21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/1

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie konieczności zastosowania całościowego podejścia do kwestii rewitalizacji miast (opinia rozpoznawcza)

2011/C 21/01

Sprawozdawca: Angelo GRASSO

Dnia 2 grudnia 2009 r. hiszpańskie ministerstwo budownictwa mieszkaniowego, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zwróciło się w imieniu prezydencji hiszpańskiej do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie

konieczności zastosowania całościowego podejścia do kwestii rewitalizacji miast.

Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 4 maja 2010 r.

Na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 26 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 87 do 4 – 2 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Miasto jest obecnie systemem powodującym marnotrawstwo energii, a także głównym czynnikiem przemian środowiska. Z tego względu skoordynowane działania na szczeblu europejskim mające na celu opracowanie bardziej zdecydowanych środków w dziedzinie rewitalizacji miast są istotnym sposobem przeciwdziałania szkodliwej emisji CO2 i zmianie klimatu.

1.2 EKES pragnie, by powstała strategia działań na szczeblu miast lub metropolii, której celem byłaby rewitalizacja dzielnic w złym stanie z punktu widzenia mieszkalnictwa i urbanistyki oraz aspektów społecznych i ekologicznych.

1.3 Niestety tradycyjne narzędzia planowania przestrzennego nie są jeszcze dostosowane do tego rodzaju podejścia, m.in. dlatego, że miasta różnią się pod względem położenia, pozycji i usług miejskich. Dlatego też nie jest możliwe zaproponowanie rozwiązań uniwersalnych. W związku z tym EKES proponuje, by UE opracowała narzędzia działania, wykorzystując systemy wskaźników dotyczących jakości życia w miastach, w oparciu o minimalne wartości społeczno-urbanistyczne i ekologiczne w tym zakresie, a także określiła wskaźniki rewitalizacji miast pozwalające na określenie skuteczności administracji, skuteczności działań i stopnia zadowolenia mieszkańców.

1.4 Przypominając o swych propozycjach wysuniętych we wcześniejszych opiniach, EKES pragnie, by w celu pogłębienia i poszerzenia europejskiej debaty w sprawie zrównoważonego rozwoju miast zrealizowana została koncepcja utworzenia grupy wysokiego szczebla UE ds. zrównoważonego rozwoju miast (1).

1.5 Do zainicjowania odrodzenia miast przy użyciu całościowego modelu rewitalizacji i uwzględnienia w pierwszej kolejności zmian demograficznych, spójności społecznej, zmiany podstaw gospodarczych miast, podniesienia wartości dziedzictwa naturalnego, procesów dematerializacji, aspektów zużycia energii i różnorodności biologicznej, konieczna jest, zdaniem EKES-u, ścisła współpraca między organami poszczególnych szczebli (Komisja, rządy, regiony, szczebel lokalny), oparta na bardziej elastycznym, mniej sztywnym stosowaniu zasady pomocniczości, a nie tylko na hierarchicznym podziale kompetencji. W tym celu EKES wzywa do upowszechniania sieci tematycznych między miastami, które sprzyjają wdrażaniu procesów zrównoważonej rewitalizacji miast.

1.6 Wzrost efektywności energetycznej budynków i infrastruktury powinien być strategicznym czynnikiem zaangażowania politycznego na rzecz rewitalizacji miast w UE ze względu na korzyści w zakresie ograniczenia popytu na energię oraz na znaczną liczbę miejsc pracy, które powstałyby dzięki temu w Europie. EKES pragnie, by UE dążyła do tych celów poprzez lepszą integrację z programami sektorowymi, które przygotowuje w dziedzinach polityki dotyczącej innowacyjności, polityki transportowej na lata 2010–2020 oraz planu SET (Strategic Energy Technology). Ma ponadto nadzieję, że wzrosną inwestycje, zwłaszcza dzięki większemu zasilaniu przez EBI instrumentów finansowych UE takich jak Jessica, Jaspers itp. oraz upowszechnieniu skutecznych partnerstw publiczno-prywatnych.

1.7 EKES pragnie, by elementem spajającym politykę rewitalizacji miast stało się podejście obejmujące jednocześnie systemy zrównoważonego transportu i systemy energetyczne. Podejście takie powinno być wspierane finansowaniem przez UE sieci zrównoważonego transportu i alternatywnych strategii energetycznych niezbędnych dla rewitalizacji przedmieść.

1.8 Pragnie także, by państwa członkowskie stosowały zachęty podatkowe, które skłonią obywateli do współpracy w osiąganiu celu przekształcenia wszystkich budynków miejskich w generatory energii.

1.9 EKES apeluje o promowanie rozwoju kulturalnego i działań związanych z przedsiębiorczością, zwłaszcza w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw, które mogą znaleźć nowatorskie rozwiązania służące rewitalizacji, a także tworzeniu zielonych miejsc pracy.

1.10 Ponadto EKES uważa, że w celu szerszego odpowiedzialnego udziału obywateli w realizacji programów całościowej rewitalizacji miast, należy prowadzić dialog i konsultacje ze wspólnotami w ośrodkach miejskich, w tym z kobietami i młodzieżą, a także z osobami najbardziej zagrożonymi wykluczeniem. Należy zainicjować – we współpracy z sieciami przedstawicielskimi obywateli i różnych sektorów – kampanię informacyjną na szczeblu europejskim na temat konkretnych możliwości uzyskania oszczędności dzięki produkcji „czystej” energii. Obecna kampania nie jest wystarczająco ukierunkowana i prowadzi się ją zbyt ograniczonymi środkami.

1.11 W celu skutecznego konkurowania z metropoliami azjatyckimi miasta europejskie muszą być przedmiotem polityki, która pozwoli na połączenie tradycyjnej renowacji fizycznej z dematerializacją związaną również z technologiami informacyjno-komunikacyjnymi (TIK), dzięki czemu możliwa będzie ochrona środowiska i uniknięcie sytuacji, w której miasta po raz kolejny zawłaszczą tereny zielone.

1.12 Ponadto EKES uważa, że kwestią strategiczną jest uruchomienie istotnego procesu kształcenia kadry decydentów w celu zwiększenia ich odpowiedzialności, kreatywności i jakości. Dzięki temu wzrośnie ich umiejętność dokonywania wyboru w dziedzinie polityki rewitalizacji i rozwoju miast, spójnej z celami zrównoważonego rozwoju, do których dąży UE. Jednocześnie EKES przypomina o potrzebie współpracy z DG REGIO i ma nadzieję na jej zacieśnienie. Komitet uważa też za niezbędne wzmocnienie zespołu operacyjnego w zakresie polityki miejskiej w DG REGIO, by przyspieszyć procesy wdrażania programów na rzecz rozwoju, które Komisja zamierza realizować.

2. Wprowadzenie

2.1 W ciągu ostatnich dziesięciu lat ożywiła się debata w sprawie polityki miejskiej w UE. Karta lipska dotycząca zrównoważonego rozwoju miast z maja 2007 r. jest jednym z najważniejszych świadectw woli państw członkowskich, by uzgodnić wspólną strategię i zasady polityki w zakresie rozwoju miast. Prezydencja hiszpańska UE, która również poświęca dużo uwagi tej problematyce, zwróciła się do EKES-u i do Komitetu Regionów o refleksję i wniesienie wkładu w debatę przy okazji nieformalnego spotkania ministrów europejskich.

2.2 Refleksja dotyczy rozwiązania niektórych istotnych problemów w miastach za pomocą całościowego podejścia do polityki rewitalizacji, aby osiągnąć zrównoważony rozwój miast w stopniu, który spełniałby następujące wymogi:

—

poprawa efektywności energetycznej europejskich zasobów lokalowych, których stopień zużycia jest powodem szkodliwych emisji mających poważne skutki dla jakości życia w miastach; działania w tym zakresie mogą się przyczynić do tworzenia miejsc pracy i pobudzania innowacyjności i rozwoju technologicznego;

—	większa spójność społeczna dzięki całościowemu programowi rewitalizacji zniszczonych dzielnic, mającemu na celu integrację społeczną, przeciwdziałanie wykluczeniu, szkolenia itd.;

—	zrównoważony rozwój z punktu widzenia środowiska naturalnego dzięki rewitalizacji zniszczonych dzielnic oraz dostosowaniu istniejącej zabudowy do celów efektywności energetycznej, potrzeb mieszkaniowych i dostępności, co nie powinno odbywać się kosztem kolejnych terenów zielonych.

3. Całościowe planowanie miejskie

3.1 Jednym z głównych celów operacyjnych polityki regionalnej państw członkowskich i UE powinna być ochrona środowiska w miastach różnej wielkości oraz poprawa jakości życia mieszkańców.

3.2 W niniejszej opinii EKES pragnie potwierdzić, że zgadza się z koniecznością rozwijania całościowej polityki rewitalizacji miast w perspektywie określonej w dokumencie dotyczącym strategii i programowania „Europa 2020” oraz w dokumencie programowym hiszpańskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (2).

3.2.1 EKES aprobuje dokument dotyczący strategii „Europa 2020” i popiera zawarte w nim wytyczne operacyjne, z których wynika, że polityka w zakresie rewitalizacji miast powinna obejmować takie aspekty innowacyjne, jak:

—	poprawa w zakresie zasobów ludzkich, zwłaszcza w odniesieniu do potrzeb osób starszych, stopnia integracji nowych imigrantów, przeciwdziałania ubóstwu, szczególnie wśród dzieci, większej solidarności międzypokoleniowej;

—	wzrost oparty na wiedzy;

—	rozwój aktywnego i kreatywnego społeczeństwa;

—	rozwój konkurencyjnej, sieciowej gospodarki uwzględniającej aspekty społeczne i ekologiczne rynku.

3.2.2 EKES uważa, że dokument programowy prezydencji hiszpańskiej uwzględnia te zagadnienia, gdyż zgodnie z europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dąży do skuteczniejszego zapewnienia wszystkim praw obywatelskich i obrony praw podstawowych.

3.2.3 Cele te dotyczą takiej rewitalizacji miast, w której silnie związane są jakość otoczenia i jakość podejścia do mieszkańców, czyli rewitalizacji biorącej pod uwagę wszystkich, niezależnie od ich języka, pochodzenia i religii.

4. Niektóre zagadnienia dotyczące miast

4.1 Zgodnie z zasadami zawartymi w wymienionych dokumentach rewitalizacja powinna brać pod uwagę szereg istotnych zmian, jeśli chodzi o formę i charakter miast (3):

—	nasilenie się niekontrolowanego rozwoju miast z dużym zużyciem powierzchni i brakiem ekonomii skali;

—	zanikanie funkcjonalnej struktury miast ze względu na kryzys, jakim dotknięte są zabytkowe centra, zniszczone peryferia i strefy przemysłowe;

—	stosowanie wobec kryzysu głównie rozwiązań konserwatywnych, bez wyobraźni i kreatywności, a zwłaszcza niedostosowanych do zglobalizowanego świata;

—	zastąpienie systemu opartego na „funkcjach” systemem „miejsc do wykorzystania”, które mają złożony charakter i łatwo ulegają zniszczeniu w ujednoliconej przestrzeni miejskiej;

—	utrata sensu granicy, która zachowuje znaczenie administracyjne, ale zaciera się z punktu widzenia geograficznego, symbolicznego i politycznego;

—	zanikanie obszarów zielonych wokół miast, co powoduje znaczne straty w zakresie różnorodności biologicznej;

—	wydłużanie się czasu dojazdów, co źle wpływa na jakość życia;

—

obszary miejskie, także miejsca tradycyjne, stają się coraz bardziej zamknięte i wyspecjalizowane (dzielnice wyłącznie mieszkaniowe, tematyczne parki rozrywki, edukacja ograniczona do szkoły i kampusu, a kultura – do muzeów i teatrów itp.); przestrzeń zamknięta podkreśla dominację tego, co prywatne (z punktu widzenia stylu życia, ale także koncepcji i praktyki prawnej), kosztem potrzeb społeczności.

4.2 Logice przestrzeni zamkniętej należy przeciwstawić logikę przestrzeni nieskończonej, opartej na stosunkach niematerialnych, gdzie pojęcie czasu zastępuje pojęcie przestrzeni fizycznej.

4.3 Rewitalizacja obszarów miejskich powinna zatem obejmować jednocześnie tradycyjną renowację fizyczną i dematerializację, która znajduje swój pełny wyraz w zastosowaniu technologii informacyjno-komunikacyjnych. Problemem, który pozostaje do rozwiązania, jest bowiem w istocie konflikt między umysłem, który funkcjonuje obecnie w kategoriach wszechobecności, a ciałem, które nie może być w bezustannym ruchu i ciągle zmieniać miejsca, lecz potrzebuje zakorzenienia i zorganizowania w miejscach i w przestrzeni o odpowiedniej jakości.

4.4 Proces rewitalizacji będzie zatem wynikiem synergii i uwzględnienia następujących trzech wymiarów miasta:

— miasto jako „agora”: człowiek zajmuje centralne miejsce, istnieje całkowita harmonia między budynkami mieszkalnymi a przestrzenią miejską, między spójnością społeczną a rozwojem gospodarczym;

— miasto „glokalne” (globalno-lokalne): skutek lepszej równowagi między procesami globalizacji a umiejętnością wykorzystania zasobów lokalnych oraz różnych cech i postaw;

— miasto zrównoważone: powinno umieć rozwiązać wewnętrznie problemy, których jest źródłem, a nie przekazywać je innym podmiotom lub przyszłym pokoleniom.

5. Całościowe podejście do rewitalizacji miast

5.1 Komitet ma nadzieję na nowe odrodzenie miast (4), z którym będą związane:

—	większa spójność społeczna,

—	renesans kulturalny,

—	przegląd podstaw gospodarki miejskiej, by zaradzić obecnej poważnej recesji,

—	podniesienie wartości dziedzictwa naturalnego dzięki procesom dematerializacji i wzrostowi różnorodności biologicznej.

5.2 Polityka oparta na koncepcji nowego odrodzenia miast nadaje nowy wymiar europejskiemu planowi naprawy gospodarczej w miastach i regionach (5) i sprawia, że ważna rola władz lokalnych w przezwyciężaniu kryzysu jest czynnikiem strukturalnym, istotnym nie tylko w kontekście kryzysu gospodarczego, ale także w perspektywie podniesienia wartości wszystkich zasobów naszych społeczności.

5.3 W ten sposób powstałby całościowy model rewitalizacji miast, jako realizacja przestrzenna „nowego porządku ekologicznego ( green new deal )” (6), w którym całościowa koncepcja działań, obejmująca zasoby ludzkie, naturalne i fizyczne, powinna być inspirowana odnowioną definicją bogactwa opartą nie tylko na gromadzeniu, ale przede wszystkim na oszczędzaniu zasobów i na wzroście dobrobytu mieszkańców (7).

Model ten wymaga odgrywania przez władze lokalne roli liderów w celu ułatwienia zaangażowania obywateli i środowisk gospodarczych na danym obszarze na rzecz przyspieszenia rozwoju rynków i „zielonych” technologii. Propozycja utworzenia grupy wysokiego szczebla ds. zrównoważonego rozwoju może ułatwić upowszechnianie i rozwój sieci tematycznych między miastami, także w małej i średniej skali, aby osiągnąć wyznaczone cele.

6. Całościowy system działań na rzecz rewitalizacji miast obejmuje następujące elementy:

6.1 Zasoby ludzkie

6.1.1 Należy harmonijnie połączyć cel strategii lizbońskiej, jakim jest budowanie bardziej konkurencyjnego społeczeństwa dzięki wzrostowi wiedzy i kreatywności, z celem dokumentu dotyczącego strategii „Europa 2020” i programowania, polegającym na pobudzaniu procesów spójności poprzez działania wspierające najsłabsze grupy społeczeństwa, zwłaszcza osoby starsze, lepszą integrację, szczególnie nowych imigrantów, przeciwdziałanie ubóstwu i większą solidarność międzypokoleniową.

6.1.2 UE stworzyła przestrzeń kulturową i praktyczną dla:

—	rozwoju społeczności w celu przyznania dostępu do planowania miejskiego wszystkim zainteresowanym stronom: organizacjom techniczno-zawodowym (urbaniści, architekci, inżynierowie itp.), organizacjom przedsiębiorców i służbom mieszkaniowym;

—

rozwoju nowej wiedzy i zasady kreatywności poprzez propagowanie nowych form badań naukowych i nauczania z udziałem uczelni wyższych oraz pobudzanie kreatywnego projektowania miast (8). Najlepszym sposobem zwiększenia skuteczności tego otwarcia jest wspieranie różnych form partnerstwa publiczno-prywatnego.

6.1.3 Polityka w tym zakresie powinna zostać przeanalizowana tak, aby:

—	rozpowszechniać najlepsze formy zarządzania miastami, z uwzględnieniem obszarów podmiejskich i wiejskich w celu uzyskania nie tylko większego dobrobytu gospodarczego, ale także komfortu psychicznego, duchowego i społecznego;

—	tworzyć nowe formy zatrudnienia, zwłaszcza dla młodzieży i imigrantów, wykraczające poza przekwalifikowanie osób wykonujących tradycyjne zawody robotnicze i urzędnicze dotkniętych skutkami kryzysu; w tym kontekście EKES sugeruje rozwijanie carbon army, związanej ze zrównoważoną odnową miast.

6.1.4 Prognozy demograficzne wskazują, że w 2060 r. ponad połowa ludności będzie w wieku powyżej 48 lat, wzmogą się nowe przepływy migracyjne, zwłaszcza ludzi młodych do miast, a także nadal podupadać będą regiony wiejskie i regiony znajdujące się w trudniejszym położeniu. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę następujące działania na szczeblu lokalnym:

—	tworzenie otoczenia sprzyjającego synergii między przedsiębiorczością publiczną i prywatną oraz rozwojowi MŚP, a także przyczyniającego się do powstawania społeczności miejskich opartych na partycypacji i kreatywności;

—	rozwój mechanizmów umacniających dialog i konsultacje ze społecznością miejską, w tym z kobietami, młodzieżą i osobami najbardziej zagrożonymi wykluczeniem;

—	podniesienie standardu życia dzięki nowatorskim rozwiązaniom w zakresie zrównoważonego budownictwa socjalnego, opieki zdrowotnej i systemu kształcenia.

