

2.   Uwagi ogólne i szczegółowe

2.1.    Europa osiągnęła punkt zwrotny

2.1.1.

Europa osiągnęła nowy punkt zwrotny. Dziesięć lat po głębokim kryzysie gospodarczym oraz pomimo silnego ożywienia gospodarczego w Europie żyjemy w stanie niepokoju politycznego i społecznego, z pojawiającą się na horyzoncie nową globalną niepewnością. Jednym z najważniejszych wniosków wyciągniętych w ramach niedawnego zarządzania polityką gospodarczą UE w następstwie kryzysu oraz jednym z największych osiągnięć było wprowadzenie i praktyczne wdrożenie europejskiego semestru. Ta nowa forma koordynacji polityki gospodarczej obejmuje dogłębne monitorowanie i analizę, praktyczne skoordynowane zarządzanie oraz szereg ograniczeń i sankcji, ściśle związanych z wynikami gospodarczymi państw członkowskich. Rezultaty semestru powinny być widoczne w formie bardziej rygorystycznej dyscypliny, większej odpowiedzialności oraz wyraźniejszego skupienia się na kluczowych kwestiach strategicznych. Mógłby on zatem stanowić niezawodną platformę dla nowych interwencji w obszarze polityki spójności.

2.1.2.

W obecnym okresie, w którym wkrótce zacznie się nowy pięcioletni cykl polityczny europejskiego systemu rządów i nowy siedmioletni okres finansowy na rzecz skoordynowanego europejskiego rozwoju i w którym nastąpi rychłe zakończenie strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, UE będzie musiała ponownie przeanalizować systemy zarządzania. Te ostatnie muszą opierać się na nowej, kompleksowej strategii wdrażania na nadchodzące dziesięciolecie, wyznaczającej kierunek dla zrównoważonej przyszłości.

2.1.3.

Istnieje szerokie poparcie dla idei, zgodnie z którą jednym z najważniejszych warunków udanego wprowadzenia nowego „wielopoziomowego i wielopodmiotowego zarządzania” jest nieograniczony udział partnerów gospodarczych i społecznych w procesie decyzyjnym i wdrożeniowym (3).

2.1.4.

EKES wyciąga wnioski z wartości dodanej płynącej z zasady silnego partnerstwa w polityce spójności i ponownie podkreśla znaczenie wielopoziomowego sprawowania rządów, co oznacza zwiększenie strukturalnego udziału organizacji społeczeństwa obywatelskiego i innych zainteresowanych stron w procesie programowania, wdrażania, oceny i monitorowania wykorzystania funduszy. To samo powinno odnosić się do programowania makroekonomicznego we wszystkich państwach członkowskich.

2.1.5.

Z myślą o zapewnieniu tego EKES podkreśla potrzebę wprowadzenia wspólnych ram europejskich – na wzór umowy partnerstwa w ramach funduszy strukturalnych UE – gwarantujących silny i znaczący udział partnerów społecznych i całego społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich etapach opracowywania i wdrażania europejskiego semestru. Zwiększy to rozliczalność organów krajowych oraz umożliwi skuteczniejsze i bardziej adekwatne wdrażanie stosownych polityk i zaleceń.

2.1.6.

Europejski renesans musi opierać się na takiej samej potędze ciągłości, jaka leży u podstaw wartości europejskich takich jak wolność, bezpieczeństwo, sprawiedliwość, praworządność i prawa człowieka. Należy także wzmocnić trwającą obecnie odnowę w celu spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju.

2.2.    Semestr i jego złożony charakter

2.2.1.

W ciągu ostatnich dziesięciu lat Komisja podejmowała duże i najwyraźniej udane starania na rzecz ustanowienia wielopoziomowego systemu operacyjnego na potrzeby zarządzania gospodarczego: jest nim europejski semestr. Obejmuje on różne polityki i strategie dotyczące całego sektora i kwestie horyzontalne we wszystkich obszarach gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Ten nowy proces pozwolił Komisji Europejskiej pójść o krok dalej niż poprzedni system otwartej metody koordynacji.

2.2.2.

W ostatnich kilku latach semestr został wzmocniony i rozbudowany, zaś ważne elementy społeczne i środowiskowe strategii „Europa 2020” zostały powiązane bezpośrednio z zaleceniami dotyczącymi polityki spójności (4). Można dostrzec silne powiązanie między zarządzaniem gospodarczym, wdrażaniem polityki spójności i nową koncepcją dotyczącą europejskiego rozwoju: planem inwestycyjnym dla Europy (5).

2.2.3.

W kilku opiniach EKES bronił reform strukturalnych, które przyczyniają się do zwiększenia wydajności, wzrostu, jakości i bezpieczeństwa zatrudnienia oraz ochrony socjalnej, a jednocześnie sprzyjają inwestycjom oraz wzmacniają negocjacje zbiorowe w oparciu o autonomię partnerów społecznych i dialog społeczny (6). EKES „uważa również, że związek między programem wspierania reform i europejskim semestrem może być jeszcze silniejszy i bardziej bezpośredni niż przewiduje wniosek dotyczący rozporządzenia” (7).

2.3.    Zrównoważona przyszłość Europy

2.3.1.

Na początku bieżącego roku Komisja opublikowała dokument otwierający debatę na temat zrównoważonej przyszłości Europy, otwierając drogę ku wszechstronnej strategii wdrażania na okres do 2030 r. W dokumencie wyznaczone zostały kierunki dalszego opracowywania wizji zrównoważonego rozwoju UE oraz ukierunkowania polityki sektorowej po 2020 r., z jednoczesnym przygotowaniem do długoterminowego wdrażania celów zrównoważonego rozwoju. Komitet domaga się ambitniejszych celów klimatycznych włączanych do europejskiego semestru, gdyż semestr stosunkowo słabo odnosi się do zagrożeń związanych ze zmianą klimatu i do postępów UE w osiąganiu celów paryskich (8). Ponadto w świecie odczuwającym skutki zmiany klimatu EKES wielokrotnie przedstawiał zalecenia dotyczące lepszej ochrony różnorodności biologicznej oraz istotnych zasobów niezbędnych do naszego istnienia (9).

2.3.2.

W dokumencie otwierającym debatę przedstawiono trzy scenariusze w celu ożywienia dyskusji nad działaniami następczymi wobec celów zrównoważonego rozwoju w UE: — nadrzędną strategię UE w zakresie celów zrównoważonego rozwoju nadającą kierunek działaniom UE i jej państw członkowskich, — kontynuację włączania przez Komisję strategii do wszystkich istotnych polityk UE, lecz bez egzekwowania działań od państw członkowskich, oraz — położenie większego nacisku na działania zewnętrzne przy jednoczesnej konsolidacji obecnych ambicji w zakresie zrównoważonego rozwoju na poziomie UE.

2.3.3.

Inteligentne włączenie dwóch pierwszych scenariuszy w europejski semestr powinno odgrywać decydującą rolę we wdrażaniu budżetów UE oraz ich ram finansowania (takich jak fundusze strukturalne i inwestycyjne UE), przy maksymalnym wykorzystaniu elastyczności nowych WRF oraz zapewnieniu silnego związku między polityką spójności a polityką w innych obszarach.

2.3.4.

Należy zwrócić uwagę na możliwość odgrywania przez europejski semestr, uzupełniony nowym modelem opartym na uczestnictwie, skuteczniejszej i wydajniejszej roli w rozwoju Unii.

2.3.5.

Może przyczynić się do tego plan inwestycyjny UE, o ile będzie odpowiednio finansowany, oraz unijna polityka spójności skoordynowana z zaleceniami dla poszczególnych krajów. Oznacza to zapewnienie odpowiedniej elastyczności w ramach paktu stabilności i wzrostu. Jak stwierdził EKES w swojej wcześniejszej opinii, oznacza to również dalsze odpowiednie finansowanie polityki spójności z budżetu UE (10).

2.4.    Polityka spójności a procedura semestru

2.4.1.

Zestaw wniosków dotyczących rozporządzeń w sprawie WRF na lata 2021–2027 (rozporządzenie ramowe oraz wnioski dotyczące rozporządzeń sektorowych) przewiduje pewne nowe elementy, które mogłyby pomóc w poprawie koordynacji i wyników polityki gospodarczej UE oraz wydajności interwencji w obszarze polityki spójności (11). Jednym z najważniejszych elementów jest zdefiniowanie wyraźnego związku między polityką spójności a procedurą europejskiego semestru i kilkoma powiązanymi etapami (12).

2.4.2.

Wnioski dotyczące rozporządzeń pozostają jednak dosyć otwarte na wykorzystywanie wystarczającej przestrzeni dla interwencji i kreatywności w celu zajęcia się tą kwestią w praktyczny sposób. Niniejsza opinia może być okazją do przedstawienia pewnych pomysłów dotyczących podejmowania takich działań. Przede wszystkim polityka spójności i europejski semestr można by uznawać za obszary współzależne od siebie; są one ściśle ze sobą powiązane i charakteryzują się ogromnym potencjałem w zakresie poprawy obecnej sytuacji.

2.4.3.

Inwestycje i interwencje w obszarze polityki spójności mogłyby przede wszystkim skupiać się na obszarach, na które zwraca się uwagę w ramach procesu europejskiego semestru, zwłaszcza tam, gdzie za sprawą platform statystycznych takich jak tablica wskaźników społecznych zidentyfikowano luki inwestycyjne. Konieczne jest dostosowanie ram czasowych dotyczących wdrażania celów polityki (zazwyczaj siedmioletni okres dla polityki spójności oraz zwykle krótszy, jedno- lub półtoraroczny okres w przypadku zaleceń dla poszczególnych krajów).

2.4.4.

W odniesieniu do danego państwa członkowskiego można by zidentyfikować te obszary za pomocą tabeli głównych wskaźników makroekonomicznych, fiskalnych i strukturalnych, publikowanych w listopadzie każdego roku, gdy rozpoczyna się nowy cykl europejskiego semestru, w szczególności z wykorzystaniem procedury krajowych programów reform, następnie przekształcanych w sprawozdania na temat zaleceń dla poszczególnych krajów.

2.4.5.

Wniosek dotyczący nowych WRF na lata 2021–2027 powinien także opierać się na wzmocnionej elastyczności i koncentracji tematycznej. Instrumenty polityki spójności mogłyby być zatem elastycznie dostosowywane do rzeczywistych potrzeb występujących w danym państwie członkowskim.

2.4.6.

Przeciwne kierunki w ramach wzajemnej relacji mogą jednak oznaczać, że wyniki europejskiego semestru mogą stanowić instrument stymulujący dobre wyniki lub zapewniający wyraźnie zróżnicowane i proporcjonalne podejście do sankcji (13) w przypadku niezadowalających wyników (14). Państwa osiągające dobre wyniki w ramach europejskiego semestru, które zachowują dyscyplinę makroekonomiczną i reagują w sposób odpowiedzialny na zalecenia dla poszczególnych krajów, mogłyby otrzymywać zachęty w formie pewnej premii w drodze dodatkowego przydziału środków finansowych w ramach polityki spójności (EFRR, EFS+ lub Fundusz Spójności); podstawa finansowa państw osiągających słabe wyniki i ignorujących sprawozdania na temat zaleceń dla poszczególnych krajów mogłaby być proporcjonalnie zmniejszana (15).

2.4.7.

Wniosek dotyczący nowych WRF na lata 2021–2027 skupia się także w dużym stopniu na synergiach między kilkoma rozdziałami WRF i programami. Europejski semestr identyfikuje najważniejsze potrzeby w zakresie reform, widziane z perspektywy każdego państwa członkowskiego. W jednym z wniosków proponuje się nawet utworzenie nowego Programu wspierania reform; niezwykle potrzebne byłoby przyjęcie wspólnego systemu zarządzania dla instrumentów polityki spójności oraz programów wspierania reform (16) w praktyce, najlepiej na poziomie poszczególnych programów operacyjnych polityki spójności. W takim przypadku można byłoby zapewnić optymalne warunki dla tworzenia synergii (17).

2.4.7.1.

To samo ma zastosowanie do Programu InvestEU (także opartego częściowo na dobrowolnym przydziale finansowania w obszarze spójności przez państwa członkowskie na ten scentralizowany instrument finansowy).

2.4.8.

W przypadku WRF na lata 2021–2027 mogłoby pojawić się strategiczne utrudnienie, gdyż nie będzie już strategii zastępującej strategię „Europa 2020”. Ważnym pytaniem jest, czy dokument otwierający debatę na temat zrównoważonej przyszłości Europy faktycznie pretenduje do odgrywania takiej roli. Niedawno odegrał istotną rolę w określeniu kolejnych priorytetów inwestycyjnych dla poszczególnych krajów w ramach polityki spójności (sprawozdania krajowe, opublikowane w lutym 2019 r. (18)) oraz w określeniu potrzeb inwestycyjnych (wiosenna prognoza z maja 2019 r. (19)).

2.4.8.1.

Obecnie główne cele strategii UE obejmują w ramach europejskiego semestru i innych instrumentów polityki kluczowe punkty pomiaru postępu i stanowią punkt wyjścia dla nowej strategii na rok 2030.

2.4.9.

W przypadku późnego przygotowania nowej strategii na 2030 r. zaleca się wprowadzenie w okresie przejściowym praktyki polegającej na przygotowaniu średnio - bądź długoterminowej strategii w ramach działań stanowiących podstawę europejskiego semestru (można by na przykład opublikować w 2020 r. zarys strategii 2021+, a następnie publikować co dwa lub trzy lata sprawozdanie na temat statusu wdrożenia przedstawiające faktyczne wyniki i rezultaty).

2.4.10.

W związku z tym EKES rozważa nowe podejście strategiczne skutkujące polityką spójności, która wyraźnie skupia się na rzeczywistych (opartych na wynikach i zorientowanych na rezultaty) priorytetach, skoncentrowanych pod względem tematycznym, dobrze wyważonych i zintegrowanych, wiarygodnych (opartych na analizie), profesjonalnie wdrażanych oraz uwzględniających odpowiedzialność wszystkich zainteresowanych stron.

2.5.    Rola semestru we wdrażaniu spójności społecznej

2.5.1.

Wzmocnienie spójności społecznej i przywracanie zaufania europejskiego społeczeństwa stanowią dwa elementy idące ze sobą w parze.

2.5.2.

Ważny wkład w oba te elementy stanowi Europejski filar praw socjalnych, m.in. przez wspieranie państw członkowskich i udzielanie im wskazówek, gdy realizują reformy na rzecz tworzenia zrównoważonych miejsc pracy o wysokiej jakości i dużej wartości dodanej.

