Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „W kierunku europejskiej dyrektywy ramowej w sprawie dochodu minimalnego”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 190/01)

Sprawozdawca: Georges DASSIS

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	15.3.2018
Podstawa prawna	Art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
	Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia przez sekcję	18.12.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	158/81/12

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Od czasu ustanowienia pierwszej Wspólnoty Europejskiej EWWiS w 1952 r. dwa pokolenia obywateli europejskich w znakomitej większości uczestniczyły w projekcie integracji europejskiej. Spójność gospodarcza i społeczna były ważnym czynnikiem w przystąpieniu obywateli do tego projektu.

1.2.

Od wybuchu kryzysu gospodarczego po kryzysie finansowym w 2008 r. wskaźnik ubóstwa ciągle wzrastał wśród osób długotrwale bezrobotnych i wśród ubogich pracowników pomimo ożywienia gospodarczego w ostatnich latach. W większości państw członkowskich UE nadal utrzymuje się na niepokojąco wysokim poziomie.

1.3.

Jak dotąd teksty Unii i jej zobowiązania, takie jak strategia „Europa 2020”, których celem było ograniczenie o 20 mln liczby osób zagrożonych ubóstwem, nie przyniosły spodziewanych wyników. Stosowanie zasady pomocniczości z jedynym instrumentem w postaci otwartej metody koordynacji okazuje się zatem niewystarczające, by osiągnąć wyznaczone cele.

1.4.

Wprowadzenie wiążących ram europejskich dotyczących godziwego dochodu minimalnego w Europie pozwalającego upowszechnić i wesprzeć systemy dochodu minimalnego w państwach członkowskich i nadać im godny (odpowiedni) charakter stanowiłoby zatem pierwszą ważną odpowiedź europejską na ten poważny i trwały problem, jakim jest ubóstwo w Europie. W pełni mieściłoby się też w ramach ogłoszonej przez przewodniczącego Jeana-Claude’a Junckera „Europy społecznej najwyższej jakości”i stanowiłoby konkretny sygnał dla obywateli, że Unia naprawdę przynosi im korzyści.

1.5.

Mogłoby to przyjąć formę dyrektywy określającej ramy odniesienia dla ustanowienia odpowiedniego dochodu minimalnego, dostosowane do poziomu i sposobu życia w każdym z państw oraz uwzględniające redystrybucję społeczną, opodatkowanie i standard życia w odniesieniu do budżetu referencyjnego, których metodologia zostałaby określona na poziomie europejskim.

1.6.

Wybór instrumentów prawnych służących ustanowieniu europejskich ram godziwego dochodu minimalnego jest uzasadniony potrzebą zagwarantowania dostępu tym wszystkim, który potrzebują takiej pomocy, oraz dostosowania pomocy do rzeczywistych potrzeb. Godziwy dochód minimalny stanowi również instrument pomocy w integracji / reintegracji zawodowej osób wykluczonych i walki ze zjawiskiem ubogich pracujących.

1.7.

Ustanowienie godziwego minimalnego dochodu gwarantowanego przez UE jest kwestią o dużym znaczeniu politycznym. Pomimo tego, że TUE, TFUE, Wspólnotowa karta socjalnych praw podstawowych pracowników z 1989 r., Karta praw podstawowych z 2000 r. oraz Europejski filar praw socjalnych uzasadniają działania na poziomie europejskim w tej dziedzinie, miały miejsce debaty nad kwestią istnienia podstawy prawnej dla przepisów europejskich dotyczących dochodu minimalnego. Ci, którzy opowiadają się za zastosowaniem ustawodawstwa europejskiego, znajdują tę podstawę prawną w art. 153 ust. 1 lit. c) (1) i h) (2). EKES zaleca pragmatyczne podejście polegające na wprowadzeniu wiążących europejskich ram dla wsparcia i ukierunkowania rozwoju systemów godziwego dochodu minimalnego w państwach członkowskich oraz ich finansowania.

1.8.

W swojej pierwszej opinii w tej sprawie EKES wezwał Komisję do zbadania możliwości finansowania europejskiego dochodu minimalnego, koncentrując się przede wszystkim na perspektywie utworzenia odpowiedniego funduszu europejskiego (3). Mając na uwadze, że Komisja nie zareagowała na to wezwanie, EKES uważa, że należy je ponowić.

2.   Uwagi ogólne

2.1.   Wstęp

2.1.1.

Debata na temat ustanowienia dochodu minimalnego na szczeblu europejskim wpisuje się w kontekst kryzysu społecznego, który utrzymuje się pomimo ożywienia gospodarczego i prowadzi do wykluczenia na masową skalę. Według ostatnich danych Eurostatu 112,9 mln osób, czyli 22,5 % ludności w Unii Europejskiej (UE), było zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Oznacza to, że osoby te znalazły się w jednej z trzech następujących sytuacji: zagrożenie ubóstwem (po uwzględnieniu transferów socjalnych – ubóstwo dochodowe), ubóstwo w sytuacji poważnej deprywacji materialnej lub życie w gospodarstwach domowych o bardzo małej intensywności pracy. Po trzech kolejnych latach wzrostu w okresie 2009–2012 i osiągnięciu poziomu niemal 25 % odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym w UE stale spadał i wyniósł 22,5 % w roku ubiegłym, o 1,2 punktu procentowego poniżej poziomu odniesienia z 2008 r. i 1 p.p. poniżej poziomu z 2016 r. (4).

2.1.2.

Niestety w odniesieniu do tematu niniejszej opinii w sprawie godziwego minimalnego dochodu dla osób żyjących w ubóstwie i skrajnym ubóstwie bezrobocie długotrwałe wzrosło z 2,9 % w 2009 r. (rok odniesienia w momencie przyjęcia strategii „Europa 2020”) do 3,4 % w 2017 r., a liczba ubogich pracujących w strefie euro zwiększyła się z 7,6 % w 2006 r. do 9,5 % w 2016 r. (a w UE-28 z 8,3 % w 2010 r. – pierwszym roku z dostępnymi danymi – do 9,6 %).

2.1.3.

Szczególnie dotknięci tym zjawiskiem są ludzie młodzi. W 2016 r. w UE odnotowano 6,3 mln osób młodych (w wieku od 15 do 24 lat) nieuczących się, niepracujących ani nieszkolących się (młodzież NEET). Chociaż stopa bezrobocia młodzieży spadła o ponad 23 %, osiągając poziom poniżej 19 % w 2016 r., nadal pozostaje bardzo wysoka w UE (w kilku krajach wynosi ponad 40 %). Długotrwałe bezrobocie osiąga wciąż rekordowe poziomy wśród młodzieży. Stopa bezrobocia młodzieży stanowi ponad dwukrotność ogólnej stopy bezrobocia (w 2016 r. odnośnie ok. 19 % i 9 %) i kryje w sobie znaczne rozbieżności między poszczególnymi państwami: ponad 30 punktów procentowych dzieli państwa członkowskie o najniższej stopie, tj. Niemcy (7 %), od państw członkowskich, w których jest ona najwyższa, tj. Grecji (47 %) i Hiszpanii (44 %).

2.1.4.

Co więcej, sytuacja masowego wykluczenia i ubóstwa dotyka w szczególności dzieci. Według Eurostatu 26 mln europejskich dzieci żyje w warunkach ubóstwa i wykluczenia. Stanowią one 27 % ludności UE w wieku poniżej 18 lat (5). Dzieci te żyją w ubogich rodzinach, czasami niepełnych, lub w rodzinach ubogich pracujących, w sytuacji zamknięcia i ubóstwa, z których bardzo trudno im wyjść. Jak stwierdził Parlament Europejski w swojej rezolucji z 20 grudnia 2010 r. (6), „kobiety stanowią istotną część populacji zagrożonej ubóstwem, z powodu bezrobocia, ponoszonej samodzielnie odpowiedzialności związanej z opieką nad rodziną, niepewnego i słabo płatnego zatrudnienia, dyskryminacji w zakresie wynagrodzenia oraz niższych rent i emerytur”.

2.1.5.

W tym kontekście należy odnotować znaczenie rozwiązań łagodzących skutki społeczne wprowadzanych w wielu państwach UE, dzięki którym możliwe było uniknięcie wielu dramatycznych sytuacji w trakcie kryzysu. Rozwiązania te mają jednak pewne ograniczenia i nie są skuteczne w sytuacji trwałego kryzysu społecznego. Niezbędne jest więc ożywienie gospodarcze, dzięki któremu powstaną miejsca pracy, a minimalny dochód stanie się instrumentem pomocy w integracji/reintegracji zawodowej osób wykluczonych. Skądinąd kraje z systemami godziwego dochodu minimalnego lepiej znoszą negatywne skutki kryzysu i mają większe możliwości ograniczania nierówności naruszających spójność społeczną. Pojawiły się obiecujące oznaki ożywienia gospodarczego, ale jest ono wciąż kruche i rozwija się w warunkach narastających nierówności. Debata na temat wprowadzenia godziwego dochodu minimalnego w Europie jest zatem bardzo aktualna.

2.1.6.

Obecnie teksty Unii i jej zobowiązania, takie jak przyjęta w czerwcu 2010 r. strategia „Europa 2020”, których celem było ograniczenie o 20 mln (sic) liczby osób zagrożonych ubóstwem, nie przyniosły spodziewanych wyników. Ponieważ stosowanie zasady pomocniczości z jedynym instrumentem w postaci otwartej metody koordynacji nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, metodę tę należy uzupełnić instrumentem wspólnotowym. Systemy godziwego dochodu minimalnego są korzystne nie tylko dla osób w potrzebie, lecz również dla całego społeczeństwa. Pozwalają zagwarantować, że potrzebujące ich osoby mogą nadal brać aktywny udział w życiu społecznym, pomagają im w powrocie do zatrudnienia i umożliwiają im godne życie. Godziwy dochód minimalny jest niezbędny w budowie bardziej egalitarnego społeczeństwa, stanowi rzeczywistą podstawę ochrony socjalnej i gwarantuje spójność społeczną korzystną dla całego społeczeństwa.

2.1.7.

Systemy dochodu minimalnego stanowią jedynie ograniczony odsetek wydatków społecznych, lecz charakteryzują się dużym zwrotem z inwestycji, podczas gdy brak inwestycji ma bardzo negatywne konsekwencje dla poszczególnych osób i tworzy wysokie koszty w perspektywie długoterminowej. Systemy te stanowią zestaw skutecznych zachęt, ponieważ wydane pieniądze wracają bezpośrednio do gospodarki, często do sektorów najbardziej dotkniętych kryzysem. Ze względu na związek między dochodem minimalnym a wynagrodzeniem minimalnym wspomniane systemy przyczyniają się również do gwarantowania godziwych wynagrodzeń i zapobieżenia zjawisku rosnącej liczby ubogich pracujących.

2.1.8.

Nie należy mylić pojęcia godziwego dochodu minimalnego, o którym mowa w niniejszej opinii, z pojęciem bezwarunkowego dochodu podstawowego wypłacanego wszystkim członkom społeczności (samorządu, regionu lub państwa) bez żadnych warunków związanych z posiadanymi środkami lub zatrudnieniem. Ponadto, mimo że większość państw posiada systemy dochodu minimalnego (7), należy jeszcze przeanalizować adekwatność tych systemów w stosunku do potrzeb, ponieważ w większości przypadków nadal stanowi to problem. Prace w tym zakresie prowadzone są w Niemczech i we Francji (8).

2.1.9.

Kwestia minimalnego dochodu była już przedmiotem wielu prac i przedstawiono w tej sprawie szereg stanowisk. W niniejszej opinii EKES podkreśla koncepcję „godziwego dochodu”(minimum umożliwiającego prowadzenie godnego życia powyżej progu ubóstwa), opierając się na koncepcji „godnej pracy”MOP (9).

2.1.10.

Ponadto należy uwzględnić prace Komisji Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Parlamentu Europejskiego, Komitetu ds. Zatrudnienia i Komitetu Ochrony Socjalnej Rady UE, a także znaczny wkład sieci takich jak Europejska Sieć na rzecz Dochodu Minimalnego (EMIN) (10) oraz wszystkie prace Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu (EAPN) (11), w które włącza się także ETUC. Nie należy zapominać o pracach MOP i Rady Europy.

2.1.11.

W większości państw członkowskich wprowadzono mechanizmy dochodu minimalnego. Definicje, warunki dostępu i poziomy stosowania są bardzo zróżnicowane i powinny zostać upowszechnione i zharmonizowane za pomocą wspólnych kryteriów, które pozwoliłyby uwzględnić specyfikę każdego kraju. Jak dotąd Komisja wspiera dochód minimalny i uznaje, że zadaniem państw członkowskich jest dbanie o rozwiązanie tej kwestii. Ze względu na brak wyraźnych rezultatów potrzeba intensywniejszych działań krajowych i lepszej koordynacji do 2020 r., ale także ustanowienia skuteczniejszych europejskich instrumentów dla osiągnięcia zamierzonego celu.

2.1.12.

Kilka podstawowych uwag na zakończenie niniejszego wstępu: — godziwy dochód minimalny ma sens tylko wtedy, gdy wpisuje się w globalne podejście oparte na integracji i aktywnym włączeniu społecznym, które łączy dostęp do rynku pracy sprzyjającego włączeniu, charakteryzującego się wysokiej jakości miejscami pracy i ofertą szkolenia ustawicznego, z dostępem do wysokiej jakości usług publicznych, zwłaszcza w dziedzinie kształcenia i zdrowia, — prawo do pracy musi pozostać prawem podstawowym stanowiącym centralny element emancypacji i niezależności ekonomicznej, — godziwy dochód minimalny jest zasadniczo elementem tymczasowym, lecz niezbędnym, a jego celem jest integracja lub ponowna integracja osób na rynku pracy za pomocą aktywnych środków – to jeden z podstawowych mechanizmów zapewniania wiarygodności społecznej Unii Europejskiej, — adekwatność i zakres dochodu minimalnego oraz dostęp do niego pozostają poważnymi wyzwaniami dla państw członkowskich w działaniach na rzecz rozwoju ich systemów; systemy te należy wspierać i w razie konieczności uzupełnić na szczeblu europejskim.

3.   Wola polityczna i rozwiązania techniczne

3.1.   Podstawa prawna istnieje i trzeba z niej korzystać

3.1.1.

Na temat podstaw prawnych umożliwiających przyjęcie przepisów dotyczących dochodu minimalnego wyrażane są różne opinie. Tymczasem jest oczywiste, że otwarta metoda koordynacji nie przyniosła dostatecznych wyników, aby zapewnić odpowiedni dochód minimalny we wszystkich państwach Unii. Nierówności między krajami zaostrzyły się, co stanowi poważny problem dla wiarygodności Unii Europejskiej.

3.1.2.

Kwestia dochodu minimalnego jest przede wszystkim kwestią polityczną. Chodzi o decyzję należącą do Unii, a Komisja nie może kryć się za zasadą pomocniczości – w tym wypadku nieodpowiednio stosowaną – i uznać, że nie może podjąć żadnych działań. Brak inicjatywy Komisji byłby niedopuszczalny i sprawiłby, że projekt unijny stałby się niezrozumiały dla obywateli w kwestii, która dotyczy godności i praw człowieka. Dlatego też Komitet wzywa Komisję do podjęcia natychmiastowych działań w celu wzmocnienia skoordynowanej strategii państw członkowskich na poziomie krajowym i europejskim, aby stworzyć minimalny dochód i przygotować wiążący instrument europejski oparty na wspólnej metodologii pozwalający określić budżety referencyjne zapewniające godziwy dochód minimalny.

3.1.3.

W świetle postanowień Europejskiej karty społecznej Rady Europy z 1961 r., Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników z 1989 r. i Karty praw podstawowych z 2000 r. (art. 34) dochód minimalny jawi się wyraźnie jako jeden z celów Unii Europejskiej i Komisji, która musi podjąć inicjatywę w celu uzupełnienia i harmonizacji działań państw członkowskich. Tym bardziej, że w punkcie 14 proponowanego filaru praw socjalnych Komisja wyraźnie głosi „prawo do odpowiedniego dochodu minimalnego zapewniającego godne życie na wszystkich jego etapach oraz skuteczny dostęp do towarów i usług wspierających”.

3.1.4.

Odniesienia prawne do traktatów są szczególnie ważne. Obejmują one art. 3 TUE, w którym wśród celów Unii wymienia się pełne zatrudnienie i postęp społeczny, lecz również zwalczanie wykluczenia społecznego i dyskryminacji, promowanie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, a także solidarność między państwami członkowskimi, czy art. 9 TFUE, w którym uściśla się, że „przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia bierze pod uwagę wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej, zwalczaniem wykluczenia społecznego, a także z wysokim poziomem kształcenia, szkolenia oraz ochrony zdrowia ludzkiego”, a w sposób bardziej szczegółowy art. 151 TFUE otwierający tytuł X dotyczący polityki społecznej i wymieniający jako cele Unii i państw członkowskich „promowanie zatrudnienia, poprawę warunków życia i pracy, tak aby umożliwić ich wyrównanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, odpowiednią ochronę socjalną, dialog między partnerami społecznymi, rozwój zasobów ludzkich pozwalający podnosić i utrzymać poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałanie wykluczeniu”, które to cele Unia może realizować w zakresie, w jakim (art. 153 ust. 1 TFUE) „wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w następujących dziedzinach: c) zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej pracowników; h) integracji osób wyłączonych z rynku pracy; j) zwalczania wykluczenia społecznego; [i] k) modernizacji systemów ochrony socjalnej”.

3.1.5.

Konieczne byłby również zdefiniowanie osób uprawnionych w odniesieniu do pojęcia „pracownika”. Komitet musi dogłębniej zbadać tę koncepcję, tym bardziej, że prawo UE nie definiuje wspólnego pojęcia „pracownika”. Należy zatem ustalić, jak rozumiane jest pojęcie „pracownika”użyte w art. 153 ust. 1 lit. c) TFUE. Tymczasem można bez obaw stwierdzić, że to, co jest istotne w art. 153 TFUE, to nie pojęcie „pracownika”w rozumieniu prawa do swobodnego przemieszczania się, lecz „pracownika”w znaczeniu prawa do zabezpieczenia społecznego, które ma zastosowanie do wszystkich osób mających prawo dostępu do systemów obejmujących wszystkie rodzaje ryzyka wymienione w rozporządzeniu (WE) nr 883/2004.

3.1.6.

Jak stwierdził już wcześniej Komitet, z uwagi na fakt, że ubóstwo i wykluczenie społeczne sprzyjają tendencjom populistycznym w wielu państwach członkowskich UE, przyjmuje z zadowoleniem konkluzje Rady Europejskiej z dnia 16 czerwca 2016 r.„Walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym: podejście zintegrowane” (12), a jednocześnie opowiada się za utworzeniem w przyszłej perspektywie finansowej zintegrowanego funduszu europejskiego na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego w oparciu o dotychczasowe doświadczenia z implementacji Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) (13).

3.1.7.

Wola polityczna wymaga obiektywnej oceny wdrożenia strategii „Europa 2020”– jej sukcesów i porażek – oraz zwiększenia widoczności działań na szczeblu europejskim, aby wspierać i uzupełniać działania państw członkowskich. Takie dodatkowe wsparcie mogłoby przybrać formę funduszu europejskiego przeznaczonego na finansowanie dochodu minimalnego i ustanowionego według ram prawnych.

3.1.8.

Komisja nie powinna zasłaniać się zasadą pomocniczości. Jeżeli państwa członkowskie wnoszą sprzeciw, powołując się na zasadę pomocniczości, robią to zazwyczaj po to, aby uniknąć zmian w prawie krajowym w wyniku działania unijnego. Jednak Komisja jako strażniczka interesu ogólnego nie może odnosić się w sposób abstrakcyjny do zasady pomocniczości, ponieważ w takim przypadku równałoby się to z autocenzurą, tym surowszą, że chodzi o kwestię dotyczącą praw podstawowych. Wobec braku projektu aktu ustawodawczego ze strony Komisji art. 6 protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności nie jest w pełni skuteczny. Poza Radą „każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego może, w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego w językach urzędowych Unii, przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię zawierającą powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości”. Ten demokratyczny głos, który może różnić się od głosu Rady, zostaje zagłuszony za każdym razem, gdy debata między Komisją a Radą nie prowadzi do ewentualnego przyjęcia aktu ustawodawczego.

3.1.9.

Odniesienie do Europejskiego filaru praw socjalnych, którego zasady EKES w pełni popiera, nie może być również argumentem przeciwko przyjęciu wiążącego instrumentu europejskiego w tej dziedzinie, tym bardziej, że uznaje się, iż podstawa prawna istnieje w traktacie. Europejski filar praw socjalnych jest deklaracją proklamowaną przez wszystkie instytucje europejskie i „ma służyć jako przewodnik ku osiąganiu pozytywnych wyników w zakresie […] sytuacji społecznej” (14). Ponadto sformułowanie punktu 14 filaru – „każdy, kto nie dysponuje wystarczającymi zasobami, ma prawo do odpowiedniego dochodu minimalnego zapewniającego godne życie na wszystkich jego etapach oraz skuteczny dostęp do towarów i usług wspierających”– w żadnej mierze nie pozwala na restrykcyjną wykładnię. Wykładnia taka byłaby sprzeczna z motywem 6 filaru, w którym przypomniano, że TFUE „zawiera postanowienia określające uprawnienia Unii, między innymi w odniesieniu do […] polityki społecznej (art. 151–161)”. Ponadto jeżeli chodzi o uprawnienia ustawodawcze UE, dokument roboczy Komisji towarzyszący komunikatowi w sprawie Europejskiego filaru praw socjalnych zawiera odniesienie do artykułu traktatu dotyczącego integracji osób wykluczonych z rynku pracy.

3.1.10.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, który podziela bez zastrzeżeń zasady wyrażone w Europejskim filarze praw socjalnych, uważa, że przyjęcie wiążącego instrumentu europejskiego na rzecz ustanowienia godziwego dochodu minimalnego w skali europejskiej po pierwsze pozwoli skonkretyzować uroczyste deklaracje, które od czasu przyjęcia Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wskazują w każdym przypadku na konieczność przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, a po drugie prześle sygnał, że konstrukcja europejska w XXI w. nie może pomijać aspektu, jakim jest życie obywateli europejskich.

3.2.   Niezbędne rozwiązania techniczne

3.2.1.

Z technicznego punktu widzenia konieczne będzie określenie warunków dostępu do minimalnego dochodu gwarantowanego. Przy jego ustalaniu należy uwzględnić: — związek między minimalnym dochodem gwarantowanym a warunkiem aktywizacji, — wpływ składu gospodarstwa domowego, mając na uwadze znaczenie czynnika związanego z dziećmi dla ubóstwa, — inne zasoby, np. pochodzące z dziedziczenia, — elementy minimalnego dochodu gwarantowanego w gotówce i w naturze, np. poprzez dostęp do opieki zdrowotnej, mieszkalnictwa, mobilności, wsparcia dla rodzin i infrastruktury publicznej.

3.2.2.

Dochód minimalny należy ustalić w ramach globalnego podejścia do różnych potrzeb ludzkich, które nie koncentruje się na poziomie przetrwania lub po prostu na wskaźniku ubóstwa obliczonym na podstawie średniego dochodu, który w niektórych państwach nie zaspokaja podstawowych potrzeb. Należy zatem uwzględnić wszystkie potrzeby związane z poziomem życia, mieszkaniem, kształceniem, zdrowiem i kulturą, aby zaoferować osobom wykluczonym z rynku pracy, które nie mogą wyjść z ubóstwa, lepsze warunki integracji czy ponownej integracji. Prowadzona jest debata na temat warunków dostępu, które należałoby wyjaśnić.

3.2.3.

Takie podejście opiera się na pracach ekonomistów takich jak Armatya Sen, dotyczących wymiaru, który Sen nazywa zdolnościami i na który składają się trzy elementy: Zdrowie / średnie trwanie życia: Z ostatnich badań wynika, że osoby żyjące w ubóstwie oszczędzają na opiece zdrowotnej, a zwłaszcza na leczeniu dentystycznym. Prowadzą niehigieniczny tryb życia, gorzej się odżywiają i mają problemy związane z otyłością. Istnieją znaczne różnice w średnim trwaniu życia między ludźmi bogatymi a biednymi. Należy wziąć również pod uwagę trudne warunki pracy. Wiedza / poziom wykształcenia: Ze statystyk jasno wynika zależność poziomu bezrobocia od różnych poziomów wykształcenia. Według danych Eurostatu z 2015 r. 11 % Europejczyków w wieku 18–24 lat opuściło szkołę przedwcześnie. Poziom życia: Chodzi o uwzględnienie w sile nabywczej nie tylko artykułów żywnościowych umożliwiających przetrwanie, lecz wszystkich elementów jakości życia. Możliwość przemieszczania się i dostęp do kultury stanowią ważne elementy integracji społecznej i włączenia społecznego w odniesieniu do relacji z pozostałymi członkami społeczności i socjalizacji, tj. są środkami umożliwiającymi wyrwanie osób ubogich z izolacji stanowiącej błędne około desocjalizacji.

3.2.4.

Należy stworzyć w sposób pragmatyczny i elastyczny instrumenty umożliwiające obliczenie odpowiedniego dochodu minimalnego. Należy przyjąć wspólną metodykę w celu zdefiniowania sposobu obliczania budżetu referencyjnego i dostosowywania tego budżetu do każdego państwa. Przeprowadzone zostały już istotne prace w tym obszarze, zwłaszcza przez Centre for Social Policy na uniwersytecie w Antwerpii i przez EAPN i EMIN. Wspomniane budżety referencyjne muszą z jednej strony zapewniać elementy porównawcze między państwami członkowskimi, a z drugiej oferować elastyczność stosowania w zależności od warunków występujących w każdym państwie. Muszą nie tylko obejmować to, co nazywamy „koszykiem spożywczym”, lecz również opiekę zdrowotną i usługi pielęgnacyjne, kształcenie, mieszkanie, odzież, mobilność, bezpieczeństwo, rozrywkę, stosunki społeczne i bezpieczeństwo dzieci oraz dziesięć obszarów określonych na potrzeby wspólnej metodyki w projekcie dotyczącym budżetów referencyjnych. Jedną z zalet budżetów referencyjnych, szeroko propagowanych przez badaczy oraz organizacje pozarządowe takie jak EAPN i EMIN, jest ich użyteczność w zakresie testowania trafności wskaźników ubóstwa stosowanych dotychczas podczas wyznaczania progów ubóstwa.

3.2.5.

Równie ważna byłaby ocena, jak wprowadzenie dochodu minimalnego mogłoby prowadzić do racjonalizacji świadczeń społecznych w niektórych państwach. Strategia ta może się na przykład opierać na propozycji „uniwersalnego dochodu z działalności”, jak określono w planie zwalczania ubóstwa przedstawionym przez prezydenta Republiki Francuskiej, który ma na celu „zapewnić minimum godności wszystkich osobom, które mogą z niego korzystać”przez „połączenie jak największej liczby świadczeń socjalnych”. Podobnie w Niemczech rozpoczęta debata na temat wprowadzenia minimalnego solidarnościowego dochodu przyczyniłaby się do walki z ubóstwem, zwłaszcza osób długotrwale bezrobotnych, przez uproszczenie systemu pomocy społecznej. Rząd przeznaczył już środki w wysokości 4 mld EUR do roku 2021.

---

(1)  https://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-Publikationen/Forschungsberichte/fb491-eu-rechtsrahmen-soziale-grundsicherungssysteme.pdf;jsessionid=99C4D0B602A57E640467F949B3C34894?__blob=publicationFile&v=2.

(2)  https://eminnetwork.files.wordpress.com/2017/11/2017-nov-emin-la-route-de-lue-vers-le-revenu-minimum-fr-pdf-novembre-17.pdf; https://www.eapn.eu/wp-content/uploads/Working-Paper-on-a-Framework-Directive-EN-FINAL.pdf.

(3)  Dz.U. C 170 z 5.6.2014, s. 23. Należy przypomnieć, że Grupa Pracodawców EKES-u przygotowała oświadczenie na temat tej opinii i głosowała przeciwko niej.