6.1.5 Nowe miejsca pracy tworzone w ramach polityki „green new deal” oraz ograniczenie emisji wymagają działań edukacyjnych i popularyzujących wiedzę. Należy podjąć wysiłki, aby:

—	ułatwić dostęp do platform informacyjnych UE (na temat środowiska naturalnego, efektywności energetycznej, transportu, gospodarki itd.);

—	powiązać działania z programem „Wspólnoty wiedzy i innowacji (WWI)” (Knowledge and Innovation Communities – KIC) Europejskiego Instytutu Innowacji i Technologii (EIT) w celu zapewnienia szybkiego transferu nowych technologii na szczeblu lokalnym;

—	stworzyć solidną strategię popularyzowania wzorcowych rozwiązań w zakresie wykorzystania ekologicznych technologii w miastach.

6.2 Zasoby naturalne

6.2.1 Ze względu na większe znaczenie zasobów naturalnych w stosunku do zasobów fizycznych istotne jest przeanalizowanie metabolizmu miejskiego, aby wdrożyć w tym zakresie procesy odnowy oparte na oszczędności surowców i likwidacji odpadów.

6.2.2 Znajomość procesów metabolizmu miejskiego jest ważnym narzędziem na drodze do osiągnięcia celu poprawy jakości środowiska miejskiego, o którym mowa w konwencjach międzynarodowych mających na celu ochronę środowiska naturalnego (protokół z Kioto, różnorodność biologiczna, zasoby wodne itd.), oraz dla przeciwdziałania zmianie klimatu (9).

6.3 Zasoby fizyczne

6.3.1 Ze względu na zachodzące obecnie procesy rewitalizacja miast powinna w coraz mniejszym stopniu polegać na odrębnych, ściśle zakreślonych i ograniczonych działaniach, a coraz lepiej uwzględniać procesy rozwoju różnorodnych środowisk oraz jakość i różnorodność miejsc, a także interakcję poszczególnych elementów: elastyczność, skłonność do przekształceń, otwartość na wszystkich.

6.3.2 Zdaniem EKES-u renowacja budynków i infrastruktury nie może się odbywać bez uwzględnienia coraz większego znaczenia ograniczeń ekologicznych, procesów integracji i rosnącej roli interaktywności.

6.4 Zasoby niematerialne

6.4.1 Rada Europejska traktuje „e-społeczeństwo” jako główny czynnik rozwoju UE, czego dowodem są program e-Europe (1999), konwencja lizbońska (2000) i programy operacyjne „i-2010”. W związku z tym Rada UE zamierza wspierać projekty, których celem jest przyspieszenie procesu przemiany społeczeństwa w celu wykorzystania możliwości, jakie stwarza elektronika i interaktywność. W tym celu opracowywane są środki mające zapewnić wszystkim obywatelom europejskim udział w świecie cyfrowym i podłączenie do internetu w celu stworzenia otwartego, sprzyjającego integracji i gotowego do współpracy społeczeństwa.

6.4.2 Powierza też miastom zadanie przyciągnięcia wiedzy, odnowienia systemu stosunków między administracją publiczną a obywatelami i pobudzania odnowy narzędzi produkcji (10).

6.4.3 Nie ma wątpliwości, że inwestycje w innowacje technologiczne w miastach powinny być szybkie i masowe, gdyż konkurencja dalekowschodnia jest bardzo silna (11).

7. Ekologiczny „new deal” na rzecz miast

7.1 Zagadnienie rewitalizacji miast jest złożone, ale powinno stać się przedmiotem strategii, by rozwiązania w tym zakresie były skuteczne.

7.2 Sprawy najpilniejsze wynikają prawdopodobnie ze ścisłego związku między rewitalizacją, środowiskiem naturalnym i kryzysem gospodarczym. EKES uważa, że kwestie rewitalizacji miast powinny być rozważane zgodnie z zasadami gospodarki ekologicznej oraz jako okazja do zainicjowania europejskiego „new dealu” ekologicznego (12), którego tłem mogłoby być uwzględnienie różnych aspektów – ekologicznych, materialnych, cyfrowych – w celu wzmocnienia miasta solidarnego.

W tej perspektywie należy podnieść rangę środowiska naturalnego jako dostawcy produktów i usług o podstawowym znaczeniu dla życia ludzkiego.

8. Miasto ekologiczne

8.1 Wzmocnienie sieci ekologicznej

8.1.1 Według Komitetu szczególnie istotne jest przeanalizowanie miasta jako ekosystemu i uwydatnienie wartości dziedzictwa naturalnej infrastruktury, która m.in. dostarcza czystej wody i czystego powietrza, chroni od wiatru, zapewnia żyzność gleby, zapylanie itd., a którą trudno zastąpić rozwiązaniami technologicznymi, a jeśli już, to bardzo kosztownymi i nieporównanie mniej skutecznymi niż systemy naturalne.

8.1.2 Ocenia się, że do 2050 r. dojdzie w Europie do utraty 11 % zasobów naturalnych w porównaniu z rokiem 2000 (13). W związku z tym instytucje publiczne powinny skupić się na skutkach tego zjawiska i zwiększyć inwestycje na rzecz ochrony ekosystemów, w tym ekosystemów miejskich.

8.2 Wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych

8.2.1 Miasto jako strategiczny czynnik upowszechniania wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. Doskonalenie i technologiczna modernizacja instalacji grzewczych i chłodzących, które odpowiadają 40–50 % popytu światowego na energię, jest centralnym elementem europejskiej strategii „20-20-20”, czyli poprawy efektywności energetycznej (ograniczenie o 20 % emisji gazów cieplarnianych i o 20 % zużycia energii oraz wzrost wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych o 20 %).

8.2.2 Zwiększenie ilości energii produkowanej ze źródeł odnawialnych przewidziane w planie SET (Strategic Energy Technology Plan) ma duże znaczenie z punktu widzenia zatrudnienia. Społeczności miejskie powinny być pierwszymi nabywcami nowych technologii. W tym kontekście bardzo adekwatne są decyzje Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczące finansowania planu SET.

9. Miasto materialne

9.1 Zwiększenie efektywności energetycznej budynków

9.1.1 Zwiększenie efektywności energetycznej budynków i infrastruktury jest strategicznym czynnikiem rewitalizacji miast w UE. Dzięki nowym technologiom bardzo znaczny jest potencjalny wzrost efektywności i do 2050 r. możliwe jest ograniczenie popytu na podstawową energię o ok. 300 eksadżuli, co oznacza ograniczenie emisji CO2 o 20–25 gigaton rocznie. W UE inwestycje w technologie poprawiające efektywność energetyczną wynoszą ok. 60 mld euro rocznie.

9.1.2 W 2005 r. w jednej z analiz Komisji Europejskiej oceniono, że inwestycje niezbędne do oszczędzenia 20 % energii pozwoliłyby na utworzenie miliona miejsc pracy (bezpośrednio i pośrednio). Sektory, których oszczędności będą dotyczyły w szczególnym stopniu, to oświetlenie budynków, wyposażenie biur, artykuły gospodarstwa domowego, kogeneracja.

9.1.3 EKES pragnie, by celem było nie tylko oszczędzanie energii, lecz przekształcenie każdego budynku w generator energii.

9.1.4 Wymagać to będzie w najbliższych latach znacznych inwestycji w badania naukowe oraz zmian w sposobie budowania miast i optymalizacji metabolizmu miejskiego dzięki wykorzystaniu innowacyjnych materiałów i zastosowaniu coraz bardziej zaawansowanych rozwiązań logistycznych na budowach.

9.1.5 Odnowienie zasobów lokalowych wymaga synergii w zakresie finansowania oraz współpracy globalnej, gdyż:

—	utrata konkurencyjności miałaby negatywne skutki dla zatrudnienia;

—	w konkurencji udział biorą systemy międzynarodowe, zwłaszcza azjatyckie, rozwijające się bardzo szybko, dlatego też działania w zakresie rewitalizacji powinny być postrzegane jako czynnik eksportu;

—	do tego procesu należy włączyć kraje europejskie o niższym dochodzie;

—	należy jednocześnie mieć na uwadze problem mieszkalnictwa socjalnego, który dotyczy milionów obywateli europejskich.

9.2 Zintegrowany system infrastruktury

9.2.1 W dokumentach UE dotyczących spójności społecznej podkreśla się znaczenie integracji różnych rodzajów infrastruktury, co nie oznacza tylko zapewnienia dobrych połączeń z danym obszarem. W Europie do 2020 r. przewiduje się inwestycje w modernizację sieci wartości 600 mln euro, z czego 90 mln na infrastrukturę „inteligentną”.

9.2.2 Również zintegrowana infrastruktura powinna być ważnym celem rewitalizacji miast i obejmować dostęp do:

—	takich usług jak opieka zdrowotna, edukacja, zrównoważona energia, które dzięki sieciom TIK stają się interaktywne, jak w wypadku usług medycznych czy uczenia na odległość;

—

systemów transportu, których zrównoważona integracja wymaga lepszego wykorzystania połączeń kolejowych i żeglugi, lepszego dostępu do lotnisk, a także rozwoju łańcuchów transportu intermodalnego, zaawansowanych systemów zarządzania ruchem, większej liczby ścieżek rowerowych i przeznaczonych dla pieszych; zintegrowany system transportu jest wsparciem dla polityki miejskiej mającej na celu ograniczenie rozrastania się miast, co pozwala na zmniejszenie kosztów zużycia energii i kosztów społecznych związanych z dojazdami i operacjami handlowymi;

—

zrównoważonego systemu transportu w połączeniu z wydajnym systemem energetycznym, będącego podstawą polityki w zakresie rewitalizacji miast w UE, która powinna w pierwszej kolejności finansować funkcjonalne sieci zrównoważonego transportu i energii na obszarach podmiejskich wymagających rewitalizacji;

—

sieci energetycznej; rozwój sektora transportu o trakcji elektrycznej (zob. dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii), TIK i informatyki spowodują wykładniczy wzrost zużycia energii, w związku z czym przygotować należy inteligentną sieć dystrybucji, która zapewni ograniczenie do minimum strat, wzrost efektywności, dostosowanie do zmian w zakresie potrzeb i wykorzystanie nadmiaru produkcji energii słonecznej; ponadto należy wspierać tworzenie miejskiej sieci punktów doładowania ogniw elektrycznych i wodorowych, zasilanej energią wytwarzaną lokalnie ze źródeł odnawialnych;

—	sieci teleinformatycznej, zwłaszcza szerokopasmowego internetu, który jest obecnie niezbędny dla przedsiębiorstw i rodzin.

10. Miasto cyfrowe

10.1 Miejskie platformy o wysokim stopniu interaktywności, które są obecnie tworzone przy użyciu najnowszych technologii komunikacyjnych mają przyspieszyć procesy rewitalizacji miast i wdrożyć istotne innowacje, a ich cele są następujące:

—

położyć kres dominującej roli infrastruktury drogowej i wykorzystać synergię między drogami, systemem GPS i informatyką, aby stworzyć sieć pozwalającą na realizację interaktywnych systemów logistycznych, połączyć miejsca zamieszkania ze światem i poszerzyć ich rolę, przekształcając je, w zależności od rodzaju połączenia, w miejsce pracy, rozrywki, leczenia itd.;

—

zintegrować ofertę usług publicznych i prywatnych; spowoduje to przekształcenie platform administracji publicznej (zezwolenia budowlane, księgi wieczyste, urząd skarbowy itd.), które staną się dostępne w trybie interaktywnym z przedsiębiorstw i miejsc zamieszkania lub z osobistych urządzeń cyfrowych obywateli;

—	dokonać zdecydowanych postępów w świadczeniu usług zdrowotnych, a jednocześnie znacznie ograniczyć koszty; nowe technologie oparte na sieci, miniaturyzacji i przenośności urządzeń pozwalają na monitorowanie online, w miejscu zamieszkania, najważniejszych funkcji życiowych i prowadzenia leczenia;

—	ograniczyć niesymetryczność między obywatelami a posiadaczami wiedzy (technicy, lekarze, politycy itd.), co może spowodować przekształcenie dotychczasowych stosunków góra – dół w nowe struktury oparte na współpracy;

—	aktywnie monitorować cały cykl życia miasta w celu uzyskania znacznych oszczędności w zarządzaniu zasobami miejskimi.

11. Miasto solidarne

11.1 Omówione czynniki są istotne, ale są one tylko narzędziem w procesie rewitalizacji miast, którego głównym celem jest wzrost spójności społecznej, zgodnie z podstawową, często przywoływaną zasadą naszej europejskiej wspólnoty.

11.2 Większa spójność społeczna wymaga odnowy systemów zarządzania na wszystkich szczeblach, od wspólnotowych po lokalne, aby sprostać złożoności i różnorodności stosunków w naszym społeczeństwie. Prowadzi to do odnowienia łańcucha stosunków na rzecz podejścia opartego na współpracy, większej symetrii i przemian pojęcia przewodnictwa.

11.3 Współpraca jest podstawą zarządzania zgodnego ze zrównoważonym rozwojem; pozwala na dokonywanie wyboru każdej zainteresowanej stronie. Podejście to zostało zainicjowane wraz z utworzeniem forów obywatelskich, a jego możliwości wzrosły dzięki rozwojowi technologii umożliwiających interaktywność. Podejście to podsumowuje hasło amerykańskiej National Academy of Public Administration: „Nie pytajcie, co możemy dla was zrobić. Zastanówmy się, co możemy zrobić razem” (14).

11.4 Większa symetria oznacza możliwość dostępu w każdej chwili do coraz wydajniejszych systemów wiedzy i możliwość dialogu w czasie rzeczywistym, co zmniejsza dystans między tymi, którzy posiadają wiedzę, a tymi, którzy niegdyś biernie z niej korzystali; pociąga to za sobą zmianę stosunków międzyludzkich, ale również znaczenia przestrzeni miejskiej, która staje się katalizatorem nowych stosunków (np. przychodnie i służby ratownicze, które przenoszą się ze szpitali do stacji metra, hipermarketów itp.).

11.5 Przemiana pojęcia przewodnictwa wynika stąd, iż rozpad systemów stosunków i wzrost możliwości współpracy tworzą nowe role dla przedstawicieli władz publicznych, którzy jednocześnie muszą wykazać się zdolnościami kierowniczymi i mediacyjnymi.

11.6 Znaczna zmiana w systemie stosunków otwiera możliwości głębokich zmian w modelach organizacyjnych, zwłaszcza w administracji lokalnej; chodzi tu o przejście od działań w ramach planów strategicznych do tworzenia wspólnych platform, typowych dla zarządzania opartego na zasadach zrównoważonego rozwoju. Model platformy, wykorzystywany już przez UE do organizacji sektorów produkcyjnych i sektorów wiedzy mógłby zostać poszerzony w celu zbudowania gęstej sieci stosunków, w której uczestniczyłyby wszystkie zainteresowane strony reprezentujące wspólnoty miejskie, sprzyjając polityce pomocniczości w stosunkach między wspólnotami słabszymi i silniejszymi. Mogłyby to być następujące platformy:

—	platforma budowania wspólnoty, skupiająca jak najszerszą gamę zainteresowanych stron i konsorcjów społeczności lokalnych;

—	platforma wiedzy rozwijająca innowacyjne działania w zakresie wiedzy i badań naukowych, a także sprzyjająca kreatywnej odnowie miast;

—	platforma technologiczna dostarczająca umiejętności niezbędnych do stymulowania innowacyjnych procesów i zarządzania nimi;

—

platforma dotycząca zasobów, której celem byłoby:

—	tworzenie innowacyjnych instrumentów finansowych w efekcie współpracy publiczno-prywatnej, na wzór programów Jessica i Jaspers;

—	wdrażanie działań finansowych mających pozytywny wpływ na stopień sprawiedliwości, skierowanych do obywateli o niskich dochodach i włączających ich do całościowych strategii rewitalizacji miast;

—

rozwijanie działań księgowych na rzecz określenia wartości gospodarczej towarów i usług uwzględniającej ich koszt z punktu widzenia zużycia zasobów naturalnych i eliminowania odpadów – chodzi tu o stworzenie takiej polityki podatkowej, która odstręczałaby od marnotrawstwa surowców; dochody z takich podatków powinny być przeznaczane na inwestycje na rzecz słabszych grup społecznych.

Bruksela, 26 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 77 z 31.3.2009, s. 123.

(2) Komisja Wspólnot Europejskich, dokument roboczy Komisji: konsultacje w sprawie przyszłej strategii „Europa 2020”, Bruksela 2009; oraz Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. Secretaría de Estado para la Unión Europea, Programme for the Spanish Presidency of the Council of the European Union 1 january – 30 june 2010: „Innovating Europe”, Imprenta Nacional Boletín Oficial del Estado, Madryt 2010.

(3) Świetne omówienie głównych problemów związanych z przemianą miast znajduje się w publikacji: Massimo Cacciari, La città, Pazzini Stampatore Editore, Villa Verucchio (RN), 2004.

(4) Richard Rogers, Toward an Urban Renaissance, Urban Task Force, Londyn, 2005. Do pobrania na stronie: www.urbantaskforce.org.

(5) Unia Europejska, Komitet Regionów, Europejski plan naprawy gospodarczej w miastach i regionach, Bruksela 2008 r. Do pobrania na stronie: http://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/Library.aspx.

(6) Dokumenty na ten temat: A green new deal for Europe, Wuppertal Institut; Rethinking the Economic Recovery: A Global Green New Deal – Program Środowiska Narodów Zjednoczonych; A green new-deal, brytyjska fundacja New Economics Foundation, Toward a Transatlantic Green New Deal: Tackling the Climate and Economic Crises, opracowanie: Worldwatch Institute na zlecenie Heinrich Böll Foundation.

(7) W ten sposób zastosowano by w pełni na szczeblu lokalnym zalecenia zawarte w komunikacie Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Wyjść poza PKB: Pomiar postępu w zmieniającym się świecie” (COM(2009) 433 wersja ostateczna), dostępnym na stronie: http://www.beyond-gdp.eu/. Opiera się on na sprawozdaniu opracowanym przez Stiglitza, Fitoussiego i Sena, popieranym przez UE na wniosek rządu francuskiego. Sprawozdanie do pobrania na stronie: http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/en/index.htm.

(8) Jan Jacob Trip, Creative city development in the Lisbon strategy, TU Delft, 2009 r. Xavier Vives, Lluís Torrens, The strategies of european metropolitan areas in the context of the European Union enlargement, Pla Estratègic Metropolità de Barcelona, 2005 r.