2.5.3.

W tym kontekście tablica wyników zawierająca wskaźniki społeczne powinna być wykorzystywana jako główne narzędzie nie tylko do pomiaru wyników regionu lub państwa członkowskiego w obszarach objętych Europejskim filarem praw socjalnych, ale również do zidentyfikowania ewentualnych luk inwestycyjnych i ukierunkowania finansowania w ramach EFS + w najbardziej efektywny sposób.

2.5.4.

Statystyczne dane odniesienia powinny być wykorzystywane do identyfikacji luk inwestycyjnych w każdym państwie członkowskim oraz do ukierunkowania zaleceń dotyczących inwestycji i polityki tam, gdzie będą one najbardziej użyteczne z punktu widzenia włączenia społecznego.

2.5.5.

Szczególną uwagę należy zwrócić na godną pracę, różnice w traktowaniu kobiet i mężczyzn (20), zwalczanie bezrobocia, a zwłaszcza na młodzież i osoby, które są najbardziej odsunięte od rynku pracy, na przykład na osoby z niepełnosprawnością i specjalnymi potrzebami. Należy także zwrócić specjalną uwagę na osoby posiadające ograniczoną wiedzę w obszarze technologii komputerowych i cyfrowych lub nieposiadające jej wcale.

2.5.6.

Filar praw socjalnych powinien służyć za wskaźnik przy formułowaniu zaleceń dla państw członkowskich. Dwadzieścia zasad określonych w filarze należy wykorzystać jako mierniki oceny skuteczności danego kraju w uwzględnieniu w swojej polityce gospodarczej podjętego zobowiązania do realizacji filaru socjalnego.

2.5.7.

Może pojawić się pytanie dotyczące tego, w jaki sposób należy wykorzystać Europejski filar praw socjalnych podczas wdrażania europejskiego semestru, by wzmocnić i zintensyfikować ten proces raczej niż go przeciążać.

2.5.8.

Odpowiedź jest zawsze taka sama: potrzebujemy dobrze zdefiniowanej strategii obejmującej horyzontalne, przekrojowe powiązania między wspomnianymi powyżej strategiami politycznymi. Ta nowa kompleksowa strategia europejska na rzecz zrównoważonej przyszłości Europy mogłaby zagwarantować wdrażanie z wykorzystaniem silnego mechanizmu koordynacji w ramach semestru.

2.6.    Należy zapewnić porządek w różnorodności

2.6.1.

W załączniku do rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (21) zawarto kompleksowy zbiór różnych europejskich strategii politycznych, który wraz z siedemnastoma celami zrównoważonego rozwoju pokazuje prawie niemożliwy sposób zapewnienia koordynacji między nimi. Oprócz tego istnieje dwadzieścia celów Europejskiego filaru praw socjalnych. Aby wyjaśnić i uprościć tę sytuację, polityka rozwoju regionalnego i spójności na okres po 2020 r. skupiła się wyraźnie na pięciu priorytetach inwestycyjnych: — bardziej inteligentna Europa, dzięki innowacjom, cyfryzacji, transformacji gospodarczej oraz wsparciu dla małych i średnich przedsiębiorstw, — bardziej przyjazna dla środowiska bezemisyjna Europa, wdrażająca porozumienie paryskie i inwestująca w transformację sektora energetycznego, odnawialne źródła energii i przeciwdziałanie zmianie klimatu, — lepiej połączona Europa, ze strategicznymi sieciami transportu i sieciami cyfrowymi, — Europa o silniejszym wymiarze społecznym, realizująca cele Europejskiego filaru praw socjalnych i wspierająca wysokiej jakości zatrudnienie, edukację, umiejętności (zdaniem EKES-u szczególnie ważne jest szkolenie zawodowe i uczenie się przez całe życie), włączenie społeczne i równy dostęp do opieki zdrowotnej, — Europa bliżej obywateli, wspierająca lokalnie kierowane strategie rozwoju i zrównoważony rozwój obszarów miejskich (EKES zwraca uwagę na wymiar peryferyjny i wiejski) w całej UE.

2.6.2.

Aby pokazać złożoność prac nad nową kompleksową strategią dla Europy na 2030 r., w dokumencie otwierającym debatę określono następujące główne tematy w ramach wizji zrównoważonego rozwoju UE: — zrównoważony rozwój poprawiający jakość życia obywateli (EKES podkreśla w tym względzie znaczenie warunków pracy): przewaga konkurencyjna Europy, — UE a globalne wyzwania, którym należy sprostać, — w kierunku zrównoważonej Europy do 2030 r., — UE jako światowy pionier zrównoważonego rozwoju, — scenariusze na przyszłość (22).

2.7.    Potrzeba nowej koordynacji zarządzania

2.7.1.

Skorzystanie z nadchodzącej ogromnej szansy, jaką daje nowa wszechstronna strategia Komisji po 2020 r., zapewniająca nowy, świeży impuls i skoncentrowana na zrównoważonym rozwoju, będzie faktycznie stanowić instrument działania opierający się na procedurze semestru i nowej strukturze zarządzania w Komisji.

2.7.2.

W świetle coraz częściej obserwowanego obecnie deficytu demokratycznego i niedostatecznego wdrażania w odniesieniu do strategii „Europa 2030”, coraz więcej zainteresowanych stron wyraża potrzebę zapewnienia większej demokracji uczestniczącej, lepszych stosunków pracy (większego udziału pracowników), demokracji we wszystkich sektorach gospodarki oraz skutecznego wdrażania celów strategii. Odnowiona strategia długoterminowa może odegrać kluczową rolę we wdrażaniu europejskiego zarządzania gospodarczego ukierunkowanego na zwiększoną konkurencyjność i rozwój, pod warunkiem jej odpowiedniego koordynowania w ramach semestru.

2.7.3.

Można to osiągnąć jedynie przez podjęcie zdecydowanych, starannie zaprojektowanych środków w celu zagwarantowania aktywnego zaangażowania zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w ten proces. W związku z tym można by, bez nakładania dodatkowych obciążeń administracyjnych lub finansowych, ustanowić w ramach struktury EKES-u centrum informacyjne wzorowane na punkcie kompleksowej obsługi (23), platformę wymiany informacji lub jakiegoś rodzaju wirtualne lub fizyczne centrum kompetencyjne, których rola skupiałaby się na rozwiązywaniu problemów w zakresie wdrażania związanych ze strategią „Europa 2030” (takich jak niewystarczające krajowe poczucie odpowiedzialności, niejasne ramy instytucjonalne i podporządkowanie filaru socjalnego). Aby zapewnić skuteczną koordynację i racjonalizację, powiązane zadania, procedury i zarządzanie współpracą międzyagencyjną należy koordynować na szczeblu paneuropejskim i krajowym.

2.7.4.

Model punktu kompleksowej obsługi mógłby zostać odpowiednio zastosowany w dowolnym obszarze, w którym gwarantowany jest pojedynczy punkt dostępu jako podstawa zintegrowanej platformy wymiany informacji i konsultacji, ułatwiającej dalsze kształtowanie polityki i podejmowanie decyzji. Ze względu na doradczy charakter zadań powierzonych EKES-owi, jego ugruntowaną sieć krajowych komitetów ekonomiczno-społecznych oraz stosunki międzyinstytucjonalne model punktu kompleksowej obsługi może stanowić wyjątkowe narzędzie do prowadzenia konsultacji i ułatwiania wdrażania strategii „Europa 2030”. W ramach tego narzędzia można by zaangażować najszerszy zakres zainteresowanych stron wywodzących się ze społeczeństwa obywatelskiego w gromadzenie i wymianę informacji na temat osiągania priorytetów strategii „Europa 2030” na szczeblu regionalnym, krajowym oraz paneuropejskim.

2.7.5.

Centrum informacyjne EKES-u oparte na punkcie kompleksowej obsługi mogłoby służyć rozwiązywaniu problemów w zakresie wdrażania i deficytu demokratycznego związanych ze sposobem funkcjonowania UE. Ustanowienie grupy ds. europejskiego semestru w ramach struktury Sekcji ECO było pierwszym krokiem w kierunku zapewnienia nowego typu centrum informacyjnego w celu zagwarantowania większej widoczności EKES-u w krajobrazie instytucjonalnym.

---

(1)  Rozporządzenie ustanawiające wspólne przepisy na lata 2021–2027, COM(2018) 375 final.

(2)  Umowy między Komisją Europejską a poszczególnymi krajami UE. Określono w nich plany organów krajowych dotyczące sposobu wykorzystania środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

(3)  Opinia EKES-u w sprawie rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy 2021–2027, Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 83; oraz opinia EKES-u w sprawie przyszłości polityki spójności, Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 50.

(4)  Europejski semestr 2019 r. – komunikat na temat sprawozdań krajowych, COM(2019) 150 final.

(5)  Plan inwestycyjny dla Europy i Program InvestEU (2021–2027).

(6)  Opinia EKES-u w sprawie wieloletnich ram finansowych na okres po 2020 r., Dz.U. C 440 z 6.12.2018, s. 106.

(7)  Opinia EKES-u w sprawie Programu wspierania reform, Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 121.

(8)  Opinia EKES-u „Słuchać głosu obywateli Europy, by budować zrównoważoną przyszłość (Plan działania EKES-u na szczyt w Sybinie i późniejszy okres)”, Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 37.

(9)  Opinia EKES-u „Przyszłość UE: korzyści dla obywateli i poszanowanie europejskich wartości”, Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 57.

(10)  Opinia EKES-u w sprawieprzyszłości polityki spójności, Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 50.

(11)  WRF na lata 2021–2027, COM(2018) 321 final, oraz załącznik do WRF na lata 2021–2027.

(12)  Opinia EKES-u w sprawie wieloletnich ram finansowych na okres po 2020 r., Dz.U. C 440 z 6.12.2018, s. 106.

(13)  Zob. opinia EKES-u „Słuchać głosu obywateli Europy, by budować zrównoważoną przyszłość (Plan działania EKES-u na szczyt w Sybinie i późniejszy okres)”, Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 37, pkt 11.4.

(14)  Rozporządzenie ustanawiające wspólne przepisy na lata 2021–2027, COM(2018) 375 final.

(15)  „The legal nature of Country Specific Recommendations” (Charakter prawny zaleceń dla poszczególnych krajów), Parlament Europejski, czerwiec 2017 r.

(16)  Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie utworzenia Programu wspierania reform, COM(2018) 391 final.

(17)  Opinia EKES-u w sprawie Programu wspierania reform, Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 121.

(18)  „Europejski semestr 2019: komunikat na temat sprawozdań krajowych”, COM(2019) 150 final.

(19)  Europejska prognoza gospodarcza.Wiosna 2019 r.

(20)  Opinie EKES-u w sprawie równości płci na europejskich rynkach pracy, Dz.U. C 110 z 22.3.2019, s. 26, oraz „Kwestie związane z równouprawnieniem płci”, pkt 1.4, Dz.U. C 240 z 16.7.2019, s. 3.

(21)  Wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu i Migracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu na rzecz Zarządzania Granicami i Wiz, COM(2018) 375 final.

(22)  Dokument otwierający debatę „W kierunku zrównoważonej Europy 2030”, COM(2019) 22 final.

(23)  Opinia EKES-u w sprawie postępów w zakresie wdrażania strategii „Europa 2020” i sposobu realizacji jej celów do 2020 r., Dz.U. C 251 z 31.7.2015, s. 19.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Nowa rola publicznych służb zatrudnienia w kontekście wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/08)

Sprawozdawczyni: Vladimíra DRBALOVÁ

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	20.2.2019
Podstawa prawna	art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia przez sekcję	8.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7.2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	156/7/10

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES docenia wkład europejskiej sieci publicznych służb zatrudnienia w modernizację i wzmocnienie publicznych służb zatrudnienia oraz apeluje o synergię między zaktualizowaną strategią tej sieci wykraczającą poza 2020 r. a zasadami Europejskiego filaru praw socjalnych.

1.2.

EKES zidentyfikował pewne obszary, w których konieczne jest zwiększenie wysiłków w oparciu o partnerstwo ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, partnerami społecznymi, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, przedsiębiorstwami oraz prywatnymi służbami zatrudnienia w celu podjęcia wspólnych wysiłków na rzecz lepszej integracji osób poszukujących zatrudnienia na rynku pracy.

1.3.

Innowacyjna rola publicznych służb zatrudnienia we wdrażaniu krajowych polityk zatrudnienia i rynku pracy oraz w gwarantowaniu skuteczniejszych usług dla przedsiębiorstw wymaga odpowiedniego wsparcia na szczeblu krajowym, poprzez zapewnienie wystarczających zdolności, wykwalifikowanego personelu, wyposażenia informatycznego i technicznego odpowiedniego do poziomu cyfryzacji społeczeństwa oraz wsparcia finansowego.

1.4.

EKES wzywa do bardziej systematycznej i strukturalnej współpracy między publicznymi służbami zatrudnienia a innymi dostawcami usług w dziedzinie polityki społecznej i zatrudnienia, aby rozwiązać problem licznych przeszkód, jakie napotykają osoby poszukujące pracy próbując wejść na rynek pracy (kwestie zdrowotne, mieszkalnictwo, transport). Unowocześnienie publicznych służb zatrudnienia jest złożonym procesem, a brak koordynacji, programowania, planowania i podziału obowiązków na szczeblu krajowym i/lub regionalnym prowadzi do fragmentacji. Aktywne i regularne uczestnictwo partnerów społecznych w działaniach publicznych służb zatrudnienia ma kluczowe znaczenie dla ustalania lokalnych możliwości zatrudnienia i pomocy w sprostaniu niedopasowaniu potrzeb na rynku pracy.

1.5.

EKES apeluje o większą synergię między usługami publicznych służb zatrudnienia a systemami świadczeń i infrastrukturą społeczną, by wzmocnić pomoc dla bezrobotnych poszukujących pracy i uniknąć sytuacji, w której osoby poszukujące zatrudnienia utracą korzyści, wchodząc na rynek pracy.

1.6.

EKES apeluje o większe wsparcie finansowe dla państw członkowskich i wyraża nadzieję, że Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+), wprowadzony niedawno w nowych wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027, stanie się rzeczywistym unijnym instrumentem inwestowania w ludzi i wdrażania europejskiego filaru praw socjalnych.

1.7.

