Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Finansowanie europejskiego filaru praw socjalnych”

(opinia z inicjatywy własnej)

(2018/C 262/01)

Sprawozdawczyni:

Anne DEMELENNE

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	15.2.2018
Podstawa prawna	Artykuł 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
	Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	26.3.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za / przeciw / wstrzymało się)	155/3/4

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Zasady europejskiego filaru praw socjalnych (filaru socjalnego) i ich wdrożenie wraz z realizacją agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 powinny stanowić jedną z ważniejszych pozycji w negocjacjach w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych UE na okres po roku 2020.

1.2.

Urzeczywistnienie filaru socjalnego będzie wymagało udoskonaleń ze strony państw członkowskich. Tablica wskaźników społecznych, opracowana jednocześnie z zasadami filaru, wskazuje na istotne niedociągnięcia i rozbieżności w całej UE. Przezwyciężenie tych braków będzie wymagało zaangażowania na wszystkich poziomach, w tym ze strony państw członkowskich, partnerów społecznych i podmiotów społeczeństwa obywatelskiego. Zakłada ono także solidny fundament w postaci podstawy budżetowej, inwestycji i wydatków bieżących. Należy zastanowić się nad finansowaniem tych celów.

1.3.

Potrzeby wydatkowania są szczególnie duże w krajach o niższych dochodach i w krajach, których budżety w ostatnich latach ucierpiały z powodu spadku dochodów. Wszystkie państwa członkowskie są w pewnym stopniu ograniczone przepisami UE dotyczącymi budżetu i poziomu zadłużenia. Jednak można poszerzyć zakres puli do wydatkowania w ramach możliwości państw członkowskich i poprzez rozmaite programy unijne.

1.4.

W pewnych dziedzinach, np. w zwiększaniu dostępności cyfrowej, pomocne mogą być inwestycje sektora prywatnego pod warunkiem, że stworzy się odpowiednie ramy regulacyjne. Niemniej same inwestycje sektora prywatnego nie wystarczą i nie uchronią najsłabszych grup społecznych przed wykluczeniem. A to właśnie stanowi istotę filaru socjalnego. Inwestycje publiczne w państwach członkowskich można ułatwić, powołując się na złotą regułę budżetową w odniesieniu do inwestycji publicznych o celu społecznym. Pozwoli to na większą elastyczność w stosowaniu przepisów budżetowych (1) z myślą o osiągnięciu celów europejskiego filaru praw socjalnych.

1.5.

Inwestycje publiczne można także zwiększać w ramach istniejących instrumentów UE, zwłaszcza europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (ESIF), które mogą być bardziej ukierunkowane na cele filaru socjalnego. Również Europejski Bank Inwestycyjny może pobudzać inwestycje publiczne za pomocą Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS), który umożliwił mu utrzymanie poziomu kredytowania na przestrzeni ostatnich lat. Wsparcie to, zgodnie z jego mandatem, powinno wyraźnie obejmować cele filaru socjalnego.

1.6.

Odpowiednia polityka podatkowa, w tym skuteczna walka z oszustwami podatkowymi, unikaniem opodatkowania i agresywnym planowaniem podatkowym, powinna umożliwić państwom członkowskim i UE znalezienie dodatkowych środków na finansowanie filaru socjalnego. Skuteczne wykorzystanie dodatkowych środków wymaga wdrożenia programów i planów działania dotyczących realizacji filaru socjalnego jako integralnej części europejskiego semestru, a w szczególności uwzględnienia go w krajowych programach reform i programach konwergencji. W tym kontekście UE powinna również rozważyć nowe sposoby zwiększenia zasobów własnych.

1.7.

Wdrażanie filaru socjalnego zakłada zaangażowanie, aktywną współodpowiedzialność i uczestnictwo odpowiednich zainteresowanych stron na różnych szczeblach: w instytucjach unijnych, państwach członkowskich oraz na poziomie władz lokalnych i regionalnych, partnerów społecznych oraz innych podmiotów społeczeństwa obywatelskiego.

2.   Kontekst

2.1.

Europejski filar praw socjalnych, ogłoszony i podpisany przez Radę Unii Europejskiej, Parlament Europejski i Komisję Europejską w dniu 17 listopada 2017 r., ma być krokiem w kierunku wzmocnienia praw socjalnych i poprawy życia obywateli w krótkiej i średniej perspektywie czasowej. Realizacja filaru socjalnego stanowi wspólne zobowiązanie i odpowiedzialność Unii, jej państw członkowskich i partnerów społecznych.

2.2.

Świadczy to o tym, że przywódcy 27 państw członkowskich uznali, że należy priorytetowo zająć się problemem niepewności ekonomicznej i społecznej (2). Potrzeba pilnej realizacji filaru socjalnego związana jest z kiepskimi wynikami gospodarczymi i społecznymi obserwowanymi w wielu krajach od 2008 r. i z nowymi możliwościami i wyzwaniami wynikającymi z globalizacji. Związana jest także ze zmianą klimatu, migracją na masową skalę, cyfryzacją i starzeniem się społeczeństwa oraz z coraz większym zróżnicowaniem warunków ekonomicznych i społecznych w UE po kryzysie finansowym i gospodarczym, a także z trendami w polityce wielu państw, stanowiącymi potencjalne zagrożenie dla przyszłej jedności i spójności Europy. Uzyskanie przez Europę „»potrójnego A« o wymiarze społecznym” zostało przedstawione w październiku 2014 r. w Parlamencie Europejskim przez nowo wybranego przewodniczącego Komisji Europejskiej jako „tak samo ważne jak »potrójne A« w zakresie gospodarki i finansów” (3). Oczywiście realizacja takiego zamierzenia wymaga przyjęcia odpowiedzialności na wszystkich szczeblach w UE. Osiągnięcie takiego celu poprawiłoby spójność, stabilność polityczną i społeczną oraz wyniki gospodarcze. Nie wolno przy tym zapomnieć o znaczeniu automatycznych stabilizatorów na wypadek wstrząsów gospodarczych.

2.3.

Jak stwierdził EKES (4), filar socjalny jest polityczną deklaracją woli, ponieważ wciąż nie ma jeszcze jasnego planu jego wdrażania. Pod tym względem filar praw socjalnych jest niekompletny, gdyż brakuje w nim jednoznacznego uznania nowych praw i obowiązków. W warunkach silnej gospodarki i sprawiedliwego opodatkowania państwa członkowskie z pomocą UE mają udostępnić odpowiednie zasoby finansowe. Będzie to decydującym aspektem wdrażania filaru socjalnego.

2.4.

Komisja Europejska w maju 2018 r. przedstawi swoje propozycje kolejnych wieloletnich ram finansowych (WRF). Istotne jest, by filar socjalny oraz oenzetowskie cele zrównoważonego rozwoju były jednym z wątków przewodnich dla instytucji europejskich i państw członkowskich podczas prac nad kolejnym długoterminowym budżetem UE na lata po 2020 r.

2.5.

Właściwe wdrożenie filaru socjalnego będzie zależeć od odpowiednich reform politycznych w państwach członkowskich, np. od właściwych mechanizmów tworzenia wysokiej jakości miejsc pracy, zwiększania umiejętności i efektywnego wykorzystania zasobów publicznych. EKES, zgodnie ze swoimi wcześniejszymi opiniami, popiera reformy strukturalne ukierunkowane na rozwój społeczny i gospodarczy: na większą liczbę lepszych miejsc pracy, zrównoważony rozwój, jakość administracji i instytucji oraz zrównoważenie środowiskowe (5). Takie reformy powinny być dostosowane do poszczególnych krajów, zgodne z krajowymi programami reform (KPR), nastawione na zwiększenie dobrobytu i powiązane ze wsparciem demokratycznym, zaś nie powinny być oparte na uniwersalnym podejściu do wszystkich państw członkowskich (6).

2.6.

Właściwe wdrożenie filaru socjalnego będzie również wymagało zwiększenia dostępnych zasobów finansowych (7). Obecnie wydatki UE na cele społeczne stanowią jedynie średnio 0,3 % całości publicznych wydatków socjalnych w UE, przy czym większość pochodzi z budżetów państw członkowskich (8). Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z UE będzie miało znaczny wpływ na budżet UE. EKES podkreśla, że trzeba udostępnić wystarczające zasoby, aby realizować politykę społeczną. Popiera postulat Parlamentu Europejskiego, by obecny pułap 1 % na cele społeczne z wszystkich wydatków UE zwiększyć do 1,3 % DNB (9). Uważa, że zwiększenie zasobów własnych UE, na przykład poprzez zwiększenie podatku VAT, byłoby szczególnie nieuczciwe w kontekście społecznym. EKES podkreśla też potrzebę przeznaczenia większych zasobów na wspieranie polityki spójności, jak również na wsparcie dla pracowników i ogólnie dla obywateli. W centrum uwagi znajdzie się nabywanie umiejętności przez pracowników jako źródło wzmocnienia pozycji gospodarczej. Jednocześnie EKES zgadza się, że zwiększenie finansowania nie może ograniczać się jedynie do bezpieczeństwa, obrony i kontroli granic zewnętrznych. Europejski Fundusz Społeczny jest ważnym czynnikiem napędzającym konwergencję. EKES powtarza zatem swój postulat, że nie należy ograniczać jego roli w kontekście kolejnych wieloletnich ram finansowych UE, jeżeli chcemy sprostać przyszłym wyzwaniom (10).

2.7.

Tablica wskaźników społecznych, która towarzyszy przedstawionemu przez Komisję Europejską filarowi socjalnemu (11), ma służyć jako narzędzie monitorowania postępów w kierunku osiągnięcia bardziej sprawiedliwej Europy o silniejszym wymiarze społecznym. Wybór niektórych wskaźników, okresy wykorzystane do porównania oraz w niektórych przypadkach do interpretacji danych są przedmiotem krytyki (12). EKES apelował już o udoskonalenie tablicy wskaźników społecznych (13).

2.8.

W niektórych przypadkach stosuje się wyraźnie niewłaściwe wskaźniki. Dotyczy to choćby mierzenia postępów w zmniejszaniu różnic w płacy i zatrudnieniu kobiet i mężczyzn. Problem malejącej liczby godzin pracy dotyka obie płcie, ale bardziej mężczyzn niż kobiet, więc mniejsza różnica w tym zakresie (wskaźnik użyty w tablicy) nie odzwierciedla w tym przypadku wyraźniej poprawy. Poza tym okresy, na podstawie których ocenia się postęp, są różnej długości – czasami tylko jeden rok, czasami dłuższy okres, sięgający wstecz do momentu sprzed 2008 r., kiedy wybuchł kryzys. Tymczasem w badaniu długoterminowych trendów lepiej sprawdza się skala o dłuższej perspektywie. Wskaźniki należy interpretować w sposób elastyczny i uwzględniać zmiany w miarę upływu czasu, posiłkując się bieżącym stanem wiedzy i uaktualnianymi danymi z takich źródeł jak Eurofound. Przegląd i aktualizacja wskaźników powinny wynikać z otwartej dyskusji z udziałem partnerów społecznych i innych zainteresowanych podmiotów społeczeństwa obywatelskiego.

2.9.

Mimo różnych zastrzeżeń tablica wskaźników społecznych pozwala oszacować ogrom zadania, które należy jeszcze wykonać, by osiągnąć wyznaczone cele. Pokazuje ona niedostatki we wszystkich państwach członkowskich oraz znaczne rozbieżności w poziomach pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi, co może przełożyć się na większe nierówności społeczne. Z pewnością nie wszystkie państwa członkowskie zapewniają swoim obywatelom takie elementy jak akceptowalny poziom dochodów, standardu życia, zabezpieczenia społecznego, świadczeń socjalnych, poziom edukacji i dostęp cyfrowy.

2.10.

Dane dotyczące zatrudnienia i bezrobocia pokazują ogrom dysproporcji. W Grecji wskaźnik zatrudnienia wynosił 56 %, natomiast w Szwecji – 81 %. Stopa bezrobocia w Grecji wyniosła 23 %, a w Niemczech – 4 % – i jest to poziom najniższy w całej UE. Dane z tablicy wskaźników społecznych wskazują na duże rozbieżności w warunkach socjalnych w całej UE i pokazują, że w niektórych krajach poziom niewykorzystanego potencjału jest znacznie wyższy niż w innych.

2.11.

Wiele innych wskaźników pozwala wysnuć podobny wniosek. I tak na przykład odsetek osób w wieku 18–24 lat przedwcześnie kończących naukę wynosi 20 % w Hiszpanii, za to w Chorwacji nie przekracza 3 %. Ten ostatni wskaźnik jest jednak zwodniczy, jeśli chodzi o obraz ogólnej sytuacji młodych ludzi, gdyż odsetek bezrobocia młodzieży w Chorwacji jest jednym z najgorszych w całej UE. W Bułgarii odsetek ludności zagrożonej ubóstwem wynosi 40 % przy unijnej średniej na poziomie 23 %.

2.12.

Odsetek młodzieży NEET (14) (osoby w wieku 15–24 lat, które nie pracują, nie kształcą się i nie szkolą) wynosi od 20 % we Włoszech do poniżej 5 % w Holandii. W Danii 54 % osób, które chcą pracować, korzysta ze wsparcia na rzecz aktywizacji zawodowej, w tym ze szkoleń, zachęt dotyczących zatrudnienia oraz podobnych środków, i tylko niecałe 3 % szukających pracy w Bułgarii.

2.13.

Na Słowacji tylko 1,1 % dzieci do 3. roku życia jest w żłobku bądź w przedszkolu w pełnym wymiarze godzin – w Danii zaś ponad 77 % dzieci. Niezaspokojone potrzeby zdrowotne, zwykle z powodu ograniczeń finansowych, szacuje się na ponad 12 % w Estonii i Grecji, natomiast w Austrii są one na minimalnym poziomie.

2.14.

W całej UE 44 % ludności nie ma wystarczających umiejętności cyfrowych, przy czym w Bułgarii wskaźnik ten wynosi 74 %, a w Luksemburgu 14 %.

2.15.

A zatem wdrożenie filaru socjalnego może dla wielu obywateli oznaczać poprawę warunków funkcjonowania w życiu społecznym i na rynku pracy i w efekcie przyczynić się do lepszego potencjału gospodarczego UE. Przyniesie to pozytywną konwergencję w odniesieniu do krajów, które obecnie są w tyle. Niektóre wskaźniki sygnalizują już poprawę przez ostatnie lata, jednak nie dotyczy to wszystkich aspektów i zresztą znaczne różnice nadal się utrzymują.

2.16.

Urzeczywistnienie celów filaru socjalnego będzie ogromnym wyzwaniem wymagającym zaangażowania państw członkowskich przy wsparciu ze strony Unii Europejskiej. Zamierzenie to zakłada także pełne włączenie partnerów społecznych oraz wspieranie i promowanie ich wspólnych działań, w szczególności zawierania umów zbiorowych o szerszym zakresie, zwłaszcza obejmujących pewność zatrudnienia, jakość pracy, warunki wynagrodzenia oraz zdrowie i bezpieczeństwo w miejscu pracy. Oprócz tego znaczący wkład mogą wnieść organizacje społeczeństwa obywatelskiego, gdyż mają doświadczenie i dobrze znają problemy określonych grup społecznych. Niebagatelny może okazać się też udział prywatnych przedsiębiorstw uczestniczących w partnerstwach publiczno-prywatnych i inwestujących w rozwój umiejętności i kwalifikacji swych pracowników.

3.   Obszary polityki

3.1.

Wdrażanie można wesprzeć dzięki nowym środkom o charakterze ustawodawczym i nieustawodawczym, w tym poprzez zapewnienie faktycznej realizacji już uzgodnionych strategii w państwach członkowskich, a także dzięki wykorzystaniu europejskiego semestru oraz zaleceniom dla poszczególnych krajów wydanym w ramach tego procesu (15). Zaangażowanie partnerów społecznych na wszystkich szczeblach jest niezbędne dla pomyślnej realizacji tych inicjatyw.

3.2.

Zalecenia dla poszczególnych krajów w 2015 i/lub 2016 r. dotyczyły dziedzin objętych filarem socjalnym, głównie systemów emerytalnych, usług publicznych, opieki społecznej i zdrowotnej, opieki nad dziećmi, mieszkalnictwa, podnoszenia umiejętności, aktywnej polityki w zakresie rynku pracy oraz kształcenia.

3.3.

Jednak aby zalecenia takie miały sens, muszą opierać się na założeniu dostępności niezbędnych środków. UE może odegrać pozytywną rolę poprzez różne programy i dzięki elastycznym przepisom dotyczącym budżetów państwowych i poziomów długu publicznego.

3.4.

Kwestie inwestycji i finansowania przewijają się w różny sposób we wszystkich obszarach objętych zakresem filaru socjalnego. Tablica wskaźników społecznych pozwala również wykazać potrzebę inwestycji w konkretnych obszarach we wszystkich – a zwłaszcza mniej zamożnych – państwach członkowskich. Finansowanie filaru socjalnego wiąże się więc z kwestiami polityki makroekonomicznej, polityką zarządzania gospodarczego nastawioną na konwergencję społeczną a nie rozbieżności społeczne, z dyskusjami na temat zarządzania strefą euro oraz z polityką na rzecz inwestycji, w tym inwestycji społecznych.

3.5.

EKES już wielokrotnie wskazywał na liczne pozytywne skutki dobrze zaplanowanych, skutecznych i wydajnych inwestycji społecznych ukierunkowanych na przyszłość, które – jak stwierdzono w pakiecie Komisji Europejskiej dotyczącym inwestycji społecznych – powinny być postrzegane nie jako koszt, lecz jako inwestycja w potencjał wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Europie. EKES ubolewa, że nie zrobiono więcej, by skutecznie zrealizować te cele. Inwestycje społeczne z czasem przynoszą zyski gospodarcze i społeczne w postaci zwiększenia zatrudnienia lub dochodów z pracy, polepszenia stanu zdrowia, zmniejszenia bezrobocia, lepszej edukacji, zmniejszenia ubóstwa i wykluczenia społecznego itp. Poprawiają także dobrobyt i dobrostan jednostki, a jednocześnie ożywiają gospodarkę poprzez zapewnienie lepiej wykwalifikowanej siły roboczej, wyższej wydajności i zatrudnienia. Tego rodzaju inwestycje, zwłaszcza jeśli wzmacniają zrównoważony wzrost gospodarczy, pomogłyby także w podnoszeniu umiejętności i kwalifikacji obywateli, zwiększyły ich szanse w społeczeństwie i na rynku pracy, a także pobudziły gospodarkę i przyczyniły się do tego, by UE wyszła z kryzysu silniejsza. Zapewniłyby również większą wydajność i skuteczność wydatków publicznych, prowadząc tym samym do oszczędności w budżetach publicznych w perspektywie średnio- i długoterminowe (16). EKES podkreśla również długoterminowe koszty braku działania i braku inwestycji w sferze społecznej. W tym kontekście zwrócił także uwagę na znaczenie inwestycji w solidne systemy zabezpieczenia społecznego, zważywszy również na to, że działają one jak automatyczne stabilizatory (17).

3.6.

Kwestie wymienione w kontekście filaru socjalnego, których nie da się rozwiązać bez dodatkowych inwestycji czy większego finansowania bieżącego, to: prawo do dobrej jakości kształcenia, szkolenia i uczenia się przez całe życie służących włączeniu społecznemu; poprawa równości płci i zmniejszenie zróżnicowania wynagrodzenia ze względu na płeć; zapobieganie ubóstwu pracujących; dostęp do usług opieki; przystępna cenowo wczesna edukacja; odpowiednia ochrona socjalna; odpowiednie zasiłki dla bezrobotnych; emerytury zapewniające dostateczny dochód; godność w starszym wieku; przystępna cenowo opieka profilaktyczna i lecznicza dobrej jakości; przystępna cenowo opieka długoterminowa dobrej jakości; mieszkalnictwo socjalne bądź pomoc mieszkaniowa dobrej jakości; dostęp do wody, urządzeń sanitarnych, energii, transportu, usług finansowych i komunikacji cyfrowej.

3.7.

Główne fundusze unijne na rzecz wzrostu gospodarczego i społecznego to europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, programy na rzecz konkurencyjności oraz Europejski Fundusz na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS). Inwestycje mogą również pochodzić z budżetów krajowych państw członkowskich oraz ze źródeł prywatnych.

3.8.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne są najważniejszym źródłem finansowania o złożonych procedurach nadzoru i oceny inwestycji. EKES-u uznał je w innej opinii za instrument służący zapewnieniu większych inwestycji w gospodarce realnej. Doprowadziły one do zwiększenia inwestycji sektora publicznego w krajach o niższych dochodach, lecz nie wystarczyły do zrekompensowania spadku inwestycji z innych źródeł ani do zapewnienia szybkiej konwergencji gospodarczej i społecznej. Trzeba koniecznie wzmocnić i zwiększyć te fundusze w celu wsparcia wysiłków na rzecz wdrożenia filaru socjalnego. EKES ponownie wyraża poparcie dla przeglądu przepisów dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz dla lepszej oceny skuteczności ich wkładu (18).

3.9.

Możliwe jest ukierunkowanie inwestycji na cele filaru socjalnego zarówno w zakresie podejmowanych działań, jak i warunków służących zapewnieniu uczciwych praktyk w dziedzinie zatrudnienia i wsparcia dla grup, które inaczej byłyby wykluczone.

3.10.

EFIS udziela gwarancji Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu (EBI), dzięki której tenże może utrzymać poziom kredytowania, który w przeciwnym razie musiałby zostać zmniejszony. EFIS, podobnie jak EBI, może wspierać projekty zgodne z filarem socjalnym. W niektórych wypadkach tak czyni, np. wspierając przedsiębiorczość społeczną oraz opiekę zdrowotną i społeczną. Do tej pory koncentrowano się raczej na typowo komercyjnych projektach, zaś korzyści społeczne stanowiły raczej produkt uboczny niż główny cel.

3.11.

EKES wzywa do wzmocnienia społecznego wymiaru wdrażania EFIS, np. w sektorze kształcenia, szkolenia i szkolenia zawodowego na rzecz zdobywania umiejętności i uczenia się przez całe życie, w kontekście rozwijania sektorów związanych z twórczością i kulturą, innowacji w dziedzinie opieki zdrowotnej i medycyny oraz usług społecznych, budownictwa socjalnego i opieki na dziećmi, a także turystyki i infrastruktury środowiskowej. Plan inwestycyjny dla Europy powinien wyraźnie wspierać zobowiązania podjęte na konferencji COP 21 (19).

3.12.

Mało uwagi poświęca się ocenie i nadzorowaniu projektów dotyczących warunków pracy, integracji społecznej grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji oraz inwestowania w infrastrukturę fizyczną dla usług socjalnych.

3.13.

Na samym początku postanowiono pomijać względy geograficzne przy rozdziale środków EFIS. Wiele krajów o niższych dochodach otrzymuje bardzo mało funduszy mimo wyraźnie znacznych potrzeb. Odpowiednie zmiany w przepisach mogą zagwarantować priorytetowe potraktowanie na drugim etapie słabiej rozwiniętych krajów.

3.14.

Finansowanie wdrażania filaru socjalnego będzie również w dużym stopniu zależeć od zasobów dostępnych na szczeblu państw członkowskich. W tym celu konieczne będzie finansowanie z budżetów państwowych zarówno inwestycji, jak i bieżących kosztów działań w kolejnych latach. To zaś może być ograniczone zasadami UE dotyczącymi budżetu i zadłużenia (20). Jak już Komitet wielokrotnie podkreślał (21), trzeba rozważyć sposoby zwiększenia dozwolonej elastyczności, np. poprzez złotą regułę, która umożliwiłaby inwestycje publiczne o społecznych celach, tak aby zrealizować cele filaru socjalnego, szczególnie poprzez zwiększenie poziomu dochodów, wzmocnienie spójności społecznej oraz zapobieżenie wykluczeniu grup defaworyzowanych, które nie mogą w pełni uczestniczyć w życiu społecznym. Jednocześnie generowano by zrównoważony wzrost gospodarczy.

3.15.

Odpowiedzialność przedsiębiorstw również odgrywa kluczową rolę w finansowaniu celów społecznych. Same inwestycje prywatne nie pomogą w realizacji celów filaru socjalnego, ale mogą one uzupełniać zobowiązania publiczne i wnosić wkład w wiele obszarów (w tym w zatrudnienie, poprawę umiejętności cyfrowych i opiekę społeczną), zwłaszcza za pomocą odpowiednich ram regulacyjnych i wsparcia finansowego z takich źródeł publicznych, jak europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne i/lub EBI.

3.16.

Trzeba uznać wagę środków finansowych dla wdrożenia filaru socjalnego i odpowiednio uwzględnić to podczas planowania. Istnieją już odpowiednie ramy instytucjonalne. Należy wyjaśnić zadania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz EFIS, aby uwzględnić wyraźne odniesienie do filaru socjalnego. Ponadto powinna istnieć możliwość pokrycia kosztów związanych z realizacją celów filaru z budżetu UE i budżetów państw członkowskich.

3.17.

W kontekście zwalczania oszustw podatkowych, rajów podatkowych i agresywnego planowania podatkowego oraz z myślą o zmniejszeniu nieuczciwej konkurencji podatkowej między państwami członkowskimi (22) należy wzmocnić środki przedsiębrane przez Komisję Europejską w zakresie sprawiedliwego opodatkowania (dotyczące przedsiębiorstw wielonarodowych i osób indywidualnych), a także środki na rzecz walki ze sprzeniewierzaniem zasobów z budżetu UE i ze związanymi z nimi nadużyciami (23). Jeśli chodzi o poszukiwanie nowych źródeł dochodów podatkowych w celu finansowania filaru socjalnego, przy jednoczesnym pełnym poszanowaniu zasady pomocniczości, to warto by promować opodatkowanie uwzględniające wkład wszystkich podmiotów i jednocześnie tworzące zachęty dla zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

3.18.

W odniesieniu do finansowania budżetu UE Komitet zgadza się z analizą przedstawioną w sprawozdaniu Grupy Wysokiego Szczebla ds. Zasobów Własnych pt. „Future financing of the EU” [Przyszłe finansowanie UE], która zmierza do ustanowienia budżetu UE składającego się w większości z niezależnych, przejrzystych i równych zasobów własnych (24). Ponadto EKES uważa, że należy zapewnić większy budżet.

---

(1)  Wnioski na przyszłość z myślą o uniknięciu dotkliwej polityki oszczędnościowej w UE (dotychczas nieopublikowana), pkt 1.6; Polityka gospodarcza w strefie euro w 2018 r. (dotychczas nieopublikowana), pkt 1.8 i 3.6; Dz.U. C 327 z 12.11.2013, s. 11; Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2018 r. (dotychczas nieopublikowana), pkt 1.4; Dz.U. C 226 z 16.7.2014, s. 21.

(2)  Europejski filar praw socjalnych, broszura, s. 6 (ISBN 978-92-79-74092-3).

(3)  http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-1525_pl.htm.

(4)  Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 145.

(5)  Na przykład poprawa otoczenia biznesowego, finansowania przedsiębiorstw oraz wydatków na badania i rozwój; zwiększanie produktywności przedsiębiorstw, sektorów i gospodarek; promowanie tworzenia wysokiej jakości miejsc pracy z wyższymi płacami oraz jednoczesne ograniczanie liczby tymczasowych i niestabilnych miejsc pracy o niskich płacach; wzmocnienie negocjacji zbiorowych i autonomii partnerów społecznych w ich ramach oraz dialogu społecznego na szczeblu lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim; reformowanie administracji publicznych w celu zwiększenia ich skuteczności w zakresie rozwoju gospodarczego i społecznego oraz w celu zwiększenia ich przejrzystości względem społeczeństwa; promowanie jakości systemów kształcenia i szkolenia dla pracowników, aby zapewnić równe szanse i rezultaty dla wszystkich grup społecznych.

(6)  Wspieranie reform strukturalnych w państwach członkowskich (dotychczas nieopublikowana), pkt 3.9.

(7)  Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 145.

(8)  Dokument otwierający debatę na temat społecznego wymiaru Europy, s. 24.

(9)  Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 14 marca 2018 r. w sprawie: „Następne WRF: przygotowanie stanowiska Parlamentu dotyczącego WRF na okres po 2020 r.” – (2017/2052(INI)), współsprawozdawcy: Jan Olbrycht, Isabelle Thomas, motyw 14.

(10)  Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 145, Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 131

(11)  https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/social-scoreboard/#.

(12)  Galgoczi, B. i inni „The Social Scoreboard Revisited”, ETUI, 2017 r.

(13)  Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 145.

(14)  Młodzież niekształcąca się, niepracująca ani nieszkoląca się.

(15)  Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 145.

(16)  Dz.U. C 125 z 21.4.2017, s. 10.

(17)  Dz.U. C 226 z 16.7.2014, s. 21.

(18)  Dz.U. C 303 z 19.8.2016, s. 94.

(19)  Dz.U. C 75 z 10.3.2017, s. 57.

(20)  Dz.U. C 177 z 18.5.2016, s. 35.

(21)  Wnioski na przyszłość z myślą o uniknięciu dotkliwej polityki oszczędnościowej w UE (dotychczas nieopublikowana), pkt 1.6; Polityka gospodarcza w strefie euro w 2018 r. (dotychczas nieopublikowana), pkt 1.8 i 3.6; Dz.U. C 327 z 12.11.2013, s. 11; Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2018 r. (dotychczas nieopublikowana), pkt 1.4; Dz.U. C 226 z 16.7.2014, s. 21.

(22)  Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 131.

(23)  Roczna analiza wzrostu gospodarczego na 2018 r., pkt 3.3.4, dotychczas nieopublikowana.

(24)  Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 131.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Strategia „LeaderSHIP 2020”: wizja przemysłu technologii morskich dla innowacyjnego, zrównoważonego i konkurencyjnego przemysłu morskiego w 2020 r.

(opinia z inicjatywy własnej)

(2018/C 262/02)

Sprawozdawca:	Marian KRZAKLEWSKI
Współsprawozdawca:	Patrizio PESCI

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	1.6.2017
Podstawa prawna	Artykuł 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
	Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialna	Komisja Konsultacyjna ds. Przemian w Przemyśle (CCMI)
Data przyjęcia przez CCMI	4.4.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za / przeciw / wstrzymało się)	197/1/2

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES zaleca, by wszystkie służby Komisji zwiększyły wysiłki, aby wziąć odpowiedzialność za dokończenie strategii LeaderSHIP 2020 (LS 2020) i za przygotowanie i realizację nowej strategii dla sektora – LeaderShip 2030, współpracując z zainteresowanymi stronami.

1.2.

Z uwagi na fakt, że strategia została przyjęta w 2013 r., na konkluzje i zalecenia przyjęte w dokumencie „LeaderSHIP 2020” wpływ wywarły skutki kryzysu gospodarczego z 2008 r. Jednakże na przestrzeni ostatnich lat zaszło wiele zmian i pojawiły się poważne problemy, jak również nowe szanse dla przemysłu morskiego w Europie. Dlatego EKES apeluje do Komisji, aby silniej wspierała przemysł morski w radzeniu sobie z wyzwaniami i możliwościami.

1.3.

Ogłaszając strategię LS 2020, Komisja i zainteresowane strony uzgodniły 19 zaleceń, których realizacja miała doprowadzić do wdrożenia strategii. W czasie wysłuchania interesariusze z sektora dokonali oceny realizacji tych zaleceń w ankiecie, której wyniki zostały omówione w rozdziale 3.

1.3.1.

EKES stwierdza, że stan realizacji wszystkich zaleceń 4 lata po ogłoszeniu strategii jest nierównomierny i zaawansowany średnio w 25 %. Stosunkowo dobrze realizowane są zalecenia dotyczące filara RDI. Pozytywnie, ale nieco gorzej wygląda realizacja zaleceń filara „umiejętności i zatrudnienie” z wyjątkiem kwestii nieformalnego uczenia. Gorzej przedstawia się realizacja ustaleń dotyczących „poprawy dostępu do rynku i uczciwej konkurencji”, których postęp oceniono tylko na 20 %. Najsłabiej realizowany jest filar „dostęp do finansowania” – średnio 15 %, z wyjątkiem działań dotyczących promowania finansowania przez EBI. EKES apeluje do Komisji i zainteresowanych stron o zwiększenie intensywności realizacji strategii i przeniesienie realizacji kluczowych zaleceń do postulowanej przez interesariuszy nowej strategii dla sektora – LeaderSHIP 2030.

1.4.

Podczas wysłuchania podkreślono, że europejski sektor technologii morskich jest jednym z najbardziej strategicznych sektorów w Europie i że znajduje się w stosunkowo dobrej kondycji, pomimo wielu trudności, jakim musiał stawić czoła zwłaszcza po kryzysie gospodarczym. Z kolei stocznie azjatyckie znalazły się w trudnym położeniu m.in. w wyniku intensywnej polityki pomocy państwa. Ale właśnie z uwagi na obecne kłopoty azjatyccy konkurenci będą zwiększać presję na Europę, co dotyczy szczególnie Chin. EKES zaleca, by Komisja Europejska przyjęła ramy, które zapewniłyby prawdziwie równe warunki w skali światowej dla europejskiego sektora TM.

1.5.

Chiński rząd oraz banki zapewnią pełne wsparcie finansowe przedsiębiorstwom państwowym tego kraju w realizacji ogłoszonej niedawno strategii zmierzającej do odebrania Europie pozycji lidera w dziedzinie budowy wysokiej klasy statków, takich jak statki wycieczkowe, oraz w zakresie zaawansowanego technologicznie sprzętu morskiego. W tej sytuacji EKES zaleca, by Komisja Europejska przyjęła silną politykę przemysłową i produkcyjną, opartą na wzajemności, dzięki której europejski przemysł technologii morskich będzie mógł sprostać konkurencji.

1.6.