(9) Rudolf de Groot, Function-analysis and valuation as a tool to assess land use conflicts in planning for sustainable, multi-functional landscapes, Landscape and Urban Planning 75 (2006), ss. 175-186.

(10) World economic forum, The Lisbon review 2002-2006, www.weforum.org/pdf/gcr/lisbonreview/report2006.pdf;

Komisja Europejska, „i2010 – społeczeństwo informacyjne i media na rzecz wzrostu i zatrudnienia”:

http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/job_creation_measures/c11328_it.htm;

Fundacja Ugo Bordoni, Dossier EU i 2010, http://www.fub.it/osservatorio/dossieruei2010/liniziativai2010.

(11) Opis różnych doświadczeń w zakresie „u-city” można znaleźć na następujących stronach internetowych:

MIT: http://web.mit.edu/cre/research/ncc/casestudies.html;

Milla digital: http://www.milladigital.org/ingles/home.php;

Tokio: http://www.tokyo-ubinavi.jp/en/about.html;

Singapur: http://www.itu.int/ubiquitous;

Hong Kong: http://www.info.gov.hk/digital21/eng/strategy/2008/Foreword.htm;

Arabianranta (Helsinki): https://www.taik.fi/en/about_taik/arabianranta_.html.

(12) Punkt ten odnosi się do opracowania New economic foundation, A green new-deal, Londyn, 2009 r., dostępnego na stronie: www.neweconomics.org/projects/green-new-deal.

(13) Komisja Europejska: The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/economics/.

(14) http://www.collaborationproject.org/display/home/Home.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/9

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wspólnych inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego na rzecz rozwoju zrównoważonego (opinia z inicjatywy własnej)

2011/C 21/02

Sprawozdawca: Raymond HENCKS

Dnia 16 lipca 2009 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie

wspólnych inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego na rzecz rozwoju zrównoważonego.

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 6 maja 2010 r.

Na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 26 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 146 do 5 – 2 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1

Wyzwania w zakresie zrównoważonego rozwoju, uwydatnione przez kryzys finansów publicznych, są na tyle niepokojące, że społeczeństwo obywatelskie powinno zmobilizować się do wsparcia decydentów politycznych, a także koniecznych przemian gospodarczych i społecznych oraz przywrócenia równowagi finansów publicznych.

1.2

Wychodząc poza rozważania naukowe, powodzenie decyzji politycznych zależy w dużej mierze od tego, czy są one do przyjęcia dla społeczeństwa obywatelskiego, które to powinno zostać ściśle zaangażowane we wszystkie etapy wdrażania polityki zrównoważonego rozwoju, w warunkach większej przejrzystości w podejmowaniu ostatecznych decyzji i zobowiązań.

1.3	Udział społeczeństwa obywatelskiego w opracowywaniu ambitnej polityki zrównoważonego rozwoju powinien uzyskać odpowiednią strukturę, jeżeli ma on być skuteczny i jeśli nie chcemy dopuścić do przekształcenia go w instrument populistyczny.

1.4

W świetle przedstawionych poniżej rozważań i sugestii EKES domaga się, aby udział społeczeństwa obywatelskiego i dzielenie się wiedzą zostały uwzględnione w przeglądzie strategii zrównoważonego rozwoju w 2011 r., w szczególności w postaci planu działania, zachęt finansowych i publikacji sprawdzonych rozwiązań w zakresie wspólnych inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego.

1.5	Ponadto EKES jest zdania, że zrównoważony rozwój powinien zająć istotne miejsce w strategii Europa 2020 r.

2. Przedmiot opinii z inicjatywy własnej

2.1

„Ziemi nie odziedziczyliśmy po rodzicach, lecz wypożyczamy ją od naszych dzieci”. Ta mądrość, wywodząca się z kultury Indian kanadyjskich Haidów, stanowi znakomitą ilustrację wyzwania stojącego przed obecnym pokoleniem: zmienienia naszego stylu życia i określenia nowych dróg efektywnego, sprawiedliwego społecznie i zrównoważonego ekologicznie rozwoju gospodarczego, który zapewni sprawiedliwy rozdział bogactwa i zagwarantuje wszystkim obywatelom możliwość prowadzenia godnego życia.

2.2

Niektóre przemiany wymagają inicjatyw odgórnych, takich jak przepisy prawne, publiczne bądź prywatne programy inwestycyjne itp. Inne z kolei wymagają inicjatyw oddolnych obywateli, którzy są świadomi konieczności wniesienia także przez nich osobistego wkładu, który przejawia się w szczególności poprzez zmianę zachowań i modeli konsumpcji, zaangażowanie w inicjatywy i działania samorządowe na rzecz zrównoważonego rozwoju lub wsparcie dla nich.

2.3

Rządy i Unia powinny uznać, że inicjatywy oddolne są niezbędne dla osiągnięcia nie tylko bardziej zrównoważonej gospodarki, ale też celów w dziedzinie zrównoważonego rozwoju, określonych przez instancje polityczne. Inicjatywa na szczeblu UE mogłaby z pewnością przynieść znaczną wartość dodaną, np. poprzez opublikowanie sprawdzonych rozwiązań w zakresie zobowiązań i inicjatyw obywateli i samorządów lokalnych na rzecz zrównoważonego rozwoju.

2.4

Niniejsza opinia ma zatem na celu sformułowanie zaleceń dotyczących działań, które Europa mogłaby podjąć, by zwiększyć skuteczność i liczbę wspólnych inicjatyw podejmowanych przez instytucje, przedsiębiorstwa, związki zawodowe, organizacje pozarządowe, inne stowarzyszenia lub podmioty społeczeństwa obywatelskiego, by wspierać postępy w dziedzinie zrównoważonego rozwoju.

2.5	W niniejszej opinii EKES zastanawia się nad sposobami bardziej aktywnego wkładu całego społeczeństwa obywatelskiego w zrównoważony rozwój oraz nad rodzajem struktur ramowych, jakie należy wprowadzić w Europie, aby wesprzeć inicjatywy w tej dziedzinie i maksymalnie zwiększyć ich skuteczność.

3. Wyzwanie dla społeczeństwa obywatelskiego: stać się siłą napędową propagowania zrównoważonego rozwoju

3.1

Obecnie wiele się mówi o zmianie klimatu, stanowiącej niewątpliwie zagrożenie o potencjalnie katastrofalnych przyszłych konsekwencjach. Nie jest to jednak jedyne zjawisko, stanowiące przeszkodę dla zrównoważonego rozwoju naszych społeczeństw: utrata różnorodności biologicznej, wylesianie, degradacja gleb, odpady toksyczne, metale ciężkie, zanieczyszczenia organiczne, niekontrolowany rozwój miast, nierówności i niesprawiedliwość społeczna itp. to także wielkie problemy, przed jakimi stoi ludzkość.

3.2

Aby osiągnąć styl życia zrównoważony z ekologicznego i społecznego punktu widzenia, trzeba będzie odejść od modelu skierowanego na coraz większy wzrost niezgodny z rozwojem zrównoważonym i przejść od epoki nadmiernej konsumpcji i marnotrawstwa do epoki dobrobytu, w której nacisk położony będzie na rozwój ludzki i społeczny i w której, zgodnie ze sformułowaniem Rady Społeczno-Gospodarczej i Ekologicznej Francji, istota ludzka będzie traktowana jak istota biologiczna i społeczna, podlegająca wpływom natury i kultury; jako osoba.

3.3	Zachowania sprzeczne ze zrównoważonym rozwojem nie są jednak zjawiskiem wyłącznie współczesnym. Od zawsze postępowanie człowieka względem środowiska było „mało zrównoważone”. To, co się zmieniło, to skala i tempo degradacji ekosystemów spowodowanej sposobami produkcji i konsumpcji.

3.4

Zmieniło się także to, że obecna wiedza naukowa dotycząca funkcjonowania ekosystemów pozwala (z zachowaniem proporcji) wykazać i zrozumieć powagę sytuacji, a także wskazać w naszych społeczeństwach wiele zachowań, które nie są zgodne ze zrównoważonym rozwojem. Oczywiste sygnały alarmowe nie są jednak najwyraźniej wystarczające, aby społeczeństwa stały się dostatecznie świadome swoich działań i obrały zachowania bardziej sprzyjające zrównoważonemu rozwojowi i odpowiedzialne społecznie.

3.5

Pierwotnie koncepcja zrównoważonego rozwoju koncentrowała się głównie na trosce o zasoby naturalne (wyczerpywanie się zapasów węglowodorów kopalnych) oraz zanieczyszczenie (zniszczenie warstwy ozonowej), poprzez wprowadzanie norm emisji dla produktów szkodliwych, czy też progów wydobycia zasobów. Nabrała ona bardziej ogólnego charakteru dzięki włączeniu ograniczeń związanych ze wzrostem gospodarczym i spójnością społeczną. Zrównoważony rozwój łączy zatem troskę o sprawiedliwy rozwój społeczeństw, zwłaszcza przeciwdziałanie ubóstwu, z troską o przekazanie przyszłym pokoleniom zdrowego, bogatego i różnorodnego środowiska.

3.6

Koncepcja zrównoważonego rozwoju rozszerzyła się zatem z biegiem lat. Początkowo ekosystemami zajmowały się przede wszystkim ruchy ekologiczne rozwijające się wszędzie na Zachodzie. Obecnie wszystkie partie polityczne podjęły tematykę ochrony środowiska, która została poszerzona o zagadnienia zrównoważonego rozwoju.

3.7

Należy zaznaczyć, że społeczeństwo obywatelskie nie pozostało bezczynne. Już teraz wielu obywateli podejmuje indywidualne lub wspólne działania na rzecz bardziej zrównoważonego stylu życia. Dla przykładu:

—	w miejscach pracy: pracodawcy i pracownicy starają się zużywać mniej energii, zmniejszyć ilość odpadów i rozwijają bardziej zrównoważone środki produkcji;

—	w handlu hurtowym i detalicznym: handlowcy porozumiewają się z klientami, aby określić najlepsze środki promocji bardziej zrównoważonych produktów;

—	w gospodarstwach domowych: obywatele podejmują środki na rzecz zwiększenia wydajności energetycznej w mieszkaniach, unikania marnotrawstwa, zmniejszenia zużycia wody i propagowania recyklingu;

—	w krajowych systemach nauczania niektórych państw członkowskich od najmłodszych lat uwrażliwia się uczniów na kwestie poszanowania środowiska i zrównoważonego rozwoju.

3.8	Także na szczeblu regionalnym powstały organizacje zawodowe i stowarzyszenia oraz grupy dyskusyjne mieszkańców, by omówić zagadnienia zrównoważonego rozwoju, wydawać opinie i podejmować działania.

3.9

Tymczasem, mimo bardzo silnego nagłośnienia tej tematyki przez media podczas niedawnej Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu w Kopenhadze, zainteresowanie kwestią zrównoważonego rozwoju wyraźnie spadło. Można to tłumaczyć faktem, że przeciwdziałanie zmianie klimatu, które jest jedynie (istotnym) elementem zrównoważonego rozwoju, czasem przysłania inne ważne dziedziny działania. Do rozczarowania obywateli, którzy spodziewali się formalnego zobowiązania ze strony władz politycznych, dochodzi pewien sceptycyzm wobec rzeczywistego zagrożenia, jakim jest zmiana klimatu. Sceptycyzm ten głoszony jest przez niektórych naukowców i instancje polityczne, które kwestionują powagę sytuacji, co jedynie zwiększa spadek entuzjazmu z jednej strony, a z drugiej – nasilenie ruchu kontestatorskiego.

3.10

Rezolucja EKES-u zatytułowana „Nie ma odwrotu”, z dnia 23 listopada 2009 r., skierowana do konferencji kopenhaskiej, nabiera nowego znaczenia i jest adresowana do ogółu społeczeństwa obywatelskiego: przedsiębiorstw, związków zawodowych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Wszyscy będą musieli podjąć wysiłki w celu złagodzenia zmiany klimatu i dostosowania się do niej.

3.11

W świetle rozczarowującego wyniku konferencji kopenhaskiej i związanego z nim ryzyka zobojętnienia, społeczeństwo obywatelskie bardziej niż kiedykolwiek powinno się zmobilizować. Jak sugerował EKES, społeczeństwo obywatelskie powinno domagać się, aby Unia Europejska nie uległa pokusie wykorzystania porażki kopenhaskiej jako pretekstu do obniżenia własnych ambicji i zmniejszenia zobowiązań, lecz podwoiła wysiłki na rzecz wprowadzenia modelu rozwoju o niskiej emisji dwutlenku węgla i chroniącego zasoby naturalne, dla którego źródłem konkurencyjności byłaby zdolność powiązania innowacyjności z inwestycjami produkcyjnymi i kapitałem ludzkim.

3.12

Nie da się bowiem zaprzeczyć, że między dziedzinami ochrony środowiska, gospodarki, społeczeństwa i kultury zachodzą interakcje. Wiąże się z tym konieczność przyjęcia podejścia interdyscyplinarnego, obejmującego ogół podmiotów o bardzo różnych kompetencjach i zainteresowaniach, których zadaniem byłoby przekroczenie podziałów instytucjonalnych i sektorowych oraz połączenie swej wiedzy eksperckiej i zdrowego rozsądku. Ważne jest bowiem, by uniknąć sytuacji, w której poglądy różnych grup społeczeństwa wzajemnie by się znosiły, a podjęcie decyzji przypadłoby przedstawicielom wybieralnych władz lub najlepiej zorganizowanym grupom interesu.

3.13

Inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego w tej dziedzinie mogą być rzeczywiście siłą napędową decyzji politycznych. Społeczeństwo obywatelskie jest zdolne zgromadzić podmioty i decydentów politycznych, uwrażliwić wszystkie grupy społeczeństwa na kwestie stylu życia, konsumpcji i produkcji oraz doprowadzić do realizacji ambitnych inicjatyw i działań.

4. Debata publiczna na temat zrównoważonego rozwoju – chronologia wydarzeń

4.1

Dzięki deklaracji Światowej Konferencji ONZ w sprawie Środowiska Naturalnego i Rozwoju (UNCED), która odbyła się w Rio w 1992 r., społeczeństwo obywatelskie zostało po raz pierwszy oficjalnie włączone w dyskusje na temat rozwoju zrównoważonego. Pośród 27 zasad urzeczywistniania rozwoju zrównoważonego, które przyjęto na tej konferencji, postanowiono „że społeczeństwo powinno być zaangażowane w proces podejmowania decyzji” oraz że „kobiety, młodzież, samorządy lokalne i mniejszości mają do odegrania większą rolę w stosunku do obecnej sytuacji”.

4.2	Rozdział 28 Agendy 21 (program urzeczywistniania zrównoważonego rozwoju opracowany na szczycie w Rio) wzywa władze lokalne do włączenia zrównoważonego rozwoju do ich programów działania, opierając się na „mechanizmie konsultacji ze społeczeństwem”.

4.3

Uznano zatem konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa obywatelskiego w analizie skutków działań publicznych, w podejmowaniu ostatecznych decyzji i zobowiązań w zakresie zrównoważonego rozwoju. W związku z tym wszystkie zainteresowane z różnych względów strony (z których część, zwłaszcza przyszłe pokolenie, jest siłą rzeczy nieobecna) będą musiały zostać ściśle zaangażowane w opracowywanie i realizację projektów.

4.4

Od tamtej pory organizacje pozarządowe, a następnie przedsiębiorstwa, związki zawodowe, samorządy terytorialne i lokalne oraz inne stowarzyszenia domagają się miejsca w debacie na równi z podmiotami instytucjonalnymi i politycznymi. Są one źródłem wielu działań, inicjatyw i zaleceń dotyczących zachowań zgodnych ze zrównoważonym rozwojem.

5. Działania społeczeństwa obywatelskiego

5.1

EKES, jako instytucjonalny przedstawiciel zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego na szczeblu wspólnotowym, od lat zajmuje się zrównoważonym rozwojem i powołał w 2006 r. Centrum Monitorowania Rozwoju Zrównoważonego. Celem CMRZ jest wspieranie wkładu społeczeństwa obywatelskiego w określanie polityki zrównoważonego rozwoju, godzącej interesy gospodarcze, społeczne i ochronę środowiska. W tym kontekście EKES opracował wiele opinii i zaleceń dotyczących zasadniczych kwestii związanych z rozwojem zrównoważonym i w dalszym ciągu będzie proponował praktyczne rozwiązania, na wzór tych zawartych w opinii w sprawie stworzenia zrównoważonej gospodarki poprzez zmianę naszych zachowań konsumenckich (INT 497).

5.2

Niemniej należy stwierdzić, że znaczenie podmiotów instytucjonalnych i politycznych jest nadal bardzo duże w porównaniu ze znaczeniem społeczeństwa obywatelskiego. Tymczasem pewne działania, pozornie służące propagowaniu zrównoważonego rozwoju, wynikają raczej z interesów politycznych, finansowych czy ideologicznych niż ekologicznych tych czy innych grup. Zachodzi zatem ryzyko, że zrównoważony rozwój stanie się instrumentem przywłaszczonym przez grupy nacisku, służącym celom czasem bardzo odległym od początkowych.

5.3	Rzadko udaje się przecież zaangażować wszystkie strony. Często część społeczeństwa obywatelskiego daje o sobie znać dopiero wtedy, gdy rozwiązanie problemów staje się palące, podczas gdy poza nagłymi sytuacjami grupy nacisku i kontestatorzy mają wolne pole działania.

5.4

Chodzi zatem o wyjście poza proste działania informacyjne i znalezienie środków służących osiągnięciu demokracji uczestniczącej, w ramach której struktury konsultacyjne obejmują całe społeczeństwo obywatelskie i pozostają reprezentatywne i aktywne w perspektywie długoterminowej, godząc problemy ochrony środowiska, społeczne i gospodarcze w ramach działań lokalnych i globalnych. W tym kontekście istotne jest, by równolegle do działań globalnych, propagować inicjatywy lokalne i ściśle zaangażować w nie społeczeństwo obywatelskie. Jest to najlepszy sposób na to, by osoby, do których ostatecznie działania te są kierowane, się z nimi utożsamiły.