(4)  Eurostat.

(5)  Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 2015 r. na podstawie danych statystycznych Eurostatu.

(6)  Projekt rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie równości kobiet i mężczyzn w Unii Europejskiej – 2010 r.

(7)  Zob. baza danych MISSOC: https://www.missoc.org-database/comparative-tables/results/.

(8)  Ustalenie minimalnego dochodu stanowi część programu rządu koalicyjnego w Niemczech, ponadto ten temat jest częścią planu redukcji ubóstwa przedstawionego przez prezydenta Francji we wrześniu 2018 r.

(9)  http://www.ilo.org/global/topics/decent-work/lang–fr/index.htm.

(10)  https://eminnetwork.files.wordpress.com/2017/11/2017-nov-emin-la-route-de-lue-vers-le-revenu-minimum-fr-pdf-novembre-17.pdf.

(11)  https://www.eapn.eu/wp-content/uploads/Working-Paper-on-a-Framework-Directive-EN-FINAL.pdf.

(12)  http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10434-2016-INIT/pl/pdf.

(13)  Dz.U. C 173 z 31.5.2017, s. 15.

(14)  Motyw 12 Europejskiego filaru praw socjalnych.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Promowanie zdrowego i zrównoważonego odżywiania w UE”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 190/02)

Sprawozdawca: Peter SCHMIDT

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	12.7.2018
Podstawa prawna	Art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
	Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Data przyjęcia przez sekcję	31.1.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	183/7/5

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

W przyjętej w grudniu 2017 r. opinii dotyczącej kompleksowej polityki żywnościowej UE EKES opowiedział się za bardziej zintegrowanym podejściem do kwestii żywności w Unii Europejskiej. Zdrowe i zrównoważone odżywianie stanowi podstawowy filar takiej polityki żywnościowej, ponieważ istnieje pilna potrzeba ukierunkowania naszego odżywiania na poprawę witalności obszarów wiejskich oraz zdrowia ekosystemów i społeczeństwa – a nie powodowanie szkód dla nich.

1.2.

Nadszedł czas, by przyspieszyć zmianę paradygmatu, a dowody, jakimi dysponujemy, są mocne i jest ich coraz więcej. EKES podkreśla, że strategie takie jak Dekada Działań w zakresie Żywienia ONZ, realizacja celów zrównoważonego rozwoju ONZ, porozumienie paryskie w sprawie zmiany klimatu i nowe wnioski dotyczące przyszłości wspólnej polityki rolnej nabrały obecnie politycznego impulsu. Coraz więcej dowodów naukowych wskazuje również na pilną potrzebę transformacji europejskich i światowych systemów żywnościowych, czego przykładem są sprawozdania Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC), komisji EAT-Lancet, Komitetu ds. Światowego Bezpieczeństwa Żywnościowego i InterAcademies Partnership (1). Ponadto istnieje silne zapotrzebowanie ze strony społeczeństwa obywatelskiego (np. ze strony koalicji zawiązanej przez Międzynarodowy Panel Ekspertów ds. Zrównoważonych Systemów Żywnościowych IPES Food), przedsiębiorstwa uznają swoją odpowiedzialność w zakresie pomocy w przeprowadzeniu zmian (np. w kwestiach marnotrawienia żywności, gospodarki o obiegu zamkniętym, zmniejszania otyłości, ochrony różnorodności biologicznej, podniesienia kultury itp.) oraz podejmowane są działania na szczeblu regionów i miast, np. za pośrednictwem mediolańskiego paktu miast na rzecz polityki żywnościowej, francuskiego projektu „Alimentaires Territoriaux”i grupy przywództwa miast świata ds. klimatu C40 (2).

1.3.

EKES uznaje i wspiera już podjęte inicjatywy Komisji mające na celu promowanie zdrowego i zrównoważonego odżywiania, np. włączenie do najnowszej propozycji reformy WPR przepisów dotyczących poprawy reakcji rolnictwa unijnego na społeczne potrzeby w zakresie żywności i zdrowia, w tym bezpiecznej, pożywnej i zrównoważonej żywności, marnotrawienia żywności i dobrostanu zwierząt (3). Brakuje jednak skoordynowanego podejścia do tych inicjatyw.

1.4.

Złożoność powiązania między żywnością, zdrowiem, środowiskiem i społeczeństwem wymaga bardziej kompleksowego podejścia do odżywiania, a nie tylko podejścia związanego z zachowaniem konsumentów. Aby zapewnić spójność i wspólny cel, EKES wzywa do opracowania nowych wytycznych dotyczących zrównoważonego odżywiania, uwzględniających różnice kulturowe i geograficzne zarówno między państwami członkowskimi, jak i wewnątrz nich. Samo ograniczenie wykorzystania zasobów w produkcji i zmiana składników nie przekłada się na lepsze lub zdrowsze odżywianie.

1.5.

Nowe wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania pomogłyby wyznaczyć wyraźniejszy kierunek dla gospodarstw rolnych, przetwórców, sprzedawców detalicznych i sektora usług gastronomicznych. System rolno-spożywczy odniósłby korzyść z nowych ram dla produkcji, przetwarzania, dystrybucji i sprzedaży zdrowszej i bardziej zrównoważonej żywności po uczciwszej cenie.

1.6.

EKES apeluje o utworzenie grupy ekspertów, która miałaby sformułować w ciągu dwóch lat ogólnoeuropejskie wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywania. Powinna ona reprezentować odpowiednie organizacje zawodowe i naukowe z dziedziny żywienia, zdrowia publicznego, żywności, nauk środowiskowych i społecznych. Komitet jest gotów wziąć udział w pracach takiej grupy ekspertów, aby zapewnić wkład organizacji społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza za pośrednictwem tymczasowej grupy analitycznej ds. zrównoważonych systemów żywnościowych.

1.7.

EKES przypomina o znaczeniu inwestowania w edukację na rzecz zrównoważonego odżywiania od najmłodszych lat, aby pomóc młodym ludziom docenić „wartość żywności”. Szczególną uwagę należy zwrócić na grupy znajdujące się w niekorzystnej sytuacji, zwłaszcza na osoby o niskich dochodach.

1.8.

EKES podkreśla, że podejście oparte na wspólnej europejskiej etykiecie żywności odzwierciedlającej wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania zwiększyłoby przejrzystość i zniechęciło do używania niepotrzebnie tanich surowców, które są zarówno niezdrowe, jak i niezrównoważone (np. tłuszcze trans, olej palmowy i nadmiar cukru). Konsumenci mogliby odnieść korzyść z dodatkowych etykiet żywności uwzględniających aspekty środowiskowe i społeczne. Pomogłoby to zachęcać konsumentów do wyboru zdrowszych i bardziej zrównoważonych opcji.

1.9.

Oprócz wspomagania sektora handlu wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania mogłyby dostarczyć także wspólnych wyraźnych kryteriów do wykorzystania w zamówieniach publicznych. Europa potrzebuje żywności, która stanie się podstawą zielonych zamówień publicznych (GPP). W tym kontekście EKES wzywa do pilnego przyjęcia zmiany unijnych kryteriów dotyczących GPP w odniesieniu do usług związanych z żywnością i usługami gastronomicznymi.

1.10.

Przy opracowywaniu wytycznych dotyczących zrównoważonego odżywiania prawo konkurencji nie powinno stanowić przeszkody. Przepisy powinny zostać dostosowane tak, aby pomóc lokalnej gospodarce, a nie utrudniać zrównoważony rozwój. Aby zapewnić lepszą dystrybucję wartości dodanej między poszczególne podmioty w łańcuchu dostaw żywności, EKES z zadowoleniem przyjmuje możliwość wprowadzoną w 2013 r. dla wszystkich sektorów dzięki reformie rozporządzenia w sprawie wspólnej organizacji rynku umożliwiającej organizacjom międzybranżowym zgłoszenie uzgodnień służących podniesieniu standardów zrównoważoności produktów do Komisji Europejskiej w celu ich zatwierdzenia zgodnie z regułami konkurencji. Produkty, które są wytwarzane w bardziej zrównoważony sposób pod względem norm ochrony środowiska, zdrowia zwierząt i jakości, mogą umożliwić podmiotom w łańcuchu dostaw żywności uzyskanie lepszych cen. Wstępne rozmowy z Komisją mogą pomóc organizacjom międzybranżowym w przygotowaniu ewentualnych przyszłych notyfikacji.

1.11.

EKES podkreśla, że należy rozważyć cały zestaw narzędzi publicznego zarządzania jako instrumenty polityki zniechęcające do produkcji i konsumpcji niezdrowych produktów spożywczych oraz promujące zdrowe nawyki żywieniowe. Eksternalizowane koszty niezrównoważonego odżywiania są ukrytym obciążeniem dla społeczeństwa, gospodarki i środowiska i muszą zostać zmniejszone lub zinternalizowane. EKES apeluje o przyjęcie odpowiednich strategii politycznych w celu wdrożenia wytycznych dotyczących zrównoważonego odżywiania. Należy przy tym skupić się szczególnie na korzyściach dla rolników i przedsiębiorstw.

1.12.

Europa jest orędownikiem prawa konsumenta do dokładnych informacji. Jeśli chcemy, aby zdrowe i zrównoważone wybory żywieniowe były normą i stanowiły najłatwiejszy wybór, Europa potrzebuje otwartego zestawu kryteriów opartego na dowodach, takiego jak uzgodnione wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania.

2.   Wprowadzenie

2.1.

W swojej opinii z inicjatywy własnej zatytułowanej „Wkład społeczeństwa obywatelskiego w rozwój kompleksowej polityki żywnościowej w UE”przyjętej w grudniu 2017 r. (NAT/711) EKES wezwał do opracowania kompleksowej polityki żywnościowej w UE w celu zapewnienia zdrowego odżywiania dzięki zrównoważonym systemom żywnościowym, powiązaniu rolnictwa z usługami żywieniowymi i ekosystemowymi oraz zapewnieniu łańcuchów dostaw, które chronią zdrowie publiczne wszystkich grup społeczeństwa europejskiego (4). Do osiągnięcia tych celów konieczna jest koordynacja środków politycznych zarówno po stronie podaży, jak i popytu. Oznacza to, że niezbędne jest również skoordynowanie dostępności i przystępności cenowej żywności w ramach zrównoważonej produkcji żywności, a jednocześnie zapewnienie większego dostępu i mocnej pozycji konsumentów, tak by wybierali zdrową i smaczną dietę. Ta opinia z inicjatywy własnej ma na celu zajęcie się zdrowym i zrównoważonym odżywianiem jako jednym z najważniejszych filarów kompleksowej polityki żywnościowej UE.

2.2.

Dyskusja o zdrowym i zrównoważonym odżywianiu się otrzymała polityczny impuls: — Zgodnie z najnowszym sprawozdaniem pt. „Brak bezpieczeństwa żywnościowego na świecie”(SOFI) (5) przedstawionym w październiku 2018 r. w Komitecie ds. Światowego Bezpieczeństwa Żywnościowego, trzeci rok z rzędu odnotowano wzrost światowego głodu. Bezwzględna liczba osób niedożywionych wzrosła z ok. 804 mln w 2016 r. do niemalże 821 mln w 2017 r. Pogłębia się również problem otyłości u osób dorosłych. Na otyłość cierpi więcej niż jedna na 8 dorosłych osób lub ponad 672 mln osób na świecie. Globalna pandemia otyłości pociąga za sobą ogromne koszty ekonomiczne – prawie 3 % globalnego PKB, co odpowiada kosztom palenia tytoniu i konsekwencjom konfliktów zbrojnych. Nawet w Europie połowa populacji ma nadwagę a 20 % zmaga się z otyłością. — ONZ ogłosiła obecny okres Dekadą Działań w zakresie Żywienia, uznając potrzebę przekształcenia systemów żywnościowych w celu zapewnienia zdrowszej diety i lepszego żywienia. Zespół ekspertów wysokiego szczebla Komitetu ds. Światowego Bezpieczeństwa Żywnościowego dodatkowo uwypuklił tę kwestię w sprawozdaniu z września 2017 r. (6) FAO i Światowa Organizacja Zdrowia pracują obecnie nad nową definicją zdrowej i zrównoważonej diety oraz planują zorganizowanie międzynarodowych konsultacji w marcu 2019 r. w celu zbadania wielowymiarowego charakteru zrównoważonego odżywiania. — Odżywianie odgrywa kluczową rolę w osiągnięciu zrównoważonego rozwoju i całej Agendy 2030, w szczególności w celu zapewnienia wszystkim ludziom dostępu do bezpiecznej i pożywnej żywności w wystarczającej ilości przez cały rok i wyeliminowania wszystkich postaci niedożywienia do 2030 r. (cel nr 2), jak również zapewnienia zdrowego życia i propagowania dobrostanu wszystkich ludzi w każdym wieku (cel 3). Dlatego też wdrożenie celów zrównoważonego rozwoju daje możliwość zmiany wzorców konsumpcji i produkcji żywności na bardziej zrównoważone i zdrowe. — Osiągnięcie celów paryskiego porozumienia w sprawie zmian klimatu wymaga również głębokiej transformacji systemu żywnościowego, a specjalne sprawozdanie IPCC przyjęte w październiku 2018 r. potwierdziło naukowo potrzebę pilnych działań w dziedzinie klimatu (7). — Na szczeblu unijnym reforma WPR będzie stanowić okazję do promowania bardziej zrównoważonej produkcji i zdrowego odżywiania, jeśli ułatwi dostęp obywateli UE do odżywczych produktów takich jak owoce, warzywa i nabiał. — Komitet Regionów również przyjął ostatnio opinię pt. „Zachęty ze strony samorządu lokalnego i regionalnego mające na celu promowanie zdrowego i zrównoważonego odżywiania się” (8). — Międzynarodowy Panel Ekspertów ds. Zrównoważonych Systemów Żywnościowych (IPES Food) wkrótce przedstawi raport na temat „Wspólnej polityki żywnościowej”w UE, który zawierać będzie także konkretne zalecenia dotyczące zdrowego i zrównoważonego odżywiania.

2.3.

Władze miejskie (oraz wspólnoty terytorialne) stają się najważniejszymi podmiotami w propagowaniu bardziej zrównoważonych systemów żywnościowych. Poprzez zintegrowane, międzysektorowe działania miasta gromadzą różne zainteresowane strony wokół opracowywania polityki żywnościowej, która pozwala rozwiązywać palące problemy (związane np. z brakiem bezpieczeństwa żywnościowego i otyłością), a jednocześnie dotyczy szerszych kwestii, w tym wyzwań związanych ze środowiskiem, nierównościami społecznymi i ubóstwem. Pakt mediolański na rzecz miejskiej polityki żywnościowej, podpisany przez ponad 180 miast na całym świecie i obejmujący 450 mln mieszkańców (9), jest w tym kontekście ważnym krokiem.

2.4.

Oprócz politycznego impulsu coraz pilniejsze staje się podejście do tej kwestii z uwzględnieniem nauki i społeczeństwa, co dokładniej wyjaśniono w rozdziale 3.

3.   Skutki niezdrowego i niezrównoważonego odżywiania

3.1.

Wybory żywieniowe mają wiele skutków – zarówno pozytywnych, jak i szkodliwych. Europejczycy potrzebują wsparcia, aby ograniczyć szkodliwe skutki diety, a uzyskać pozytywne. Dawna idea samego dążenia do zapewnienia wystarczającej podaży żywności nie jest już odpowiednią polityką. Musimy zastanowić się, w jaki sposób żywność jest produkowana i konsumowana oraz jakie są tego długoterminowe i bezpośrednie skutki. To, w jaki sposób konsumenci europejscy jedzą, ma niezamierzone konsekwencje dla zanieczyszczenia (np. stosowanie opakowań jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych), klimatu, zdrowia, różnorodności biologicznej itd. Skutki te zagrażają przyszłości i wymagają zmian w sposobie jedzenia i konsumpcji. Łańcuchy dostaw żywności, od gospodarstwa do restauracji, muszą odbierać różne sygnały polityczne. Nauka zaczęła na nowo definiować, czym jest dobra dieta na miarę XXI wieku: zrównoważone odżywianie korzystające ze zrównoważonych systemów żywnościowych. Polityka musi teraz sprostać temu wyzwaniu.

3.2.   Wpływ diety na zdrowie publiczne

Niewłaściwe odżywianie jest w Europie główną przyczyną przedwczesnej śmierci i chorób, którym można zapobiegać. Zdrowie leży w gestii państw członkowskich, a Komisja Europejska głównie ułatwia wymianę danych i informacji. Niemniej Unia Europejska ma możliwości, aby poprawić zrozumienie przez konsumentów znaczenia, jakie ma dla zdrowia spożywanie zrównoważonej diety. Z powodu chorób niezakaźnych w UE rocznie umiera przedwcześnie 550 tys. osób w wieku produkcyjnym. Na świecie choroby niezakaźne wyprzedziły choroby zakaźne jako przyczyna przedwczesnej śmierci. Choroby niezakaźne stanowią obecnie przyczynę większości wydatków na opiekę zdrowotną w państwach członkowskich, co według OECD kosztuje gospodarki UE 115 mld EUR lub 0,8 % PKB rocznie (10). Poważnym zagrożeniem dla zdrowia publicznego w przyszłości będzie rozprzestrzenianie się oporności na środki przeciwdrobnoustrojowe (11). Chociaż Komisja i Region Europejski WHO przyjęły właściwe i mocne stanowisko w sprawie odporności na środki przeciwdrobnoustrojowe, należy podjąć więcej starań, aby ograniczyć stosowanie tych środków w gospodarstwach rolnych w UE oraz zapobiec przywozowi mięsa z państw trzecich, w których dopuszcza się profilaktyczne stosowanie antybiotyków.

3.3.   Społeczny wpływ diety

Dieta jest zarówno kluczowym wskaźnikiem nierówności społecznych, jak i ich motorem. W Europie ludzie o niskich dochodach gorzej się odżywiają i doświadczają poważniejszych i wcześniejszych chorób związanych z dietą. Obszary o niskim dochodzie mają mniejszą siłę nabywczą niż obszary zamożniejsze. Ludzie o niskich dochodach mają bardziej ograniczoną dietę i spożywają mniej owoców i warzyw. Tłuste, słone, słodkie i wysokoprzetworzone produkty spożywcze mają wyższą pozycję w ich diecie po prostu dlatego, że są tańsze.

3.4.   Kulturowy i psychologiczny wpływ diety

Europa słynie z różnorodnych i bogatych tradycji kulinarnych. Chociaż UE zrobiła wiele w celu ochrony żywności cieszącej się specjalnym i lokalnym zainteresowaniem wprowadzając programy chronionej nazwy pochodzenia (ChNP), chronionego oznaczenia geograficznego (ChOG) i gwarantowanej tradycyjnej specjalności (GTS) (12), ujednolicenie żywności przebiega powoli, ponieważ przetwórcy zwiększają produkcję w celu obniżenia kosztów i znalezienia nowych rynków. Europa potrzebuje nowych wysiłków na rzecz odbudowy i dywersyfikacji kultur żywnościowych – nie po to, aby zamknąć je za murami, lecz aby zbudować różnorodność w celu zapewnienia odporności. Bardziej zróżnicowana dieta zwiększa gamę składników odżywczych i smaków.

3.5.   Wpływ diety na środowisko

Produkcja żywności i jej konsumpcja mają istotny wpływ na środowisko pod względem wykorzystania zasobów na poziomie światowym. Wpływ ten jest znacznie mniejszy w UE. System rolnictwa i produkcji żywności wywiera znaczący wpływ na środowisko (np. emisje gazów cieplarnianych, różnorodność biologiczna, woda, gleba). Europa może obniżyć wpływ systemów niepotrzebnie przetworzonej żywności przez zachęcanie do stosowania prostszych składników odżywczych zamiast diety o wysokiej gęstości energetycznej. Systemy żywieniowe mogą stać się źródłem odbudowy i zwiększenia odporności, jeżeli żywność będzie uprawiana, przetwarzana i spożywana inaczej (13) (14). To prawie na pewno oznacza, że bydło w mniejszym stopniu karmione będzie ziarnem, a konsumenci będą spożywać mniej mięsa. Oznacza to korzystny wpływ zarówno na klimat, jak i zdrowie (15). Musimy promować bardziej zrównoważone systemy rolnicze i zauważać na przykład pozytywny wpływ obszarów trawiastych na środowisko (zwiększona różnorodność biologiczna, sekwestracja dwutlenku węgla). Zachęcałoby to również konsumentów do zdrowego, zbilansowanego i zrównoważonego odżywiania się.

3.6.   Skutki gospodarcze diety

Sukces Europy polega na tym, że co roku gwarantuje się wyżywienie 550 mln Europejczyków, ale obecnie musimy sprawić, by system ten był bardziej zrównoważony. Wielu ekonomistów krytycznie odnosi się do dopłat w ramach wspólnej polityki rolnej, które reprezentują dużą część budżetu UE. Kontrargumentem jest to, że dopłaty utrzymują rolników europejskich. Ich koszty wzrosły, ale odsetek wartości dodanej brutto otrzymywanej przez rolników jest niski. Większość wartości dodanej brutto w sektorze spożywczym nie pochodzi z rolnictwa, ale z innych etapów produkcji żywności. Sektor żywności jest jednym z największych sektorów gospodarczych w UE. Na przykład w branży produkcji żywności w UE zatrudnionych jest 4,2 mln pracowników, a jej obroty wynoszą 1089 mld GBP (16). Konsumenci skorzystali na długoterminowym spadku kosztów żywności liczonych jako odsetek wydatków krajowych. Ale ten spadek kosztów niekoniecznie obejmuje pełne koszty produkcji. Badanie brytyjskiego systemu żywnościowego przeprowadzone w 2017 r. wykazało, że podczas gdy konsumenci w Zjednoczonym Królestwie wydają 120 mld GBP rocznie bezpośrednio na żywność, niesie ona ze sobą dodatkowe koszty w tej samej wysokości w innych „pozycjach budżetowych”w rzeczywistej gospodarce, w tym 30 mld GBP związane z degradacją gruntów i 40 mld GBP związane ze zdrowiem (17). Badania takie jak to sugerują potrzebę „prawdziwego rachunku kosztów”, podejścia propagowanego przez Program Środowiskowy ONZ (18).

4.   Strategie polityczne i narzędzia wspierające zdrowe i zrównoważone odżywianie

4.1.

Wspieranie lepszego odżywiania i zdrowszej diety jest pilną koniecznością w Europie, dlatego też należy nadal badać możliwości promowania żywienia za pomocą lepszych systemów żywnościowych (19). Przestawienie się na systemy żywnościowe zapewniające pełnowartościową żywność umożliwiającą zdrowe nawyki żywieniowe wymagałoby zmian politycznych zarówno po stronie podaży, jak i popytu. Po stronie podaży produkcja żywności i sposób przetwarzania (np. przez zmianę składu środków spożywczych), dystrybucji i udostępniania żywności konsumentom mają kluczowe znaczenie dla dostępności i przystępności cenowej żywności, która sprzyja zdrowszym nawykom żywieniowym. Po stronie popytu polityka publiczna powinna umożliwiać konsumentom wybór zdrowszej diety, np. poprzez edukację w szkołach i kampanie podnoszenia świadomości, wytyczne dotyczące odżywiania, etykietowanie, zamówienia publiczne itp. Strategie i polityki mające na celu zwiększenie podaży i popytu na pożywne produkty spożywcze są wzajemnie powiązane i współzależne. Należy zatem przyjąć kompleksowe, wielosektorowe i wielopoziomowe podejście obejmujące wszystkie odpowiednie instytucje, społeczeństwo obywatelskie i zainteresowane strony w całym systemie żywnościowym.

4.2.

Ponadto problem polega częściowo na tym, że jak dotąd przemysł spożywczy podejmował wiele decyzji w oparciu o krótkoterminowe przesłanki ekonomiczne, które czasami kierowały produkcję i przetwórstwo na niewłaściwe tory i prowadziły do uprawiania i stosowania niezdrowych składników (np. oleju palmowego, tłuszczów trans, nadmiaru cukru i soli). Podejście oparte na zrównoważonym rozwoju oznacza nie tylko uwzględnianie wpływu ekonomicznego, ale także społecznego i środowiskowego. Takie podejście musi mieć perspektywę długoterminową i stwarzać warunki dla krótszych i bardziej terytorialnych łańcuchów dostaw żywności. Z tego powodu ważne jest również promowanie nowych ram dla przemysłu spożywczego, w tym dla MŚP, w zakresie produkcji, przetwarzania, dystrybucji i sprzedaży zdrowszej i bardziej zrównoważonej żywności. Na przykład działania UE powinny ułatwiać producentom reklamowanie zmiany składu, nawet jeśli odbywa się ona stopniowo, co nie jest możliwe zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast WPR powinna zachęcać rolników do produkowania na poziomie lokalnym składników mających lepszy wpływ na zdrowie. EKES apeluje także o szybkie wprowadzenie na szczeblu UE prawodawstwa ograniczającego ilość produkowanych przemysłowo tłuszczów trans w żywności.

4.3.

Istnieje już kilka polityk i inicjatyw UE, które mają na celu promowanie zdrowego żywienia, na przykład inicjatywy Komisji, takie jak platforma UE ds. żywienia, aktywności fizycznej i zdrowia, środki regulacyjne dotyczące informacji o żywności dla konsumentów oraz oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych, biała księga na temat otyłości z 2017 r., plan działania UE w sprawie otyłości u dzieci w latach 2001–2020, niektóre przepisy nowego wniosku w sprawie WPR (np. „poprawa reakcji rolnictwa UE na potrzeby społeczne dotyczące żywności i zdrowia, w tym bezpiecznej, bogatej w składniki odżywcze i zrównoważonej żywności, jak też dobrostanu zwierząt”), unijny program owoców, warzyw i mleka w szkołach itp. Brakuje jednak skoordynowanego podejścia. Nowe wytyczne UE dotyczące zrównoważonego odżywiania zapewnią spójność i „wielokryteriowe”ramy dla państw członkowskich w celu opracowania krajowych wytycznych, co opisano poniżej.

5.   Wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania

5.1.

Z uwagi na fakt, że pojawia się coraz więcej dowodów na wpływ diety na zdrowie, środowisko i gospodarkę, wzrosło zainteresowanie opracowaniem tzw. wytycznych dotyczących zrównoważonego odżywiania. Prawie wszystkie państwa narodowe mają oficjalne wytyczne żywieniowe lub dietetyczne. Są one znane jako porady, aby używać mniej soli, jeść kilka porcji owoców i warzyw, spożywać określone ilości ryb itp. Biorąc pod uwagę liczne dowody wpływu na środowisko, wydaje się obecnie logiczne włączenie do porad żywieniowych szerszych kryteriów – stąd rosnące apele o wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania (20).

5.2.

Państwa członkowskie UE już zaczęły opracowywać różne formy wytycznych dotyczących zrównoważonego odżywiania (21). Niektóre z nich powstały z inicjatywy ich ekspertów ds. zdrowia i żywienia (22) (23), inne powstały dzięki współpracy między ministerstwami i agencjami (24), a niektóre z inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego i przemysłu (25). Ta różnorodność była przydatna w eksperymentach, ale teraz, gdy konsumenci mają odnieść korzyści w ramach jednolitego rynku, musi uzyskać wyraźne, spójne i wspólne ramy. Wdrożenie wytycznych dotyczących zrównoważonego odżywiania oraz powiązanych środków będzie wymagać zagwarantowania skutecznych kontroli.

5.3.