Przemysł morski podlega obecnie presjom o charakterze regulacyjnym i społecznym. Jeśli chodzi o kwestie regulacyjne, od tego sektora wymaga się poprawy efektywności ekologicznej i efektywności w zakresie bezpieczeństwa i ochrony. Z kolei w wymiarze społecznym cyfryzacja, automatyzacja, bezpieczeństwo cybernetyczne lub internet rzeczy są potencjalnie przełomowymi technologiami, które mogą w zasadniczy sposób zmienić przyszłość sektora morskiego. Jednocześnie wyzwania te stwarzają interesujące możliwości dla europejskiego sektora TM. Dlatego EKES zaleca, by Komisja Europejska pobudzała inwestycje europejskiego sektora TM w obszarze RDI – na przykład w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) – w celu sprostania potrzebom sektora. RDI mają kluczowe znaczenie dla utrzymania konkurencyjnej pozycji europejskiego sektora TM w stosunku do konkurentów na poziomie globalnym.

1.7.

Europejskiemu sektorowi TM coraz bardziej zależy na wykorzystaniu potencjału gospodarczego mórz i oceanów w sposób zrównoważony. Produkcja energii wiatrowej na obszarach morskich, wykorzystanie energii mórz i oceanów, czy też akwakultura to tylko niektóre przykłady. W celu pełnego wykorzystania tego potencjału i sięgnięcia po nowe możliwości (jak np. magazynowanie energii na morzu), EKES zaleca Komisji Europejskiej wsparcie europejskiego sektora technologii morskich przy pomocy niebieskich PPP.

1.8.

W przeciwieństwie do konkurentów z Azji, dostęp do finansowania stanowi poważny problem dla europejskich stoczni i europejskich producentów sprzętu morskiego. Istniejące już europejskie instrumenty finansowe są niewystarczająco znane albo w ogóle nie nadają się do zastosowania w tak kapitałochłonnej branży. W związku z tym EKES wzywa Komisję Europejską do uruchomienia instrumentu finansowego, który przyczyni się do zwiększenia inwestycji w sektorze kapitału podwyższonego ryzyka, jakim jest europejski przemysł TM.

1.9.

Komitet uważa, że rola podsektora marynarki wojennej jest bardzo ważna dla utrzymania „masy krytycznej” całego europejskiego sektora stoczniowego i dodatkowo stanowi czynnik napędowy dla badań i innowacji w sektorze TM i poza nim. Dlatego EKES apeluje do Komisji, aby w ramach kontynuacji strategii LeaderSHIP morski przemysł obronny był jednym z filarów tej strategii.

1.10.

Aby zachować swoją konkurencyjność i innowacyjność, europejski sektor TM musi wdrażać nowe technologie oraz dysponować odpowiednio wykwalifikowanymi i przeszkolonymi pracownikami. EKES zaleca Komisji, by udzielić silnego wsparcia partnerom społecznym z branży stoczniowej, aby mogli kontynuować swoją działalność w ramach Europejskiej Rady ds. Umiejętności w Sektorze Technologii Morskich. EKES zwraca uwagę KE na potrzebę wspierania inicjatyw branżowych i wiedzy fachowej w celu rozwiązywania problemu niedopasowania umiejętności do potrzeb rynku pracy w tym sektorze.

1.11.

EKES przyjmuje do wiadomości ustalenia zawarte w sprawozdaniu w sprawie New trends in the shipbuilding and marine supply industries (1) i wzywa Komisję Europejską do współpracy z SEA Europe i IndustriALL oraz innymi zainteresowanymi stronami w celu wdrożenia zaleceń sformułowanych w tym sprawozdaniu.

2.   Kontekst opinii

Aktualny stan europejskiego przemysłu technologii morskich

2.1.

Europejski przemysł technologii morskich (TM) obejmuje wszystkie przedsiębiorstwa zaangażowane w projektowanie, budowę, utrzymanie i remont statków i innych struktur morskich, włącznie z kompletnym łańcuchem dostaw: systemów, wyposażenia i usług, wspieranym przez instytucje badawcze i edukacyjne. Firmy europejskie są liderem w zakresie innowacji i dostarczają rocznie połowę sprzętu morskiego na całym świecie.

2.2.

Stocznie europejskie odnoszą sukcesy w zakresie budowy, naprawy, konserwacji lub przebudowy bardzo złożonych i zaawansowanych technologicznie typów jednostek cywilnych i wojennych, takich jak statki wycieczkowe, promy, statki i instalacje typu offshore, fregaty, okręty podwodne itd. Zajmują się też wytwarzaniem i dostarczaniem technologii związanych z rozwojem „niebieskiego wzrostu” (energetyka typu offshore, akwakultura, wydobycie surowców z dna morskiego itp.). Realizują roczne obroty rzędu ok. 31 mld euro, zatrudniając bezpośrednio ponad 200 tys. osób a obecnie w Europie istnieje około 300 stoczni (2).

2.3.

Producenci i dostawcy urządzeń morskich z UE są liderem na światowym rynku. Skupiają ok. 22 tys. dużych, małych i średnich przedsiębiorstw, które dostarczają rozmaite materiały, systemy, technologie i wyposażenie lub świadczą usługi w zakresie inżynierii i doradztwa. Realizują roczne obroty rzędu ok. 60 mld euro, zatrudniając bezpośrednio ponad 350 tys. osób. Ich udział w światowym rynku wynosi ok. 50 %.

2.4.

Europejski sektor technologii morskich inwestuje 9 % swoich zysków ze sprzedaży w badania, rozwój i innowacje – to znaczy ma najwyższą w Europie intensywność inwestycji w RDI.

2.5.

Światowy przemysł stoczniowy boryka się z jednym z najpoważniejszych kryzysów od lat, zaś 2016 był najgorszym okresem do tej pory, przy czym oczekuje się, że sytuacja stanie się jeszcze gorsza w nadchodzących dwóch lub trzech latach. Zmniejszony popyt na transport ładunków w Azji doprowadził do znacznego spadku w portfelu zamówień. Jedynie Europa potrafiła od 2012 roku utrzymać trend wzrostu zamówień, nie korzystając przy tym ze wsparcia finansowego lub dotacji. Jednocześnie europejscy producenci wyposażenia morskiego muszą zmierzyć się z negatywnymi skutkami dramatycznego spadku zamówień z Azji.

2.6.

W 2016 roku stocznie europejskie osiągnęły wyższą wartość nowych zamówień niż jednostek już dostarczanych. Europejskie umowy na nowe statki osiągnęły wartość 14,7 mld USD, co stanowiło 55 % wartości nowych zamówień w skali światowej.

2.7.

Konkurencyjność krajów Azji Wschodniej opiera się w dużej mierze na protekcjonistycznych politykach krajowych, w tym dotacjach oraz innej pomocy finansowej i wymogach dotyczących lokalnych zasobów itp. Ponadto te kraje, w przeciwieństwie do Europy, konsekwentnie zamawiają nowe jednostki w swoich stoczniach. Natomiast europejscy armatorzy przekierowali zamówienia na budowę statków towarowych, a także statków do wspomagania instalacji offshore z Europy na stocznie z Azji. W związku z tym europejski portfel zamówień zmienił się w ostatniej dekadzie w kierunku budowy zaawansowanych technologicznie typów statków o większej wartości dodanej. Co ciekawe, zmiany te miały miejsce w czasie, kiedy europejski sektor żeglugi sam korzystał z programów wsparcia finansowego lub fiskalnego.

Kontekst strategii LeaderSHIP 2020

2.8.

Strategia LeaderSHIP 2020 (3) ma swój początek w inicjatywie LeaderSHIP 2015, która została zainicjowana w 2003 roku a jej celem było zapewnienie skoordynowanej reakcji na wyzwania stojące przed europejskim sektorem przemysłu stoczniowego. Główny nacisk kładziono na działania oparte na wiedzy i potrzebę lepszego zwrotu z inwestycji w stoczniach w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji.

2.9.

W 2008 r. w europejski sektor stoczniowy uderzył światowy kryzys gospodarczy. Skutki kryzysu są obecne w sektorze do dziś. Dlatego potrzebna była silna reakcja w postaci nowej strategii LeaderSHIP 2020 (LS 2020).

2.10.

Dokument prezentujący w 2013 roku strategię LS 2020 został wypracowany przez szeroką grupę interesariuszy na czele z reprezentantami przemysłu, Komisją Europejską, Parlamentem i partnerami społecznymi (SEA Europe i IndustriALL).

2.11.

W strategii określono cechy tego przemysłu: innowacyjny, „zielony”, wyspecjalizowany w rynkach zaawansowanych technologii, energooszczędny i zdolny do rozszerzania się na nowe rynki.

2.12.

W raporcie prezentującym strategię LS 2020 sformułowano jej następujące cztery filary: — Zatrudnienie i umiejętności — Poprawa dostępu do rynku i uczciwe warunki rynkowe — Dostęp do finansowania — Badania, rozwój i innowacje (RDI)

3.   Ocena stanu realizacji zaleceń zawartych w strategii LS 2020

3.1.

Ocena realizacji zaleceń zawartych w strategii LS 2020 została dokonana na podstawie ankiety wypełnionej przez uczestników wysłuchania publicznego. Poniżej przedstawiono wyniki ankiety.

3.2.

Postęp działań dotyczących filaru LS 2020 „zatrudnienie i umiejętności” należy ocenić jako umiarkowany. Najlepiej wygląda realizacja zaleceń: „utworzenie podgrupy sektora TM w systemie ESCO” oraz „promowanie sektora TM” – ocena 30 %. Źle oceniane są plany dotyczące „studium na temat nieformalnego uczenia się” – ocena „0”! Pozostałe zalecenia z tej grupy mają oceny 15–20 %.

3.3.

Wykonanie zaleceń 2. filaru „poprawa dostępu do rynku i uczciwa konkurencja” oceniane jest raczej słabo. Trzy działania ruszyły z miejsca: grupa robocza OECD ds. stoczni, zacieśnienie współpracy przemysłu z KE w kwestii ochrony własności intelektualnej i stosowania regulacji IMO oraz „wykorzystanie rozmaitych instrumentów polityki handlowej i prac prowadzących do umów o wolnym handlu”. Ich zaawansowanie oceniane jest na ok. 20 %. Realizacja innych działań z tej grupy jest znikoma.

3.4.

Gdy mowa o filarze „dostęp do finansowania”, strony odnotowały postęp jedynie w punkcie: „zbadanie i promowanie możliwości finansowania i rozszerzenia zakresu udzielania kredytów przez EBI” – ocena to 20–30 %. Realizacja zalecenia „zbadanie możliwości funkcjonowania niebieskiego PPP” oceniana jest na 15 %, a zalecenie dotyczące oceny „szans na długoterminowe finansowanie przez Komisję” praktycznie nie jest realizowane (5 %).

3.5.

Wykonanie zaleceń dotyczących RDI napawa umiarkowanym optymizmem. Realizacja trzech zaleceń jest na półmetku, a nawet dalej. Oto oceny w tej grupie: — zbadanie wykonalności projektów PPP w dziedzinie RDI dla sektora technologii morskich – ocena 50 %, — wprowadzenie przez Komisję przepisów dotyczących RDI do regulacji UE w związku z zakończeniem funkcjonowania Zasad ramowych dotyczących pomocy dla sektora stoczniowego – 60 %, — analiza możliwości alokacji funduszy strukturalnych w celu dywersyfikacji sektora TM, szczególnie w kontekście regionalnych strategii na rzecz inteligentnej specjalizacji – 45 %, — opracowanie przez przemysł TM kompleksowego PPP na poziomie UE w celu skoncentrowania badań morskich m.in. na zerowej emisji i efektywności energetycznej statków – 30 %.

4.   Uwagi ogólne i szczegółowe dotyczące realizacji priorytetów strategii LeaderSHIP 2020

Zatrudnienie i umiejętności

4.1.

Istnieje silna potrzeba zniwelowania niedoborów umiejętności i podnoszenia umiejętności pracowników oraz zapewnienia odpowiednich szkoleń i przekwalifikowań z myślą o utrzymaniu krytycznej masy wiedzy i know-how w europejskim przemyśle TM. Dlatego ważne jest wspieranie i kontynuacja prac rozpoczętych przez partnerów społecznych w projekcie Skills Council (4). Ponadto ważne jest, by instytucje europejskie angażowały partnerów społecznych w proces kształtowania polityki i w jakiekolwiek inicjatywy UE dotyczące tego sektora i by konsultowały się z nimi w tych kwestiach. Równie ważne jest to, aby organizacje zawodowe reprezentujące pracodawców i pracowników były w dalszym ciągu zaangażowane w dialog, w tym w dialog społeczny.

4.2.

Pracownicy muszą mieć odpowiednie wykształcenie, aby poradzić sobie z wyzwaniami Przemysłu 4.0 oraz z przyszłymi zmianami technologicznymi (np. cyfryzacją). Przyszli pracownicy przemysłu TM będą musieli posiadać umiejętności pozwalające im funkcjonować w kontekście szans i wyzwań niebieskiej gospodarki.

4.3.

Trzeba zdwoić wysiłki, aby poprawić atrakcyjność sektora. Należy zidentyfikować i zebrać różne możliwości kariery pracowników, a także wzmocnić mobilność studentów (tj. program Erasmus dla sektora TM). Komisja Europejska powinna nadal w pełni wspierać działalność SEA Europe i IndustriALL na poziomie europejskim w ramach komitetu dialogu sektorowego.

Poprawa dostępu do rynku i uczciwe warunki konkurencji

4.4.

Europejski przemysł nadal boryka się z nieuczciwą konkurencją ze strony państw trzecich zarówno w przemyśle stoczniowym, jak i – w coraz większym stopniu – w branży sprzętu morskiego. W wyniku kryzysu w Azji, wywołanego nadwyżką mocy produkcyjnych w następstwie ogromnych dotacji państwowych, władze publiczne tych krajów zamierzają wspierać lokalne stocznie a także lokalnych producentów sprzętu morskiego, co oznacza nasilenie eksportu. Tym samym zwiększy się presja konkurencyjna na europejskie stocznie oraz producentów sprzętu morskiego w Europie.

4.5.

Stocznie azjatyckie kierują teraz swoją uwagę na odnoszące sukcesy europejskie rynki bardziej zaawansowanych rodzajów statków, takich jak statki wycieczkowe i pasażerskie. Ponadto Chiny zapowiedziały w niedawnych oficjalnych dokumentach „Made in China 2025” i „China manufacturing 2025”, że będą dążyć do zdobycia pozycji światowego lidera w dziedzinie budowy wysokiej klasy statków, w tym statków wycieczkowych, oraz w zakresie zaawansowanego technologicznie sprzętu morskiego, a więc będą bezpośrednio konkurować z odnoszącymi sukcesy rynkami europejskimi. Polityka ta otrzymuje pełne rządowe wsparcie w postaci pomocy państwa. Taka polityka stanowi zagrożenie dla europejskiego sektora TM.

4.6.

Rynek amerykański pozostaje zamknięty z powodu ustawy Jonesa. Złagodzenie tej ustawy i otwarcie amerykańskiego rynku mogłoby stworzyć przemysłowi stoczniowemu interesujące możliwości. Unia powinna na to nalegać, mimo że obecny klimat polityczny w USA raczej sprzyja protekcjonizmowi.

4.7.

Podobnie jak Chiny, Stany Zjednoczone, Japonia czy Korea Południowa, decydenci w UE i państwach członkowskich powinni zdać sobie sprawę, że europejski przemysł stoczniowy i produkcja sprzętu morskiego stanowią strategiczne sektory gospodarki europejskiej, wymagające specjalnej uwagi i podejścia zarówno do celów cywilnych, jak również w marynarce wojennej.

4.8.

Komisja Europejska powinna dążyć do podpisania globalnego porozumienia określającego zasady kontroli dotacji oraz, ewentualnie, dyscypliny cenowej w ramach OECD (włączając Chiny), a także wspierać działania w tym kierunku.

4.9.

Wzajemność między Europą a państwami trzecimi ma zasadnicze znaczenie i w związku z tym powinna stanowić zasadę przewodnią w dwustronnych i wielostronnych negocjacjach handlowych i kwestiach związanych z dostępem do rynku. Jest ona fundamentem uczynienia europejskiego przemysłu, w tym sektora TM, bardziej konkurencyjnym w stosunku do światowych konkurentów. A zatem jeśli przedsiębiorstwa europejskie napotkają środki protekcjonistyczne w państwie trzecim, Unia powinna zastosować takie same kroki wobec firm z tych krajów pragnących prowadzić wymianę handlową z Europą. Tylko w ten sposób będzie istniała uczciwsza konkurencja dla europejskich stoczni i europejskiej branży sprzętu morskiego.

Dostęp do finansowania

4.10.

Komisja często przedstawia EFIS – narzędzie finansowe w planie Junckera – jako instrument (finansowy) dla przemysłu, niemniej jego zakres i korzyści nie są w pełni znane (jest skierowany głównie do MŚP). Trzeba lepiej objaśnić i rozpowszechnić to narzędzie oraz płynące z niego korzyści dla przemysłu TM.

4.11.

Przemysł stoczniowy wymaga dużej ilości kapitału, a w ostatnim czasie dostęp stoczni europejskich do finansowania stał się utrudniony. Tymczasem zagraniczne stocznie korzystają z istotnych zachęt finansowych, w tym z pomocy państwa. Komisja powinna zatem rozważyć utworzenie specjalnego systemu zapewniającego łatwiejszy dostęp europejskiego kapitałochłonnego przemysłu stoczniowego do finansowania.

4.12.

Należy korzystać z zachęt finansowych (np. w ramach europejskich programów finansowania, takich jak instrument „Łącząc Europę”, zachęt dla armatorów do inwestowania w przyjazne dla środowiska statki, sprzęt lub technologię), co przyniesie zwrot z inwestycji w Europie.

4.13.

Należy zbadać możliwość przyjęcia specjalnych przepisów sektorowych, które zapewnią bodźce mogące przyczynić się do poprawy globalnej konkurencyjności europejskiego sektora TM, przy jednoczesnym unikaniu sytuacji rodzących napięcia między państwami członkowskimi UE. W tym względzie do pewnego stopnia źródłem inspiracji mogą być przykłady najlepszych praktyk z innych sektorów, w szczególności sektora żeglugi.

4.14.

UE wraz z Norwegią powinny rozważyć utworzenie specjalnego programu poświęconego stymulowaniu przyjaznej dla środowiska i energooszczędnej żeglugi morskiej bliskiego zasięgu za pośrednictwem europejskiego przemysłu stoczniowego i branży sprzętu morskiego. EKES zachęca do wykorzystania przygotowanej w Komitecie dla prezydencji maltańskiej opinii rozpoznawczej „Strategie dywersyfikacji turystyki wodnej i morskiej” (5).

4.15.

Należy także rozważyć utworzenie programu finansowego umożliwiającego europejskim zakładom recyklingu złomowanie większych rodzajów statków.

4.16.

Dla zaawansowanego technologicznie sektora TM w UE instrumenty finansowe służące realizacji zamówień publicznych dla marynarki wojennej są bardzo ważnym czynnikiem napędowym i przyczyniają się w istotny sposób do utrzymania „masy krytycznej” produkcji całego sektora stoczniowego w UE, stymulując równocześnie badania i innowacje w całym sektorze i w jego otoczeniu. W tym kontekście EKES docenia pozytywną rolę europejskiego planu działań w sektorze obrony opracowanego niedawno przez Komisję.

Badania, rozwój i innowacje

4.17.

Komisja Europejska powinna ustanowić umowne partnerstwo publiczno-prywatne dla przemysłu morskiego w celu umożliwienia sektorowi dalszego inwestowania w rozwiązywanie problemów regulacyjnych i społecznych sektora żeglugi i w wykorzystanie potencjału gospodarczego działalności związanych z niebieskim wzrostem. Europejskie innowacje należy promować za pomocą specjalnego (europejskiego) programu wspierania innowacji.

4.18.

Europa powinna zapewnić finansowe wsparcie dla europejskich badań i rozwoju. Innowacje europejskie trzeba zaś odpowiednio chronić w zakresie praw własności intelektualnej. Europejski Urząd Patentowy powinien skutecznie monitorować europejskie patenty, w tym w europejskim sektorze TM, a także nakładać sankcje w wypadku naruszenia przepisów.

4.19.

Przyszły program ramowy (9. program ramowy) powinien zapewniać wystarczające wsparcie (finansowe) dla przemysłu morskiego, tak aby poradzić sobie w przyszłości z istotnymi wyzwaniami międzynarodowymi lub europejskimi o charakterze regulacyjnym i społecznym, do których należeć będą m.in. ekologizacja żeglugi (6), cyfryzacja, technologie przełomowe oraz połączona lub zautomatyzowana żegluga.

4.20.

Zdaniem EKES-u przyszły 9. program ramowy powinien również zawierać rozdział poświęcony wsparciu finansowemu przemysłu europejskiego z myślą o umożliwieniu mu pełnego wykorzystania gospodarczego potencjału niebieskiej gospodarki w Europie.

---

(1)  „Nowe tendencje w przemyśle stoczniowym i branżach zaopatrzenia morskiego”.

(2)  SEA Europe – The Voice of Maritime Civil & Naval Industries in Europe, 2017 newsletter.

(3)  http://ec.europa.eu/growth/sectors/maritime/shipbuilding/ec-support_pl.

(4)  Rada sektorowa ds. umiejętności.

(5)  Opinia EKES-u (Dz.U. C 209 z 30.6.2017, s. 1).

(6)  W odniesieniu do ekologizacji transportu morskiego, żegluga i przemysł technologii morskich – jako międzynarodowy sektor konkurujący na poziomie globalnym – preferują rozwiązania na szczeblu międzynarodowym, przy udziale Międzynarodowej Organizacji Morskiej w Londynie.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Spójność gospodarcza i społeczna a integracja europejska Bałkanów Zachodnich – wyzwania i priorytety”

(opinia rozpoznawcza)

(2018/C 262/03)

Sprawozdawca:	Andrej ZORKO
Współsprawozdawca:	Dimitris DIMITRIADIS

Wniosek o konsultację	Prezydencja bułgarska, 5.9.2017
Podstawa prawna	Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Art. 30 regulaminu wewnętrznego
Sekcja odpowiedzialna	REX
Data przyjęcia przez sekcję	28.3.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za / przeciw / wstrzymało się)	189/2/1

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) z zadowoleniem przyjmuje fakt, że integracja krajów Bałkanów Zachodnich z UE oraz ich spójność gospodarcza i społeczna są jednym z priorytetów bułgarskiej prezydencji.

1.2.

EKES jest przekonany, że rozszerzenie Unii Europejskiej, w szczególności upowszechnianie jej wartości demokratycznych i standardów prawnych w regionie Bałkanów Zachodnich, leży zarówno w interesie krajów Bałkanów Zachodnich, jak i UE. Polityka rozszerzenia stanowi kluczowy element globalnej strategii UE, a także kamień węgielny stabilności i dobrobytu w Europie. W związku z tym EKES proponuje, aby integracja krajów Bałkanów Zachodnich była w przyszłości jednym z najważniejszych priorytetów UE, pod warunkiem, że kraje te będą nadal dążyć do spełnienia niezbędnych warunków dotyczących przystąpienia do UE (1).

1.3.

EKES odnosi się przychylnie do planów zwołania w dniu 17 maja w Sofii szczytu szefów państw i rządów z UE i krajów Bałkanów Zachodnich. Komitet będzie współorganizatorem – we współpracy ze swymi partnerami – Konferencji Społeczeństwa Obywatelskiego Bałkanów Zachodnich, która odbędzie się w Sofii w dniu 15 maja, czyli przed szczytem. Zobowiązał się do organizowania przed każdym tego rodzaju szczytem wspólnego wydarzenia z udziałem przedstawicieli organizacji społeczeństwa obywatelskiego (2) z Bałkanów Zachodnich i UE. EKES wzywa instytucje UE i jej państwa członkowskie do regularnego włączania szefów państw Bałkanów Zachodnich w szczyty UE jako dowód na to, że UE wiąże swoją przyszłość z tym regionem.

1.4.

EKES ma nadzieję, że szczyt w Sofii potwierdzi nowy impuls dla zaangażowania UE w tym regionie i zachęci przyszłe prezydencje do dalszego uznawania integracji państw Bałkanów Zachodnich za jeden z priorytetów. Rozszerzeniu UE o kraje Bałkanów Zachodnich powinno towarzyszyć wzmocnienie projektu politycznego UE i jej instytucji.

1.5.

EKES wzywa szefów państw zaproszonych na szczyt UE w Sofii do zdecydowanego wyrażenia swego zaangażowania na rzecz bardziej konsekwentnego i bezpośredniego wspierania organizacji społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich szczeblach. Unia powinna również propagować bardziej bezpośrednią pomoc publiczną dla niezależnych mediów.

1.6.

Komitet zachęca szefów państw zaproszonych do udziału w szczycie UE w Sofii do odgrywania proaktywnej roli w rozwiązywaniu dwustronnych sporów poprzez promowanie ukierunkowanej współpracy zarówno z OBWE, jak i z Radą Europy, oraz wspieranie roli społeczeństwa obywatelskiego w rozwiązywaniu sporów dwustronnych.

1.7.

EKES jest również przekonany, że skuteczne rozszerzenie Unii Europejskiej i propagowanie jej wartości w krajach Bałkanów Zachodnich zapewnia bezpieczeństwo i stabilność, sprzyja rozwojowi społecznemu i gospodarczemu oraz dobrobytowi, konsoliduje demokrację i rządy prawa, ułatwia swobodny przepływ osób i towarów, stymuluje politykę inwestycyjną i wspiera mobilność.

1.8.

EKES uważa, żeposzanowanie praworządności i praw mniejszości ma nadrzędne znaczenie dla demokratycznego, gospodarczego i społecznego rozwoju krajów Bałkanów Zachodnich.

1.9.

Komitet jest również zdania, że edukacja oraz wolne i niezależne media odgrywają bardzo ważną rolę w przezwyciężaniu sporów z przeszłości i wzmacnianiu wartości demokratycznych.

1.10.

EKES zauważa, że proces przystąpienia do UE pozostaje kluczową motywacją do reform w krajach Bałkanów Zachodnich. Stwierdza, że nie zwraca się uwagi na gospodarcze i społeczne skutki przeprowadzanych reform, choć istnieje znaczna różnica w poziomie bezpieczeństwa ekonomicznego i społecznego obywateli państw członkowskich UE i krajów kandydujących. W związku z tym zaleca, by przy ocenianiu, czy spełnione zostały kryteria członkostwa w UE, oceniano także spójność społeczną, gospodarczą i terytorialną.

1.11.

Zdaniem Komitetu infrastruktura, transport i energia muszą być traktowane priorytetowo w negocjacjach z krajami Bałkanów Zachodnich. EKES uważa również, że stworzenie społeczeństwa cyfrowego i rozwijanie umiejętności cyfrowych we wszystkich krajach Bałkanów Zachodnich powinno przynosić korzyści zarówno sektorowi publicznemu, jak i prywatnemu. Unia może i powinna przyczyniać się do poprawy infrastruktury i rozwoju sieci szerokopasmowych w tych krajach, gdyż w niektórych przypadkach odbiegają one znacznie od średniej europejskiej.

1.12.

EKES proponuje, by instytucje UE rozważyły uznanie funkcjonującego dialogu społecznego i obywatelskiego na szczeblu krajowym jako jednego z kryteriów członkostwa w UE.

1.13.

UE powinna opracować konkretny plan działania dotyczący negocjacji z krajami Bałkanów Zachodnich, który zawierałby szczegółowy harmonogram i wymierne zobowiązania w odniesieniu do każdego z tych krajów. Konieczne byłoby również opracowanie takiej strategii komunikacyjnej dla państw członkowskich UE, która zwróciłaby uwagę na korzyści płynące z polityki rozszerzenia UE dla krajów Bałkanów Zachodnich. W szczególności chodzi tu o korzyści związane z zapewnieniem pokoju, stabilności, dobrobytu oraz rozwoju gospodarczego i społecznego.

1.14.

EKES zachęca Komisję, by włączyła kwestię poszanowania praw mniejszości i równości płci do głównych priorytetów negocjacji akcesyjnych z krajami Bałkanów Zachodnich.

1.15.

Komitet z zadowoleniem przyjmuje nową strategię Komisji na rzecz Bałkanów Zachodnich zatytułowaną „Wiarygodna perspektywa rozszerzenia dla Bałkanów Zachodnich oraz zwiększone zaangażowanie UE w tym regionie” (3), opublikowaną 6 lutego 2018 r. Popiera także jej sześć inicjatyw przewodnich, począwszy od zwiększenia praworządności i zacieśnienia współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa i migracji poprzez wspólne zespoły dochodzeniowo-śledcze, Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej, rozszerzenie unii energetycznej UE o Bałkany Zachodnie, obniżenie opłat roamingowych i wdrażanie sieci szerokopasmowych w tym regionie.

1.16.

EKES wyraża swoją gotowość do współpracy z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego z Bałkanów Zachodnich w celu przyczynienia się do podjęcia konkretnych działań w zakresie praworządności, bezpieczeństwa i migracji, rozwoju społeczno-gospodarczego, połączeń transportowych, agendy cyfrowej, pojednania i stosunków dobrosąsiedzkich, zgodnie z planem działania na rzecz przekształcania Bałkanów Zachodnich na lata 2018–2020.

1.17.

Komitet wyraża przekonanie, że Komisja mogłaby opracować specjalne programy, które umożliwiłyby krajom Bałkanów Zachodnich szybsze osiągnięcie konwergencji społecznej. Nierówny i powolny postęp w rozwiązywaniu tych kwestii jest niewątpliwie ważnym czynnikiem przyczyniającym się do powolnego postępu integracji tych krajów z UE w wymiarze ogólnym. Pilnie potrzebny jest nowy impuls dla europeizacji.

1.18.

Partnerzy społeczni oraz inne organizacje społeczeństwa obywatelskiego – zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym – muszą zostać w znaczący sposób włączeni w cały proces integracji krajów Bałkanów Zachodnich z UE. Konieczne jest wzmocnienie zdolności organizacji społeczeństwa obywatelskiego poprzez udzielanie im technicznego i gospodarczego wsparcia, ułatwianie im dostępu do europejskich źródeł finansowania (Komisja Europejska, Europejski Bank Inwestycyjny, EBOR itp.) oraz udzielanie im o czasie szczegółowych informacji na temat procesu negocjacji akcesyjnych.

1.19.

EKES zachęca partnerów społecznych i inne organizacje społeczeństwa obywatelskiego w krajach Bałkanów Zachodnich do ścisłej współpracy ze sobą podczas procesu integracji z UE, zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym.

2.   Sytuacja polityczna

2.1.

Bałkany Zachodnie nadal są niestabilnym politycznie regionem, ale też regionem wzrostu o znacznym potencjale.

2.2.

EKES zaleca, by Komisja, Rada i Parlament Europejski zwiększyły wysiłki w zakresie komunikacji, aby wyjaśniać obywatelom europejskim korzyści i wyzwania związane z polityką rozszerzenia, a partnerzy społeczni i organizacje społeczeństwa obywatelskiego powinni być bliskim partnerem w tym procesie i służyć rozpowszechnianiu stosownych informacji (4).

2.3.

Niezwykle ważne jest, by integracja Bałkanów Zachodnich stanowiła priorytet dla UE nie tylko w okresie prezydencji bułgarskiej, lecz także w przyszłości. Unia powinna aktywnie przyczyniać się do stabilności i pokoju na Bałkanach Zachodnich i zaoferować temu regionowi perspektywę przystąpienia do organizacji euroatlantyckich. Takie członkostwo może również przyczynić się do stabilności w regionie, gwarantując jego bezpieczeństwo i dobrobyt, a także stanowi szansę na zjednoczenie podzielonych narodów w Europie bez granic.

2.4.

EKES z zadowoleniem przyjmuje zapowiedź zorganizowania szczytu UE w Sofii z udziałem przywódców krajów UE i Bałkanów Zachodnich, ale uważa, że należy w jego ramach przewidzieć bardziej aktywną rolę dla przedstawicieli organizacji społeczeństwa obywatelskiego na szczeblu UE.

2.5.

Komitet wyraża satysfakcję w związku z niedawno ogłoszonym programem „Berlin Process Plus” (5), który zapewnia specjalne fundusze na rozwój przedsiębiorstw, szkolenia zawodowe, infrastrukturę i technologię, a także projekty obejmujące połączenia transportowe między najsłabiej połączonymi krajami w regionie. Oczekuje się, że ten „plan Marshalla” przyśpieszy unię celną i wspólny rynek na Bałkanach. Ta współpraca regionalna nie powinna jednak skutkować opóźnieniami w procesie rozszerzenia czy być postrzegana jako środek zastępczy.

2.6.

EKES zauważa, że w krajach Bałkanów Zachodnich istnieje chęć i gotowość do reform, które pociągnęłyby za sobą integrację z Unią Europejską, ale podkreśla, żesukces wciąż zależy od tego, w jakim stopniu instytucje państwowe są w stanie skutecznie je wdrożyć i egzekwować, a także od stopnia wykształcenia poczucia odpowiedzialności za ten proces wśród organizacji społeczeństwa obywatelskiego i ogółu społeczeństwa. Szczegółowy plan negocjacji akcesyjnych wraz z określeniem dokładnego harmonogramu i wymiernych zobowiązań w odniesieniu do każdego kraju Bałkanów Zachodnich mógłby zachęcić te państwa do szybszego wdrażania niezbędnych reform.

2.7.

EKES podkreśla, że rozwinął bardzo dobre kontakty z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego na Bałkanach Zachodnich i że jest w pełni świadomy sytuacji panującej w tych krajach. Komitet jest przekonany, że wspólne komitety konsultacyjne (WKK) społeczeństwa obywatelskiego powinny postarać się wypełnić nisze, które nie są zajęte przez inne organy w negocjacjach, i skupić się na kilku wybranych obszarach. W tym kontekście EKES apeluje o lepszą wymianę informacji między WKK a Komisją, Radą i Parlamentem Europejskim. Komitet wzywa także do wzmocnienia roli WKK (6).

2.8.