6. Społeczeństwo obywatelskie reprezentatywne i aktywne w perspektywie długoterminowej

6.1	W ramach systemu wielopoziomowego sprawowania rządów, stosowanego w Unii Europejskiej, nie jest wskazane odwoływanie się wyłącznie do demokratycznie wybranych instytucji reprezentatywnych, by zapewnić udział obywateli w debatach i procesie podejmowania decyzji.

6.2

W konwencji z Aarhus, wynegocjowanej w ramach Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych (EKG ONZ), wymienione są zasady efektywnego udziału obywateli w decyzjach dotyczących środowiska naturalnego. Dotyczy ona prawa dostępu do informacji, udziału obywateli w procesie podejmowania decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości, w każdym przypadku w dziedzinie środowiska naturalnego.

6.3

Konwencja z Aarhus stanowi w szczególności, że każdy samorząd lokalny powinien udostępnić wszelkie informacje o środowisku, które znajdują się w jego posiadaniu, każdemu wnioskodawcy, bez konieczności potwierdzania przez tę osobę jej tożsamości ani uzasadniania motywów wniosku. W swej opinii w sprawie dyrektywy 2003/4/WE EKES negatywnie ocenił fakt, że transpozycja konwencji do prawa wspólnotowego nie była zgodna z niektórymi postanowieniami wspomnianej konwencji, m.in. w odniesieniu do „upoważnionego organu” uprawnionego do dostępu do informacji. EKES uważa, że konieczny jest przegląd tej dyrektywy. Ponadto Komitet ubolewa nad brakiem na szczeblu UE ogólnej oceny stosowania omawianej konwencji, w sytuacji gdy państwa, które ratyfikowały konwencję, mają obowiązek sporządzania sprawozdania z jej stosowania.

6.4

Przede wszystkim należy zdefiniować docelową grupę osób, która miałaby wziąć udział w opracowywaniu i formułowaniu polityki w zakresie zrównoważonego rozwoju. Na tym etapie należy także podjąć decyzje dotyczące procedur rekrutacji ochotników i ustalić konkretne cele oraz metody, procedury oceny i rozpowszechniania wyników.

6.5	Ponieważ zrównoważony rozwój dotyczy bezpośrednio wszystkich obywateli bez wyjątku, grupa, która zabierze głos, będzie reprezentatywna jedynie wtedy, gdy obejmie szerokie spektrum cech socjodemograficznych oraz bardzo różnorodnych ekspertyz i opinii.

6.6

Jest zatem ważne, aby wyraźnie zidentyfikować problemy i zdefiniować konkretne cele priorytetowe do osiągnięcia w perspektywie krótko- i średniookresowej, uwzględniając jednocześnie wymiar społeczny i kulturowy problemów, które powinny być zbliżone do rzeczywistych interesów obywateli. Pociąga to za sobą konieczność ustalenia hierarchii problemów i rozpatrywania ich według pierwszeństwa, wagi ich konsekwencji i związanych z nimi szkód oraz kosztów ich rozwiązania.

6.7	Obywatele powinni rozumieć swój udział jako przyjęcie odpowiedzialności, tzn. powinni być zaangażowani w inicjatywy we wczesnym stadium, od momentu opracowywania strategii i projektów, i odgrywać aktywną rolę na każdym etapie procesu.

6.8

Na każdym etapie debaty i poszukiwania kompromisowych rozwiązań należy wyznaczyć na szczeblu lokalnym, regionalnym lub krajowym osobę, tzw. rzecznika zrównoważonego rozwoju, mogącą wykazać się doświadczeniem w prowadzeniu debat, osobę niezależną od wszelkich grup interesu. Rzecznik ten byłby odpowiedzialny za informowanie, zachęcanie i rekrutację wszystkich obywateli zainteresowanych tą tematyką i pragnących wziąć udział w debacie. Powinien on zapewnić centralną koordynację działań, czuwając jednocześnie nad tym, aby wszystkie opinie zostały wysłuchane, a wszyscy uczestnicy mieli możliwość zabrania głosu w debacie, zapewniając jej prawidłowy przebieg.

6.9

Rzecznik powinien także odgrywać rolę łącznika i wypowiadać się na forum publicznym i w kontaktach z mediami, aby głos obrońców zrównoważonego rozwoju mógł zostać wysłuchany, czuwać nad poprawnością informacji i zapobiec sytuacji, w której prasa monopolizowałaby uwagę społeczeństwa w sposób stronniczy. Rzecznik powinien ponadto ściśle współpracować z podmiotami odpowiedzialnymi za edukację szkolną, aby upowszechniać podnoszenie świadomości w zakresie zrównoważonego rozwoju od najmłodszych lat.

6.10	Aby mieć możliwość zachęcenia jak największej liczby obywateli do aktywnego udziału w procesie podejmowania decyzji dotyczących zrównoważonego rozwoju, trzeba będzie przeanalizować i wyeliminować powody leżące u podstaw raczej niezdecydowanego i biernego podejścia dużej części społeczeństwa.

7. Usunięcie przeszkód dla aktywnego udziału społeczeństwa obywatelskiego

7.1

Środki przeciwdziałania degradacji ekosystemów i na rzecz zmiany stylu życia stały się obecnie przedmiotem programowania długookresowego, zamiast stanowić program operacyjny realizowany w perspektywie krótkookresowej. Wyzwania są wciąż jeszcze zbyt często postrzegane jako problemy ekologiczne, które dopiero z wolna przybierają rozmiary katastrofalne, chwilowo są bez znaczenia, ale w ostatecznej perspektywie stają się dramatyczne. Jest to wizja utylitarystyczna, ograniczająca świadomość problemów środowiska do życia codziennego i widocznych skutków i szkód, a zaniedbująca potencjalne, niedostrzegalne lub niestwierdzone ryzyko.

7.2

Aby wszyscy obywatele zrozumieli, dlaczego ważna jest zmiana zachowań, należy ich informować i wyjaśniać te kwestie używając jasnego języka, unikając terminologii specjalistycznej i wyszukanej. Niemniej lepiej byłoby nie uciekać się do sloganów i unikać zastępowania argumentów naukowych emocjonalnymi.

7.3	Doskonalsze komunikowanie, z wykorzystaniem wielu rodzajów środków przekazu, jasnych i zrozumiałych komunikatów, z pewnością umożliwiłoby lepsze rozeznanie obywateli w problemach, przed jakimi stoją, oraz większe utożsamianie się z działaniami, jakie należy podjąć.

7.4

Komunikaty powinny być ponadto obiektywne. Zasypywanie obywateli surowymi danymi, przedstawianymi jako niezbite dowody, podczas gdy są one mało wiarygodne, wywołuje efekt przeciwny do zamierzonego, jak stwierdzenie byłego wiceprezydenta Stanów Zjednoczonych, że Arktyka w ciągu pięciu lat straci letnią pokrywę lodową. Deklaracje takie w rezultacie wzbudzają nieufność wobec decydentów politycznych oraz powodują zobojętnienie na rzeczywiste problemy.

7.5

Przejaskrawione przepowiednie, zwiastujące dramatyczne katastrofy, natychmiastowe i bezsporne, tworzą atmosferę permanentnego strachu, prowadzącą do egocentryzmu i służącą za pretekst do uzasadniania zachowań typu NIMBY (not in my backyard, nie na moim podwórku), fatalnych dla spójności społecznej i zrównoważonego rozwoju. Inicjatywy lokalne przeciwko instalacji elektrowni wiatrowych, które szpecą krajobraz, czy też nielegalne spalanie odpadów w celu uniknięcia opłat za wywóz stanowią charakterystyczne przykłady ilustrujące ten rodzaj skupienia na sobie.

7.6

Zobojętnienie to jest poważnym problemem, ponieważ nawet jeśli konsekwencje nie są prawdopodobnie tak dramatyczne, jak niektórzy chcieliby nam wmówić, to istnieją problemy wymagające szybkiego rozwiązania. Zgodnie z zasadą ostrożności lepiej jest reagować w sytuacjach potencjalnie niebezpiecznych, niż czekać aż niebezpieczeństwo zostanie naukowo udowodnione.

7.7	Trzeba będzie zadbać o to, by wyniki udziału obywateli i sukcesy z nim związane zostały zebrane i rozpowszechnione poza gronem specjalistów, mając na uwadze, że przykłady sprawdzonych rozwiązań są najlepszym sposobem upowszechniania postępu.

7.8	W celu zapewnienia zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w perspektywie długoterminowej konieczne będzie uwydatnienie i opublikowanie propozycji wysuniętych przez obywateli, które zostały zastosowane w praktyce, choćby tylko częściowo.

7.9

Należy zwiększyć wysiłki na rzecz poszukiwania metod, umożliwiających zmianę zachowań ludzkich. Bardzo użytecznym środkiem jest z pewnością włączenie kształcenia w zakresie zrównoważonego rozwoju do krajowych systemów oświaty, w celu uwrażliwienia na te kwestie dzieci od najmłodszych lat. W tym właśnie duchu EKES rozpoczął debatę dotyczącą możliwości stworzenia europejskiej sieci krajowych forów kształcenia i szkolenia w zakresie czystej energii.

8. Ocena działań

8.1	Wielość podmiotów pociąga za sobą ogromną różnorodność form i treści działań, które wcale nie dają się porównać i w przypadku których rzadko można znaleźć wspólny układ odniesienia. Dlatego też konieczna jest regularna ocena działań w zakresie zrównoważonego rozwoju.

8.2	Co więcej, instrumentalizacja zrównoważonego rozwoju z jednej strony, a z drugiej – czasem nadmiernie rozbudowane przepisy, wymagają stosowania stałej oceny, na podstawie wskaźników postępów w realizacji projektów.

9. Wskaźniki oceny

9.1

Zgodnie z programem działań przyjętym w Rio w 1992 r., państwa będą musiały wdrożyć wspólny system monitorowania i oceny postępów dokonanych ogólnie w zakresie zrównoważonego rozwoju, a zwłaszcza w zakresie programów lokalnych. Muszą także opracować akceptowane przez wszystkich wskaźniki w dziedzinie gospodarczej, społecznej i ochrony środowiska, stanowiące stosowną podstawę podejmowania decyzji na wszystkich szczeblach. Wskaźniki te powinny być wynikiem konsensusu i dawać reprezentatywny obraz trzech wymiarów zrównoważonego rozwoju.

9.2

Ocena opiera się na diagnozie, analizie i zaleceniach. Jej celem ma być określenie wartości danej polityki, programu czy działania. Trzeba jednak uznać, że wymiary środowiskowy, ludzki i społeczny są często trudne do oceny. Należy mimo to podjąć ten wysiłek, ponieważ dominacja PKB, który do chwili obecnej jest głównym punktem odniesienia w dziedzinie dobrobytu i jakości życia, może prowadzić do podejmowania przez polityków decyzji szkodliwych dla spójności społecznej i środowiska naturalnego oraz do zaniedbywania potrzeb przyszłych pokoleń (1).

9.3	W ocenie rozwoju zrównoważonego chodzi o uchwycenie trendów w dwóch podstawowych dziedzinach: 1) ocena zdolności absorpcyjnych środowiska; 2) ocena rozwoju zarządzania społecznościami ludzkimi.

9.4

W przyjętej niedawno opinii (CESE 647/2010 „Wyjść poza PKB – pomiar postępu w zmieniającym się świecie”, sprawozdawca: Josef Zbořil) EKES docenia starania Komisji o rozszerzenie rachunków narodowych na kwestie środowiskowe i społeczne. Propozycja dotycząca ram prawnych dla rachunkowości środowiskowej ma zostać przedstawiona w 2010 r. Dostępne obecnie wskaźniki społeczne z rachunków narodowych nie są jak dotąd w pełni wykorzystywane. Można oczekiwać, że potrzeba korzystania z tych wskaźników będzie rosła w miarę opracowywania całościowego i zintegrowanego podejścia do mierzenia i oceny postępów w zmieniającym się świecie.

10. Metoda oceny

10.1

Różnorodność programów i działań wdrażanych przez krajowe, regionalne i lokalne władze publiczne w celu propagowania zachowań i stylu życia zgodnych ze zrównoważonym rozwojem powoduje konieczność przeprowadzania oceny wielowymiarowej. Trzeba jednak mieć świadomość tego, że akceptowalność oceny jest bardzo różna w zależności od wybranych obszarów, metod i kryteriów.

10.2

Ocena na szczeblu państw członkowskich będzie musiała ponadto być pluralistyczna, wyrażona przez wszystkie zainteresowane podmioty i osoby: organy odpowiedzialne za opracowywanie i wdrażanie działań, organy regulacyjne, podmioty świadczące usługi, przedstawicieli konsumentów, związków zawodowych i społeczeństwa obywatelskiego itp. Badanie opinii publicznej, pomimo faktu, że wyniki są czasem trudne do interpretacji, stanowi część polityki informowania, podnoszenia świadomości i zwiększania zaangażowania obywateli i przedsiębiorstw, i umożliwia im komunikowanie się z podmiotami odpowiedzialnymi za ocenę oraz zgłaszanie do nich skarg.

10.3	Ocena ta będzie musiała być nie tylko pluralistyczna, ale też niezależna i sprzeczna, biorąc pod uwagę fakt, że poszczególne podmioty reprezentują odmienne interesy, a czasem wręcz zajmują przeciwległe pozycje i nie mają do dyspozycji ekwiwalentnych informacji i ekspertyz.

10.4	Ocena skuteczności i efektywności środowiskowej, gospodarczej i społecznej poszczególnych działań na rzecz zrównoważonego rozwoju nie może opierać się na jednym kryterium, lecz na całym ich szeregu.

10.5	Ocena ma sens jedynie w odniesieniu do wyznaczonych celów i zadań, należących do trzech filarów strategii lizbońskiej (wzrost gospodarczy, spójność społeczna i ochrona środowiska). Musi zatem opierać się na wielu kryteriach.

10.6

Na wzór propozycji EKES-u w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (2), system oceny powinien opierać się na sprawozdaniach okresowych sporządzanych na szczeblu krajowym bądź lokalnych przez organy odpowiedzialne za ocenę, ustanowione przez państwa członkowskie zgodnie z zasadami określonymi powyżej.

10.7

Na płaszczyźnie UE natomiast trzeba będzie określić procedury wymiany, zestawiania, porównywania i koordynacji. Zadaniem Unii będzie stymulowanie procesu niezależnej oceny poprzez opracowanie – w porozumieniu z przedstawicielami zainteresowanych podmiotów – metodyki oceny ujednoliconej na poziomie europejskim na podstawie wspólnych wskaźników. Będzie ona musiała także przewidzieć warunki jej funkcjonowania.

10.8

Aby ocena ta była stosowna i przydatna, należy ustanowić pluralistyczny komitet sterujący, złożony z przedstawicieli wszystkich zainteresowanych stron. Zadania tego komitetu sterującego doskonale mieściłyby się w kompetencjach Europejskiej Agencji Środowiska, we współpracy z Centrum Monitorowania Zrównoważonego Rozwoju działającym w EKES-ie.

10.9

Komitet sterujący powinien odpowiadać za:

—	zdefiniowanie stosownych wskaźników;

—	metodykę oceny;

—	opracowywanie specyfikacji dotyczącej zlecanych badań;

—	zlecanie tych badań na podstawie licznych ekspertyz i porównywaniu wyników z różnych źródeł;

—	krytyczny przegląd sprawozdań;

—	upowszechnianie sprawdzonych rozwiązań i nowatorskich podejść;

—	formułowanie zaleceń;

—	rozpowszechnianie wyników.

10.10

Prowadzony ze wszystkimi zainteresowanymi stronami dialog na temat sprawozdań oceniających mógłby odbywać się w formie corocznej konferencji poświęconej wynikom działań na rzecz zrównoważonego rozwoju, na której by przedstawiano przykłady sprawdzonych rozwiązań.

Bruksela, 26 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 100 z 30.4.2009.

(2) Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 42.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/15

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Handel międzynarodowy a zmiana klimatu”

2011/C 21/03

Sprawozdawca: Evelyne PICHENOT

Dnia 26 lutego 2009 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie:

„Handel międzynarodowy a zmiana klimatu”.

Sekcja Stosunków Zewnętrznych, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 11 maja 2010 r.

Na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 26 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 154 do 4 – 7 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Zalecenia

1.1

Nowa polityka handlowa włączona do strategii „Europa 2020” powinna dostarczyć rozwiązań problemów dotyczących środowiska naturalnego, nie ulegając przy tym pokusie powrotu do protekcjonizmu. Musi służyć rozwinięciu bardziej innowacyjnego i przyjaznego dla środowiska rynku oraz sprzyjać dobrobytowi społecznemu. Aby zrealizować te ambicje, UE może dać przykład ukierunkowania ścieżki wzrostu na model o niskim poziomie emisji dwutlenku węgla i dzięki temu nadal przodować w walce z ociepleniem klimatu. Skutki wzrostu gospodarczego, transportu i rozpowszechniania technologii sprawiają, że handel międzynarodowy jest nieodłącznym elementem debat na temat zmiany klimatu i przejścia ku gospodarce ekologicznej.

1.2

Komitet gorąco pragnie, aby rozwiązanie globalne na szczeblu WTO, w ramach rundy dauhańskiej, ułatwiło wymianę towarów i usług środowiskowych poprzez istotne zmniejszenie barier taryfowych i pozataryfowych. Jednocześnie Komitet jest zdania, że UE powinna kontynuować swoje wzorcowe działania i ułatwiać transfer technologii ekologicznych w ramach dwustronnych i regionalnych umów handlowych.

1.3

Z myślą o przyszłej strategii handlowej EKES zaleca, by przeprowadzono więcej analiz dotyczących środowiskowego i społecznego wymiaru zmiany klimatu, w tym kwestii związanych z gospodarką wodną. Zachęca społeczeństwo obywatelskie w Europie i krajach trzecich, by przed dwustronnymi i regionalnymi negocjacjami handlowymi zaangażowało się w analizy wpływu, szczególnie dotyczące zagadnień zrównoważonego rozwoju.

1.4

W dziedzinie transportu EKES popiera przyjęcie światowych celów ustanowionych przez UNFCCC, polegających na ograniczeniu emisji w transporcie lotniczym o 10 % oraz w transporcie morskim o 20 %. Decyzja o podziale wysiłków w zakresie ograniczania emisji będzie dotyczyła także sektora transportowego, ponieważ od 2012 r. lotnictwo będzie stopniowo włączane do unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS). Do tych wysiłków dołączy również inicjatywa europejska służąca ustanowieniu ambitnych celów w zakresie efektywności energetycznej w transporcie dalekomorskim.