Należy utworzyć grupę ekspertów, aby sformułować ogólnoeuropejskie wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania. Powinna ona reprezentować odpowiednie organizacje zawodowe i naukowe z dziedziny żywienia, zdrowia publicznego, żywności, nauk środowiskowych i społecznych. Grupa ekspertów sformułowałaby w ciągu dwóch lat wytyczne, które dostarczą konsumentom jasnych porad dotyczących zrównoważonej diety, w oparciu o badania i dane dostarczone przez Wspólne Centrum Badawcze, Food 2030, SCAR i inne. Wytyczne te byłyby dostępne dla państw członkowskich do wykorzystania na szczeblu krajowym, na przykład w służbie zdrowia i instytucjach publicznych oraz na szczeblu UE, w celu pomocy w opracowaniu wyraźnych zintegrowanych ram dla łańcucha dostaw żywności. Wytyczne pomogłyby osiągnąć ogólne cele UE, takie jak wsparcie dla celów zrównoważonego rozwoju, paryskiego porozumienia w sprawie zmiany klimatu oraz innych zobowiązań i programów zrównoważonego rozwoju, takich jak FOOD2030 (26). Grupa ekspertów powinna obejmować kluczowe organy, takie jak: Federacja Europejskich Stowarzyszeń Odżywiania (FENS), IPES-Food, Europejskie Stowarzyszenie Zdrowia Publicznego (EUPHA) i Europejska Federacja Ekologiczna, wraz z wkładem eksperckim źródeł naukowych, takich jak SCAR, oraz przy wsparciu DG ds. Rolnictwa, DG ds. Środowiska, DG SANTE, Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności, Europejskiej Agencji Środowiska i Stałego Komitetu ds. Rolnictwa i Biogospodarki (SCAR). Komitet jest gotów wziąć udział w pracach takiej grupy ekspertów, aby zapewnić wkład organizacji społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza za pośrednictwem tymczasowej grupy analitycznej ds. zrównoważonych systemów żywnościowych.

6.   Systemy zrównoważonego etykietowania żywności

6.1.

Wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania powinny również być podstawą szerszego stosowania etykiet żywności, które będą czytelne oraz które zwiększyłyby przejrzystość i zniechęciły do stosowania niepotrzebnie tanich surowców, które są zarówno niezdrowe, jak i niezrównoważone (np. tłuszcze trans, olej palmowy i nadmiar cukru). Konsumenci mogliby odnieść korzyść z dodatkowych etykiet na żywności, w tym systemu oznaczeń jakości UE (ChOG, ChNP, GTS), uwzględniających aspekty środowiskowe, społeczne, zdrowotne i żywieniowe.

6.2.

Polityka koncentrowała się dotychczas na żywieniu i innych kwestiach zdrowotnych, lecz EKES odnotowuje coraz większe obawy związane z brakiem informacji dla konsumentów i brakiem edukacji na temat wpływu żywności na środowisko i na społeczeństwo. Wprowadzenie przejrzystych etykiet zawierających informacje dotyczące pochodzenia, środków produkcji i wartości odżywczej produktów ułatwiłoby konsumentom dokonywanie wyboru. Bardzo ważna jest również identyfikowalność, zarówno dla producentów żywności, jak i dla konsumentów, aby zapewnić bezpieczeństwo żywności (27). EKES ponawia w związku z tym wezwanie do opracowania nowego inteligentnego systemu zrównoważonego znakowania żywności, który powinien zostać zharmonizowany na poziomie UE (28). Powinien on także opierać się na nowych procesach identyfikowalności i certyfikacji i będzie dalej rozwijany w przyszłych pracach tymczasowej grupy analitycznej EKES-u ds. zrównoważonych systemów żywnościowych. Należy także zachęcać do zwracania większej uwagi na takie technologie jak aplikacje mobilne czy ekrany dla konsumentów w sektorze handlu detalicznego, które zapewniają wszystkie wymagane informacje i pełną identyfikowalność.

7.   Zamówienia publiczne

7.1.

Dzięki zamówieniom publicznym władze lokalne będą mogły stopniowo stosować wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania w wielu instytucjach publicznych, zwłaszcza w szkołach i szpitalach. Produkcja, sprzedaż i konsumpcja zdrowych, lokalnych i sezonowych produktów żywnościowych zapewniających zrównoważony rozwój przyczyniłyby się do realizacji celu 12.7 Agendy 2030 dotyczącego zrównoważonych zamówień publicznych. W celu promowania zdrowej diety i rozwoju gospodarki lokalnej, w ramach procedur zamówień publicznych należy dać pierwszeństwo producentom lokalnym.

7.2.

Istnieje już szereg inicjatyw promujących zrównoważone zakupy żywności, co świadczy o rosnącym zainteresowaniu i zaangażowaniu społeczeństwa obywatelskiego i władz lokalnych w tym zakresie. Na przykład ICLEI (Samorządy na rzecz Zrównoważonego Rozwoju) promuje obecnie inicjatywę mającą na celu wprowadzenie obowiązkowych, progresywnych i zrównoważonych zamówień żywnościowych we wszystkich europejskich szkołach i przedszkolach – z 20-procentowym udziałem żywności ekologicznej do 2022 r. jako celem początkowym.

7.3.

EKES przyjmuje do wiadomości bieżące prace podjęte przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji mające na celu dokonanie przeglądu unijnych kryteriów zielonych zamówień publicznych (GPP) w odniesieniu do usług związanych z żywnością i usługami gastronomicznymi. Komitet wzywa do włączenia do GPP wyraźnych i ambitniejszych kryteriów zrównoważonego rozwoju w zakresie żywności, a także usunięcia przeszkód prawnych, szczególnie w odniesieniu do zasad konkurencji.

8.   Reguły konkurencji

8.1.

Prawo konkurencji jest czasem przedstawiane jako przeszkoda dla produkcji i dystrybucji zrównoważonej i zdrowej żywności. Konsultacje z DG ds. Konkurencji powinny prowadzić do doprecyzowania i dostosowania istniejących przepisów, tak aby europejskie łańcuchy dostaw żywności miały lepsze warunki i szybciej dokonały transformacji w kierunku zrównoważonej gospodarki.

8.2.

Art. 101 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (29) zakazuje porozumień między co najmniej dwoma niezależnymi podmiotami rynkowymi, które ograniczają konkurencję. Zakaz ten dotyczy w szczególności porozumień w sprawie ustalania cen. Zgodnie z art. 101 ust. 3 TFUE porozumienia są zwolnione z zakazu określonego w art. 101 ust. 1, jeżeli przynoszą obiektywne korzyści ekonomiczne przewyższające negatywne skutki ograniczenia konkurencji, np. poprzez przyczynienie się do polepszenia produkcji lub dystrybucji produktów, a jednocześnie umożliwiają konsumentom sprawiedliwy udział w wynikających z tego korzyściach. (30).

8.3.

Uznane organizacje międzybranżowe mogą – pod pewnymi warunkami – powołać się na odstępstwo od art. 101 ust. 1 TFUE. Mają one możliwość zgłaszania swoich porozumień do Komisji zgodnie z art. 210 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 (rozporządzenie w sprawie wspólnej organizacji rynków). Jeżeli w terminie dwóch miesięcy po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia Komisja nie uzna, że porozumienie jest niezgodne z przepisami Unii, art. 101 ust. 1 TFUE nie ma zastosowania. Porozumienia takie nie mogą obejmować ustalania cen lub kwot ani prowadzić do podziału rynku lub innych zakłóceń konkurencji. Korzystając z możliwości, jakie daje rozporządzenie w sprawie wspólnej organizacji rynków, organizacje międzybranżowe mogłyby wypracować porozumienia podnoszące standardy zrównoważoności.

9.   Informowanie i podnoszenie świadomości

9.1.

EKES ponawia swoją propozycję uruchomienia ogólnoeuropejskiej kampanii informacyjnej i podnoszącej świadomość na temat wartości żywności. Będzie to konieczne dla zagwarantowania długoterminowej zmiany zachowań konsumentów (31).

9.2.

Należy również zainwestować więcej środków w edukację w zakresie żywności w szkołach, a także w szkolenia zawodowe.

9.3.

EKES ponownie wzywa do przeprowadzenia wizualnych kampanii reklamowych w całej UE promujących zdrowszą żywność i zdrowsze odżywianie (32). Inspirację można tu czerpać z pozytywnych społecznych kampanii reklamowych na niektórych kanałach telewizyjnych skierowanych do dzieci, np. zachęcających do bardziej zbilansowanej diety. Należy wprowadzić skuteczniejsze kontrole kierowanych do dzieci reklam żywności o dużej zawartości tłuszczów nasyconych, tłuszczów trans, cukrów prostych i/lub soli – nie tylko w czasie największej oglądalności dziecięcych programów, ale także za pośrednictwem mediów społecznościowych i innych szlaków handlowych, które kształtują nawyki żywnościowe u dzieci (33) (34).

---

(1)  http://www.interacademies.org/48945/Global-food-systems-are-failing-humanity-and-speeding-up-climate-change.

(2)  https://www.c40.org/.

(3)  COM(2017) 713 final.

(4)  Dz.U. C 129 z 11.4.2018, s. 18.

(5)  State of Food Insecurity in the world (SOFI) report 2018: http://www.fao.org/state-of-food-security-nutrition/en/.

(6)  HLPE, 2017. Odżywianie i systemy żywnościowe.

(7)  http://www.ipcc.ch/news_and_events/pr_181008_P48_spm.shtml.

(8)  Podstawowe informacje o opinii KR-u „Zachęty ze strony samorządu lokalnego i regionalnego mające na celu promowanie zdrowego i zrównoważonego odżywania się”,.

(9)  http://www.milanurbanfoodpolicypact.org/.

(10)  Komisja Europejska (2018). Choroby niezakaźne https://ec.europa.eu/health/non_communicable_diseases/overview_pl.

(11)  Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (2017), Podsumowanie najnowszych danych dotyczących antybiotykooporności w Unii Europejskiej. https://ecdc.europa.eu/sites/portal/files/documents/EAAD%20EARS-Net%20summary.pdf.

(12)  Komisja Europejska (2015) Oznaczenia geograficzne i tradycyjne specjalności http://ec.europa.eu/agriculture/quality/schemes/index_en.htm.

(13)  Berners-Lee M., et al. (2018) „Current global food production is sufficient to meet human nutritional needs in 2050 provided there is radical societal adaptation”, Elementa, 6, 1, 52: http://doi.org/10.1525/elementa.310.

(14)  Ritchie H, D Reay i P Higgins (2017). „Beyond Calories: A Holistic Assessment of the Global Food System”, Frontiers in Sustainable Food Systems, 2, 57, doi: 10.3389/fsufs.2018.00057.

(15)  Zob. sprawozdania takie jak WRI (2018) „Creating a Sustainable Future”. https://www.wri.org/publication/creating-sustainable-food-future; oraz raport komisji EAT-Lancel na temat zdrowego żywienia w ramach zrównoważonych systemów żywnościowych (2019) „Food in the Anthropocene”, https://eatforum.org/initiatives/eat-lancet/.

(16)  FDE (2018). Sprawozdanie roczne za 2018 r. https://www.fooddrinkeurope.eu/uploads/publications_documents/FoodDrinkEurope_Annual_Report_INTERACTIVE.pdf.

(17)  Sustainable Food Trust (2017). „The Hidden Cost of Food”. Bristol.

http://sustainablefoodtrust.org/wp-content/uploads/2013/04/HCOF-Report-online-version.pdf.

(18)  UNEP (2017). Sprawozdanie wstępne inicjatywy TEEB na rzecz rolnictwa i żywności. Nairobi: Program ONZ ds. Środowiska. http://teebweb.org/agrifood/home/teeb-for-agriculture-food-interim-report/.

(19)  Dz.U. C 129 z 11.4.2018, s. 18.

(20)  Gonzalez-Fischer C, T Garnett (2016). „Plates, pyramids, planet: Developments in national healthy and sustainable dietary guidelines: a state of play assessment”. Rzym i Oksford: FAO i Food Climate Research Network.

(21)  Zob. przegląd w Lang T, P Mason (2017). „Sustainable diet policy development: implications of multi-criteria and other approaches”, 2008–2017, Proceeding of the Nutrition Society, doi: 10.1017/S0029665117004074.

(22)  Niderlandzka Rada Zdrowia (2011) „Guidelines for a Healthy Diet: the Ecological Perspective”. Nr kontraktu: publikacja nr 2011/08E Haga: Niderlandzka Rada Zdrowia.

(23)  Voedingscentrum (2016). Wytyczne Wheel of Five, niderlandzkie Centrum Żywienia (dodatek 13 na temat zagadnień zrównoważonego rozwoju). Den Haag: Voedingscentrum.

(24)  Krajowa Administracja Żywności, Agencja ds. Środowiska (2008) „Environmentally Effective Food Choices: Proposal notified to the EU”. Sztokholm: Krajowa Administracja Żywności.

(25)  Niemiecka Rada ds. Zrównoważonego Rozwoju (RNE) (2014) „The Sustainable Shopping Basket - A Guide to Better Shopping”. Berlin: Rat für Nachhaltige Entwicklung/Niemiecka Rada ds. Zrównoważonego Rozwoju https://www.nachhaltigkeitsrat.de/en/projects/the-sustainable-shopping-basket/.

(26)  http://ec.europa.eu/research/bioeconomy/index.cfm?pg=policy&lib=food2030.

(27)  Dz.U. C 303 z 19.8.2016, s. 64.

(28)  Dz.U. C 129 z 11.4.2018, s. 18.

(29)  Dz.U. C 326 z 26.10.2012, s. 1.

(30)  COM(2018) 706 final http://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/report_on_competition_rules_application.pdf.

(31)  Zob. przypis 12.

(32)  Dz.U. C 303 z 19.8.2016, s. 64.

(33)  Biuro Regionalne WHO dla Europy (2018). „Policies to limit marketing of unhealthy foods to children”. Kopenhaga: Biuro Regionalne WHO dla Europy http://www.euro.who.int/en/health-topics/disease-prevention/nutrition/news/news/2018/10/policies-to-limit-marketing-of-unhealthy-foods-to-children-fall-short-of-protecting-their-health-and-rights.

(34)  Food Active & Children’s Food Campaign (2018). „Junk Food Marketing to Children: a study of parents’ perceptions”. Londyn. http://www.foodactive.org.uk/wp-content/uploads/2018/06/Junk-Food-Marketing-to-Children-a-study-of-parents-perceptions.pdf.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Rewolucja cyfrowa w kontekście potrzeb i praw obywateli”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2019/C 190/03)

Sprawozdawca: Ulrich SAMM

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	12.7.2018
Podstawa prawna	Artykuł 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
	Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Data przyjęcia przez sekcję	11.2.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	129/2/1

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Obecna rewolucja cyfrowa ma potencjał dokonania gruntownej zmiany społeczeństwa, gospodarki i miejsca zatrudnienia i przyniesienia długoterminowych korzyści pod względem zarówno wzrostu gospodarczego, jak i jakości życia, oddziałując na wszystkie sektory oraz zmieniając nasz styl życia, sposób pracy i komunikowania się. EKES już wcześniej jasno wyraził swój pogląd, że transformacja ta – dokonywana przez ludzi – powinna przynieść korzyści wszystkim. W związku z tym EKES z zadowoleniem przyjmuje wszystkie działania polityczne, a także te podejmowane przez społeczeństwo obywatelskie, które pomagają obywatelom europejskim. Niniejsza opinia odnosi się przede wszystkim do potrzeb i obaw obywateli, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z pracownikami, pracodawcami, czy też ogólnie konsumentami, a także wskazuje obszary, w których zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego ma kluczowe znaczenie. Jedynie poprzez proaktywne kształtowanie transformacji cyfrowej zapewnimy jej powodzenie.

1.2.

Postęp cyfryzacji, zwłaszcza gdy wprowadzane są nowe cyfrowe produkty i usługi, może być bardzo szybki (jak w przypadku telefonów komórkowych lub smartfonów), ale może też być spowolniony w tych obszarach, w których opinia publiczna i ogół społeczeństwa nie akceptuje technologii bezkrytycznie, jak ma to miejsce w przypadku, gdy technologie wpływają na ludzką autonomię, odpowiedzialność, bezpieczeństwo, godność i prywatność.

1.3.

Cyfryzacja oferuje bogactwo nowych możliwości, które w bezprecedensowy sposób pozwalają ludziom dokonywać wyborów na rzecz lepszego życia. Z drugiej strony, w miarę jak cyfryzacja obejmuje coraz więcej dziedzin naszego życia, zwiększają się również możliwości manipulacji. Może to ograniczać naszą autonomię w takich obszarach jak prowadzenie samochodów, wybór jedzenia, dbanie o zdrowie, ogrzewanie naszych domów, palenie papierosów, picie alkoholu, zarządzanie naszymi finansami i wiele innych. EKES wzywa do opracowania i stosowania przejrzystych zasad przystosowanych do tych szybko rozwijających się technologii. Dobre techniki perswazji powinny wiązać się z wyszkoleniem, a nie manipulacją; powinny być także zgodne z zasadą wolnego wyboru przysługującego jednostce, aby zagwarantować autonomię człowieka.

1.4.

EKES ma jasne stanowisko w kwestii tego, w jakim stopniu jest etycznie dopuszczalne delegowanie dokonywania wyborów (mających implikacje moralne) systemom opartym na sztucznej inteligencji. Systemy zautomatyzowane, niezależnie od stopnia ich złożoności, muszą działać zgodnie z zasadą nadzoru przez człowieka. Tylko człowiek może podjąć ostateczną decyzję i wziąć za nią odpowiedzialność.

1.5.

Wraz z coraz większą automatyzacją domu rośnie liczba punktów dostępu dla hakerów. Istnieje potrzeba informowania konsumentów o tych zagrożeniach i zapewnienia wsparcia w zakresie środków bezpieczeństwa, w szczególności gdy hakerzy próbują przejąć kontrolę nad inteligentnymi urządzeniami. EKES wzywa UE do przeglądu istniejących przepisów w zakresie bezpieczeństwa i do opracowania ścisłych zasad bezpieczeństwa i dostosowania ich do nowych i zmieniających się technologii w celu ochrony obywateli w ich własnych domach.

1.6.

EKES z zadowoleniem przyjmuje podejście do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego polegające na wprowadzeniu większej liczby rozwiązań cyfrowych w samochodach, ale wyraża jednocześnie obawy dotyczące powolnego tempa tych usprawnień. W celu przyspieszenia przejścia na automatyczne kierowanie pojazdami EKES wzywa UE do opracowania zachęt zmierzających do rozwiązania kwestii wysokich kosztów (konieczność zakupu nowego samochodu) i niedostatecznej akceptacji systemów wspomagania (złożoność, brak szkoleń). Komitet uważa, ze należy opracować europejską strategię mającą na celu przystosowanie i zmianę naszego systemu drogowego, tak by zapewnić sukces w pełni autonomicznych i w stu procentach bezpiecznych pojazdów.

1.7.

EKES apeluje o dostosowanie i reformę ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (RODO) ze względu na szybko zmieniające się technologie cyfrowe. Szczególnym zagrożeniem dla naszej prywatności są nowe technologie rozpoznawania twarzy. Technologia ta jest coraz tańsza i łatwo dostępna dla wszystkich, co może doprowadzić do sytuacji, w której nie będzie już można zachować anonimowości na ulicy ani robić anonimowo zakupów. Zagrożenie dla prywatności i autonomii jest jeszcze większe wtedy, gdy te technologie stosowane są w celu profilowania lub punktacji. EKES nalega na zapewnienie ludziom prawa do prywatności także w przestrzeni publicznej. Wzywa także Komisję do regularnego przeglądu RODO i powiązanych regulacji w zależności od tempa zmian tych technologii.

1.8.

Indywidualny konsument, który nie ma profesjonalnych umiejętności cyfrowych, potrzebuje silnego wsparcia w korzystaniu ze złożonych systemów cyfrowych, czy to urządzeń domowych, czy platform cyfrowych. Niektóre instrukcje obsługi są bardzo długie, a zgoda na wykorzystanie niektórych danych udzielana jest często nieświadomie. EKES jest przekonany, że przejrzystość nie wystarczy. W związku z tym potrzebne są uproszczenia i standardowe procedury w całej UE, aby pomóc konsumentom.

1.9.

Platformy cyfrowe mogą z łatwością śledzić użytkowników za pomocą prostych narzędzi. Oznacza to, że RODO jest niewystarczające do ochrony prywatności wtedy, gdy dane są celowo niewłaściwie wykorzystywane bez wiedzy osób. EKES jest przekonany, że prywatność można zagwarantować jedynie poprzez dodatkowe limitowanie dostępu do wrażliwych danych tylko do ograniczonej liczby upoważnionych osób. Środki bezpieczeństwa muszą być opracowane zgodnie z najwyższymi, najbardziej godnymi zaufania normami, z zapewnieniem regularnej weryfikacji przez niezależne organy UE.

1.10.

EKES jest zaniepokojony, że systemy nadzoru oparte na danych biometrycznych mogą prowadzić do błędnej klasyfikacji i stygmatyzacji przez automatyczne przypisanie danej osoby do określonej kategorii, np. terrorysta, przestępca czy osoba niewiarygodna. Systemy, które automatycznie identyfikują i klasyfikują ludzi jako podejrzanych, nigdy nie powinny działać bez ścisłej interakcji z człowiekiem i dokładnej weryfikacji.

1.11.

Przewiduje się, że rozwiązania z dziedziny robotyki znajdą zastosowanie w sektorze opieki zdrowotnej. Roboty są jednak urządzeniami, niezdolnymi do powielenia empatii i budowania wzajemnych relacji, charakterystycznych dla międzyludzkich stosunków opiekuńczych. Roboty, które nie będą wykorzystywane zgodnie z pewnymi warunkami ramowymi, mogą naruszać godność ludzką. Dlatego też roboty wykorzystywane do opieki powinny wykonywać wyłącznie zadania opiekuńcze niewymagające emocjonalnego, głębokiego ani osobistego zaangażowania.

1.12.

EKES zaleca, aby przy planowaniu nowych systemów automatyki w przemyśle, handlu i sektorze usług stosowane były obiektywne naukowe metody optymalizacji i oceny interakcji człowiek–maszyna. Naukowe metody ergonomii kognitywnej umożliwiają obiektywną ocenę potrzeb umysłowych podczas pracy z nowymi systemami pomocy technicznej. Dziedzina ta łączy różne dyscypliny badawcze, takie jak psychologia i ergonomia, na potrzeby oceny interfejsów użytkownika. EKES jest przekonany, że tylko dzięki projektowaniu skoncentrowanym na potrzebach człowieka cyfryzacja odniesie sukces w długiej perspektywie.

1.13.

Komitet wzywa do dokonania oceny różnic w rozwoju regionalnym i skali ewentualnych nierówności społecznych oraz ich możliwego wpływu na integralność UE, spowodowanego nierównym dostępem do nowych technologii cyfrowych i niedoborem wykwalifikowanej siły roboczej.

2.   Wstęp

2.1.

We wcześniejszych opiniach (1) EKES z zadowoleniem przyjął opracowanie przez Komisję Europejską programu „Cyfrowa Europa”, który podkreśla zamiar uczynienia z Europy wyróżniającego się gracza w dziedzinie cyfryzacji i wzmocnienia jej siły gospodarczej i konkurencyjności na arenie światowej, umożliwiając powstanie jednolitego rynku cyfrowego i korzystne ukształtowanie transformacji cyfrowej w interesie wszystkich obywateli Unii.

2.2.

Obecna rewolucja cyfrowa zmieniła społeczeństwo i uczyni to w jeszcze większej mierze w przyszłości. Zmiany te wpływają na gospodarkę i miejsce zatrudnienia, przynosząc długoterminowe korzyści pod względem zarówno wzrostu gospodarczego, jak i jakości życia, oddziałując na wszystkie sektory oraz zmieniając nasz styl życia, sposób pracy i komunikowania się. EKES już wcześniej jasno wyraził pogląd (2), że transformacja ta – dokonywana przez ludzi – powinna przynieść korzyści wszystkim. W związku z tym EKES z zadowoleniem przyjmuje wszystkie działania polityczne, a także te podejmowane przez społeczeństwo obywatelskie, które pomagają obywatelom europejskim. Niniejsza opinia skupia się na potrzebach i obawach obywateli, niezależnie od tego, czy są oni pracownikami, pracodawcami, czy też ogólnie konsumentami. Określa się w niej obszary, w których zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego ma kluczowe znaczenie dla proaktywnego kształtowania transformacji cyfrowej i zapewnienia jej sukcesu.

2.3.

Postęp cyfryzacji, zwłaszcza gdy wprowadzane są nowe cyfrowe produkty i usługi, może być bardzo szybki (jak w przypadku telefonów komórkowych lub smartfonów), ale może też być spowolniony w tych obszarach, w których opinia publiczna i ogół społeczeństwa nie akceptuje technologii bezkrytycznie, jak ma to miejsce w przypadku, gdy technologie wpływają na ludzką autonomię, odpowiedzialność, bezpieczeństwo, godność i prywatność. Analiza przedstawiona w niniejszej opinii częściowo opiera się na publikacji L. Royakkersa i in., Ethics Inf Technol (2018).

2.4.

Rozwój nowych aplikacji cyfrowych promowany jest przez wielu entuzjastów w przemyśle, laboratoriach i na uniwersytetach, a nie tylko, jak wierzy wielu ludzi, przez internetowych gigantów takich jak Google, Apple, Facebook, Amazon czy Microsoft. Entuzjazm ten podziela wielu członków społeczeństwa, ale istnieje także znacząca mniejszość, która jest sceptyczna lub zaniepokojona, z powodu zagrożenia swojej prywatności, autonomii, bezpieczeństwa itp. lub też być może z powodu braku wiedzy i pierwotnego lęku przed przyszłością. Transformacja cyfrowa nie jest napędzana jedynie przez technologie. Potrzeby i pragnienia ludzi i społeczeństwa oraz ich prawa powinny mieć decydujący wpływ na dalszy rozwój technologii. W dążeniu do osiągnięcia pomyślnej transformacji cyfrowej wyraźnym wyzwaniem dla nas wszystkich, a w szczególności dla społeczeństwa obywatelskiego, jest angażowanie ludzi w proces projektowania i proces podejmowania decyzji. Oznacza to także potrzebę zapewnienia dostępu do bezpiecznych i przystępnych cenowo łączy internetowych, by uniknąć dyskryminacji i wykluczenia.

3.   Szybkość transformacji cyfrowej

3.1.

Rewolucja cyfrowa to proces przechodzenia od technologii mechanicznej i analogowej technologii elektronicznej do cyfrowej elektroniki, który miał miejsce od końca lat 50. do późnych lat 70. XX w. wraz z wprowadzeniem i rozpowszechnieniem cyfrowych komputerów mainframe i komputerów osobistych. W latach 80. technologia cyfrowa stała się powszechna w wielu dziedzinach. Obecnie wszystko wskazuje na to, że już wkrótce ludzie będą korzystać częściej z tabletów i smartfonów niż z komputerów osobistych.

3.2.

Udostępnienie od 1991 r. sieci ogólnoświatowej (WWW) szerokiemu społeczeństwu dostarczyło nowej infrastruktury umożliwiającej połączenie ze sobą urządzeń cyfrowych, co dało początek nowym funkcjom wykraczającym daleko poza funkcje pojedynczego urządzenia cyfrowego. Połączenie tych technologii zasadniczo zmieniło sposób, w jaki komunikujemy się, pracujemy i prowadzimy interesy. Platformy cyfrowe, które dały początek całkowicie nowym sposobom prowadzenia działalności (Airbnb, Uber i Amazon, aby wymienić tylko kilka przykładów), w ciągu kilku lat stały się głównymi podmiotami gospodarczymi.

3.3.

Wydaje się, że nie ma ograniczeń dla dalszego rozwoju cyfryzacji. Coraz częstsze stosowanie inteligentnych czujników umożliwia odczytywanie i przetwarzanie danych (lokalizacja, ruch, dane środowiskowe, dane biologiczne, dane chemiczne) z dowolnego obiektu (internet rzeczy). Praktycznie nie ma ograniczeń co do liczby czujników, więc teoretycznie możliwe jest wygenerowanie cyfrowej mapy całego naszego środowiska fizycznego. W przyszłości szybki internet szerokopasmowy (sieć 5G) umożliwi reagowanie na dane z czujników w czasie rzeczywistym.

3.4.