Komitet uważa, że należy podjąć większe wysiłki na rzecz monitorowania, oceny i porównywania usług świadczonych przez publiczne służby zatrudnienia, z myślą o ocenie skuteczności tych usług w zakresie udzielania osobom poszukującym zatrudnienia pomocy w wejściu na rynek pracy. Wspólne normy i wytyczne na szczeblu europejskim mogłyby przyczynić się do zwiększenia skuteczności publicznych służb zatrudnienia. Istniejące źródła danych, takie jak badanie aktywności ekonomicznej ludności, powinny być wykorzystywane w większym stopniu, a takie agencje jak Eurofound mogą pomagać w takim monitorowaniu.

1.8.

EKES wzywa do dokonania przeglądu istniejących ustaleń w zakresie pomiaru wyników programów roboczych publicznych służb zatrudnienia, aby zapewnić, że usługi świadczone są z korzyścią dla wszystkich kategorii osób, zwłaszcza tych, które borykają się z wieloma problemami.

2.   Wstęp

2.1.

Europejski filar praw socjalnych został ustanowiony w wyniku międzyinstytucjonalnej proklamacji Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z 17 listopada 2017 r. w Göteborgu podczas szczytu społecznego UE. Europejski filar praw socjalnych powinien prowadzić do zwrócenia większej uwagi na kwestie zatrudnienia i aspekty społeczne oraz pomóc w dostosowaniu europejskiego modelu społecznego do wyzwań XXI wieku i stymulować proces konwergencji między państwami członkowskimi.

2.2.

20 kluczowych zasad Europejskiego filaru praw socjalnych podzielono na trzy główne kategorie – równe szanse i dostęp do zatrudnienia, uczciwe warunki pracy oraz ochrona socjalna i integracja społeczna. Kluczową kwestią w Europie jest faktyczne ich przyjęcie i wdrożenie, z uwzględnieniem gwałtownych zmian w środowisku społecznym, prawnym i gospodarczym.

2.3.

Zgodnie z roczną analizą wzrostu gospodarczego na 2019 r. gospodarka europejska wchodzi obecnie w szósty rok nieprzerwanego wzrostu. Temu stałemu wzrostowi towarzyszyło ożywienie inwestycji, większy popyt konsumpcyjny, poprawa finansów publicznych i ciągłe tworzenie miejsc pracy, choć w poszczególnych państwach odbywało się to w różnym tempie. Zmiany te przyczyniły się do znacznej poprawy sytuacji na rynkach pracy oraz warunków socjalnych. W drugim kwartale 2018 r. wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–64 lat wzrósł do 73,2 %. Stopa bezrobocia spadła do 6,8 %, maleje również stopa bezrobocia długotrwałego i bezrobocia wśród młodzieży. Niemniej zdaniem Komitetu istnieją znaczne różnice między państwami członkowskimi, które nie mają tego samego poziomu wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Należy zatem zwrócić szczególną uwagę na poprawę jakości tworzonych miejsc pracy, szczególnie w celu przeciwdziałania nierównościom społecznym.

2.4.

Dzięki lepszym warunkom na rynku pracy liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, wynosząca w 2017 r. 113 mln osób, po raz pierwszy spadła w niektórych krajach poniżej poziomów notowanych przed kryzysem. Jednak ubóstwo wśród pracujących nadal jest wysokie i rośnie w kilku państwach członkowskich. Ryzyko ubóstwa pozostaje wyzwaniem, szczególnie dla dzieci, osób niepełnosprawnych, osób ze środowisk migracyjnych i bezrobotnych.

2.5.

We wspólnym sprawozdaniu o zatrudnieniu odnotowano, że aktywne polityki rynku pracy i publiczne służby zatrudnienia mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia sprawnie funkcjonujących i sprzyjających włączeniu społecznemu rynków pracy. Aktywne polityki rynku pracy sprzyjają lepszemu dostosowaniu umiejętności i kwalifikacji zawodowych do potrzeb rynku pracy i zwiększają szanse osób poszukujących pracy na jej znalezienie.

3.   Publiczne służby zatrudnienia i przyszłość pracy

3.1.

Rynki pracy i społeczeństwa gwałtownie się rozwijają, a z globalizacji, rewolucji cyfrowej, zmieniających się modeli pracy oraz tendencji demograficznych i społecznych wynikają nowe możliwości i nowe wyzwania. Wyzwania, takie jak utrzymujące się nierówności, bezrobocie długotrwałe i bezrobocie młodzieży lub solidarność międzypokoleniowa, są często podobne w państwach członkowskich, chociaż występują w różnym stopniu. Zachodząca rewolucja technologiczna charakteryzuje się w szczególności szybszym tempem zmian.

3.2.

Siła robocza nigdy nie była tak zróżnicowana i wykształcona. W XXI wieku grupa osób czynnych zawodowo jest bardzo różnorodna, a stosunek ludzi do pracy zmienia się. Gdy pracownicy oczekują od pracy większej swobody i wolności wyboru, poszukując zatrudnienia w sposób, który prowadzi do indywidualizacji warunków pracy, dialog społeczny i układ zbiorowy powinny jasno określać warunki pracy. Ludzie powinni mieć możliwość uwolnienia swojego potencjału poprzez pełne wykorzystanie swoich kwalifikacji, umiejętności i kompetencji oraz znalezienia produktywnego i wysokiej jakości zatrudnienia z odpowiednią ochroną socjalną.

3.3.

Ważną rolę odgrywa europejska sieć publicznych służb zatrudnienia, utworzona 17 czerwca 2014 r. i mająca działać do 31 grudnia 2020 r. W 2018 r. rozpoczęto jej ocenę, aby ocenić przydatność, skuteczność, efektywność, spójność i wartość dodaną dla UE decyzji w sprawie sieci publicznych służb zatrudnienia. W swojej opinii w sprawie publicznych służb zatrudnienia (1) EKES poparł propozycję Komisji dotyczącą ustanowienia europejskiej sieci publicznych służb zatrudnienia.

3.4.

Strategia europejskiej sieci publicznych służb zatrudnienia na rok 2020 i dalsze lata odzwierciedla ostatnie wydarzenia na rynkach pracy, w tym pojawienie się wschodzących gospodarek platform, nowe formy pracy, niedobory i mobilność siły roboczej, bardziej niejednolitą bazę klientów publicznych służb zatrudnienia oraz potrzebę wykorzystania nowych technologii cyfrowych i pozyskiwania bogatszych źródeł danych.

3.5.

Na szczeblu krajowym i we współpracy z europejską siecią publicznych służb zatrudnienia podjęto już wiele pozytywnych działań. Krajowe publiczne służby zatrudnienia w niektórych krajach wykonały znakomitą pracę we wdrażaniu unijnej gwarancji dla młodzieży, pomagając młodym ludziom, w szczególności młodzieży NEET (niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się), w szybszym wejściu na rynek pracy lub w powrocie do edukacji. Krajowe publiczne służby zatrudnienia wdrożyły również z inicjatywy UE środki ukierunkowane na lepszą integrację osób długotrwale bezrobotnych poprzez lepszą rejestrację i zintegrowane umowy o pracę. Ponadto od 2015 r. w ich programie znajduje się integracja na rynku pracy uchodźców i osób ubiegających się o azyl.

3.6.

Doświadczenia EKES-u pokazują jednak, że skuteczność publicznych służb zatrudnienia i ich zdolność do działania w zmieniających się okolicznościach, sprostania nowym wyzwaniom w świecie pracy oraz skutecznego włączenia ludzi w te przejściowe rynki pracy różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. W wielu przypadkach i w niektórych państwach członkowskich ich potencjał techniczny, finansowy i w zakresie zasobów ludzkich jest niedoceniany.

3.7.

Należałoby skuteczniej propagować specjalną kategorię zawodową konsultantów ds. zatrudnienia, a także pracować nad odpowiednią integracją baz danych umożliwiających skuteczne kojarzenie przedsiębiorstw i pracowników. W niektórych krajach publiczne służby zatrudnienia są uzupełniane lub zastępowane przez prywatne agencje zatrudnienia lub konsultantów ds. zatrudnienia. Zasadnicze znaczenie ma współpraca z przedsiębiorstwami, a także aktywny udział partnerów społecznych również na szczeblu lokalnym, co umożliwia wskazanie ofert pracy na poziomie krajowym i terytorialnym. Wskaźnik powodzenia usług publicznych służb zatrudnienia powinien być również mierzony z perspektywy pracodawców.

4.   Publiczne służby zatrudnienia w świetle Europejskiego filaru praw socjalnych

4.1.

Od proklamacji Europejskiego filaru praw socjalnych krajowe publiczne służby zatrudnienia i unijna sieć publicznych służb zatrudnienia powinny w sposób bardziej innowacyjny wspierać cel Europejskiego filaru praw socjalnych i wcielać w życie jego kluczowe zasady.

4.2.

W 2017 r. europejska sieć publicznych służb zatrudnienia wniosła formalny wkład w konsultacje KE dotyczące Europejskiego filaru praw socjalnych. W 2018 r. opracowała dokument na temat przyszłości pracy. Dzięki temu działaniu sieć mogła rozważyć możliwości dostosowania strategii publicznych służb zatrudnienia wykraczającej poza 2020 r., aby zapewnić, że nadal odpowiada ona zamierzonym celom w okresie, gdy publiczne służby zatrudnienia starają się sprostać nowym wyzwaniom szybko zmieniającego się rynku pracy i stać się autentycznymi agencjami poradnictwa zawodowego. Publiczne służby zatrudnienia pracują nad unowocześnieniem swojej organizacji w celu osiągnięcia ratingu „trzech A” (z jęz. ang. ability, agility, accountability – zdolność, sprawność, rozliczalność) w odniesieniu do usług dla klientów, co przyczyni się do stworzenia bardziej zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu rynku pracy.

5.   Nowa rola publicznych służb zatrudnienia z perspektywy EKES-u

5.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje priorytety określone w programie prac europejskiej sieci publicznych służb zatrudnienia na 2019 r. i wzywa do lepszej interakcji między zasadami Europejskiego filaru praw socjalnych a narzędziami analizy porównawczej i wzajemnego uczenia się, jakimi dysponuje sieć. Może się to przyczynić zarówno do większej integracji usług publicznych służb zatrudnienia, jak i do wdrożenia Europejskiego filaru praw socjalnych.

5.2.

W listopadzie 2018 r. Centrum Monitorowania Rynku Pracy (CMRP) EKES-u zorganizowało konferencję na temat publicznych służb zatrudnienia w kontekście wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych. Podane przykłady potwierdziły potrzebę komplementarności między publicznymi a prywatnymi służbami zatrudnienia oraz ukazały konkretne korzyści płynące z dobrej współpracy między publicznymi służbami zatrudnienia a partnerami społecznymi. Proaktywność publicznych służb zatrudnienia, utworzenie punktu kompleksowej obsługi dla firm oraz wspólne kursy szkoleniowe organizowane przez publiczne służby zatrudnienia i przedsiębiorstwa okazały się mieć kluczowe znaczenie dla zapewnienia trwałych miejsc pracy.

5.2.1.

EKES zachęca do znajdowania lepszych rozwiązań w zakresie ofert pracy i popytu na pracę, tworzenia większej liczby zachęt zarówno dla pracodawców, jak i pracowników (np. umożliwienia pracownikom o niskich dochodach zachowanie niektórych świadczeń socjalnych związanych z bezrobociem), a także do sprawiedliwej równowagi między elastycznością a bezpieczeństwem zatrudnienia, co powinno doprowadzić do bardziej stabilnych umów o pracę. Europa wciąż jest daleka od wykorzystania pełnego potencjału dostępnej siły roboczej. Europa powinna wspierać zrównoważone przedsiębiorstwa, w szczególności umożliwiając im tworzenie wydajnych miejsc pracy lepszej jakości.

5.2.2.

EKES stwierdza w swojej opinii (2), że dostęp do systemów zabezpieczenia społecznego stanowi kluczowy czynnik bardziej sprawiedliwego społeczeństwa, a także ma podstawowe znaczenie dla wydajnej, zdrowej i aktywnej siły roboczej. UE powinna usprawnić sposób, w jaki obecna otwarta metoda koordynacji wspiera państwa członkowskie w porównywaniu postępów w reformowaniu i poprawie skuteczności ich polityki zatrudnienia oraz krajowych systemów ochrony socjalnej i opieki społecznej. Należy zapewnić większą synergię między usługami publicznych służb zatrudnienia a systemami świadczeń i infrastrukturą społeczną, by wzmocnić pomoc dla bezrobotnych poszukujących pracy i uniknąć sytuacji, w której osoby poszukujące zatrudnienia utracą korzyści, wchodząc na rynek pracy.

5.2.3.

Mobilność: Zdaniem EKES-u swobodny przepływ pracowników w oparciu o zasadę niedyskryminacji i równego traktowania oraz usunięcie pozostałych barier dla mobilności jest nadal priorytetem UE. W opinii na temat EURES (3) EKES wzywa do stworzenia rzeczywistego instrumentu dopasowywania podaży i popytu na europejskim rynku pracy w ścisłej współpracy z krajowymi publicznymi służbami zatrudnienia. Ogólnounijna mobilność pracowników jest powiązana z podejmowanymi obecnie wysiłkami na rzecz modernizacji koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i uczynienia jej bardziej sprawiedliwą dla wszystkich państw członkowskich. W szczególności w przypadku zasiłków dla bezrobotnych dla pracowników transgranicznych należy stosować zasadę miejsca wykonywania pracy (lex loci laboris) w celu określenia właściwego państwa członkowskiego z wyjątkiem sytuacji, gdy państwa członkowskie zawarły inne porozumienie.

5.2.4.

Umiejętności dostosowane do rynku pracy: społeczny wymiar kształcenia zgodnie z pierwszą zasadą europejskiego filaru praw socjalnych, która stanowi, że każda osoba ma prawo do edukacji, szkoleń i uczenia się przez całe życie sprzyjających włączeniu społecznemu i charakteryzujących się dobrą jakością. Ponadto rosnące niedobory na rynku pracy w całej Europie zagrażają przyszłemu wzrostowi. Należy zacieśnić współpracę między publicznymi służbami zatrudnienia a partnerami społecznymi, przedsiębiorstwami, radami regionalnymi oraz radami ds. zatrudnienia i umiejętności, a także innymi odpowiednimi strukturami regionalnymi, aby zniwelować dysproporcje regionalne i zaoferować odpowiednie doradztwo zawodowe, możliwości podniesienia lub zmiany kwalifikacji i transformacji zawodowej dla osób poszukujących pracy i osób zagrożonych utratą pracy. Należy także dzielić odpowiedzialność pomiędzy różne podmioty. Powinno to obejmować aktywizację osób pracujących na własny rachunek.