1.5

Wobec niepewności co do porozumienia kopenhaskiego w sprawie zmiany klimatu z grudnia 2009 r., a także jego konsekwencji, w pakiecie klimatyczno-energetycznym przewidziano, że w czerwcu 2010 r. zostanie przyjęte, w procedurze współdecyzji z udziałem Parlamentu Europejskiego, sprawozdanie zawierające „odpowiednie propozycje” dotyczące sektorów objętych ryzykiem „ucieczki emisji” dwutlenku węgla z powodu narażenia na konkurencję międzynarodową lub z powodu dodatkowych kosztów związanych ze wspólnotową ceną CO2. O ile ryzyko „ucieczki emisji” nie jest jak dotąd obserwowane, o tyle należy się z nim liczyć od 2013 r. Ryzyko to będzie rosnąć, w miarę jak UE będzie zwiększać ilość uprawnień do emisji sprzedawanych w drodze aukcji i w miarę jak nienależące do UE kraje emitujące znaczną ilość dwutlenku węgla będą opóźniać wprowadzenie rynku handlu uprawnieniami do emisji lub wprowadzenie wewnętrznego podatku.

1.6

W perspektywie krótkoterminowej ograniczanie ryzyka „ucieczki emisji” powinno przybrać priorytetową formę zwiększenia darmowych przydziałów uprawnień do emisji, przy czym zakres tego zwiększenia będzie zależny od postępów i wyników negocjacji wielostronnych w sprawie zmiany klimatu. Te darmowe przydziały, przeznaczone dla wrażliwych sektorów, ustanowione na podstawie najlepszych wyników i uwarunkowane spełnieniem podwójnego kryterium otwarcia handlu oraz dodatkowego kosztu dwutlenku węgla, powinny mieć charakter przejściowy, wynikający z empirycznego uzasadnienia, oraz być zgodne z regułami handlu międzynarodowego i z modelem o niskim poziomie emisji CO2.

1.7

Stosowanie środków dostosowawczych na granicach nie spotka się z aprobatą WTO, jeśli Unia będzie nadal wspierać darmowy rozdział uprawnień do emisji, bo tylko w wypadku, gdy uprawnienia są w całości wystawiane na sprzedaż aukcyjną, system ETC może być traktowany równoznacznie z podatkiem (i w związku z tym może być dostosowany na granicach). Najkorzystniej byłoby wymagać takich dostosowań o charakterze tymczasowym w odniesieniu do kilku pozycji taryfowych na podstawie dowiedzionego ryzyka „ucieczki emisji” w momencie, gdy skończy się możliwość darmowego przyznawania uprawnień. Jedynie dokładnie ukierunkowane i uzasadnione dostosowania, mające na celu wyłącznie – i jest to główny dorobek Kopenhagi – utrzymanie wzrostu temperatury poniżej granicy 2 °C, mogłyby zostać podtrzymane przed Organem Rozstrzygania Sporów WTO.

1.8

Biorąc pod uwagę powolne i niepewne kształtowanie się projektów tworzenia rynków handlu uprawnieniami do emisji na świecie, państwa członkowskie UE będą jeszcze przez kilka lat należały do grona niewielu państw ustalających cenę CO2. Uwzględniając ryzyko „ucieczki emisji” zagrażające kilku sektorom europejskim objętym unijnym systemem ETS, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny zaleca także istotne zwiększenie liczby inwestycji długoterminowych mających na celu dekarbonizację gospodarki oraz utworzenie przewidywalnych i stabilnych zachęt do innowacyjności, badań i rozwoju w dziedzinie czystych technologii, które nie są jeszcze możliwe do zbycia na rynku.

1.9

Aby rozwijać ekologiczną gospodarkę i zachować przywództwo w tej dziedzinie, Europa powinna zatem, działając we własnym interesie i na rzecz klimatu, utrzymać swoje wysokie ambicje dotyczące stopniowego ograniczania emisji, tak aby osiągnąć ich zmniejszenie o 80 % do 2050 r., przy czym można przewidzieć przykładowo cel pośredni w postaci zmniejszenia emisji o 25–40 % w latach 2020–2030. Komitet proponuje, aby opracowano analizy wpływu (na środowisko naturalne, zatrudnienie i rozwój) pozwalające antycypować działania na przyszłych etapach w latach 2020–2050.

1.10

Walka ze zmianą klimatu wymaga wspólnych zdecydowanych działań społeczeństwa na szczeblu krajowym i europejskim. Oprócz presji rynku (EU ETS) władze publiczne powinny natychmiast wprowadzić odpowiednio ukierunkowane zachęty finansowe i fiskalne, a także realizować inwestycje badawczo-rozwojowe w dziedzinie „czystych” technologii i usług. Samorządy terytorialne mogą wspierać rozwój czystych technologii poprzez odpowiednie specyfikacje przetargowe zamówień publicznych.

1.11

Oprócz producentów emitujących CO2, również konsumentów wzywa się do odgrywania pewnej roli w walce z emisjami gazów cieplarnianych, bezpośrednio powiązanych z handlem. Komitet zachęca do ujednolicenia i ustabilizowania metodologii pomiaru śladu węglowego produktów, który to pomiar obejmuje wszystkie etapy: od koncepcji aż do dystrybucji. W tym celu Komitet zaleca udoskonalenie analiz cyklu życia poprzez nasilenie badań metodologicznych w zakresie „rachunkowości dotyczącej dwutlenku węgla”. O ile inicjatywa dotycząca norm i oznaczania śladu węglowego powinna utrzymać charakter prywatny i zdecentralizowany w granicach UE, o tyle konieczne są wspólne ramy pomiaru i oceny, których stworzenie powinno leżeć w gestii Komisji lub odpowiedniej agencji.

1.12

EKES zaleca, by wyprzedzając przyszłe orzecznictwo Organu Rozstrzygania Sporów WTO, wyjaśniono, w jakim stopniu procedury i metody produkcji (PMP) mogą stanowić uzasadnienie dla ograniczenia handlu z tytułu klauzuli środowiskowej (1). Komitet zaleca ponadto rozszerzenie mandatu Komitetu ds. Handlu i Środowiska WTO w celu wyjaśnienia skutków prawnych sporu USA z kilkoma krajami w sprawie krewetek.

2. Globalizacja a klimat

2.1

Ostatnie dziesięciolecia charakteryzowały się bezprecedensową ekspansją handlu międzynarodowego (21 % światowego PKB w 2007 r., z wyłączeniem handlu wewnątrzeuropejskiego) pomimo dwunastoprocentowego spadku w 2009 r. spowodowanego kryzysem. Wzrost gospodarczy, transport i rozpowszechnianie technologii sprawiają, że handel międzynarodowy jest nieodłącznym elementem debat na temat zmiany klimatu.

2.2

Obecnie żadne całościowe ramy teoretyczne nie określają wszystkich zakłóceń i związków przyczynowo-skutkowych, jakie łączą handel z klimatem (2). Pomiar wpływu handlu na klimat i ogólnie na środowisko naturalne przeprowadza się w pracach badawczych za pomocą trzech zmiennych, które się ze sobą łączą. Zmienna skali: handel przyczynia się do wzrostu aktywności gospodarczej, a w konsekwencji, przy niezmiennej technologii, zwiększa emisje. Zmienna organizacji: zmiana organizacji geograficznej na podstawie porównywalnych korzyści może powodować zmniejszenie lub zwiększenie emisji, zależnie od tego, jaki poziom zanieczyszczeń wywołuje dany rodzaj produkcji, w której specjalizują się kraje w ramach globalizacji. Zmienna techniczna: pod presją społeczeństwa obywatelskiego, wspieranego przez przedsiębiorstwa, oraz dzięki działaniom władz publicznych pojawiają się czystsze technologie o obniżonych emisjach. Przedsiębiorstwa europejskie podlegające systemowi ETS przyczyniły się do osiągnięcia przez UE zawartych w protokole z Kioto celów dotyczących zmniejszenia emisji.

2.3

Suma tych trzech czynników oddziaływania handlu na emisje CO2 jest ujemna, z powodu ilościowej przewagi handlu, który jak na razie nie bilansuje się z rozpowszechnianiem czystych technologii. Odległość między różnymi miejscami produkcji i miejscami ostatecznej konsumpcji nie jest jedynym czynnikiem, jaki należy uwzględnić, ani też czynnikiem mającym przewagę w bilansie dwutlenku węgla.

2.4

Jednakże konkretne powiązanie z klimatem polega na wpływie handlu na transport (3), a w konsekwencji na emisje. Ropa naftowa jest obecnie źródłem 95 % energii zużywanej w transporcie na świecie, a więc sektor transportu krajowego i międzynarodowego przyczynia się do emisji gazów cieplarnianych (nieco poniżej 15 % całości emisji).

2.5

Znaczna część handlu międzynarodowego odbywa się drogą morską (90 % ładunków). Ten rodzaj transportu zalicza się do najmniej zanieczyszczających, jeśli chodzi o emisje CO2 na kilometr oraz na tonę przewożonego ładunku. Jednakże należy wziąć pod uwagę prognozy wzrostu. Według Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) emisje pochodzące z transportu morskiego mogą się potroić do roku 2050, zwłaszcza ze względu na wzrost wymiany między krajami Południa.

2.6

Ponadto kolejną poważną konsekwencją ocieplenia się klimatu jest zagrożenie kryzysem zaopatrzenia w wodę. Jeśli nie zostaną podjęte działania zapobiegawcze, do 2020 r. połowa populacji światowej może być narażona na niedostatek wody. Już obecnie ponad 1,5 mld mieszkańców Ziemi nie ma dostępu do wody pitnej ani do kanalizacji. Ponadto, w zależności od miejsca, rolnictwo będzie również cierpiało z powodu braku wody, przez co handel stanie się elementem strategicznym w realizacji krajowych interesów związanych z bezpieczeństwem energetycznym, klimatycznym i żywnościowym. Przyczyniając się do racjonalnego podziału rzadkich zasobów, handel międzynarodowy mógłby ograniczyć światową presję na zasoby wodne.

3. Potencjalna rola handlu w rozpowszechnianiu technologii służących łagodzeniu zmiany klimatu i dostosowywaniu się do niej

3.1

Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC) sporządził wykaz technologii łagodzenia i dostosowywania, które mogą pomóc w rozwiązaniu problemów dotyczących zmiany klimatu. Wiele z nich uwzględniono w negocjacjach toczących się w ramach WTO w części obejmującej dobra i usługi środowiskowe; są to na przykład turbiny wiatrowe i hydroelektryczne, solarne podgrzewacze wody, ogniwa fotowoltaiczne czy urządzenia niezbędne do funkcjonowania instalacji i technologii korzystających z energii ze źródeł odnawialnych.

3.2

Wspomniane negocjacje w sprawie dóbr i usług środowiskowych prowadzone w ramach rundy dauhańskiej mogą przyczynić się do poprawy dostępu do dóbr i technologii korzystnych dla klimatu. Jednakże bezpośrednie zyski dla klimatu, których można się spodziewać w związku z liberalizacją handlu, są ograniczone. W odniesieniu do szerokiej gamy produktów, a szczególnie energii ze źródeł odnawialnych, bariery taryfowe są niskie lub umiarkowane (średnio 2 % w krajach bogatych oraz średnio 6 % w krajach rozwijających się). Natomiast przeszkody dla inwestycji oraz bariery pozataryfowe nadal w istotnym stopniu hamują rozpowszechnianie tych produktów (szczególnie normy techniczne i przemysłowe, ograniczenia administracyjne, obowiązkowa obecność handlowa dostawcy usług w kraju importującym, ograniczenia w działalności przedsiębiorstw zagranicznych).

3.3

Biorąc pod uwagę przyszłą strategię handlową planowaną przez Komisję Europejską na 2020 r., EKES jest zdania, że niniejsza opinia zawiera już elementy oceny zapowiadanego celu, służącego poszukiwaniu „inicjatyw mających na celu otwarcie możliwości handlowych dla sektorów przyszłości, takich jak produkty i technologie przyjazne środowisku oraz produkty i usługi z branży zaawansowanych technologii, a także rozwiązań w dziedzinie normalizacji międzynarodowej, szczególnie w obszarach wzrostu”. EKES zaleca w szczególności, by przeprowadzono więcej analiz dotyczących środowiskowego i społecznego wymiaru zmiany klimatu, w tym kwestii związanych z gospodarką wodną. Zachęca społeczeństwo obywatelskie w Europie i krajach trzecich, by przed dwustronnymi i regionalnymi negocjacjami handlowymi zaangażowało się w analizy wpływu, szczególnie dotyczące zagadnień zrównoważonego rozwoju.

3.4

Jeśli chodzi o dostęp do wody pitnej, handel międzynarodowy może odegrać rolę w dziedzinie transferu technologii (instalacje odsalania wody morskiej, ponowne wykorzystywanie wody ze ścieków oraz techniki kanalizacyjne). Należy zatem włączyć ten aspekt do wszystkich odrębnych negocjacji zalecanych przez EKES w odniesieniu do handlu dobrami i usługami środowiskowymi.

3.5

W dziedzinie transportu EKES popiera przyjęcie światowych celów ustanowionych przez UNFCCC, polegających na ograniczeniu emisji w transporcie lotniczym o 10 % oraz w transporcie morskim o 20 %. Decyzja o podziale wysiłków w zakresie ograniczania emisji będzie dotyczyć także sektora transportowego, ponieważ od 2012 r. lotnictwo będzie stopniowo włączane do systemu ETS. Do tych wysiłków dołączy również inicjatywa europejska służąca ustanowieniu ambitnych celów w zakresie efektywności energetycznej w transporcie dalekomorskim.

3.6

Do przeszkód w rozpowszechnianiu czystych technologii i usług stale zalicza się zaostrzoną ochronę praw własności intelektualnej. Badania wykazały, że od końca lat 90. znacznie wzrosła liczba dóbr chronionych prawem własności intelektualnej, zwłaszcza patentami. O ile prawdą jest, że zwłaszcza patenty umożliwiają ich właścicielom ograniczenie dostępności, wykorzystywania i rozwoju technologii pożytecznych w walce ze zmianą klimatu, o tyle z przeprowadzonych niedawno badań wynika, że prawa własności intelektualnej są kluczową kwestią rozstrzygającą o długoterminowych inwestycjach oraz o rozwoju technologii, które nie są jeszcze dostępne. Natomiast w perspektywie krótkoterminowej prawa własności intelektualnej nie wydają się stanowić najważniejszej przeszkody w rozpowszechnianiu czystych technologii. Aktualny średni koszt patentów w przypadku technologii o wartości komercyjnej jest stosunkowo niewielki. Ważniejsze jest rozwiązanie problemów, które dotyczą niewystarczającego przestrzegania i poszanowania praw własności intelektualnej i wciąż stanowią przeszkodę dla eksportu do niektórych krajów.

3.7

Walka ze zmianą klimatu wymaga wspólnego zdecydowanego działania na szczeblu krajowym i europejskim. Oprócz presji rynku (EU ETS) władze publiczne powinny natychmiast wprowadzić odpowiednio ukierunkowane zachęty finansowe i fiskalne oraz realizować inwestycje badawczo-rozwojowe w dziedzinie „czystych” technologii i usług, których jeszcze nie wprowadzono na rynek. Samorządy terytorialne mogą wspierać rozwój czystych technologii poprzez odpowiednie specyfikacje przetargowe zamówień publicznych.

3.8

W sytuacji wzajemnego powiązania przyczynowo-skutkowego pomiędzy otwarciem na rynek a wzrostem otwarta pozostaje kwestia odpowiedzialności za generowane emisje ze strony przedsiębiorstw i konsumentów z krajów importujących towary. Europa i Stany Zjednoczone są odbiorcami połowy eksportu z Chin. Powstaje pytanie o „rachunkowość w zakresie dwutlenku węgla”, która nie będzie się ograniczać jedynie do pierwotnych źródeł emisji i początkowych etapów łańcucha produkcji, lecz będzie się rozciągać na całość elementów składowych, od koncepcji aż do dystrybucji.

3.9

Komitet stwierdza, że rozproszenie i znaczna mobilność geograficzna zglobalizowanych łańcuchów produkcji utrudnia obecnie dokładny i stabilny pomiar śladu węglowego danego produktu. Trudność ta, związana z otwarciem na konkurencję coraz liczniejszych rodzajów działalności i zadań, nie sprzyja tworzeniu polityk handlowych mających na celu informowanie i uwrażliwianie konsumentów, np. prywatnych inicjatyw etykietowania, oznakowania ekologicznego i certyfikacji. Ewolucja indywidualnych zachowań i preferencji w czasie kryzysu pokazuje, że mechanizmy te należy wspierać, lecz zdaniem Komitetu nie zastąpią one działań regulacyjnych władz publicznych, w tym podatków od emisji u źródła. Komitet zaleca udoskonalenie analiz cyklu życia (LCA) oraz nasilenie badań nad trudnymi aspektami metodologicznymi, zwłaszcza w zakresie „rachunkowości dotyczącej dwutlenku węgla”, lecz również nad aspektami finansowymi związanymi z ustanowieniem oddzielnej „rachunkowości dwutlenku węgla” na szczeblu wszystkich podmiotów kolejno uczestniczących w łańcuchu produkcji.

3.10

Skuteczna polityka ochrony środowiska naturalnego powinna umożliwić rozróżnienie produktów według procedur i metod produkcji. Przejścia do gospodarki niskoemisyjnej uda się dokonać tylko wtedy, gdy będzie można wyodrębnić produkty wytwarzane za pomocą metod generujących niewielkie ilości gazów cieplarnianych. Należy zatem faworyzować określone techniki. Jeżeli dzięki odpowiedniemu oznakowaniu konsumenci będą mogli dokonać rozróżnienia dóbr według sposobu ich wytwarzania (ekologicznego bądź nieekologicznego), zmieni to warunki konkurencji i doprowadzi do tego, że dwa produkty wytwarzane w różny sposób nie będą traktowane jako jednakowe.