Korupcja, wpływ zorganizowanej przestępczości, ogólna niemoc instytucji państwowych i osłabienie rządów prawa, dwustronne spory oraz dyskryminacja grup mniejszościowych również stanowią poważne i utrzymujące się problemy zarówno dla uczestnictwa, jak i integracji.

2.9.

Kryteria kopenhaskie to zasady określające, czy dany kraj kwalifikuje się do przystąpienia do Unii Europejskiej (7). Zgodnie z kryteriami od państwa wymaga się, aby jego instytucje gwarantowały demokratyczne rządy i praworządność, by państwo przestrzegało praw człowieka, posiadało funkcjonującą gospodarkę rynkową oraz akceptowało zobowiązania i misję UE.

2.10.

Wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich nie mogą przystąpić do UE w tym samym czasie. EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Serbia i Czarnogóra są obecnie liderami procesu integracji. Wyraża również nadzieję, że była jugosłowiańska republika Macedonii i Albania rozpoczną negocjacje z UE możliwie jak najszybciej. Wyraża również satysfakcję w związku z tym, że Bośnia i Hercegowina złożyły odpowiedzi na kwestionariusz Komisji oraz że Komisja rozważa obecnie możliwość przyznania jej statusu kraju kandydującego.

2.11.

Kraje Bałkanów Zachodnich wciąż odczuwają skutki wojen, nienawiści etnicznej, irredentystycznych projektów oraz zamrożonych konfliktów, które mogą ponownie wybuchnąć. Należy zdecydowanie zachęcać do rozwiązania najbardziej palących kwestii dwustronnych przed przystąpieniem tych krajów do UE, jednak naleganie na rozwiązanie wszystkich nierozstrzygniętych jeszcze kwestii może opóźnić ten proces.

2.12.

EKES jest również zdania, że społeczeństwo obywatelskie może odegrać ważną rolę poprzez jednoczenie młodszych pokoleń z różnych krajów i zainicjowanie dialogu publicznego na temat szeregu kwestii, które mają zasadnicze znaczenie dla regionu. Rozwój gospodarczy, poprawa warunków życia, zatrudnienie i zabezpieczenie społeczne sprzyjają pokojowemu współżyciu w regionie.

2.13.

Wszystkie kraje w regionie powinny utworzyć krajowe rady ds. integracji europejskiej, które w systematyczny sposób zapewniałyby kontakty między władzami politycznymi wysokiego szczebla a kluczowymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego z myślą o zwiększeniu przejrzystości procesu integracji z UE i szerszym upowszechnieniu wiedzy o nim (8).

2.14.

EKES już wcześniej określił rolę społeczeństwa obywatelskiego w procesie akcesyjnym i w sposób bardzo wyraźny wskazał, że zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego w proces akcesyjny obejmuje: 1) bezpośredni udział w rzeczywistych negocjacjach (tj. przegląd zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, przygotowywanie stanowisk krajowych, nadzór nad postępem prac); 2) dialog społeczny i obywatelski związany z kształtowaniem polityki i harmonizacją przepisów z dorobkiem prawnym UE; 3) uczestnictwo w programowaniu funduszy przedakcesyjnych; 4) niezależne monitorowanie postępów i społecznych skutków procesów reform. Wypełnianie tych zadań wymaga odpowiedniego wsparcia finansowego ze strony rządów krajowych i unijnych funduszy przedakcesyjnych (9).

2.15.

EKES odnotowuje spadek zainteresowania Unii Europejskiej szybką i skuteczną integracją krajów Bałkanów Zachodnich z UE ze względu na inne priorytety polityczne oraz brak europejskiej strategii rozszerzenia, a także z powodu różnego podejścia politycznego państw członkowskich. W ostatnich latach rośnie eurosceptycyzm w krajach Bałkanów Zachodnich z powodu zawiedzionych nadziei. Doprowadziło to do osłabienia wpływu kryteriów akcesyjnych i spowolnienia reform. W szczególności daje się to odczuć w kontekście zapewnienia praworządności, wolności mediów i zapobiegania korupcji.

2.16.

Kraje Bałkanów Zachodnich reformują się, ale w bardzo różnym tempie. Należy podjąć o wiele większe wysiłki, aby walczyć z szerzącą się korupcją, przestępczością zorganizowaną i praniem pieniędzy. Niezawisłość wymiaru sprawiedliwości ma również kluczowe znaczenie dla zdrowej demokracji.

2.17.

EKES uważa, że konieczne jest wzmocnienie walki z terroryzmem w krajach Bałkanów Zachodnich i zdecydowanie popiera inicjatywę dotyczącą zwalczania terroryzmu na Bałkanach Zachodnich (10).

2.18.

Komitet sądzi, że należy poszerzyć współpracę między krajami Bałkanów Zachodnich a UE i jej odnośnymi agencjami (np. Europolem) w celu przyspieszenia procesu rozszerzenia. Jest to szczególnie ważne w takich obszarach jak bezpieczeństwo i migracja.

3.   Stabilność gospodarcza i dobrobyt

3.1.

Gospodarki Bałkanów Zachodnich cały czas się rozwijają, a wzrost realnego PKB w regionie powinien osiągnąć 2,6 % w 2017 r. Wzrost ten powinien zwiększyć się do 3,0 % w 2018 r., gdyż będzie napędzany przez prywatne spożycie i inwestycje, jak również przez stopniowe ożywienie kredytów, przekazów pieniężnych i dużych projektów infrastrukturalnych. W porównaniu z sytuacją z 1995 r. poziom życia znacznie wzrósł we wszystkich sześciu państwach Bałkanów Zachodnich. Mimo to wszystkie sześć państw nadal zalicza się do najbiedniejszych w Europie. Co więcej, konwergencja gospodarcza państw Bałkanów Zachodnich straciła dynamikę po kryzysie i pozostaje w tyle za konwergencją nowych państw członkowskich Europy Środkowo-Wschodniej i Południowo-Wschodniej.

3.2.

Proces konwergencji gospodarczej w krajach Bałkanów Zachodnich jest bardzo długi. W związku z tym należy koniecznie ustanowić warunki, które umożliwią bądź przyspieszą inwestycje zagraniczne, a także wprowadzić odpowiednie reformy gospodarcze, zwiększyć konkurencyjność i stworzyć wysokiej jakości miejsca pracy.

3.3.

EKES z zadowoleniem przyjmuje postępy poczynione w obszarze integracji gospodarczej na Bałkanach Zachodnich. Przywódcy regionu zobowiązali się do pogłębienia więzi i wspólnej pracy na rzecz przystąpienia do Unii Europejskiej. Apeluje o większe zaangażowanie ze strony partnerów społecznych i innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego w opracowywaniu programów reform gospodarczych oraz wspólnych wniosków wraz z zaleceniami dla poszczególnych krajów w regionie (11).

3.4.

EKES jest przekonany, że kraje kandydujące potrzebują silniejszych zachęt do reform. W szczególności konieczne jest stymulowanie ściślejszej współpracy regionalnej w celu ułatwienia spełnienia kryteriów członkostwa w UE.

3.5.

EKES uważa za konieczne wykorzystanie wpływów z bezpośrednich inwestycji zagranicznych w sektorach wytwórczych poprzez wsparcie lokalnych łańcuchów dostaw oraz polepszenie umiejętności i zdolności technologicznych MŚP.

3.6.

Energia i transport powinny być czynnikiem rozwoju i wzajemnych połączeń w regionie. Dzięki temu obywatele krajów Bałkanów Zachodnich mieliby jasne rozeznanie na temat społecznych, gospodarczych i środowiskowych korzyści wynikających z przystąpienia do UE. Na przykład efektywność energetyczna oraz oszczędność energii są czynnikami pobudzającymi działalność przedsiębiorstw i przyczyniającymi się do tworzenia zarówno ekologicznych, jak i tradycyjnych miejsc pracy.

3.7.

Komitet popiera Traktat o Wspólnocie Transportowej podpisany przez UE i kraje Bałkanów Zachodnich w dniu 12 lipca 2017 r. i zachęca strony do jego dalszego rozwijania. W związku z tym Komisja Europejska, Europejski Bank Inwestycyjny i kraje Bałkanów Zachodnich powinny koncentrować swoje inwestycje na połączeniu sieci bazowej TEN-T UE z infrastrukturą Bałkanów Zachodnich. Konieczny jest zatem wspólny program obejmujący wskazanie dostępnych środków i określenie wspólnego harmonogramu działań.

3.8.

Poprawa infrastruktury zmniejszy koszty transportu i energii oraz ułatwi duże inwestycje na tym obszarze. Ponadto promowanie cyfrowej modernizacji Bałkanów Zachodnich przyczyni się do rozwoju biznesu, większej wydajności oraz poprawy jakości życia.

3.9.

Komitet jest również zdania, że inwestycje w aspekty uzupełniające tradycyjną politykę gospodarczą (gospodarka o obiegu zamkniętym, gospodarka społeczna, włączenie celów zrównoważonego rozwoju) mogą zapewnić ogólny wzrost gospodarczy i zatrudnienie.

3.10.

EKES zauważa, że we wszystkich krajach Bałkanów Zachodnich państwo nadal odgrywa zbyt dużą rolę, a sektor prywatny jest mniejszy niż w przypadku siedmiu małych gospodarek przejściowych Europy (12).

3.11.

Komitet jest zdania, że państwo powinno stać się bardziej efektywnym i niezawodnym dostawcą usług publicznych i zapewniać sprzyjające warunki dla prywatnych przedsiębiorstw.

3.12.

EKES uważa, że małe i średnie przedsiębiorstwa, których jest najwięcej, mogą stać się motorem wzrostu gospodarczego we wszystkich sześciu krajach Bałkanów Zachodnich. Aby to osiągnąć, niezbędne jest zmniejszenie biurokracji, bardziej przejrzysta administracja publiczna, zwalczanie korupcji i w pełni niezawisłe sądownictwo.

3.13.

Komitet popiera wnioski 6. Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Bałkanów Zachodnich i wyraża głębokie zaniepokojenie w związku z coraz bardziej ograniczoną przestrzenią dla społeczeństwa obywatelskiego w coraz większej liczbie krajów na Bałkanach Zachodnich. Odnotowuje, że UE i państwa członkowskie zobowiązały się sprzyjać tworzeniu przestrzeni dla społeczeństwa obywatelskiego oraz zwiększać wsparcie na rzecz budowania zdolności organizacji społeczeństwa obywatelskiego, aby wzmocnić ich pozycję w procesie rozwoju, a także promować dialog polityczny, społeczny i gospodarczy.

3.14.

Komitet zwraca uwagę na to, że organizacje społeczeństwa obywatelskiego muszą zostać faktycznie włączone w proces reform gospodarczych, społecznych, publicznych i legislacyjnych we wszystkich krajach Bałkanów Zachodnich. Konieczne jest wzmocnienie ich zdolności dzięki pomocy technicznej i finansowej, łatwiejszemu dostępowi do europejskich źródeł finansowania oraz szybkim informacjom na temat procesu akcesyjnego.

4.   Stabilność społeczna – bezrobocie – emigracja

4.1.

Od czasu kryzysu gospodarczego wzrost dochodów, a zwłaszcza konwergencja społeczna między biedniejszymi i bogatszymi krajami w UE, uległy spowolnieniu, a w niektórych przypadkach nawet odwróceniu. Osłabia to własne ambicje UE i kwestionuje jej atrakcyjność w oczach przyszłych członków. Wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich borykają się z ubóstwem, wysokim bezrobociem, gospodarką nieformalną, niskimi płacami, korupcją, nadużyciami władzy, emigracją wykwalifikowanych pracowników, dyskryminacją mniejszości i drenażem mózgów.

4.2.

Chociaż kraje Bałkanów Zachodnich wykazują konwergencję w stosunku do poziomów UE-28, odbywa się to raczej w powolnym tempie i pozostają one w tyle za regionem UE. Dane pokazują, że osiągnięcie pełnej konwergencji z unijnymi standardami życia może potrwać nawet 40 lat.

4.3.

Nie osiągnięto konwergencji płac wśród krajów Bałkanów Zachodnich. W niektórych krajach dysproporcje płacowe w stosunku do UE nawet wzrosły, wpływając na bezpieczeństwo ekonomiczne i społeczne obywateli w krajach Bałkanów Zachodnich. W większości krajów Bałkanów Zachodnich płace realne nie wzrosły od czasu kryzysu. Chociaż ustawowe płace minimalne istnieją we wszystkich państwach Bałkanów Zachodnich, w wielu przypadkach nie pokrywają one minimum socjalnego dla rodzin.

4.4.

EKES zauważa też, że w wyniku wysokiego bezrobocia migracja pracowników ze wszystkich sześciu krajów Bałkanów Zachodnich nadal stanowi dominującą kwestię. Szacuje się, że jedna czwarta ludności we wszystkich sześciu państwach Bałkanów Zachodnich przeprowadziła się za granicę. Nawet jeśli przekazy pieniężne dokonywane przez pracowników migrujących stanowią ważne źródło dochodów i wnoszą wkład w gospodarkę krajową w perspektywie krótkoterminowej, masowa migracja i utrata ludności mają poważne konsekwencje długofalowe dla potencjalnego rozwoju gospodarczego tych krajów (13).

4.5.

Skutki spadku poziomu zatrudnienia najbardziej odczuli młodzi ludzie o niskich umiejętnościach zawodowych i kobiety w całym regionie Bałkanów Zachodnich, z wyjątkiem Czarnogóry. Istotne jest również to, że w 2015 r. ponad 70 % bezrobotnych we wszystkich sześciu krajach Bałkanów Zachodnich pozostawało bez pracy średnio przez ponad rok (14).

4.6.

EKES jest przekonany, że UE i kraje Bałkanów Zachodnich powinny zwracać większą uwagę na jakość życia i zabezpieczenie społeczne obywateli tego regionu. Sugeruje rozważenie możliwości stosowania zasad Europejskiego filaru praw socjalnych przy ocenie spełnienia warunków członkostwa w UE. Komisja mogłaby również opracować specjalne programy, które umożliwiłyby krajom Bałkanów Zachodnich szybsze osiągnięcie konwergencji społecznej.

4.7.

EKES wyraża również oczekiwanie, że w celu wzmocnienia rynku pracy i spowolnienia emigracji konieczne jest dalsze wzmocnienie konkurencyjności i reform strukturalnych we wszystkich sześciu krajach Bałkanów Zachodnich. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego powinny być rzeczywiście konsultowane przy opracowywaniu reform strukturalnych (15).

4.8.

EKES podkreśla, że tendencje na rynku pracy w tym regionie wskazują na wysoki wskaźnik bierności zawodowej kobiet i wzywa w związku z tym rządy do udzielenia wsparcia w celu osiągnięcia wyższego poziomu zatrudnienia kobiet. Zachęca również Komisję, by włączyła kwestię równości płci do głównych priorytetów negocjacji akcesyjnych z krajami Bałkanów Zachodnich.

4.9.

Komitet jest przekonany, że poszanowanie praw mniejszości i ich kultury ma podstawowe znaczenie dla rozwoju demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego we wszystkich krajach Bałkanów Zachodnich.

4.10.

EKES uważa, że rola edukacji we wszystkich krajach Bałkanów Zachodnich, w tym kwestia równego dostępu do systemów edukacyjnych, ma kluczowe znaczenie dla promowania europejskich wartości, zwiększenia tolerancji wobec mniejszości, zwalczania przesądów i wzmocnienia spójności społecznej.

4.11.

Komitet jest również zdania, że program na rzecz spójności społecznej musi zaradzić niedoborom kwalifikacji i niedopasowaniu umiejętności poprzez poprawę efektywności i skuteczności systemów edukacji. Zwiększenie wsparcia finansowego dla programów kształcenia zawodowego pomogłoby zaradzić niedopasowaniu umiejętności na rynku pracy i obniżyć wysoki poziom bezrobocia.

4.12.

EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywy ze strony państwowych instytucji oświatowych i kulturalnych, środowisk akademickich lub organizacji społeczeństwa obywatelskiego dotyczących pojednania, stosunków dobrosąsiedzkich i krytycznego podejścia do przeszłości.

---

(1)  Podstawowe zasady strategii UE wobec krajów Bałkanów Zachodnich zostały określone przez Komisję w dniu 6 lutego 2018 r. w komunikacie pt. „Wiarygodna perspektywa rozszerzenia dla Bałkanów Zachodnich oraz zwiększone zaangażowanie UE w tym regionie”, COM(2018) 65 final.

(2)  Zgodnie z utrwaloną terminologią EKES-u, zastosowane w niniejszej opinii pojęcie „społeczeństwa obywatelskiego” i „organizacji społeczeństwa obywatelskiego” obejmuje partnerów społecznych (np. pracodawców i związki zawodowe) oraz wszystkie inne podmioty niepaństwowe.

(3)  COM(2018) 65 final z 6.2.2018.

(4)  Dz.U. C 133 z 14.4.2016, s. 31.

(5)  http://shtetiweb.org/berlin-process/.

(6)  Dz.U. C 133 z 14.4.2016, s. 31.

(7)  https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/glossary/terms/accession-criteria_en.

(8)  Dz.U. C 133 z 14.4.2016, s. 31.

(9)  Dz.U. C 133 z 14.4.2016, s. 31.

(10)  http://wbcti.wb-iisg.com/, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/ipa_ii_2016_039-858.13_mc_pcve.pdf.

(11)  Deklaracja końcowa 6. Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Bałkanów Zachodnich.

(12)  Grupa Banku Światowego, The Western Balkans: Revving up the Engines of Growth and Prosperity 2017 [Bałkany Zachodnie: przyspieszanie motorów wzrostu i dobrobytu], 2017.

(13)  „Bezrobocie w regionie Bałkanów Zachodnich jest znacznie wyższe niż średnia w UE-28, przy czym w ostatnich latach odnotowano pewną poprawę. Z powodu utrzymującego się wysokiego bezrobocia cierpią przede wszystkim Bośnia i Hercegowina, była jugosłowiańska republika Macedonii i Czarnogóra, lecz nawet bieżąca stopa bezrobocia w Serbii wynosząca 13,5 %, stanowiąca najlepszy wynik w całym w regionie po ostatnich postępach, jest o wiele za wysoka w porównaniu z państwami członkowskimi UE. Pomimo szokująco wysokiego bezrobocia w regionie, w okresie 12 miesięcy do czerwca 2017 r. utworzono tam około 230 000 miejsc pracy (wzrost o 3,8 %), z czego ponad połowę w sektorze prywatnym. W rezultacie zatrudnienie (pod względem liczby miejsc pracy, ale nie przepracowanych godzin) powróciło do poziomu sprzed 2008 r. we wszystkich krajach Bałkanów Zachodnich z wyjątkiem Bośni i Hercegowiny, Grupa Banku Światowego, Western Balkans Regular Economic Report [Regularne sprawozdanie gospodarcze dotyczące Bałkanów Zachodnich] nr 12, jesień 2017 r.

(14)  Grupa Banku Światowego, Western Balkans Labor Market Trends 2017 [Tendencje na rynkach pracy w krajach Bałkanów Zachodnich 2017].

(15)  Jak zostało to wskazane w opinii EKES-u w sprawie strategii rozszerzenia UE (Dz.U. C 133 z 14.4.2016, s. 31) i w deklaracji końcowej z 6. Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Bałkanów Zachodnich zorganizowanego przez EKES, które odbyło się w Sarajewie w dniach 10–11 lipca 2017 r.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów«”

[COM(2017) 651 final]

(opinia z inicjatywy własnej)

(2018/C 262/04)

Sprawozdawca:

Bernd DITTMANN

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	15.2.2018
Podstawa prawna	Art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	9.3.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za / przeciw/wstrzymało się)	185/0/0

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES jest zdania, że Program lepszego stanowienia prawa powinien mieć stały charakter i zmierzać do zapewnienia wysokiej jakości przepisów UE bez podważania kluczowych celów politycznych lub stwarzania presji deregulacji. Komisja w nowym składzie powinna go kontynuować, dalej rozwijać i udoskonalać po 2019 r.

1.2.

EKES apeluje do Komisji, by przedstawiła szczegółowy plan działania dotyczący przyszłej oceny lepszego stanowienia prawa i wyjaśniła, jaką formę udziału EKES-u i zainteresowanych stron się przewiduje.

2.   Komunikat Komisji w sprawie lepszego stanowienia prawa

2.1.

W dniu 24 października 2017 r. Komisja wydała komunikat pt. „Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów” (1) (zwany dalej „komunikatem”).

2.2.

W komunikacie Komisja podsumowuje postępy we wdrażaniu Programu lepszego stanowienia prawa (zwanego dalej „programem”) od czasu jego przyjęcia w maju 2015 r.

2.3.

W 2018 r. Komisja dokona jednorazowej oceny systemu lepszego stanowienia prawa. Niniejsza opinia stanowi odpowiedź na komunikat, a także wkład w przygotowania do następnej oceny.

3.   Uwagi ogólne

3.1.

EKES przyjmuje z zadowoleniem nieustanne zaangażowanie Komisji na rzecz lepszego stanowienia prawa oraz jej stałe wysiłki na rzecz realizacji celów określonych w programie w maju 2015 r., o czym mówi komunikat. Lepsze stanowienie prawa jest procesem, który ulega stałej poprawie oraz wymaga zaangażowania i wkładu ze strony wszystkich zainteresowanych podmiotów.

3.2.

Lepsze stanowienie prawa powinno pomóc w zainicjowaniu odpowiedzialnego i przejrzystego procesu kształtowania polityki opartego na uczestnictwie, który prowadziłby do sporządzenia prostych, jasnych, spójnych, adekwatnych do celu i łatwych do wdrożenia przepisów. Jest to zasadniczy warunek zapewnienia zaufania publicznego do UE i jej instytucji. Powinien on pomóc w stworzeniu skutecznych i spójnych ram regulacyjnych, które umożliwiają innowacje i trwały wzrost gospodarczy i wspierają dokończenie budowy i odpowiednie funkcjonowanie jednolitego rynku.

3.3.

Lepsze stanowienie prawa nie powinno prowadzić do nadmiernej biurokratyzacji kształtowania polityki UE. Decyzji politycznych nie mogą zastąpić procedury techniczne.

3.4.

We wcześniejszej opinii (2) EKES podkreślił, że w lepszym stanowieniu prawa „nie powinno chodzić o »więcej« lub »mniej« regulacji ani o to, aby dokonywać deregulacji określonych obszarów polityki lub podporządkowywać je innym priorytetom, a tym samym kwestionować wartości, za którymi opowiada się UE – ochronę socjalną, ochronę środowiska i prawa podstawowe (3). LSP jest przede wszystkim środkiem pomocniczym, który powinien zagwarantować, by w oparciu o dowody, w świetle wyżej wymienionych wartości, skutecznie realizować cele polityczne przy jak najmniejszych obciążeniach, bez ograniczania praw chroniących środowisko i praw konsumentów lub standardów socjalnych i bez tworzenia nowych organów, co prowadzi do przesunięć kompetencyjnych w strukturze instytucjonalnej. LSP nie może i nie ma prawa zastępować decyzji politycznych”.

3.5.

EKES uznaje dotychczasowe postępy na drodze do realizacji programu. Przyjmuje zwłaszcza z zadowoleniem bardziej metodyczne korzystanie z ocen skutków i ocen ex-post, bardziej systematyczne konsultacje z zainteresowanymi stronami, zmienione wytyczne i zestaw narzędzi dotyczących lepszego stanowienia prawa, program i platformę REFIT oraz powołanie Rady ds. Kontroli Regulacyjnej (RSB).

3.6.

EKES uczestniczy aktywnie w lepszym stanowieniu prawa, szczególnie poprzez platformę REFIT oraz sporządzanie ocen ex-post. W tym kontekście odsyła do swych licznych opinii (4). Niemniej nie został uwzględniony ani w programie, ani w komunikacie. Nie jest również stroną Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa. Pokazuje to, że Komisja i prawodawcy wciąż niewystarczająco uwzględniają rolę i funkcję Komitetu zapisaną w Traktatach oraz wiedzę, również ekspercką, jego członków i reprezentowanego przez nich społeczeństwa obywatelskiego.

3.7.

Udział w Programie lepszego stanowienia prawa, jego instrumentach i procedurach wymaga zasobów finansowych i ludzkich, którymi nie wszystkie organizacje społeczeństwa obywatelskiego dysponują (np. generowanie danych, uczestnictwo w konsultacjach publicznych itd.). To samo dotyczy małych przedsiębiorstw. EKES wzywa Komisję, by zapewniła otwartość i dostępność Programu lepszego stanowienia prawa dla wszystkich organizacji i interesów, bez względu na ich wielkość oraz zasoby finansowe i ludzkie.

4.   Uwagi szczegółowe

4.1.

EKES jest głosem instytucjonalnym zorganizowanego europejskiego społeczeństwa obywatelskiego i odgrywa rolę pośrednika między prawodawcami UE a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i partnerami społecznymi. Zdobył duże doświadczenie i fachową wiedzę we wszystkich kwestiach dotyczących lepszego stanowienia prawa. Pragnie przypomnieć Komisji o swych konkretnych zaleceniach w sprawie aspektów omówionych w komunikacie, a także innych aspektów, które jego zdaniem należy podkreślić.

4.2.

EKES uważa, że w komunikacie zawarto rzetelny przegląd ogólny procesu wdrażania programu w poszczególnych obszarach lepszego stanowienia prawa. Jednak zbyt mglisto ujęto konkretne środki, które Komisja zamierza zastosować z myślą o dalszym rozwinięciu Programu lepszego stanowienia prawa. Ponadto w komunikacie nie uwzględniono i nie przedstawiono w zarysie przyszłej oceny Programu lepszego stanowienia prawa w 2018 r., jego kluczowych obszarów docelowych, a także tego, jaką formę udziału EKES-u i zainteresowanych stron się planuje.

4.3.   Proporcjonalność i pomocniczość

4.3.1.

EKES przyjmuje z zadowoleniem nacisk Komisji na kluczowe priorytety oraz „zaangażowanie się w dużym stopniu w poważne sprawy”. Przypomina, że Unia powinna działać wyłącznie tam, gdzie zasady pomocniczości i proporcjonalności są respektowane i gdzie wspólne działania wnoszą dla wszystkich wartość dodaną.

4.3.2.

Zgodnie ze swą opinią (5)„EKES opowiada się za wyjaśnieniem zasad pomocniczości i proporcjonalności, które często wykorzystują dla swoich celów przeciwnicy inicjatyw legislacyjnych, choć ich rozumowanie nie jest wystarczająco uzasadnione”.

4.3.3.

EKES odnotowuje powołanie grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności (6). Wzywa grupę zadaniową, by należycie uwzględniła opinie i zalecenia Komitetu w tej sprawie.

4.3.4.

EKES apeluje o lepsze monitorowanie przestrzegania zasad pomocniczości i proporcjonalności oraz o większe zaangażowanie państw członkowskich i ich parlamentów w oceny ex-post.

4.3.5.

EKES wzywa Komisję, by lepiej promowała narzędzie nr 5 należące do Zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa („podstawa prawna, proporcjonalność i pomocniczość”) we wszystkich swych służbach (horyzontalnie i wertykalnie) w celu zwiększenia zgodności z tym narzędziem na etapie sporządzania ocen skutków.

4.4.   Oceny skutków

4.4.1.

EKES odsyła do sugestii przedstawionych w swej opinii (7) w sprawie poprawy jakości europejskiego systemu ocen skutków.

4.4.2.

Oceny skutków powinny być standardową procedurą dla wszelkich nowych wniosków ustawodawczych, w tym aktów delegowanych i aktów wykonawczych. W przypadku, gdy wnioskowi nie towarzyszy ocena skutków, Komisja powinna szczegółowo wyjaśnić przyczyny i dostarczyć wszystkich danych i dowodów, które doprowadziły do sporządzenia wniosku i go uzasadniają.

4.4.3.

Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa odnoszą się wyraźnie do faktu, że oceny skutków mogą i muszą być wykonywane w odniesieniu do inicjatyw legislacyjnych oraz aktów delegowanych i wykonawczych. Komitet zachęca zatem Komisję, by bardziej szczegółowo, z zachowaniem większej przejrzystości wobec zainteresowanych stron i EKES-u, rozważała potrzebę sporządzenia oceny skutków tych aktów. Wykonanie oceny skutków na temat dokumentu ustawodawczego, na którym opierają się akty delegowane i wykonawcze, nie jest wystarczające do uzasadnienia faktu, że nie przeprowadzono oceny skutków na temat aktów pochodnych. Każdy akt musi zostać poddany indywidualnej ocenie, zwłaszcza dlatego, że akty delegowane i wykonawcze mogą mieć poważne konsekwencje dla zainteresowanych podmiotów i całego społeczeństwa obywatelskiego.

4.4.4.

Wytyczne i zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa (8) są najważniejszym punktem odniesienia służb Komisji podczas sporządzania ocen skutków. Jednak EKES wskazuje, że wytyczne i zestaw narzędzi sporządzane są przede wszystkim do określonego użytku przez służby UE i ich specyfikacje nie mogą umożliwiać zainteresowanym stronom zrozumienia, jak odpowiednio stosować narzędzia niezbędne do oceny skutków. Dlatego też wnosi, by Komisja udostępniła te narzędzia ogółowi społeczeństwa w wersji operacyjnej.

4.4.5.

EKES obserwuje niemniej brak zgodności z powyższymi wytycznymi, co prowadzi do niedostatecznych ocen skutków. Potwierdza to sprawozdanie roczne za 2016 r. sporządzone przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej (9). EKES zachęca zatem Komisję do większego promowania zasad lepszego stanowienia prawa we wszystkich jej służbach, na przykład za pomocą regularnych programów szkoleniowych dla pracowników.

4.4.6.

Sprawozdanie roczne Rady ds. Kontroli Regulacyjnej za 2016 r. pokazuje, że po otrzymaniu negatywnej opinii wstępnej służby Komisji jedynie częściowo realizują zalecenia Rady. EKES proponuje zatem, by Rada ta miała prawo do weta zawieszającego w wypadku wydania podwójnie negatywnej opinii, która zobowiązuje służby Komisji do zmiany swej oceny skutków do czasu spełnienia niezbędnych wymogów jakości. Rada nie powinna mieć prawa weta w sprawie decyzji politycznych.

4.4.7.

EKES popiera zasadę „najpierw myśl na małą skalę” i zachęca Komisję, by w swych ocenach skutków zwiększyła nacisk na MŚP, w tym na mikroprzedsiębiorstwa i bardzo małe przedsiębiorstwa.

4.5.   Przejrzystość, legitymacja i rozliczalność

4.5.1.

Jeżeli chodzi o rejestr służący przejrzystości, EKES przyjmuje z zadowoleniem wniosek Komisji z 2016 r. w sprawie prawnie wiążącego porozumienia międzyinstytucjonalnego dotyczącego obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości, który oprócz Komisji i Parlamentu obejmowałby również Radę.

4.5.2.

EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że konsultacje publiczne w sprawie istotnych inicjatyw będą teraz prowadzone we wszystkich językach urzędowych, podczas gdy wszystkie pozostałe będą prowadzone co najmniej w języku francuskim, niemieckim i angielskim. Przypomina Komisji potrzebę zapewnienia tłumaczeń streszczeń ocen skutków we wszystkich językach urzędowych (10).

4.5.3.

Co się tyczy udziału zainteresowanych stron, EKES odsyła do swej opinii (11) oraz do opinii platformy REFIT (12), którą pomogli sporządzić przedstawiciele EKES-u w platformie REFIT. Przyjmuje z zadowoleniem starania Komisji zmierzające do poprawy mechanizmów konsultacji z zainteresowanymi stronami, lecz uważa, że dodatkowe wysiłki są konieczne do zwiększenia udziału, otwartości i rozliczalności, a także skuteczności i spójności konsultacji. W tym celu zachęca Komisję do rozważenia i pełnego zastosowania propozycji zawartych w dwóch wyżej wspomnianych opiniach.

4.5.4.

Ze względu na swój przedstawicielski charakter EKES ma wszelkie dane po temu, by pomóc we wskazaniu zainteresowanych stron, na które najbardziej wpływa proponowany środek polityczny, i w zdobyciu doświadczenia w zakresie już obowiązującego prawodawstwa. Komisja powinna częściej zasięgać opinii EKES-u na etapie opracowywania strategii konsultacji i rozpoznania odpowiednich grup docelowych, zarówno ex ante, jak i ex post.

4.6.   Uproszczenie prawodawstwa i rozwiązanie kwestii zbędnych kosztów

4.6.1.

W swej opinii (13) Komitet stwierdza, że „europejskie prawodawstwo jest podstawowym czynnikiem integracji i nie stanowi obciążenia ani kosztu, które należałoby zmniejszyć. Odpowiednio skonstruowane, stanowi za to istotną dla wszystkich podmiotów i obywateli europejskich gwarancję ochrony, promowania i pewności prawnej”.

4.6.2.

Jednocześnie EKES stwierdza w swej opinii (14), że „należy unikać niepotrzebnych kosztów regulacyjnych. Koszty regulacji powinny być proporcjonalne do korzyści, jakie z nich wynikają”.

4.6.3.

EKES zdecydowanie popiera zasadę „najpierw oceniaj”. Zgodnie ze swą opinią (15) EKES może „odegrać użyteczną rolę jako pośrednik między ustawodawcami a użytkownikami prawodawstwa UE. EKES stale dostosowuje swoje metody pracy, aby uczestniczyć w ocenie jakości stosowania prawa UE. Ostatnio Komitet podjął decyzję o aktywnym uczestnictwie w ocenie cyklu prawodawczego, dokonując własnych ocen a posteriori dorobku Unii”.

4.6.4.

Jak Komitet stwierdził w swej opinii (16), „opowiada się za podejściem jakościowym, które funkcjonuje na równi z oceną ilościową i uwzględnia analizę oczekiwanych korzyści związanych z daną ustawą”. Oprócz kosztów regulacyjnych konieczne jest w stosownych przypadkach również ilościowe określenie korzyści regulacyjnych, w tym korzyści netto, które powinny być bardziej systematycznie uwzględniane w ocenach skutków Komisji.