5.2.5.

Współpraca z partnerami społecznymi: Przy opracowywaniu polityki społecznej UE należy poświęcić więcej uwagi partnerom społecznym, z pełnym poszanowaniem ich autonomii. W swojej roli kluczowych podmiotów działających na rynku pracy mogą oni, we współpracy z krajowymi publicznymi służbami zatrudnienia, w znacznym stopniu przyczynić się do określenia możliwości zatrudnienia także na szczeblu lokalnym, do ułatwienia przepływu ludzi na rynek pracy lub do zmiany ich sytuacji na rynku pracy, tak aby wspierać ich w poszukiwaniu pracy, a firmy w procesach wyszukiwania zasobów ludzkich oraz pomagać młodym ludziom i dorosłym w wyborze najwłaściwszych ścieżek doskonalenia zawodowego (por. np. ADEM w Luksemburgu).

5.2.6.

Społeczeństwo obywatelskie: EKES reprezentuje szereg organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które wydają wiele opinii dotyczących niektórych zasad objętych Europejskim filarem praw socjalnych. Wartość dodana organizacji społeczeństwa obywatelskiego polega na tym, że są one bliskie sytuacji w terenie i znają potrzeby różnych grup – migrantów, osób niepełnosprawnych, młodzieży, kobiet i ich praw – i mogą skutecznie przyczynić się do lepszego ukierunkowania pracy publicznych służb zatrudnienia. Do tej kategorii zaliczyć można np. rolę włoskich doradców ds. pracy.

5.2.7.

Współpraca z prywatnymi służbami zatrudnienia: Doświadczenie pokazuje, że równe zaangażowanie i integracja służb publicznych i prywatnych może przynieść rzeczywiste korzyści w postaci prawdziwie sprzyjającego włączeniu społecznemu i zrównoważonego rynku pracy. Trzeba jednak to współdziałanie wspierać. Zawsze bardzo trudno jest formułować przewidywania czy też prognozy dotyczące rynku pracy. Potrzeby rynków pracy zmieniają się bardzo szybko. Niezbędne są wiarygodne dane. Jednak rynki pracy sprzyjające włączeniu społecznemu, o jakie apelujemy, wymagają włączenia wszystkich ludzi.

6.   Utrzymujące się luki w ukierunkowanej pomocy publicznych służb zatrudnienia

6.1.

EKES docenia fakt, że główne grupy docelowe są objęte programami roboczymi zarówno europejskich sieci publicznych służb zatrudnienia, jak i krajowych publicznych służb zatrudnienia. Niemniej jednak podkreśla, że wciąż istnieją luki, a publiczne służby zatrudnienia muszą w większym stopniu uwzględniać zasadę różnorodności i niedyskryminacji w swojej codziennej pracy. Należy kontynuować lub zwiększyć wysiłki, w szczególności jeśli chodzi o następujące grupy:

6.1.1.

Ludzie młodzi: EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że podwojono wsparcie finansowe na wdrożenie gwarancji dla młodzieży. Publiczne służby zatrudnienia powinny inwestować w długoterminowe podejście do świadczenia usług młodym osobom poszukującym pracy, w tym lepiej wykorzystywać technologie informacyjno-komunikacyjne i narzędzia internetowe w celu wzmocnienia usług dla grup młodych ludzi znajdujących się w najtrudniejszym położeniu. Publiczne służby zatrudnienia powinny zwiększyć indywidualne wsparcie dla młodych ludzi, współpracować z ich rodzinami i uczciwie informować ich o sytuacji na rynku pracy.

6.1.2.

Dorośli: Starzejące się społeczeństwo w Europie, wzrost długowieczności w społeczeństwie i potrzeba wspierania współpracy międzypokoleniowej, przyspieszone zmiany na rynku pracy, nowo pojawiające się formy pracy i przenikanie technologii cyfrowych do wszystkich aspektów życia codziennego – wszystko to spowodowało rosnący popyt za nowe umiejętności i na wyższy poziom umiejętności, wiedzy i kompetencji, co stwarza pilną potrzebę podniesienia kwalifikacji lub przekwalifikowania wszystkich osób, które nie opanowały podstawowych umiejętności lub nie uzyskały kwalifikacji, tak aby zapewnić ich zdolność do zatrudnienia i aktywne obywatelstwo.

6.1.3.

Kobiety: EKES z zadowoleniem przyjmuje dyrektywę w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym (4), pomagającą rodzicom i opiekunom, a zwłaszcza kobietom, lepiej organizować swoją pracę i codzienne obowiązki. Do tego należałoby dodać niezbędne inwestycje w infrastrukturę społeczną, np. w odniesieniu do opieki nad dziećmi i osobami starszymi. Obejmuje to również skuteczną pomoc ze strony krajowych publicznych służb zatrudnienia we włączaniu kobiet do rynku pracy z należytym uwzględnieniem podejścia dbającego o równowagę między życiem zawodowym a prywatnym.

6.1.4.

Osoby niepełnosprawne stanowią około jednej szóstej całkowitej liczby ludności UE w wieku produkcyjnym, lecz ich wskaźnik zatrudnienia jest stosunkowo niski. Takie było główne przesłanie zorganizowanego w 2017 r. wysłuchania EKES-u w tej sprawie. Zwłaszcza kobiety i dziewczęta z niepełnosprawnością (5) w dalszym ciągu spotykają się z dyskryminacją intersekcjonalną i z wielu przyczyn jednocześnie, zarówno ze względu na swoją płeć, jak i niepełnosprawność. Są one zbyt często wykluczane, m. in. z kształcenia i szkolenia sprzyjających włączeniu społecznemu, z zatrudnienia, dostępu do programów ograniczania ubóstwa, odpowiednich warunków mieszkaniowych i udziału w życiu politycznym i publicznym. Potrzebują specjalnej pomocy i indywidualnego podejścia ze strony publicznych służb zatrudnienia.

6.1.5.

Migracja: legalna migracja może odgrywać ważną rolę na dobrze działających rynkach pracy. EKES podkreślił w swojej opinii (6) znaczenie spójnej polityki migracyjnej i dobrze zaprojektowanych ram regulacyjnych, stwierdzając, że „bez migracji europejski model gospodarczy i społeczny jest zagrożony”. Nadal ważne będzie włączanie uchodźców z prawem pobytu w Europie do systemów szkolenia, zatrudnienia i ogólnie ich integrowanie ze społeczeństwem. Publiczne służby zatrudnienia w wielu krajach podjęły już liczne inicjatywy, aby się do tego przyczynić.

6.1.6.

Mniejszość romska: EKES jest bardzo aktywny w kwestiach związanych z warunkami życia i pracy społeczności romskiej i koncentruje się na lepszej integracji Romów. (7) Dostrzega synergię między wdrożeniem zasady równego dostępu w ramach Europejskiego filaru praw socjalnych a dalszymi krokami na rzecz skuteczniejszej integracji Romów. Priorytetem dla publicznych służb zatrudnienia powinna być w szczególności pomoc dla romskich kobiet.

6.1.7.

Ludność bierna zawodowo nie jest tradycyjną grupą docelową dla publicznych służb zatrudnienia, chociaż znaczna część ludności nieaktywnej zawodowo chce pracować. Europejska sieć publicznych służb zatrudnienia opublikowała badanie pt. „The role of PES in Outreach to the inactive population”, które zawiera przegląd działań pomocowych dla osób nieaktywnych zawodowo, ze szczególnym uwzględnieniem roli publicznych służb zatrudnienia. EKES wzywa Komisję i państwa członkowskie do przeprojektowania polityki ponownej aktywizacji, adresowanej do tej części ludności.

7.   Kompleksowe wsparcie dla krajowych publicznych służb zatrudnienia

7.1.

Europejskie wytyczne dotyczące zatrudnienia z 2019 r. (wytyczna 7) zachęcają państwa członkowskie do zwiększenia skuteczności aktywnych polityk rynku pracy. Celem państw członkowskich powinno być usprawnienie publicznych służb zatrudnienia, tak by zapewniały one osobom poszukującym pracy terminowe i dostosowane wsparcie, wspierały popyt na rynku pracy oraz wdrażały zarządzanie oparte na wynikach.

7.2.

Aby skutecznie przyczynić się do wdrożenia Europejskiego filaru praw socjalnych, krajowe publiczne służby zatrudnienia będą potrzebowały silniejszego wsparcia i odpowiednich warunków:

7.2.1.

Wystarczające zasoby ludzkie. Złożone usługi świadczone przez publiczne służby zatrudnienia (poszukiwanie i selekcja personelu, zwolnienia monitorowane, doradztwo i pomoc w zakresie wniosków o wsparcie dochodów, staże) wymagają wyszkolonego personelu posiadającego szczególne umiejętności, pracującego na stabilnych warunkach i współpracującego z konsultantami ds. zatrudnienia i prywatnymi agencjami pracy.

7.2.2.

Uwzględnienie postępu technologicznego. Cyfryzacja gospodarki i społeczeństwa przynosi nowe narzędzia, które jeśli będzie się nimi odpowiednio zarządzać mogą pomóc publicznym służbom zatrudnienia odgrywać ich rolę, w tym szkolić własnych pracowników, a także pomóc w rzeczywistej integracji baz danych na potrzeby skutecznego dopasowywania przedsiębiorstw i pracowników; oba te zadania wiążą się z rozwojem umiejętności i zadań wynikających z nowej ery cyfrowej.

7.3.

W dniu 2 maja 2018 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027. Wniosek ten odzwierciedla bieżącą sytuację społeczną i gospodarczą i stanowi konkretną odpowiedź na apel europejskiej opinii publicznej o bardziej socjalną Europę i więcej inwestycji w kapitał ludzki w UE. Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) jest kluczowym instrumentem UE służącym inwestowaniu w ludzi i wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych. Publiczne służby zatrudnienia będą finansowane z komponentu Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (ESF+) dotyczącego zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI).

7.4.

Nowe obowiązki publicznych służb zatrudnienia, zwłaszcza w dziedzinie aktywnej polityki zatrudnienia, muszą znaleźć odzwierciedlenie w ich zdolnościach i wsparciu finansowym.

7.5.

EKES wzywa do bardziej systematycznej i strukturalnej współpracy między publicznymi służbami zatrudnienia a innymi dostawcami usług w dziedzinie polityki społecznej i zatrudnienia, aby rozwiązać problem licznych przeszkód, jakie napotykają osoby poszukujące pracy próbując wejść na rynek pracy (kwestie zdrowotne, mieszkalnictwo, transport). Unowocześnienie publicznych służb zatrudnienia jest złożonym procesem, a brak koordynacji, programowania, planowania i podziału obowiązków na szczeblu krajowym i/lub regionalnym prowadzi do fragmentacji.

7.6.

EKES uważa, że należy podjąć większe wysiłki w celu monitorowania, oceny i porównywania usług świadczonych przez publiczne służby zatrudnienia, z myślą o ocenie skuteczności ich usług w zakresie udzielania pomocy osobom poszukującym pracy w wejściu na rynek pracy. Wspólne normy i wytyczne na szczeblu europejskim mogłyby poprawić skuteczność publicznych służb zatrudnienia i zwiększyć synergię między państwami. Istniejące źródła danych, takie jak badanie aktywności ekonomicznej ludności (LFS), powinny być wykorzystywane w większym stopniu, a takie agencje jak Eurofound mogą pomagać w monitorowaniu.

---

(1)  Dz.U. C 67 z 6.3.2014, s. 116.

(2)  Dz.U. C 440 z 6.12.2018, s. 135.

(3)  Dz.U. C 424 z 26.11.2014, s. 27.

(4)  Dz.U. C 129 z 11.4.2018, s. 44.

(5)  Dz.U. C 367 z 10.10.2018, s. 20.

(6)  Dz.U. C 110 z 22.3.2019, s. 1.

(7)  Dz.U. C 27 z 3.2.2009, s. 88.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Nauczanie o Europie – opracowanie zestawu narzędzi dla szkół”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/09)

Sprawozdawca: Gerhard RIEMER

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	20.2.2019
Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa (SOC)
Data przyjęcia przez sekcję	8.7.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7.2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	191/4/6

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES interpretuje deklarację paryską (1) z 2015 r. i zalecenie Rady (2) z 2018 r. jako wyraźne upoważnienie od państw członkowskich, poparte rezolucją PE z 2016 r. (3), by w zdecydowany sposób włączyć kwestię nauczania i uczenia się o Unii Europejskiej do programu politycznego. Jest to nowy punkt wyjścia dla promowania europejskiego wymiaru nauczania i zapewnienia niezbędnego wsparcia dla kadry edukacyjnej.

1.2.

EKES uważa, że istnieje pewna luka informacyjna w sektorze edukacji, jeśli chodzi o ogólną wiedzę osób uczących się na temat roli UE i wpływu Unii na codzienne życie obywateli europejskich. Pomimo poprawy frekwencji – z 42,61 % (2014) na 50,95 % (2019) – wyniki ostatnich wyborów do PE pokazują, że nadal istnieje wyraźna potrzeba informowania i edukowania ludności na temat Unii Europejskiej od najmłodszych lat.

1.3.

EKES apeluje o nadanie nowej dynamiki działaniom w obszarze edukacji na temat UE. Pragnie skorzystać z okazji, jaką daje odnowienie składu PE i KE, a zwłaszcza objęcie stanowiska przez nowego komisarza ds. edukacji, kultury, młodzieży i sportu. EKES jest przekonany, że konieczne jest zwrócenie szczególnej uwagi na kształcenie młodych ludzi w kwestii UE, które należy uznać za niezbędne do stopniowego rozwoju prawdziwego obywatelstwa europejskiego, niezbędnego do zbudowania solidnej Unii Europejskiej.

1.4.

EKES, za sprawą dwóch nowych opinii (4) stara się w możliwie dużym stopniu skupić uwagę na edukacji na temat UE (SOC/612) i nauczaniu o Europie w szkołach. Ważne jest, by na nowo przemyśleć, jak promować lepszy kontakt obywateli z UE i wiedzę na temat jej działań, celów i wartości. Aby osiągnąć ten cel należy podejmować dalsze wysiłki w zakresie informowania na temat UE, szczególnie w trakcie kształcenia formalnego w szkołach, kształcenia i szkolenia zawodowego, a także w szkolnictwie wyższym i w kontekście uczenia się przez całe życie.

1.5.