3.11

W świecie, w którym cena CO2 jest zróżnicowana, w debatach na temat handlu i klimatu nie można pominąć kwestii podobieństwa produktów, stanowiącej główną koncepcję WTO . EKES zaleca, by wyprzedzając przyszłe orzecznictwo Organu Rozstrzygania Sporów WTO, wyjaśniono, w jakim stopniu procedury i metody produkcji (PMP) mogą stanowić uzasadnienie dla ograniczenia handlu z tytułu klauzuli środowiskowej (4). Komitet zaleca ponadto rozszerzenie mandatu Komitetu ds. Handlu i Środowiska WTO w celu wyjaśnienia skutków prawnych sporu USA z kilkoma krajami w sprawie krewetek.

4. Związki pomiędzy konkurencyjnością a klimatem

4.1

Negocjacje handlowe i w dziedzinie klimatu wpisują się w dwie różne perspektywy czasowe: negocjacje handlowe obejmują polityki i środki o skutkach bardzo długofalowych, natomiast negocjacje klimatyczne mają skutki bardziej bezpośrednie. Złożoność relacji między strategiami polityki w obszarze handlu i klimatu jest spowodowana nakładaniem się na siebie tych dwóch perspektyw. Środki dotyczące klimatu mogą wywoływać krótkoterminowy wpływ na handel, a środki w zakresie handlu mają wpływ na klimat w znacznie dłuższej perspektywie.

4.2

W świecie idealnym CO2 miałby jedną cenę, która wprowadzałaby gospodarki światowe na takie tory wzrostu, na których ograniczano by emisje gazów cieplarnianych, nie powodując jednocześnie dyskryminacji ani zakłóceń konkurencji pomiędzy państwami. Aktualny stan rozmów na temat zmiany klimatu wskazuje, że takiego rozwiązania nie można się na razie spodziewać. Jeszcze przez długie lata cena CO2 nie będzie jednolita na świecie: będzie wynosić 20–30 euro za tonę, w zależności od średniego przewidywanego poziomu emisji na obszarze europejskim, albo zero – w miażdżącej większości innych państw i regionów.

4.3

EKES przyznaje, że w niedoskonałym świecie ryzyko utraty konkurencyjności oraz ryzyko „ucieczki emisji” (migracji gałęzi przemysłu wydzielających gazy cieplarniane poza kraje i regiony, gdzie CO2 jest najwyżej opodatkowany) dotyczą przede wszystkim grupy krajów, które są najbardziej chętne do wprowadzenia opodatkowania emisji CO2, czyli krajów europejskich. Opracowanie i wdrożenie międzynarodowych umów sektorowych jest przedmiotem otwartej debaty od ponad dziesięciu lat. Z powodu braku konsensusu nie zakończono prac na tym froncie i kwestia ta pozostaje nadal obszarem do zgłębienia dla energochłonnych gałęzi przemysłu. Rozwój taniej produkcji energii ze źródeł odnawialnych oraz inteligentne sieci jej dystrybucji przyczyniłyby się również do ograniczenia ryzyka utraty konkurencyjności.

4.4

EKES popiera wniosek Komisji (5), zgodny z deklaracją z marca 2010 r., w której stwierdzono, że przedsiębiorstwa europejskie powinny mieć równe szanse względem konkurentów zewnętrznych. W najbliższej przyszłości branże narażone na ryzyko „ucieczki emisji” powinny otrzymać, zależnie od wielostronnych negocjacji w sprawie zmiany klimatu, dodatkowe bezpłatne przydziały emisji, które mogłoby wynosić nawet 100 % na początku okresu po wygaśnięciu protokołu z Kioto (2013–2014).

4.5

W perspektywie długoterminowej, na etapie objęcia całości uprawnień do emisji obrotem aukcyjnym, podczas którego cenę uprawnień do emisji będzie można traktować równoznacznie z podatkiem, środki dostosowawcze na granicach mogłyby korygować problem utraty konkurencyjności spowodowanej przez wysiłki na rzecz ograniczenia emisji, podejmowane w Europie w znacznie większym stopniu niż w krajach będących jej partnerami handlowymi. Niezależnie od tego, czy mechanizmy te przyjmą formę podatku od przywozu, mechanizmu uwzględniającego koszty emisji dwutlenku węgla na granicach, czy też nakładanego na europejskich importerów obowiązku zakupu uprawnień do emisji we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS, nazywanym też „europejskim rynkiem dwutlenku węgla”), mogłyby one stanowić odpowiedź na internalizację związanych z klimatem kosztów działalności gospodarczej sektorów podlegających systemowi ETS.

4.6

Z badań wynika, że utrata konkurencyjności oraz „ucieczka emisji” są nieznaczne na dwóch pierwszych etapach wdrażania EU ETS. W latach 2005–2012 przydziały uprawnień do emisji są hojne i w zasadzie bezpłatne (6). Z uwagi na to, że nie powstał światowy rynek dwutlenku węgla, który byłby idealnym rozwiązaniem, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny popiera powstawanie różnych systemów ustalania limitu emisji i handlu uprawnieniami do nich, opierających się na modelu europejskim lub na innych, równie skutecznych systemach. Komitet zaleca zbadanie wszystkich trudności oraz rozwiązań służących harmonizacji w oparciu o procesy integracji regionalnej i z uwzględnieniem fluktuacji kursów walutowych.

4.7

Utrata konkurencyjności i „ucieczka emisji” grozi na trzecim etapie EU ETS (2013–2020), podczas którego przewiduje się stopniowe dokonywanie przydziałów w drodze aukcji oraz roczne ograniczanie dostępnych uprawnień do emisji, tak aby osiągnąć cel ograniczenia emisji o 20 % do roku 2020 w stosunku do roku 1990. Docelowo w 2025 r. obrót aukcyjny obejmie 100 % uprawnień do emisji, a pośrednio w 2020 r. na aukcje trafi 70 % uprawnień. Gdyby utrzymało się ograniczenie emisji o 30 %, należałoby ponownie przeanalizować etapy pośrednie sprzedaży aukcyjnej, aby dostosować je do wyników innych krajów zaangażowanych w porozumienie kopenhaskie.

5. Europejska odpowiedź: pakiet klimatyczno-energetyczny i jego wpływ na handel

5.1

W obliczu ryzyka utraty konkurencyjności i „ucieczki emisji”, wynikającego ze stopniowego obejmowania uprawnień do emisji obrotem aukcyjnym oraz ustalenia limitu emisji w 2020 r., Komisja zaproponowała w swoim „pakiecie klimatyczno-energetycznym” odpowiedź w postaci dwóch etapów. Pierwszy etap polega na wskazaniu narażonych sektorów na podstawie dwóch kryteriów: intensywności handlu (otwarcie na handel pozaeuropejski) oraz wpływu kosztu CO2. Pierwszy wykaz „wrażliwych” sektorów sporządzono w grudniu 2009 r. i będzie on poddawany przeglądowi co 5 lat. Komisja poddała analizie od 200 do 300 sektorów (7). Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny zaleca, aby jedynie sektory, które spełniają łączne kryteria kosztu CO2 oraz intensywności handlu, mogły korzystać od 2013 r. ze 100 % bezpłatnych przydziałów CO2 na podstawie wspólnych wskaźników dotyczących wyników. Pierwsza analiza wyłania niewielką liczbę sektorów. Zgodnie z tym wymogiem Komitet zauważa, że jedynie 11 sektorów (8) spełniło łączne kryteria kosztu CO2 i intensywności handlu.

5.2

Porozumienie kopenhaskie, niewiążące i mało ambitne, nie osiągnęło wyniku, jakiego spodziewał się EKES w deklaracji z listopada 2009 r. Ma ono charakter deklaratywny i nie wypełnia prawnych wymogów umowy międzynarodowej, a ponadto pozostawia nadal nierozwiązaną kwestię przyszłości protokołu z Kioto. Jego zaletą jest natomiast przedstawienie pierwszej podstawy rejestrowania i porównywania krajowych wysiłków w zakresie łagodzenia zmiany klimatu. W załączniku do porozumienia kopenhaskiego Europa utrzymuje w ramach porozumienia swoją warunkową ofertę ograniczenia o 30 % emisji gazów cieplarnianych, „jeśli inne kraje uprzemysłowione zobowiążą się do poczynienia podobnych starań”.

5.3

Wobec aktualnego stanu zaangażowania innych krajów uprzemysłowionych Europa mogłaby pozostać przy celu 20 %. W ten sposób mogłaby ograniczyć problemy związane z utratą konkurencyjności i „ucieczką emisji”, wobec których stanęłyby europejskie sektory objęte europejskim systemem handlu uprawnieniami do emisji. Taki wybór nie likwiduje jednak w całości kwestii „ucieczki emisji” z dwóch powodów:

—	po pierwsze, zadeklarowane przez inne kraje cele i zobowiązania dotyczące ograniczenia emisji są zapisane jedynie w załączniku do porozumienia kopenhaskiego, natomiast nie zdefiniowano wyraźnie żadnego prawnego mechanizmu porównywania emisji pomiędzy państwami;

—

po drugie, pomimo deklaracji o utworzeniu rynków handlu emisjami w kilku miejscach na świecie (Kanada w 2010 r., Australia w 2011 r., Stany Zjednoczone w 2012 r.), terminy te wciąż są płynne; spodziewane ceny, jakie osiągnie CO2 na tych wciąż ograniczonych rynkach, pozostają poniżej średniej ceny wspólnotowej.

5.4

Uzależniając swoją ofertę ograniczenia emisji o 30 % w 2020 r. od starań i zobowiązań innych państw, Europa sprawiła, że od hipotetycznego porozumienia wielostronnego zależy to, czy rzeczywiście ukierunkuje ona swój rozwój na model niskoemisyjny i czy uda jej się czterokrotnie zmniejszyć swoje emisje w 2050 r. W Stanach Zjednoczonych i w Chinach, bez względu na wszelkie warunki czy cele tego typu, stopniowa „dekarbonizacja” gospodarki oparta jest na koncepcji jednostronnych działań oddolnych w zakresie inwestycji i innowacji. W pewnym sensie porozumienie kopenhaskie stawia na technologię. Taką opcję powinna też wybrać Europa.

5.5

Aby rozwijać ekologiczną gospodarkę i zachować swoje przywództwo w tej dziedzinie, Europa powinna zatem, w swoim własnym interesie oraz działając na rzecz klimatu, zachować swój bardzo ambitny cel w zakresie stopniowego ograniczania emisji, tak aby osiągnąć ich zmniejszenie o 80 % do 2050 r.; można przy tym przewidzieć przykładowo cel pośredni w postaci zmniejszenia emisji o 25–40 % w latach 2020–2030. Komitet proponuje, aby opracowano analizy wpływu (na środowisko naturalne, zatrudnienie i rozwój) pozwalające antycypować działania na przyszłych etapach w latach 2020–2050.

5.6

Ustaleniu takiego pośredniego celu powinny towarzyszyć uregulowania i środki fiskalne sprzyjające zwiększaniu inwestycji w badania i wdrażanie czystych technologii. Jak podkreślono w komunikacie Komisji w sprawie strategii „Europa 2020” (9), wydatki na działalność badawczo-rozwojową w Europie wynoszą poniżej 2 %, podczas gdy w USA – 2,6 %, a w Japonii – 3,4 %; różnica bierze się głównie z niższego poziomu inwestycji sektora prywatnego. Taki poziom wydatków na działalność badawczo-rozwojową nie odpowiada celom Unii (ustalonym na 3 %) ani wyzwaniom związanym ze zmianą klimatu. W celu podjęcia konkretnych działań w tym kierunku, Komitet proponuje, by opracowano analizy wpływu (na środowisko naturalne, zatrudnienie i rozwój) pozwalające antycypować działania na przyszłym etapie w 2020 r. oraz na dalszych etapach (w latach 2030, 2040 i 2050).

5.7

W obu przypadkach, czy to w wersji zachowawczej, czy też ambitnej, państwa członkowskie UE ryzykują, że jeszcze przez kilka lat będą w grupie niewielu krajów, które ustalają ceny CO2 (na niebagatelnym poziomie) poprzez rynek handlu uprawnieniami do emisji. Europa, nie rezygnując ze swych ambitnych celów wielostronnych związanych z kolejnymi konferencjami stron konwencji COP w Meksyku (w 2010 r.) i w Indiach (w 2011 r.), nie powinna zaniedbywać „oddolnych” polityk na rzecz badań naukowych, innowacji i inwestycji. Stawiając jednak wyłącznie na efekt rynku dwutlenku węgla, UE ryzykuje zaniedbanie innych przydatnych polityk służących rozwojowi badań naukowych, innowacji i inwestycji. Różne plany naprawy gospodarczej w Europie, w odróżnieniu od planów opracowanych w Azji i Ameryce, nie doprowadziły do osiągnięcia tego celu.

5.8

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny ostrożnie zaleca, aby wykazać się pragmatyzmem w odniesieniu do kwestii „ucieczki emisji”. Szeroko stosowany już, darmowy rozdział uprawnień powinien nadal być wspierany w zgodności ze strategicznymi decyzjami Unii. Stosowanie środków dostosowawczych na granicach nie spotka się z aprobatą WTO, jeśli Unia będzie nadal wspierać darmowy rozdział uprawnień do emisji, bo tylko w wypadku, gdy uprawnienia są w całości wystawiane na sprzedaż aukcyjną, system ETC może być traktowany równoznacznie z podatkiem (i w związku z tym może być dostosowany na granicach). Najkorzystniej byłoby wymagać takich dostosowań o charakterze tymczasowym w odniesieniu do kilku pozycji taryfowych na podstawie dowiedzionego ryzyka „ucieczki emisji” w momencie, gdy skończy się możliwość darmowego przyznawania uprawnień. Jedynie dokładnie ukierunkowane i uzasadnione środki dostosowawcze, mające na celu wyłącznie – i jest to główny dorobek Kopenhagi – utrzymanie wzrostu temperatury poniżej granicy 2 °C, mogłyby zostać podtrzymane przed Organem Rozstrzygania Sporów WTO.

5.9

W perspektywie średnioterminowej taki wybór oznacza konsekwentne finansowanie europejskiej polityki łagodzenia zmiany klimatu. Zapoczątkują ją pilotażowe projekty dotyczące wychwytywania i składowania dwutlenku węgla, które obejmują komitet monitorujący inwestycje oraz dzielenie się prawami własności intelektualnej. Wprowadzenie czasowych środków dostosowawczych może być wiarygodne tylko wtedy, gdy środkom tym towarzyszą polityki w zakresie innowacji, mające na celu poszukiwanie rozwiązań na rzecz zrównoważonego rozwoju.

Bruksela, 26 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Art. XX WTO. W art. XX Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT) przewiduje się możliwość wyłączenia z przepisów dotyczących wolnego handlu, jeśli środki te są uzasadnione ochroną środowiska naturalnego.

(2) Commerce et changement climatique (Handel a zmiana klimatu), WTO i UNEP, czerwiec 2009 r.

(3) Opinia CESE 461/2010 (nieopublikowana jeszcze w Dz.U.).

(4) Zob. przyp. 16.

(5) Dyrektywa 2009/29/WE, Dz.U. L 140 z 5.6.2009 r., s. 63.

(6) Pierwszy etap EU ETS (2005–2007) był etapem pilotażowym i szkoleniowym, który umożliwił ustalenie ceny dwutlenku węgla, swobodną wymianę uprawnień do emisji w całej UE oraz stworzenie niezbędnej infrastruktury nadzorowania, zgłaszania i weryfikowania faktycznych uprawnień do emisji poszczególnych przedsiębiorstw. Etap 2. (2008–2012) zbiega się z pierwszym okresem obowiązywania protokołu z Kioto – pięcioletnim okresem, w którym UE i jej państwa członkowskie powinny osiągnąć swoje cele w zakresie emisji, określone w protokole. Przyznawanie nadmiernych uprawnień do emisji na pierwszym etapie doprowadziło do załamania kursu CO2 na początku drugiego etapu. Na drugim etapie nadal mamy do czynienia z przyznawaniem nadmiernych uprawnień w niektórych sektorach.

(7) Art. 10a(15) dyrektywy 2003/87/WE, zgodnie z którym „sektor lub podsektor uważany jest za narażony na znaczące ryzyko ucieczki emisji, jeżeli: suma dodatkowych kosztów bezpośrednich i pośrednich spowodowanych wprowadzeniem w życie niniejszej dyrektywy prowadziłaby do znacznego wzrostu kosztów produkcji obliczonych jako stosunek do wartości dodanej brutto, w wysokości co najmniej 5 %; intensywność handlu z krajami trzecimi określona jako stosunek między całkowitą wartością eksportu do krajów trzecich powiększona o wartość importu z krajów trzecich, a całkowitą wielkością rynku Wspólnoty (roczny obrót i całkowita wartość importu z krajów trzecich) wynosi powyżej 10 %.” Sektory te to: wytwarzanie skrobi i produktów skrobiowych, produkcja cukru, produkcja pozostałych niedestylowanych napojów powstających w wyniku fermentacji surowców, produkcja alkoholu etylowego w wyniku fermentacji surowców, produkcja papieru i tektury, wytwarzanie produktów rafinacji ropy naftowej, produkcja szkła płaskiego, produkcja szkła gospodarczego, produkcja ceramicznych kafli i płytek, produkcja odlewanych rur żeliwnych, produkcja ołowiu, cynku i cyny. Jeśli do tych dwóch kryteriów doda się kryterium kosztu dodatkowego w wysokości 30 % lub otwarcia handlowego wyższego niż 30 %, wykaz ten poszerzy się o kolejnych 16 sektorów, czyli w sumie obejmie 27 sektorów.

(8) Decyzja Komisji z dnia 24 grudnia 2009 r., notyfikowana jako dokument C(2009) 10251 (1), Dz.U. L 1 z 5.1.2010, s. 10–18.

(9) COM(2010) 2020, „Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/21

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie stosunków UE – ASEAN

2011/C 21/04

Sprawozdawca: Claudio CAPPELLINI

Dnia 26 lutego 2009 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie

stosunków UE – ASEAN.

Sekcja Stosunków Zewnętrznych, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 11 maja 2010 r.

Na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 26 maja ) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 163 głosami – 5 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1. Komitet podkreśla, że istotne i potrzebne są odnowione i ożywione kontakty instytucji wspólnotowych z ASEAN-em. Niniejsza opinia nawiązuje do poprzednich opinii Komitetu na ten temat (1), które już ponad dziesięć lat temu podkreślały wagę większego ukierunkowania UE na Azję Południowo-Wschodnią i zasadniczy wkład, jaki UE mogłaby wnieść do integracji regionalnej w Azji.