Ogromne ilości danych z czujników i działań na platformach (duże zbiory danych) będą przetwarzane przez programy komputerowe oparte na określonych algorytmach. Programiści będą mogli albo wąsko zdefiniować te algorytmy, albo generować je dynamicznie za pomocą zestawu danych wejściowych (uczenie maszynowe lub sztuczna inteligencja). Wiele osób oczekuje znaczących przełomów technicznych, zwłaszcza dokonywanych dzięki sztucznej inteligencji (3). Pytanie, w jakim stopniu pozwolimy maszynom na dokonywanie wyborów (mających moralne implikacje), jest niezmiernie ważne i wymaga kontroli społecznej i politycznej. Już teraz istnieje silne zapotrzebowanie na nałożenie ograniczeń na automatyczne systemy komputerowe w niektórych dziedzinach (takich jak FinTech) z uwagi na znaczącą utratę kontroli i brak przejrzystości.

3.5.

Tempo rozwoju cyfryzacji w społeczeństwie jest bardzo szybkie. Organizacje publiczne i przedsiębiorstwa przyjmują wiele nowych podejść, o czym świadczą projekty pilotażowe lub produkty już wchodzące na rynek. Zdobywanie rynku przez te nowe produkty może przebiegać bardzo różnie w zależności od sektora. Może też być powolne w tych obszarach, w których technologia nie jest akceptowana bezkrytycznie, jak opisano w poniższych punktach.

3.6.

Typowym przykładem ograniczonej akceptacji zastosowania internetu rzeczy jest automatyka domowa lub systemy inteligentnego domu, które sterują oświetleniem, ogrzewaniem, urządzeniami i systemami domowej rozrywki, sprzętem gospodarstwa domowego i wieloma innymi rzeczami. Systemy kontroli dostępu i systemy alarmowe z kamerami bezpieczeństwa mogą przesyłać nagrania wideo. Brak standardów technicznych dla systemów automatyki domowej utrudnia tworzenie aplikacji kompatybilnych z różnymi urządzeniami. Systemy te mogą również wymagać zaawansowanych umiejętności i ciągłych aktualizacji. Kolejna trudność polega na tym, że większość domów to środowiska dzielone z innymi ludźmi, którzy mają różne zainteresowania, umiejętności i zdolności (np. dzieci, osoby starsze i goście). O wiele łatwiej jest żyć w inteligentnym domu, który zarządza życiem jednej osoby.

3.7.

Inteligentne czujniki samochodowe umożliwiają opartą na sieci i zautomatyzowaną mobilność, zapewniając mnóstwo nowych funkcji dla lepszej wygody i bezpieczeństwa, a ostatecznie, przy pełnej automatyzacji, najwyższego poziomu bezpieczeństwa w transporcie drogowym (4). Technologia jazdy zautomatyzowanej jest stosunkowo zaawansowana, ale z wielu powodów jej upowszechnianie przebiega powoli. Po pierwsze, wysoki poziom wspomagania jazdy jest możliwy tylko w nowych samochodach, w których czujniki i centralne jednostki obliczeniowe stanowią integralną część pojazdu. Koszty tych rozwiązań dla obywateli i całego społeczeństwa utrudniają penetrację rynku. Po drugie, coraz większa liczba systemów wspomagania jazdy może sprawić, że prowadzenie samochodu będzie o wiele bardziej złożone, a co za tym idzie, akceptowane jedynie w ograniczonym stopniu. Po trzecie, żądanie, aby pojazdy w pełni autonomiczne były w stu procentach bezpieczne, stanowi poważną przeszkodę dopóty, dopóki pojazdy te będą współużytkować drogi ze zwykłymi samochodami i innymi użytkownikami dróg. W pełni zautomatyzowane pojazdy są wyzwaniem ze względu na konieczność znacznego przeprojektowania systemu transportu drogowego.

3.8.

Google i Facebook już teraz intensywnie i z powodzeniem wykorzystują sztuczną inteligencję do personalizacji wyświetlania informacji i reklam. Ale istnieje też znacznie więcej obszarów, w których sztuczna inteligencja może znaleźć i znajdzie zastosowanie, zapewniając istotną pomoc w pracy poznawczej, np. w zawodach opartych na wiedzy. W niektórych z tych obszarów rozwój może być jednak wolniejszy niż oczekiwano z powodu pewnego podstawowego problemu, bowiem jak stwierdzono niedawno: „ograniczeniem dla sztucznej inteligencji nie jest technologia (moc obliczeniowa komputerów), ale brak gruntownego zrozumienia przez nas dokładnego sposobu, w jaki uczą się ludzie, a także ludzkich procesów myślowych”. Niesztampowe myślenie i wykorzystywanie doświadczeń życiowych jest nadal przywilejem człowieka.

3.9.

Można wskazać kilku pionierów mających ogromne sukcesy w przekształcaniu usług publicznych w elastyczne e-rozwiązania. Na przykład w Estonii istnieje wiele usług, takich jak administracja elektroniczna, e-podatki, e-zdrowie czy e-głosowanie, które zostały pozytywnie przyjęte, są powszechnie stosowanie i postrzegane przez wiele osób jako technologia wzorcowa, która powinna zostać wdrożona we wszystkich krajach UE, najlepiej w oparciu o te same standardy, aby zapewnić ich interoperacyjność. Jedynie ogólnounijna strategia i dobrze finansowane projekty umożliwią nam przezwyciężenie przeszkód stwarzanych przez obecną dużą różnorodność regionów, instytucji i kultur oraz wymaganą pomocniczość względem rządów centralnych.

4.   Obawy i zalecenia

4.1.   W opublikowanym przez Komisję Europejską badaniu Eurobarometr z 2017 r. (5) 76 % respondentów korzystających z internetu na co dzień stwierdziło, że technologie te poprawiły jakość ich życia, niemniej 38 % respondentów nigdy nie korzysta z internetu. Ten ostatni odsetek może wynikać z braku umiejętności cyfrowych, ale istnieje również znaczna liczba osób, które mogą mieć odpowiednie umiejętności, ale mają poważne obawy dotyczące korzystania z internetu, co sprawia, że wahają się to czynić. Ten punkt widzenia musi być szanowany i potraktowany poważnie. Wyrażane obawy dotyczą zwłaszcza kwestii autonomii, odpowiedzialności, bezpieczeństwa, godności ludzkiej, prywatności i warunków pracy, jak wyjaśniono poniżej.

4.2.   Autonomia

4.2.1.

Mówimy o paternalizmie, jeśli ktoś twierdzi, że wie lepiej, co jest dobre dla innych, niż sami zainteresowani. W przypadku paternalizmu technologicznego to rozwiązania techniczne wyposaża się w cechy paternalistyczne. Paternalizm może cechować się perswazją lub zmuszaniem. Dobre techniki perswazji powinny wiązać się ze szkoleniem, a nie manipulacją, i powinny być zgodne z zasadą wolnego wyboru przysługującego jednostce, aby zagwarantować autonomię człowieka. Cyfryzacja oferuje bogactwo nowych możliwości, które w bezprecedensowy sposób umożliwiają ludziom dokonywanie wyborów na rzecz lepszego życia. Z drugiej strony, w miarę jak cyfryzacja obejmuje coraz więcej dziedzin naszego życia, zwiększają się również możliwości manipulacji. Podważa to naszą autonomię w takich obszarach jak prowadzenie samochodów, wybór jedzenia, dbanie o zdrowie, ogrzewanie domów, palenie papierosów, picie alkoholu, zarządzanie naszymi finansami, a nawet głosowanie, gdyż wybory mogą stanowić zagrożenie dla demokracji, jeśli są przedmiotem manipulacji. EKES apeluje o opracowanie i stosowanie przejrzystych zasad, a w stosownych przypadkach rygorystycznych środków prawnych, odnośnie do tych szybko rozwijających się technologii, a także o dostosowywanie ich do tych technologii.

4.2.2.

Najbardziej uderzający przykład skrajnej metody wpływania na ludzi za pomocą technologii cyfrowych można znaleźć w Chinach. Każdy obywatel posiada prowadzoną przez chiński rząd kartę wyników obywatela, która pomaga ustalić, czy ktoś kwalifikuje się do uzyskania pożyczki, wizy lub pracy. Stoi to w ostrej sprzeczności z europejskimi wartościami i prawami (ochrona danych, prywatność, ochrona socjalna, zrównoważony rozwój).

4.2.3.

Zaobserwowano, że ludzie odczuwają coraz większą potrzebę bardziej analogowego życia, przynajmniej w pewnych okresach. Istnieją obozy typu „sleep-away”, na które wyjeżdżają dorośli, aby spędzić weekend poza siecią. Niektórzy ludzie spędzają wolny czas „w trybie offline”, aby skupić się na swoich dzieciach, rodzinach i przyjaciołach – co oznacza brak telefonu w zasięgu ręki. Istnieje stałe zapotrzebowanie na rzeczy uważane obecnie za analogowe mimo ich dostępności w wersjach cyfrowych: książki, muzyka stworzona bez komputerów, płyty winylowe, papier, długopisy i wiele innych. Wiadomo, że wielu kierowników wysokiego szczebla raz na jakiś czas uwalnia się od poczty elektronicznej. Oznacza to usunięcie każdego e-maila ze skrzynki odbiorczej lub całkowite zamknięcie konta, aby odpocząć od zalewu komunikacji elektronicznej. EKES jest zdania, że istnieje potrzeba równoważenia w ten sposób także transformacji cyfrowej, jeśli chcemy, by odniosła sukces i była powszechnie akceptowana; i ostrzega przed zbyt dużym naleganiem na zastępowanie technik analogowych.

4.3.   Odpowiedzialność

Termin „człowiek poza obiegiem”odnosi się do pełnej automatyzacji, w której system podejmuje decyzję bez interwencji człowieka. Przykładami są systemy oparte na wiedzy, które stawiają diagnozy lekarskie na podstawie dużej ilości informacji, czy roboty wojskowe, które decydują o życiu lub śmierci z wykorzystaniem informacji z różnych źródeł. Najważniejsze, często zadawane pytanie brzmi: w jakim stopniu etycznie dopuszczalne jest delegowanie dokonywania wyborów (mających implikacje moralne) systemom opartym na sztucznej inteligencji? EKES wyraził już jasne stanowisko na ten temat (6): pojęcia „odpowiedzialność”i „moralny”są przypisane wyłącznie człowiekowi, podczas gdy pewne cechy umysłowe lub osobowościowe nie mogą być przypisane robotom. Systemy zautomatyzowane, niezależnie od tego, jak bardzo są skomplikowane, muszą działać zgodnie z zasadą nadzoru przez człowieka. Tylko człowiek może podjąć ostateczną decyzję i wziąć za nią odpowiedzialność.

4.4.   Bezpieczeństwo i konsumenci

4.4.1.

Instalujemy najnowsze gadżety, dzięki którym nasze domy stają się „inteligentniejsze”, ale jednocześnie bardziej narażone na zagrożenia. Coraz więcej naszych urządzeń łączy się z internetem – inteligentne telewizory, kamery internetowe, konsole do gier, inteligentne zegarki – dlatego ważny jest dobry plan ochrony swojej sieci domowej. Inteligentne zegarki i inne urządzenia do noszenia przy sobie są rozszerzeniem smartfona, zapewniając natychmiastowy dostęp do zaawansowanych aplikacji, wiadomości e-mail, wiadomości tekstowych i internetu. Hakerzy mogą więc przechwytywać cenne dla siebie informacje, a także przejmować kontrolę nad inteligentnymi urządzeniami. Badacze zajmujący się bezpieczeństwem pokazali, jak łatwo jest zhakować lalkę Cayla; wykazali też, że można nawet zhakować pompę insulinową lub szpiegować osobę mającą na ręku inteligentny zegarek. Należy uświadomić konsumentom te zagrożenia. EKES wzywa UE do dokonania przeglądu istniejących przepisów w zakresie bezpieczeństwa i do opracowania ścisłych zasad bezpieczeństwa i dostosowania ich do nowych i zmieniających się technologii w celu ochrony obywateli w ich własnych domach.

4.4.2.

Techniki biometryczne (rozpoznawanie twarzy, odciski palców, skanowanie tęczówki) są wspaniałe, dopóki system działa dobrze. Okazuje się jednak, że po błędnym zidentyfikowaniu kogoś przez system jako podejrzanego często bardzo trudno jest skorygować taki błąd. Wykorzystanie danych biometrycznych może prowadzić do błędnej klasyfikacji i stygmatyzacji przez automatyczne przypisanie danej osoby do określonej kategorii, np. terrorysta, przestępca lub osoba niewiarygodna. Może to prowadzić do naruszenia zasady domniemania niewinności. Wydaje się również, że technik biometrycznych nie można zastosować u niektórych osób. Na przykład nie można odczytać 2 % odcisków palców, ponieważ należą one do osób starszych, wykonujących określony zawód lub leczonych chemioterapią. Systemy cyfrowe używane przez nasze społeczeństwo muszą być zaprojektowane w taki sposób, aby nie wykluczać ani nie dyskryminować osób niespełniających pewnych standardowych kryteriów. Systemy, które automatycznie klasyfikują ludzi jako podejrzanych, nigdy nie powinny działać bez ścisłej interakcji z człowiekiem i dokładnej weryfikacji.

4.4.3.

Oszustwo dotyczące tożsamości to poważny problem. Polega ono na celowym pozyskiwaniu, przywłaszczaniu, posiadaniu lub tworzeniu fałszywych identyfikatorów w celu popełnienia przestępstwa lub z zamiarem jego popełnienia. Nasze społeczeństwo potrzebuje odpowiedniego wsparcia prawnego, aby chronić ofiary takich oszustw.

4.5.   Godność ludzka

4.5.1.

Przedmiotem obaw jest zastosowanie rozwiązań z dziedziny robotyki w sektorze opieki zdrowotnej. Roboty są urządzeniami, niezdolnymi do powielenia empatii i budowania wzajemnych relacji, charakterystycznych dla międzyludzkich stosunków opiekuńczych. Dlatego też roboty wykorzystywane do opieki powinny wykonywać wyłącznie zadania opiekuńcze niewymagające emocjonalnego, głębokiego ani osobistego zaangażowania. Roboty, które nie będą wykorzystywane zgodnie z pewnymi warunkami ramowymi, mogą naruszać godność ludzką.

4.6.   Ochrona prywatności

4.6.1.

Rozpoznawanie twarzy polega na porównaniu profilu zeskanowanej twarzy z profilami twarzy w bazie danych, aby ustalić, czy dana osoba występuje w tej bazie. Technika ta jest stosowana w dochodzeniach policyjnych lub w kamerach bezpieczeństwa w miejscach publicznych, a jej wykorzystywanie jest regulowane przez prawo. Takie bardzo poufne informacje muszą być przechowywane w bezpieczny sposób. W przyszłości technologia rozpoznania twarzy będzie tańsza i łatwo dostępna dla wszystkich – sklepów, firm, a nawet osób prywatnych. Podejmowane są próby zastosowania tego rodzaju techniki nawet do rozpoznawania emocji. Ludzie obawiają się jednak, że technologia ta doprowadzi do sytuacji, w której nie będzie już można zachować anonimowości na ulicy ani robić anonimowo zakupów. EKES domaga się zapewnienia prawa do prywatności także w przestrzeni publicznej. Ogólnie rzecz biorąc, rozpoznawanie twarzy przez kamery bez wiedzy obserwowanych osób musi być zabronione.

4.6.2.

Wszyscy dobrze znają wizję „wielkiego brata”, a więc świata, w którym rząd szpieguje wszystkich obywateli, natomiast jeszcze bliższy urzeczywistnieniu jest scenariusz „małego brata”, w którym szpiegują się pojedyncze osoby lub małe firmy. Na przykład inteligentne okulary mogą być używane do rejestrowania i wyszukiwania danych o rozmówcy lub osobie odwiedzającej nas. W miarę dalszego rozwoju zaawansowanej i przystępnej cenowo technologii dostępne staną się również inne elektroniczne gadżety szpiegowskie. EKES podkreśla, że potrzebujemy jasnych i ścisłych zasad ochrony prywatności osób, które to zasady wykraczałyby poza zakres obecnego RODO.

4.6.3.

Rozwój automatyki domowej sprawia, że dom zapewnia nam coraz mniej prywatności. Granica między domem a światem zewnętrznym zaciera się, ponieważ jego mury nie chronią już nas przed wścibskimi oczami. Urządzenia domowej rozrywki, systemy alarmowe z kamerami bezpieczeństwa i centralne systemy sterowania (komputer stacjonarny, smartfon, inteligentny głośnik) zapewniają hakerom szereg punktów dostępu. EKES wzywa do podjęcia skoordynowanych działań na poziomie UE mających na celu informowanie konsumentów o tych zagrożeniach i zapewnienie wsparcia w zakresie środków bezpieczeństwa.

4.6.4.

Jednym z zagrożeń związanych z systemami cyfrowymi jest ich złożoność. W szczególności indywidualny konsument, który nie ma profesjonalnych umiejętności cyfrowych, potrzebuje dużego wsparcia. Na przykład niektóre instrukcje obsługi urządzeń cyfrowych są bardzo długie. Zwykle ostrzegają one użytkownika o problemach związanych z prywatnością, ale zezwolenie na wykorzystanie niektórych danych podawane jest często nieświadomie, ponieważ ludzie nie są w stanie zrozumieć całego podręcznika lub cierpią na tzw. zmęczenie udzielaniem zgody spowodowane wielokrotną koniecznością udzielania uprawnień do korzystania z ich danych urządzeniom pobierającym dane. Rodzi to pytanie, gdzie leży odpowiedzialność w tym procesie. EKES nawołuje do uproszczenia i proponuje wprowadzenie standardowych procedur UE bądź standardowych pakietów dotyczących ochrony prywatności, które byłyby dla wszystkich łatwo zrozumiałe.

4.6.5.

Kwestia prywatności dotyczy również platform cyfrowych, które mogą z łatwością śledzić użytkowników za pomocą prostych narzędzi. Na przykład pracownicy Ubera korzystali z firmowego narzędzia God View do śledzenia polityków, celebrytów i innych osób, i zaprzestali tego dopiero po wniesieniu sprawy do sądu. To rozwiązanie techniczne jednak wciąż przechwytuje dane ze śledzenia i dane dotyczące połączeń. EKES jest przekonany, że prywatność można zagwarantować jedynie poprzez wprowadzenie dodatkowych środków, a mianowicie limitując dostęp do wrażliwych danych tylko do ograniczonej liczby upoważnionych osób. Tego rodzaju środki bezpieczeństwa muszą być opracowane zgodnie z najwyższymi, najbardziej godnymi zaufania normami, z zapewnieniem regularnej weryfikacji przez niezależne organy UE.

4.7.   Praca w przyszłości

4.7.1.

Praca pozostanie głównym źródłem dochodu w epoce cyfrowej. Zdolność do zatrudnienia z perspektywy pracodawcy oraz zdolność do świadczenia pracy z punktu widzenia pracownika to dwie strony tego samego medalu w erze transformacji cyfrowej. Zdolność pracowników do przystosowania się do nowych zadań równa jest możliwości przystosowania pracy do indywidualnych zadań pracownika dzięki technologii cyfrowej. W miarę jak coraz bardziej zaciera się granica miedzy pracą świadczoną w celach zarobkowych a pracą wykonywaną w celach prywatnych, wyzwaniem – zwłaszcza dla partnerów społecznych – staje się znalezienie i ustanowienie nowych kryteriów sprawiedliwego mierzenia indywidualnych wyników. Przewidywanie przemian cyfrowych wymaga zaangażowania pracowników poprzez informowanie ich, konsultowanie się z nimi i zapewnianie ich udziału. Zabezpieczenie społeczne, usługi publiczne świadczone w interesie ogólnym oraz ekologiczne źródła utrzymania pozostają niezbędnym warunkiem przyszłego społeczeństwa opartego na pracy w erze transformacji cyfrowej.

4.7.2.

Automatyzacja i robotyzacja będą w przyszłości wywierały znaczący wpływ na zatrudnienie. Na przykład systemy zautomatyzowanego transportu są już powszechnie stosowane w transporcie materiałów w magazynach. Roboty mogą również zastąpić monotonną, ciężką lub niebezpieczną pracę, zaś tzw. roboty współpracujące nowej generacji mogą stać się w sensie fizycznym partnerami dla pracowników, szczególnie przydatnymi dla osób niepełnosprawnych. Współczesne roboty głównie zastępują pracowników fizycznych, ale roboty wyposażone w sztuczną inteligencję będą również wykonywać pracę umysłową. Odczują to pracownicy w wielu zawodach, ponieważ roboty przejmują określone zadania lub nawet całkowicie zastępują w pracy ludzi, czego byliśmy świadkami w minionych dziesięcioleciach. Szacuje się, że zatrudnienie we wszystkich sektorach przemysłu pozostanie stabilne do 2022 r. Spojrzenie na sytuację w dużych firmach ujawnia nawet, że w wyniku przesunięcia w podziale pracy między człowiekiem a maszyną powstało prawie dwa razy więcej nowych miejsc pracy i funkcji, niż się spodziewano. EKES omówił te kwestie w szeregu opinii (7).

4.7.3.

Nierówny dostęp do nowych technologii cyfrowych i niedobór wykwalifikowanej siły roboczej może być źródłem stopniowo narastających różnic w rozwoju regionalnym, co ma wpływ na rozwój gospodarczy, kulturalny i w konsekwencji na społeczny rozwój tych regionów. EKES wzywa do oceny skali ewentualnych nierówności społecznych i jej możliwego wpływu na integralność UE.

4.7.4.

Pracownicy współpracujący z automatycznymi systemami, korzystający z takich systemów lub pracujący z dużą ilością danych mogą napotkać pewne problemy. Muszą oni wykonywać skomplikowane zadania wymagające korzystania z dużej ilości informacji. Na przykład wirtualna rzeczywistość jest wykorzystywana do celów szkoleniowych i planowania, podczas gdy ze wsparcia rzeczywistości rozszerzonej korzysta się w projektach związanych z konserwacją. EKES zaleca, aby przy planowaniu nowych systemów automatyki w przemyśle i handlu stosowane były obiektywne naukowe metody optymalizacji i oceny interakcji człowiek-maszyna.

4.7.5.

Z kolei pracodawcy stają przed wyzwaniem związanym z wyborem odpowiednich rozwiązań cyfrowych z szerokiej gamy nowych technologii. Ważne jest opracowanie odpowiednich systemów pomocy technicznej wspierających działania przedsiębiorstwa i procesy pracy. Zaleca się także, aby przed wprowadzeniem nowych technologii określić kompetencje techniczne pracowników i w razie potrzeby zapewnić im szkolenia. Kluczowym czynnikiem jest także udział pracowników we wdrażaniu nowych technologii.

4.7.6.

W dobie cyfryzacji rozkwit przeżywają badania z dziedziny ergonomii kognitywnej. Naukowe metody ergonomii kognitywnej umożliwiają obiektywną ocenę potrzeb umysłowych podczas pracy z nowymi systemami pomocy technicznej. Dziedzina ta łączy różne dyscypliny badawcze, takie jak psychologia i ergonomia, na potrzeby oceny interfejsów użytkownika. Celem są optymalnie zaprojektowane miejsca pracy i sytuacja, w której korzyści odnoszą zarówno pracownicy, jak i pracodawcy. W takiej obopólnie korzystnej sytuacji pracownicy osiągają największy poziom zadowolenia z pracy, dobrego samopoczucia i zdrowia, zapewniając przedsiębiorstwu maksymalne wyniki i największą wydajność w dłuższym okresie. EKES zaleca, aby takie metody oceny stały się standardem, z korzyścią dla pracowników i przedsiębiorstw. Należy monitorować transformację cyfrową za pomocą ukierunkowanych na pracę kompleksowych badań dotyczących „cyfryzacji na rzecz godnej pracy”, finansowanych ze środków europejskich. EKES jest przekonany, że tylko dzięki zaprojektowaniu wydajnych i przyjaznych dla pracownika systemów Przemysłu 4.0 cyfryzacja odniesie sukces w długiej perspektywie.

---

(1)  Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 292.

(2)  Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 30; Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 36; Dz.U. C 237 z 6.7.2018, s. 8; Dz.U. C 367 z 10.10.2018, s. 15.

(3)  Dz.U. C 288 z 31.8. 2017, s. 1..

(4)  Dz.U. C 62 z 15.2. 2019, s. 274..

(5)  Specjalne badanie Eurobarometru nr 460 – przeprowadzone przez TNS Opinion & Social, marzec 2017 r.

(6)  Dz.U. C 288 z 31.8.2017, s. 1.

(7)  Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 30; Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 36; Dz.U. C 237 z 6.7.2018, s. 8; Dz.U. C 367 z 10.10.2018, s. 15.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego »Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2019 r. – Na rzecz silniejszej Europy w obliczu niepewności na świecie«”

[COM(2018) 770 final]

(2019/C 190/04)

Sprawozdawca: Anne DEMELENNE

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 18.2.2019
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	1.2.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	124/1/0

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Dotychczasowy postęp gospodarczy i społeczny w zakresie wzrostu gospodarczego, inwestycji i zmian na rynku pracy został ogólnie pozytywnie oceniony w rocznej analizie wzrostu gospodarczego. Pomimo zadowalającej poprawy od 2014 r., przedstawione dane pokazują, że wyniki nie są imponujące w porównaniu z innymi rozwiniętymi gospodarkami.

1.2.

W analizie wspomniano o zagrożeniach związanych z wydarzeniami zewnętrznymi, ale nie zaproponowano odpowiednich środków zaradczych. Zagrożenia zewnętrzne powinny być sygnałem wskazującym na potrzebę przygotowania polityk stymulacyjnych służących utrzymaniu wzrostu gospodarczego i poziomu zatrudnienia. Ma to wpływ na budżet UE i budżety państw członkowskich.

1.3.

Zwiększenie wydajności ma kluczowe znaczenie dla utrzymania konkurencyjnej pozycji UE i wzrostu dobrostanu. Na poparcie zasługują reformy, które mogą prowadzić do zwiększenia wydajności. Konieczna jest jednak dokładna ocena dotychczasowych polityk, biorąc pod uwagę ich zróżnicowane wyniki, w tym powolne ożywienie gospodarcze, utrzymujące się obawy dotyczące wydajności w porównaniu z konkurentami i upowszechnienie niepewnego zatrudnienia.

1.4.

Zwiększenie wydajności zależy od poprawy poziomu kształcenia i szkolenia, jak podkreślono w rocznej analizie wzrostu gospodarczego. Tego rodzaju działania powinny być wspierane przez partnerów społecznych, społeczeństwo obywatelskie oraz ze strony inwestycji publicznych i prywatnych, w tym inwestycji wspomaganych przez fundusze strukturalne UE.

1.5.

Filar socjalny uzyskał pożądany priorytet. Należy jaśniej określić, w jaki sposób będzie on realizowany, w jaki sposób można udostępnić zasoby za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Społecznego i innych instrumentów europejskich oraz jak będzie to finansowane na szczeblu UE i państw członkowskich.

1.6.

Wskazano obszary, w których zaproponowano nowe strategie polityczne, w tym sprawiedliwe opodatkowanie, unię bankową i funkcjonowanie strefy euro. Postępy są bardzo powolne, a propozycje często dość skromne. Korzystne byłoby pełne zaangażowanie partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego.

1.7.

Wspominano wprawdzie krótko o znaczeniu przeciwdziałania zmianie klimatu, jednak w kontekście zagrożeń, o których mowa w sprawozdaniu na temat globalnego ryzyka (1), przygotowanego na Światowe Forum Ekonomiczne, kwestie te potraktowano bardzo po macoszemu. Brakuje też rzetelnego podjęcia problematyki kosztów zewnętrznych gospodarki opartej na węglu. Podejmowane dotąd działania w zakresie ochrony klimatu są w dalszym ciągu niewystarczające. Ważnym krokiem byłaby zmiana nazwy „roczna analiza wzrostu gospodarczego”na „roczna analiza zrównoważonego wzrostu gospodarczego”. Uznano by w ten sposób nie tylko znaczenie zmiany klimatu, ale także wagę zapewnienia zrównoważoności nieodnawialnych zasobów i ochrony środowiska, a co za tym idzie, znaczenie zabezpieczenia interesów gospodarki oraz następnych pokoleń.