Na szczeblu UE i w państwach członkowskich podjęto wiele działań mających na celu poprawę sytuacji. Na obu tych poziomach dostępne są już doskonałe materiały i wiele zestawów narzędzi, które mogłyby być źródłem inspiracji przy ukierunkowywaniu dalszych inicjatyw. Należy jednak poprawić ich widoczność, dostępność i ogólne informacje na temat tego, co już jest dostępne. Wyniki badania Komisji z 2013 r. (5) dowodzą, że w państwach członkowskich istnieje wyraźna wola polityczna, aby poprawić jakość takich informacji, a jednocześnie, że wciąż jeszcze pozostaje wiele do zrobienia.

1.6.

EKES uważa, że konieczne jest przeprowadzenie nowego badania w formie krytycznego studium dotyczącego obecnej sytuacji w państwach członkowskich w zakresie edukacji o UE w szkołach oraz w zakresie szkolenia i doskonalenia zawodowego nauczycieli. Pomocna byłaby analiza istniejących inicjatyw i programów nauczania, szczególnie na poziomie edukacji podstawowej i średniej, a także wysiłków podejmowanych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego i partnerów społecznych. Badanie mogłoby się opierać na analizie „Learning Europe at School”z 2013 r.

1.7.

Ponadto niezwykle pomocna i konieczna byłaby inwentaryzacja materiałów i zasobów dydaktycznych, które powstały w wyniku odpowiednich projektów finansowanych przez UE. Do nauczania i uczenia się w szkole można by wykorzystać platformę, która łączy wszystkie te różne narzędzia podzielone według języka, grupy wiekowej i tematu – na przykład jak w przypadku strony internetowej prezentującej wykaz konkretnych działań UE „Co Europa robi dla mnie”.

1.8.

EKES uważa, że należy szerzej ujmować koncepcję programu nauczania, tak aby uwzględnić program dodatkowy, w którym uznane zostaną cenne działania edukacyjne wspierające uczenie się wykraczające poza sale lekcyjne i przedmioty nauczania, tak aby przedstawić UE w odpowiedniej perspektywie młodym ludziom i obywatelom.

1.9.

EKES uważa, że należy opracować mały zestaw narzędzi (podstawowy „pakiet”) dla każdej szkoły (dla uczniów i nauczycieli), który pomoże lepiej edukować wszystkich obywateli na temat UE. Zawartość takiego zestawu narzędzi mogłaby przybierać różne formy i powinna być dostosowana do kontekstu krajowego i regionalnego, a także do osób o specjalnych potrzebach.

1.10.

EKES wzywa do ustanowienia na poziomie europejskim grupy wysokiego szczebla ds. nauczania o Europie z udziałem ekspertów z państw członkowskich, aby zwiększyć wsparcie polityczne dla podnoszenia poziomu edukacji na temat UE. Grupa ta mogłaby dostarczać propozycji politycznych i zaleceń do dyskusji w gronie ministrów edukacji, które mogłyby prowadzić do przyjęcia konkluzji Rady.

1.11.

Nauczyciele odgrywają ważną rolę jako architekci przyszłości. Muszą lepiej rozumieć UE i posiadać umiejętność nauczania o Europie uczniów w każdym wieku. Brak jest wiedzy o UE, a niektórzy nauczyciele nie mają doświadczenia lub nie czują się dość pewnie, by nauczać o niej w klasie. W związku z tym EKES apeluje, by ponownie skupiono się na szkoleniu nauczycieli na szczeblu UE i państw członkowskich, a także by wspierano nauczycieli w korzystaniu z istniejących materiałów oraz w pełnym wykorzystywaniu możliwości oferowanych przez nowe technologie cyfrowe.

1.12.

EKES opowiada się za tym, aby każdy uczeń kończący naukę szkolną miał podstawową wiedzę na temat UE, swego rodzaju znajomość „unijnego alfabetu”. EKES zdaje sobie sprawę, że trudno jest przekazać wiedzę około 72 milionom uczniów szkół podstawowych oraz szkół średnich I i II stopnia w UE, ale uważa, że jest to również szansa, którą należy wykorzystać. Obejmuje to możliwość odwiedzenia przez uczniów instytucji europejskich. Również nauczyciele powinni mieć taką możliwość, aby zdobyć szczególne doświadczenie, podyskutować z przedstawicielami różnych organizacji i instytucji (takich jak EKES) i wrócić do domu z większą wiedzą na temat Europy, jej roli i organizacji.

2.   Odpowiedni moment – nowa inicjatywa we właściwym czasie

2.1.

EKES pragnie skorzystać z okazji, jaką jest odnowienie składu KE i PE, a zwłaszcza objęcie stanowiska przez nowego komisarza ds. edukacji, kultury, młodzieży i sportu, aby zwrócić szczególną uwagę na nauczanie o Europie w szkole.

2.2.

We wcześniejszych opiniach EKES podkreślał znaczenie przekazywania wiedzy o historii, wartościach, demokracji i dokonaniach UE oraz o jej roli jako sposobu na doprowadzenie do tego, by pojęcie „UE”nabrało treści dla obywateli. Formalny system kształcenia ma wielki wpływ na postrzeganie świata przez młodych obywateli, a zatem ma kluczowe znaczenie w rozwijaniu ich zrozumienia UE.

2.3.

Niniejsza opinia ma charakter uzupełniający względem opinii SOC/612 (6) i służy wsparciu, wzmocnieniu i nagłośnieniu apelu o podjęcie działań w zakresie edukacji na temat UE. EKES pragnie ogólnie położyć większy nacisk na Europę i edukację na temat UE, w tym szczególnie na nauczanie o Europie w szkołach.

2.4.

Przyszłość Europy i UE będzie kształtowana i rozwijana przez młodych ludzi – przez obecnych uczniów szkół, pod wpływem ich otoczenia, rodzin i przyjaciół. Jest zatem ważne, aby mocno zaangażować młodych ludzi w sprawy europejskie i dopilnować, by szkoły przekazywały informacje, a także umożliwiały krytyczne i konstruktywne dyskusje o problemach UE.

2.5.

Wśród obywateli na szczeblu państw członkowskich istnieje luka informacyjna na temat UE, sposobu jej funkcjonowania i jej działań. Obejmuje to również rolę instytucji UE i wpływ, jaki polityka Unii wywiera na życie obywateli Europy. Kształcenie ludzi na temat Europy może przybierać formę określonego przedmiotu lub modułu lub może być zintegrowane z różnymi przedmiotami, stosownie do okoliczności, z poszanowaniem swobody krajowych władz edukacyjnych i szkół na różnych poziomach kształcenia.

2.6.

Rola szkół i nauczycieli, a także zakres i sposób, w jaki nauczyciele przekazują swoim uczniom wiedzę o UE, ma zatem coraz większe znaczenie, szczególnie w świetle rosnącego eurosceptycyzmu w niektórych państwach członkowskich.

2.7.

Istnieje tendencja w społeczeństwie, aby oczekiwać coraz więcej od kształcenia formalnego w szkole. Takie kształcenie, przynajmniej na szczeblu podstawowym i średnim, powinno mieć na celu wyposażenie uczniów w umiejętności i kompetencje, których potrzebują, by myśleć krytycznie, uczyć się interpretować i analizować informacje i wyrabiać sobie własną opinię, a nie powinno być tylko procesem nauczania o faktach. Obejmuje to wyrobienie sobie rzetelnej opinii na temat UE. Szkoły nie są w stanie zrobić wszystkiego, więc pomyślność europejskiego projektu będzie zależała również od lepszej koordynacji różnych struktur kształcenia formalnego, pozaformalnego i nieformalnego. Należy też zaznaczyć, że im wcześniej młodzi ludzie zetkną się z aspektami związanymi z Europą i nabiorą „apetytu na Europę”, tym większe będzie ich poczucie „europejskości”.

2.8.

Jednocześnie w związku z tym pojawiają się pewne oczekiwania wobec nauczycieli, a ich odpowiedzialność wzrasta. Jest zatem ważne, aby nadal wspierać nauczycieli, udostępniając praktyczne zestawy narzędzi do nauki o UE zawierające szeroką gamę gotowych do użytku materiałów na różne tematy, odpowiednie dla różnych grup wiekowych i dostępne we wszystkich językach UE oraz uwzględniające szczególną sytuację w państwach członkowskich.

3.   Odpowiedzialność UE i państw członkowskich

3.1.

Główną odpowiedzialność za edukację i szkolenia ponoszą niewątpliwie państwa członkowskie. Jednak ze względu na swą funkcję uzupełniającą UE może odegrać istotną rolę, proponując specjalne środki i działania, by poprawić ogólną wiedzę o UE. EKES uważa, że nadszedł właściwy czas na podjęcie działań.

3.2.

W oparciu o deklarację paryską (7), podpisaną przez przywódców UE w marcu 2015 r., EKES interpretuje zalecenie Rady (8) z 2018 r. jako wyraźne upoważnienie od państw członkowskich do włączenia nauczania i uczenia się o „Europie”do programu politycznego. Jest to nowy punkt wyjścia dla promowania europejskiego wymiaru nauczania i niezbędnego wsparcia dla kadry edukacyjnej.

3.3.

UE bardzo intensywnie zajmowała się w ostatnich latach kształceniem i szkoleniem, a niedawno podjęła także temat zdobywania wiedzy o UE w szkole.

3.3.1.

W latach 2011–2013 Komisja, na wniosek PE, uruchomiła inicjatywę „Zdobywanie wiedzy o UE w szkole”. Następnie w 2016 r. została uchwalona rezolucja PE w sprawie zdobywania wiedzy o UE w szkole (9), w której dobitnie podkreślono znaczenie tego tematu i zawarto konkretne zalecenia dla UE i państw członkowskich, które to zalecenia zdaniem Komitetu nadal zasługują na poparcie i powinny być podstawą nowych inicjatyw. EKES przyjmuje do wiadomości i popiera inicjatywy PE i Komisji, i wyraża nadzieję, że niniejsza inicjatywa EKES-u da nowy i silny impuls do podjęcia nowych działań.

3.3.2.

W 2018 r. zostały zaktualizowane europejskie ramy odniesienia dla kompetencji kluczowych w uczeniu się przez całe życie (10), które określają kompetencje potrzebne każdemu europejskiemu obywatelowi w odniesieniu do osobistego spełnienia i rozwoju, zatrudnienia, włączenia społecznego i aktywnego obywatelstwa. Częścią zaktualizowanych ram jest dział poświęcony świadomości i ekspresji kulturalnej. Obejmuje to pogłębianie znajomości lokalnych, regionalnych, krajowych, europejskich i światowych kultur i sposobów ekspresji, w tym ich języków, dziedzictwa i tradycji oraz produktów kultury, a także zrozumienie, w jaki sposób te formy wyrazu mogą wpływać na siebie wzajemnie i oddziaływać na poszczególne osoby. Ramy te mogą posłużyć za inspirację do zaktualizowania szkolnych programów nauczania, a także programów kształcenia pozaformalnego i nieformalnego, z myślą o nauczaniu o UE.

3.3.3.

Program Erasmus, który okazał się niezwykłym sukcesem, powinien w dalszym ciągu stwarzać okazje do poznania UE. W ciągu ostatnich 32 lat z programu Erasmus skorzystało ponad 10 mln osób (11). Zgodnie z wnioskiem Komisji w nowym programie Erasmus na lata 2021–2027 przewiduje się podwojenie budżetu w porównaniu z poprzednimi programami, z niemal 15 do 30 mld EUR, a także wsparcie dla działań, które uczą o UE i wyjaśniają jej działanie. Powinna, na przykład, pojawić się możliwość, by inicjatywy „Jean Monnet”wspierały działania poza szkolnictwem wyższym, w innych obszarach kształcenia i szkolenia.

3.3.4.

Istnieją inne ważne i skuteczne programy UE dla młodzieży. DiscoverEU (12) daje młodym ludziom możliwość bezpłatnego podróżowania koleją po całej Europie, nie tylko po to, by mogli odkrywać wspaniałe europejskie krajobrazy i spotykać się z innymi podróżnikami, ale także by mogli zwiększyć niezależność i pewność siebie oraz uświadomić sobie swą unijną tożsamość. Inną unijną inicjatywą jest Europejski Korpus Solidarności (13) stwarzający młodzieży możliwości uczestnictwa w wolontariacie lub pracy w projektach we własnym kraju lub za granicą, z korzyścią dla społeczności i ludzi w całej Europie.

3.4.

Państwa członkowskie odgrywają kluczową rolę w edukacji. Wyniki badania Komisji z 2013 r. (14) pokazują, że w państwach członkowskich istnieje wyraźna wola polityczna, aby poprawić jakość informowania o Europie, jednak wciąż jeszcze wiele pozostaje do zrobienia. W badaniu wskazano, jakie działania najlepiej poprawiają zrozumienie UE przez uczniów, oraz zawarto zalecenia dla Komisji i różnych zaangażowanych partnerów, w szczególności nauczycieli. Niektóre państwa członkowskie włączyły nauczanie o UE do programów nauczania i programów szkolenia nauczycieli. Jednak niewiele wskazuje na to, by treści nauczania dotyczące UE były opracowywane w taki sposób, aby stopniowo poprowadzić uczniów od poznania podstawowych faktów w kierunku bardziej złożonego zrozumienia. Ponadto funkcjonowanie instytucji UE i proces podejmowania decyzji, który ma zasadnicze znaczenie dla uczestnictwa obywatelskiego, jest tematem raczej pomijanym w porównaniu z innymi, bardziej podstawowymi faktami. To ważne badanie opiera się ponadto na danych sprzed ponad 10 lat.

3.5.

We wszystkich państwach członkowskich istnieją pewne działania wykraczające poza krajowe wymagania dotyczące nauczania o Europie. Szkoły, organizacje pozarządowe, fundacje i uczelnie wyższe współpracujące ze szkołami i nauczycielami podejmują już aktywnie próby udoskonalenia sposobów nauczania w tym zakresie. Istnieją organizacje dysponujące wiedzą i wykazujące zaangażowanie, które pracują nad tym zagadnieniem u podstaw w całej UE. Wiele inicjatyw jest finansowanych przez UE, ale nie wszystkie. Istnienie tych działań pokazuje, że jest popyt i zapotrzebowanie na dalszy rozwój w celu wsparcia nauczania o Europie.

3.6.

Istnieje wiele bieżących inicjatyw dotyczących informowania, a także programów społeczeństwa obywatelskiego, w tym inicjatyw partnerów społecznych, jednak z badania Komisji z 2013 r. (15) wynika, że informacje i programy szkolne mogłyby być lepiej zorganizowane.