4.6.5.

EKES jest zdania, że niektóre koszty są niezbędne do osiągnięcia celów politycznych. Koszty należy zmniejszyć jedynie w sytuacji, gdy dowiedziono, że nie są konieczne do realizacji celu politycznego. EKES podziela stanowisko Komisji, że ograniczenie zbędnych kosztów powinno opierać się na indywidualnej ocenie dowodów, a nie na zwykłych poziomach liczbowych, tak by w pełni podtrzymano cele wytyczone w prawodawstwie.

4.6.6.

Co się tyczy REFIT, EKES odsyła do swych stosownych opinii (17). Bierze on udział w REFIT, przynależąc do platformy REFIT za pośrednictwem trzech członków swych trzech Grup, którzy uczestniczą w posiedzeniach Platformy na zasadzie rotacji. Członkowie ściśle ze sobą współpracują w celu wytyczenia priorytetów politycznych EKES-u i sporządzenia wspólnych stanowisk na posiedzenia Platformy na podstawie uzgodnionych stanowisk przedstawionych we wcześniejszych opiniach.

4.6.7.

EKES przypomina, że prace platformy REFIT muszą się koncentrować na etapie ex post. Zadaniem Platformy jest rozpatrzenie propozycji zgłaszanych na stronie internetowej „Zmniejsz formalności” i przedstawienie sugestii w sprawie uproszczenia już istniejących przepisów UE. Platforma nie może służyć do proponowania nowych przepisów.

4.6.8.

EKES odnotowuje, że platforma REFIT nie reprezentuje wyraźnie specjalnych interesów MŚP. Apeluje zatem do Komisji, by zaprosiła odpowiedniego przedstawiciela do udziału w grupie zainteresowanych stron platformy REFIT.

4.7.   Ocena alternatywnych metod uproszczenia i zmniejszenia kosztów

4.7.1.

EKES jest zdania, że docelowe poziomy zmniejszenia obciążeń regulacyjnych z myślą o lepszym stanowieniu prawa powinny być wytyczane ex post w kontekście programu REFIT i opierać się na kompleksowej ocenie obejmującej dialog ze społeczeństwem obywatelskim i zainteresowanymi stronami.

4.7.2.

Zważywszy na trudności w uzyskaniu niezbędnych danych do wykonania potwierdzonych naukowo obliczeń poziomu odniesienia do wytyczenia docelowych poziomów zmniejszenia obciążeń regulacyjnych ex ante, EKES nie popiera wytyczania takich celów ani w odniesieniu do poszczególnych sektorów, ani do całej gospodarki. To samo dotyczy celów liczbowych wyznaczanych na szczeblu politycznym, takich jak zasada „jeden za jeden”.

4.8.   Wdrażanie i egzekwowanie prawa UE

4.8.1.

Jeżeli chodzi o wdrażanie i egzekwowanie przepisów UE, EKES odsyła do swych licznych opinii (18).

4.8.2.

Na wczesnym etapie kształtowania polityki w ramach oceny skutków trzeba rozważyć możliwość zastosowania przepisów UE. EKES apeluje do służb Komisji o ścisłe spełnienie wytycznych w sprawie oceny skutków przedstawionych w rozdziale IV zestawu instrumentów lepszego stanowienia prawa („wdrażanie, transpozycja i przygotowanie propozycji”). Należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę różnych krajowych systemów politycznych i prawnych, a także na różne zasoby i zdolności w zakresie transpozycji i zastosowania prawa europejskiego, którymi dysponują państwa członkowskie.

4.8.3.

Obciążenia regulacyjne powstają głównie na szczeblu krajowym z powodu transpozycji i stosowania przepisów UE przez władze państw członkowskich (nadmierna regulacja). W swych opiniach (19) EKES stwierdza, że większość przypadków niewłaściwego zastosowania lub wdrożenia przepisów UE wynika z braku transpozycji dyrektyw. Zaleca zatem zastosowanie rozporządzeń zamiast dyrektyw, by uniknąć niespójnych ram regulacyjnych w całej UE (20). Nie można jednak w żadnym państwie członkowskim obniżać obecnego poziomu ochrony obywateli, konsumentów, pracowników i środowiska.

4.8.4.

EKES jest zdania, że właściwe wdrażanie prawodawstwa UE musi się odbywać w drodze wspólnych i skoordynowanych wysiłków głównych podmiotów, tzn. Komisji, Parlamentu Europejskiego, Rady i państw członkowskich przy jak największym udziale władz lokalnych i regionalnych, a także społeczeństwa obywatelskiego i zainteresowanych podmiotów. Uważa, że Komisja przewodniczy w koordynacji tych wysiłków i, zgodnie z jego opinią (21), „w promowaniu wzajemnego zaufania między instancjami egzekwującymi prawo, w zakresie wspierania sieci władz publicznych, systematycznej oceny efektów ich działania oraz określania i upowszechniania najlepszych praktyk”.

4.8.5.

W swym komunikacie Komisja proponuje kilka środków na rzecz lepszego wdrażania prawodawstwa UE. Należą do nich ustanowienie bardziej systematycznego podejścia do monitorowania i oceny skuteczności prawodawstwa w kontekście Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa, wsparcie państw członkowskich w planach wdrażania oraz opracowanie sprawozdań krajowych przedstawiających mocne i słabe punkty danego kraju w zakresie wdrażania. EKES przyjmuje z zadowoleniem szczególną dbałość Komisji o tę kwestię i proponowane przez nią środki, lecz jego zdaniem fakt, że żaden z nich nie przewiduje jego własnego udziału, jest godny ubolewania.

4.8.6.

Zgodnie z postulatem zawartym w swej opinii (22)„W przypadku transpozycji niektórych dyrektyw Komitet pragnie wnieść szczególny wkład do sprawozdania z własnej inicjatywy Parlamentu Europejskiego na temat (…) wdrażania prawodawstwa UE przez państwa członkowskie, skupiając się na uzupełnieniach wprowadzonych przez państwa członkowskie w trakcie transpozycji”.

4.8.7.

Wreszcie, EKES przyjmuje z zadowoleniem podejście strategiczne do polityki w sprawie uchybień zobowiązaniom państw członkowskich przedstawione przez Komisję w jej komunikacie (23): „Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu”. Zachęca Komisję Europejską, by szybciej i bardziej stanowczo podchodziła do przypadków niepoprawnej transpozycji prawodawstwa UE lub całkowitego braku transpozycji przez państwa członkowskie.

4.9.   Współpraca z innymi instytucjami

4.9.1.

EKES reprezentuje zorganizowanych użytkowników końcowych prawa UE, w związku z czym Rada, Parlament Europejski i Komisja powinny go postrzegać jako partnera, który ułatwia ocenę wykonalności projektów ustawodawczych z praktycznej i empirycznej perspektywy.

4.9.2.

Wziąwszy pod uwagę swą aktywną rolę w lepszym stanowieniu prawa i lepszych uregulowaniach prawnych, którą przedstawiono powyżej, Komitet stanowczo nalega, by Komisja, Parlament Europejski i Rada włączyły go formalnie do Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa.

---

(1)  COM(2017) 651 final.

(2)  Dz.U. C 13 z 15.1.2016, s. 192.

(3)  COM(2015) 215 final.

(4)  Zob. inter alia: grupa ad hoc ds. monitorowania stosowania prawodawstwa UE; Dz.U. C 487 z 28.12.2016, s. 51; Dz.U. C 303 z 19.8.2016, s. 45; Dz.U. C 13 z 15.1.2016, s. 192; Dz.U. C 345 z 13.10.2017, s. 67; Dz.U. C 13 z 15.1.2016, s. 145; Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 11; Dz.U. C 291 z 4.9.2015, s. 29; Dz.U. C 230 z 14.7.2015, s. 66; Dz.U. C 43 z 15.2.2012, s. 14; Dz.U. C 248 z 25.8.2011, s. 87; Dz.U. C 18 z 19.1.2011, s. 95; Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 103; Dz.U. C 277 z 17.11.2009, s. 6; Dz.U. C 100 z 30.4.2009, s. 28; Dz.U. C 204 z 9.8.2008, s. 9.

(5)  Dz.U. C 487 z 28.12.2016, s. 51.

(6)  C(2017) 7810.

(7)  Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 11.

(8)  SWD(2017) 350 oraz https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_en.

(9)  Rada ds. Kontroli Regulacyjnej, sprawozdanie roczne za 2016 r., https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2016-rsb-report_en.pdf. Por. zwłaszcza s. 13 i 15.

(10)  Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 11 (pkt 4.3.1).

(11)  Dz.U. C 383 z 17.11.2015, s. 57.

(12)  Opinia platformy REFIT w sprawie wniosku XXII.4.a DIHK oraz wniosku XXII.4.b obywatela w sprawie mechanizmów konsultacji z zainteresowanymi stronami. Data przyjęcia: 7.6.2017.

(13)  Dz.U. C 303 z 19.8.2016, s. 45.

(14)  Dz.U. C 487 z 28.12.2016, s. 51.

(15)  Grupa ad hoc – analiza Europejskiego Trybunału Obrachunkowego: sprawozdanie przekrojowe „Wprowadzanie prawa UE w życie”. Grupa ad hoc ds. kontroli stosowania prawa UE (Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 81).

(16)  Dz.U. C 434 z 15.12.2017, s. 11.

(17)  Dz.U. C 230 z 14.7.2015, s. 66, Dz.U. C 303 z 19.8.2016, s. 45.

(18)  Grupa ad hoc; Dz.U. C 303 z 19.8.2016, s. 45; Dz.U. C 291 z 4.9.2015, s. 29; Dz.U. C 18 z 19.1.2011, s. 95; Dz.U. C 175 z 28.7.2009, s. 26; Dz.U. C 204 z 9.8.2008, s. 9; Dz.U. C 325 z 30.12.2006, s. 3; Dz.U. C 24 z 31.1.2006, s. 52; Dz.U. C 24 z 31.1.2006, s. 39.

(19)  Grupa ad hoc; Dz.U. C 13 z 15.1.2016, s. 192.

(20)  Dz.U. C 18 z 19.1.2011, s. 95.

(21)  Dz.U. C 24 z 31.1.2006, s. 52.

(22)  Dz.U. C 303 z 19.8.2016, s. 45.

(23)  C(2016) 8600 (Dz.U. C 18 z 19.1.2017, s. 10).

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

„Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Dalsze działania na rzecz dokończenia budowy unii gospodarczej i walutowej: plan działania«”

[COM(2017) 821 final]

„Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady i Europejskiego Banku Centralnego »Nowe instrumenty budżetowe na rzecz stabilnej strefy euro osadzone w ramach prawnych Unii«”

[COM(2017) 822 final]

„Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady i Europejskiego Banku Centralnego „»Europejski Minister Gospodarki i Finansów«”

[COM(2017) 823 final]

„Wniosek dotyczący dyrektywy Rady ustanawiającej przepisy służące wzmocnieniu odpowiedzialności budżetowej i średniookresowej orientacji polityki budżetowej w państwach członkowskich”

[COM(2017) 824 final – 2017/0335 (CNS)]

„Wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie utworzenia Europejskiego Funduszu Walutowego”

[COM(2017) 827 final – 2017/0333 (APP)]

(2018/C 262/05)

Sprawozdawca:	Mihai IVAŞCU
Współsprawozdawca:	Stefano PALMIERI

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 12.2.2018 i 28.2.2018
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	26.3.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za / przeciw / wstrzymało się)	152/3/2

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje proponowany plan działania na rzecz dokończenia budowy unii gospodarczej i walutowej (UGW), ale jego poparcie nie jest pełne i entuzjastyczne ze względu na to, że w pakiecie nie uwzględniono szeregu problemów społecznych, politycznych i gospodarczych, podkreślanych w jego wcześniejszych opiniach. Zakończenie budowy UGW wymaga przede wszystkim silnego zaangażowania politycznego, skutecznego zarządzania i lepszego wykorzystania dostępnych zasobów finansowych, aby faktycznie radzić sobie zarówno z ograniczaniem ryzyka, jak i jego podziałem między państwa członkowskie. Z tego powodu EKES podkreśla, że na szczeblu UE zasady odpowiedzialności i solidarności powinny iść ze sobą w parze.

1.2.

EKES wyraża swoje głębokie rozczarowanie tym, że w komunikacie pominięto dwa instytucjonalne komitety doradcze UE – EKES i KR – oraz że rola Parlamentu Europejskiego pozostaje stosunkowo ograniczona. Ponadto nie wspomina się o większym udziale partnerów społecznych i zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w ocenie europejskiego semestru.

1.3.

EKES wielokrotnie stwierdzał, że brakuje wyraźnej strategicznej wizji przyszłości i umiejętności odpowiedniej reakcji na kolejne kryzysy gospodarcze i finansowe. Pakiet dotyczący UGW należy oceniać i wdrażać, mając na uwadze, że Europejczycy potrzebują więcej (i lepszej) Europy.

1.4.

Na liście unii wchodzących w skład UGW brakuje zalecanej przez EKES unii społecznej oraz nie widać zobowiązania do włączenia Europejskiego filaru praw socjalnych.

1.5.

EKES musi ponownie ostrzec, że im dłużej kontynuowana jest obecna polityka oszczędności nieidąca w parze ze skutecznym programem inwestycyjnym, tym bardziej zagrożony jest europejski dobrobyt.

1.6.

Najważniejsze w tym kontekście jest dokonywanie napraw zawczasu, na podstawie zaktualizowanej oceny przyczyn tych napraw i określenia odpowiedzialności za szkody. EKES podkreśla potrzebę opracowania nowych instrumentów finansowych służących zapobieganiu sytuacjom kryzysowym i przeciwdziałaniu środkom procyklicznym.

1.7.

Głównym priorytetem w programach prac powinno pozostać ukończenie budowy unii bankowej i unii rynków kapitałowych. Obecny wniosek nie zawiera absolutnie żadnych informacji dotyczących europejskiego systemu gwarantowania depozytów, choć EKES wydał już opinię w tej sprawie (1). Ponadto należy podjąć kroki w celu natychmiastowego i skutecznego rozwiązania problemu kredytów zagrożonych.

1.8.   Europejski Fundusz Walutowy (EFW)

1.8.1.

Proponowane zadanie nowego Europejskiego Funduszu Walutowego – zapewnienie wspólnego mechanizmu ochronnego w ramach jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków – jest niezwykle ważne i należy je w pełni poprzeć. EKES podkreśla jednak potrzebę zapewnienia, by środek ten nie działał jak złoty spadochron, zachęcając banki do podejmowania niepotrzebnego i groźnego ryzyka.

1.8.2.

Niezwykle ważne jest, by nowy EFW odgrywał aktywniejszą rolę w kontekście UE, jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy na arenie międzynarodowej: by wspierał rozwój gospodarczy oraz amortyzował wstrząsy, a nie tylko zapobiegał kryzysom bankowym.

1.9.   Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej

1.9.1.

Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej powinien zostać włączony do prawa UE, razem z przekształceniem Europejskiego Mechanizmu Stabilności w Europejski Fundusz Walutowy, bez możliwości wybiórczego ich traktowania przez państwa członkowskie.

1.9.2.

EKES przyjmuje do wiadomości elastyczną interpretację paktu stabilności i wzrostu, jednak stwierdza, że taka elastyczność jest niewystarczająca i zaleca, by na szczeblu UE rozpocząć dyskusje nad wyłączeniem wnoszących wartość dodaną strategicznych inwestycji publicznych z zakresu stosowania paktu stabilności i wzrostu. Takie inwestycje należy postrzegać nie jako koszty, lecz jako źródło przyszłych dochodów oraz przyczynek do cyklu koniunkturalnego przebiegającego bez zakłóceń, zapewniający zarówno tworzenie wysokiej jakości miejsc pracy, jak i zmniejszanie nierówności, w myśl poprzednich opinii EKES-u (2) i zgodnie z celami zrównoważonego rozwoju ONZ (3).

1.9.3.

Inwestycje publiczne – w tym inwestycje społeczne – faktycznie pozwoliłyby w krótkim okresie zwiększyć popyt, a jednocześnie długofalowo zwiększyłyby potencjał wzrostu gospodarczego, tym samym oferując także trwałe rozwiązanie kwestii długu publicznego.

1.10.   Nowe instrumenty budżetowe

1.10.1.

EKES w pełni popiera propozycję dotyczącą wprowadzenia specjalnego instrumentu wsparcia konwergencji państw członkowskich na drodze do przystąpienia do strefy euro. Wsparcie techniczne należy ukierunkować na uzyskanie rzeczywistej konwergencji.

1.10.2.

Szczególnie ważna do zmniejszenia istniejących rozbieżności między gospodarkami w UE jest funkcja stabilizacji makroekonomicznej, ponieważ ze względu na ograniczenia wynikające z UGW państwa członkowskie są w coraz mniejszym stopniu zdolne do niezależnego działania.

1.11.   Minister gospodarki i finansów

1.11.1.

EKES popiera utworzenie stanowiska ministra gospodarki i finansów dla UGW jako pierwszy krok w kierunku zwiększenia spójności różnych kierunków polityki, które są obecnie rozproszone. Taka osoba powinna reprezentować strefę euro w organach międzynarodowych, zarządzać proponowanym specjalnym budżetem strefy euro z zachowaniem pełnej przejrzystości i określać pożądany – w ujęciu zbiorczym – kurs polityki budżetowej w strefie euro oraz to, w jaki sposób należy go osiągnąć.

1.11.2.

Niemniej jednak wniosek Komisji niesie ryzyko nadmiernej konsolidacji władzy wykonawczej w rękach jednej osoby. W związku z tym EKES wzywa do dalszej refleksji i poprawy demokratycznej rozliczalności proponowanego stanowiska ministra.

2.   Wprowadzenie i uwagi ogólne

2.1.

Po latach zarządzania kryzysowego, kiedy preferowano metodę międzyrządową, by zrekompensować instytucjonalne braki wynikające z niekompletnej unii gospodarczej i walutowej (UGW), EKES z zadowoleniem przyjmuje odnowione podejście do wykorzystania metody wspólnotowej, która jest jedynym właściwym sposobem zapewnienia demokratycznej legitymacji procesu decyzyjnego na szczeblu UE i pogłębienia integracji UE. W tym kontekście zakończenie budowy UGW wymaga silnej woli politycznej, skutecznego zarządzania i lepszego wykorzystania dostępnych zasobów finansowych.

2.2.

Jak wskazano we wcześniejszych opiniach (4), EKES docenia to, że zaproponowano plan działania o ambitnym zakresie i ramach czasowych oraz że zmierza on we właściwym kierunku. Jednakże poparcie Komitetu nie jest pełne i entuzjastyczne ze względu na to, że w pakiecie nie uwzględniono szeregu problemów społecznych, politycznych i gospodarczych – również podkreślanych we wcześniejszych opiniach.

2.3.

Po pierwsze, rola Parlamentu Europejskiego nadal pozostaje zbyt ograniczona, a dwa instytucjonalne komitety doradcze UE – EKES i KR – zostały pominięte. Nie wspomina się o wzmocnieniu dialogu społecznego i obywatelskiego na temat europejskiego semestru w drodze bardziej aktywnego zaangażowania partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego. We wcześniejszej opinii EKES zasugerował, że „należy zaangażować Parlament Europejski, parlamenty narodowe, partnerów społecznych i społeczeństwo obywatelskie w proces europejskiego semestru w celu zapewnienia demokratycznej rozliczalności oraz odpowiedzialności. Wymiar społeczny musi być uwzględniony na równi z wymiarem gospodarczym” (5).

2.4.

Szybkie i sprawne sfinalizowanie unii bankowej ma niezwykle istotne znaczenie dla zapewnienia konkurencyjnego europejskiego otoczenia biznesowego i stworzenia rzeczywistej wspólnej waluty europejskiej.

2.5.

Ponadto na liście wchodzących w skład UGW unii brakuje zalecanej przez EKES unii społecznej. Brakuje zobowiązania, by w zakres zarządzania strefą euro włączyć Europejski filar praw socjalnych, ogłoszony w listopadzie 2017 r. w Göteborgu (6). Aby wprowadzić w życie zawartą w Traktacie koncepcję „społecznej gospodarki rynkowej”, prawom socjalnym należy przypisać tę samą wagę co swobodom gospodarczym.

2.6.

Ponadto wydaje się, że Komisja opiera się przed stosowaniem terminu „unia polityczna” lub obawia się go stosować, zastępując go słabszymi i mniej wyrazistymi określeniami jak „demokratyczna rozliczalność” i „wzmocnione zarządzanie”. Nie znajduje to uzasadnienia, jeśli wyraźnie zostanie wyjaśnione, że „unia polityczna” niekoniecznie oznacza pojedynczy podmiot polityczny, lecz szereg małych kroków, w których uzna się potrzebę wspólnego zarządzania politycznego na poziomie UE w niektórych dziedzinach. EKES bardzo precyzyjnie wyjaśnił to pojęcie w swoich opiniach (7).

2.7.

Pakiet dotyczący unii gospodarczej i walutowej należy oceniać i wdrażać, mając na uwadze, że Europejczycy potrzebuję więcej (i lepszej) Europy. EKES wielokrotnie stwierdzał, że brakuje strategicznej wizji przyszłości i umiejętności odpowiedniej reakcji na kryzys gospodarczy i finansowy. Podstawową zasadą zarządzania gospodarczego UE powinno być osiąganie większej wartości dodanej na poziomie UE niż przez indywidualne działania państw członkowskich (8).

2.8.

Pomimo trwającego ożywienia skutki kryzysu gospodarczego nadal są obecne w naszym codziennym życiu i w bieżących strategiach politycznych państw członkowskich. EKES ostrzegał już, że im dłużej kontynuowana jest obecna polityka oszczędności, nastawiona przede wszystkim na cięcie wydatków, nieidąca w parze ze skutecznym planem inwestycyjnym na rzecz generowania dochodu przez wzrost gospodarczy, spójność społeczną i solidarność, tym wyraźniej widać będzie, że pogłębiające się społeczne nierówności zagrażają integracji gospodarczej i dobrej koniunkturze w Europie (9).

2.9.

Ponadto rynki kapitałowe są dalekie od integracji i nie są jeszcze w stanie wchłaniać symetrycznych i asymetrycznych wstrząsów, jak miało to miejsce w przypadku Stanów Zjednoczonych. Spodziewane jest dalsze rozdrobnienie, biorąc pod uwagę postępy w negocjacjach w sprawie brexitu i zbliżające się wystąpienie jednego z największych na świecie rynków kapitałowych z europejskiego jednolitego rynku. Należy podjąć kroki, by temu przeciwdziałać.

3.   Ustanowienie Europejskiego Funduszu Walutowego (EFW)

3.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje przekształcenie Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS) w EFW, uważając, że proponowane umocowanie instytucjonalne jeszcze bardziej zwiększy przekonanie o zdolności UE do reagowania na przyszłe kryzysy finansowe i gospodarcze.

3.2.

EKES podkreśla potrzebę opracowania nowych instrumentów finansowych służących zapobieganiu sytuacjom kryzysowym i wspieraniu środków antycyklicznych. Podobnie jak w odniesieniu do całego pakietu, można tu mówić o dokonywaniu napraw zawczasu. W miarę jak EFW będzie zastępować ESM, wraz z jego obecnymi strukturami finansowymi i instytucjonalnymi, bardzo ważne jest, by rozwijać jego zdolności i możliwości pod bezpośrednim nadzorem Komisji, Rady i Parlamentu Europejskiego oraz w ścisłej współpracy z Europejskim Bankiem Centralnym.

3.3.

Bardzo ważnym nowym elementem wniosku Komisji jest zdolność EFW do zapewnienia wspólnego mechanizmu ochronnego dla jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, jak to uzgodniły państwa członkowskie w 2013 r. EKES przyznaje, że wspólny mechanizm ochronny będzie oferować większą wiarygodność w sektorze bankowym, jednak zwraca uwagę na potrzebę zagwarantowania, że proponowany środek nie będzie działać jak złoty spadochron, zachęcając banki do podejmowania niepotrzebnego i groźnego ryzyka.

3.4.

UE nie potrzebuje wzmacniania kontroli finansowej nad państwami członkowskimi, lecz raczej poprawy skuteczności i trwałości istniejących instrumentów finansowych. Podobnie jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy na szczeblu międzynarodowym, nowy EFW powinien odgrywać aktywniejszą rolę w kontekście UE, wspierać rozwój gospodarczy w całej UE oraz amortyzować wstrząsy asymetryczne i symetryczne, a nie tylko zapobiegać kryzysom bankowym.

3.5.

EFW powinien zwłaszcza móc podejmować szybkie interwencje i przeciwdziałać wstrząsom asymetrycznym, którym nie można zaradzić na poziomie państw członkowskich, a które mogłyby ewentualnie rozprzestrzenić się na inne kraje UE, co zagroziłoby integralności strefy euro i jednolitego rynku. Państwa członkowskie, których walutą nie jest euro, ale które są częścią unii bankowej, powinny także mieć możliwość korzystania z EFW, pod warunkiem, że wniosą wkład do kapitału zakładowego.

3.6.

Stale rosnące poziomy kredytów zagrożonych w dalszym ciągu obciążają bilanse banków i stanowią ogromną przeszkodę dla dalszego finansowania gospodarki UE. Ograniczają podaż kredytów, zakłócają ich przyznawanie, osłabiają zaufanie rynku i spowalniają wzrost gospodarczy. Natychmiastowo konieczne są środki służące zmniejszeniu poziomu kredytów zagrożonych i powinny one pozostać jednym z głównych priorytetów instytucji europejskich.

3.7.

Potrzebie zwiększenia wiarygodności nowego EFW powinny towarzyszyć środki zapobiegania kryzysom i środki chroniące podatników przed odpowiedzialnością za długi niewypłacalnych banków.

3.8.

EFW powinien działać we współpracy z Europejskim Bankiem Centralnym (EBC), ponieważ ten pierwszy może pomóc odpierać spekulacyjne ataki na państwa członkowskie, podczas gdy ten drugi może tylko uruchamiać środki finansowe na odpieranie ataków na duże systemy gospodarcze. W tym kontekście EKES ubolewa, że w omawianym pakiecie Komisja nie zaproponowała otwarcia dyskusji na temat poprawy statutu EBC, tak by w uzupełnieniu do stabilności cen jako drugi cel polityki pieniężnej wprowadzić wzrost i pełne zatrudnienie.

3.9.

EKES popiera zarówno konsultacyjną rolę, jaką nadano Parlamentowi Europejskiemu w procesie mianowania dyrektora zarządzającego EMF, jak i zobowiązanie sprawozdawcze w cyklu rocznym wobec Parlamentu, Rady i Komisji.

3.10.

Obecny wniosek nie zawiera absolutnie nic na temat europejskiego systemu gwarantowania depozytów – Komisja istotnie przedstawiła wniosek w tej sprawie w listopadzie 2015 r., ale prawodawcy jak dotąd nie byli w stanie dojść do porozumienia, choć EKES już wydał swoją opinię (10).

4.   Włączenie treści Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej do ram prawnych Unii

4.1.

EKES jest głęboko przekonany, że Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu oraz Europejski Mechanizm Stabilności zostały ustalone w szczytowym momencie kryzysu jako instrumenty międzyrządowe, które w szerokim ujęciu stanowią wyraz zasad odpowiedzialności i solidarności na szczeblu UE. Zdaniem EKES-u zasady te idą ze sobą w parze i nie można uzyskać postępów w zakresie jednej z nich, pomijając jednocześnie drugą. Należy je zatem włączyć razem i nadać im równy status na mocy prawa UE, a państwa członkowskie nie mogą ich traktować wybiórczo. Odpowiedzialność i solidarność powinny być stosowanie łącznie jako pakiet.

4.2.

W proponowanej dyrektywie w sprawie włączenia Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu do prawa UE uwzględnia się elastyczne podejście Komisji do przepisów dotyczących paktu stabilności i wzrostu, jednak EKES stwierdził już, że taka elastyczność nie jest wystarczająca i że na szczeblu UE należy rozpocząć dyskusje nad rzeczywistym przepisem, który wyłączy wnoszące wartość dodaną inwestycje publiczne z zakresu paktu stabilności i wzrostu – przepisem powszechnie zwanym „złotą regułą”.

4.3.

W związku z tym EKES uważa za problematyczną propozycję, by Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu, a zwłaszcza pakt budżetowy zostały włączone w ramy prawne UE bez żadnej dodatkowej elastyczności, w szczególności w zakresie inwestycji publicznych lub kwestii społecznych. Tego rodzaju inwestycje powinny być w razie potrzeby ukierunkowane na poprawę wydajności i konkurencyjności przez finansowanie projektów dotyczących badań i rozwoju, fizycznej i społecznej infrastruktury, digitalizacji gospodarki i nieustannego rozwijania umiejętności radzenia sobie ze zmianami technologicznymi i otwartością w skali światowej.

4.4.

Zrównoważone budżety, które nie pozwalają na finansowanie dłużne inwestycji publicznych, będą negatywnie wpływać na rozwój gospodarczy (poprzez podwyższenie podatków i cięcia w wydatkach publicznych). Inwestycje publiczne – pozostające na najniższym od 20 lat poziomie w UE – nie powinny być postrzegane jako koszty, a zatem jako część deficytu publicznego, ale raczej jako źródło przyszłych dochodów, przyczynek do cyklu koniunkturalnego przebiegającego bez zakłóceń, zapewniający wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy.

4.5.

Komitet popiera sprawozdanie grupy zadaniowej wysokiego szczebla pod przewodnictwem Romano Prodiego i Christiana Sauttera dotyczące zwiększenia inwestycji w infrastrukturę socjalną w Europie w celu przyspieszenia tworzenia miejsc pracy i poprawy dobrobytu, stanu zdrowia, mieszkalnictwa i umiejętności (11).

4.6.

Jeżeli osiągnięte zostanie porozumienie, że zorientowane przyszłościowo produktywne inwestycje publiczne będą traktowane w sposób bardziej uprzywilejowany, włączenie Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu oraz EFW w ramy prawne UE może przyczynić się do wzmocnienia narzędzi naszej polityki budżetowej oraz rozwijania skuteczniejszego, lepiej usankcjonowanego i bardziej demokratycznego zarządzania UGW.

5.   Nowe instrumenty budżetowe na rzecz stabilnej strefy euro

5.1.

Szczególnie istotna jest funkcja stabilizacji makroekonomicznej, ponieważ jej nieobecność była jedną z przyczyn strategicznego kryzysu w UE. Podczas gdy z jednej strony państwa członkowskie mają mniejszą możliwość niezależnego działania i wpływania na rynek pracy i system opieki społecznej, z drugiej strony nie utworzono jeszcze na szczeblu europejskim żadnych sieci ochrony socjalnej, które umożliwiałyby wszystkim obywatelom korzystanie ze wzrostu i globalnej konkurencji (12).

5.2.

EKES w pełni popiera propozycję dotyczącą wprowadzenia specjalnego instrumentu wsparcia konwergencji państw członkowskich na drodze do przystąpienia do strefy euro. Wzmocniłoby to rolę strefy euro na arenie międzynarodowej i spowodowało większe wykorzystanie euro jako waluty. Wsparcie techniczne musi być ukierunkowane na uzyskanie rzeczywistej konwergencji, aby zapobiegać wszelkim rodzajom zagrożenia ogólnego dobrobytu obywateli i gospodarek w krajach kandydujących do strefy euro oraz ograniczać te zagrożenia.

5.3.

Dalszą drogę powinny wytyczać racjonalna polityka budżetowa i wydatkowanie zorientowane na inwestycje, zważywszy na to, że wysoki stosunek długu publicznego do PKB często wynika z kryzysu gospodarczego i recesji. W tym kontekście EKES apeluje o sprawne mechanizmy, które mogą zostać szybko uruchomione w wypadku pogorszenia koniunktury gospodarczej i uważa, że proponowana stawka w wysokości 1 % PKB jest odpowiedniego poziomu.

5.4.

EKES popiera utworzenie budżetu strefy euro w ramach budżetu UE. Pozwoliłoby to uniknąć tworzenia nowych instytucji, które mogłyby doprowadzić do politycznego rozłamu między państwami członkowskimi strefy euro i państwami spoza strefy euro. Tak czy inaczej potrzebna jest poważna reforma budżetu UE.

5.5.

Jak już stwierdził EKES (13), istotnej wielkości osobny budżet strefy euro wyposażony we własne dochody podatkowe pozwalałby dokonywać tymczasowego, lecz znaczącego transferu zasobów w razie wstrząsów o zasięgu regionalnym, przeciwdziałałby poważnej recesji w strefie euro jako całości i zapewniał niezbędną stabilność finansową, z funkcją stabilizacji makroekonomicznej na rzecz ochrony inwestycji oraz walki z bezrobociem i niepewnym zatrudnieniem.

6.   Europejski minister gospodarki i finansów

6.1.

EKES wielokrotnie podkreślał (14), że stanowisko ministra gospodarki i finansów UGW jest konieczne, jako pierwszy krok w kierunku poprawy spójności kierunków polityki, które są obecnie rozproszone ze względu na dużą liczbę różnych zaangażowanych instytucji. Taka osoba powinna reprezentować UGW w organach międzynarodowych. Powinna zarządzać swoim własnym budżetem, kierując się zasadami prostoty, przejrzystości, sprawiedliwości i demokratycznej rozliczalności. Minister powinien być również odpowiedzialny za określenie pożądanego – w ujęciu zbiorczym – kursu polityki budżetowej w strefie euro oraz tego, w jaki sposób należy go osiągnąć.

6.2.

Opisane w komunikacie Komisji funkcje i cechy bardziej przywołują na myśl stanowisko ministra finansów strefy euro niż całej UE. Jednak we wniosku Komisji nie przedstawiono rzeczywistego i faktycznego stanowiska ministra finansów, a wprowadzająca w błąd nazwa mogłaby stać się źródłem mylnych oczekiwań i nieporozumień.

6.3.