1.8.

W wielu obszarach realizacja polityki zależy od finansowania z sektora prywatnego, ale i publicznego. Pozyskiwanie tego finansowania należy ułatwić zarówno za pomocą reform zmierzających do stworzenia sprzyjających warunków dla inwestycji sektora prywatnego, jak i odpowiedniego budżetu UE, przy jednoczesnym zobowiązaniu do przestrzegania tzw. złotej reguły budżetowej, umożliwiającej finansowanie z budżetów państw członkowskich inwestycji, które są produktywne pod względem gospodarczym i społecznym i nie zagrażają przyszłej równowadze budżetowej.

2.   Ogólne priorytety Komisji Europejskiej w rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2019 r.

2.1.

Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2019 r. wpisuje się w szerszy kontekst wzrostu gospodarczego odnotowanego w 22 kolejnych kwartałach, co pozwala przeprowadzić reformy niezbędne do poradzenia sobie z wzrostem niepewności na świecie i możliwymi wewnętrznymi zagrożeniami, a mianowicie poprzez: — zwiększenie inwestycji sektora prywatnego i publicznego w celu zwiększenia wzrostu łącznej produktywności czynników produkcji, — zapewnienie wysokiej jakości inwestycji w badania i rozwój, innowacje, edukację, umiejętności i infrastrukturę, — zwiększenie wydajności, włączenia społecznego i zdolności instytucjonalnych, — zapewnienie dobrze funkcjonujących i zintegrowanych rynków kapitałowych, — zapewnienie stabilności makrofinansowej i zdrowych finansów publicznych.

3.   Ogólne uwagi dotyczące zaleceń Komisji Europejskiej

3.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje podtrzymanie zobowiązania do wspierania reform mających na celu zwiększenie wysokiej jakości inwestycji i wzrostu wydajności, a także zwiększenie inkluzywności i jakości instytucjonalnej oraz dalsze zapewnianie stabilności makrofinansowej i zdrowych finansów publicznych. Wyraża także zadowolenie w związku z uznaniem potrzeby inwestycji ukierunkowanych na kształcenie i szkolenie oraz z coraz większym uznawaniem konieczności wzmocnienia wymiaru społecznego UE w celu reagowania na nierówności w obrębie regionów i między nimi, jak również na nierówności w dostępie do edukacji, a także w celu koordynacji instrumentów polityki. Należy jednak określić, w jaki sposób te cele mają zostać osiągnięte, a ocena wyników gospodarczych nie odpowiada dołączonym danym dla wszystkich obszarów, pozostając zbyt pozytywną w stosunku do niektórych kwestii, wyolbrzymiając pozytywne elementy i w niektórych wypadkach zawierając nieuzasadnione twierdzenia o pozytywnych efektach wcześniejszej polityki.

3.2.

Odniesiono się do zagrożeń i niepewności, w tym zmian w gospodarce światowej, polityki handlowej Stanów Zjednoczonych i niepewności co do przyszłych stosunków ze Zjednoczonym Królestwem. Ryzyko recesji w najbliższej i średnioterminowej przyszłości wskazuje na potrzebę przygotowania środków stymulacyjnych dla utrzymania wzrostu gospodarczego i poziomu zatrudnienia, zgodnie z zaleceniami OECD (2). W tym celu należy rozważyć ustanowienie w ramach budżetu UE funkcji stabilizacji makroekonomicznej, która pozwoli zwiększyć odporność gospodarczą obszaru. Funkcja ta może służyć jako bufor przeciwko wstrząsom i pozwolić strefie euro na prowadzenie pozytywnego kursu polityki budżetowej zaproponowanego przez EKES (3), nawet jeśli poszczególne państwa członkowskie nie wykorzystują swojej dostępnej przestrzeni fiskalnej zgodnie z unijnymi celami.

3.3.

Istnieje również ryzyko związane z wewnętrznymi zmianami politycznymi wynikającymi z dość rozczarowujących wyników gospodarczych i społecznych w okresie po 2008 r. Uwydatnia to również znaczenie reform i środków z zakresu polityki, które doprowadziłyby zarówno do poprawy wydajności i zwiększenia wzrostu gospodarczego, jak i wzmocnienia spójności i wymiaru społecznego polityk.

3.4.   Wzrost gospodarczy

3.4.1.

Od 2014 r. UE odnotowuje pięć lat wzrostu gospodarczego, a w wielu krajach o niższym dochodzie została przekroczona średnia UE. Pozwoliło to ograniczyć do pewnego stopnia różnicę między najwyższymi i najniższymi dochodami w całej UE, chociaż niektóre inne kraje pozostają w tyle, co prowadzi do powstania nowych rozbieżności.

3.4.2.

Od 2017 r. wszystkie państwa członkowskie UE odnotowywały mniejszy lub większy wzrost, co zdarzyło się po raz pierwszy od czasu kryzysu. Niemniej tempo wzrostu w całej UE nadal nie powróciło do poziomu sprzed kryzysu i nie jest imponujące, jeśli porównać je ze wzrostem odnotowanym w ostatnim okresie przez inne rozwinięte gospodarki. UE ma także dużo więcej do nadrobienia po wyjątkowo długiej recesji gospodarczej po roku 2008.

3.5.   Aspekty społeczne

3.5.1.

Począwszy od 2008 r., poziom zatrudnienia i wskaźnik zatrudnienia znacznie wzrosły po latach kryzysu. Chociaż, jak pokazują dane załączone do rocznej analizy wzrostu gospodarczego, obserwuje się tendencję do tworzenia miejsc pracy wymagających wyższego poziomu umiejętności, to jednak towarzyszy temu spadek jakości wielu z nich.

3.5.2.

Coraz częściej zatrudniani są pracownicy na umowy na czas określony i na część etatu, podczas gdy większość z nich wolałaby standardową umowę o pracę w pełnym wymiarze godzin (4). Odsetek pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin wzrósł z 16,8 % do 18,7 % ogółu zatrudnionych w latach 2008–2017, przy czym wyższy poziom i większy wzrost tego odsetka odnotowano wśród osób młodych. Chociaż obecnie zatrudnienie jest większe, łączna liczba godzin przepracowanych w 2017 r. była nadal nieco mniejsza niż w 2008 r. (5).

3.5.3.

Jak stwierdzono w rocznej analizie wzrostu gospodarczego, liczba osób pracujących i zagrożonych ubóstwem jest wysoka i nadal rośnie w kilku państwach członkowskich (8,6 % ludności aktywnej zawodowo w 2008 r., 9,6 % w 2017 r. (6)). Zatem wyższy ogólny poziom zatrudnienia – choć teoretycznie zatrudnienie jest lepsze od bezrobocia – nie świadczy o wzroście sprzyjającym włączeniu społecznemu.

3.5.4.

Pewne grupy, na przykład osoby otrzymujące rentę inwalidzką, często nie są uwzględniane we wskaźnikach bezrobocia (7). Należy wziąć to pod uwagę przy określaniu zaleceń, zwłaszcza z myślą o zapewnianiu tego rodzaju grupom elastyczności i bezpieczeństwa w celu ułatwienia dostępu do otwartego rynku pracy bez utraty kolejnych uprawnień do świadczeń.

3.5.5.

Należy również zwrócić uwagę na zapewnienie dostępu do odpowiedniej ochrony socjalnej osobom mającym niepewne i niestandardowe umowy o pracę – na przykład osobom pracującym na własny rachunek, pracownikom zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy lub osobom świadczącym pracę za pośrednictwem platform internetowych. Zaniepokojenie budzi również sytuacja osób, których wydatki z powodu stanu zdrowia lub niepełnosprawności mogą uniemożliwiać związanie końca z końcem, a które czasem tracą odpowiednią pomoc finansową na związane z ich stanem wydatki po podjęciu pracy za wynagrodzeniem.

3.5.6.

Komisja proponuje dostosowanie ochrony socjalnej w oparciu o nowe formy zatrudnienia. Prawdą jest, że trzeba będzie znaleźć nowe źródła finansowania, ale krokiem naprzód będzie przywrócenie wysokiej jakości miejsc pracy odzwierciedlających zapotrzebowanie na rynku pracy, a także stabilnych umów o pracę, które będą dawać ludziom prawo do odpowiedniej ochrony socjalnej. Konieczne będzie również zwalczanie dyskryminacji na rynku pracy wobec niektórych grup – osób starszych, osób obcego pochodzenia, osób z niepełnosprawnością, osób młodych i kobiet – w których jest wielu pracowników posiadających wysokie kwalifikacje.

3.5.7.

Należy z zadowoleniem przyjąć odniesienia do zapewnienia szerszego dostępu do wysokiej jakości usług i poprawy dostępu rodziców (a zwłaszcza kobiet) do rynku pracy, ponieważ taki szerszy i lepszy dostęp przyczynia się do przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, a także przekłada się na poprawę podaży pracy. Strategie wspierające integrację społeczną imigrantów powinny być również promowane jako część polityki migracyjnej odzwierciedlającej takie europejskie wartości jak solidarność i tolerancja oraz poszanowanie praw człowieka.

3.6.   Wynagrodzenia i wydajność

3.6.1.

Płace wzrosły tylko nieznacznie, a rozbieżności między krajami, nawet w przypadku tej samej pracy, są nadal znaczne. Wzrost płac w całej UE utrzymuje się poniżej poziomu wzrostu wydajności.

3.6.2.

Oznacza to, że płace mają mniejszy udział w dochodzie narodowym. Państwa członkowskie różnią się między sobą pod względem równego rozłożenia korzyści wynikających z większej wydajności, w zależności od możliwości wypracowania korzystnych układów zbiorowych oraz polityki wspierającej wzrost płac. Chociaż wyższy poziom wydajności powinno się zazwyczaj uważać za niezbędny – choć nie jedyny – czynnik warunkujący wzrost płac, stały związek między wydajnością (która jest również zależna od inwestycji) a płacami nie powinien przesłaniać kwestii wzrostu kosztów utrzymania przy ustalaniu poziomu płac; w przeciwnym razie może dojść do poważnych napięć społecznych.

3.6.3.

Niskie płace są także barierą dla wzrostu wydajności w krajach o niższych płacach, co zachęca najlepiej wykwalifikowane osoby do poszukiwania pracy gdzie indziej. Należy przyjmować z zadowoleniem mobilność siły roboczej, jeżeli jest to preferowany wybór danej osoby. Pozwala to również na zdobycie umiejętności i doświadczenia, które można następnie wykorzystać po powrocie do kraju pochodzenia. Jednakże emigracja najbardziej wykwalifikowanych osób jednocześnie zniechęca do inwestycji w działalność wymagającą wysokiego poziomu kwalifikacji, co sprawia, że kraje o niższych płacach nie są w stanie rozwinąć najbardziej wymagających rodzajów działalności gospodarczej.

3.6.4.

Wzrost poziomu płac w wielu państwach członkowskich (głównie w Europie Wschodniej i Środkowej) nastąpił w wyniku wzrostu płacy minimalnej i wzrostu wynagrodzeń w sektorze publicznym. Z kolei większa konsumpcja przyczyniła się do wzrostu PKB. Podobnie, środki na rzecz zapewnienia płacy minimalnej i minimalnego dochodu, będące częścią procesu konwergencji społecznej w UE, mogą stanowić ważny element ochrony socjalnej i osiągania należytego poziomu życia we wszystkich krajach, a jednocześnie przyczyniać się do wzrostu gospodarczego.

3.7.   Wydajność i umiejętności

3.7.1.

W następstwie długotrwałej recesji po 2008 r. UE pozostawała w tyle za głównymi światowymi konkurentami pod względem wzrostu wydajności, co pokazuje wykres 3 (8). To pozostawanie w tyle było szczególnie widoczne w strefie euro. Niwelowanie tej luki będzie wymagać rozwoju środowiska sprzyjającego zwiększeniu inwestycji prywatnych oraz wykorzystania badań i innowacji. Ponadto konieczne będzie wykorzystane pełnego potencjału ludności UE, z czym wiąże się zminimalizowanie zjawiska wykluczenia z rynku pracy i wykluczenia społecznego oraz inwestowanie w środki na rzecz wspierania zatrudnienia na rynku pracy osób długotrwale bezrobotnych.

3.7.2.

Zwiększanie wiedzy, podnoszenie umiejętności i kwalifikacji oraz poprawa nastawienia i kreatywności pozostają absolutnym warunkiem poprawy wydajności. Przyczyniają się one również do osiągania demokracji i zrównoważonego rozwoju. W rocznej analizie wzrostu gospodarczego słusznie podkreślono znaczenie inwestycji w rozwój umiejętności, edukacji i uczenia się przez całe życie. 40 % pracodawców zgłasza trudności ze znalezieniem odpowiednio wykwalifikowanego personelu. Z kolei wielu potencjalnym pracownikom trudno jest wykorzystać swoje kwalifikacje w kraju pochodzenia.

3.7.3.

Konieczne jest opracowanie strategii umożliwiających prognozowanie przyszłego zapotrzebowania na umiejętności, stworzenie odpowiednich systemów uznawania kompetencji oraz dopilnowanie, by kształcenie i szkolenie odpowiadały potrzebom w zakresie zatrudnienia. Należy również wspierać pracodawców w pozyskiwaniu pracowników posiadających odpowiednie umiejętności i kwalifikacje poprzez inwestowanie w usługi wsparcia mające zapobiegać wczesnemu kończeniu nauki, szczególnie wśród grup dyskryminowanych, takich jak osoby z niepełnosprawnością czy osoby ze środowisk migracyjnych, oraz wspierać kontynuowanie kształcenia na poziomie wyższym (9). Pracodawcy ponoszą istotną odpowiedzialność za umożliwienie i ułatwianie podnoszenia umiejętności i kwalifikacji – pod tym względem różnice między państwami członkowskimi są ogromne – a opracowanie i wdrożenie skutecznych strategii jest niewyobrażalne bez pełnego uczestnictwa partnerów społecznych, społeczeństwa obywatelskiego, instytucji szkolnictwa i firm szkoleniowych. W rocznej analizie wzrostu gospodarczego stwierdza się również, że zapewnienie równego dostępu do wysokiej jakości kształcenia „wymaga […] odpowiednich inwestycji”. Powinny one obejmować inwestycje publiczne wspierane przez UE za pośrednictwem zaleceń dla poszczególnych krajów, jak również za pośrednictwem odpowiedniego udziału funduszy strukturalnych oraz unijnego planu inwestycyjnego.

3.8.   Wyzwania związane ze zmianą klimatu

3.8.1.

W rocznej analizie wzrostu gospodarczego nie poświęcono wystarczającej uwagi ani zagrożeniom wynikającym ze zmiany klimatu, ani postępom UE w osiąganiu celów porozumienia paryskiego, jedynie wspomniano o nich bardzo ogólnie. W porównaniu ze sprawozdaniem na temat globalnego ryzyka (10), które przedstawiono uczestnikom Światowego Forum Ekonomicznego w styczniu 2019 r., znaczenie zmiany klimatu dla wzrostu gospodarczego i gospodarki uznano za kwestię marginalną. Tymczasem sprawozdanie na temat globalnego ryzyka wskazuje, że aż trzy najważniejsze czynniki ryzyka dla światowej gospodarki związane są ze skutkami zmiany klimatu oraz z nie dość konsekwentnymi działaniami polityki w zakresie dekarbonizacji gospodarki. Ochrona klimatu nie jest już zatem jedynie kwestią ochrony środowiska, lecz zasadniczym warunkiem funkcjonowania gospodarki. Regularne sprawozdania sporządzane przez Bloomberg NEF pokazują, że inwestycje w czystą energię zmniejszają się od 2011 r. (11) UE nie może się szczycić pozycją światowego lidera w tej dziedzinie ani w zakresie innowacji prowadzących do redukcji emisji gazów cieplarnianych.

3.8.2.

W sprawozdaniu Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC) podkreśla się pilną potrzebę działań przeciwdziałających zmianie klimatu, której skutki mogą stać się nieodwracalne w ciągu trzech lat. Ponadto budżety powinny być udostępniane na wszystkich poziomach zarządzania (inwestycje zarówno publiczne, jak i prywatne) na potrzeby modernizacji i dekarbonizacji przemysłu, transportu i sektora energetycznego.

3.8.3.

Jest to także wskazane z punktu widzenia polityki fiskalnej ze względu na niezwykle wysokie koszty zewnętrzne w dzisiejszej gospodarce. Jednak roczna analiza wzrostu gospodarczego w dużej mierze nie uwzględnia tej kwestii, mimo że prawie w tym samym czasie Komisja opublikowała dane dotyczące tej kwestii, zgodnie z którymi klęski żywiołowe związane z pogodą spowodowały w 2017 r. koszty wynoszące 283 mld EUR (12). EKES wielokrotnie zwracał uwagę na fakt, że Międzynarodowy Fundusz Walutowy szacuje dotacje bezpośrednie i pośrednie na produkcję energii węglowej w UE na 330 mld USD rocznie. Słabością rocznej analizy wzrostu gospodarczego można zatem określić okoliczność, że nie dotyka się w niej kwestii internalizacji kosztów zewnętrznych i debaty na temat „wyjścia poza PKB”.

3.9.   Inwestycje

3.9.1.

Inwestycje mają kluczowe znaczenie dla wzrostu wydajności. Jest to pilna kwestia dla UE, zważywszy że pozostaje ona w tyle za swoimi głównymi konkurentami w kluczowych gałęziach najnowocześniejszych technologii oraz pod względem rozwoju technologii niskoemisyjnej. Stale poprawiająca się gospodarka jest zasadniczą podstawą finansowania systemów zabezpieczenia społecznego i świadczeń zdrowotnych na poziomie oczekiwanym przez obywateli Europy. Postępy w dziedzinie dobrostanu, spójności i sprawiedliwości społecznej faktycznie można w pełni pogodzić ze wzrostem gospodarczym i wzrostem wydajności (13).

3.9.2.

EKES ponownie wyraża pogląd, że Komisja i państwa członkowskie powinny zwiększyć starania, aby wyeliminować utrudnienia dla inwestycji i stworzyć klimat sprzyjający inwestycjom. Urzeczywistnienie unii energetycznej, strategia jednolitego rynku cyfrowego oraz plan działania UE dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym mogą stworzyć możliwości dla inwestycji. Poza tym należy wziąć pod uwagę nowe możliwości dla zielonych inwestycji służących przeciwdziałaniu zmianie klimatu.

3.9.3.

Międzynarodowe umowy handlowe mogą również stwarzać możliwości stymulowania wzrostu gospodarczego. Kwestia ta jest szczególnie pilna ze względu na zagrożenia związane z możliwym wyjściem Zjednoczonego Królestwa z UE i konfliktami handlowymi z udziałem USA. UE powinna wspierać oparty na regułach system międzynarodowych stosunków gospodarczych uzupełniony negocjacjami umów o wolnym handlu. Celem tych umów powinno być wprowadzenie minimalnych stawek celnych, przy jednoczesnym należytym uwzględnieniu praw człowieka, norm MOP-u i prawa państw do wprowadzania regulacji w interesie publicznym.

3.9.4.

W rocznej analizie wzrostu gospodarczego uznano, że poziom inwestycji nie jest powodem do zaniepokojenia, i zasugerowano, że luka stwierdzona po 2008 r. została prawie całkowicie wyeliminowana. Inwestycje (rozumiane jako nakłady brutto na środki trwałe) miały osiągnąć 20,6 % PKB w 2018 r. w porównaniu z 22,5 % w 2007 r. i 19,4 % w 2014 r. (14) Luka inwestycyjna mierzona w tych kategoriach została zatem nieco zmniejszona, ale nie została usunięta.

3.9.5.

Inwestycje pozostają na niskim poziomie w porównaniu z USA i Koreą Południową, które są jednymi z naturalnych konkurentów UE w zakresie innowacji. Poziomy są szczególnie niskie w wielu krajach o niższym dochodzie oraz w krajach, które odnotowały największe spadki po 2008 r.

3.9.6.

Roczna analiza wzrostu gospodarczego sprzyja inwestycjom społecznym w wielu obszarach, w tym w systemach opieki zdrowotnej i długoterminowej i w mieszkalnictwie publicznym. EKES wskazywał już na liczne pozytywne skutki dobrze zaplanowanych, skutecznych i wydajnych inwestycji społecznych ukierunkowanych na przyszłość, które powinny być postrzegane nie jako koszt, lecz jako inwestycja w potencjał wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Europie (15). Osiągnięcie tych celów wymaga przestrzeni dla wydatków publicznych.

3.9.7.

Komitet z zadowoleniem przyjmuje plan inwestycyjny dla Europy jako środek wspierający inwestycje ukierunkowane na priorytety polityczne UE. Jednakże udostępnione środki zostały ograniczone i w ujęciu całościowym wystarczyły jedynie do utrzymania, a nie zwiększenia, łącznej kwoty kredytów EBI (16). W 2017 r. były one w rzeczywistości o 7 % niższe od średniego poziomu w latach 2013–2016 (17).

3.9.8.

Konieczne jest podejście, które zapewni odpowiednio finansowany program inwestycyjny, w tym środki z budżetu UE uzupełnione wsparciem z budżetów państw członkowskich. Umożliwi to UE skuteczniejsze wdrażanie wyznaczonych celów dotyczących wspierania rozwoju MŚP, inwestycji w nowe technologie wspierające pożądaną transformację w kierunku zielonej gospodarki, a także inwestycji służących poprawie poziomu kształcenia i podnoszeniu poziomu umiejętności oraz poprawie warunków socjalnych. EKES już wcześniej twierdził, że elastyczność przewidziana obecnie w pakcie stabilności i wzrostu jest niewystarczająca i że należy podjąć dyskusje na szczeblu UE na temat w pełni rozwiniętej reguły dotyczącej wyłączenia inwestycji publicznych tworzących wartość dodaną z zakresu paktu stabilności i wzrostu, powszechnie znanej jako „złota reguła budżetowa” (18), tak by zapewnić zdolność obsługi zadłużenia.

3.10.   Dług

3.10.1.

EKES, zgodnie ze swoją poprzednią opinią (19), podziela obawy wyrażone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego, że wysoki poziom długu publicznego i zadłużenia sektora prywatnego są stałym źródłem podatności na zagrożenia, zwłaszcza w strefie euro. Dług publiczny brutto spadł ze szczytowego poziomu 88,1 % PKB w 2014 r. do 81,4 % PKB w 2018 r., ale wciąż utrzymuje się znacznie powyżej poziomu z 2008 r. i znacznie powyżej celu wynoszącego 60 % PKB. Porównania międzynarodowe pokazują jednak, że dług publiczny przekraczający 60 % PKB niekoniecznie musi być powiązany ze spowolnieniem wzrostu gospodarczego. Zmniejszenie długu publicznego wydaje się najłatwiejsze w sytuacji szybkiego wzrostu gospodarczego. Najlepszą ochroną przed niebezpieczeństwami związanymi z wysokim poziomem zadłużenia jest zatem pełne przywrócenie wzrostu gospodarczego za pośrednictwem antycyklicznych strategii makroekonomicznych. Ponadto konsolidacja budżetowa sprzyjająca wzrostowi gospodarczemu w okresach dobrej koniunktury może pomóc w uniknięciu niekorzystnych reakcji rynkowych w czasach złej koniunktury.

3.10.2.

Zadłużenie sektora prywatnego spadło w ostatnich latach, ale w większości państw członkowskich UE nadal utrzymuje się na poziomie wyższym niż przed wprowadzeniem euro. Zmniejszanie zadłużenia gospodarstw domowych i przedsiębiorstw jest mniej długotrwałe i bolesne w okresie wysokiego wzrostu gospodarczego. Destabilizacja gospodarek strefy euro za sprawą procyklicznego rynku mieszkaniowego musi być ściśle monitorowana i należy jej unikać za pomocą środków regulacyjnych w celu zapobiegania kryzysom gospodarczym.

3.10.3.

Redukcji zadłużenia sprzyjają wysokiej jakości instytucje na równi z najlepiej prosperującymi gospodarkami. Zapewniają one skuteczność rynku produktów i rynku usług, jak również rynków finansowych i rynków pracy, pomagają osiągnąć odpowiednią jakość administracji publicznej oraz wspierają odpowiednie polityki w zakresie emerytur, konkurencji i opodatkowania.

3.11.   Unia bankowa

3.11.1.

Gdyby wdrożono obecnie proponowane rozwiązania dotyczące unii bankowej, to okazałyby się one niewystarczające w świetle doświadczeń związanych z wcześniejszymi kryzysami finansowymi. Należy przedsięwziąć środki w celu zapewnienia odpowiedniego nadzoru nad rozwijającymi się rynkami kapitałowymi, tak aby nie dopuścić na europejskie rynki kapitałowe jakichkolwiek produktów sekurytyzacyjnych o obniżonej jakości, które mogłyby przyczynić się do kolejnego kryzysu finansowego. Organy nadzoru w Unii Europejskiej muszą dopilnować, aby unia rynków kapitałowych nie skutkowała przyspieszeniem ucieczki kapitału z poszczególnych państw członkowskich w warunkach napięć na rynkach finansowych. W celu zapewnienia sprzyjających warunków finansowania dla gospodarki realnej należy osłabić więź bank–państwo pod względem stóp procentowych. Dwoma integralnymi elementami takiej strategii są: europejski system gwarantowania depozytów i zapewnienie w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności odpowiedniego mechanizmu ochronnego dla jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Przed ustanowieniem europejskiego systemu gwarantowania depozytów należy w największym możliwym zakresie i stopniu usunąć zagrożone kredyty z bilansów banków uczestniczących.

3.12.   Reformy strefy euro

3.12.1.

Pogłębianie unii gospodarczej i walutowej (UGW) powinno być kontynuowane z większą wyobraźnią i dynamiką. Propozycje dotyczące reformy UGW i zarządzania nią są obecnie niewystarczające, aby uchronić się przed ryzykiem wstrząsów asymetrycznych. Wcześniejsze jednostronne przywracanie równowagi na rachunkach obrotów bieżących tylko po stronie dłużników odbiło się negatywnie na łącznym PKB strefy euro, przyczyniając się do jej powolnego tempa ożywienia po 2008 r. Aby zapewnić krajom mającym w przeszłości deficyt obrotów bieżących większe możliwości rozwoju ich gospodarek (w kategoriach ich salda budżetowego i salda obrotów z zagranicą), kraje z nadwyżką na rachunku obrotów bieżących powinny być nie tylko zachęcane do większego inwestowania, ale także do zwiększania płac i świadczeń socjalnych w celu stymulowania spożycia prywatnego.

3.12.2.

EKES wzywa europejskich przywódców do przyspieszenia reform dotyczących UGW, unii bankowej i unii rynków kapitałowych. Jednak dopóki strefa euro nie będzie miała wspólnego budżetu, w oparciu o który można prowadzić pozytywny kurs polityki budżetowej dla całej strefy euro, pieniężne środki stymulacyjne pozostaną niezbędne podczas każdej przyszłej recesji. Biorąc pod uwagę przewidywane na koniec 2018 r. zakończenie programów zakupu aktywów EBC, EKES zaleca, aby EBC rozważył program zakupu aktywów, który będzie można szybko uruchomić w czasie recesji, gdyby bodziec fiskalny nie został opracowany. Program taki powinien być zorientowany na przyjazne dla klimatu inwestycje w gospodarkę realną.

3.13.   Sprawiedliwe opodatkowanie

3.13.1.

Odnotowując rozważany w Komisji Europejskiej wariant, aby opodatkowanie mogło być przedmiotem głosowania większością kwalifikowaną, EKES w dalszym ciągu popiera kładzenie nacisku na politykę sprawiedliwego opodatkowania, tzn. na uwzględnianie zdolności każdej osoby do wnoszenia wkładu. Zgodnie ze swymi wcześniejszymi opiniami EKES popiera opracowanie powszechnie akceptowanej wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych, postrzegając te rozwiązania jako sposób na wzmocnienie jednolitego rynku poprzez uproszczenie spraw podatkowych większych przedsiębiorstw i zwalczanie agresywnego planowania podatkowego (20). EKES przyjmuje również z zadowoleniem inicjatywy dotyczące opodatkowania działalności cyfrowej, uważając, że bardzo ważne jest opracowanie nowych, akceptowalnych w skali globalnej zasad dotyczących przypisywania zysków przedsiębiorstw – według tworzenia wartości ekonomicznej – do konkretnego kraju UE i stosownego opodatkowania ich (21). Z zadowoleniem przyjmuje również znaczenie, jakie w rocznej analizie wzrostu gospodarczego nadano zwalczaniu oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania i agresywnego planowania podatkowego, co jest zgodne z wcześniejszymi opiniami EKES-u (22).