1.2. Komitet stwierdza niemniej, że do tej pory nie poczyniono spodziewanych postępów w zakresie partnerstwa UE – ASEAN. Pomimo wysiłków, między innymi finansowych, jakie podjęto w ostatnich latach w celu wsparcia zorganizowanego dialogu UE – ASEAN w różnych dziedzinach (polityce, współpracy, handlu itp.), osiągnięto w praktyce słabe wyniki, a dialog ze społeczeństwem obywatelskim i między jego organizacjami jest wciąż poniżej swych możliwości. Minione dziesięciolecie wydaje się być bardziej utraconą szansą niż okazją do pogłębienia partnerstwa z obszarem uznawanym za strategiczny dla interesów UE na świecie (2). Znamienny jest przykład negocjacji handlowych. Podczas gdy UE i ASEAN uzgodniły przerwę w negocjacjach, ASEAN zacieśnił umowy handlowe z innymi głównymi obszarami geogospodarczymi na świecie (Chinami, Indiami, Australią, a obecnie toczą się negocjacje z USA, Koreą Południową i Japonią).

1.3. W obecnym, całkowicie odmiennym kontekście międzynarodowym, w którym – z jednej strony – zwiększyły się ograniczenia polityczne i gospodarcze w porównaniu z minionym dziesięcioleciem, a – z drugiej strony – pojawiły się nowe możliwości integracji i dialogu, niniejsza opinia Komitetu ma na celu przedstawienie przemyśleń i konkretnych propozycji przydatnych do ożywienia stosunków UE – ASEAN.

1.4. Komitet podkreśla, że niezbędnym warunkiem postępów w zakresie partnerstwa regionalnego jest gwarancja godziwej pracy i poszanowanie ośmiu konwencji MOP-u, które stanowią podstawowe standardy pracy. Jak w styczniu 2008 r. podkreślił wyraźnie Parlament Europejski, w wypadku Birmy dochodzi do tego problem ochrony praw człowieka, który uniemożliwia rozpoczęcie negocjacji z tym krajem. Komitet przyjmuje zatem z zadowoleniem fakt, że w negocjacjach handlowych UE – ASEAN postawiono sobie ambitniejsze cele niż w wypadku innych umów handlowych podpisanych przez ASEAN, zwłaszcza w sprawie standardów pracy, norm ochrony środowiska i dialogu społecznego (3). Z tego punktu widzenia podejście dwustronne (zob. pkt 4.2.2) należy postrzegać jako wstęp do zawarcia umów gospodarczych i handlowych na skalę regionalną lub wielostronną, a nie rezygnację z nich. W swej opinii w sprawie negocjacji dotyczących nowych umów handlowych (CESE 773/2008) z kwietnia 2008 r. Komitet stwierdził, że w tych, a także innych negocjacjach przewidzianych w komunikacie dotyczącym globalnego wymiaru Europy Komisja powinna uczynić z 27 konwencji wymienionych w systemie GSP Plus „warunek rozpoczęcia dyskusji nad rozdziałem poświęconym zrównoważonemu rozwojowi w ramach rozpoczętych już negocjacji z państwami azjatyckimi”. Dotyczyło to również negocjacji z ASEAN-em. Niemniej w opinii przyznano, że należy przeprowadzić „indywidualną ocenę zasadności tego wymogu w poszczególnych przypadkach”, a także stwierdzono, że umowy dwustronne (zob. pkt 1.2) „powinny być postrzegane jako zgodne z układami wielostronnymi i korzystne dla ich wzmocnienia”.

1.5. Doświadczenie pokazuje obopólne korzyści ze współpracy i dialogu z międzynarodowymi partnerami w różnych częściach świata. Umożliwiają one lepsze wzajemne zrozumienie i przyjęcie skuteczniejszego podejścia do wyzwań i problemów, z którymi trzeba się zmierzyć. W tym kontekście Komitet podkreśla, że zarówno na szczeblu europejskim, jak i w krajach trzecich należy w większym stopniu zaangażować partnerów społecznych i organizacje społeczeństwa obywatelskiego w ocenę oddziaływania umów o wolnym handlu z krajami ASEAN-u na zrównoważony rozwój gospodarczy i społeczny, a także na położenie grup społecznych najbardziej narażonych na konkurencję. Komitet podkreśla również potrzebę wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego i wsparcia rozwoju zrównoważonego w kontekście dialogu zorganizowanego UE – ASEAN. Warto w związku z tym przypomnieć, że w tych krajach ASEAN-u, w których organizacje społeczeństwa obywatelskiego są bardziej zakorzenione (na przykład w Indonezji, Tajlandii i na Filipinach), kontakty z UE są bardziej owocne. Obecnym wyzwaniem jest znalezienie skutecznych form współpracy, również z najsłabszymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w innych krajach tego regionu.

1.6. W związku z tym wraz z innymi instytucjami wspólnotowymi Komitet pragnie ożywiać i ułatwiać dialog ze społeczeństwem obywatelskim krajów ASEAN-u, a także dostarczać wiedzy fachowej w celu pogłębienia tegoż dialogu, zwłaszcza w odniesieniu do grup znajdujących się w najtrudniejszym położeniu, i wyraża swą gotowość do przyjęcia takiej roli. Zadanie to może z pewnością ułatwić ścisła współpraca i integracja z nową służbą dyplomatyczną ds. stosunków zewnętrznych UE.

1.7. Komitet proponuje utworzenie zintegrowanej i służącej integracji platformy organizacji społecznych UE – ASEAN, która wspierałaby nie tylko wzmocnienie organizacji wyrażających potrzeby lokalnego społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza w krajach, gdzie są one najsłabsze, lecz również kluczowe aspekty procesu integracji międzyregionalnej. Ten nowy instrument współpracy podmiotów społeczeństwa obywatelskiego UE – ASEAN sprzyjałby zintegrowanej strategii budowania potencjału poprzez wymianę doświadczeń związanych z konkretnymi studiami przypadków i z różnymi aspektami procesu integracji: dialogiem społeczno-kulturowym, współpracą naukową i produkcyjną, usługami użyteczności publicznej, zarządzaniem sytuacjami kryzysowymi itp.

1.8. W związku z tym Komitet proponuje zbadanie możliwości założenia – być może również przy udziale Fundacji ASEAN (4) i Fundacji Azja – Europa (ASEF) (5) – europejskiej fundacji ukierunkowanej na dialog społeczny, obywatelski, zawodowy i międzykulturowy UE –ASEAN. Realistyczny roczny program działań mógłby służyć przydatnej funkcji monitorującej dla zainteresowanych instytucji wspólnotowych.

1.9. Komitet proponuje ponadto, by wprowadzono wkrótce roczne sprawozdanie w sprawie stanu modeli i systemów uczestnictwa w ASEAN-ie w celu sprawdzenia dokonanych postępów poprzez skoncentrowanie się na konkretnych zagadnieniach, takich jak na przykład zapewnienie dostępu do żywności, woda i zdrowie itp. Sprawozdanie umożliwiałoby okresową kontrolę i monitorowanie działań podejmowanych w celu promowania aspektów społeczno-kulturowych i mogłoby również przyczynić się do porównania z podobnymi modelami i działaniami głównych organizacji międzynarodowych, przede wszystkim Organizacji ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), lecz także innych podmiotów globalnych (takich jak na przykład USA, Japonia itd.).

1.10. Komitet proponuje wreszcie, by w celu wsparcia dialogu i współpracy instytucjonalnej między partnerami społecznymi nawiązano stały dialog między przedstawicielami ASEAN-u a członkami Komitetu, umożliwiając regularne podejmowanie dialogu i współpracy instytucjonalnej, również w powiązaniu z głównymi wydarzeniami z życia organizacji i z najważniejszymi spotkaniami w ramach zorganizowanego dialogu UE –ASEAN oraz procesu ASEM. Na przykład Komisja powinna wspierać stały dialog przedstawicieli ASEAN-u wszystkich szczebli z przedstawicielami zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w Europie (i zainteresowanych krajach) na podstawie wspólnego i realistycznego programu działań (na przykład omawianie opinii Komitetu w krajach należących do ASEAN-u). Wyniki tych działań powinny być poddawane ocenie jakościowej i ilościowej prezentowanej w przystępnej formie w różnych językach UE i krajów ASEAN-u. Forum UE – ASEAN promowane w tym względzie przez EKES mogłoby się spotkać z zainteresowaniem różnych instytucji oraz władz publicznych i prywatnych.

2. Cechy i rozwój ASEAN-u

2.1. Od czasu swych narodzin stowarzyszenie ASEAN rozwijało się powoli i stopniowo, co z czasem doprowadziło do przyjęcia przez niego innej i bardziej złożonej formy. Powstało ono zgodnie z logiką geopolityczną zimnej wojny, z uwagi na wymogi bezpieczeństwa terytorialnego, legitymizacji państw, które dopiero co uzyskały niepodległość, a także promowanie multilateralizmu. Stopniowo poszerzało jednak zakres integracji regionalnej, początkowo w dziedzinie gospodarczej i handlowej, a następnie – również pod wpływem kryzysu gospodarczego z 1997 r. – rozpoczęło bardziej zaawansowany proces integracji o charakterze instytucjonalnym, polityczno-gospodarczym i społeczno-kulturalnym.

2.2. Od czasu traktatów ustanawiających Wspólnotę Europejską, a zwłaszcza ostatnio po wprowadzeniu wspólnej waluty i rozszerzeniu na wschód, UE stanowi naturalne źródło inspiracji dla ASEAN-u, a zorganizowany dialog UE – ASEAN z pewnością wpłynął na ostatni rozwój integracji w Azji Południowo-Wschodniej. Karta ASEAN-u z 15 grudnia 2008 r. (6) nadała stowarzyszeniu osobowość prawną. Z okazji 14. szczytu szefów państw i rządów w 2009 r. ASEAN przedstawił w skrócie plan działań mający na celu urzeczywistnienie wspólnego rynku do 2015 r. Wspólnota ASEAN-u stworzyła zatem strukturę opartą na trzech filarach: wspólnocie gospodarczej (AEC), politycznej i bezpieczeństwa (APSC) oraz społeczno-kulturalnej (ASCC) (7).

2.3. Wspólnotę gospodarczą utworzono po liberalizacji handlowej przeprowadzonej na mocy umowy AFTA (ASEAN Free Trade Area) oraz liberalizacji w dziedzinie inwestycji między krajami ASEAN-u na mocy umowy AIA (ASEAN Investment Area), wraz z pięcioletnim odstępstwem dla krajów CLMV (8). Wspólnota polityczna i bezpieczeństwa jest zasadniczo nadal związana z dialogiem międzyrządowym. Współpraca społeczno-kulturalna dotyczy głównie nauczania, rozwoju zasobów ludzkich, TIK, zatrudnienia publicznego, opieki socjalnej, zmniejszenia ubóstwa, zapewnienia dostępu do żywności, profilaktyki i monitorowania chorób zakaźnych, zarządzania sytuacjami klęsk żywiołowych, ochrony praw dzieci, kobiet i niepełnosprawnych, a także ochrony środowiska.

2.4. Wzmocnieniu instytucjonalnemu ASEAN-u towarzyszyło zwiększenie jego roli międzynarodowej. 1 stycznia 2010 r. weszły w życie umowy o wolnym handlu z Australią i Nową Zelandią oraz z Chinami i z Indiami. Umowa z Australią i Nową Zelandią (ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Area, AANZFTA) przewiduje liberalizację handlu towarami (99 % produktów importowanych z Indonezji, Malezji, Filipin i Wietnamu), usługami i inwestycjami.

2.5. Umowa z Chinami (China ASEAN Free Trade Area, CAFTA) wiąże się ze zniesieniem opłat celnych dla 7 tys. grup towarów (ok. 90 % pozycji celnych) i tworzy zintegrowany rynek około 1,9 mld osób, na którym wymiana handlowa osiąga wartość około 4,5 mld dolarów. Państwom CLMV przyznano okres przejściowy do 2015 r.

2.6. Umowa z Indiami (ASEAN India Trade In Goods, TIG) przewiduje stopniową liberalizację taryf dla ponad 90 % produktów będących przedmiotem wymiany handlowej, w tym „produktów specjalnych”, takich jak olej palmowy, kawa, herbata i pieprz. Również w tym wypadku umowa przewiduje utworzenie zintegrowanego jednolitego rynku obejmującego ponad 1,8 mld osób.

2.7. ASEAN utrzymuje ponadto uprzywilejowane kontakty w zakresie współpracy politycznej i gospodarczej z Koreą Południową, Japonią i Chinami (blok ASEAN+3), a także USA, które – jak wiadomo – utrzymują swe strategiczne interesy na południowo-wschodnim Pacyfiku i które zawarły już umowę o wolnym handlu z Singapurem. Szczególne znaczenie strategiczne ma propozycja prezydenta Baracka Obamy (negocjacje trwają od marca), by partnerstwem Trans-Pacific Partnership – TPP (dzisiaj obejmującym Brunei, Chile, Nową Zelandię i Singapur) objąć, oprócz Australii, Peru i Wietnamu, również USA.

3. UE – ASEAN: obecny stan kontaktów

3.1. Znaczenie stosunków UE – ASEAN okazuje się w pełni oczywiste, jeżeli weźmie się pod uwagę kontakty handlowe i finansowe między tymi dwoma obszarami geogospodarczymi. W swym komunikacie „Globalny wymiar Europy” z 2006 r. Komisja zaliczyła ASEAN do priorytetowych rynków ze względu na duży potencjał wzrostu: w latach 2004–2008 handel towarami i usługami między UE a ASEAN-em wzrósł o ponad 25 %, w 2008 r. osiągając wartość 175 mld euro (dane DG TRADE).

3.2. ASEAN jest obecnie trzecim co do wielkości partnerem handlowym UE po USA i Chinach, a jego udział wynosi około 7 % całego importu. W bilansie handlowym UE – ASEAN odnotowano znaczny deficyt, który w 2008 r. wyniósł około 25 mld euro (dane Eurostatu). UE importuje przede wszystkim maszyny (29,2 mld euro w 2008 r.) i produkty rolne (12,4 mld euro w 2008 r.), natomiast bilans sektora usług jest dodatni (+2,6 mld euro w 2007 r., dane Eurostatu).

3.3. Jeżeli chodzi o inwestycje, w latach 2005–2008 w przepływie kapitału między UE a ASEAN odnotowano wzrost o 200 % wartości (całkowita wartość osiągnęła 105,4 mld euro, dane Eurostatu). Udział inwestorów europejskich w całkowitych bezpośrednich inwestycjach zagranicznych w ASEAN-ie wynosi około 27 %. Ogromna większość inwestycji płynie do Singapuru (65 %), Malezji (9 %), Tajlandii, Indonezji, Brunei i Wietnamu (5–7 % w każdym z nich), podczas gdy zaledwie poniżej 1 % – do innych krajów. W tym samym czasie nastąpił niemniej znaczny wzrost przepływów inwestycji z ASEAN-u do UE, od 29,7 do 43,6 mld euro w 2007 r. (dane Eurostatu). 85 % przepływów inwestycji z ASEAN-u pochodzi niemniej tylko z dwóch krajów: Singapuru i Malezji (9).

3.4. Pomimo rozwoju kontaktów handlowych i finansowych rynki ASEAN-u utrzymują wysokie bariery taryfowe i pozataryfowe. Zniesienie tych barier poprzez wprowadzenie w życie umowy o wolnym handlu UE – ASEAN przyniosłoby zdecydowane korzyści nie tylko Unii, zwłaszcza w dziedzinie usług, lecz również krajom ASEAN-u, w których widoczna jest tendencja, że korzyści są tym większe, im wyższy jest stopień integracji (zob. TSIA, DG TRADE) (10), chociaż wpływ różni się w zależności od kraju.

3.5. Negocjacje handlowe między UE a 7 krajami ASEAN-u nienależącymi do krajów najsłabiej rozwiniętych (11) rozpoczęte w lipcu 2007 r. zostały niemniej zablokowane za obopólną zgodą w marcu 2009 r.: znaczne zróżnicowanie partnerów z ASEAN-u z gospodarczego punktu widzenia (kraje są zróżnicowane pod względem rozwoju społecznego, średniego trwania życia, poziomu ubóstwa, priorytetów w zakresie wydatków publicznych), różnorodność polityki handlowej, a także poważne różnice polityczne (wystarczy przytoczyć przykład dyktatury wojskowej i kwestii praw człowieka w Birmie / Związku Myanmar) okazały się niemożliwymi do pokonania przeszkodami, również dla negocjacji handlowych. Jeżeli chodzi o tę kwestię, Komitet popiera stanowisko Parlamentu Europejskiego, który w styczniu 2008 r. wypowiedział się negatywnie na temat możliwości podpisania umowy handlowej z Birmą / Związkiem Myanmar pod obecnym reżimem wojskowym.

3.6. Osłabieniu integracji gospodarczej i handlowej towarzyszyło ostatnio stopniowe wzmocnienie kontaktów polityczno-instytucjonalnych UE – ASEAN, chociaż wyłącznie typu międzyrządowego. W związku z tym należy przywołać ASEAN-EU Programme for Regional Integration Support (etap I i II) (12), Trans Regional EU-ASEAN Trade Initiative (TREATI) (13) oraz Regional EU-ASEAN Dialogue Instrument (READI) (14).

3.7. Oprócz tych umów ostatnio obie organizacje przyjęły wspólną deklarację w sprawie walki z terroryzmem (14. posiedzenie ministerialne w 2003 r.) (15), a na 16. posiedzeniu ministerialnym w Norymberdze 15 marca 2007 r. przyjęły wspólny plan działania (norymberski plan działania na lata 2007–2012).

3.8. UE i ASEAN prowadzą ponadto współpracę polityczną, organizując wspólne posiedzenia ministrów spraw zagranicznych i przedstawicieli wysokiego szczebla. 17. posiedzenie ministrów spraw zagranicznych UE – ASEAN w Phnom Penh w Kambodży w dniach 27–28 maja 2009 r. było okazją do sporządzenia bilansu dwóch pierwszych lat wdrażania norymberskiego planu działania i do omówienia nagłych kwestii (takich jak globalna recesja i ryzyko epidemii związane z wirusem A/H1N1). Na zakończenie przyjęto nowy dokument, który wyznacza priorytety i cele na dwuletni okres 2009–2010 r., tak zwaną agendę z Phnom Penh.