EKES uważa, że połączenie stanowiska reprezentanta strefy euro na szczeblu UE ze stanowiskiem przewodniczącego Eurogrupy, przewodniczącego rady zarządzającej nowego EFW i wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej stanowiłby nadmierną konsolidację władzy wykonawczej w rękach jednej osoby. Ponadto EKES uważa za niedemokratyczną propozycję, by przewodniczący Eurogrupy automatycznie zostawał na dwie kadencje w celu zsynchronizowania jego kadencji w Eurogrupie z kadencją Komisji Europejskiej.

6.4.

EKES obawia się, że proponowana struktura w swojej obecnej formie mogłaby mieszać rolę Komisji z rolą Rady, co mogłoby podważać delikatną równowagę między interesami Wspólnoty a interesami krajowymi, na której opiera się Unia Europejska. W związku z tym EKES wzywa do dalszej refleksji i poprawy demokratycznej rozliczalności proponowanego stanowiska ministra.

6.5.

Z komunikatu nie wynika ponadto, czy utworzono by więcej stanowisk ministerialnych, czy też jest to tylko pojedynczy przypadek. Takie stanowisko będzie miało sens tylko wówczas, gdy UE będzie miała swój własny budżet i własne dochody z podatków oraz instrumenty i strategie do zarządzania budżetem, a tym samym będzie w stanie wspierać wzrost gospodarczy i równość społeczną.

---

(1)  „Europejski system gwarantowania depozytów” (Dz.U. C 177 z 18.5.2016, s. 21).

(2)  Polityka gospodarcza w strefie euro (2016) (Dz.U. C 177 z 18.5.2016, s. 41); Polityka gospodarcza w strefie euro (2017) (Dz.U. C 173 z 31.5.2017, s. 33) i Polityka gospodarcza w strefie euro w 2017 r. (opinia dodatkowa) (Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 216).

(3)  Cele zrównoważonego rozwoju.

(4)  „CCI/Zasadnicze reformy polityki gospodarczej” (Dz.U. C 271 z 19.9.2013, s. 45); „Realizacja unii gospodarczej i walutowej – następna europejska kadencja” (Dz.U. C 451 z 16.12.2014, s. 10); „Ukończenie UGW: filar polityczny” (Dz.U. C 332 z 8.10.2015, s. 8).

(5)  „Pogłębienie UGW do 2025 r.”, pkt 1.5 (Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 124).

(6)  Europejski filar praw socjalnych

(7)  „Ukończenie UGW: filar polityczny” (Dz.U. C 332 z 8.10.2015, s. 8); „Pogłębienie UGW do 2025 r.” (Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 124).

(8)  „Finanse UE do 2025 r.”, pkt 1.2 i 1.3 (Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 131).

(9)  „Metoda wspólnotowa dla demokratycznej i społecznej UGW”, pkt 1.2 (Dz.U. C 13 z 15.1.2016, s. 33).

(10)  „Europejski system gwarantowania depozytów” (Dz.U. C 177 z 18.5.2016, s. 21).

(11)  L. Fransen, G. del Bufalo and E. Reviglio, Boosting Investment in Social Infrastructure in Europe. Report of the High-Level Task Force on Investing in Social Infrastructure in Europe, [Sprawozdanie grupy zadaniowej wysokiego szczebla ds. inwestycji na rzecz infrastruktury społecznej w Europie, „Wspieranie inwestycji w infrastrukturę społeczną w Europie”], European Economy Discussion Paper nr 74, styczeń 2018 r.

(12)  „Finanse UE do 2025 r.”, pkt 3.3.1 (Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 131).

(13)  „Finanse UE do 2025 r.”, pkt 3.3 (Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 131).

(14)  „Ożywienie wzrostu gospodarczego”, pkt 3.2 (Dz.U. C 143 z 22.5.2012, s. 10); „Ukończenie UGW: filar polityczny”, pkt 4.3.1 i 4.3.4 (Dz.U. C 332 z 8.10.2015, s. 8); „Polityka gospodarcza w strefie euro (2016)”, pkt 3.5 (Dz.U. C 177 z 18.5.2016, s. 41); „Polityka gospodarcza w strefie euro (2017)”, pkt 1.13 (Dz.U. C 173 z 31.5.2017, s. 33), „Pogłębienie UGW do 2025 r.”, pkt 1.11 (Dz.U. C 81 z 2.3.2018, s. 124).

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

„Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wymogów ostrożnościowych dla firm inwestycyjnych oraz zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 575/2013, (UE) nr 600/2014 i (UE) nr 1093/2010”

[COM(2017) 790 final – 2017/0359 (COD)]

„Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie nadzoru ostrożnościowego nad firmami inwestycyjnymi oraz zmieniającej dyrektywy 2013/36/UE i 2014/65/UE”

[COM(2017) 791 final – 2017/0358 (COD)]

(2018/C 262/06)

Sprawozdawca:

Jarosław MULEWICZ

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski: COM(2017) 790 final: 18.1.2018 i COM(2017) 791 final: 18.1.2018 Rada Unii Europejskiej: COM(2017) 790 final: 14.2.2018 i COM(2017) 791 final: 14.2.2018
Podstawa prawna	Art. 114 i 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	26.3.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za / przeciw / wstrzymało się)	193/2/3

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje wnioski Komisji i wyraża nadzieję, że skutecznie przyczynią się one do osiągnięcia wyznaczonych przez Komisję celów.

1.1.1.

UE potrzebuje silniejszych rynków kapitałowych, aby promować inwestycje, odblokować istniejące i zapewnić nowe źródła finansowania przedsiębiorstw, oferować gospodarstwom domowym lepsze możliwości finansowe i wzmocnić unię gospodarczą i walutową. Komisja zobowiązała się do wdrożenia wszystkich niezbędnych elementów, tak aby dokończyć budowę unii rynków kapitałowych do 2019 r.

1.1.2.

Drugi cel Komisji ma związek z brexitem i potrzebą przyciągnięcia firm inwestycyjnych do UE. Decyzja Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z Unii stworzyła potrzebę aktualizacji unijnych ram regulacyjnych w celu przyciągnięcia firm finansowych do UE. W Zjednoczonym Królestwie – odgrywającym rolę ważnego ośrodka dla rynków kapitałowych i działalności inwestycyjnej – znajduje się największa liczba – mniej więcej połowa ogółu – firm inwestycyjnych z Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Na kolejnych miejscach znajdują się: Niemcy, Francja, Holandia i Hiszpania. Większość firm inwestycyjnych w EOG to małe lub średnie przedsiębiorstwa. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) szacuje, że mniej więcej osiem firm inwestycyjnych, znajdujących się głównie w Zjednoczonym Królestwie, kontroluje około 80 % aktywów wszystkich firm inwestycyjnych w EOG.

1.1.3.

Trzecim celem jest stworzenie specjalnych ram prawnych dla firm inwestycyjnych. Obecne ramy ostrożnościowe skoncentrowane są na instytucjach kredytowych i na związanych z nimi zagrożeniach. Firmy inwestycyjne nie przyjmują depozytów ani nie udzielają pożyczek. Oznacza to, że są one w o wiele mniejszym stopniu narażone na ryzyko kredytowe i ryzyko wypłaty środków pieniężnych przez deponentów z krótkim wyprzedzeniem. Ich usługi skupiają się na instrumentach finansowych, które – w przeciwieństwie do depozytów – nie są wypłacane według wartości nominalnej, ale podlegają wahaniom w zależności od zmian rynkowych. Niemniej podmioty te konkurują z instytucjami kredytowymi w świadczeniu usług inwestycyjnych, które instytucje kredytowe mogą oferować swoim klientom na podstawie licencji bankowej. W związku z powyższym instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne stanowią instytucje o odmiennym charakterze. Niemniej firmy inwestycyjne o znaczeniu systemowym również podlegają wymogom pakietu CRD IV/CRR (1), ponieważ traktowane są jako instytucje finansowe. Firmy te, stając się instytucjami kredytowymi, powinny zatem nadal stosować przepisy rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE oraz podlegać nadzorowi sprawowanemu przez organy właściwe dla instytucji kredytowych, w tym przez EBC w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.

1.1.4.

Czwartym celem Komisji jest stworzenie jednolitych, zintegrowanych ram regulacyjnych UE dla firm inwestycyjnych. Ze względu na swe różne profile działalności gospodarczej firmy inwestycyjne podlegają licznym zwolnieniom z wymogów prawnych w poszczególnych państwach, co skutkuje złożonością regulacyjną dla wielu firm, w szczególności tych, które prowadzą działalność na terenie wielu państw. Ta sytuacja niesie ze sobą dodatkowe ryzyko. Wdrażanie obecnych ram prawnych przez państwa członkowskie prowadzi do rozdrobnienia całościowego otoczenia regulacyjnego dla firm inwestycyjnych, co stwarza możliwość wystąpienia szkodliwego arbitrażu regulacyjnego. Mogłoby to zagrozić integralności i funkcjonowaniu jednolitego rynku. Wymogi ostrożnościowe dla firm inwestycyjnych zaproponowane przez Komisję mają zastosowanie do większości małych i średnich firm inwestycyjnych na terenie wszystkich państw członkowskich UE.

1.2.

EKES zauważa, że – choć byłby to efekt niezamierzony – działalność firm inwestycyjnych mających siedzibę w Zjednoczonym Królestwie zostałaby przeniesiona do państw członkowskich należących do unii bankowej lub do strefy euro, a w szczególności do takich ośrodków finansowych w państwach strefy euro jak Niemcy, Francja, Luksemburg, Holandia i Irlandia. Pominięte byłyby państwa Unii niebędące członkami strefy euro.

1.3.

EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że według przewidywań wśród głównych beneficjentów dyrektywy i rozporządzenia znajdą się firmy inwestycyjne będące MŚP. Bardziej proporcjonalne i odpowiednie ramy ostrożnościowe dla tych firm powinny pomóc w poprawie warunków prowadzenia działalności oraz przyczynić się do zmniejszenia barier związanych z wejściem na rynek. Powyższe ma zastosowanie w szczególności do kwestii wymogów kapitałowych i obciążeń administracyjnych. EKES zauważa, że przepisy mogą zachęcić innowacyjne firmy pragnące rozwijać się za pomocą środków cyfrowych. Przedmiotowe wnioski zakładają m.in. ułatwienie dostępu do finansowania dla MŚP niebędących bankami lub firmami inwestycyjnymi. Bardziej adekwatne ramy ostrożnościowe powinny przyczynić się do uwolnienia kapitału z bezproduktywnych procedur regulacyjnych i umożliwić małym firmom inwestycyjnym oferowanie lepszych usług na rzecz klientów, w tym innych MŚP. Powinno to przyczynić się do wsparcia firm inwestycyjnych w odgrywaniu roli pośredników zachęcających oszczędzających do dokonywania inwestycji na terenie UE, a przez to do zapewnienia europejskim przedsiębiorstwom pozabankowych źródeł finansowania.

1.4.

Wnioski dotyczące dyrektywy i rozporządzenia w sprawie wymogów ostrożnościowych i nadzoru nad firmami inwestycyjnymi ustanawiają niezbędne normy i wymogi w odniesieniu do kapitału założycielskiego i kapitału istniejącego, uprawnień nadzorczych, podawania informacji do wiadomości publicznej oraz wynagrodzeń. Umożliwia to ograniczenie ryzyka nieodłącznie związanego z operacjami finansowymi przedsiębiorstw inwestycyjnych. Wciąż aktualne pozostaje pytanie, w jakim stopniu ryzyko ponoszone przez przedsiębiorstwa inwestycyjne zostanie przeniesione na klientów w postaci indywidualnych inwestorów i firm. Jeżeli działalność firm będzie ograniczona wyłącznie do pośrednictwa na rzecz klientów, a ich usługi do doradztwa inwestycyjnego lub zarządzania portfelem, ryzyko zawarte w instrumentach finansowych spoczywać będzie głównie na klientach.

1.5.

Otwartą pozostaje kwestia, czy jednostronne wprowadzenie przez UE specjalnych ram prawnych dla firm inwestycyjnych w Unii, bez uwzględnienia rynków takich jak USA, Japonia, Chiny, Indie, w obliczu globalizacji i rynków elektronicznych, nie będzie skutkowało ucieczką inwestorów z Europy. Skomplikowane ramy prawne MIFID II i konieczność rejestrowania produktów finansowych spowodowało, że od 20 do 50 % produktów przestało być oferowanych. Dlatego w przypadku specjalnych ram prawnych dla firm inwestycyjnych nowe regulacje powinny być monitorowane i elastycznie zmieniane, gdyby reakcja rynków finansowych była negatywna. EKES podziela obawy, że transakcje finansowe, osiągając 54 % światowego PKB, stanowią wielkie ryzyko. Jednak są równocześnie wielką szansą na finansowanie rozwoju. Jeżeli ramy prawne nie będą elastycznie zmieniane, to mimo dobrych intencji firmy inwestycyjne ze Zjednoczonego Królestwa zamiast do UE przeniosą się do USA.

2.   Kontekst

2.1.

Na terenie UE istnieje wiele rodzajów firm inwestycyjnych oferujących różne usługi i posiadających różnych klientów. Z danych EUNB wynika, że pod koniec 2015 r. na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) działało 6 051 firm inwestycyjnych. Większość firm inwestycyjnych to MŚP. EUNB szacuje, że mniej więcej osiem firm inwestycyjnych kontroluje około 80 % aktywów wszystkich firm inwestycyjnych w EOG. Są to firmy z siedzibą w Wielkiej Brytanii. Według danych EUNB około 40 % firm inwestycyjnych na terenie EOG jest uprawnionych wyłącznie do zapewniania doradztwa inwestycyjnego. 80 % firm inwestycyjnych na terenie EOG ogranicza swą działalność do doradztwa inwestycyjnego, przyjmowania i przekazywania zleceń, zarządzania portfelami i wykonywania zleceń. Około 20 % posiada uprawnienia do zawierania transakcji na własny rachunek i gwarantowania instrumentów finansowych, które to usługi obecnie podlegają najbardziej rygorystycznym wymogom ostrożnościowym.

2.2.

W Zjednoczonym Królestwie – odgrywającym rolę ważnego ośrodka dla rynków kapitałowych i działalności inwestycyjnej – znajduje się największa liczba (mniej więcej połowa ogółu) firm inwestycyjnych z EOG, a na kolejnych miejscach znajdują się: Niemcy, Francja, Holandia i Hiszpania. Większość firm inwestycyjnych w EOG to małe lub średnie przedsiębiorstwa. Obecnie firmy inwestycyjne określone jako firmy o znaczeniu systemowym zwykle stanowią spółki zależne grup bankowych lub brokerów-dealerów pochodzących ze Stanów Zjednoczonych, Szwajcarii lub Japonii.

2.3.

EUNB dotychczas dzielił firmy inwestycyjne na 11 kategorii, głównie pod względem usług inwestycyjnych, do których świadczenia są one uprawnione na podstawie dyrektywy w sprawie rynków instrumentów finansowych (2) oraz na podstawie kryterium przechowywania środków pieniężnych lub papierów wartościowych klientów. Firmy inwestycyjne świadczące szeroką gamę usług podlegają tym samym wymogom co instytucje kredytowe w odniesieniu do wymogów kapitałowych na pokrycie ryzyka kredytowego, rynkowego i operacyjnego, a także potencjalnie w zakresie reguł dotyczących płynności, wynagrodzeń i zarządzania, podczas gdy firmy o ograniczonych uprawnieniach (zwykle uznawane za mniej ryzykowne, tj. doradztwo inwestycyjne, przyjmowanie i przekazywanie zleceń) są zwolnione z większości tych wymogów. EUNB przedstawia nową kategoryzację firm inwestycyjnych, proponując trzy kategorie główne zamiast dotychczasowych jedenastu. Zgodnie z wstępnymi zaleceniami firmy inwestycyjne o znaczeniu systemowym należą do klasy 1 i w dalszym ciągu byłyby uwzględniane w wymogach pakietu CRD IV/CRR. Do klasy 2 należą firmy, które zawierają transakcje na własny rachunek i narażone są na ryzyko rynkowe i ryzyko kredytowe kontrahenta, zabezpieczają aktywa klientów i zarządzają nimi, przechowują środki pieniężne klienta lub wykraczają poza ustalone progi wielkościowe (dysponowanie zarządzanymi aktywami zarówno w ramach zarządzania portfelem w ramach swobodnego uznania, jak i nieuznaniowych (doradczych) transakcji o wartości powyżej 1,2 mld EUR, codzienna obsługa zlecenia klientów o wartości co najmniej 100 mln EUR w przypadku transakcji na rynku kasowym lub 1 mld EUR w przypadku instrumentów pochodnych, suma bilansowa wyższa niż 100 mln EUR, a łączne dochody brutto z tytułu działalności inwestycyjnej są wyższe niż 30 mln EUR). Firmy te mają obowiązek obliczania swych wymogów kapitałowych w oparciu o nowe czynniki ryzyka (współczynniki K). Do klasy 3 należą firmy, które nie prowadzą wyżej wymienionych rodzajów działalności i nie wykraczają poza wskazane progi. Firmy należące do klasy 3 nie mają obowiązku spełnienia wymogu kapitałowego ustalonego w oparciu o współczynniki K.

2.4.

Ramy regulacyjne UE dla firm inwestycyjnych obejmują dwie części: po pierwsze, dyrektywę w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID), a od stycznia 2018 r. – MiFID II / MiFIR (3), które określają warunki udzielania zezwoleń oraz wymogi organizacyjne i wymogi dotyczące prowadzenia działalności. Po drugie, podobnie jak instytucje kredytowe, firmy te podlegają ramom ostrożnościowym na mocy rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych oraz dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych CRD IV/CRR. Wynika to z faktu, że te podmioty mogą konkurować z instytucjami kredytowymi w świadczeniu usług inwestycyjnych, które instytucje kredytowe mogą oferować swoim klientom na podstawie licencji bankowej. Z kolei instytucje kredytowe podlegają kluczowym wymogom MiFID dostosowującej warunki dla świadczenia usług inwestycyjnych przez firmy inwestycyjne i instytucje kredytowe zarówno w zakresie ochrony inwestora i prowadzenia działalności w oparciu o przepisy MiFID, jak i w odniesieniu do głównych wymogów ostrożnościowych pakietu CRD IV/CRR.

2.5.

Zgodnie z przepisami CRR przegląd ram ostrożnościowych dla firm inwestycyjnych przeprowadzono w porozumieniu z EUNB, Europejskim Urzędem Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) oraz właściwymi organami krajowymi. W następstwie wniosku Komisji z grudnia 2014 r. o wydanie opinii EUNB opublikował w grudniu 2015 r. sprawozdanie w sprawie obecnych ram ostrożnościowych dla firm inwestycyjnych, apelując o zmianę obecnego podejścia. W następstwie drugiego wniosku Komisji z czerwca 2016 r. o wydanie opinii EUNB w listopadzie 2016 r. opublikował dokument otwierający debatę dotyczącą możliwego kształtu nowego systemu ostrożnościowego dla znacznej większości firm inwestycyjnych. Przez 3 miesiące można było przedstawiać uwagi dotyczące dokumentu. Uwzględniając informacje zwrotne oraz dodatkowe dane pozyskane od firm inwestycyjnych oraz właściwych organów krajowych, we wrześniu 2017 r. EUNB opublikował swoje końcowe zalecenia, zachęcając zainteresowane strony do zgłaszania uwag. Na potrzeby precyzyjnego wyważenia zaleceń dotyczących nowych wymogów kapitałowych podjęto również działania polegające na zgromadzeniu szczegółowych danych dotyczących firm inwestycyjnych. Właściwe organy krajowe w imieniu EUNB przeprowadziły to działanie w dwóch etapach w latach 2016 i 2017.

2.6.

Sprawozdanie EUNB stanowi kompleksową i publicznie dostępną analizę statusu quo, zawierającą dane na temat liczby i rodzajów firm inwestycyjnych w państwach członkowskich. W sprawozdaniu wprowadzono również nowy system dotyczący większości firm inwestycyjnych, wyłączając je całkowicie z ram pakietu CRD IV/CRR i pozostawiając w tych ramach wyłącznie firmy inwestycyjne o znaczeniu systemowym zgodnie ze zmienionym podejściem do ich identyfikacji przyjętym we wniosku. Wniosek jest również spójny z MiFID oraz MiFID II / MiFIR. Ustanawiając wymogi ostrożnościowe dostosowane do działalności firm inwestycyjnych oraz ryzyka, jakie wiąże się z ich działalnością, doprecyzowano, kiedy i dlaczego wymogi te mają zastosowanie. W związku z tym wyeliminowano niektóre przypadki arbitralnego stosowania wymogów ostrożnościowych w obecnie obowiązujących ramach, które wynikają z faktu, że ustanowiono je w odniesieniu do usług inwestycyjnych wymienionych w MiFID, a nie rodzaju do działalności prowadzonej przez firmy inwestycyjne.

2.7.

Wyniki przeglądu EUNB (4) omówiono z państwami członkowskimi w ramach Komitetu ds. Usług Finansowych w marcu i październiku 2017 r. oraz na forum grupy ekspertów ds. bankowości, płatności i ubezpieczeń w czerwcu i wrześniu 2017 r. Wzięto również pod uwagę otrzymane od zainteresowanych stron uwagi na temat wstępnej oceny skutków Komisji opublikowanej w marcu 2017 r. Ponadto Komisja rozważyła także uwagi otrzymane wcześniej w ramach szeroko zakrojonego zaproszenia do zgłaszania uwag na temat skuteczności, zgodności i spójności ogólnych ram regulacyjnych UE dotyczących usług finansowych. Z uwagi na szczegółowe konsultacje publiczne i gromadzenie danych prowadzone przez EUNB Komisja uznała, że równoległe prowadzenie ogólnych konsultacji publicznych jest niepotrzebne. Zamiast tego służby Komisji przeprowadziły ukierunkowane konsultacje z zainteresowanymi stronami. Konsultacje te obejmowały: — rozmowy z udziałem zainteresowanych stron z branży (z firmami inwestycyjnymi, inwestorami, kancelariami prawnymi, konsultantami) przeprowadzone w dniu 27 stycznia 2017 r. w sprawie projektów wniosków EUNB dotyczących przyszłego systemu, — warsztaty poświęcone kosztom obecnego systemu przeprowadzone w dniu 30 maja 2017 r., — warsztaty poświęcone projektom zaleceń końcowych EUNB przeprowadzone w dniu 17 lipca 2017 r.

2.8.

EUNB szacuje, nowe regulacje zwiększyłby wymogi kapitałowe w ujęciu zbiorczym dla wszystkich unijnych firm inwestycyjnych niemających znaczenia systemowego o 10 % w porównaniu z obecnymi wymogami, a także zmniejszyłby je o 16 % w porównaniu z ogólnymi obowiązującymi wymogami w wyniku narzutów w ramach filaru 1. To, w jakim zakresie skutki te dotknęłyby poszczególne firmy inwestycyjne, zależałoby od rozmiaru tych firm, od świadczonych przez nie usług inwestycyjnych oraz od tego, w jaki sposób nowe wymogi kapitałowe będą się do nich stosować. Jeżeli chodzi o dostępne fundusze własne, EUNB stwierdza, że tylko nieliczne firmy nie miałyby wystarczającego kapitału, aby spełnić nowe wymogi – dotyczy to tylko niewielkiej liczby doradców inwestycyjnych, przedsiębiorstw realizujących transakcje i przedsiębiorstw wielousługowych. W odniesieniu do przedsiębiorstw należących do tej grupy, w przypadku których nowe zwiększone wymogi byłyby ponad dwukrotnie wyższe od ich obecnych wymogów, można by jednak wprowadzić na kilka lat maksymalny limit tych wymogów.

2.9.

W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej UE otrzymała kompetencje do przyjmowania odpowiednich przepisów w zakresie ustanawiania i funkcjonowania rynku wewnętrznego (art. 114 TFUE). W celu ułatwienia podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek na terenie UE uchwalane są dyrektywy (art. 53 TFUE). Odnosi się to także do przepisów dotyczących nadzoru ostrożnościowego nad dostawcami usług finansowych, w tym przypadku firmami inwestycyjnymi. Proponowane we wniosku przepisy dyrektywy zastępują te zawarte w ramach pakietu CRD IV, które również oparte są na treści art. 53 TFUE, w odniesieniu do firm inwestycyjnych Przepisy rozporządzenia, którego dotyczy niniejszy wniosek, zastępują przepisy rozporządzenia (UE) nr 575/2013, które również opierają się na art. 114 TFUE, w odniesieniu do firm inwestycyjnych.

2.10.

Nowe regulacje nie będą miały wpływu finansowego na budżet UE.

3.   Spostrzeżenia i uwagi

3.1.

EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że we wniosku przedstawiono wymogi dotyczące powoływania organów nadzoru ostrożnościowego, kapitału założycielskiego i kapitału istniejącego firm inwestycyjnych, płynności, ryzyka koncentracji, uprawnień nadzorczych i narzędzi służących do sprawowania nadzoru ostrożnościowego nad firmami inwestycyjnymi przez właściwe władze, sprawozdawczości i podawania informacji do wiadomości publicznej, przeglądu nadzorczego i oceny, ładu korporacyjnego i wynagrodzeń. W związku z powyższym przedmiotowa dyrektywa określa reguły nadzorowania i kontroli firm inwestycyjnych i ogranicza wszelkiego rodzaju ryzyko związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez te firmy. Dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich firm inwestycyjnych objętych zakresem MiFID II od stycznia 2018 r.

3.2.

EKES zwraca uwagę na fakt, że zgodnie z wymogami wniosku państwa członkowskie mają obowiązek wyznaczenia organu wykonującego uprawnienia w zakresie nadzoru ostrożnościowego na mocy dyrektywy. Państwa członkowskie mogą powierzyć te uprawnienia istniejącemu organowi na mocy CRD IV lub wyznaczyć nowy organ do ich wykonywania. Właściwe organy powinny być uprawnione do dokonywania przeglądu i oceny sytuacji ostrożnościowej firm inwestycyjnych oraz, w stosownych przypadkach, do wnioskowania wprowadzenia zmian w obszarach takich, jak wewnętrzne zarządzanie i kontrole, procesy i procedury zarządzania ryzykiem, a także – w stosownych przypadkach – powinny posiadać niezbędne uprawnienia do określania dodatkowych wymogów, w tym w szczególności w zakresie kapitału i płynności.

3.3.

Zdaniem EKES-u istotny jest fakt, że właściwe organy powinny ściśle współpracować z władzami lub organami publicznymi odpowiedzialnymi w danym państwie członkowskim za sprawowanie nadzoru nad instytucjami kredytowymi i finansowymi. Państwa członkowskie muszą zapewnić, aby właściwe organy, jako strony Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF), współpracowały ze sobą nawzajem oraz z pozostałymi stronami ESNF w zakresie zapewniania przepływu odpowiednich i wiarygodnych informacji. W szczególności organy te powinny zapewnić wymianę informacji dotyczących: struktury zarządzania i własności, zgodności z wymogami kapitałowymi, koncentracji ryzyka i płynności firmy inwestycyjnej, procedur administracyjnych i księgowych oraz mechanizmów kontroli wewnętrznej w firmie inwestycyjnej, jak również wszelkich innych istotnych czynników, które mogą wpływać na ryzyko stwarzane przez firmę inwestycyjną. Tym samym, zdaniem EKES-u, europejski rynek inwestycyjny stanie się bardziej transparentny.

3.4.

Właściwe organy mogą przekazywać informacje poufne EUNB, ESMA, Europejskiej Radzie ds. Ryzyka Systemowego (ERRS), bankom centralnym państw członkowskich, Europejskiemu Systemowi Banków Centralnych (ESBC) oraz EBC, w ramach ich kompetencji jako władz monetarnych oraz w stosownych przypadkach organom publicznym odpowiedzialnym za nadzorowanie systemów płatniczych i systemów rozrachunku, jeśli informacje te są niezbędne do wykonywania ich zadań. Tym samym, zdaniem EKES-u, stworzony zostanie europejski system informacji o firmach inwestycyjnych, teoretycznie uniemożliwiający operacje finansowe firmom nierzetelnym.

3.5.

Wymogi co do kapitału założycielskiego, w szczególności w odniesieniu do firm inwestycyjnych będących MŚP i nieprzechowujących środków pieniężnych lub papierów wartościowych klientów, wzrastają nieznacznie z 50 000 do 75 000 EUR. Wymogi dotyczące kapitału założycielskiego firm inwestycyjnych o znaczeniu systemowym określono w dyrektywach CRD IV/CRR. EKES po raz kolejny zauważa, że wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie nadzoru ostrożnościowego nad firmami inwestycyjnymi stwarza możliwości dla MŚP, w szczególności MŚP rozwijających się za pomocą środków cyfrowych.

3.6.

Z danych pozyskanych z ponad 1 200 firm wynika, że 80 % firm spełnia proponowane wymogi dotyczące płynności. Około 70 % firm posiada ponad trzykrotnie wyższą kwotę dostępnych aktywów płynnych. Zatem zdaniem EKES nowe regulacje nie wyeliminują z rynku zdecydowanej większości obecnie istniejących firm inwestycyjnych.

3.7.

Polityka wynagrodzeń firm inwestycyjnych musi być przejrzysta i powiązana z ponoszonym ryzykiem oraz generowanymi zyskami. Systemy wynagrodzeń muszą podlegać kontroli i zatwierdzeniu organów nadzorczych. Państwa członkowskie nakładałyby na firmy inwestycyjne obowiązek podawania do wiadomości publicznej polityki wynagrodzeń oraz zapewniałyby, aby te firmy dostarczały właściwym organom informacje na temat liczby osób fizycznych, które otrzymują wynagrodzenie wynoszące co najmniej 1 mln EUR w danym roku obrachunkowym. W takich przypadkach organom należy zapewnić informacje na temat obowiązków służbowych, rodzaju działalności, głównych elementów wynagrodzenia, premii, nagród długookresowych i składek emerytalnych. Informacje byłyby przekazywane do EUNB i publikowane. Zdaniem EKES jest to słuszne działanie, zmierzające do powiązania wynagrodzeń z wynikami ekonomicznymi firm inwestycyjnych.

3.8.

EKES z zadowoleniem odnotowuje, że oddziały zagranicznych firm inwestycyjnych podlegają kontrolom i wymogowi przekazywania corocznych informacji na temat nazwy, charakteru działalności i lokalizacji wszelkich jednostek zależnych i oddziału, obrotu, liczby pracowników w przeliczeniu na ekwiwalenty pełnego czasu pracy, zysku lub straty przed uwzględnieniem obciążeń podatkowych, podatkowego obciążenia zysku lub straty oraz otrzymanych dotacji publicznych.

3.9.

EKES również popiera fakt, że na mocy art. 33 wniosku dotyczącego dyrektywy właściwe organy miałyby obowiązek podjęcia stosownych działań, jeżeli przegląd i ocena, o których mowa w ust. 1 lit. e) przedmiotowego artykułu, wykażą, że wartość gospodarcza kapitału własnego firmy inwestycyjnej zmniejszyła się o ponad 15 % jej kapitału. W ujęciu ogólnym polegałoby to na zwiększeniu kapitału własnego firmy inwestycyjnej.

4.   Uwagi szczegółowe

4.1.

EKES uważa, że po objęciu zakresem MiFID rynków wszystkich instrumentów pochodnych w 2007 r. niektóre wyspecjalizowane firmy dokonujące obrotu towarowymi instrumentami pochodnymi zostały całkowicie wyłączone z ram MiFID oraz wymogów ostrożnościowych. Działalność wielu takich firm w zakresie instrumentów finansowych zwykle koncentruje się na zabezpieczaniu powiązanych spółek dominujących przed ryzykiem w odniesieniu do fizycznego generowania, przekazywania, przechowywania lub zakupu towarów bazowych. W zależności od sektora (np. energetyka, rolnictwo) wolumen ich działalności zabezpieczającej może być znaczący, co wiąże się z istotnymi konsekwencjami w odniesieniu do wymogów kapitałowych na podstawie obowiązujących ram. Te firmy będą odtąd prowadziły działalność na podstawie proponowanej dyrektywy w sprawie nadzoru ostrożnościowego nad firmami inwestycyjnymi.

4.2.

Zdaniem EKES-u istotne jest, że wnioski dotyczące dyrektywy i rozporządzenia wprowadzają nowe wskaźniki ryzyka (współczynniki K) oraz możliwości stopniowego wprowadzania i ograniczania wyższych wymogów. Współczynniki K uwzględniają ryzyko dla klienta, a w przypadku firm, które zawierają transakcje na własny rachunek i realizują zlecenia klienta we własnym imieniu – ryzyko dla rynku oraz ryzyko dla firmy.

4.3.

EKES zauważa, że w swych opiniach w sprawie reformy systemu bankowego oraz zmienionych wymogów kapitałowych i ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (ECO/424) (5) oraz w sprawie MiFID i MiFIR (INT/790) (6), a także we wcześniejszych opiniach w sprawie pakietu CRD IV/CRR zawsze wspierał wymogi ostrożnościowe dla rynków kapitałowych UE.

---

(1)  Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 1). Łącznie z dyrektywą 2013/36/UE (dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych, CRD IV) (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338) rozporządzenie zapewnia obecne ramy ostrożnościowe dla firm inwestycyjnych.

(2)  Rynki w dyrektywie w sprawie rynków instrumentów finansowych: dyrektywa 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniająca dyrektywę Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylająca dyrektywę Rady 93/22/EWG (Dz.U. L 145 z 30.4.2004, s. 1).

(3)  Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniająca dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 349) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 600/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 84).

(4)  Sprawozdanie EUNB w sprawie firm inwestycyjnych w odpowiedzi na wniosek Komisji o wydanie opinii z grudnia 2014 r. (EBA/Op/2015/20). Zgodnie z odpowiednimi artykułami CRR przegląd przeprowadzono w porozumieniu z EUNB, Europejskim Urzędem Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) oraz właściwymi organami krajowymi reprezentowanymi w tych Europejskich Urzędach Nadzoru.