3.14.   Reformy strukturalne

3.14.1.

W rocznej analizie wzrostu gospodarczego ponownie podkreślono znaczenie reform strukturalnych, postrzeganych jako pomocne w tworzeniu miejsc pracy i zmniejszaniu poziomu zadłużenia. Nie jest jednak jasne, jak należy rozumieć termin „reforma strukturalna”, co utrudnia interpretację twierdzeń, że wcześniejsze reformy przyniosły wyraźne pozytywne efekty. EKES popierał w swoich wcześniejszych opiniach reformy strukturalne ukierunkowane na rozwój społeczny i gospodarczy: na zwiększenie liczby i poprawę jakości miejsc pracy, poprawę dostępu do rynku pracy, kształcenia, szkoleń i możliwości nabywania umiejętności, zrównoważony rozwój, jakość administracji i instytucji oraz zrównoważenie środowiskowe (23). Dowodził, że takie reformy powinny być dostosowane do poszczególnych krajów, zgodne z krajowymi programami reform (KPR), nastawione na zwiększenie dobrobytu i powiązane ze wsparciem demokratycznym, nie powinny zaś być oparte na uniwersalnym podejściu do wszystkich państw członkowskich (24).

3.14.2.

Odnotowywany w ostatnim czasie skromny wzrost gospodarczy i zmiany na rynku pracy wywołują pytania o korzyści płynące z niektórych wcześniejszych strategii wprowadzonych pod szyldem „reformy strukturalnej”. Liczba zatrudnionych wzrosła zgodnie z rosnącym popytem, ale często temu wzrostowi towarzyszyło pogorszenie jakości pracy i pogłębienie segmentacji rynku pracy.

3.14.3.

Wyniki przeszłych tzw. reform strukturalnych są nadal podawane w wątpliwość. Niektóre oceny były pozytywne, a pracodawcy byli do pewnego stopnia zadowoleni z reform na rynkach pracy (25). Jednak istnieje również znaczna liczba opracowań poważnie kwestionujących wcześniejsze zalecenia Komisji Europejskiej dotyczące polityki rynku pracy (26). Na przykład w najnowszej strategii zatrudnienia OECD argumentuje się obecnie – na podstawie nowych dowodów – że kraje posiadające politykę i instytucje kładące nacisk na jakość pracy, liczbę miejsc pracy i większą inkluzywność osiągają lepsze wyniki niż te, w których główny nacisk kładziony jest na wzmocnienie (lub zachowanie) elastyczności rynku (27).

3.14.4.

EKES ponownie zauważa, że sukces albo porażka danego środka reformy często następuje po okresie ponad pięciu lat (28). Należy przeprowadzić ocenę skutków wcześniejszych polityk wprowadzonych jako reformy strukturalne, opartą na dowodach oraz przy pełnym zaangażowaniu partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego. Ocena taka zostanie wykorzystana przy formułowaniu przyszłych zaleceń dotyczących polityki (29).

3.15.   Europejski filar praw socjalnych

3.15.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje uznanie znaczenia filaru praw socjalnych, ponownie podkreślając pilną potrzebę urzeczywistnienia go, biorąc pod uwagę słabe wyniki gospodarcze i społeczne w wielu krajach odnotowywane od 2008 r.

3.15.2.

Filar socjalny powinien zostać w pełni włączony do europejskiego semestru i nie powinien być traktowany jedynie jako jego załącznik. Połączona z filarem tablica wyników wskazuje skalę zadania, jakie stoi przed UE, jeśli ma ona osiągnąć „rating AAA”w zakresie wskaźników społecznych. Z pewnością nie wszystkie państwa członkowskie zapewniły swoim obywatelom takie elementy jak akceptowalny poziom dochodów, standardu życia, zabezpieczenia społecznego, świadczeń socjalnych, poziomu edukacji i dostępu cyfrowego (30).

3.15.3.

Filar praw socjalnych powinien służyć za wskaźnik przy formułowaniu zaleceń dla państw członkowskich. Dwadzieścia zasad określonych w filarze należy wykorzystać jako mierniki oceny skuteczności danego kraju w uwzględnieniu w swej polityce gospodarczej podjętego zobowiązania do realizacji filaru socjalnego.

3.15.4.

Wskazuje to również na potrzebę zapewnienia odpowiednich środków finansowania, w tym wkładów na szczeblu UE. Może do tego posłużyć plan inwestycyjny UE, o ile będzie odpowiednio finansowany, oraz unijna polityka spójności skoordynowana z zaleceniami dla poszczególnych krajów. Oznacza to zapewnienie odpowiedniej elastyczności w ramach paktu stabilności i wzrostu. Jak stwierdził EKES w swojej wcześniejszej opinii, oznacza to również dalsze odpowiednie finansowanie polityki spójności z budżetu UE (31).

3.15.5.

Należy również dokładnie przemyśleć propozycję dotyczącą Europejskiego Urzędu ds. Pracy, przedstawioną przez przewodniczącego Jeana-Claude’a Junckera w orędziu o stanie Unii w 2017 r. Mogłoby to pomóc w zapewnieniu skutecznego egzekwowania praw pracowniczych i praw w zakresie zabezpieczenia społecznego w UE i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

3.15.6.

Dołączona do filaru praw socjalnych tablica wyników powinna nie tylko służyć za przewodnik przy formułowaniu zaleceń dotyczących polityki, ale także za przykład dla podobnych analiz wyników poszczególnych krajów w odniesieniu do polityki ochrony środowiska i polityki klimatycznej, tak aby można je było ocenić na podobnym poziomie ważności.

3.15.7.

Biorąc pod uwagę znaczenie propagowania zrównoważonego – pod względem gospodarczym, środowiskowym i społecznym – wzrostu, nazwę „roczna analiza wzrostu gospodarczego”należy zmienić na „roczna analiza zrównoważonego wzrostu gospodarczego”.

3.16.   Rola partnerów społecznych w europejskim semestrze

3.16.1.

Rządy państw członkowskich, partnerzy społeczni i organizacje społeczeństwa obywatelskiego muszą osiągnąć porozumienie w sprawie niezbędnych reform krajowych, które najlepiej umożliwią ich gospodarkom utrzymanie lub poprawę warunków życia ich obywateli. Z tego względu należy uwzględnić wkład lokalnych urzędników ds. europejskiego semestru, krajowych rad fiskalnych, krajowych rad ds. produktywności oraz krajowych komitetów ekonomiczno-społecznych. Członkowie EKES-u również mają do odegrania pewną rolę w tej dziedzinie.

---

(1)  WEF WEF Global Risks Report 2019.

(2)  „OECD Economic Outlook”, listopad 2018 r.: artykuł wstępny głównego ekonomisty oraz Ogólna ocena sytuacji makroekonomicznej, s. 43–46.

(3)  Opinia dodatkowa EKES-u w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro w 2018 r. (Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 312).

(4)  COM(2018) 761 final, s. 14.

(5)  COM(2018) 761 final, s. 14.

(6)  COM(2018) 761 final, s. 41.

(7)  Wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu Komisji Europejskiej na 2018 r. wskazuje, że jedynie 47,4 % osób z niepełnosprawnością w wieku produkcyjnym w UE jest zatrudnionych.

(8)  COM(2018) 770 final, s. 6.

(9)  We wspólnym sprawozdaniu o zatrudnieniu Komisji i Rady na 2018 r. wskazano, że odsetek osób z niepełnosprawnością wcześnie kończących naukę jest o 10,3 punktu procentowego większy niż w przypadku osób bez niepełnosprawności (na podstawie danych z 2015 r.), jeśli zaś chodzi o odsetek osób z wykształceniem wyższym, to wśród osób niepełnosprawnych jest on mniejszy o 13,6 punktu procentowego (na podstawie danych z 2015 r.).

(10)  WEF Global Risks Report 2019.

(11)  BloombergNEF - Clean Energy Investment Trends, 3Q 2018.

(12)  COM(2018) 773 final.

(13)  Opinia EKES-u z 2017 r. w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (Dz.U. C 173 z 31.5.2017, s. 33).

(14)  Baza danych makroekonomicznych AMECO.

(15)  Opinia EKES-u w sprawie finansowania europejskiego filaru praw socjalnych, (Dz.U. C 262 z 25.7.2018, s. 1).

(16)  Opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) w sprawie EFIS: wstępny wniosek do dalszego opracowania i rozwinięcia, s. 21.

(17)  Sprawozdanie statystyczne za 2017 r., EBI.

(18)  Opinia EKES-u w sprawie polityki gospodarczej strefy euro w 2017 r., pkt 3.4 (Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 216).

(19)  Opinia EKES-u z 2018 r. w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (Dz.U. C 197 z 8.6.2018, s. 33).

(20)  Opinia EKES-u w sprawie wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych (Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 58).

(21)  Opinia EKES-u w sprawie opodatkowania zysków przedsiębiorstw wielonarodowych w gospodarce cyfrowej (Dz.U. C 367 z 10.10.2018, s. 73).

(22)  Opinia EKES-u w sprawie systemu opodatkowania na rzecz uczciwej konkurencji i wzrostu (Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 18).

(23)  Na przykład poprawa otoczenia biznesowego, finansowania przedsiębiorstw oraz wydatków na badania i rozwój; zwiększanie produktywności przedsiębiorstw, sektorów i gospodarek; promowanie tworzenia wysokiej jakości miejsc pracy z wyższymi płacami oraz jednoczesne ograniczanie liczby tymczasowych i niestabilnych miejsc pracy o niskich płacach; wzmocnienie negocjacji zbiorowych i autonomii partnerów społecznych w ich ramach oraz dialogu społecznego na szczeblu lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim; reformowanie administracji publicznych w celu zwiększenia ich skuteczności w zakresie rozwoju gospodarczego i społecznego oraz w celu zwiększenia ich przejrzystości względem społeczeństwa; promowanie jakości systemów kształcenia i szkolenia dla pracowników, aby zapewnić równe szanse i rezultaty wszystkim grupom społecznym.

(24)  Opinia EKES-u w sprawie finansowania europejskiego filaru praw socjalnych, (Dz.U. C 262 z 25.7.2018, s. 1), pkt 2.5.

(25)  Polityki strukturalne w strefie euro, EBC.

(26)  A. Piasna & M. Myant (red.), Myths of Employment Deregulation: How it neither creates jobs nor reduces labour market segmentation [Mity o deregulacji zatrudnienia: dlaczego deregulacja ani nie tworzy miejsc pracy, ani nie zmniejsza segmentacji runku pracy], Bruksela, ETUI, 2017 r.

(27)  Good Jobs for All in a Changing World of Work, The OECD Jobs Strategy, s. 8.

(28)  Opinia EKES-u w sprawie Programu wspierania reform (Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 121).

(29)  Opinia EKES-u w sprawie Programu wspierania reform (Dz.U. C 62 z 15.2.2019, s. 121).

(30)  Opinia EKES-u w sprawie finansowania europejskiego filaru praw socjalnych (Dz.U. C 262 z 25.7.2018, s. 1).

(31)  Opinia EKES-u w sprawie wieloletnich ram finansowych na okres po 2020 r. (Dz.U. C 440 z 6.12.2018, s. 106).

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w celu umożliwienia kontynuacji programów współpracy terytorialnej PEACE IV (Irlandia – Zjednoczone Królestwo) i Zjednoczone Królestwo – Irlandia (Irlandia – Irlandia Północna – Szkocja) w kontekście wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej”

(COM(2018) 892 final – 2018/0432 (COD))

(2019/C 190/05)

Sprawozdawca generalny: Jane MORRICE

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 14.1.2019 Rada Unii Europejskiej, 15.1.2019
Podstawa prawna	Art. 178 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	102/1/0

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Dalsze wsparcie ze strony UE dla Irlandii Północnej, w szczególności dla programów PEACE i Interreg, również w okresie po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z UE, jest nie tylko niezbędne, ale ma pierwszorzędne znaczenie, o czym świadczy pełna wyzwań debata na temat granicy między Zjednoczonym Królestwem a Irlandią prowadzona podczas negocjacji w sprawie brexitu.

1.2.

EKES z największym zadowoleniem przyjmuje propozycję kontynuowania unijnego programu PEACE w Irlandii Północnej i granicznych hrabstwach Irlandii po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z UE. Komitet docenia to, że UE priorytetowo traktuje wspieranie procesu pokojowego; uznaje też istotny wkład programu PEACE w utrzymanie pokoju w regionie. Jest to zgodne z ustaleniami Parlamentu Europejskiego z września 2018 r. (1), w których nazwano program PEACE wzorcem dla reszty świata.

1.3.

Dalsze zobowiązanie się UE, by czynić wszystko, co w jej mocy dla zagwarantowania, że Irlandia Północna nie tylko pozostanie obszarem wolnym od konfliktu, ale że będzie nadal podążać drogą pojednania, wykorzystując oddolne podejście do budowania pokoju i rozwiązywania konfliktów będące wizytówką UE, ma dla podmiotów społeczeństwa obywatelskiego kapitalne znaczenie zważywszy, że polityczna, gospodarcza i społeczna niepewność spowodowana brexitem ma destabilizujący charakter.

1.4.

Europejski program na rzecz pokoju i pojednania (PEACE) stanowi najcenniejszy i najbardziej udany instrument budowania pokoju kiedykolwiek wykorzystywany przez Unię Europejską w sytuacji konfliktu. W ciągu 24 lat od uruchomienia programu PEACE, ustanowionego w odpowiedzi na zawieszenia broni w Irlandii Północnej w 1995 r., zainwestowano ponad 2 mld EUR w międzyspołecznościowe, transgraniczne i innego rodzaju projekty na rzecz pojednania.

1.5.

Program PEACE, obwieszczony przez wszystkie strony porozumienia wielkopiątkowego/porozumienia z Belfastu jako wnoszący istotny wkład w proces pokojowy, jest jedyny w swoim rodzaju, ponieważ swoim zakresem wykracza poza wszelkie interwencje podejmowane przez UE na swym własnym terytorium. Gromadzi on brytyjskie i irlandzkie zainteresowane strony pod egidą UE w wyłącznym celu ochrony procesu pokojowego i wspierania budowy pokoju w regionie i poza nim.

1.6.

Pilny charakter sytuacji powstałej w wyniku procesu brexitu i ewentualne wyjście Zjednoczonego Królestwa z UE wymaga reakcji ze strony Unii, by zabezpieczyć proces pokojowy i wyjść naprzeciw nowym potrzebom regionu w pobrexitowym kontekście. Wzmocnienie przez UE wsparcia dla kontynuacji transgranicznych programów PEACE i Interreg jest istotnym krokiem we właściwym kierunku. Z oczywistych względów zobowiązanie to stanowi fundament znacznej części wsparcia UE dla tego regionu, jednak można uczynić więcej i należy to zrobić.

1.7.

Potrzeby o bardziej natychmiastowym charakterze uwidocznią się zarówno w trakcie negocjacji w sprawie brexitu, jak i po ich zakończeniu, jeżeli napięcia między społecznościami będą rosnąć, a lojalność wobec Wielkiej Brytanii i Irlandii jeszcze bardziej rozchodzić się – zarówno na poziomie ulicy, jak i na granicy. Oznaka dobrej woli ze strony UE mogłaby objąć zobowiązanie do zwiększenia unijnego finansowania programu PEACE w kolejnej rundzie i ustanowienia Europejskiego Centrum Pokoju i Pojednania w Belfaście, zgodnie z propozycją przedstawioną w poprzednich sprawozdaniach EKES-u/PE/KE (2). Byłoby to konkretnym dowodem długoterminowego zaangażowania UE w proces pokojowy.

2.   Kontekst opinii

2.1.

W uznaniu wagi i wrażliwego charakteru sytuacji w Irlandii Północnej, pierwszy program PEACE miał na celu stworzenie wszechstronnego instrumentu mającego znieść bariery między wrogimi i podzielonymi społecznościami. Program ten, ustanowiony w porozumieniu z zainteresowanymi stronami reprezentującymi sektor polityczny, administracyjny i wolontariacki, oparty jest na oddolnym podejściu aktywnie angażującym osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji w społeczeństwie, w tym dzieci, kobiety, ofiary i podmioty konfliktu.

2.2.

W wyniku szeregu działań utworzono w ramach programu PEACE 1 oddolne organizacje mające współpracować z innymi podmiotami poprzez umieszczenie kontroli nad znaczną większością środków finansowych UE oraz ich dystrybucji w rękach lokalnych grup i rad. Program PEACE wspierał projekty dotyczące budowania pokoju, rozwiązywania konfliktów, wzajemnego zrozumienia i przezwyciężania traumatycznych przeżyć i kwestii wynikających z przeszłości. Ma on na swoim koncie liczne sukcesy i nie sposób przecenić jego wkładu w ustanowienie podwalin porozumienia pokojowego z 1998 r. Jest on obecnie obsługiwany przez Specjalny Organ ds. Programów UE (SEUPB), transgraniczną organizację Zjednoczonego Królestwa i Irlandii utworzoną na mocy umowy, za pośrednictwem której UE finansuje wszystkie działania transgraniczne i na rzecz pokoju.

2.3.

Kontynuacja programu PEACE ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania, że region ten nie pogrąży się ponownie w konflikcie w obliczu wyzwań związanych z podzieloną lojalnością, która może się jeszcze pogłębić po brexicie, jak wskazują napięcia, które uwidoczniły się w trakcie negocjacji. Kontynuacja programu PEACE jest obecnie bardziej istotna niż w jakimkolwiek innym momencie od 1998 r. EKES z zadowoleniem przyjmuje przyjęte w ramach negocjacji w sprawie brexitu zobowiązanie do utrzymania w mocy porozumienia wielkopiątkowego/porozumienia z Belfastu i zapewnienia, że nie będzie twardej granicy, a program PEACE może odegrać kluczową rolę we wspieraniu wszelkich przemian. Kwestia granicy irlandzkiej pozostanie najtrudniejszym aspektem brexitu nawet po zakończeniu obecnych negocjacji, w związku z czym transgraniczne programy PEACE i Interreg oraz stały dialog między Zjednoczonym Królestwem a Irlandią są niezbędne i mają pierwszorzędne znaczenie.

3.   Zalecenia ogólne

3.1.

Należałoby zastanowić się nad ulepszeniem PEACE Plus – taką nazwę nosić będzie po 2020 r. odnowiona inicjatywa. Proponowane ulepszenia można zaklasyfikować do pięciu głównych obszarów.

3.1.1.

Należy położyć większy nacisk na promowanie wspólnego społeczeństwa poprzez podejmowanie rzeczywistych działań obejmujących różne społeczności. Większe wsparcie dla edukacji włączającej i promowanie transgranicznej wymiany w mediach, kulturze i sporcie powinno być jednym z priorytetowych obszarów działań. Ponadto, o czym świadczy wiele murów „pokoju” dzielących społeczeństwa, w których dochodzi do segregacji, należy nadać priorytet kierowanym przez społeczność pracom nad ulepszaniem środowiska fizycznego i społecznego.

3.1.2.

Wsparcie dla projektów dotyczących „pojedynczej tożsamości” należy wykorzystywać do budowy zaufania w społecznościach, w których dochodzi do segregacji jedynie wówczas, gdy stanowi to prawdziwy krok w kierunku interakcji z innymi. Według jednego komentatora mającego dostęp do wiarygodnych źródeł, finansowanie programu PEACE napotyka nieraz na problemy wynikające z tego, że stosuje się „za dużo marchewki, a za mało kija”.

3.1.3.

Działania komunikacyjne związane z programem PEACE nie spełniają zasadniczych wymogów gwarantujących, że obywatele są w pełni świadomi roli UE. Specjalny Organ ds. Programów UE podejmuje stosowne wysiłki, ale Komisja Europejska, departamenty poszczególnych rządów, podmioty kształtujące opinię publiczną i inne organy powinny zintensyfikować wysiłki na rzecz uznawania i objaśniania roli UE poprzez wykorzystanie „marki” gołąbka pokoju jako symbolu finansowanych przez UE projektów PEACE.

3.1.4.

Jasne procesy monitorowania i oceny mające zapewnić osiąganie rezultatów mierzy się również ich transformacyjnym charakterem, a nie tylko zdolnością ekspertów do zaznaczenia pól wyboru odpowiedzi. Niektóre grupy reprezentujące małe społeczności, które najbardziej potrzebują wsparcia, stwierdziły, że finansowanie ze środków UE jest „niewarte wysiłku” i stanowi bardzo duże obciążenie cennych zasobów ludzkich, na których marnowanie nie mogą sobie one pozwolić.

3.1.5.

Według rezolucji z 2018 r. przyjętej przez Parlament Europejski (3), program PEACE powinien być propagowany jako unijny wzorzec mogący doprowadzić do trwałego pokoju w innych częściach Europy i w świecie. Jest to zgodne z opinią EKES-u, w której proponuje się podjęcie kierowanej przez UE globalnej inicjatywy na rzecz budowania pokoju, wzorowanej na programie PEACE i wytyczającej europejską drogę pokoju biegnącą z Irlandii Północnej do Nikozji. Znana pod nazwą „Droga gołąbka pokoju”, wiodłaby ona szlakiem irlandzkiego pielgrzyma Kolumbana, wzdłuż frontu zachodniego, poprzez Bałkany, by na koniec połączyć dwie podzielone wyspy po obu stronach Europy (4).

3.2.

Chociaż to Bruksela może wyznaczać główny kierunek poprawy niektórych aspektów programu PEACE, nowy program PEACE 2020 Plus jest niemniej okazją do wznowienia dialogu ze społeczeństwem obywatelskim w celu wzmocnienia celów i wartości UE w Irlandii Północnej. Nie powinno to prowadzić do zwiększania biurokracji, lecz służyć budowie zaufania i zrozumieniu roli UE we wspieraniu pokoju i pojednania.

3.3.

Należy zainicjować proces konsultacji podobny do tego wszczętego w 1994 r. przez byłego przewodniczącego Komisji Europejskiej Jacques’a Delorsa w odniesieniu do PEACE 1, nie tylko z myślą o zwiększeniu poczucia odpowiedzialności poszczególnych społeczności za budowanie pokoju, ale także by umożliwić wspólne uczenie się. Wzorując się na grupie zadaniowej utworzonej przez Jacques’a Delorsa przed zakończeniem swego mandatu, procesem tym mógłby kierować Jean-Claude Juncker, pracując z trzema posłami do PE z Irlandii Północnej i z sekretarzem generalnym Komisji Europejskiej u boku obecnej grupy zadaniowej Komisji, we współpracy ze Specjalnym Organem ds. Programów UE i szefami biur Komisji Europejskiej w Belfaście, Dublinie i Londynie.

4.   Konkretne kluczowe zalecenia dotyczące cyklu finansowania programu PEACE po 2020 r.

—	Nadać większe znaczenie projektom skupionym na łączeniu zarówno przedsięwzięć dotyczących „pojedynczej tożsamości”, jak i inicjatyw skierowanych do różnych społeczności; preferuje się tu programy współpracy.

—	Przedłużyć okres trwania programu PEACE; przekształcenie konfliktu wymagać będzie czasu i bardziej długoterminowego zaangażowania niż ma to miejsce w przypadku obecnych cykli finansowania.

—	Rozważyć możliwość zalecenia, by przyszłe finansowane przez UE projekty PEACE opatrzone były symbolem gołąbka pokoju z flagą UE i napisem „finansowane z unijnego programu PEACE”.

—	W skład organów monitorujących program PEACE nadal powinni wchodzić przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego, ale nie tylko te podmioty, które są najbardziej dogodne lub które najdłużej działają; należy dołożyć większych starań, by wspierać rozwój podmiotów działających w obrębie wspólnot.

—	Zastanowić się nad utworzeniem lokalnych komitetów działających pod egidą programu PEACE w celu podjęcia współpracy z radami, Zgromadzeniem i innymi decydentami.

—	Promować koncepcję gołąbka pokoju poprzez tworzenie sieci budowniczych pokoju w całej Europie, z wykorzystaniem wziętych z życia historii, aby zwiększyć świadomość konfliktów i aktywnie angażować obywateli za pośrednictwem drogi pokoju.

—

Potwierdzić pierwotne zobowiązanie do ustanowienia Europejskiego Centrum Pokoju w Irlandii Północnej w powiązaniu z centrum w Nikozji, jako ośrodków przekazujących stosowane w prawdziwym życiu praktyczne rozwiązania dotyczące budowania pokoju w Europie i na świecie; dzięki temu wiedza, która została z takim trudem zdobyta w ciągu całego procesu pokojowego w Irlandii Północnej i w innych miejscach, będzie nadal służyć pogrążonym w konflikcie społeczeństwom, a także społeczeństwom pokonfliktowym.

---

(1)  Przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk powiedział: „Nie będziemy igrać z pokojem ani określać datę ważności pojednania ... dajcie nam wiarygodne gwarancje pokoju w Irlandii Północnej, a Zjednoczone Królestwo opuści UE jako zaufany przyjaciel”.

(2)  Zob. opinia EKES-u SC/029 w sprawie procesu pokojowego w Irlandii Północnej, przyjęta 22 października 2008 r. (Dz.U. C 100 z 30.4.2009, s. 100).

(3)  Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 11 września 2018 r. w sprawie wpływu polityki spójności UE w Irlandii Północnej.

(4)  Zob. opinia EKES-u „»Droga gołąbka pokoju« – propozycja globalnej strategii UE na rzecz budowania pokoju” – dotychczas nieopublikowana w Dz.U.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie niektórych aspektów bezpieczeństwa lotniczego w odniesieniu do wystąpienia Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii”

(COM(2018) 894 final – 2018/0434 (COD))

(2019/C 190/06)

Rapporteur-general: Thomas McDONOGH

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 14.1.2019 Rada, 14.1.2019
Podstawa prawna	Art. 100 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Decyzja Prezydium	22.1.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za / przeciw / wstrzymało się)	79/0/0

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES wielokrotnie podkreślał, że lotnictwo międzynarodowe może odgrywać rolę czynnika umożliwiającego trwały wzrost gospodarczy tylko wtedy, gdy utrzymane są najwyższe poziomy bezpieczeństwa. Warunkiem wstępnym bezpieczeństwa są jednolite normy, które są wdrażane przez wszystkie zainteresowane strony i monitorowane przez uprawnione agencje. Brexit może zagrozić takim normom i ich jednolitemu stosowaniu w Europie w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego, ponieważ od marca 2019 r. odpowiednie przepisy UE nie mogą już mieć zastosowania do zainteresowanych stron z sektora lotnictwa w Zjednoczonym Królestwie.

1.2.

Projekt opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (EKES) w sprawie zapewnienia podstawowych połączeń lotniczych (TEN/689) oraz niniejsza opinia powinny być postrzegane jako ocena konkretnych aspektów tej samej inicjatywy regulacyjnej Komisji Europejskiej (Komisji). Założeniem obu projektów opinii jest to, że podstawa prawna dla działalności lotniczej na jednolitym rynku lotniczym, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 (1), i inne rozporządzenia UE regulujące różne aspekty istotne dla lotnictwa, w szczególności rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 (2) oraz akty przyjęte zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (3), przestaną mieć zastosowanie do zarejestrowanych w Zjednoczonym Królestwie przedsiębiorstw lotniczych po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej („brexit”).

1.3.