3.7.

Warto tu wspomnieć również o inicjatywie EKES-u „Twoja Europa – Twoje zdanie”(YEYS) (16).

4.   Propozycje polityczne i zachęty do wdrażania

4.1.

UE, szczególnie przyszła Komisja i nowy komisarz ds. edukacji, kultury, młodzieży i sportu, powinni rozważyć, jak wraz z państwami członkowskimi stworzyć nowe warunki służące intensywnej ogólnej dyskusji o roli przekazywania wiedzy o Europie w szkole.

4.2.

Należy zainicjować nowe badanie dotyczące aktualnej sytuacji w państwach członkowskich w zakresie kształcenia na temat UE w szkołach, uzupełniające i aktualizujące istniejące działania, aby dostarczyć więcej dowodów i opartych na dowodach wytycznych politycznych. Badanie to powinno stanowić podstawę dla nowych inicjatyw mających na celu gromadzenie przykładów, porównywanie różnych dobrych praktyk, omawianie ich i przedstawianie wyników.

4.3.

Oprócz nowego badania Komisja powinna sporządzić spis wszystkich materiałów i zasobów przeznaczonych do nauczania i uczenia się, wytworzonych w ramach najistotniejszych tu projektów finansowanych przez UE od roku 2010 i dotyczących tematów związanych z nauczaniem o UE w szkole (np. projekty finansowane poprzez działania „Jean Monnet”, wraz ze streszczeniem każdego z nich).

4.4.

EKES wzywa do ustanowienia na poziomie europejskim grupy wysokiego szczebla ds. nauczania o Europie z udziałem ekspertów z państw członkowskich, aby zwiększyć wsparcie polityczne dla podnoszenia poziomu edukacji na temat UE. Grupa ta mogłaby rozważyć – przy założeniu dobrowolności – czy istnieją wspólne sposoby i środki kształcenia osób w zakresie podstawowych faktów i informacji na temat integracji europejskiej. Grupa ta mogłaby dostarczać zaleceń do dyskusji w gronie ministrów edukacji, co mogłoby prowadzić do przyjęcia konkluzji Rady.

4.5.

Powinien też zostać wprowadzony Dzień UE w szkołach w państwach członkowskich (na zasadzie dobrowolności). Ta nowa inicjatywa byłaby szczególną okazją do prowadzenia dyskusji na tematy związane z UE w sposób intensywny, pozytywny i perspektywiczny tego samego dnia w salach lekcyjnych w całej Europie oraz do korzystania z zestawów narzędzi i wprowadzania ich.

4.6.

Należy z zadowoleniem przyjąć inicjatywy i programy społeczeństwa obywatelskiego i partnerów społecznych w dziedzinie edukacji na temat Europy. Powinni oni być mocno zaangażowani w dyskusje, w realizację, przygotowanie lub wybór pakietów dobrych praktyk do dyskusji tematycznych w szkołach oraz w dyskusje na temat znaczenia i przyszłej roli UE (17). Obecnie trwa realizacja kilku wzorcowych programów. Jednak ich wpływ mógłby być znacznie większy, gdyby zostały włączone do szerszego planu działania dotyczącego programów i działań szkolnych.

5.   Opracowanie zestawu narzędzi dla szkół

5.1.

Wiele zasobów przeznaczonych do nauczania o UE jest już dostępnych z różnych źródeł. Istnieje ogromna ilość materiałów i zestawów narzędzi, szczególnie na szczeblu UE. Jednak nie zawsze są one łatwe do odnalezienia, szczególnie jeśli nie jest się świadomym ich istnienia. Nie należy się zatem skupiać na tworzeniu nowych narzędzi do nauczania, Zamiast tego należy dostosować i poprawić te, które istnieją, i informować o nich (np. o Kąciku edukacyjnym). Można tego dokonać, tworząc jedną platformę cyfrową, na której zostałyby zgromadzone narzędzia przeznaczone do nauczania pochodzące z różnych dostępnych źródeł. Nauczyciele będą tam mogli wybierać materiały według tematów i grup wiekowych, w których uczą, podobnie jak ma to miejsce w witrynie „Co Europa robi dla mnie” (18), którą Parlament Europejski stworzył przed wyborami do PE w 2019 r.

5.2.

Oprócz nauczycieli na postrzeganie UE przez młodych ludzi mają też istotny wpływ rodzice i inne osoby dorosłe. Zestawowi do nauczania o UE w kształceniu formalnym powinny zatem towarzyszyć możliwości w zakresie uczenia się przez całe życie dla dorosłych. W świetle obecnych problemów z dezinformacją powinny one obejmować informowanie, gdzie można znaleźć wiarygodne wiadomości o UE.

5.3.

Odpowiedzialność za opracowywanie zestawów narzędzi jest wspólna, jednak spoczywa ona głównie na państwach członkowskich. Tematy, które dotyczą kwestii europejskich powinny być opracowywane głównie na szczeblu UE, a tematy, które są związane z tematyką państw członkowskich – na szczeblu krajowym. Książki, filmy, płyty CD lub aplikacje powinny zawierać obok wymiaru UE również odniesienie krajowe. O tym, jak i w jakim stopniu będą wykorzystywane treści dydaktyczne, muszą decydować państwa członkowskie, a odpowiadają za to nauczyciele i ich szkoły.

5.4.

Zasadnicze znaczenie ma lepsze i intensywniejsze wykorzystywanie istniejących materiałów, szczególnie takich jak doskonały Kącik edukacyjny UE (19), który wyróżnia się znakomitą prezentacją materiałów. Kącik oferuje materiały na popularne tematy dla szkoły podstawowej i średniej, w podziale na grupy wiekowe, testy wiedzy i znaczną liczbę konkretnych zestawów narzędzi, takich jak zeszyty zadań, karty informacyjne, gry i zestawy dydaktyczne oraz filmy. Grupy wiekowe zaczynają się od grupy poniżej 9 lat, kończą na grupie powyżej 15. Uczniowie mogą znaleźć gry, konkursy i zeszyty zadań, które pomogą im odkrywać UE w atrakcyjny sposób. Również nauczyciele mogą znaleźć tam źródła materiałów dydaktycznych dla wszystkich grup wiekowych pomagające uczniom w zdobywaniu wiedzy o UE i jej funkcjonowaniu. Mogą również czerpać inspirację do konspektów lekcji i odkrywać możliwości współpracy w sieci z innymi szkołami i nauczycielami z całej UE. Potrzebne jest lepsze przekazywanie informacji, wspólnie z państwami członkowskimi, na temat tego, jak te możliwości wykorzystać.

5.5.

Istnieje ogromna różnorodność zestawów narzędzi dostępnych na szczeblu UE. Ich wykorzystanie zależy od różnorakich kryteriów: etapu kształcenia, przedmiotu, systemu kształcenia i specyfiki polityki edukacyjnej państw członkowskich. Jednak EKES zaleca opracowanie pakietu podstawowego (małego zestawu narzędzi) dotyczącego określonych zagadnień dla każdej szkoły w UE i wykorzystanie go do nowych intensywnych działań informacyjnych. Pakiet ten powinien zostać udostępniony, we współpracy z ministerstwem edukacji danego państwa członkowskiego, odpowiednim szkołom, wraz z materiałem specyficznym dla tego kraju oraz we współpracy z zaangażowanymi instytucjami UE i organizacjami takimi jak partnerzy społeczni. Pakiet powinien być dostępny w internecie, na stronie internetowej szkoły, jak również za pośrednictwem regionalnych i unijnych punktów kontaktowych i powinien obejmować np.: — łatwy do zrozumienia, zwięzły zestaw zawierający broszurę dla nauczycieli i studentów (20), — krótki film stworzony dla każdego kraju, zrealizowany przez osoby z tego kraju, — wybór materiałów oferowanych na poziomie UE, przeznaczonych do nauczania o UE w szkole; powinny one być dostosowane do różnych poziomów kształcenia (przedszkoli, szkół podstawowych, średnich i wyższych), a także uwzględniać główne strony internetowe, w tym Kącik edukacyjny, — materiały państw członkowskich z konkretnymi przykładami dobrych praktyk.

5.6.

Należy dążyć do tego, aby każdy uczeń kończący naukę szkolną miał podstawową wiedzę na temat UE, swego rodzaju znajomość unijnego alfabetu. EKES zdaje sobie sprawę, że trudno jest dotrzeć do około 72 milionów uczniów szkół podstawowych oraz szkół średnich I i II stopnia w UE. Należy przy tym umożliwić uczniom i studentom odwiedzenie instytucji europejskich, aby zapoznali się z UE i jej historią (Dom Historii Europejskiej). Również nauczyciele powinni mieć możliwość zetknięcia się z instytucjami unijnymi, aby zdobyć szczególne doświadczenie, podyskutować z przedstawicielami różnych organizacji i instytucji (takich jak EKES) i wrócić do domu z większą wiedzą na temat Europy, jej roli, wartości i organizacji.

5.7.

Tę wiedzę o UE należy wspierać za pomocą zestawu narzędzi dla różnych poziomów: — Na poziomie szkoły podstawowej uczniowie powinni uczyć się o kulturach i tradycjach innych krajów UE, na przykład ich językach, potrawach, muzyce, świętach, geografii oraz tradycyjnych strojach i tańcach. — Na średnim poziomie edukacji uczniowie powinni zostać wprowadzeni w wiedzę o konkretnych faktach na temat UE i zacząć wyrabiać w sobie poczucie odpowiedzialności obywatelskiej. Zestaw narzędzi powinien uwzględniać tematy takie jak historia UE, główne dokonania UE (jak na przykład jej wkład w utrzymanie pokoju), instytucje UE, polityka UE, wybory europejskie, umiejętność korzystania z mediów i krytycznego myślenia o wiadomościach oraz aktywne obywatelstwo. — W odniesieniu do szkolnictwa wyższego zestaw narzędzi powinien zawierać pogłębione informacje, na przykład na temat polityki UE, struktur politycznych, gospodarki, rynku pracy, problemów polityki społecznej, mobilności i praw oraz partnerstwa społecznego. Mógłby również zawierać narzędzia przeznaczone specjalnie dla określonych grup zawodowych, takich jak dziennikarze czy politycy lokalni i regionalni.

5.8.

Ważna i kluczowa rola nauczycieli

5.8.1.

Nauczyciele odgrywają bardzo ważną rolę jako architekci przyszłości. Szczególny program dla nauczycieli ma kluczowe znaczenie, biorąc pod uwagę specyficzną sytuację i potrzeby w państwach członkowskich. Wielu nauczycieli ma dziś braki w wiedzy o UE i nie czuje się dość pewnie, by nauczać o niej w klasie.

5.8.2.

Aby być przygotowanym do nauczania o Europie uczniów w różnym wieku, nauczyciele muszą lepiej rozumieć Europę. Jednym z celów kształcenia nauczycieli powinno być lepsze zrozumienie przez nich instytucjonalnego procesu integracji i zdolność do wykorzystania nowego podejścia dydaktycznego, aby lepiej wyjaśniać ten proces uczniom. Będą oni musieli też zmierzyć się z nowymi koncepcjami dydaktycznymi w edukacji.

5.8.3.

EKES z zadowoleniem przyjmuje unowocześnioną i scentralizowaną platformę zwaną Kącikiem edukacyjnym (21), niedawno uruchomioną w portalu EUROPA. Kącik edukacyjny, skierowany głównie do uczniów szkół podstawowych i średnich, ich nauczycieli i rodziców, gromadzi w jednym miejscu gry, quizy, materiały edukacyjne i dydaktyczne, które zostały opracowane przez KE i inne instytucje, i które skupiają się na UE oraz związanych z nią korzyściach dla obywateli Europy. eTwinning to największa sieć nauczycieli na świecie. Ponad 680 tys. nauczycieli zarejestrowało się w sieci eTwinning, która umożliwia tworzenie wspólnych projektów, pozwala na podnoszenie kompetencji nauczycieli i uczniów oraz ma kluczowe znaczenie dla budowania europejskiego poczucia przynależności. Nauczyciele powinni być lepiej informowani o tym narzędziu.

5.8.4.

EKES uważa, że niektóre instytucje wspierane finansowo przez UE, szczególnie Europejski Instytut Uniwersytecki i Kolegium Europejskie, powinny móc zapewniać szkolenia w zakresie zagadnień europejskich dla wszystkich osób szkolących nauczycieli. Studenci uczestniczący w programie Erasmus+ (22) i nauczyciele akademiccy biorący udział w działaniach „Jean Monnet”powinni odgrywać w szkołach ważną rolę, będąc swego rodzaju ambasadorami UE.

5.8.5.

EKES uważa też, że ważne jest, aby KE powołała nauczycielski panel testujący, złożony z nauczycieli ze wszystkich państw członkowskich, po jednym ze szkoły podstawowej i jednym ze szkoły średniej, wybranych przez przedstawicielstwa KE. Panel doradzałby na temat treści i stylu materiałów edukacyjnych opracowywanych przez służby KE. Mogłoby to bardzo pomóc w zapewnieniu, by oferowane produkty odzwierciedlały bieżące tendencje i potrzeby.

5.8.6.

Poza nauczaniem o Europie w sektorze edukacji ważne jest, aby informacje były również dostępne dla ogółu społeczeństwa, na przykład w bibliotekach i innych miejscach publicznych.

---

(1)  Deklaracja paryska z 17 marca 2015 r.

(2)  Zalecenie Rady (2018), ST/9010/2018/INIT.

(3)  Rezolucja PE (2016) (2015/2138(INI)).

(4)  Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 68.

(5)  „Learning Europe at School”, badanie KE, 2013 r.

(6)  Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 68.

(7)  Deklaracja paryska z 17 marca 2015 r.

(8)  Zalecenie Rady (2018), ST/9010/2018/INIT.

(9)  Rezolucja PE (2016) (2015/2138(INI)).

(10)  Zalecenie Rady (2018/C 189/01).

(11)  Komisja Europejska, „Investing in people”, maj 2018 r.

(12)  https://europa.eu/youth/discovereu_pl

(13)  COM(2018) 440 final.

(14)  „Learning Europe at School”, badanie KE, 2013 r.

(15)  Ibidem.

(16)  EKES, „Twoja Europa, Twoje zdanie”.

(17)  „The Future Evolution of Civil Society in EU by 2030”.

(18)  https://what-europe-does-for-me.eu/pl/home

(19)  Kącik edukacyjny.

(20)  Przykład z Austrii: mała i krótka broszura dla nauczycieli i uczniów ze wszystkimi europejskimi i krajowymi linkami do stron internetowych zawierająca krótkie informacje na różne tematy.