(5)  Dz.U. C 209 z 30.6.2017, s. 36.

(6)  Dz.U. C 303, z 19.8.2016, s. 91.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie europejskich ram jakości i skuteczności programów przygotowania zawodowego”

[COM(2017) 563 final – 2017/0244 (NLE)]

(2018/C 262/07)

Sprawozdawczyni:	Imse SPRAGG NILSSON
Współsprawozdawczyni:	Vladimíra DRBALOVÁ

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 17.11.2017
Podstawa prawna	Art. 29 ust. 1 TFUE
Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	17.10.2017
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia przez sekcję	27.3.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za / przeciw / wstrzymało się)	194/0/4

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES docenia aktualność omawianego zalecenia, gdyż w większości państw członkowskich mają miejsce znaczące reformy przygotowania zawodowego; wyraża też uznanie dla dążenia Komisji Europejskiej do ustanowienia na szczeblu europejskim wspólnej interpretacji tego, co oznacza skuteczne i dobrej jakości przygotowanie zawodowe.

1.2.

Komitet zgadza się, że wybrany przez Komisję Europejską instrument prawny zachęca do skoordynowania wspólnego wysiłku na rzecz poprawy jakości i skuteczności przygotowania zawodowego. Jednocześnie pozostawia elastyczność na szczeblu krajowym.

1.3.

EKES zauważa, że definicja i kryteria opracowane przez Komisję Europejską we wniosku dotyczącym zalecenia Rady uwzględniają różnorodność programów krajowych w dziedzinie przygotowania zawodowego.

1.4.

EKES przychylnie przyjmuje fakt, że wniosek dotyczący zalecenia zachęca państwa członkowskie do promowania aktywnego udziału partnerów społecznych w projektowaniu i wdrażaniu programów przygotowania zawodowego oraz zarządzaniu nimi, zgodnie z krajowymi systemami stosunków pracy oraz praktykami w dziedzinie kształcenia i szkoleń.

1.5.

Komitet uważa, że projektowanie i wdrażanie programów przygotowania zawodowego oraz zarządzanie nimi powinno obejmować także aktywny udział podmiotów, których nie uznaje się w tym obszarze za naturalne zainteresowane strony, ale które mają równie istotne znaczenie dla całego procesu, a mianowicie takich podmiotów jak organizacje młodzieżowe, rodzicielskie i studenckie oraz sami uczniowie zawodu.

1.6.

EKES dostrzega pozytywną rolę, jaką przygotowanie zawodowe może odgrywać w doskonaleniu umiejętności i zwiększaniu szans na zatrudnienie, zwłaszcza wśród młodych ludzi, ale podkreśla, że bezrobocie stanowi złożone zjawisko, dlatego potrzebne jest całościowe podejście, by wyeliminować jego podstawowe przyczyny leżące poza kwestią niedopasowania kwalifikacji.

1.7.

EKES uważa, że we wniosku dotyczącym zalecenia należy położyć większy nacisk na to, w jaki sposób uczniowie zawodu mogą zwiększyć własną odpowiedzialność za planowanie przygotowania zawodowego i zarządzanie jego przebiegiem. Dając uczniowi zawodu możliwość wpływania na proces uczenia się, tworzy się bardziej produktywne doświadczenie edukacyjne, co przynosi również korzyść organizatorowi przygotowania zawodowego.

1.8.

Komitet apeluje o wyraźne powiązania oraz skuteczną koordynację i synergię z inicjatywami już uruchomionymi przez sieć EQAVET (1) i związanymi z portalem EURES (2).

1.9.

EKES wzywa do podjęcia inicjatyw, w ramach których zbadano by potencjał transgranicznej mobilności uczniów zawodu w UE. Powinny one uwzględniać postęp osiągnięty w państwach członkowskich, zwłaszcza w odniesieniu do problemów związanych ze stworzeniem niezbędnych warunków dla wspierania mobilności uczniów zawodu.

1.10.

EKES przychylnie przyjmuje zamiar monitorowania wdrożenia zalecenia przy wsparciu Komitetu Doradczego ds. Szkolenia Zawodowego, jak również za pośrednictwem europejskiego semestru, oraz sugeruje opracowanie wskaźników oceny skutków na szczeblu krajowym. Komitet jest gotowy do oceny wdrożenia zalecenia w państwach członkowskich z perspektywy zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego.

2.   Kontekst wniosku dotyczącego zalecenia Rady

2.1.

Wniosek w sprawie unijnych ram jakości i skuteczności przygotowania zawodowego jest kontynuacją Nowego europejskiego programu na rzecz umiejętności z 2016 r. (3) i przyczynia się do realizacji unijnego priorytetu na rzecz zatrudnienia, wzrostu gospodarczego i inwestycji. Wniosek stanowi uzupełnienie zasad przewidzianych w europejskim filarze spraw socjalnych i wspiera jego wdrożenie na szczeblu krajowym. Dobrej jakości i skuteczne przygotowanie zawodowe ma także zasadnicze znaczenie dla pomyślnego wdrożenia gwarancji dla młodzieży, a wniosek jest reakcją na rosnący nacisk, by zapewnić lepszą jakość staży w ramach gwarancji dla młodzieży.

2.2.

W ramach unijnego programu dialogu społecznego dotyczącego projektów zintegrowanych na lata 2014–2016 europejscy partnerzy społeczni podjęli się realizacji oddzielnych projektów w zakresie przygotowania zawodowego. EKZZ koncentrowała się na jakości przygotowania zawodowego, a BusinessEurope, UEAPME, CEEP na opłacalności. Efektem ich prac było wspólne oświadczenie Towards a Shared Vision of Apprenticeships (4) [W kierunku wspólnej wizji przygotowania zawodowego], wyrażające znaczenie zarówno jakości, jak i opłacalności przygotowania zawodowego.

2.3.

W lipcu 2013 r. utworzono europejski sojusz na rzecz przygotowania zawodowego. Jest to wyjątkowa platforma, która grupuje rządy i zainteresowane strony (przedsiębiorstwa, partnerów społecznych, izby, organizatorów kształcenia i szkolenia zawodowego, regiony, przedstawicieli młodzieży i ośrodki analityczne) w celu wzmocnienia jakości, dostępności i atrakcyjności przyuczania do zawodu w Europie (5).

2.4.

Proponowany instrument – zalecenie Rady – jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Jako instrument prawny wyraża on zobowiązanie państw członkowskich do stosowania środków określonych w zaleceniu i zapewnia solidną podstawę polityczną dla współpracy na szczeblu europejskim w tej dziedzinie. Ponieważ przyuczanie do zawodu odbywa się zazwyczaj w oparciu o umowę o pracę lub inny rodzaj stosunków umownych, uczniowie zawodu są traktowani jednocześnie jako praktykanci i pracownicy. Dlatego podstawę prawną omawianej inicjatywy stanowią art. 153, 166 i 292 TFUE.

2.5.

Ogólnym celem zalecenia jest „zwiększyć zdolność uczniów do zatrudnienia oraz umożliwić im rozwój osobisty, a także przyczynić się do tworzenia wysoko wykwalifikowanej siły roboczej o odpowiednich umiejętnościach, reagującej na potrzeby rynku pracy” (6). Cel szczegółowy to „zapewnienie spójnych ram dla przygotowania zawodowego w oparciu o wspólną interpretację tego, co stanowi o jego jakości i skuteczności, biorąc pod uwagę różnorodność systemów kształcenia i szkolenia zawodowego (VET) w państwach członkowskich”.

2.6.

Do celów zalecenia przygotowanie zawodowe rozumie się w następujący sposób: „są to formalne programy kształcenia i szkolenia zawodowego, które łączą istotny element uczenia się opartego na pracy w przedsiębiorstwach i innych miejscach pracy z uczeniem się w instytucjach kształcenia lub szkolenia i które prowadzą do uzyskania uznawanych w skali kraju kwalifikacji. Charakteryzuje je stosunek umowny między uczniem zawodu, pracodawcą lub instytucją kształcenia i szkolenia zawodowego, przy czym uczeń otrzymuje wynagrodzenie lub rekompensatę za swoją pracę”.

2.7.

W celu zapewnienia, by programy przygotowania zawodowego odpowiadały potrzebom rynku pracy i zapewniły korzyści zarówno uczącym się, jak i pracodawcom, wniosek określa i zaleca kryteria jakości oraz skuteczności przygotowania zawodowego w dwóch uzupełniających się obszarach. W pierwszym obszarze – którym są warunki uczenia się i warunki pracy – kryteria szczegółowe obejmują: umowę pisemną, efekty uczenia się, wsparcie pedagogiczne, komponent miejsca zatrudnienia, wynagrodzenie lub rekompensatę, ochronę socjalną oraz warunki zdrowia i bezpieczeństwa. W drugim obszarze – którym są warunki ramowe – kryteria szczegółowe obejmują: ramy regulacyjne, zaangażowanie partnerów społecznych, wsparcie dla przedsiębiorstw, elastyczne ścieżki kształcenia i mobilność, poradnictwo zawodowe i podnoszenie świadomości, przejrzystość, zapewnianie jakości i monitorowanie losów absolwentów.

3.   Uwagi ogólne

3.1.

EKES przychylnie przyjmuje i popiera proponowane zalecenie, które jest następstwem i uzupełnieniem podjętych niedawno na wszystkich szczeblach inicjatyw koncentrujących się na wznowieniu skutecznego przygotowania zawodowego wysokiej jakości w Unii Europejskiej.

3.2.

W deklaracji rzymskiej z 2017 r. szefowie państw i rządów europejskich zobowiązali się do pracy nad osiągnięciem celu, jakim jest „Unia, w której młodzi ludzie mają dostęp do kształcenia i szkolenia najwyższej jakości i mogą uczyć się i znajdować zatrudnienie na całym kontynencie”. Istotną częścią tego zobowiązania jest zapewnienie ludziom młodym umiejętności, które mogą ułatwić im dostęp do rynku pracy. Skutecznym sposobem na to jest przygotowanie zawodowe.

3.3.

To oczywiste, że przygotowanie zawodowe nie może rozwiązać problemu bezrobocia. Może być przydatne do przekwalifikowania lub podnoszenia umiejętności bezrobotnych osób w każdym wieku, by umożliwić im powrót na rynek pracy Przyuczanie do zawodu należy skierować również do osób ze środowisk imigranckich, gdyż jest to skuteczna strategia polityczna służąca promowaniu włączenia społecznego i zintegrowanej siły roboczej. Jednocześnie należy unikać sytuacji, w której programy przygotowania zawodowego są ukierunkowane na stanowiska wymagające niskich kwalifikacji i ograniczonego wyszkolenia, co mogłoby zaszkodzić ich reputacji.

3.4.

Jako forma uczenia się w miejscu pracy przygotowanie zawodowe pozwala poszczególnym osobom nabyć formalne umiejętności oraz specjalistyczne umiejętności i kompetencje odpowiadające potrzebom rynku pracy, zwiększając w ten sposób zdolność tych osób do zatrudnienia i rozszerzając ich perspektywy zatrudnienia (7). Doświadczenie to powinno prowadzić do zdobycia solidnych umiejętności i kompetencji, które mogą zostać wykorzystane poza miejscem przygotowania zawodowego. Wspiera to również rozwój osobisty poszczególnych osób i pomaga im w nabywaniu umiejętności technicznych, cyfrowych i społecznych oraz umiejętności miękkich w zintegrowany sposób.

3.5.

Może to być szczególnie skuteczne narzędzie w ułatwianiu przejścia od etapu kształcenia i szkolenia do etapu zatrudnienia (8). W wypadku wielu ludzi młodych ten okres przejścia coraz bardziej się wydłuża, dlatego należy zwrócić większą uwagę na jego skrócenie. W związku z tym możliwości szkolenia takie jak przygotowanie zawodowe należy w jeszcze większym stopniu dopasować do potrzeb przez ustanowienie standardów jakości i wprowadzenie skutecznych programów.

3.6.

Choć uczniowie zawodu to najczęściej młode osoby uczące się, Komitet pragnie podkreślić, że programy przygotowania zawodowego należy zaprojektować tak, by były atrakcyjne dla osób dorosłych. Przygotowanie zawodowe dla dorosłych osób uczących się stwarza możliwości zdobycia kwalifikacji, które zwiększają szanse na zatrudnienie i tworzą nowe możliwości rozwoju kariery.

3.7.

Pracodawcy zmagają się z coraz większymi brakami pracowników z odpowiednimi umiejętnościami dopasowanymi do ich potrzeb i umożliwiającymi zachowanie konkurencyjności. Przygotowanie zawodowe może wyposażyć uczniów zawodu w umiejętności, które zwiększą ich zdolność do zatrudnienia i których jednocześnie potrzebuje rynek pracy. Jeśli umiejętności potrzebne uczniowi zawodu i pracodawcy są dopasowane, programy przygotowania zawodowego mogą być atrakcyjne dla obu stron. Ponadto przygotowanie zawodowe pozwala pracodawcy szkolić ludzi i inwestować w nich, dzięki czemu z upływem czasu uzyska wykwalifikowanych, zmotywowanych pracowników (9).

3.8.

EKES odnotowuje, że przedsiębiorstwa starają się znaleźć sposób, w jaki mogą zaangażować się w programy przygotowania zawodowego i zwiększyć ich atrakcyjność oraz płynące z nich korzyści. Ponadto podkreśla, że skuteczność przygotowania zawodowego to koncepcja wielopłaszczyznowa, a nie tylko analiza kosztów i korzyści. Z jednej strony w przypadku skuteczności chodzi o uznanie, że organizatorzy przygotowania zawodowego inwestują w stworzenie procesu uczenia się oraz „oczekują z czasem zwrotu z inwestycji pod względem lepszego dopasowania umiejętności, co sprzyja zapewnianiu miejsc przygotowania zawodowego i je wspiera” (10). Z drugiej strony chodzi o skuteczne wprowadzanie osób na rynek pracy w sposób odznaczający się wysoką jakością.

4.   Projektowanie i wdrażanie programów przygotowania zawodowego – podejście partnerskie

4.1.

W wielu krajach istniejące systemy przygotowania zawodowego i ich atrakcyjność wymagają poprawy. Wyzwania wiążą się m.in. z negatywnym postrzeganiem przez społeczeństwo przygotowania zawodowego i wartości uczenia się, brakiem atrakcyjności dla pracodawców oraz zawężonym lub nieistniejącym partnerstwem ze zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim w zakresie projektowania, wdrażania i oceny programów.

4.2.

Przygotowanie zawodowe to przede wszystkim możliwość kształcenia i dlatego należy je oprzeć na podejściu zorientowanym na osobę uczącą się oraz zorganizować je, mając na uwadze najlepsze interesy osób uczących się, ich zdolności i możliwości, jednocześnie zaś należy uwzględnić potrzeby rynku pracy. To będzie oznaczało zagwarantowanie, że uczniowie zawodu wykorzystają w pełni swój potencjał i osiągną cele uczenia się, co również przyniesie korzyści pracodawcom.

4.3.

Opinie uczniów zawodu należy uwzględniać w decyzjach, które mogą bezpośrednio wpływać na nich oraz ich prawa przed stażem, w jego trakcie i po jego odbyciu. Uczniowie powinni mieć coś do powiedzenia w sprawie celów przyjętych podczas nauki na stażu oraz mieć możliwość przekazania informacji zwrotnych na temat jakości i skuteczności przygotowania zawodowego. Brak struktur reprezentacji ogranicza uczniom zawodu możliwości prezentowania własnych opinii.

4.4.

Przygotowanie zawodowe może pomóc ludziom młodym oraz dorosłym w nabyciu pełnych kompetencji i zdolności w danej dziedzinie czy zawodzie i tym samym zwiększyć ich szanse na zatrudnienie. Jednak w wielu przypadkach nie można wykorzystać tej możliwości, gdyż jakość przygotowania zawodowego jest niska, nie nadano priorytetowej wagi wartości uczenia się z nim związanej, a prawa uczniów zawodu nie są przestrzegane w takim stopniu, w jakim powinny.

4.5.

Ponadto EKES uważa, że dynamiczny rynek pracy wymaga raczej kompetencji, a nie umiejętności. Dlatego efekty uczenia się powinny zostać ukierunkowane na trwałe kompetencje, a nie na krótkofalowe umiejętności.

4.6.

Przygotowanie zawodowe powinno obejmować wyraźny wymiar oparty na pracy, w którym przynajmniej połowę czasu kształcenia poświęca się praktycznemu uczeniu specyfiki profesji, w miarę możliwości w powiązaniu z doświadczeniem międzynarodowym.

4.7.

Szkoleniowcy prowadzący staże, mentorzy czy nadzorujący muszą posiadać odpowiedni certyfikat. Należy ich wyposażyć w stosowne umiejętności, zarówno pedagogiczne, jak i praktyczne, w zakresie szkolenia uczniów zawodu. Ponadto powinni oni mieć dostęp do szkolenia ustawicznego zgodnie z zasadą uczenia się przez całe życie.

4.8.

Synergię między jakością, skutecznością i atrakcyjnością przygotowania zawodowego można zapewnić tylko przez ścisłą współpracę między wszystkimi odpowiednimi zainteresowanymi podmiotami – organizatorami szkolenia, partnerami społecznymi i innymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego oraz uczniami zawodu – na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym.

4.9.

Należy powołać struktury na wszystkich szczeblach zarządzania, z udziałem wszystkich odpowiednich zainteresowanych podmiotów społeczno-gospodarczych (np. organizatorów przygotowania zawodowego, organizacji pracodawców, związków zawodowych, izb, organizacji młodzieżowych i studenckich, uczniów zawodu), oraz wyraźnie określić procesy i role z myślą o wpływaniu na decyzje związane z projektowaniem, wdrażaniem i monitorowaniem programów przygotowania zawodowego oraz podejmowaniu tych decyzji.

5.   Promowanie przygotowania zawodowego

5.1.

Aby przeciwdziałać postrzeganiu przygotowania zawodowego jako mniej atrakcyjnej czy mniej prestiżowej ścieżki kształcenia, zwłaszcza dla ludzi młodych, konieczne jest jego promowanie jako wartościowego wyboru i jako możliwości uczenia się o równoważnej jakości a nie tylko jako aktywnego instrumentu rynku pracy.

5.2.

Promowanie przygotowania zawodowego należy połączyć z wysiłkami na rzecz zwalczania stereotypów płci opartych na tradycyjnych rolach społecznych, które wciąż negatywnie wpływają na staże zawodowe, na ich podejmowanie, promowanie i reklamowanie.

5.3.

Wszystkie odpowiednie zainteresowane podmioty, od decydentów do partnerów społecznych, organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz instytucji kształcenia, odgrywają zasadniczą rolę w zwiększaniu atrakcyjności przygotowania zawodowego i muszą ze sobą współpracować. Promowanie przychylniejszej narracji dotyczącej przygotowania zawodowego musi iść w parze z poprawą jakości i skuteczności programów oraz być tym uwarunkowane.

5.4.

Organy publiczne powinny inwestować więcej zasobów we wdrażanie środków służących promowaniu przygotowania zawodowego na szczeblu lokalnym wśród potencjalnych uczniów zawodu i zachęcaniu pracodawców do stwarzania możliwości przygotowania zawodowego.

5.5.

EKES uważa, że istnieje możliwość wykorzystania EFS do stworzenia lub dalszego rozwinięcia dobrej jakości, skutecznych programów przygotowania zawodowego w państwach członkowskich, które wymagają większego wsparcia finansowego i technicznego, aby osiągnąć te cele.

5.6.

Sprawą zasadniczą jest zapewnienie pracodawcom, a w szczególności MŚP i mikroprzedsiębiorstwom, finansowego i pozafinansowego wsparcia, jakiego potrzebują do realizacji skutecznych stażów i programów przygotowania zawodowego wysokiej jakości.

5.7.

Proces kreowania nowego wizerunku przygotowania zawodowego powinien opierać się na sprawiedliwym, sprzyjającym włączeniu społecznemu, niedyskryminacyjnym i innowacyjnym podejściu. Członkowie naszego społeczeństwa znajdujący się w najbardziej niekorzystnej sytuacji powinni mieć dostęp do najlepszego wsparcia i porad nakierowanych na wysokiej jakości kształcenie i uczenie się w miejscu pracy odpowiadające ich zainteresowaniom i aspiracjom. Należy wprowadzić na wszystkich szczeblach środki przeciwdziałające dyskryminacji ze względu na status migranta, na środowisko społeczno-ekonomiczne, pochodzenie etniczne, religię, wiek, płeć lub inne czynniki, utrudniające równy dostęp do możliwości przygotowania zawodowego.

6.   Warunki uczenia się i pracy

6.1.

EKES uważa, że przygotowanie zawodowe należy powiązać z podpisaniem pisemnego, prawnie wiążącego dokumentu, czy to umowy o kształcenie, czy pisemnego kontraktu, pomiędzy pracodawcą, uczniem zawodu oraz instytucją kształcenia lub szkolenia. Dokument ten powinien wyraźnie nakreślać prawa i obowiązki wszystkich stron, a także obejmować opis celów uczenia się, zadań, jak też wszystkich odpowiednich informacji na temat stażu (w tym m.in. informacji dotyczących czasu trwania, godzin pracy, wynagrodzenia itd.).

6.2.

EKES zdecydowanie uważa, że uczniowie zawodu mają prawo do godziwego wynagrodzenia lub rekompensaty, negocjowanych w drodze porozumienia zbiorowego lub zgodnie z krajowymi bądź sektorowymi wymaganiami. Odpowiednia płaca lub rekompensata może umożliwić większej liczbie osób, zwłaszcza ze środowisk o niższych dochodach, podjęcie przygotowania zawodowego i może pomóc w unikaniu niewłaściwego wykorzystania przygotowania zawodowego jako niepłatnego, nadmiernie elastycznego trybu zatrudnienia.

6.3.

EKES ponownie podkreśla znaczenie bezzwłocznego zapewnienia uczniom zawodu odpowiednich informacji o zagrożeniach dla zdrowia i bezpieczeństwa związanych z przygotowaniem zawodowym oraz o tym, że podlegają oni w pełni przepisom w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa.

7.   Monitorowanie i ocena programów przygotowania zawodowego

7.1.

Wszyscy organizatorzy przygotowania zawodowego powinni zobowiązać się do dotrzymania standardów jakości. Przed przystąpieniem do przygotowania zawodowego, w jego trakcie i po jego odbyciu powinien być zawsze zapewniony mentoring przez kompetentnego kierownika w celu zapewnienia, by osiągnięto cele uczenia się, przestrzegano praw ucznia zawodu i uzyskano odpowiednią jakość.

7.2.

Należy zastosować system monitorowania do obserwowania postępów uczniów zawodu w osiąganiu celów uczenia się, jak też do monitorowania jakości i skuteczności procesu uczenia się. Wyniki takiego procesu oceny należy przekazać uczniom zawodu i organizatorom przygotowania zawodowego w celu umożliwiania im w razie potrzeby wprowadzenia udoskonaleń. Tam, gdzie to możliwe, system monitorowania mógłby być wykorzystywany do badania, ile programów przygotowania zawodowego doprowadziło do znalezienia pracy przez osobę uczącą się.

8.   Uznawanie kwalifikacji

8.1.

Programy przygotowania zawodowego powinny prowadzić do uzyskania oficjalnych kwalifikacji uznawanych na krajowym, europejskim i międzynarodowym szczeblu, zgodnie z europejskimi ramami kwalifikacji. Uznane kwalifikacje zwiększą zdolność uczniów zawodu do zatrudnienia i ich mobilność w kraju oraz w ramach UE. Programy te powinny charakteryzować się stosowną drożnością i oferować uczniom zawodu możliwość wstąpienia na uczelnię po zakończeniu przygotowania zawodowego.

---

(1)  EQAVET – europejskie ramy odniesienia na rzecz zapewniania jakości w kształceniu i szkoleniu zawodowym.

(2)  EURES – Europejski Portal Mobilności Zawodowej.

(3)  COM(2016) 381 final.

(4)  Europejscy partnerzy społeczni, wspólne oświadczenie pt. Towards a Shared Vision of Apprenticeships [W kierunku wspólnej wizji przygotowania zawodowego], 30 maja 2016 r.

(5)  Europejski sojusz na rzecz przygotowania zawodowego.

(6)  COM(2017) 563 final.

(7)  Opinia EKES-u w sprawie poprawy skuteczności krajowych dualnych systemów kształcenia (Dz.U. C 13 z 15.1.2016, s. 57).

(8)  Dostępne dane pokazują, że 60–70 %, a w niektórych wypadkach nawet 90 %, uczniów zawodu po przygotowaniu zawodowym trafia bezpośrednio do pracy (strona KE dotycząca przygotowania zawodowego).

(9)  Cedefop, nota informacyjna „Wykorzystywanie przygotowania zawodowego w małych i średnich przedsiębiorstwach”, 2015.

(10)  Opinia Komitetu Doradczego ds. Szkolenia Zawodowego „A shared vision for quality and effective apprenticeships and work-based learning” [Wspólna wizja dotycząca jakości i skuteczności przygotowania zawodowego oraz uczenia się opartego na pracy], 2 grudnia 2016 r.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych”

[COM(2017) 647 final – 2017/0288 (COD)]

(2018/C 262/08)

Sprawozdawca:

Raymond HENCKS

Konsultacja	Parlament Europejski, 29.11.2017 Rada, 22.11.2017
Podstawa prawna	Art. 91 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Decyzja Prezydium	17.10.2017
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Data przyjęcia przez sekcję	5.4.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	200/0/4

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES popiera wyznaczony przez Komisję cel dotyczący poprawy mobilności długodystansowej obywateli przemieszczających się autokarami i autobusami, zwiększenia wykorzystania zrównoważonych rodzajów transportu i umożliwienia rozwoju usług, które są bardziej dostosowane do potrzeb obywateli, zwłaszcza w wypadku osób o niższych dochodach.

1.2.

Jednak proponowane rozszerzenie zakresu stosowania wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych na wszystkie zarobkowe usługi regularne, łącznie z usługami krajowymi, wykonywane przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie, jest uważane w niektórych państwach członkowskich za problematyczne.

1.3.

Zastosowanie do usług transportu miejskiego i podmiejskiego nowych zasad dotyczących dostępu do międzynarodowego i krajowego rynku usług przewozów autokarowych i autobusowych na odległość poniżej 100 lub 120 km w linii prostej może, według tych krajów, stanowić poważne zagrożenie dla realizacji zadań i obowiązków służby publicznej w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

1.4.

We wniosku dotyczącym rozporządzenia nie uwzględniono istotnych różnic między państwami członkowskimi co do organizacji usług przewozów autokarowych i autobusowych oraz cen, w szczególności usług miejskich czy podmiejskich, które często świadczone są bezpłatnie lub są objęte zniżkami ogólnymi bądź zarezerwowanymi dla niektórych kategorii pasażerów, co odpowiada potrzebom i ograniczeniom społecznym i środowiskowym wymagającym specjalnych i zróżnicowanych przepisów. Jednak są również państwa członkowskie, w których dostęp do rynków transportu publicznego jest bardziej zliberalizowany.

1.5.

Proponowany przepis, zgodnie z którym w przypadku usług transportu międzynarodowego i krajowego (łącznie z transportem miejskim i podmiejskim) na odległość poniżej 100 km w linii prostej można odmówić prawa dostępu do rynku, wyłącznie jeżeli proponowana usługa zagrażałaby równowadze ekonomicznej umowy o usługi publiczne, może w niektórych przypadkach być trudny do pogodzenia z usługami świadczonymi w interesie ogólnym, które powinny być przystępne pod względem finansowym oraz oferować odpowiednią jakość dla każdego. Przy poszanowaniu prawodawstwa dotyczącego uczciwej konkurencji rynek może jedynie oferować cenę ustaloną w zależności od kosztów. Jednak niektóre państwa członkowskie mają w pełni lub częściowo zliberalizowane rynki i osiągają stosunkowo dobre wyniki. Propozycja ta w takich przypadkach mogłaby okazać się krokiem w tył.

1.6.

EKES wyraża wątpliwość, czy wniosek dotyczący rozporządzenia jest zgodny z art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) dotyczącym zasady pomocniczości, ponieważ w protokole nr 26 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przyznaje się organom krajowym, regionalnym i lokalnym znaczne uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym w celu zapewnienia wysokiego poziomu jakości, bezpieczeństwa i przystępności cenowej, równego traktowania oraz propagowania powszechnego dostępu i praw odbiorców. Jednakże, ponieważ długodystansowe krajowe usługi transportu autobusowego i autokarowego na odległość powyżej 100 km już są w niektórych państwach członkowskich zliberalizowane, nie można poddawać w wątpliwość samego dążenia do swobody dostępu do rynku usług autobusowych.

1.7.

EKES podkreśla, że jeśli zgodnie z zasadą pomocniczości pozostawi się państwom członkowskim szeroki zakres swobody decyzyjnej przyznany im w traktacie w odniesieniu do organizowania usług świadczonych w interesie ogólnym w sposób możliwie najbardziej odpowiadający potrzebom ludności, oczywiście będzie to oznaczało, że również państwa członkowskie, gdzie rynki transportu autobusowego i autokarowego są zliberalizowane, będą mogły kontynuować swą politykę. Jednak cel Komisji, aby uzyskać jednolity rynek takich usług, nie zostanie zrealizowany.

1.8.

Na koniec Komitet podkreśla, że utworzenie nowych połączeń autokarowych i autobusowych może zagrozić usługom publicznym, w ramach których wykorzystuje się bardziej zrównoważone rodzaje transportu. EKES uważa zatem za uzasadnione, aby władze mogły zapewniać wykorzystanie w usługach wydajnych pojazdów niskoemisyjnych, które nie zwiększają emisji, zwłaszcza usług kolejowych. EKES apeluje zatem do Komisji o powiązanie liberalizacji rynkowej transportu drogowego z wyraźniejszym wykorzystaniem zasady „zanieczyszczający płaci” we wszystkich rodzajach transportu.

2.   Wprowadzenie

2.1.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. g) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej posiada ona kompetencje dzielone z państwami członkowskimi w dziedzinie transportu i zgodnie z art. 91 TFUE ustanawia między innymi: a) wspólne reguły mające zastosowanie do transportu międzynarodowego wykonywanego z lub na terytorium Państwa Członkowskiego lub tranzytu przez terytorium jednego lub większej liczby Państw Członkowskich; b) warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w Państwie Członkowskim do transportu krajowego w Państwie Członkowskim; […] 2. Przy przyjmowaniu środków, o których mowa w ustępie 1, uwzględnia się przypadki, w których zastosowanie tych środków może poważnie wpływać na jakość życia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach, jak również na funkcjonowanie infrastruktury transportowej.

2.2.

Komisja twierdzi, że przez zmianę rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 w sprawie dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych zamierza poprawić mobilność długodystansową obywateli, zwiększyć wykorzystanie zrównoważonych rodzajów transportu i umożliwić rozwój usług, które są bardziej dostosowane do potrzeb obywateli, zwłaszcza osób o niższych dochodach.

2.3.

W niektórych językach europejskich brak jest rozróżnienia między „autokarem” i „autobusem”. Często jednym z głównych kryteriów w regulacjach dotyczących długodystansowych usług autokarowych jest odległość. Przykładowo w Zjednoczonym Królestwie musi ona przekraczać 50 mil, a we Francji i Szwecji 100 km.

2.4.

W niektórych państwach członkowskich rynek długodystansowych usług autokarowych został już zliberalizowany, przynajmniej częściowo. Przykładowo rynek niemiecki zliberalizowano z zachowaniem dwóch warunków: połączenia muszą obejmować co najmniej 50 km odległości i nie mogą stanowić konkurencji dla kolei. We Francji ustawa Macrona zezwala wszystkim operatorom na oferowanie usług regularnych na trasach przekraczających 100 km.

3.   Obecnie obowiązujące przepisy wspólnotowe

3.1.

Rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. stosuje się do przewozów więcej niż 9 osób autokarami i autobusami w ramach regularnych usług międzynarodowego przewozu osób oraz, pod pewnymi warunkami i tymczasowo, dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w państwie członkowskim do transportu drogowego osób w państwie członkowskim.

3.2.

Przewóz z państw członkowskich do państw trzecich regulują w szerokim zakresie umowy dwustronne między państwami członkowskimi a tymi państwami trzecimi. Zasady unijne mają jednak zastosowanie na terytorium państwa członkowskiego, przez które odbywa się tranzyt.

3.3.

Wspólne zasady nie mają zastosowania do usług autokarowych i autobusowych przewozów miejskich i podmiejskich. Dozwolone są przewozy kabotażowe wykonywane przez przewoźnika niemającego siedziby w przyjmującym państwie członkowskim z wyjątkiem usług transportowych świadczonych w odpowiedzi na potrzeby ośrodków miejskich lub zespołów miejskich bądź potrzeby transportowe między nimi a obszarami okolicznymi. Wykonywanie przewozów kabotażowych nie może odbywać się niezależnie od takich usług międzynarodowych.

3.4.

Natomiast w odniesieniu do przedsiębiorstw transportu autokarowego lub autobusowego realizujących przewozy kabotażowe zastosowanie mają przepisy dotyczące delegowania pracowników w ramach świadczenia usług.

3.5.

Co roku państwa członkowskie powinny powiadomić Komisję Europejską o liczbie przewoźników posiadających licencję wspólnotową w dniu 31 grudnia poprzedniego roku oraz o liczbie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii odpowiadającej liczbie pojazdów dopuszczonych do ruchu na tamten dzień. W dniu 31 grudnia 2016 r. w Unii Europejskiej było 34 390 licencji na transport drogowy osób oraz 300 155 licencji na transport autobusowy i autokarowy, z których około 46 000 było wykorzystywanych zasadniczo do transportu pasażerów na długie dystanse.

4.   Nowe środki proponowane przez Komisję

4.1.

Zakres stosowania zostaje znacznie rozszerzony. Propozycja ma zastosowanie do wszystkich regularnych przewozów (międzynarodowych i krajowych) autokarowych i autobusowych na terenie całej Unii wykonywanych w ramach regularnych usług przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie.