W celu zmniejszenia niepewności prawa i niestabilności planowania po dniu 29 marca 2019 r. wynegocjowano umowę o wystąpieniu między UE a Zjednoczonym Królestwem, aby umożliwić rządowi Zjednoczonego Królestwa ustanowienie krajowych przepisów ustawowych i regulacyjnych jako przyszłych ram regulacyjnych dla sektora lotnictwa w Zjednoczonym Królestwie. Umowa o wystąpieniu nie została jednak jeszcze ratyfikowana przez parlament Zjednoczonego Królestwa. W związku z tym w kontekście planu działania awaryjnego, opracowanego latem 2018 r., Komisja sporządziła między innymi wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie niektórych aspektów bezpieczeństwa lotniczego w odniesieniu do wystąpienia Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii (rozporządzenie).

1.4.

Wobec braku innej podstawy prawnej nie jest jasne, czy certyfikaty wydane przez Zjednoczone Królestwo na mocy prawa UE będą nadal ważne, w jaki sposób zarejestrowane w Zjednoczonym Królestwie linie lotnicze mogłyby uzyskać wymagany certyfikat na dzień 30 marca 2019 r. oraz w jaki sposób przedsiębiorstwa zajmujące się naprawą i konserwacją w Zjednoczonym Królestwie mogłyby nadal dostarczać części zamienne i świadczyć usługi na podstawie licencji wymaganej przez prawo UE. W celu rozwiązania tych kwestii i ustanowienia podstawy prawnej zapewniającej sprawne przejście do stosowania prawa Zjednoczonego Królestwa w przypadku nieprzyjęcia umowy wystąpieniu pilnie konieczne jest przyjęcie rozporządzenia awaryjnego.

1.5.

Chociaż zainteresowane strony mogą w wielu przypadkach rozwiązać problemy związane z utrzymaniem ważności certyfikatów poprzez zwrócenie się do urzędu lotnictwa cywilnego UE-27 lub ubieganie się o certyfikat dla państwa trzeciego wydany przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), zdarzają się przypadki, w których takie złagodzenie skutków nie jest możliwe. Problemy takie można będzie rozwiązać jedynie wówczas, gdy zostanie ustanowiona podstawa prawna.

1.6.

Pilnie potrzebne są środki awaryjne, ale rozporządzenie UE powinno stać się skuteczne wyłącznie w celu rozwiązania kwestii bezpieczeństwa dotyczących lotnictwa, które w przeciwnym razie nie mogłyby zostać rozwiązane. Rozporządzenie musi mieć zatem charakter tymczasowy, dopóki Zjednoczone Królestwo nie ustanowi agencji krajowych i nie przyjmie ustawodawstwa krajowego w celu przejęcia roli agencji bezpieczeństwa.

1.7.

EKES wyraża uznanie dla Komisji w związku z tą inicjatywą regulacyjną, w której dostrzega się konkretne problemy, jakie mogą pojawić się w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego w przypadku scenariusza braku umowy o wystąpieniu. Rozporządzenie zapewni temu sektorowi wymagane gwarancje, że proces certyfikacji nie będzie zagrożony podczas przejścia Zjednoczonego Królestwa od statusu państwa członkowskiego do statusu państwa trzeciego. Podróżni otrzymają również zapewnienie, że bezpieczne operacje będą zagwarantowane także po dniu 29 marca 2019 r.

1.8.

EKES zgadza się z argumentacją Komisji, że celem rozporządzenia nie jest przedłużenie status quo, lecz ustanowienie środków awaryjnych uznanych za pilne w celu złagodzenia ewentualnych szkód dla transportu lotniczego między UE a Zjednoczonym Królestwem. Proponowane rozporządzenie będzie miało jedynie tymczasowe zastosowanie w celu umożliwienia sektorowi dalszego przestrzegania najwyższych standardów bezpieczeństwa.

1.9.

EKES wzywa Zjednoczone Królestwo do jak najszybszego zawarcia dwustronnych porozumień w sprawie bezpieczeństwa z UE i z innymi krajami trzecimi w celu osiągnięcia wymaganego konsensusu w sprawie wzajemnego uznawania certyfikatów wydawanych przez Zjednoczone Królestwo i te inne strony.

2.   Kontekst regulacyjny

2.1.   Umowy międzynarodowe

2.1.1.

Po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z UE niektóre umowy dotyczące lotnictwa zawarte przez UE w imieniu państw członkowskich muszą zostać powielone przez Zjednoczone Królestwo. W odniesieniu do obsługi technicznej, napraw i remontów, produkcji lotniczej, zakładów naprawczych oraz norm bezpieczeństwa najważniejszą umową jest dwustronna umowa UE–USA w sprawie bezpieczeństwa lotniczego (BASA).

2.1.2.

Zgodnie z tą umową agencje bezpieczeństwa obu stron, odpowiednio Federalna Administracja Lotnictwa Cywilnego (FAA) i Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) wzajemnie akceptują swoje procedury certyfikacji i zatwierdzania; wymagane jest tylko jedno zatwierdzenie. W przypadku Zjednoczonego Królestwa FAA nie będzie już mogła polegać na kontrolach brytyjskiego Urzędu Lotnictwa Cywilnego (CAA) przeprowadzanych w stacjach naprawczych licencjonowanych przez FAA w Zjednoczonym Królestwie. Wymagane byłyby inspekcje FAA, a także zatwierdzenie przez CAA.

2.1.3.

Ponieważ BASA często odnosi się do państw członkowskich UE, Zjednoczone Królestwo mogłoby zachować status quo jedynie w przypadku, gdyby Stany Zjednoczone zgodziły się traktować Zjednoczone Królestwo w okresie przejściowym tak, jakby nadal było członkiem UE, i zawarły ze Zjednoczonym Królestwem oddzielną umowę BASA. Wprawdzie z prawnego punktu widzenia jest to nadal przedmiotem dyskusji, jednak umowa taka wymagałaby zgody UE, jeżeli miałaby wejść w życie w okresie przejściowym – zob. orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie umowy o wolnym handlu UE–Singapur: rozróżnienie między umowami dotyczącymi przewozu osób i towarów a umowami w sprawie usług takich jak konserwacja i naprawy. Porozumienia w sprawie tych ostatnich wchodzą w zakres wspólnej polityki handlowej, a zatem w zakres wyłącznych kompetencji UE: dlatego zastąpienie BASA UE–USA przez BASA Zjednoczone Królestwo–USA wymagałoby zgody UE. Prawdopodobnie tak by się stało, ponieważ celem umowy o wystąpieniu było ułatwienie uporządkowanego przejścia.

2.1.4.

Zjednoczone Królestwo ogłosiło, że trwają negocjacje z USA, Brazylią i Kanadą w sprawie dwustronnych umów w sprawie bezpieczeństwa lotniczego (BASA). Sfinalizowanie tych prac okaże się trudne w przypadku braku porozumienia w sprawie bezpieczeństwa między UE a Zjednoczonym Królestwem, zwłaszcza porozumienia w sprawie statusu Zjednoczonego Królestwa w EASA.

2.2.   EASA

2.2.1.

Po brexicie Zjednoczone Królestwo mogłoby ubiegać się o jakąś formę członkostwa stowarzyszonego w EASA, aby utrzymać korzyści płynące z wzajemnego uznawania przez UE/USA oraz zapewnić jasność w odniesieniu do norm bezpieczeństwa, które mają być stosowane przez Zjednoczone Królestwo. Jako strona konwencji chicagowskiej Zjednoczone Królestwo byłoby uprawnionym kandydatem do członkostwa stowarzyszonego w EASA; musiałoby jednak stosować odpowiednie prawo lotnicze UE.

2.3.   Bezpieczeństwo lotnicze w przypadku twardego brexitu

2.3.1.

W celu złagodzenia ewentualnych całkowitych przerw w ruchu lotniczym między UE a Zjednoczonym Królestwem w scenariuszu, w którym nie zostałaby ratyfikowana umowa o wystąpieniu, Komisja przyjęła dwa wnioski dotyczące rozporządzeń: pierwszy tymczasowo gwarantuje świadczenie niektórych usług lotniczych między Zjednoczonym Królestwem a UE oraz przedłuża odpowiednio ważność niektórych istniejących koncesji. Zakres podstawowej łączności lotniczej został omówiony w innej opinii EKES-u – TEN/689.

2.3.2.

Drugi wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie niektórych aspektów bezpieczeństwa lotniczego w odniesieniu do brexitu dotyczy przedłużenia okresu ważności certyfikatów dla niektórych wyrobów lotniczych, części, urządzeń i przedsiębiorstw. Chociaż w tym względzie do zainteresowanych stron mają zastosowanie pewne środki zaradcze w postaci przeniesienia się do unijnego urzędu lotnictwa cywilnego lub wcześniejszego przedłożenia EASA wniosku o wydanie certyfikatów dla państwa trzeciego, nie wszystkie ewentualne zakłócenia można złagodzić za pomocą tych środków.

2.3.3.

Pilna potrzeba zapewnienia przedłużonych okresów ważności jest ściśle związana z faktem, że Zjednoczone Królestwo musi przejąć obowiązki uprzednio powierzone EASA, tak aby móc ponownie wydawać licencje. Z kolei EASA może wydawać tylko niektóre certyfikaty na podstawie licencji kraju trzeciego (4). W związku z tym przedłużony okres ważności ma na celu skrócenie czasu, jaki zajmie EASA i operatorom wydawanie niektórych certyfikatów w ramach nowego statusu Zjednoczonego Królestwa jako państwa trzeciego.

3.   Treść proponowanego rozporządzenia

3.1.

Rozporządzenie, którego dotyczy wniosek, obejmuje szereg certyfikatów ważnych przed datą wystąpienia, ale zasadniczo wprowadza rozróżnienie między certyfikatami wydanymi przez EASA osobom fizycznym lub prawnym, których główne miejsce prowadzenia działalności znajduje się w Zjednoczonym Królestwie, a certyfikatami wydanymi przez osoby fizyczne lub prawne certyfikowane przez właściwy organ Zjednoczonego Królestwa (5).

3.2.

Pierwsza grupa certyfikatów to głównie certyfikaty typu i ograniczone certyfikaty typu, zatwierdzanie zmian w tych certyfikatach lub uzupełnienia do tych certyfikatów, zatwierdzanie napraw, autoryzacje europejskiej normy technicznej, a także zatwierdzanie organizacji projektujących (6). Certyfikaty te pozostaną ważne przez 9 miesięcy, z możliwością przedłużenia na podstawie kolejnych aktów delegowanych Komisji (7).

3.3.

Druga grupa certyfikatów dotyczy głównie poświadczeń produkcji dotyczących wyrobów, części i akcesoriów, wykonania czynności związanych z obsługą techniczną i przeglądu zdatności do lotu (8). Certyfikaty te zachowują ważność w celu zapewnienia dalszego użytkowania wyrobów, części i wyposażenia w lub na statkach powietrznych (9). Ponadto proponowane rozporządzenie gwarantuje, że organy państw członkowskich UE lub EASA wezmą pod uwagę egzaminy przeprowadzane w organizacjach szkoleniowych, które wcześniej podlegały nadzorowi właściwego organu Zjednoczonego Królestwa (10).

3.4.

Ponieważ nieważność certyfikatów miałaby nie tylko wpływ na wprowadzanie do obrotu produktów lotniczych, ale na ich faktyczne wykorzystanie, konieczne jest utrzymanie ważności licencji, w przypadku których jedyną realną alternatywą jest przeniesienie np. wytwarzania produktów lotniczych do jurysdykcji UE w celu ominięcia luki czasowej w przypadku wydawania certyfikatów dla państw trzecich.

3.5.

Znaczenie tego środka dodatkowo podkreśla często ograniczona liczba producentów niektórych podzespołów statku powietrznego. Niemniej jednak czynnikiem, który może spowodować zakłócenia pozostaje fakt, że nie dojdzie do wydania nowych certyfikatów, np. certyfikatów typu, co mogłoby znacznie zakłócić działalność tych przedsiębiorstw, które nie są w stanie przenieść certyfikacji do jurysdykcji UE, a także ich klientów, którzy mogą być uzależnieni od konkretnych produktów i ich certyfikacji.

4.   Uwagi szczegółowe

4.1.   Obawy wyrażone przez zainteresowane strony

4.1.1.

Zainteresowane strony z sektora lotnictwa uznają pilną potrzebę zapewnienia, aby sektor ten mógł nadal bezpiecznie funkcjonować. Proponowane rozporządzenie zapewnia wystarczające możliwości awaryjne, jakie stwarza ograniczona w czasie i dobrze ukierunkowana platforma przejściowa.

4.1.2.

Zdaniem niektórych zainteresowanych stron, z którymi skontaktowano się w trakcie przygotowywania niniejszej opinii, art. 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia powinny odnosić się nie tylko do posiadaczy certyfikatów, lecz także do osób prawnych lub fizycznych, które wydają certyfikaty. Zapewniłoby to pewność prawa wszystkim stronom uczestniczącym w procesie certyfikacji, że status quo zostanie przedłużony poza dzień 29 marca 2019 r.

4.1.3.

EKES zgadza się z argumentacją Komisji, że celem rozporządzenia nie jest przedłużenie status quo, lecz zapewnienie środków awaryjnych uznanych za pilne w celu ograniczenia możliwych szkód dla sektora. Zainteresowane strony są świadome dyskusji na temat brexitu, ale nie mogą we wszystkich przypadkach uciekać się do działań alternatywnych w celu złagodzenia skutków brexitu dla bezpieczeństwa lotnictwa. Potrzebują zatem gwarancji pewności prawa. Nie dotyczy to emitentów certyfikatów, którym nie można wyraźnie zagwarantować pewności prawa w odniesieniu do ciągłości certyfikacji przy pomocy rozporządzenia UE. Pewność taka zostanie zapewniona dzięki nowym przepisom krajowym w Zjednoczonym Królestwie.

4.1.4.

EKES wyraża uznanie dla Komisji w związku z tą inicjatywą regulacyjną, w której dostrzega się konkretne problemy, jakie mogą pojawić się w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego w przypadku scenariusza braku umowy o wystąpieniu. Rozporządzenie zapewni temu sektorowi wymagane gwarancje, że proces certyfikacji nie będzie zagrożony podczas przejścia Zjednoczonego Królestwa od statusu państwa członkowskiego do statusu państwa trzeciego. Podróżni otrzymają również zapewnienie, że bezpieczne operacje będą zagwarantowane po dniu 29 marca 2019 r.

4.1.5.

EKES zdecydowanie popiera takie podejście i zachęca strony do jak najszybszego zawarcia dwustronnej umowy w sprawie bezpieczeństwa lotniczego w celu ustalenia, za obopólną zgodą, w jaki sposób agencje bezpieczeństwa obu stron będą w przyszłości współpracować na rzecz zapewnienia zharmonizowanego wdrażania środków bezpieczeństwa w całej Europie.

4.1.6.

EKES wzywa również Wielką Brytanię do zawarcia umowy BASA z wiodącymi potęgami gospodarczymi, w szczególności z USA, tak aby zachować ciągłość i spójność środków bezpieczeństwa stosowanych dotychczas na rynku północnoatlantyckim.

---

(1)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz.U. 293 z 31.10.2008, s. 3).

(2)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego oraz zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 2111/2005, (WE) nr 1008/2008, (UE) nr 996/2010, (UE) nr 376/2014 i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/30/UE i 2014/53/UE, a także uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 552/2004 i (WE) nr 216/2008 i rozporządzenie Rady (EWG) nr 3922/91 (Dz.U. L 212 z 22.8.2018, s. 1).

(3)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę Rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE (Dz.U. L 79 z 19.3.2008, s. 1).

(4)  Rozporządzenie 2018/1139, art. 68.

(5)  COM(2018) 894 final, art. 1 ust. 2

(6)  COM(2018) 894 final, załącznik I, sekcja 1.

(7)  COM(2018) 894 final, art. 3.

(8)  COM(2018) 894 final, załącznik I, sekcja 2.

(9)  COM(2018) 894 final, art. 4.

(10)  COM(2018) 894 final, art. 5.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad zapewniających podstawowe połączenia lotnicze w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej”

(COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD))

(2019/C 190/07)

Sprawozdawca generalny: Jacek KRAWCZYK

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 14.1.2019 Rada, 14.1.2019
Podstawa prawna	Art. 100 ust. 2 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Decyzja Prezydium	22.1.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	77/1/0

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) zawsze podkreślał znaczenie i rozmiar jednolitego europejskiego obszaru lotniczego jako katalizatora wzrostu gospodarczego, dobrobytu i utrzymania konkurencyjności Europy na arenie międzynarodowej. W momencie wejścia w życie decyzji Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z Unii Europejskiej (brexit) wszystkie sektory gospodarki Zjednoczonego Królestwa przestaną być integralną częścią europejskiego jednolitego rynku, a sektor lotnictwa Zjednoczonego Królestwa nie będzie już czerpać korzyści z jednolitego europejskiego obszaru lotniczego ani wnosić wkładu w jego funkcjonowanie.

1.2.

Ocena wpływu brexitu na znaczne natężenie ruchu lotniczego między UE a Zjednoczonym Królestwem będzie zależała od zdolności instytucji Zjednoczonego Królestwa i UE do szybkiego przyjęcia odpowiednich środków regulacyjnych w celu zapewnienia wysokiego poziomu konkurencyjności pomiędzy brytyjskim i unijnym (UE-27) sektorem lotnictwa.

1.3.

W sytuacji coraz bardziej prawdopodobnego scenariusza braku umowy o wystąpieniu przepisy UE, w szczególności rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 (1), przestaną mieć zastosowanie do przewozów lotniczych między Zjednoczonym Królestwem a UE. Prowadzi to do braku pewności prawa, zagraża stabilności planowania i ciągłości połączeń w odniesieniu do usług między Zjednoczonym Królestwem a UE.

1.4.

Omawiane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad zapewniających podstawowe połączenia lotnicze w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej (rozporządzenie) jest rozwiązaniem tymczasowym i planem awaryjnym mającym na celu ograniczenie wpływu gwałtownego brexitu. Proponowane środki są jedynym realistycznym sposobem złagodzenia ewentualnych poważnych negatywnych skutków dla sektora lotnictwa w wypadku nieratyfikowania umowy o wystąpieniu przed 29 marca 2019 r.

1.5.

Rozporządzenie zapewni Komisji i rządowi Zjednoczonego Królestwa dodatkowy czas na wynegocjowanie kompleksowej umowy o komunikacji lotniczej, która następnie posłuży za ramy regulacyjne w dziedzinie lotnictwa dla UE i Zjednoczonego Królestwa. Zapewni również utrzymanie w międzyczasie podstawowych połączeń lotniczych między obydwoma stronami.

1.6.

Negocjacje w sprawie umowy o komunikacji lotniczej między UE a Zjednoczonym Królestwem trzeba będzie przeprowadzić bezzwłocznie, aby ponownie ustalić podstawę prawną dla silnej konkurencji linii lotniczych między przewoźnikami po obu stronach. EKES jest gotów wnieść niezbędny wkład ze strony podmiotów zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego z 27 państw członkowskich UE. W interesie europejskiej gospodarki, jej obywateli i pracowników EKES zachęca UE i Zjednoczone Królestwo do jak najszybszego przyjęcia kompleksowej umowy o komunikacji lotniczej jako jedynej podstawy prawnej dla otwartego i konkurencyjnego rynku lotniczego.

1.7.

Po złożeniu przez Zjednoczone Królestwo wniosku o zastosowanie art. 50 w celu wystąpienia z UE Komisja opracowała spójną strategię negocjacji i realizowała ją w składny i przejrzysty sposób oraz przy pełnym i zgodnym poparciu wszystkich instytucji unijnych (2). EKES wyraża uznanie dla Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i państw członkowskich za ich jednolite stanowisko. Utrzymanie wspólnego podejścia leży w interesie obywateli UE. Dotyczy to również sektora lotnictwa cywilnego.

1.8.

EKES popiera ideę proponowanego rozporządzenia jako środka awaryjnego w celu zapewnienia podstawowych połączeń lotniczych, zważywszy że rozporządzenie to nie może być postrzegane jako rozszerzenie rozporządzenia nr1008/2008 ani nawet jako jednostronna umowa o wystąpieniu. Prawa zawarte we wniosku dotyczącym rozporządzenia są słusznie ograniczone w czasie i odnośnie do ich celów. Ograniczenie możliwości handlowych do trzeciej i czwartej wolności lotniczej między UE a Zjednoczonym Królestwem jest logiczne i spójne. Dalsze możliwości komercyjne dla unijnych i brytyjskich linii lotniczych muszą być przedmiotem negocjacji przyszłej umowy o komunikacji lotniczej między UE a Zjednoczonym Królestwem.

1.9.

Aby zapewnić podstawowe połączenia i uczciwą konkurencję, proponowane rozporządzenie zawiera szereg kryteriów i procedur, takich jak ograniczenie częstotliwości w letnim i zimowym okresie IATA (3), pojęcie równoważności praw (4) oraz prawo Komisji do ograniczenia, zmiany lub cofnięcia praw (5). EKES zaleca, by w celu lepszego odzwierciedlenia obecnych warunków rynkowych okres odniesienia zakończył się 29 marca 2019 r. (pełny sezon letni IATA i sezon zimowy 2018/2019).

1.10.

Z uwagi na gospodarcze i społeczne konsekwencje najgorszego scenariusza istotne jest, aby Komisja opracowała przejrzysty i dokładny mechanizm monitorowania. Taki mechanizm powinien również przewidywać ścisłą współpracę między Komisją a partnerami społecznymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego przed okresem przejściowym i w jego trakcie oraz podczas negocjowania nowej umowy o komunikacji lotniczej. Tego rodzaju monitoring musi również obejmować ochronę norm dotyczących pasażerów, pracowników i środowiska.

1.11.

EKES jest zdania, że pracownicy branży lotniczej ze Zjednoczonego Królestwa powinni zachować prawa przysługujące im na mocy przepisów UE odnośnie do m.in. czasu pracy członków załogi, agencji pracy tymczasowej, ograniczeń czasu lotu, dyrektywy dotyczącej przejęcia przedsiębiorstw itp., w celu zachowania równych warunków działania względem przewoźników z Unii.

2.   Uwagi ogólne

2.1.   Podstawa prawna dla świadczenia wewnątrzunijnych usług lotniczych

Jak wskazano w uzasadnieniu (6), suwerenne państwa organizują transport lotniczy w drodze dwustronnych umów o komunikacji lotniczej. Jednakże po liberalizacji wewnątrzunijnego transportu lotniczego swoboda przewoźników lotniczych państw członkowskich w zakresie świadczenia wewnątrzunijnych usług lotniczych opiera się wyłącznie na rozporządzeniu (WE) nr 1008/2008. Rozporządzenie to ustanawia również zasady wydawania licencji dla tych przewoźników. W przypadku braku umowy o wystąpieniu usługi między Zjednoczonym Królestwem a państwami członkowskimi przestaną być regulowane tymże rozporządzeniem, a więc od dnia 30 marca 2019 r. nie będzie podstawy prawnej do świadczenia usług lotniczych między Zjednoczonym Królestwem a państwami członkowskimi przez odnośnych przewoźników. Ponadto przewoźnicy ze Zjednoczonego Królestwa utraciliby unijną licencję na prowadzenie działalności.

Chociaż państwa mogą zatwierdzać rozkłady lotów przedłożone przez wyznaczone linie lotnicze odnośnie do sezonu lotów, kierując się zasadą kurtuazji i wzajemności, te doraźne zatwierdzenia nie oferują żadnej stabilności planowania, a w przypadku lotów między Zjednoczonym Królestwem a państwami członkowskimi UE spowodowałyby trudne do uniesienia koszty administracyjne oraz podniosły dość kontrowersyjną kwestię prawną dotyczącą tego, czy UE zachowa wyłączne prawa do negocjowania warunków umowy o komunikacji lotniczej między UE a Zjednoczonym Królestwem. W przypadku braku takiej umowy państwa członkowskie nie będą mogły zgodnie z prawem zatwierdzać żadnych lotów. Niezbędne jest zatem stworzenie podstawy prawnej dla usług świadczonych po dniu 29 marca 2019 r. dotyczącej przewozów lotniczych między UE a Zjednoczonym Królestwem.

2.2.   Umowa o wystąpieniu – konsekwencje dla lotnictwa

UE i Zjednoczone Królestwo negocjują umowę o wystąpieniu, która określa środki, jakie należy podjąć w celu ułatwienia przejścia Zjednoczonego Królestwa od statusu państwa członkowskiego do statusu państwa trzeciego. Umowa ta miałaby wpływ na wszystkie sektory gospodarki. W trakcie okresu przejściowego Zjednoczone Królestwo podlegałoby jednocześnie dotychczasowemu prawodawstwu UE i prawu unijnemu, które wchodziłoby w życie podczas trwania tego okresu, przy czym Zjednoczone Królestwo nie odgrywałoby już aktywnej roli w procesie decyzyjnym UE, w tym w decyzjach podejmowanych przez unijne agencje takie jak Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA). Taki stan będzie trwał do momentu zawarcia nowej umowy o komunikacji lotniczej między Zjednoczonym Królestwem a UE-27.

2.2.1.   Umowy międzynarodowe zawarte przez UE

Po brexicie Zjednoczone Królestwo być może będzie musiało ponownie zawrzeć ponad 750 umów międzynarodowych zawartych przez UE w imieniu państw członkowskich. Wśród nich jest szereg umów dotyczących transportu lotniczego, w szczególności kompleksowa umowa o komunikacji lotniczej między UE a USA, z której Zjednoczone Królestwo nie będzie mogło już korzystać. W każdym przypadku umowy o komunikacji lotniczej, zawartej przez UE na zasadzie wyłącznej kompetencji, Zjednoczone Królestwo przestaje korzystać z jej zapisów wraz z wyjściem z UE. Podobnie w przypadku, gdy umowa została zawarta na podstawie kompetencji mieszanych i niesie korzyści „państwom członkowskim UE”, Zjednoczone Królestwo również nie będzie już beneficjentem. UE zobowiązuje się w umowie o wystąpieniu do powiadamiania wszystkich międzynarodowych stron umów o usługach lotniczych z UE, że w okresie przejściowym powinny one traktować Zjednoczone Królestwo jako państwo członkowskie UE. Jednak decyzja, czy tak się faktycznie stanie, będzie należała do strony trzeciej – umowa o wystąpieniu nie ma działania wiążącego dla stron trzecich, by nadal stosowały wobec Zjednoczonego Królestwa te korzystne zapisy po 29 marca 2019 r.

2.2.2.   Z kolei aspekty obsługi technicznej, napraw i remontów (MRO), produkcji, naprawy i norm bezpieczeństwa lotniczego zostały omówione w innej opinii EKES-u – TEN/688 „Bezpieczeństwo lotnicze po brexicie”.

3.   Proponowane regulacje

3.1.   Kontekst

Aby ograniczyć ewentualne poważne przerwy w ruchu lotniczym między UE a Zjednoczonym Królestwem w przypadku braku ratyfikacji umowy o wystąpieniu, Komisja przyjęła dwie propozycje regulacji:

—	wniosek w sprawie wspólnych zasad zapewniających podstawowe połączenia lotnicze w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej (COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD)), który to wniosek jest przedmiotem niniejszej opinii, oraz

—	wniosek w sprawie niektórych aspektów bezpieczeństwa lotniczego w odniesieniu do wystąpienia Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii (COM(2018) 894 final – 2018/0434 (COD)) (7).

Przyjęte środki są odpowiedzią na pilne potrzeby uzupełnienia określonych obszarów prawa Unii w przypadku braku umowy o wystąpieniu. Ograniczoną liczbę proponowanych środków należy postrzegać jako nadzwyczajne wysiłki na rzecz ochrony, podejmowane w żywotnym interesie Unii Europejskiej i jej obywateli w takim scenariuszu.

Komisja podkreśla zwłaszcza że środki te nie powinny powielać korzyści wynikających z członkostwa w UE ani warunków planowanego okresu przejściowego. UE będzie jednostronnie przyjmować środki (z możliwością ich cofnięcia w dowolnym momencie), wobec których będą obowiązywać sektorowe ograniczenia czasowe. Ponadto należy przestrzegać ustanowionego podziału kompetencji, a środki krajowe powinny być zgodne z prawem unijnym. Wreszcie wnioski te nie powinny stanowić środka zaradczego na wypadek braku przygotowania lub braku działań w odpowiednim czasie.