(21)  Kącik edukacyjny.

(22)  Dz.U. C 228 z 5.7.2019, s. 68.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Godzenie polityki klimatycznej i energetycznej z perspektywy sektorów przemysłu”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 353/10)

Sprawozdawca: Aurel Laurențiu PLOSCEANU

Współsprawozdawca: Enrico GIBELLIERI

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	24.1.2019
Podstawa prawna	Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Komisja Konsultacyjna ds. Przemian w Przemyśle (CCMI)
Data przyjęcia przez CCMI	3.6.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.7.2019
Sesja plenarna nr	545
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	148/3/3

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Europejskie zasobochłonne i energochłonne gałęzie przemysłu mają strategiczne znaczenie dla łańcuchów wartości w przemyśle UE. Unijna polityka łagodzenia zmiany klimatu zobowiązuje je do przeprowadzenia głębokiej transformacji i do ogromnych inwestycji w celu osiągnięcia neutralności klimatycznej przed 2050 r.

1.2.

Celem obecnego systemu handlu uprawnieniami do emisji jest zachęcanie do takich inwestycji poprzez ustalenie ceny emisji gazów cieplarnianych, co obejmuje sprzeczne wymogi: (1) osiągnięcie celów klimatycznych wymaga wyższych cen, ale (2) zewnętrzna konkurencyjność zasobochłonnych i energochłonnych gałęzi przemysłu wymaga od nich dostosowania się do niskich lub nawet nieistniejących cen zewnętrznych konkurentów.

1.3.

EKES jest zaniepokojony, że w obecnej sytuacji zróżnicowanych cen emisji gazów cieplarnianych na rynkach światowych istnieje ryzyko ucieczki emisji gazów cieplarnianych lub ucieczki inwestycji (przenoszenia produkcji lub inwestycji tam, gdzie nie obowiązuje system handlu uprawnieniami do emisji), a w rezultacie utraty miejsc pracy w zasobochłonnych i energochłonnych gałęziach przemysłu.

1.4.

We wcześniejszej opinii (1) EKES zaapelował o wprowadzenie globalnego systemu handlu uprawnieniami do emisji w celu stworzenia równych warunków działania w międzynarodowej konkurencji między zasobochłonnymi i energochłonnymi gałęziami przemysłu. Do tej pory nie miało to jednak miejsca.

1.5.

Zdaniem EKES-u konieczne jest pogodzenie polityki przemysłowej i energetycznej z polityką klimatyczną, w celu zmobilizowania ogromnych inwestycji niezbędnych do tego, aby zasobochłonne i energochłonne gałęzie przemysłu przeszły na model gospodarki zeroemisyjnej, co powinno być „sprawiedliwą transformacją”, przy czym w jej definiowanie i realizację powinni być aktywnie zaangażowani partnerzy społeczni.

1.6.

Inwestycje UE i państw członkowskich powinny mieć wpływ na badania, rozwój i innowacje oraz na wdrażanie technologii o niskiej i zerowej emisji dwutlenku węgla dla zasobochłonnych i energochłonnych gałęzi przemysłu, z uwzględnieniem wytwarzania dodatkowej energii elektrycznej, której potrzebują, oraz na edukację i szkolenie ich pracowników. W związku z tym w następnych wieloletnich ramach finansowych (2021–2027) należy zwiększyć środki przewidziane na ten cel we wnioskach Komisji dotyczących programu InvestEU oraz powiązanych z nim innych programów inwestycyjnych.

1.7.

EKES zamierza przyczynić się do debaty nad długoterminową strategią przemysłową, o którą apeluje Rada Europejska (2), badając techniczną i prawną wykonalność jednej z wielu opcji polityki funkcjonującej obecnie w sferze publicznej: wdrożenia środków dostosowania na granicach w odniesieniu do wewnętrznej ceny emisji gazów cieplarnianych, opartej na wielkości emisji gazów cieplarnianych związanych z podstawowymi metalami, chemikaliami i materiałami i wbudowanych w produkty przemysłowe. EKES zwraca uwagę, że już w 2014 r. w opinii z inicjatywy własnej „Instrumenty rynkowe na rzecz niskoemisyjnej gospodarki w UE” (3) zasygnalizował potrzebę zbadania i ewentualnego wprowadzenia takiego mechanizmu. Jednak propozycja ta nie spotkała się z odpowiednią reakcją ani ze strony Komisji, ani ze strony Rady.

1.8.

EKES zaleca Komisji pogłębienie refleksji nad tą opcją i nad innymi opcjami politycznymi, takimi jak zreformowany system handlu uprawnieniami do emisji, podatek korygujący od emisji dwutlenku węgla pobierany na granicach (4), stawka VAT dostosowana do intensywności emisji dwutlenku węgla (5), oraz ich porównanie pod względem: — wpływu na ucieczkę emisji gazów cieplarnianych i ucieczkę inwestycji, w przyszłej sytuacji wyższych cen i mniejszej dostępności uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w UE, — pewności prawa w odniesieniu do zgodności z zasadami WTO, — akceptacji przez partnerów handlowych, — wykonalności technicznej, szczególnie w odniesieniu do istnienia ogólnie przyjętych standardów rachunkowości i pomiarów oraz wiarygodnych i uznanych baz danych.

1.9.

EKES zaleca również Komisji zaangażowanie się na wczesnym etapie w konsultacje z głównymi partnerami handlowymi UE, aby zbadać ich opinie na temat rozważanych opcji.

2.   Uwagi ogólne

2.1.    Dylemat polityki klimatycznej stosowanej wobec zasobochłonnych i energochłonnych gałęzi przemysłu

Polityka klimatyczna wiążę się z nieodłącznymi trudnościami.

2.1.1.

Z jednej strony celem tej polityki jest ambitne ograniczenie emisji gazów cieplarnianych (zarówno ze spalania paliw kopalnych, jak i z procesów przemysłowych). Celem UE jest osiągnięcie neutralności emisyjnej do 2050 r., do czego zachęca komunikat Komisji „Czysta planeta dla wszystkich”. Dzięki tym ograniczeniom globalne ocieplenie powinno pozostać znacznie poniżej 2 °C, i miejmy nadzieję poniżej 1,5 °C, w sposób zgodny z potrzebami rolnictwa, które jest w stanie nakarmić ludzkość. W gospodarce rynkowej bardzo skutecznym narzędziem jest ustalenie ceny emisji gazów cieplarnianych. W ten sposób podmioty gospodarcze mogą albo z zyskiem zainwestować w sprzęt lub procesy oszczędzające emisję (w tym wychwytywanie dwutlenku węgla i składowanie/użytkowanie), albo mogą zaoszczędzić pieniądze przez zmniejszenie zużycia materiałów (np. stosując produkty o dłuższej trwałości) lub dokonanie zmian w zakupach materiałów na rzecz takich, które emitują mniej gazów cieplarnianych (takich jak materiały pochodzące z recyklingu). Aby ta metoda była skuteczna, cena emisji gazów cieplarnianych musi być wysoka i wystarczająco przewidywalna, aby uruchomić inwestycje lub wywołać zmianę zachowań.

2.1.2.

Z drugiej strony koszty energii stanowią wysoki odsetek całkowitych kosztów zasobochłonnych i energochłonnych gałęzi przemysłu: 25 % w przypadku stali, 22–29 % dla aluminium (6), 25–32 % w przypadku szkła (7).

2.1.3.

Zewnętrzna konkurencyjność zasobochłonnych i energochłonnych gałęzi przemysłu na terenie UE zostanie zagrożona, jeśli koszt energii wzrośnie z powodu wysokiej ceny nałożonej na emisję gazów cieplarnianych w UE w porównaniu z cenami stosowanymi gdzie indziej oraz z uwagi na powodujące wysokie koszty amortyzacji duże i wczesne inwestycje w technologie o niskiej lub zerowej emisji w zasobochłonnych i energochłonnych gałęziach przemysłu i w powiązane zdolności w zakresie produkcji energii, transportu i magazynowania (8). Pomimo starań na rzecz efektywności energetycznej będą one produkować po wyższych cenach niż ich zewnętrzni konkurenci. Na tych rynkach, przy bardzo znormalizowanych produktach, wyższa cena prowadzi do utraty udziału w rynku i związanych z nim miejsc pracy. Jeśli tak się stanie, emisje gazów cieplarnianych będą po prostu przenoszone od producentów z UE do producentów w innych lokalizacjach (którzy często są mniej energooszczędni), przy czym (w najlepszym razie) nie będzie to mieć wpływu na globalne emisje gazów cieplarnianych. Zjawisko to jest nazywane „ucieczką emisji gazów cieplarnianych”. W globalnym krajobrazie konkurencyjnym, w którym cena emisji gazów cieplarnianych jest równa zero, przekłada się to na potrzebę ustalenia ceny emisji dwutlenku węgla na jak najniższym poziomie – nawet na poziomie zerowym. Zjawisko to pogarsza „ucieczka inwestycji”. Nawet przy niskiej cenie emisji gazów cieplarnianych w UE niepewność co do jej rozwoju już utrudnia inwestycje w utrzymanie i modernizację zakładów przemysłowych w zasobochłonnych i energochłonnych gałęziach przemysłu, co prowadzi do kolejnej i bardzo niepokojącej utraty konkurencyjności unijnych producentów. Ucieczka inwestycji w przypadku zasobochłonnych i energochłonnych gałęzi przemysłu zlokalizowanych na terenie UE wzrosłaby dramatycznie, gdyby ceny emisji gazów cieplarnianych były nie tylko niestabilne, ale i wysokie.

2.1.4.

System handlu uprawnieniami do emisji jest obecnie próbą ustalenia przez UE ceny emisji gazów cieplarnianych. System ten jest przeważnie nieskuteczny: cena emisji gazów cieplarnianych od lat jest bardzo niska (nawet jeśli ostatnio wzrosła), ale jest wystarczająco zmienna, aby spowodować ucieczkę inwestycji. Ponadto jest on złożony i pełen wyjątków. Jedną z przyczyn strukturalnych tej nieskuteczności i złożoności może być to, że za pomocą systemu handlu emisjami nie udało się rozwiązać nieodłącznych trudności, o których była mowa powyżej, wynikających ze sprzecznych wymogów dotyczących wysokich i niskich cen emisji gazów cieplarnianych. Może zatem zaistnieć potrzeba rozwiązania tego dylematu i pogodzenia sprzecznych celów polityki (1) łagodzenia zmiany klimatu i (2) zewnętrznej konkurencyjności europejskich zasobochłonnych i energochłonnych gałęzi przemysłu, przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich innych celów polityki, takich jak wolny i sprawiedliwy handel, w ramach długoterminowej strategii przemysłowej, o którą apeluje Rada Europejska.

2.2.    Środki zaradcze na granicy jako możliwa opcja

2.2.1.

Opcją preferowaną przez instytucje UE w celu rozwiązania tego dylematu byłoby, aby w jednym globalnym systemie handlu emisjami określono obowiązującą na całym świecie cenę emisji gazów cieplarnianych. Ta nadzieja jednak nie ziściła się. Niedawne wydarzenia geopolityczne prowadzące do unilateralizmu dają niewielką nadzieję, że takie ogólnoświatowe porozumienie zostanie osiągnięte na czas. Przepisy ustanowione przez Komisję Europejską (reinwestycja przychodów z handlu emisjami w przemysł, wsparcie innowacji, bezpłatne uprawnienia, zezwolenie na rekompensatę kosztów pośrednich przez państwa członkowskie itp.) mogą nie zapewnić wystarczających zabezpieczeń przed ucieczką emisji gazów cieplarnianych lub ucieczką inwestycji w sytuacji asymetrycznej polityki klimatycznej i rosnących ambicji klimatycznych UE. Dlatego też pojawiły się apele o alternatywne sposoby podejścia do pogodzenia celów polityki klimatycznej z zewnętrzną konkurencyjnością zasobochłonnych i energochłonnych gałęzi przemysłu, co stanowiłoby możliwe rozwiązanie. Podejścia te są związane z koncepcją środków dostosowania na granicach zdefiniowaną przez Światową Organizację Handlu (WTO). Celem niniejszej opinii jest zbadanie technicznej i prawnej wykonalności takiej opcji, posługując się konkretną propozycją.

2.3.

Zasady prawne WTO: środki dostosowania na granicach dla wewnętrznych podatków od konsumpcji nie powinny dyskryminować zewnętrznych podmiotów gospodarczych

2.3.1.

Zasada dotycząca środków dostosowania na granicach jest następująca: gdy w danej jurysdykcji ustanowiony zostaje wewnętrzny podatek od konsumpcji, zachodzi ryzyko, że lokalni producenci (którzy podlegają temu podatkowi) znajdą się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej w porównaniu z ich zewnętrznymi konkurentami (którzy nie podlegają temu podatkowi), zarówno na rynku wewnętrznym (gdzie występuje konkurencja między lokalnymi producentami i importerami), jak i na rynkach eksportowych. Organy w ramach tej jurysdykcji mogą przywrócić uczciwą konkurencję poprzez: (1) nałożenie podatku na towary przywożone i (2) zwrot podatku od towarów wywożonych.

2.3.2.

Środki dostosowania na granicach związane z produktem, o ile spełniają pewne warunki, zostały zaakceptowane przez WTO jako legalne i nie budzące obaw co do protekcjonizmu po dokonaniu przeglądu takich dostosowań w 1970 r. (9) (sprawozdanie grupy roboczej ds. dostosowań handlowych na granicach). Zgodnie z tymi warunkami środki takie nie powinny dyskryminować zewnętrznych podmiotów gospodarczych (art. II-2a, III-2 i VI-4 porozumienia GATT (10)), co oznacza w tym przypadku, że podatek od towarów przywożonych nie powinien być wyższy niż podatek płacony przez lokalnych producentów, a zwrot podatku od towarów wywożonych nie powinien być wyższy niż podatek, który został już zapłacony na rynku lokalnym.

2.4.    Przewidywane mechanizmy: przejrzysty system rachunkowości dla eksporterów; importerzy płacą tylko za emisje gazów cieplarnianych związane z materiałami podstawowymi

2.4.1.