4.2.

Obecne przepisy definiujące przewozy kabotażowe jako „krajowe usługi zarobkowego przewozu drogowego osób wykonywane tymczasowo przez przewoźnika w przyjmującym państwie członkowskim” zmienia się przez zniesienie „tymczasowego” charakteru. W związku z tym przewozy kabotażowe należą do usług regularnych.

4.3.

Regularne przewozy kabotażowe są od tej chwili dopuszczone pod warunkiem posiadania licencji unijnej. Tymczasowe przewozy kabotażowe są dopuszczone wyłącznie wtedy, gdy są objęte umową zawartą między organizatorem a przewoźnikiem i gdy chodzi o usługi okazjonalne.

4.4.

W odniesieniu do usług regularnych w nowym rozporządzeniu zawarto rozróżnienie między międzynarodowym i krajowym przewozem osób na odległość poniżej 100 km w linii prostej i wspomnianym przewozem na odległość co najmniej 100 km w linii prostej.

4.5.

W przypadku usług regularnych międzynarodowego przewozu osób i regularnych usług krajowych na odległość co najmniej 100 km w linii prostej dostęp do rynku zostaje całkowicie zliberalizowany.

4.6.

W przypadku usług transportu międzynarodowego i krajowego (łącznie z transportem miejskim i podmiejskim) na odległość poniżej 100 km w linii prostej można odmówić prawa dostępu do rynku, jeżeli proponowana usługa zagrażałaby równowadze ekonomicznej umowy o usługi publiczne. Próg odległości poniżej 100 km może zostać podniesiony do 120 km, jeżeli rozpatrywana usługa regularna ma obsługiwać miejsce rozpoczęcia podróży oraz miejsce docelowe obsługiwane już w ramach więcej niż jednej umowy o usługi publiczne.

4.7.

Przewozy ekspresowe, czyli usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i na określonych trasach bez przystanków pośrednich uważa się w nowym rozporządzeniu za „usługi regularne” na takich samych zasadach jak usługi przewozowe, w ramach których pasażerowie są zabierani z określonych z góry przystanków i dowożeni na z góry określone przystanki.

4.8.

Dla sektora autokarowego i autobusowego przewozu osób tworzy się niezależny organ regulacyjny odpowiedzialny za: — Przeprowadzanie analiz ekonomicznych w celu ustalenia, czy proponowana nowa usługa zagrażałaby równowadze ekonomicznej umowy o usługi publiczne; Konkluzje organu regulacyjnego są wiążące dla organów wydających decyzje w zakresie prawa dostępu do rynku międzynarodowego i krajowego. Decyzje podejmowane przez organ regulacyjny podlegają kontroli sądowej. — Gromadzenie i przekazywanie informacji na temat dostępu do terminali. — Podejmowanie decyzji w sprawie odwołań od decyzji operatorów terminali.

4.9.

Dostosowania techniczne dotyczące licencji wspólnotowych, zezwoleń na dostęp do rynku i innych zaświadczeń wprowadza się za pomocą aktów delegowanych Komisji.

4.10.

Przewoźnicy korzystają z prawa dostępu do miejsc postoju wykorzystywanych przez autokary i autobusy (terminali) na sprawiedliwych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych warunkach.

5.   Uwagi ogólne

5.1.

Rozszerzenie zakresu stosowania rozporządzenia będącego przedmiotem opinii na wszystkie zarobkowe usługi regularne wykonywane przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie oznacza, że przewoźnik może wykonywać regularne usługi krajowe na takich samych warunkach jak przewoźnicy mający siedzibę w danym państwie, a jeżeli przewozy kabotażowe mają charakter ciągły i stały, są uznawane za regularną usługę. W związku z tym rozporządzenie ma zastosowanie do wszystkich międzynarodowych i krajowych regularnych przewozów autokarowych i autobusowych.

5.2.

Wobec tego rynek usług przewozów międzynarodowych i krajowych na odległość co najmniej 100 km w linii prostej zostaje całkowicie zliberalizowany a ewentualne umowy o usługi publiczne nie mogą już być brane pod uwagę dla odmowy dostępu do rynku.

5.3.

Dostępu do rynku dla usługi międzynarodowych i krajowych regularnych przewozów autokarowych i autobusowych na odległość poniżej 100 lub 120 km w linii prostej można odmówić, jeśli usługa zagraża równowadze ekonomicznej umowy o usługi publiczne, a niezależny organ regulacyjny odpowiedzialny za przeprowadzenie odpowiedniej analizy ekonomicznej wyrazi na to zgodę.

5.4.

Przeciwnie do obowiązującego obecnie rozporządzenia nowy wniosek Komisji nie wyklucza już wyraźnie usług w zakresie autokarowych i autobusowych przewozów miejskich i podmiejskich, do których będzie miało zastosowanie nowe rozporządzenie.

5.5.

Ponadto organy wydające decyzje o dostępie do rynku nie mogą rozpatrzyć odmownie wniosku wyłącznie ze względu na fakt, że przewoźnik oferuje ceny niższe niż inni przewoźnicy. Tymczasem stwierdzono, że przewoźnicy z sektora prywatnego nieobjęci obowiązkami świadczenia usługi publicznej oferują ceny będące wyraźnym przykładem dumpingu (np. 1 EUR za przejazd długodystansowy). Ogólny sposób sformułowania przedmiotowego przepisu – bez żadnych ograniczeń – może zostać uznany za przyzwolenie na nieuczciwą konkurencję.

5.6.

We wniosku dotyczącym rozporządzenia nie uwzględniono istotnych różnic między państwami członkowskimi co do organizacji usług przewozów autokarowych i autobusowych oraz cen, w szczególności usług miejskich czy podmiejskich, które często świadczone są bezpłatnie lub są objęte zniżkami ogólnymi bądź zarezerwowanymi dla niektórych kategorii pasażerów, co odpowiada potrzebom i ograniczeniom społecznym i środowiskowym wymagającym specjalnych i zróżnicowanych przepisów. Jednak są również państwa członkowskie, w których dostęp do rynków transportu publicznego jest bardziej zliberalizowany.

5.7.

EKES wyraża wątpliwość, czy wniosek dotyczący rozporządzenia jest zgodny z art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) dotyczącym zasady pomocniczości, a argumenty przedstawione w uzasadnieniu (przewidzianym w art. 5 protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności) uważa za niezupełnie przekonujące. Jednakże, ponieważ długodystansowe krajowe usługi transportu autobusowego i autokarowego na odległość powyżej 100 km już są w niektórych państwach członkowskich zliberalizowane, nie można poddawać w wątpliwość samego dążenia do swobody dostępu do rynku usług autobusowych.

5.8.

Jednakże przewóz osób jest także usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym przewidzianą traktatem i jako taki podlega art. 106 ust. 2 TFUE, który stanowi, iż „przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych”.

5.9.

Artykuł ten dotyczy wyższości prawidłowego wykonywania zadań i nie podziela podejścia opartego na równowadze ekonomicznej.

5.10.

Wspólne wartości mające zastosowanie do zadań usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym zebrane w protokole nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (w rozumieniu art. 14 TFUE) obejmują m.in: zasadniczą rolę i szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, wysoki poziom jakości, bezpieczeństwa i przystępności cenowej, równe traktowanie oraz propagowanie powszechnego dostępu i praw odbiorców.

5.11.

Wynika z tego, że równowaga ekonomiczna nie należy do wartości, którymi muszą charakteryzować się usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. W niektórych przypadkach może być trudno zapewnić równowagę ekonomiczną usługi, która ma być przystępna finansowo dla wszystkich. Rynek może jedynie oferować cenę ustaloną w zależności od kosztów, co nie jest w stanie zagwarantować dostępu do usług o przystępnej cenie dla wszystkich. Jednak należy zauważyć, że niektóre państwa członkowskie mają w pełni lub częściowo zliberalizowane rynki i osiągają stosunkowo dobre wyniki. Propozycja ta w takich przypadkach mogłaby być krokiem w tył.

5.12.

Wreszcie organ regulacyjny utworzony na podstawie rozporządzenia będącego przedmiotem opinii mógłby jedynie stwierdzić, czy warunki z art. 106 ust. 2 TFUE i warunki protokołu nr 26 zostały spełnione. Dotychczas takie uprawnienia (stwierdzenie oczywistego błędu) posiada jedynie Komisja z zastrzeżeniem odwołania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

5.13.

W przeciwieństwie do nowego wniosku Komisji postanowienie obecnego rozporządzenia (WE) nr 1073/2009, w szczególności art. 8 ust. 4 lit. d) (który Komisja proponuje skreślić), jest zgodne z traktatem, stanowiąc, że „państwo członkowskie decyduje na podstawie szczegółowej analizy, że dana usługa poważnie wpłynęłaby na rentowność porównywalnej usługi świadczonej w ramach jednej lub większej liczby umów o usługi publiczne zgodnie z prawem wspólnotowym na danych bezpośrednich odcinkach”.

5.14.

Komitet uważa więc, że nie należy zmieniać wspomnianego wyżej postanowienia art. 8, lecz pozostawić państwom członkowskim zgodnie z zasadą pomocniczości szeroki zakres swobody uznania przyznany im traktatem w odniesieniu do organizowania usług świadczonych w interesie ogólnym w sposób odpowiadający ich potrzebom, z wyjątkiem sytuacji stwierdzenia przez Komisję oczywistego błędu.

5.15.

Komitet podkreśla, że utworzenie nowych połączeń autokarowych i autobusowych może zagrozić usługom publicznym, w ramach których wykorzystuje się bardziej zrównoważone rodzaje transportu, zwłaszcza usługom kolejowym. Nie może więc być mowy o tym, by ze względów czysto ekonomicznych zrezygnować na danym odcinku z usług kolejowych.

5.16.

EKES przypomina w tym kontekście, że celem przepisów dotyczących jednolitego europejskiego obszaru kolejowego jest utworzenie europejskiego obszaru kolejowego mogącego konkurować – w sposób trwały – z innymi rodzajami transportu.

5.17.

Należy stwierdzić, że konkurencja między transportem kolejowym a drogowym jest nadal w wysokim stopniu nieuczciwa z uwagi na opłaty za dostęp do torów kolejowych, które muszą ponosić operatorzy kolejowi. Koszty eksploatacyjne są około trzykrotnie wyższe od kosztów ponoszonych przez operatorów usług przewozów autokarowych. Tymczasem do tej pory zapowiedź Komisji wprowadzenia środków „na rzecz skoordynowanej i zrównoważonej internalizacji kosztów zewnętrznych dla wszystkich rodzajów transportu, tak by opłaty odzwierciedlały poziom kosztów zewnętrznych ponoszonych przez ogół społeczeństwa” nie miała zauważalnych następstw.

5.18.

EKES apeluje zatem do Komisji o powiązanie liberalizacji rynkowej transportu drogowego z wyraźniejszym wykorzystaniem zasady „zanieczyszczający płaci” we wszystkich rodzajach transportu.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 92/106/EWG w sprawie ustanowienia wspólnych zasad dla niektórych typów kombinowanego transportu towarów między państwami członkowskimi”

[COM(2017) 648 final/2 – 2017/0290 (COD)]

(2018/C 262/09)

Sprawozdawca:

Stefan BACK

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 29.11.2017 Rada Europejska, 4.12.2017
Podstawa prawna	Art. 91 ust. 1 TFUE
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Data przyjęcia przez sekcję	5.4.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	159/1/3

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES popiera inicjatywę dotyczącą aktualizacji dyrektywy 92/106/EWG (zwanej dalej „dyrektywą”), aby zapewnić większą skuteczność i atrakcyjność idei kombinowanego transportu i uczynić transport bardziej zrównoważonym zgodnie z celami określonymi w białej księdze w sprawie polityki transportowej z 2011 r. oraz w świetle zobowiązań podjętych w ramach porozumienia paryskiego.

1.2.

EKES opowiada się za rozszerzeniem zakresu dyrektywy na operacje krajowe w celu dalszego ograniczenia transportu drogowego.

1.3.

EKES pozytywnie ocenia również wysiłki na rzecz uproszczenia dyrektywy, aby przedmiotowa koncepcja stała się bardziej atrakcyjna, przy zwiększeniu pewności prawa.

1.4.

EKES uznaje za szczególnie przydatne uproszczenie wyznaczania odcinków transportu drogowego, w tym zapewnienie państwom członkowskim pewnej elastyczności umożliwiającej dostosowanie do warunków lokalnych. Niemniej wskazuje, że limit wynoszący 20 % odległości między punktem załadunku na początkowym odcinku a punktem rozładunku na końcowym odcinku mógłby sprawić, że odległości w transporcie drogowym będą znacznie większe niż 300 km, powyżej których w Białej księdze w sprawie transportu z 2011 r. preferowano przesunięcie z transportu drogowego.

1.5.

Aby ułatwić dostęp do informacji na temat stanu wdrażania dyrektywy w poszczególnych państwach członkowskich oraz planowanie operacji transportu kombinowanego, EKES sugeruje zobowiązanie każdego państwa członkowskiego do udostępniania wszystkich istotnych informacji dotyczących wdrażania dyrektywy na specjalnej stronie internetowej.

1.6.

EKES pochwala wyjaśnienia i uproszczenia wprowadzone dzięki wyczerpującemu wykazowi dokumentacji, która powinna być dostępna do kontroli zgodności, jak również pozytywnie ocenia przepis dotyczący możliwości sporządzania tych dokumentów w formie elektronicznej. Sugeruje, że tam, gdzie jest to możliwe, wszelkie decyzje podejmowane na szczeblu krajowym w sprawie zezwolenia na dłuższe odcinki drogowe powinny również wchodzić w skład sporządzanych dokumentów.

1.7.

EKES pozytywnie odnosi się do proponowanego obowiązku państw członkowskich dotyczącego inwestycji w terminale przeładunkowe, a w szczególności obowiązku koordynacji takich inwestycji z sąsiednimi państwami członkowskimi. Jednakże zastanawia się, czy cel w postaci maksymalnej odległości wynoszącej 150 km z dowolnego miejsca w UE do najbliższego terminalu jest realistyczny, mając na uwadze sytuację na obszarach o niskiej gęstości zaludnienia i znikomej sieci połączeń kolejowych i portowych, i w związku z tym sugeruje uwzględnienie wyraźnego wariantu zapewniającego elastyczność.

1.8.

W opinii EKES-u, aby zwiększyć pewność i przyspieszyć efekty wprowadzenia zachęt do wykorzystywania tego rodzaju transportu, środki wsparcia dla transportu kombinowanego powinny być uznawane za zgodne z rynkiem wewnętrznym i wyłączone z obowiązku zgłaszania zgodnie z przepisami dotyczącymi pomocy państwa, pod warunkiem że wsparcie nie przekroczy uprzednio ustalonego pułapu.

1.9.

EKES kwestionuje przydatność przepisu proponowanego w art. 1 ust. 2 akapit drugi, w myśl którego pewne odcinki z wykorzystaniem żeglugi śródlądowej lub transportu morskiego mają nie być brane pod uwagę do celów operacji transportu kombinowanego. Uważa, że propozycja ta jest niejasna i pozostawia duży margines interpretacyjny, a jednocześnie kwestionuje jej przydatność, ponieważ żadne podobne kryteria wyboru, jednoznacznie oparte na koncepcji wykluczenia wyborów niewymagających zachęty, nie zostały uznane za niezbędne w odniesieniu do transportu kolejowego.

1.10.

EKES nie rozumie również, dlaczego nie wprowadzono zmian w odniesieniu do tzw. wyłączenia dotyczącego kabotażu, o którym mowa w art. 4 dyrektywy. Jako że jest to kwestia dotycząca polityki transportowej, w tej sprawie w pierwszej kolejności wskazuje na obecnie oczekujące na rozpatrzenie wnioski dotyczące dostępu do rynku w ramach międzynarodowego transportu drogowego towarów w odniesieniu do kabotażu, a także na toczącą się obecnie debatę na temat dostępu do rynku i konkurencji, w tym aspektów społecznych. Wskazuje również na ogólną zasadę, zgodnie z którą świadczenie usług w państwie innym niż to, w którym ma siedzibę usługodawca, powinno mieć charakter tymczasowy. Zdaniem EKES-u nie istnieją przeszkody w uwzględnieniu przepisu, zgodnie z którym odcinki transportu drogowego towarów w ramach operacji transportu kombinowanego stanowią oddzielne operacje transportowe, z wyjątkiem sytuacji, w których cała operacja transportowa jest prowadzona przy użyciu jednej ciężarówki lub jednej kombinacji pojazdów, łącznie z jednostką ciągnącą, oraz przepisu, w myśl którego rozporządzenie (WE) 1072/2009 ma zastosowanie do wszystkich operacji. Art. 4 dyrektywy powinien zostać poddany odpowiednim zmianom.

1.11.

EKES wyraża zdziwienie wobec faktu, że przepis zawarty w art. 2 dyrektywy nakładający na państwa członkowskie wymóg zwolnienia operacji związanych z transportem kombinowanym, o których mowa w art. 1, z wszelkich systemów kwot i systemów zatwierdzania do dnia 1 lipca 1993 r. nie został uwzględniony we wniosku w sprawie zmiany dyrektywy. W obecnym brzmieniu dyrektywy, a także w świetle jej rozszerzonego zakresu, artykuł ten mógłby być interpretowany jako mający szersze oddziaływanie niż prawdopodobnie zamierzone, w szczególności w odniesieniu do dostępu do rynku. Dlatego EKES sugeruje przeformułowanie lub skreślenie tego artykułu.

1.12.

EKES odnotowuje, że wniosek dotyczący zmiany dyrektywy nie zawiera żadnej wzmianki na temat stosowania dyrektywy 96/71/WE w sprawie delegowania pracowników w odniesieniu do transportu kombinowanego. Zakłada, że dyrektywa ta będzie miała zastosowanie również do operacji transportu kombinowanego oraz że obejmuje to także proponowane przez Komisję lex specialis dotyczące delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego (COM(2017) 278).

1.13.

EKES pragnie również podkreślić istotny potencjał cyfryzacji w zakresie ułatwiania i promowania transportu kombinowanego. Kilka przykładów możliwych kierunków działań wspomniano powyżej. Istnieje znaczny potencjał rozwoju w tej dziedzinie w odniesieniu do transportu w ujęciu ogólnym, w tym transportu kombinowanego.

1.14.

EKES zaleca, by w odniesieniu do Cypru i Malty Komisja rozważyła również możliwość podobnego jak w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1405/2006 rozwiązania kwestii kosztów transportu.

2.   Kontekst

2.1.

Dnia 8 listopada 2017 r. Komisja Europejska przedstawiła drugą część swego pakietu dotyczącego mobilności, którego głównym elementem był komunikat „Osiągnięcie mobilności niskoemisyjnej” (COM(2017) 675).

2.2.

Druga część pakietu zawiera następujące wnioski: — Wniosek dotyczący nowych norm emisji CO2 dla samochodów osobowych i dostawczych po 2020 r. wraz z wnioskiem dotyczącym przeglądu rozporządzenia (WE) 715/2007 z uwzględnieniem zaostrzonych norm emisji. — Wniosek dotyczący przeglądu dyrektywy 2009/33/UE w sprawie ekologicznie czystych pojazdów w celu wzmocnienia przepisów dotyczących wspierania zamówień publicznych na takie pojazdy. — Wniosek dotyczący zmiany dyrektywy 92/106/EWG w sprawie transportu kombinowanego w celu dalszego promowania tego rodzaju transportu z myślą o zachęcaniu do korzystania z rozwiązań transportowych ograniczających przewóz drogowy. — Wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 w sprawie dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych w celu większego otwarcia tego rynku i promowania w ten sposób tańszego publicznego transportu autobusowego na rzecz ograniczenia podróży samochodowych. — Pakiet zawiera także plan działania w zakresie infrastruktury paliw alternatywnych w celu pobudzenia inwestycji w budowę takiej infrastruktury i ułatwienia w ten sposób mobilności transgranicznej w UE przy wykorzystaniu tych paliw.

2.3.

Pakiet obejmuje połączenie środków ukierunkowanych na podaż i na popyt, aby skierować Europę na drogę mobilności niskoemisyjnej i zwiększyć konkurencyjność europejskiego ekosystemu motoryzacji i mobilności. Jego celem jest zapewnienie większej pewności polityki i prawa oraz stworzenie równych warunków działania.

2.4.

Wniosek będący przedmiotem niniejszej opinii wprowadza zmiany do dyrektywy 92/106/EWG w sprawie ustanowienia wspólnych przepisów dla pewnych typów kombinowanego transportu towarów między państwami członkowskimi („dyrektywa”) (COM(2017) 648) (wniosek). Obejmuje on następujące zasadnicze elementy: — Transport kombinowany nie musi mieć już charakteru transgranicznego. Komisja ocenia, że istnieje znaczny potencjał dla krajowego transportu kombinowanego w państwach członkowskich. — Wymóg dotyczący minimalnej odległości dla transportu innego niż drogowy został zniesiony. Z drugiej strony jednak w myśl nowego przepisu transport morski lub prowadzony z wykorzystaniem żeglugi śródlądowej może nie być brany pod uwagę, jeżeli nie istnieją dla niego rozwiązania alternatywne. — W transporcie kombinowanym mogą być wykorzystywane wszystkie jednostki załadunkowe spełniające kryteria określone w normach ISO 6346 oraz ENI 13044 lub pojazdy drogowe przewożone koleją, żeglugą śródlądową lub transportem morskim. — Obecne przepisy dotyczące ograniczeń transportu drogowego zostały zmodyfikowane w celu określenia, że początkowy lub końcowy odcinek transportu drogowego na terenie UE może wynosić w linii prostej maksymalnie 150 km lub 20 % odległości w linii prostej między punktem załadunku na początkowym odcinku a punktem rozładunku na końcowym odcinku. To ograniczenie nie ma zastosowania do pustych jednostek załadunkowych ani do transportu do punktu odbioru towarów bądź z punktu dostawy towarów. — Państwa członkowskie mogą zezwalać na dłuższe odległości niż te wskazane powyżej, aby umożliwić dotarcie do najbliższego terminalu transportowego o odpowiednim wyposażeniu i zdolności przepustowej. — Aby transport drogowy został uznany za część operacji transportu kombinowanego, przewoźnik musi przedstawić dowód, że taki transport stanowi część operacji transportu kombinowanego. We wniosku wskazano informacje, jakie należy przedstawić dla danej operacji transportowej jako całości oraz w odniesieniu do jej poszczególnych części. Dodatkowe informacje nie mogą być wymagane. Informacje mogą być przedstawiane za pomocą różnych dokumentów transportowych, w tym także w formie elektronicznej. Musi być możliwe przedstawienie tych informacji podczas kontroli drogowej. — Akceptowane są należycie uzasadnione odstępstwa względem planowanego przebiegu trasy. — Państwa członkowskie mają obowiązek przedsięwzięcia środków niezbędnych do wsparcia inwestycji w terminale przeładunkowe przy jednoczesnym zapewnieniu koordynacji z sąsiednimi państwami członkowskimi. — Każde państwo członkowskie jest zobowiązane do wyznaczenia co najmniej jednego organu odpowiedzialnego za wdrażanie dyrektywy i stanowiącego punkt kontaktowy na potrzeby jej wdrażania. — Wniosek przewiduje również wymóg, aby państwa członkowskie przestrzegały obowiązku sprawozdawczości w odniesieniu do rozwoju transportu kombinowanego. — Obecnie obowiązujące zwolnienia dotyczące kabotażu pozostają w mocy w odniesieniu do operacji transportu drogowego (odcinków drogowych) prowadzonych w ramach transgranicznej operacji transportowej między państwami członkowskimi, mających miejsce w całości na terenie danego państwa członkowskiego. Uzasadniając to zwolnienie Komisja powołuje się na przeprowadzone konsultacje wskazujące, że przepis ten przyczynia się do zwiększenia atrakcyjności rozwiązań w ramach transportu kombinowanego. Komisja odwołuje się również do wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie 2/84 (Komisja przeciwko Włochom), w którym uznano, że transport kombinowany powinien być traktowany jako jedna operacja połączonego transportu międzynarodowego. — W uzasadnieniu wniosku Komisja wskazuje również, że przepisy dotyczące delegowania pracowników mają zastosowanie do krajowego transportu kombinowanego w taki sam sposób jak do kabotażu. Nie zostały jednak zawarte żadne jednoznaczne stwierdzenia dotyczące przepisów w sprawie delegowania pracowników i operacji międzynarodowego transportu kombinowanego.

3.   Uwagi ogólne

3.1.

EKES popiera inicjatywę dotyczącą aktualizacji dyrektywy w sprawie transportu kombinowanego jako sposób zwiększenia skuteczności i atrakcyjności koncepcji transportu kombinowanego. Umożliwi to zapewnienie bardziej zrównoważonego transportu, ograniczenie transportu drogowego i emisji gazów cieplarnianych, a także przyczyni się do realizacji celów wyznaczonych w białej księdze w sprawie polityki transportowej z 2011 r. oraz wypełnienia zobowiązań podjętych przez UE i państwa członkowskie w ramach porozumienia paryskiego.

3.2.

EKES popiera rozszerzenie zakresu dyrektywy, aby obejmowała również operacje krajowe, których potencjał w zakresie rozwoju transportu kombinowanego – a w efekcie ograniczenia transportu drogowego – jest obecnie niewykorzystany.

3.3.

EKES pozytywnie ocenia również uproszczenie ram regulacyjnych dla transportu kombinowanego, aby koncepcja ta stała się bardziej przystępna, przy zwiększeniu pewności prawa, dzięki czemu transport kombinowany stanie się bardziej atrakcyjny.

3.4.

W tym kontekście szczególnie przydatna jest większa przejrzystość kryteriów dotyczących wyznaczania długości odcinków transportu drogowego: kryteria są proste, jasne i nie wydają się pozostawiać miejsca dla rozbieżnych interpretacji. EKES stwierdza jednak, że limit wynoszący 20 % odległości w linii prostej między punktem załadunku na początkowym odcinku a punktem rozładunku na końcowym odcinku mógłby sprawić, że odległości w transporcie drogowym będą przekraczały limit 300 km, powyżej którego w Białej księdze w sprawie transportu z 2011 r. preferowano przesunięcie z transportu drogowego, zwłaszcza w regionach o znikomej sieci połączeń lub dużych odległościach między terminalami. Uważa jednakże, że priorytetowe znaczenie ma ogólne dążenie do uatrakcyjnienia koncepcji transportu kombinowanego dla użytkowników oraz wartości dodanej płynącej z jasnej i prostej definicji, dlatego przychyla się do proponowanego rozwiązania.

3.5.

EKES docenia również element elastyczności przyznany państwom członkowskim w zakresie wydłużania odcinków transportu drogowego w razie potrzeby w celu umożliwienia dotarcia do najbliższego geograficznie terminalu transportowego, który posiada potrzebną operacyjną zdolność przeładunkową do załadunku lub rozładunku pod względem urządzeń przeładunkowych, zdolności przepustowej terminalu i odpowiednich usług kolejowego transportu towarowego.

3.5.1.

EKES odnotowuje, że decyzja o wydaniu takiego zezwolenia w drodze ogólnie stosowanego przepisu lub indywidualnie dla każdego przypadku wydaje się pozostawiona państwom członkowskim. Podkreśla znaczenie przejrzystości, dlatego uważa, że przepisy krajowe dotyczące tej kwestii oraz, w stosownych przypadkach, decyzje dotyczące poszczególnych przypadków powinny być udostępniane na specjalnej stronie internetowej zgodnie z treścią nowego art. 9a ust. 2, o którym mowa w art. 1 pkt 7 wniosku.

3.6.

W celu ułatwienia planowania operacji transportu kombinowanego i zapewnienia większej atrakcyjności tego rozwiązania EKES sugerowałby, aby wszelkie istotne informacje dotyczące wdrażania dyrektywy w poszczególnych państwach członkowskich były udostępniane na specjalnej stronie internetowej w każdym państwie członkowskim oraz aby stosowny przepis został ujęty w art. 9a ust. 2 wniosku.

3.7.

EKES popiera wyjaśnienie przedstawione w art. 3 wniosku w odniesieniu do dokumentów wymaganych na potrzeby kontroli zgodności, zakazu wymagania dodatkowych dokumentów oraz możliwości przedstawiania wymaganych dokumentów w formie elektronicznej. Przepis ten ułatwia prowadzenie operacji oraz zapewnia większą pewność prawa. EKES zastanawia się jednak, czy w przypadkach zezwolenia na dłuższy odcinek drogowy w danym państwie członkowskim na podstawie art. 1 ust. 3 akapit trzeci oraz w przypadkach, gdy zezwolenie stanowi specjalną decyzję, również nie powinna być udostępniana kopia takiej decyzji.

3.8.

EKES z zadowoleniem odnotowuje akcent na inwestycje w terminale przeładunkowe oraz obowiązek koordynacji takich inwestycji z sąsiednimi państwami członkowskimi i Komisją, aby zapewnić zrównoważony i dostateczny podział geograficzny tych inwestycji, w szczególności w ramach sieci TEN-T, a także aby priorytetowo potraktować zapewnienie, by żadna lokalizacja w Unii nie znajdowała się dalej niż 150 km od terminalu. Ma jednak wątpliwości, czy cel ten jest realistyczny w odniesieniu do obszarów o niskiej gęstości zaludnienia i znikomej sieci połączeń kolejowych i portów.

3.9.

Wsparcie dla transportu kombinowanego musi być podane do wiadomości Komisji Europejskiej i przed wypłaceniem wymaga zezwolenia zgodnie z zasadami pomocy państwa. Ze względu na długotrwałe procedury beneficjent pomocy najczęściej otrzymuje pomoc po 3 latach od momentu, gdy krajowy organ publiczny wyda decyzję w tej sprawie, a niekiedy, kiedy system musi zostać zmieniony, istnieje zagrożenie, że beneficjent utraci wszelkie świadczenia. Aby zmniejszyć niepewność i przyspieszyć ten proces, EKES uważa, że pomoc poniżej określonego pułapu, na przykład 35 % kosztów całkowitych, powinna być automatycznie uznana za zgodną z przepisami Traktatu i zostać wyłączona z obowiązku zgłaszania.

3.10.

EKES pragnie również zwrócić uwagę na możliwości dalszego rozwoju transportu kombinowanego oferowane przez cyfryzację. Wniosek stanowi krok w tym kierunku dzięki zapewnieniu możliwości wykorzystywania dokumentów w formie elektronicznej oraz stworzenia specjalnych stron internetowych we wszystkich państwach członkowskich.

4.   Uwagi szczegółowe

4.1.

EKES odnotowuje, że w art. 1 ust. 2 wniosku z idei transportu kombinowanego wyłączono wszelkiego rodzaju przewóz z wykorzystaniem żeglugi śródlądowej lub transportu morskiego, dla którego nie ma równoważnego alternatywnego rozwiązania drogowego lub który jest nieunikniony w ekonomicznie opłacalnej operacji transportowej. Wydaje się, że przepis ten wiąże się ze zniesieniem wymogu dotyczącego minimalnej odległości dla transportu z wykorzystaniem żeglugi śródlądowej i transportu morskiego i służy wypełnieniu postanowienia zawartego w motywie 9 preambuły: „Przydatne byłoby zatem usunięcie tej minimalnej odległości przy jednoczesnym utrzymaniu wyłączenia niektórych operacji, takich jak operacje obejmujące ładunki dalekomorskie lub przeprawy promem na krótkie odległości”. EKES wyraża wątpliwości zarówno co do meritum, jak i brzmienia tego przepisu.

4.1.1.

Wydaje się, że jednym ze skutków wymogu dotyczącego minimalnej długości wynoszącej 100 km dla operacji transportu prowadzonych żeglugą śródlądową oraz drogą morską zgodnie z obecnym brzmieniem dyrektywy jest wyłączenie krótkich przepraw promem lub transportu dalekomorskiego, w odróżnieniu od żeglugi morskiej bliskiego zasięgu. Wynika to z faktu, że wymóg dotyczący odległości wynoszącej 100 km ma zastosowanie do transportu prowadzonego na terytorium UE. Celem propozycji zawartej w art. 2 ust. 2 jest rzecz jasna wywarcie podobnego skutku.

4.1.2.

Wydaje się jednak, że obecne proponowane brzmienie może powodować niepewność co do zakresu zastosowania, co może nawet stworzyć przeszkodę prawną we wdrażaniu projektów w dziedzinie transportu kombinowanego. Dlatego kryterium braku „równoważnego alternatywnego rozwiązania” pozostawia bez rozstrzygnięcia kwestię, czy równoważność powinna być rozpatrywana pod względem wymaganego czasu, odległości w kilometrach czy kosztów. Podobnie kryterium transportu „nieuniknionego w ekonomicznie opłacalnej operacji transportowej” pozostawia duży margines interpretacji.

4.1.3.

EKES zastanawia się zatem nad przydatnością proponowanego przepisu, w szczególności mając na uwadze, że żadne podobne kryteria wyboru, przy oczywistym założeniu wykluczania wyborów niewymagających zachęty, nie zostały uznane za niezbędne w odniesieniu do transportu kolejowego.

4.2.

EKES nie rozumie również, dlaczego nie wprowadzono zmian w odniesieniu do tzw. wyłączenia dotyczącego kabotażu, o którym mowa w art. 4 dyrektywy. Jako że jest to kwestia dotycząca polityki transportowej, EKES w tej sprawie w pierwszej kolejności pragnie odwołać się do oczekujących na rozpatrzenie wniosków dotyczących dostępu do rynku w ramach międzynarodowego transportu drogowego towarów w odniesieniu do kabotażu, a także do znajdującej się obecnie w centrum uwagi kwestii dostępu do rynku i konkurencji, w tym aspektów społecznych. Ma również na uwadze ogólną zasadę, zgodnie z którą świadczenie usług w państwie innym niż to, w którym ma swoją siedzibę usługodawca, powinno mieć charakter tymczasowy.