3.2.   Proponowane działania

3.2.1.

Wniosek dotyczący rozporządzenia ma na celu zapewnienie – przez okres 12 miesięcy – podstawowych połączeń lotniczych między Zjednoczonym Królestwem a UE. Uprawnia on przewoźników ze Zjednoczonego Królestwa do wykonywania przelotów nad terytorium UE bez lądowania, do lądowania na terytorium UE w celach niehandlowych oraz do zapewniania bezpośrednich połączeń między terytorium Zjednoczonego Królestwa i UE, bez względu na to, czy usługi przeznaczone są dla pasażerów czy towarów i czy są one regularne czy też nieregularne (8). Przede wszystkim zaproponowano ograniczenie zdolności przewozowych lotów w okresie zimowym i letnim IATA na poziomie częstotliwości z zimowego i letniego okresu IATA w 2018 r. – czyli sprzed brexitu (9).

3.2.2.

Prawa przyznane przewoźnikom ze Zjednoczonego Królestwa są dodatkowo uzależnione od przestrzegania zasady równoważności praw, co oznacza, że Komisja będzie monitorować, czy przewoźnikom unijnym przyznaje się de iure i de facto równoważne prawa do tych, które otrzymają przewoźnicy brytyjscy na mocy proponowanego rozporządzenia. Jeżeli tak nie jest, lub jeśli poziom praw poszczególnych przewoźników jest różny, Komisja pozostawia sobie prawo do dalszego ograniczenia zdolności przewozowych, zobowiązania państw członkowskich do odmowy wydania, zawieszenia lub cofnięcia zezwoleń eksploatacyjnych, a także do przyjęcia innych właściwych środków (10). Takie same ograniczenia mogą być stosowane przez Komisję w przypadkach, w których stwierdzi ona, że nie zapewniono uczciwej konkurencji, na przykład jeżeli Zjednoczone Królestwo udziela subsydiów swoim przewoźnikom, lub przewoźnicy unijni są dyskryminowani (11).

3.2.3.

Ponadto proponowane rozporządzenie zawiera wymogi dotyczące uzyskania zezwoleń eksploatacyjnych od państw członkowskich (12), przedkładania planów operacyjnych i rozkładów lotów organom w danych państwach członkowskich (13), warunków odmowy wydania, cofnięcia, zawieszenia lub ograniczenia zezwolenia (14), a także zapewnienia dalszego uznawania świadectw zdatności do lotu, świadectw kwalifikacji lub koncesji wydanych przez Zjednoczone Królestwo (15).

4.   Uwagi szczegółowe

4.1.   Zamrożenie zdolności przewozowych

4.1.1.

Przedstawiciele europejskiego sektora lotnictwa nie byli zgodni co do konieczności wprowadzenia pułapu zdolności przewozowych (16). Głównym argumentem przemawiającym za wyeliminowaniem tego pułapu jest spodziewany wzrost na rynku o 6 % w nadchodzących latach.

4.1.2.

EKES zgadza się jednak z Komisją, że celem omawianego rozporządzenia nie jest rozszerzenie zakresu stosowania rozporządzenia nr 1008/2008 ani zapewnienie w pełni funkcjonującego, faktycznie jednolitego europejskiego rynku lotniczego. Jako że rozporządzenie obejmuje częstotliwości, a zatem i oferowane zdolności, faktycznie ingeruje ono w dynamikę rynku. Jednak w obliczu brexitu i wobec braku innych zatwierdzonych środków, takich jak umowa o wystąpieniu, konieczne jest podjęcie pilnych działań. Trzeba więc to rozporządzenie rozpatrywać w kontekście politycznej niezdolności do zawarcia odpowiedniej umowy o wystąpieniu, która na czas określony rozszerzałaby podstawę prawną, zobowiązując jednocześnie Zjednoczone Królestwo do przyjęcia środków jako państwo trzecie. Bez takiej umowy o wystąpieniu wszystkie sektory gospodarki, a zwłaszcza lotnictwo, są narażone na poważne zakłócenia.

4.1.3.

Zdolność przewozowa oferowana w ramach tego rozporządzenia nie jest zatem odzwierciedleniem funkcjonującego rynku, lecz stanowi pilny środek awaryjny. Bez tego rozporządzenia przewoźnicy ze Zjednoczonego Królestwa poważnie ryzykują, że ich unijne zezwolenie eksploatacyjne zostanie cofnięte. Tymczasem dzięki rozporządzeniu możliwe będzie zapewnienie podstawowej łączności lotniczej. Ponadto pułap daje państwom członkowskim pewność pod względem tego, że żadne państwo członkowskie nie może zatwierdzić dodatkowych częstotliwości. Oprócz tego jasne jest, na jakiej podstawie można podjąć konieczne działania naprawcze. Ograniczenie częstotliwości wskazuje na zarówno tymczasowy, jak i pilny charakter awaryjny rozporządzenia. Dla lepszego odzwierciedlenia obecnych warunków rynkowych okres odniesienia powinien zakończyć się 29 marca 2019 r. (pełny sezon letni IATA i sezon zimowy 2018/2019). Powinien on obowiązywać przez okres niezbędny do uzgodnienia nowej umowy dotyczącej transportu lotniczego, maksymalnie przez 12 miesięcy.

4.1.4.

EKES popiera wprowadzenie ograniczonego czasowo pułapu częstotliwości, gdyż to podkreśla tymczasowość i wyjątkowy charakter tego środka awaryjnego. Jednak w interesie europejskiej gospodarki i jej pracowników EKES zachęca UE i Zjednoczone Królestwo do jak najszybszego zawarcia kompleksowej umowy o komunikacji lotniczej jako jedynej podstawy prawnej dla otwartego i konkurencyjnego rynku lotniczego.

4.2.   Rozszerzenie o umowy w sprawie dzielenia oznaczeń linii i o umowy leasingu

4.2.1.

EKES jest zdania, że włączenie klauzul dotyczących dalszego funkcjonowania umów w sprawie dzielenia oznaczeń linii i umów leasingu wykraczałoby poza cel rozporządzenia. Tego rodzaju umowy komercyjne nie mogą być interpretowane jako wchodzące w zakres kategorii zapewnienia podstawowych połączeń między obydwiema stronami. Rozporządzenie nr 1008/2008 stanowi podstawę prawną tego rodzaju umów o współpracy komercyjnej i jeśli takie umowy mają być kontynuowane, to trzeba będzie je włączyć do przyszłej kompleksowej umowy o komunikacji lotniczej między UE a Zjednoczonym Królestwem.

4.3.   Rozszerzenie na przewozy (towarowe) związane z przywilejem piątej wolności

4.3.1.

Rozporządzenie przewiduje zapewnienie podstawowego elementu połączeń, jakim są przewozy lotnicze między dwoma krajami, poprzez przyznanie praw trzeciej i czwartej wolności lotniczej. Rozporządzenie obejmuje również udzielenie praw technicznych oraz praw pierwszej i drugiej wolności lotniczej. Jakiekolwiek prawa wykraczające poza podstawowe połączenia między dwoma krajami nie mogą wchodzić w zakres omawianego rozporządzenia, które nie ma na celu zapewnienie nowych możliwości komercyjnych ani nawet rozszerzenia podstawy prawnej wszystkich bieżących operacji. EKES uważa, że rozszerzenie tymczasowo przyznanych komercyjnych praw przewozowych poza prawa trzeciej i czwartej wolności byłoby niespójne z celem i przesłankami proponowanego rozporządzenia.

4.4.   Wpływ na wymogi dotyczące własności i kontroli

4.4.1.

EKES jest zdania, że nie należy z powodu brexitu zmieniać wymogów dotyczących własności i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 1008/2008. Proponowane rozporządzenie powinno przewidywać wystarczający okres dodatkowy w przypadku, gdy przewoźnik z UE narażony byłby na utratę unijnej koncesji po brexicie – tego rodzaju okres umożliwiłby linii lotniczej dostosowanie swej struktury własności, która musi być zatwierdzona przez Komisję.

4.5.   Wyłączenie z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 868/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady (17) przewozów wykonywanych przez przewoźników ze Zjednoczonego Królestwa do UE

4.5.1.

EKES uważa, że rozporządzenie (WE) nr 868/2004 powinno zostać utrzymane jako instrument bez żadnych wyjątków, ponieważ przyznanie wyjątku stworzyłoby precedens dla przyszłych zastosowań tego instrumentu ochrony handlu. Ponadto tego rodzaju wyłączenie nie jest wymagane, ponieważ samo rozporządzenie przewiduje środki, które mogą zostać uruchomione, jeżeli Komisja uzna je za konieczne w celu zneutralizowania dyskryminacyjnych działań skierowanych przeciwko unijnym przewoźnikom.

4.6.   Klauzula równoważności

4.6.1.

Zgłoszono zastrzeżenia co do klauzuli równoważności, która umożliwia Komisji zwrócenie się do państw członkowskich o cofnięcie lub ograniczenie praw przewoźników Zjednoczonego Królestwa do świadczenia usług. Klauzulę tę można faktycznie różnie interpretować i w żadnym wypadku nie można założyć, że wszystkie państwa członkowskie będą ją interpretować w podobny sposób. Jej główną zaletą jest to, że pozwala uniknąć automatycznego karania linii lotniczych, a tym samym zmniejsza poziom obowiązku interwencji na rynku. Biorąc pod uwagę tymczasowy charakter rozporządzenia, podejście pragmatyczne jest bardziej odpowiednie niż formalistyczne odpłacanie pięknym za nadobne, zwłaszcza że ta klauzula do tego zachęca.

4.6.2.

EKES uznaje korzyści wynikające z równoważności praw de facto lub de jure, zgodnie z art. 4 proponowanego rozporządzenia, jako sposobu zapewnienia uczciwej konkurencji i równych warunków działania dla linii lotniczych oferujących usługi między UE a Zjednoczonym Królestwem. W przypadku braku umowy o wystąpieniu linie lotnicze ze Zjednoczonego Królestwa nie byłyby już związane przepisami UE dotyczącymi np. ochrony konsumentów, systemu handlu emisjami lub wytycznych w sprawie pomocy państwa. Niemniej lepsze zrozumienie, kiedy pewne usługi mogłyby zostać rozwiązane w celu ustanowienia faktycznej lub prawnej równoważności praw leży nie tylko w interesie linii lotniczych, ale także w interesie obywateli UE.

4.6.3.

W związku z tym EKES zaleca, by Komisja zapewniła zharmonizowane wdrożenie tej klauzuli za pomocą ewentualnie bardziej konkretnych przykładów sytuacji, które mogłyby doprowadzić do retorsji ze strony UE.

4.7.   EKES jest zdania, że pracownicy branży lotniczej ze Zjednoczonego Królestwa powinni zachować prawa przysługujące im na mocy przepisów UE, zwłaszcza te wynikające z dyrektywy w sprawie czasu pracy, dyrektywy w sprawie pracy tymczasowej, rozporządzenia dotyczącego ograniczeń czasu lotu, dyrektywy w sprawie europejskiej rady zakładowej, dyrektywy dotyczącej przejęcia przedsiębiorstw itp., w celu zachowania równych warunków działania względem przewoźników z Unii.

---

(1)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Dz.U. L 293 z 31.10.2008, s. 3).

(2)  COM(2018) 556 final/2; COM(2018) 880 final

(3)  COM(2018) 893 final, art. 3 II.

(4)  COM(2018) 893 final, art. 4.

(5)  COM(2018) 893 final, art. 4 i art. 5.

(6)  COM(2018) 895 final.

(7)  Opinia EKES-u „Bezpieczeństwo lotnicze po brexicie”, TEN/688 (Zob. s. 37 w Dz.U.).

(8)  COM(2018) 893 final, art. 3 ust. 1.

(9)  COM(2018) 893 final, art. 3 ust. 2.

(10)  COM(2018) 893 final, art. 4.

(11)  COM(2018) 893 final, art. 5.

(12)  COM(2018) 893 final, art. 6.

(13)  COM(2018) 893 final, art. 7.

(14)  COM(2018) 893 final, art. 8.

(15)  COM(2018) 893 final, art. 9.

(16)  COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD).

(17)  Rozporządzenie (WE) nr 868/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. dotyczące ochrony przed subsydiowaniem i nieuczciwymi praktykami cenowymi powodującymi uszczerbek dla przewoźników lotniczych Wspólnoty w świadczeniu usług lotniczych z krajów nienależących do Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 162 z 30.4.2004, s. 1).

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad zapewniających podstawowe połączenia w zakresie transportu drogowego towarów w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej”

[COM(2018) 895 final – 2018/0436 (COD)]

(2019/C 190/08)

Sprawozdawca generalny: Raymond HENCKS

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 14.1.2019 Rada Unii Europejskiej, 14.1.2019
Podstawa prawna	Art. 91 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Decyzja Prezydium	22.1.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	76/1/0

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES popiera wysiłki Komisji mające na celu tymczasowe zapewnienie podstawowych połączeń w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów przez pojazdy ciężarowe między UE a Zjednoczonym Królestwem i odwrotnie w wypadku wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE bez ratyfikowanej umowy o wystąpieniu, co sprawi, że kraj ten nie będzie już związany prawem Unii.

1.2.

EKES wyraża zadowolenie, że w omawianym wniosku dotyczącym rozporządzenia przyznaje się przewoźnikom drogowego transportu towarów ze Zjednoczonego Królestwa, do dnia 31 grudnia 2019 r., prawa do wykonywania przewozów dwustronnych między punktem początkowym a docelowym w Zjednoczonym Królestwie i Unii Europejskiej na warunkach określonych we wniosku i w szczególności pod warunkiem że przewoźnicy unijni będą mogli przemieszczać się na terytorium Zjednoczonego Królestwa na równoważnych warunkach obejmujących uczciwe, sprawiedliwe i niedyskryminujące warunki konkurencji.

1.3.

EKES wyraża głęboką nadzieję, że najpóźniej przed dniem wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE bez umowy, władze tego kraju przyjmą zestaw równoważnych środków tymczasowych gwarantujących, że unijni przewoźnicy drogowi przemieszczający się po Zjednoczonym Królestwie będą mieli takie same prawa jak te zaproponowane przez Komisję jako środek tymczasowy przewoźnikom posiadającym licencję w Zjednoczonym Królestwie, które to prawa upoważniają ich do świadczenia usług transportu towarów między terytorium Zjednoczonego Królestwa a 27 państwami członkowskimi.

1.4.

EKES wzywa Zjednoczone Królestwo i UE, by w przypadku wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE bez umowy o wystąpieniu, wynegocjowały one i ustanowiły za porozumieniem i przed końcem wspomnianego okresu przejściowego, podstawowe połączenia w kontekście ECMT, a także przyszłe zasady dotyczące stosunków między Zjednoczonym Królestwem a Unią Europejską.

1.5.

Przepisy socjalne i techniczne, które powinny być przestrzegane w okresie przejściowym przez przewoźników mogących korzystać z licencji Zjednoczonego Królestwa i przemieszczających się po terytorium Unii, nie obejmują zasad dotyczących wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia zawodowych kierowców samochodów ciężarowych. Z uwagi na to, że chodzi tu o bardzo ważny czynnik bezpieczeństwa, EKES wzywa do uzupełnienia art. 4 omawianego wniosku dotyczącego rozporządzenia odniesieniem do dyrektywy 2003/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia kierowców niektórych pojazdów drogowych do przewozu rzeczy lub osób, zmieniającej rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz dyrektywę Rady 91/439/EWG i uchylającej dyrektywę Rady 76/914/EWG (1).

2.   Wprowadzenie

2.1.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 (2) ustanawia wspólne zasady swobodnego dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy w całej Wspólnocie, dla każdego pojazdu o maksymalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, na lub z terytorium państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich.

2.2.

Ma ono na celu zniesienie wszelkich ograniczeń, w tym dotyczących dostępu do rynku, w odniesieniu do dostawcy usług transportu towarowego ze względu na przynależność państwową lub fakt, że ma on siedzibę w innym państwie członkowskim niż to, w którym usługi mają być świadczone. Tego rodzaju przewóz jest, co do zasady, wykonywany na podstawie licencji wspólnotowej wydanej przez dane państwo członkowskie, uzupełnionej, jeżeli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwem kierowcy.

2.3.

Przewozy z państw członkowskich do państw trzecich są nadal w znacznym zakresie regulowane przez umowy dwustronne pomiędzy państwami członkowskimi a poszczególnymi państwami trzecimi.

2.4.

Gdyby doszło do wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej bez umowy o wystąpieniu, usługi transportu drogowego towarów ze Zjednoczonego Królestwa nie byłyby już związane prawem Unii. Bez ważnego zezwolenia, przewoźnicy drogowi ze Zjednoczonego Królestwa nie mieliby już dostępu do rynku przewozów drogowych w Unii i (prawdopodobnie) vice versa.

2.5.

Obecnie jedyną podstawą prawną mogącą zrekompensować brak umowy o wystąpieniu jest wielostronny system kwot na transport, ustanowiony przez Europejską Konferencję Ministrów Transportu (ECMT), mający zastosowanie w 43 krajach, w tym w 26 państwach członkowskich UE (z wyjątkiem Cypru) i w Zjednoczonym Królestwie. Zezwala on na międzynarodowy transport towarów pomiędzy państwem rejestracji pojazdu a innym członkiem ECMT.

2.6.

Liczba zezwoleń wydanych dla państwa członkowskiego ECMT w 2019 r. (23 252 w przypadku UE-27 i 984 dla Zjednoczonego Królestwa) jest jednak zbyt ograniczona, aby sprostać obecnej wielkości transportu. Liczba tych zezwoleń może zostać zwiększona wyłącznie jednomyślnie przez wszystkie państwa członkowskie ECMT, zatem wariant ten nie jest odpowiednim rozwiązaniem, aby uniknąć zakłócenia dostępu do rynku transportu drogowego towarów z UE do Zjednoczonego Królestwa i odwrotnie.

2.7.

Aby uniknąć wszelkich nieproporcjonalnych zakłóceń połączeń, co miałoby katastrofalne skutki dla obu stron, należy w trybie pilnym przyznać tymczasowe prawa do przemieszczania się w UE przewoźnikom drogowym ze Zjednoczonego Królestwa pod warunkiem że Zjednoczone Królestwo ze swej strony zastosuje te same przepisy wobec przewoźników z UE.

3.   Propozycje Komisji

3.1.

W przypadku wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE bez umowy o wystąpieniu, wniosek dotyczący przedmiotowego rozporządzenia przyznaje przewoźnikom drogowym ze Zjednoczonego Królestwa prawo do wykonywania dwustronnego transportu w UE od dnia następującego po dniu, w którym Traktaty przestają mieć zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa, do dnia 31 grudnia 2019 r.

3.2.

Niemniej jednak wspomniane prawo do wykonywania dwustronnego transportu w UE przyznaje się wyłącznie pod warunkiem że Zjednoczone Królestwo zagwarantuje, że prawa, z których korzystają przewoźnicy ze Zjednoczonego Królestwa w Unii, będą w pełni równoważne prawom przyznanym unijnym przewoźnikom drogowego transportu towarów w Zjednoczonym Królestwie. W przypadku nieprzestrzegania tej równoważności Komisja jest uprawniona w drodze aktu delegowanego do:   ograniczenia zdolności przewozowych i/lub liczby przejazdów; lub   zawieszenia stosowania omawianego rozporządzenia; lub   przyjęcia innych stosownych środków.

3.3.

Prawa przyznane przewoźnikom drogowego transportu towarów ze Zjednoczonego Królestwa muszą być zgodne z odpowiednimi przepisami prawa Unii mającymi zastosowanie do transportu drogowego towarów, w szczególności w odniesieniu do: — osób wykonujących czynności w trasie i kierowców pracujących na własny rachunek, — przepisów prawa socjalnego dotyczących transportu drogowego, — tachografów, — maksymalnych dopuszczalnych wymiarów i obciążeń niektórych pojazdów, — urządzeń ograniczenia prędkości w niektórych kategoriach pojazdów, — obowiązkowego stosowania pasów bezpieczeństwa, — przestrzegania dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników, — zgodności ze wspólnotowymi zasadami dotyczącymi uczciwej i niedyskryminacyjnej konkurencji.

3.4.

Państwa członkowskie i Komisja są uprawnione do sprawdzenia, czy przewoźnicy drogowego transportu towarów do Unii posiadają licencje lub świadectwa wydane przez Zjednoczone Królestwo zgodnie z odpowiednimi normami, czy wszystkie odpowiednie przepisy krajowe i unijne są przestrzegane oraz czy przyznane prawa nie są przekraczane.

3.5.

Państwa członkowskie nie mogą negocjować ani zawierać ze Zjednoczonym Królestwem żadnych dwustronnych umów o transporcie drogowym towarów w sprawach wchodzących w zakres omawianego wniosku dotyczącego rozporządzenia.

4.   Uwagi ogólne

4.1.

Transport drogowy towarów jest sektorem o kluczowym znaczeniu zarówno dla Zjednoczonego Królestwa, jak i dla UE. Co roku między terytorium Zjednoczonego Królestwa a UE przemieszcza się ponad 4,4 mln pojazdów wykonujących przewóz towarów z udziałem kierowców. W 2015 r. Zjednoczone Królestwo dokonało wywozu łącznie 21 350 000 ton towarów do UE przy użyciu transportu drogowego. W tym samym czasie UE wywiozła do Zjednoczonego Królestwa 26 816 000 ton towarów (3).

4.2.

Wynika z tego, że istnienie barier w tej wymianie miałoby poważne skutki dla handlu, zatrudnienia i wzrostu gospodarczego dla obu stron, a także poważnie zakłóciłoby łańcuch dostaw.

4.3.

EKES wyraża uznanie dla Komisji za zaproponowanie środków awaryjnych w celu uniknięcia najgorszego scenariusza, poprzez tymczasowe przyznanie przewoźnikom drogowego transportu towarów ze Zjednoczonego Królestwa prawa do wykonywania przewozów dwustronnych między punktami w Zjednoczonym Królestwie i UE na warunkach określonych we wniosku, w tym przy zagwarantowaniu równoważonego dostępu dla przewoźników z UE w Zjednoczonym Królestwie i uczciwych warunków konkurencji, w oczekiwaniu na to, że do czasu wygaśnięcia okresu przejściowego z dniem 31 grudnia 2019 r. zostaną wynegocjowane i uzgodnione za porozumieniem niezbędne ustalenia dotyczące podstawowych połączeń w ramach systemu ECMT i ewentualne przyszłe zasady dotyczące stosunków między Zjednoczonym Królestwem a Unią Europejską.

4.4.

EKES wyraża głęboką nadzieję, że gdyby doszło do wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z UE bez umowy o wystąpieniu, władze tego kraju przyjmą najpóźniej dzień przed tym wystąpieniem zestaw równoważnych środków tymczasowych gwarantujących, że unijni przewoźnicy drogowi przemieszczający się po Zjednoczonym Królestwie będą mieli takie same prawa jak te zaproponowane przez Komisję jako środek tymczasowy przewoźnikom posiadającym licencję w Zjednoczonym Królestwie, które to prawa upoważniają ich do świadczenia usług transportu towarów między terytorium Zjednoczonego Królestwa a 27 państwami członkowskimi.

4.5.

Gdyby Zjednoczone Królestwo odmówiło przyznania w wyznaczonym terminie tego rodzaju wzajemności praw do transportu, proponowane rozporządzenie stałoby się nieważne, a towary przewożone przez pojazdy ciężarowe ze Zjednoczonego Królestwa musiałyby być albo przeładowywane na granicy z UE na pojazdy ciężarowe zarejestrowane w Unii albo, o ile to możliwe, przewożone przez lekkie pojazdy użytkowe o dopuszczalnej masie mniejszej niż 3,5 tony, które nie podlegają wspólnym przepisom dotyczącym dostępu do międzynarodowego przewozu towarów.

4.6.

W swojej opinii w sprawie dostępu do rynku międzynarodowego drogowego transportu rzeczy i do zawodu przewoźnika drogowego (4) z dnia 18 stycznia 2018 r., odnoszącej się do wniosku dotyczącego rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1072/2009, EKES podkreślił już, że brak rozszerzenia tego rozporządzenia na lekkie pojazdy użytkowe może zakłócić konkurencję. EKES przypomina swój postulat, by lekkie pojazdy użytkowe zostały objęte wyżej wymienionym rozporządzeniem, choć być może w złagodzonej formie.

5.   Uwagi szczegółowe

5.1.

W art. 4 wniosku dotyczącego przedmiotowego rozporządzenia wymieniono przepisy socjalne i techniczne, które muszą być przestrzegane w okresie przejściowym przez przewoźników mogących korzystać z licencji Zjednoczonego Królestwa na terytorium Unii.

5.2.

EKES zauważa, że wśród wspomnianych zobowiązań brakuje tych dotyczących wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia zawodowych kierowców samochodów ciężarowych. Z uwagi na to, że chodzi tu o bardzo ważny czynnik bezpieczeństwa, EKES wzywa do uzupełnienia wspomnianego artykułu odniesieniem do dyrektywy 2003/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia kierowców niektórych pojazdów drogowych do przewozu rzeczy lub osób, zmieniającej rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz dyrektywę Rady 91/439/EWG i uchylającej dyrektywę Rady 76/914/EWG.

---

(1)  Dz.U. L 226 z 10.9.2003, s. 4.

(2)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U. L 300 z 14.11.2009, s. 72).

(3)  Dane statystyczne brytyjskiego stowarzyszenia drogowego transportu towarów (Road Haulage Association).

(4)  Dz.U. C 197 z 8.6.2018, s. 38.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące kontynuacji trwających działań w zakresie mobilności edukacyjnej w ramach programu Erasmus+ w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (»Zjednoczone Królestwo«) z Unii Europejskiej”

(COM(2019) 65 final — 2019/0030 (COD))

(2019/C 190/09)

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 30.1.2019 Rada Unii Europejskiej, 12.2.2019
Podstawa prawna	Art. 165 ust. 4, art. 166 ust. 4 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	152/0/1

Uznawszy, że treść wniosku jest w zupełności zadowalająca i nie wymaga żadnego komentarza ze strony EKES-u, na 541. sesji plenarnej w dniach 20 i 21 lutego 2019 r. (posiedzenie z dnia 20 lutego 2019 r.) Komitet jednomyślnie postanowił wydać pozytywną opinię na temat proponowanego tekstu.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 508/2014 w odniesieniu do niektórych przepisów dotyczących Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego z powodu wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii”

[COM(2019) 48 final — 2019/0009 (COD)]

(2019/C 190/10)

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 30.1.2019 Rada Unii Europejskiej, 6.2.2019
Podstawa prawna	Art. 43 ust. 2 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	159/0/2

Uznawszy, że treść wniosku jest w zupełności zadowalająca i nie wymaga żadnego komentarza ze strony EKES-u, na 541. sesji plenarnej w dniach 20–21 lutego 2019 r. (posiedzenie z dnia 20 lutego 2019 r.) Komitet 159 głosami – 2 osoby wstrzymały się od głosu – postanowił wydać pozytywną opinię na temat proponowanego tekstu.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) 2017/2403 w odniesieniu do upoważnień dla unijnych statków rybackich do połowów na wodach Zjednoczonego Królestwa oraz w odniesieniu do operacji połowowych prowadzonych przez statki rybackie Zjednoczonego Królestwa na wodach Unii”

(COM(2019) 49 final – 2019/0010 (COD))

(2019/C 190/11)

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 30.1.2019 Rada Unii Europejskiej, 6.2.2019
Podstawa prawna	Art. 43 ust. 2 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Data przyjęcia na sesji plenarnej	20.2.2019
Sesja plenarna nr	541
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	171/0/2

Uznawszy, że treść wniosku jest w zupełności zadowalająca i nie wymaga żadnego komentarza ze strony EKES-u, na 541. sesji plenarnej w dniach 20–21 lutego 2019 r. (posiedzenie z dnia 20 lutego 2019 r.) Komitet 171 głosami (2 osoby wstrzymały się od głosu) postanowił wydać pozytywną opinię na temat proponowanego tekstu.