By dopasować ogólną ideę środków dostosowania na granicach do kontekstu emisji gazów cieplarnianych, przewiduje się następujące mechanizmy: — w celu określenia kwoty podlegającej zwrotowi eksporterom przejrzysty system rachunkowości odnotowuje emisje gazów cieplarnianych niejako wbudowane w każdy przedmiot przemysłowy i przenosi je wzdłuż łańcucha wartości jako dodatkowy wiersz na fakturach, — importerzy płacą za emisje gazów cieplarnianych związane z podstawowymi materiałami wykorzystanymi do produkcji przedmiotów przemysłowych, ale nie za emisje gazów cieplarnianych powstałe w trakcie ich przekształcania lub kształtowania, ani ich logistycznego przemieszczania. Jest to bardzo dobre przybliżenie, ponieważ ponad 90 % emisji gazów cieplarnianych przedmiotu przemysłowego jest związanych z materiałami podstawowymi. Mechanizm ten dostarcza organowi celnemu bezspornych dowodów do ustalenia podstawy opodatkowania (charakter i waga każdego materiału). Daje również niewielką przewagę importerom, aby nie mogli twierdzić, że są dyskryminowani. Mechanizmy te przedstawiono i omówiono bardziej szczegółowo poniżej.

2.5.    Zwrot ceny emisji gazów cieplarnianych wbudowanych w wywożone towary jako element rachunkowości

2.5.1.

System wyglądałby następująco. Przedsiębiorstwo przemysłu zasobochłonnego i energochłonnego, które musiało zapłacić za emisje gazów cieplarnianych (w postaci uprawnień do emisji ETS zakupionych po zmiennej cenie za kilogram równoważnika CO2 na rynku lub w formie podatku od emisji dwutlenku węgla po stałej cenie), musi odnotować tę płatność (i związaną z nią wielkość emisji gazów cieplarnianych) w swoim systemie rachunkowości i przenieść ją na swoich klientów w procesie fakturowania (obejmuje to amortyzację emisji dwutlenku węgla związanych ze sprzętem). Pozwoliłoby to na ponowne wykorzystanie istniejącego, rozbudowanego systemu rachunkowości emisji gazów cieplarnianych, który został opracowany w UE w celu obliczania bezpłatnych uprawnień do emisji, a który jest wyraźnym atutem. Doświadczenie zdobyte w ciągu ostatnich ponad 50 lat w zakresie podatku VAT powinno dowodzić technicznej wykonalności takiego systemu przenoszenia kosztów.

2.5.2.

Trzeba jeszcze określić miejsce w łańcuchu dostaw, w którym płatność powinna zostać ujęta w fakturach. Jeśli zostałaby przeniesiona na konsumenta końcowego, miałoby to następujące konsekwencje: — proponowany system stałby się bardziej ujednolicony z wzorcem wewnętrznego podatku konsumpcyjnego, takiego jak podatek VAT lub akcyza, w odniesieniu do którego WTO wyraźnie uznała legalność środków dostosowania na granicach, co zwiększyłoby pewność prawa, — uniknięto by karania przedsiębiorstw pośredniczących, — stanowiłoby to zachętę dla konsumentów do wybierania rozwiązań bardziej przyjaznych dla klimatu.

2.5.3.

Gdy przedsiębiorstwo eksportuje towar, który spowodował wydatki związane z emisją gazów cieplarnianych, musi następnie pobrać ze swojego systemu rachunkowości dane o wielkości emisji gazów cieplarnianych wbudowanych w wywieziony produkt i odzyskać te środki od państwa (poprzez odsprzedaż odpowiednich uprawnień ETS na rynku lub poprzez uzyskanie zwrotu podatku od emisji dwutlenku węgla) zgodnie z wielkością emisji gazów cieplarnianych wbudowaną w produkt.

2.5.4.

Gdyby utrzymano obecny system przydziału bezpłatnych uprawnień dla producentów UE osiągających najlepsze wyniki, taki zwrot byłby dokonywany zgodnie ze średnią ceną uprawnienia w skali gospodarki UE, w oparciu o cenę na rynku kasowym i odsetek bezpłatnych uprawnień wydanych producentom unijnym.

2.5.5.

Ten system rachunkowości oznacza, że eksporter otrzymuje zwrot dokładnego kosztu wszystkich emisji gazów cieplarnianych, które zostały wbudowane w produkt w łańcuchu dostaw. Eksporter nie otrzymuje nienależnej korzyści, a zatem system jest zgodny z wymogami WTO. Sprawiedliwość tego rozwiązania można łatwiej udowodnić na konkretnych przykładach, gdy cena emisji gazów cieplarnianych jest stała (jak w przypadku podatku od emisji dwutlenku węgla). Dotyczy to jednak wyłącznie ujęcia uśrednionego – gdy uwzględni się szczęśliwych i pechowych spekulantów na rynkach handlu uprawnieniami do emisji, unijnych producentów osiągających najlepsze i najgorsze wyniki otrzymujących różne przydziały bezpłatnych uprawnień – jeśli cena emisji gazów cieplarnianych jest zmienna (jak na rynku handlu uprawnieniami do emisji).

2.6.    Środek zaradczy w zakresie towarów importowanych może opierać się na wielkości emisji gazów cieplarnianych związanych z zastosowanymi w nich podstawowymi metalami, chemikaliami lub materiałami

2.6.1.

Wielkość emisji gazów cieplarnianych wbudowanych w produkt przemysłowy można zasadniczo ocenić na podstawie jego materiałów. Emisje gazów cieplarnianych wbudowane w produkt przemysłowy można podzielić na trzy główne komponenty, z których każdy odpowiada różnym kategoriom operacji tworzących wartość dodaną: — emisje gazów cieplarnianych związane z podstawowymi metalami, chemikaliami i materiałami, z których składa się produkt, bezpośrednio lub pośrednio (np. stal, etylen, benzen, amoniak, kwas chlorowodorowy, szkło itp.), — emisje gazów cieplarnianych związane z operacjami przemysłowymi przekształcającymi i kształtującymi podstawowe metale, chemikalia lub materiały (np. polimeryzacja, formowanie, obróbka skrawaniem, cięcie itp.), — emisje gazów cieplarnianych związane z logistyką wewnątrz zakładu i między zakładami między różnymi etapami tworzenia wartości dodanej.

Zdecydowana większość emisji gazów cieplarnianych wbudowanych w produkt przemysłowy wynika z emisji związanych z podstawowymi metalami, chemikaliami i materiałami (szczególnie wtedy, gdy nie są one poddawane recyklingowi). Przykład poddanego obróbce maszynowej kawałka stali, gdzie energia zużywana w tym procesie wynosi 2,8 kWh (11), podczas gdy energia związana z materiałem (12) wynosi 117 kWh, tj. 40 razy więcej, ilustruje rząd wielkości odnoszący się do relatywnej wagi tych komponentów. W przypadku nawozów, tworzyw sztucznych, elastomerów, rozpuszczalników, smarów i włókien tekstylnych bardzo dominująca część gazów cieplarnianych wbudowanych w produkt końcowy wiąże się z podstawowymi substancjami chemicznymi, z których zostały one wyprodukowane, co można wywnioskować z ich wzoru. Oznacza to, że pełna wielkość emisji gazów cieplarnianych wbudowanych w produkt przemysłowy może zostać określona w przybliżeniu na podstawie wielkości emisji gazów cieplarnianych związanych z zastosowanymi w nich metalami, chemikaliami i materiałami (13).

2.6.2.   Obliczanie środka zaradczego mającego zastosowanie do towarów przywożonych

2.6.2.1.

Aby organy celne odpowiedzialne za zarządzanie środkami dostosowania na granicach działały wydajnie i z zachowaniem pewności prawnej, zarówno dla siebie, jak i dla działającego w dobrej wierze przedsiębiorstwa przywożącego, zarówno podstawa opodatkowania, jak i stawka podatkowa muszą zostać ustalone z minimalną możliwością interpretacji lub sporu prawnego. Stawka podatku przy uwzględnianiu cen emisji gazów cieplarnianych jest albo wymogiem zakupu uprawnień ETS w odniesieniu do wielkości emisji gazów cieplarnianych wbudowanych w przywożony produkt po takiej samej cenie na uprawnienie, jak w przypadku zwrotu dla eksporterów (w systemie rynkowym), albo stawką podatku od emisji dwutlenku węgla (w przypadku stawki stałej).

2.6.2.2.

Podstawa opodatkowania musi być możliwa do zweryfikowania poprzez analizę samego przywożonego towaru, który jest najmniej spornym dowodem. W omawianym przypadku idealną podstawą opodatkowania byłaby pełna zawartość emisji gazów cieplarnianych w przywożonym towarze. Określenie pełnej wielkości emisji gazów cieplarnianych wbudowanych w produkt przemysłowy jest trudne ze względu na złożoność wszystkich operacji tworzących wartość dodaną, które zostały na nim przeprowadzone wzdłuż łańcucha wartości i których wiele nie pozostawia śladów w samym produkcie. Proponowaną opcją jest zastosowanie prostego, ale wykonalnego przybliżenia przedstawionego powyżej: pełna zawartość emisji gazów cieplarnianych w przywożonym towarze jest określona w przybliżeniu poprzez zawartość emisji gazów cieplarnianych we włączonych do niego metalach, chemikaliach i materiałach, ograniczoną do tych, które stanowią więcej niż np. 1 % całkowitej masy. Mikroelektronika, która generuje duże emisje gazów cieplarnianych pomimo ich małej masy, nadal byłaby uwzględniana w obliczeniach. Całkowita wielkość emisji gazów cieplarnianych związanych z materiałami obecnymi w produkcie jest obliczana w następujący sposób: masa każdego rodzaju podstawowego metalu, substancji chemicznej lub materiału obecnego w produkcie w znacznej proporcji jest mnożona przez intensywność emisji gazów cieplarnianych związanych z tym podstawowym metalem, substancją chemiczną lub materiałem (tj. emisje gazów cieplarnianych związane z każdym kilogramem tego podstawowego metalu, substancji chemicznej lub materiału). Średnia intensywność emisji gazów cieplarnianych na poziomie każdego kraju została określona dla większości podstawowych metali, chemikaliów i materiałów. Dane są do wglądu w wielu publicznie udostępnionych bazach danych (wymienionych np. w protokole w sprawie emisji gazów cieplarnianych (14)), opartych na dobrze opracowanych metodologiach analizy pełnego cyklu życia (LCA) i uwzględniających również Chiny.

2.6.2.3.

W celu stymulowania i nagradzania niższej intensywności emisji gazów cieplarnianych w poszczególnych obiektach i ujawniania danych proponuje się następujący mechanizm pozytywnego sprzężenia zwrotnego. — Jeśli producent może wiarygodnie wykazać swoją rzeczywistą intensywność emisji gazów cieplarnianych, wartość ta ma zastosowanie do jego produktów przywożonych do UE. Jeżeli jednak nie dostarczono takich wiarygodnych danych, wówczas stosowana jest średnia intensywność emisji gazów cieplarnianych w kraju pochodzenia, przy czym średnia ta jest obliczana na podstawie pozostałej produkcji i pozostałych emisji gazów cieplarnianych, po odliczeniu tych, którzy dostarczyli wiarygodne dane. — Tym samym producenci w danym kraju najbardziej przyjaźni dla klimatu będą jako pierwsi stosować system rachunkowości (aby nie zostać ukaranym przez zastosowanie do nich średniej krajowej). Z tego powodu średnia krajowa, po wykluczeniu z obliczeń „prawych”producentów, pogarsza się z czasem, zachęcając kolejnych producentów do dostarczania wiarygodnych danych.

2.6.2.4.

UE mogłaby ponadto zapewnić wsparcie techniczne przedsiębiorstwom zagranicznym w tworzeniu niezawodnych systemów rachunkowości emisji gazów cieplarnianych, a tym samym utrzymać obecne przyjazne stanowisko wobec partnerów handlowych.

2.6.2.5.

Aby uniemożliwić pozbawionym skrupułów graczom nienależne przypisywanie niskiej intensywności emisji gazów cieplarnianych jednego zakładu do produkcji innego, mógłby powstać i być stosowany system identyfikowalności, np. oparty na łańcuchu bloków (blockchain).

---

(1)  Dz.U. C 71 z 24.2.2016, s. 57, punkt 1.9.

(2)  Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 22 marca 2019 r., EUCO 1/19.

(3)  Dz.U. C 226 z 16.7.2014, s. 1.

(4)  Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie rozwoju zrównoważonego europejskiego przemysłu obróbki metali nieszlachetnych (2014/2211(INI)).

(5)  A. Gerbeti, „CO2 in goods and European industrial competitiveness”, Editoriale Delfino (2014), oraz A. Gerbeti, „A Symphony for energy: CO2 in goods”, Editoriale Delfino (2015).

(6)  A. Marcu, W. Stoefs, „Study on composition and drivers of energy prices and costs in selected energy-intensive industries”.

CEPS, 2016, dostępne na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20355

(7)  Ch. Egenhofer, L. Schrefler, „Study on composition and drivers of energy prices and costs in energy-intensive industries. The case of the flat glass industry”. CEPS, 2014, dostępne na stronie internetowej: https://www.ceps.eu/system/files/Glass.pdf

(8)  Zgodnie z analizą T. Wynsa („Industrial Value Chain: A Bridge towards a Carbon Neutral Europe”, VUB-IES, 2018: https://www.ies.be/node/4758) obejmującą 11 europejskich zasobochłonnych i energochłonnych gałęzi przemysłu wdrożenie na szeroką skalę ścieżek technologicznych o niskiej emisji CO2 wymagałoby od 2 980 do 4 430 TWh dodatkowej energii elektrycznej rocznie.

(9)  Sprawozdanie grupy roboczej GATT ds. dostosowań handlowych na granicach z 1970 r., dostępne na stronie internetowej: https://www.wto.org/gatt_docs/English/SULPDF/90840088.pdf, w szczególności pkt 4, 11 i 14.

(10)  Dostępne na stronie internetowej: https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/gatt1994_e.htm

(11)  Yohei Odaa i in., „Energy Consumption Reduction by Machining Process Improvement”, 3. konferencja CIRP, 2012, dokument dostępny na stronie internetowej: http://isiarticles.com/bundles/Article/pre/pdf/17172.pdf

(12)  „Inventory of Carbon and Energy (IEC)”, dostępny na stronie internetowej: http://www.circularecology.com/embodied-energy-and-carbon-footprint-database.html

(13)  Wielkość tych emisji jest zazwyczaj dodatnia. Może być ujemna w przypadku uprawianych w sposób zrównoważony bioproduktów (np. drewna).

(14)  Pełna lista baz danych zawierających informacje dotyczące emisji gazów cieplarnianych dla różnych materiałów i procesów jest dostępna na stronie internetowej: http://www.ghgprotocol.org/life-cycle-databases