4.2.1.

EKES odnotowuje dwa argumenty przytoczone przez Komisję jako przemawiające za wybranym rozwiązaniem. Pierwszy z nich odnosi się do faktu, że z odpowiedzi udzielonych przez przedsiębiorstwa na etapie konsultacji wynika, iż obecne rozwiązanie jest postrzegane jako przyczyniające się do zapewnienia atrakcyjności transportu kombinowanego. Drugi argument wskazuje, że operacja w ramach transportu kombinowanego na podstawie definicji zawartej w dyrektywie w obecnym brzmieniu powinna być postrzegana jako jedna operacja transportu międzynarodowego. Na poparcie tego argumentu Komisja odwołuje się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności w sprawie 2/84 (Komisja przeciwko Włochom).

4.2.2.

Zdaniem EKES-u argument bazujący na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wprost opiera się na fakcie, że Trybunał – z racji wyboru dokonanego przez ustawodawcę – był zobowiązany do zdefiniowania transportu kombinowanego w taki sposób, aby możliwe było jego postrzeganie jako jednej operacji lub podróży. Przedmiotowa kwestia polega zatem jedynie na rozstrzygnięciu, czy ustawodawca postanawia traktować operację transportu kombinowanego jako jedną całość czy też jako szereg odrębnych operacji podejmowanych w ramach rozwiązania transportowego. W każdym przypadku EKES wskazuje, że podczas przyjmowania dyrektywy ustawodawca uznał za konieczne zapewnienie swobodnego dostępu do rynku przewoźników „w odniesieniu do początkowego lub końcowego odcinka przewozu drogowego stanowiącego integralną część operacji transportu kombinowanego, bez względu na to, czy odcinek drogowy obejmuje przekroczenie granicy”.

4.2.3.

Zdaniem EKES-u nie istnieją przeszkody w uwzględnieniu przepisu przewidującego, że odcinki transportu drogowego towarów w ramach operacji transportu kombinowanego stanowią oddzielne operacje transportowe, oraz przepisu, w myśl którego rozporządzenie (WE) 1072/2009 ma zastosowanie do wszystkich operacji transportu drogowego. Art. 4 dyrektywy powinien zostać poddany odpowiednim zmianom.

4.3.

W tym kontekście zaskakujący jest również fakt, że przepis zawarty w art. 2 dyrektywy nakładający na państwa członkowskie wymóg zwolnienia operacji związanych z transportem kombinowanym, o których mowa w art. 1, z wszystkich systemów kwot i systemów zatwierdzania do dnia 1 lipca 1993 r, nie został uwzględniony we wniosku, zwłaszcza biorąc pod uwagę planowane rozszerzenie zakresu dyrektywy, aby objęła ona krajowego operacje transportu kombinowanego.

4.3.1.

W przypadku rozszerzenia zakresu dyrektywy na krajowe operacje transportu kombinowanego przepis ten będzie miał zastosowanie również do takich operacji. Brzmienie przepisu pozostawia dość dużą swobodę interpretacji i mogłoby być rozumiane jako zwolnienie transportu kombinowanego z wymogów dotyczących warunków wykonywania zawodu zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 oraz z wszystkich ograniczeń dla dostępu do rynku.

4.3.2.

EKES zakłada, że nie jest to zamierzony cel wniosku, dlatego sugeruje skreślenie tego artykułu lub jego przeformułowanie tak, aby jasno wskazywał, że zwolnienie z systemów kwot i zatwierdzania ma zastosowanie bez naruszenia przepisów dotyczących dostępu do zawodu lub rynku w odniesieniu do każdego rodzaju transportu, którego to dotyczy.

4.4.

EKES zauważa ponadto, że we wniosku nie wspomniano o zastosowaniu dyrektywy w sprawie delegowania pracowników do operacji transportu kombinowanego, z wyjątkiem odwołania się w uzasadnieniu do zastosowania proponowanego lex specialis dotyczącego delegowania pracowników sektora transportu drogowego. Oznaczałoby to, że przepisy dotyczące delegowania pracowników zawarte w dyrektywie 96/71/WE miałyby zastosowanie do transportu drogowego w kontekście krajowych operacji transportu kombinowanego.

4.4.1.

EKES zakłada, że przepisy dotyczące delegowania pracowników mają zastosowanie również do wszelkich przypadków delegowania w ramach operacji transportu kombinowanego spełniających kryteria określone w art. 1 dyrektywy 96/71/WE oraz w proponowanym lex specialis, kiedy – i jeżeli – zostanie ono przyjęte.

4.5.

EKES odnotowuje zaniepokojenie kosztem długich połączeń morskich na wyspy peryferyjne takich jak Cypr i Malta oraz związane z tym znaczenie systemu wsparcia ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1405/2006 w celu zrekompensowania kosztów transportu w sektorze rolnictwa na niektórych mniejszych wyspach Morza Egejskiego, o czym już wcześniej wspominał. Proponuje, by Komisja rozważyła możliwość podobnego rozwiązania dla Cypru i Malty.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego”

[COM(2017) 653 final – 2017/0291(COD)]

(2018/C 262/10)

Sprawozdawca:

Ulrich SAMM

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 30.11.2017 Rada Unii Europejskiej, 4.12.2017
Podstawa prawna	Art. 192 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Data przyjęcia przez sekcję	5.4.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	206/0/2

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES popiera uzasadnienie dyrektywy w sprawie ekologicznie czystych pojazdów – w ramach pakietu na rzecz mobilności ekologicznej – mimo iż jej oddziaływanie będzie niewielkie w porównaniu z ogólnymi wysiłkami potrzebnymi do osiągnięcia celów klimatycznych UE, w szczególności dekarbonizacji transportu, gdyż dyrektywa ta jest ograniczona jedynie do zamówień publicznych. Jej celem jest promowanie niektórych kategorii pojazdów (o zerowych emisjach z rury wydechowej), które korzystają z najczystszych (a nie po prostu czystych) ekologicznie technologii, za pomocą wymogu minimalnych celów w zamówieniach publicznych dotyczących takich pojazdów.

1.2.

EKES krytycznie odnosi się do braku jasności w omawianej dyrektywie, w szczególności do rozpraszania informacji z różnymi definicjami oraz do skomplikowanych metod obliczania „ekologicznie czystych pojazdów” w dwóch odrębnych okresach, w których prawdopodobnie znów zmienią się definicje progów emisji. Złożoność ta będzie budzić poważne wątpliwości wśród zainteresowanych stron.

1.3.

W związku z niejasnościami odnośnie do progów emisji EKES wyraża wątpliwości, czy okres przejściowy do 2025 r. faktycznie pomoże wyeliminować lukę technologiczną do momentu, kiedy poziom zerowej emisji z rury wydechowej stanie się powszechnie dostępny, i jest zdania, że będzie to raczej drażnić decydentów w dziedzinie zamówień publicznych. Może to doprowadzić do tego, że zamówienia publiczne będą znacznie opóźniane, a nawet przyspieszane, ale w oparciu o przestarzałe technologie, co zablokowałoby ewentualne przyszłe inwestycje w nowe technologie o zerowej emisji.

1.4.

Jeszcze większa niepewność pojawia się w odniesieniu do pojazdów ciężkich. Nie podano żadnych norm emisji do wykorzystania w okresie przejściowym, a w porównaniu z pojazdami lekkimi technologia zerowej emisji z rury wydechowej jest mniej zaawansowana. Na pierwszym etapie okresu przejściowego akceptowany jest gaz ziemny uzupełniany biometanem, lecz przy zmniejszonym współczynniku ważenia, podczas gdy dla kolejnego etapu w ogóle nie podano progów ani definicji; nie podano też informacji odnośnie do sposobów obliczania nowych progów emisji. Z tych przesłanek EKES wnioskuje, że w odniesieniu do pojazdów ciężkich dyrektywa jest przedwczesna, zatem zaleca wyłączenie tej części z omawianego wniosku i zajęcie się nią na późniejszym etapie.

1.5.

EKES z zadowoleniem przyjmuje ogólne podejście neutralne pod względem technologicznym, otwarte na nowe osiągnięcia, których można się spodziewać w związku ze wspieranymi przez UE wytężonymi wysiłkami badawczo-rozwojowymi. Pragnie jednak zwrócić uwagę, że dyrektywa nie w pełni opiera się na tym podejściu. Inne technologie napędu niż bateryjne samochody elektryczne również oferują duże możliwości w zakresie mobilności ekologicznej. EKES ubolewa, że nie zostało to wystarczająco dobitnie uznane w omawianej dyrektywie, jak na przykład paliwa w 100 % niekopalne lub może w przyszłości paliwa syntetyczne z odpadów lub z CO2, które mogą być wytwarzane z nadwyżki energii elektrycznej.

1.6.

W związku z ze zmianami zachodzącymi w nowoczesnych technologiach transportowych EKES zaleca przyjęcie bardziej elastycznego podejścia na nadchodzące lata, zamiast ustalonych pułapów emisji i celów w zakresie zamówień publicznych. Wydaje się, że należy co najmniej dokonać śródokresowego przeglądu np. minimalnych celów, aby umożliwić dostosowanie wartości na późniejszym etapie.

1.7.

Znaczna część zamówień publicznych związana jest z przedsiębiorstwami lokalnego transportu publicznego, nad którymi pieczę dzierżą miasta i gminy, a ich możliwości finansowe są dość ograniczone. EKES pragnie wyrazić poważne wątpliwości co do proporcjonalności takiego podejścia, gdyż w żadnej mierze nie odzwierciedla ono dodatkowych obciążeń finansowych tych przedsiębiorstw publicznych i nie porównuje proponowanych rozwiązań z innymi wariantami polityki przemysłowej. Nie jest zatem oczywiste, że dodatkowe obciążenia w zamówieniach publicznych głównie dla miast i gmin stanowią najskuteczniejszy sposób inicjowania działań w przemyśle i zmian na rynku.

1.8.

EKES podkreśla, że wszelkie dodatkowe koszty mogą prowadzić do znacznych obciążeń dla obywateli w postaci wyższych cen biletów, wyższych podatków lokalnych, a nawet ograniczenia oferty transportu publicznego. Ponadto należy uznać znaczne wysiłki podjęte już przez miasta i gminy na rzecz czystego powietrza, między innymi przez zwiększenie zakresu korzystania z transportu publicznego, i nie należy utrudniać tych działań nowymi przepisami w zakresie zamówień publicznych, które to przepisy wymagają minimalnych celów od państw członkowskich, lecz są trudne do spełnienia i kontrolowania na poziomie gmin i ich rozmaitych większych i mniejszych przedsiębiorstw transportu publicznego.

1.9.

Jako że w zakres wniosku Komisji wchodzi też podwykonawstwo, EKES jest zaniepokojony konsekwencjami, jakie wniosek może nieść dla małych i średnich przedsiębiorstw. W rzeczywistości w świadczeniu usług transportowych na większych obszarach miejskich bierze udział wiele małych lokalnych przedsiębiorstw autobusowych jako podwykonawcy przedsiębiorstw lokalnego transportu publicznego. Przedsiębiorstwa te mogą nie posiadać pojazdów wymaganych na mocy niniejszej dyrektywy i wówczas nie mogłyby się już kwalifikować jako podwykonawcy.

1.10.

EKES stwierdza, że główną przeszkodą w modernizacji transportu publicznego i zamówień publicznych na ekologicznie czyste pojazdy jest brak wsparcia finansowego; wzywa zatem Komisję do ponownego rozważenia obecnego wniosku ze zwróceniem szczególnej uwagi na finansowanie, w szczególności z uwzględnieniem istniejących instrumentów. Konkretne wsparcie finansowe musi uwzględniać różnorodność państw, miast i regionów pod względem siły ekonomicznej i udziału ludności zamieszkującej obszary miejskie, a nadrzędnym celem powinna być harmonizacja zamówień publicznych na ekologicznie czyste pojazdy we wszystkich państwach członkowskich.

1.11.

EKES zauważa, że oprócz konieczności dysponowania czystszymi ekologicznie pojazdami w transporcie publicznym niezbędne jest, by przekonać większą liczbę obywateli do korzystania z tego transportu, czyniąc go bardziej atrakcyjnym (połączenia, wygoda), a nie skupiając się na niskich cenach biletów.

2.   Wprowadzenie

2.1.

EKES jest zaangażowany we wprowadzenie niskoemisyjnego systemu energetycznego opisanego w „pakiecie dotyczącym czystej energii”, który ma na celu przyspieszenie, przekształcenie i skonsolidowanie przechodzenia gospodarki UE na system czystej energii zgodnie ze zobowiązaniami UE w ramach COP 21, przy jednoczesnym zachowaniu najważniejszych celów dotyczących wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy w Europie.

2.2.

UE wiele już w tym zakresie uczyniła. Emisje gazów cieplarnianych w UE zostały zredukowane o 23 % między rokiem 1990 a 2016, podczas gdy gospodarka wzrosła o 53 % w tym samym okresie. Sukces ten został osiągnięty w wielu sektorach z wyjątkiem transportu – sektora, który odpowiada za 24 % emisji gazów cieplarnianych w Europie (w 2015 r.) i w którym następuje wręcz wzrost emisji w związku z postępującym ożywieniem gospodarczym w Europie. Ponadto pilna potrzeba ograniczania zanieczyszczenia powietrza w miastach wywiera dodatkową presję na konieczność zapewnienia ekologicznego transportu.

2.3.

W związku z tym EKES poparł europejską strategię na rzecz mobilności niskoemisyjnej (1), (2), łącznie z jej celami i metodami, które są zgodne z białą księgą dotyczącą polityki transportowej (3) z 2011 r. Ponadto pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” z listopada 2016 r. i strategia „Europa w ruchu” (2017 r.) obejmowały działania mające na celu przyspieszenie wprowadzenia ekologicznie czystych pojazdów, co zostało przyjęte z zadowoleniem przez EKES (4), (5).

2.4.

Przyjęty niedawno pakiet na rzecz mobilności ekologicznej (6) obejmuje obecnie szczególne inicjatywy prawne takie jak dyrektywa w sprawie ekologicznie czystych pojazdów (będąca przedmiotem niniejszej opinii), nowe normy emisji CO2 z pojazdów, plan działania dotyczący transeuropejskiego wdrażania infrastruktury paliw alternatywnych, rewizja dyrektywy dotyczącej transportu kombinowanego, rozporządzenie w sprawie pasażerskich usług autokarowych oraz inicjatywa w zakresie baterii jako istotna strategia zintegrowanej polityki przemysłowej UE.

2.5.

Pośród wielu instrumentów służących dekarbonizacji transportu ważną rolę mogą odgrywać zamówienia publiczne na ekologicznie czyste pojazdy stanowiące bodźce po stronie popytu. Zamówienia publiczne mogą stymulować rozwój rynku, np. w segmencie rynku dotyczącym autobusów miejskich. Zamówienia publiczne na tabor ekologicznie czystych pojazdów mogą również wpływać na prywatne zakupy pojazdów czystych ekologicznie.

3.   Uchybienia w obowiązującej (starej) dyrektywie

3.1.

Aby stymulować zamówienia publiczne na ekologicznie czyste pojazdy, Komisja w 2009 r. wprowadziła dyrektywę 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego, która została przyjęta z zadowoleniem przez EKES (7), (8).

3.2.

Podmioty publiczne w Europie zakupiły jednak raczej niewielką liczbę pojazdów niskoemisyjnych i bezemisyjnych oraz innych pojazdów zasilanych paliwami alternatywnymi w ramach dyrektywy w sprawie ekologicznie czystych pojazdów. Na przykład w latach 2009–2015 bateryjne samochody elektryczne, pojazdy z ogniwem paliwowym, pojazdy hybrydowe typu plug-in czy pojazdy napędzane gazem ziemnym stanowiły średnio około 1,7 % wszystkich nowych autobusów.

3.3.

Niektóre państwa członkowskie bądź pojedyncze regiony lub miasta wdrożyły już ambitne ramy zamówień publicznych, które ustanawiają minimalne wymogi dotyczące zamówień na ekologicznie czyste, tj. niskoemisyjne i bezemisyjne lub inne pojazdy zasilane paliwami alternatywnymi. Nie jest to jednak wystarczające dla ustanowienia odpowiednich zachęt i bodźców rynkowych w całej Unii.

3.4.

Ocena ex post przeprowadzona w 2015 r. wskazała na istotne uchybienia w dyrektywie. Dyrektywa wywarła niewielki wpływ na rozwój rynku ekologicznie czystych pojazdów w całej UE, ponieważ nie stymulowała dotychczas zamówień publicznych na ekologicznie czyste pojazdy. Główne wskazane uchybienia są następujące: — Dyrektywa nie definiuje w jasny sposób ekologicznie czystych pojazdów. — Dyrektywa nie obejmuje praktyk innych niż bezpośrednie zakupy dokonywane przez organy publiczne i nie dotyczy wynajmu, dzierżawy ani leasingu pojazdów. Nie obejmuje ponadto umów o świadczenie usług transportowych innych niż usługi transportu publicznego osób. — Metoda określania wartości pieniężnej opisana w dyrektywie była rzadko stosowana przez organy publiczne, ponieważ jest zbyt skomplikowana.

3.5.

W ramach oceny skutków w latach 2016 i 2017 przeprowadzono konsultacje z zainteresowanymi stronami na temat różnych wariantów proponowanych w celu udoskonalenia dyrektywy. W rezultacie zaproponowano szereg zmian w celu zapewnienia definicji ekologicznie czystych pojazdów, a także minimalnych poziomów docelowych w zakresie zamówień w odniesieniu do pojazdów lekkich oraz w odniesieniu do pojazdów ciężkich. Takie zharmonizowane kryteria stosowane na poziomie UE nie zostały jeszcze wdrożone.

4.   Wnioski dotyczące zmienionej dyrektywy

4.1.

Dzięki rewizji nowa dyrektywa zawiera definicję ekologicznie czystych pojazdów oraz obejmuje obecnie wszystkie odpowiednie praktyki udzielania zamówień z uproszczonymi i skuteczniejszymi procedurami. Nowe ważne elementy są następujące: — definicja ekologicznie czystych pojazdów oparta na podejściu obejmującym zerowe emisje z rury wydechowej dla pojazdów lekkich oraz na paliwach alternatywnych dla pojazdów ciężkich, — okres przejściowy do 2025 r., w którym pojazdy niskoemisyjne są także uważane za ekologiczne czyste pojazdy, chociaż są liczone tylko ze współczynnikiem ważenia wynoszącym 0,5, — przepis w sprawie przyjęcia aktu delegowanego na podstawie niniejszej dyrektywy, aby zastosować takie samo podejście w odniesieniu do pojazdów ciężkich jak do pojazdów lekkich w następstwie przyjęcia w przyszłości na szczeblu UE prawodawstwa w sprawie norm emisji w odniesieniu do tego rodzaju pojazdów, — rozszerzenie zakresu na inne formy udzielania zamówień niż tylko zakup pojazdów, tj. na leasing, zamówienia publiczne na usługi publicznego transportu drogowego, nieregularny transport osób oraz wynajem autobusów i autokarów wraz z kierowcą, — określenie minimalnych poziomów docelowych w zakresie zamówień na szczeblu państw członkowskich w zależności od państwa członkowskiego i kategorii segmentu pojazdów; — rezygnacja z metody określania wartości pieniężnej efektów zewnętrznych, — wprowadzenie programu przekazywania przez państwa członkowskie sprawozdań z wdrażania dyrektywy co trzy lata, począwszy od sprawozdania śródokresowego w 2023 r. oraz pełnego sprawozdania w 2026 r. dotyczącego osiągnięcia poziomu docelowego na rok 2025.

5.   Uwagi szczegółowe

5.1.

EKES popiera uzasadnienie dyrektywy w sprawie ekologicznie czystych pojazdów, mimo iż jej oddziaływanie będzie niewielkie w porównaniu z ogólnymi wysiłkami potrzebnymi do osiągnięcia celów klimatycznych UE, gdyż dyrektywa ta ma na celu jedynie zamówienia publiczne, a nie zakup pojazdów prywatnych lub użytkowych. Niemniej jednak dyrektywa może odgrywać ważną rolę, gdyż inwestycje publiczne mogą stanowić ważny wzorzec do naśladowania oraz mogą pomagać w rozwoju infrastruktury, która może być także wykorzystywana przez sektor prywatny, a zatem może pobudzać inwestycje prywatne. Inwestycje publiczne w ekologicznie czyste pojazdy wywierają także bezpośredni wpływ na czyste powietrze dla obywateli, w szczególności w centrach miast (np. w pobliżu dworców autobusowych).

5.2.

EKES krytycznie odnosi się do braku jasności w omawianej dyrektywie (9), w szczególności do rozpraszania informacji z różnymi definicjami oraz do skomplikowanych metod obliczania „ekologicznie czystych pojazdów” w dwóch odrębnych okresach (do 2025 r. i w latach 2025–2030), w których prawdopodobnie znów zmienią się definicje progów emisji. Złożoność ta będzie budzić poważne wątpliwości wśród zainteresowanych stron.

5.3.

Jedyna prosta zasada zawarta w tej dyrektywie to definicja pojazdów o zerowej emisji z rury wydechowej i sposób ich liczenia. Odnosi się ona przede wszystkim do pojazdów w 100 % elektrycznych, jednakże umożliwia również odstępstwo od tej zasady, uznając napędzane gazem pojazdy ciężkie za „czyste”, pod warunkiem że gaz jest 100 % biometanem. Wszystkie pozostałe przepisy są bardziej złożone, takie jak liczenie niektórych pojazdów jedynie jako pół pojazdu oraz rozmaite rodzaje paliwa w zależności od kategorii pojazdu i normy emisji, które w najbliższej przyszłości ulegną zmianie.

5.4.

W okresie przejściowym (do 2025 r.) pojazdy lekkie poniżej pewnego progu emisji z rury wydechowej są także uważane za ekologicznie czyste; są one jednak liczone tylko ze współczynnikiem ważenia wynoszącym 0,5. Progi wynoszą 40 g/km CO2 dla samochodów dostawczych i 25 g/km CO2 dla samochodów pasażerskich, co obecnie mogą osiągnąć tylko pojazdy hybrydowe zasilane prądem sieciowym. Progi te zostaną zmienione, jak tylko wdrożona zostanie nowa światowa zharmonizowana procedura badania pojazdów lekkich (WLTP), co nastąpi sporo przed 2025 r. Okres przejściowy został zatem podzielony na dwie części. Na podstawie informacji podanych w dyrektywie zainteresowane strony nie są w stanie przewidzieć konsekwencji takich zmian. W związku z tymi niejasnościami EKES wyraża wątpliwości, czy okres przejściowy do 2025 r. faktycznie pomoże wyeliminować lukę technologiczną do momentu, kiedy poziom zerowej emisji z rury wydechowej stanie się powszechnie dostępny, i jest zdania, że będzie to raczej drażnić decydentów w dziedzinie zamówień publicznych. Może to doprowadzić do tego, że zamówienia publiczne będą znacznie opóźniane, a nawet przyspieszane, ale w oparciu o przestarzałe technologie, co zablokowałoby ewentualne przyszłe inwestycje w nowe technologie o zerowej emisji.

5.5.

Jeszcze większa niepewność pojawia się w odniesieniu do pojazdów ciężkich. Nie podano żadnych norm emisji do wykorzystania w okresie przejściowym, a w porównaniu z pojazdami lekkimi technologia zerowej emisji z rury wydechowej jest mniej zaawansowana. W odniesieniu do pierwszego etapu okresu przejściowego akceptowany jest gaz ziemny uzupełniany biometanem, lecz przy zmniejszonym współczynniku ważenia, podczas gdy dla kolejnego etapu w ogóle nie podano progów ani definicji. Komisja dąży do wprowadzenia tych progów w drodze aktu delegowanego po ich określeniu, ale nie podano informacji na temat kryteriów ustalania tych nowych wartości progowych emisji. Z tych przesłanek EKES wnioskuje, że w odniesieniu do pojazdów ciężkich dyrektywa jest przedwczesna, zatem zaleca wyłączenie tej części z obecnego wniosku i zajęcie się nią na późniejszym etapie.

5.6.

EKES z zadowoleniem przyjmuje ogólne podejście neutralne pod względem technologicznym, otwarte na nowe osiągnięcia, których można się spodziewać w związku ze wspieranymi przez UE wytężonymi wysiłkami badawczo-rozwojowymi. Pragnie jednak zwrócić uwagę, że dyrektywa nie w pełni opiera się na tym podejściu, jako że np. wykluczone są paliwa ciekłe całkowicie wolne od paliw kopalnych.

5.7.

W wielu krajach na świecie bardzo promowane są obecnie bateryjne pojazdy elektryczne, co wiąże się ze wzrostem liczby producentów samochodów. Wzmocnienie rynku samochodów elektrycznych zależy jednak od wielu czynników, na które przemysł motoryzacyjny może wywierać jedynie ograniczony wpływ, takich jak koszty baterii, recycling baterii, infrastruktura ładowania, ceny paliw i zamówienia sektora publicznego, promowanych w przedmiotowej dyrektywie.

5.8.

Inne technologie napędu niż bateryjne samochody elektryczne również oferują duże możliwości w zakresie mobilności ekologicznej. EKES ubolewa, że w dyrektywie nie uznano wystarczająco wyraźnie tego faktu. Na przykład paliwa w 100 % wolne od paliw kopalnych (takie jak biodiesel HVO100 szeroko stosowany w Szwecji i innych krajach) lub może w przyszłości paliwa syntetyczne z odpadów lub CO2, które będą produkowane z nadwyżki energii elektrycznej dostępnej w coraz większych ilościach z powodu stałego rozwoju zmiennych odnawialnych źródeł energii.

5.9.

W związku z ze zmianami zachodzącymi w nowoczesnych technologiach transportowych EKES zaleca przyjęcie bardziej elastycznego podejścia na nadchodzące lata, zamiast ustalonych pułapów emisji i celów w zakresie zamówień publicznych. Wydaje się, że należy co najmniej dokonać śródokresowego przeglądu np. minimalnych celów, aby umożliwić dostosowanie wartości na późniejszym etapie.

6.   Ochrona klimatu czy polityka przemysłowa

6.1.

Oczywiste jest, że – pomimo jej tytułu – pierwszoplanowym celem omawianej dyrektywy nie są ekologicznie czyste pojazdy, ochrona klimatu i czyste powietrze, lecz raczej polityka przemysłowa i zamówienia publiczne, po to by promować zakup niektórych kategorii pojazdów, wykorzystujących najczystsze (a nie po prostu czyste) ekologicznie technologie. Rozbieżność tę można zauważyć, przyglądając się bliżej zdefiniowanym w dyrektywie różnym rodzajom „ekologicznie czystych pojazdów” i paliw alternatywnych. Pewne typy paliw mogą pomagać w poprawie jakości powietrza w miastach, ale nie są korzystne dla klimatu, np. gdy energia elektryczna lub wodór do zasilania samochodów elektrycznych pochodzą z elektrowni węglowych. I odwrotnie, chociaż pojazdy niskoemisyjne napędzane gazem ziemnym z biometanu są przyjazne dla klimatu, mogą przyczyniać się do lokalnego zanieczyszczenia powietrza. W zawartych w dyrektywie ramach czasowych do 2030 r. całkowicie wolne od paliw kopalnych biopaliwa – mimo że nie zostały zaakceptowane w niniejszej dyrektywie – będą odgrywać kluczową rolę w osiąganiu celów klimatycznych UE. Ponadto podejście oparte na zerowych emisjach z rury wydechowej zupełnie nie odzwierciedla poziomu emisji dwutlenku węgla w całym cyklu życia pojazdu.

6.2.

Dyrektywa koncentruje się głównie na polityce przemysłowej, wykorzystując zamówienia publiczne czystych ekologicznie pojazdów jako bodziec po stronie popytu, tak by stymulować rozwój rynku, jak na przykład w segmencie rynku autobusów miejskich. Komisja zakłada, że zamówienia publiczne na ekologicznie czyste pojazdy mogą także wywierać wpływ na prywatne zakupy ekologicznie czystych pojazdów lekkich, jako że konsumenci będą podejmować działania w oparciu o wzmocnione przekonanie obywateli, że odnośne technologie są zaawansowane i godne zaufania, a przede wszystkim w oparciu o rozwój infrastruktury ponownego ładowania i tankowania pojazdów (inteligentnego ładowania) dostępnej dla prywatnych użytkowników, w szczególności osób, które nie dysponują własnym garażem.

6.3.

EKES zgłasza jednak poważne wątpliwości co do proporcjonalności takiego podejścia. Wniosek deklaruje zgodność z zasadą proporcjonalności. W żadnej mierze nie odzwierciedla jednak dodatkowych obciążeń finansowych organów publicznych i nie porównuje proponowanych rozwiązań z innymi wariantami polityki przemysłowej. Nie jest zatem oczywiste, że dodatkowe obciążenia w zamówieniach publicznych głównie dla miast i gmin stanowią najskuteczniejszy sposób inicjowania działań w przemyśle i zmian na rynku. Organizacje lokalnego transportu publicznego oraz przedstawiciele miast i gmin wyrazili poważne obawy. Poniżej przedstawiono najważniejsze kwestie poruszone przez zainteresowane strony: — potrzebne są znaczne dodatkowe fundusze na inwestycje, co wykracza daleko poza ich możliwości, — wiele miast zrobiło już wiele na rzecz czystego transportu, ale dyrektywa nie uwzględnia wszystkich tych wysiłków, — nie uwzględnia się nowoczesnych autobusów kategorii Euro VI z silnikami wysokoprężnymi, mimo iż zostały one określone jako nowy standard w 2011 r. (10) i mogą przynieść racjonalne pod względem kosztów redukcje emisji z transportu publicznego, — pojazdy hybrydowe typu plug-in nie będą akceptowane po 2025 r., — infrastruktura służąca do ładowania elektrycznych autobusów i samochodów ciężarowych jest dość odmienna od infrastruktury dla pojazdów lekkich, takich jak samochody osobowe, zatem synergia jest dość ograniczona, — potrzebne są zwolnienia dla pojazdów straży pożarnej, policji, pogotowia ratunkowego, — w niektórych gminach liczba pojazdów nabywanych w drodze zamówień publicznych jest raczej niska (mniej niż 10), co raczej nie pozwala osiągnąć celów minimalnych, — proponowaną sprawozdawczość można uzyskać akceptowalnym nakładem pracy administracyjnej tylko wówczas, gdy kategoria „ekologicznie czystych pojazdów” zostanie wprowadzona do oficjalnych rejestrów samochodów.

6.4.

Znaczna część zamówień publicznych związana jest z przedsiębiorstwami lokalnego transportu publicznego, nad którymi pieczę dzierżą miasta i gminy, a ich możliwości finansowe są dość ograniczone. Wszelkie dodatkowe inwestycje w najbardziej zaawansowane technologie o wyższych kosztach (i ryzyku) mogą prowadzić do znacznych obciążeń dla obywateli w postaci wyższych cen biletów, wyższych podatków lokalnych, a nawet ograniczenia oferty transportu publicznego. Ponadto należy uznać znaczne wysiłki podjęte już przez miasta i gminy na rzecz czystego powietrza, między innymi przez zwiększenie zakresu korzystania z transportu publicznego, i nie należy utrudniać tych działań nowymi przepisami w zakresie zamówień publicznych, które to przepisy wymagają minimalnych celów od państw członkowskich, lecz są trudne do spełnienia i kontrolowania na poziomie gmin i ich rozmaitych większych i mniejszych przedsiębiorstw transportu publicznego.

6.5.

Jako że w zakres wniosku Komisji wchodzi też podwykonawstwo, EKES jest zaniepokojony konsekwencjami, jakie wniosek może nieść dla małych i średnich przedsiębiorstw. W rzeczywistości w świadczeniu usług transportowych na większych obszarach miejskich bierze udział wiele małych lokalnych przedsiębiorstw autobusowych jako podwykonawcy przedsiębiorstw lokalnego transportu publicznego. Przedsiębiorstwa te mogą nie posiadać pojazdów wymaganych na mocy niniejszej dyrektywy i wówczas nie mogłyby się już kwalifikować jako podwykonawcy.

6.6.

EKES stwierdza, że główną przeszkodą w modernizacji transportu publicznego i zamówień publicznych na ekologicznie czyste pojazdy jest brak wsparcia finansowego; wzywa zatem Komisję do ponownego rozważenia obecnego wniosku ze zwróceniem szczególnej uwagi na finansowanie, w szczególności z uwzględnieniem istniejących instrumentów, takich jak fundusze strategiczne i strukturalne (EFIS, europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne) oraz instrument „Łącząc Europę”, a co najważniejsze, do określenia właściwych priorytetów w kolejnych wieloletnich ramach finansowych. To konkretne wsparcie finansowe musi uwzględniać różnorodność państw, miast i regionów pod względem siły ekonomicznej i udziału ludności zamieszkującej obszary miejskie, a nadrzędnym celem powinna być harmonizacja zamówień publicznych na ekologicznie czyste pojazdy we wszystkich państwach członkowskich. Zauważa także, że oprócz konieczności dysponowania czystszymi ekologicznie pojazdami w transporcie publicznym niezbędne jest, by przekonać większą liczbę obywateli do korzystania z tego transportu, czyniąc go bardziej atrakcyjnym (połączenia, wygoda), a nie skupiając się na niskich cenach biletów.

---

(1)  COM(2016) 501 final.

(2)  Dz.U. C 173 z 31.5.2017, s. 55.

(3)  COM(2011) 144 final.

(4)  Dz.U. C 246 z 28.7.2017, s. 64.

(5)  Dz.U. C 81 z 2.3. 2018, s. 195.

(6)  COM(2017) 675 final

(7)  Dz.U. C 51 z 17.2. 2011, s. 37.

(8)  Dz.U. C 424 z 26.11. 2014, s. 58.

(9)  COM(2017) 653 final, załącznik 1.

(10)  Rozporządzenie Komisji (UE) nr 582/2011.