3.9. Chociaż nie jest to część dialogu UE – ASEAN, warto również wspomnieć pozytywne doświadczenia procesu ASEM (Asia-Europe Meeting), który pozostaje obecnie głównym kanałem wielostronnych kontaktów między Europą a Azją (16). Proces ASEM wspiera organizację codwuletnich dwustronnych szczytów międzyrządowych (17): Euroazjatyckiego Forum Ludności (Asia Europe People’s Forum), Euroazjatyckiego Partnerstwa Parlamentarnego (Asia-Europe Parliamentary Partnership) i Euroazjatyckiego Forum Przedsiębiorczości (Asia-Europe Business Forum), a także platformę sieci na rzecz współpracy naukowej w dziedzinie kształcenia i badań: Transeurazjatycką Sieć Informacyjną (Trans-Eurasia Information Network, TEIN) (18).

4. Główne zagadnienia związane ze stosunkami UE – ASEAN

4.1. Komitet nie twierdzi, że niniejsza opinia wyczerpuje temat, lecz jednocześnie uważa, że słuszne byłoby skupienie uwagi na niektórych pierwszoplanowych zagadnieniach i problemach, które są postrzegane jako kluczowe dla przyszłego rozwoju stosunków UE –ASEAN, tak by dostarczyć wytyczne i zaproponować konkretne warianty działań.

4.2. Jak już podkreślono, negocjacje handlowe UE – ASEAN obecnie zawieszono. By utrzymać swe zaangażowanie w regionie, UE rozpoczęła negocjacje dwustronnych umów handlowych o wolnym handlu z niektórymi państwami członkowskimi ASEAN-u (począwszy od Singapuru i Wietnamu).

4.2.1 Nie można zaprzeczyć, że kraje ASEAN-u są zróżnicowane zarówno z polityczno-instytucjonalnego punktu widzenia (w ASEAN-ie współistnieją demokratyczne i autokratyczne rodzaje ustroju, a także prawdziwe dyktatury wojskowe, takie jak w Birmie / Związku Myanmar), jak i z gospodarczego punktu widzenia (istnieje na przykład wyraźna różnica w odniesieniu do wszystkich wskaźników rozwoju społeczno-gospodarczego między gospodarkami ASEAN-6 i 4 nowymi krajami CLMV). Ponadto instytucje ASEAN (sekretariat i prezydencja) nie posiadają mandatu negocjacyjnego. Zachowuje się ponadto ostrożność w związku z kosztami społecznymi głębokiej integracji gospodarczej krajów CLMV (19).

4.2.2 Niemniej wariant dwustronny pozostaje drugim w kolejności wyborem, a wykluczenie niektórych krajów z negocjacji (Birmy, Kambodży i Laosu) zostało ostro skrytykowane przez same kraje ASEAN-u. Ponadto potrzeba promowania prawdziwych negocjacji regionalnych ma zasadnicze znaczenie dla umocnienia obecności Europy w tym regionie i dla rozwinięcia dialogu z Chinami, zważywszy na ścisłe powiązanie lokalnych gospodarek. Z tego punktu widzenia rozpoczęcie negocjacji dwustronnych z krajami ASEAN-u powinno być postrzegane wyłącznie jako pierwszy krok w kierunku szerszego zaangażowania w ramach partnerstwa polityczno-gospodarczego o charakterze regionalnym zarówno ze względu na kluczowe znaczenie Azji w kontekście międzynarodowej równowagi polityczno-gospodarczej i – pośrednio – stosunków UE – Chiny, jak i z punktu widzenia woli krajów Azji Południowo-Wschodniej, by stworzyć wspólny rynek do 2015 r., co UE wspiera pod względem technicznym i finansowym.

4.3. UE negocjuje obecnie z krajami ASEAN-u w sprawie specjalnych umów o poszerzonej współpracy (Partner and Co-operation Agreements-PCAs) i wspiera inicjatywę ASEAN-u na rzecz integracji (IAI), a także inicjatywy dotyczące obszarów wzrostu na szczeblu subregionalnym (20). Pogłębiono ponadto współpracę w dziedzinie kształcenia i szkolenia zawodowego, której celem jest przede wszystkim podniesienie standardów nauczania, promowanie nauki języków, a także wykorzystanie nowoczesnych technologii informacyjnych i komunikacyjnych (21).

4.3.1 Ze względu na delikatny charakter kwestii zapewnienia dostępu do żywności, UE zamierza pogłębić ponadto współpracę w tym regionie z Organizacją ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO). FAO przygotowała już we współpracy z ASEAN-em zintegrowane ramy zapewnienia dostępu do żywności (ASEAN Integrated Food Security Framework, AIFS) oraz związany z nimi plan działań strategicznych Strategic Plan of Action for Food Security (SPA-FS), a obecnie prowadzi dziesięć badań na temat wpływu kryzysu na zapewnienie dostępu do żywności w krajach tego regionu. FAO współpracuje ponadto z ASEAN-em nad opracowaniem protokołu ustaleń w celu nadania formalnego charakteru wzajemnym stosunkom i ułatwienia pomocy technicznej dla zapewnienia dostępu do żywności w regionie.

4.3.2 Z uwagi na podatność społeczno-gospodarczą regionu na wstrząsy zewnętrzne oraz prawdopodobieństwo, że zawarcie umów o liberalizacji handlu wpłynie dodatkowo na trudne położenie niektórych państw członkowskich i grup społecznych w większym stopniu narażonych na konkurencję, należy zwrócić większą uwagę na takie aspekty współpracy gospodarczej, również pod kątem wymiany wiedzy z innymi instytucjami międzynarodowymi i ośrodkami badawczymi.

4.4. Współpraca polityczna między UE a ASEAN-em ma nadal wyłącznie międzyrządowy charakter i rozwija się poprzez okresowe posiedzenia (codwuletnie) między ministrami spraw zagranicznych i przedstawicielami wysokiego szczebla obu stron. Posiedzenia ministerialne przyczyniły się jednak do większego zbliżenia obustronnych stanowisk w sprawie polityki zagranicznej. UE zwróciła się na przykład o możliwość przystąpienia do traktatu o wzajemnych stosunkach i współpracy (ASEAN Treaty of Amity and Co-operation), a ASEAN zgodziło się w związku z tym na objęcie traktatem ponadnarodowych podmiotów prawnych.

4.4.1 Co się tyczy współpracy społeczno-kulturalnej, reguluje ją w latach 2009–2010 agenda z Pnhom Penh, w której wytyczone zostały wspólne cele w różnych dziedzinach: od bezpieczeństwa zdrowotnego, nauki i technologii po szkolenie zawodowe oraz ochronę dziedzictwa artystycznego i kulturalnego. Również w dziedzinie współpracy społecznej zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego jest wciąż paradoksalnie niewielkie. Brakuje obecnie instytucji, za pośrednictwem których partnerzy społeczni i inni obywatele mogliby wyrazić w pełni różne potrzeby i oczekiwania związane z obecną sytuacją, a także z przyszłymi perspektywami współpracy UE – ASEAN (22).

4.4.2 Wreszcie, jeżeli chodzi o prawa człowieka, z zadowoleniem przyjąć należy niedawne utworzenie, wraz z wejściem w życie karty ASEAN-u, komisji międzyrządowej ds. praw człowieka. Chociaż jest to organ pozbawiony jak na razie uprawnień do egzekwowania przepisów i wymierzania kar, a zatem jego zadaniem jest raczej promowanie niż ochrona praw człowieka, to jest to zapewne pierwszy krok na drodze do bardziej kompleksowej ochrony praw człowieka, którą organizacja ta będzie musiała zapewnić w nadchodzących latach. Komitet podkreśla jednak, że ze względu na obecną sytuację w zakresie praw człowieka w Birmie / Związku Myanmar i obecną dyktaturę wojskową w tym kraju nie można poczynić postępów w negocjacjach.

Bruksela, 26 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) EXT/132 z 1996 r.; EXT/153 z 1997 r.

(2) Zob. niedawny komunikat Komisji z 2006 r. „Globalny wymiar Europy – konkurowanie na światowym rynku”.

(3) Trudno zapewne porównywać te dwie sytuacje, lecz rozdział 13 umowy o wolnym handlu UE z Koreą Południową można uznać za przydatny punkt odniesienia.

(4) Fundacja ASEAN została powołana 15 grudnia 1997 r. w Kuala Lumpur przy okazji obchodów 30. rocznicy utworzenia stowarzyszenia. Jej celem jest poprawa warunków życia i dobrobytu ludności w Azji Południowo-Wschodniej, a także podniesienie świadomości na temat korzyści płynących z procesu integracji regionalnej poprzez nawiązywanie kontaktów międzyludzkich oraz współpracę między instytucjami społecznymi i akademickimi.

(5) Fundacja Azja – Europa (ASEF) została utworzona w lutym 1997 r. przez kraje ASEM w celu promowania dialogu i współpracy ludności w Azji i Europie poprzez wymianę kulturalną, intelektualną i osobistą z udziałem wspólnot i organizacji społeczeństwa obywatelskiego zaangażowanych krajów.

(6) Zob. The ASEAN Charter, Singapur, 20 listopada 2007 r. W tym traktacie konstytucyjnym określono podstawową strukturę stowarzyszenia. Karta składa się z preambuły, 13 rozdziałów i 55 artykułów.

(7) Zob. ASEAN Economic Community (AEC) Blueprint (Singapur, 20 listopada 2007 r.); ASEAN Political-Security Community (APSC) Blueprint (Cha-Am, 1 marca 2009 r.) i ASEAN Socio-Cultural Community (ASCC) Blueprint (Cha-Am, 1 marca 2009 r.).

(8) Skrót CLMV oznacza najnowszych członków organizacji: Kambodżę, Laos, Związek Myanmar i Wietnam.

(9) Pośród 18 koncernów międzynarodowych z ASEAN-u, które należą do 100 pierwszych na świecie, 11 znajduje się w Singapurze, a 6 w Malezji (dane UNCTAD).

(10) DG TRADE, Trade Sustainability Impact Assessment (TSIA) of the FTA between the EU and ASEAN, czerwiec 2009 r., TRADE07/C1/C01 - Lot 2.

(11) Indonezja, Malezja, Singapur, Brunei, Tajlandia, Filipiny, Wietnam.

(12) ASEAN-EU Programme for Regional Integration Support (APRIS I) został podpisany w Dżakarcie we wrześniu 2003 r. Przekazano wówczas 4,5 mln euro na wsparcie realizacji celów przewidzianych w planie działań z Wientian, stworzenie jednego punktu kontaktowego ASEAN-u w celu harmonizacji procedur celnych, obniżenie barier technicznych w handlu, dostosowanie norm jakościowych w regionie i pomoc techniczną dla sekretariatu ASEAN. Głównymi celami APRIS II (zob. ASEAN-EU Programme for Regional integration Support (APRIS) – Phase II, Dżakarta, listopad 2006 r.) są natomiast: w dziedzinie handlowej – wsparcie dostosowania norm ASEAN-u do norm międzynarodowych, w dziedzinie inwestycji – wsparcie przyjęcia planu działań w celu przyspieszenia procesu usuwania barier dla napływu i swobodnego przepływu kapitału w regionie, w dziedzinie instytucjonalnej – promowanie wzmocnienia mechanizmu ASEAN-u służącego do rozstrzygania sporów i wsparcie sekretariatu ASEAN-u w celu zagwarantowaniu skutecznego wypełniania jego funkcji. APRIS II obowiązuje w trzyletnim okresie 2006–2009, a jego finansowanie gwarantuje początkowa kwota przekazana przez UE w wysokości 8,4 mln euro. W 2007 r. na wsparcie inicjatyw przewidzianych w planie APRIS II przewidziano kolejną kwotę w wysokości 7,2 mln euro, ze szczególnym uwzględnieniem dążenia krajów tego regionu do ustalenia wspólnych norm w sektorze rolno-spożywczym, elektronicznym, kosmetycznym i w sektorze produktów z drewna.

(13) Program pomocy technicznej, jaki UE zobowiązała się dostarczyć krajom Azji Południowo-Wschodniej w celu przyspieszenia realizacji celów integracji ASEAN-u w dziedzinie norm dotyczących produktów rolno-spożywczych i przemysłowych, a także barier technicznych w handlu. Zob. Trans-Regional EU-ASEAN Trade Initiative, Luang Prabang, 4 kwietnia 2003 r.

(14) READI dotyczy wszystkich zagadnień współpracy pozahandlowej i wspiera dialog polityczny w dziedzinach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, takich jak na przykład społeczeństwo informacyjne, zmiana klimatu, bezpieczeństwo lotnictwa cywilnego, zatrudnienie i sprawy społeczne, energia, nauka i technologia.

(15) Zob. „Joint Declaration on Cooperation to Combat Terrorism”, Bruksela, 27–28 stycznia 2003 r.

(16) Obecnych 45 członków ASEM składa się na około połowę światowego PKB, około 60 % ludności świata i około 60 % światowego handlu (dane Komisji Europejskiej).

(17) 8. szczyt odbędzie się w Brukseli w październiku i będzie się skupiać na zagadnieniu poprawy jakości życia.

(18) Projekt TEIN3 (http://www.tein3.net/) to droga do rozwoju współpracy naukowej około 8 000 ośrodków badawczych i instytucji akademickich w regionie Azji i Pacyfiku, a także ich udziału w projektach z partnerami w Europie. Współpraca badawcza drogą elektroniczną między Europą a Azją możliwa jest dzięki podłączeniu do sieci GÉANT.

(19) Zgodnie z zasadą „specjalnego i zróżnicowanego traktowania” przyjętą przez WTO, UE jest gotowa wziąć pod uwagę zróżnicowanie poziomu rozwoju w krajach partnerskich. Należy pamiętać, że eksporterzy z Laosu i Kambodży korzystają już z preferencyjnego dostępu do rynku UE dzięki inicjatywie Everything but Arms.

(20) Obecnie prowadzonych jest 5 wspólnych projektów o łącznym budżecie 55,5 mln euro.

(21) Priorytet nadano projektom w dziedzinie kształcenia zawodowego, transportu, energii i rozwoju zrównoważonego. Zob. Regional EU-ASEAN Dialogue Instrument, Kuala Lumpur, 2005 r.

(22) Jedynym (częściowo) wyjątkiem jest ASEAN-EU Business Network, z siedzibą w Brukseli, uruchomiona w 2001 r. w celu wsparcia obustronnych kontaktów handlowych.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/26

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „28. system – alternatywne rozwiązanie pozwalające na ograniczenie aktywności legislacyjnej Wspólnoty” (opinia z inicjatywy własnej)

2011/C 21/05

Sprawozdawca: Jorge PEGADO LIZ

Dnia 16 lipca 2009 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie:

„28. system – alternatywne rozwiązanie pozwalające na ograniczenie aktywności legislacyjnej Wspólnoty”.

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 30 marca 2010 r.

Na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 27 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 124 do 8 – 20 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Uwagi i zalecenia

1.1 Ostatnimi czasy przy licznych okazjach i w czasie wielu wydarzeń przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego poruszali kwestię możliwości przyjęcia fakultatywnego systemu jako alternatywy dla tradycyjnego sposobu harmonizowania przepisów w poszczególnych dziedzinach. Ma to doprowadzić do pełnej regulacji niektórych rodzajów stosunków prawnych, a mianowicie umów cywilnych.

1.2 Nawiązania do ewentualnego skorzystania z tzw. 28. systemu (ang. 28th regime) zaczęły pojawiać się w różnych dokumentach Komisji i Parlamentu Europejskiego, szczególnie w odniesieniu do ważnych obszarów, w których pożądana pełna harmonizacja postrzegana była albo jako trudna, albo wręcz niemożliwa.

1.3 W licznych opiniach EKES wyraził poparcie dla dogłębnej analizy tego mechanizmu i jego potencjalnego zastosowania w konkretnych dziedzinach.

1.4 Podobne podejście było stosowane przez europejskiego prawodawcę niezmiernie rzadko, w odniesieniu do prawa spółek, prawa własności intelektualnej i prawa międzynarodowego. Wyjątkiem są tu prace rozpoczęte w związku z opinią z inicjatywy własnej EKES-u w sprawie europejskich umów ubezpieczeniowych (1), przeprowadzone przez grupę projektową „Restatement of European Insurance Contract Law” i obejmujące niedawną publikację zasad dotyczących europejskiego prawa umów ubezpieczeniowych (Principles of the European Insurance Contract Law (PEICL)) w ramach opracowywania wspólnego systemu odniesienia (Common Frame of Reference).

1.5 Jednakże dotychczas nie przeprowadzono gruntownej dyskusji na temat natury, przedmiotu, ram prawnych, obszarów zastosowania, korzyści i utrudnień związanych z takim instrumentem i jego potencjalnym wpływem na urzeczywistnienie jednolitego rynku.

1.6 W tym celu i zgodnie z opinią w sprawie proaktywnego podejścia do prawa (2) EKES postanowił opracować niniejszą opinię z inicjatywy własnej i zorganizować wysłuchanie publiczne, podczas którego przedstawiciele zainteresowanych stron i świata akademickiego oraz urzędnicy z różnych państw członkowskich i Komisji mieli okazję wyrazić swoje stanowisko.

1.7 Mając na uwadze większość materiałów pisemnych i opinii wyrażonych w ostatnich latach, a zwłaszcza podczas wysłuchania, Komitet uznaje, że należy rozważyć pewne podstawowe parametry przy określaniu i opracowywaniu fakultatywnego systemu oferującego korzyści w postaci lepszych uregulowań prawnych oraz prostszego, zrozumiałego i przyjaznego dla użytkownika otoczenia regulacyjnego.

1.8 System ten powinien więc:

a)	zostać pomyślany jako „2. system” w każdym z państw członkowskich, dzięki czemu umożliwi on stronom wybór między dwoma systemami krajowego prawa zobowiązań;

b)	zostać określony na szczeblu UE i wdrożony za pomocą przepisów unijnych;

c)	ułatwiać interakcje między stronami na etapie sporządzania umów;

d)	zawierać wymuszające swoje zastosowanie przepisy gwarantujące wysoki poziom ochrony słabszej strony – odpowiadający co najmniej poziomowi ochrony przyznanemu na mocy wymuszających swoje zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego bądź krajowego – stosowane w razie potrzeby;

e)	ograniczyć możliwość wyboru do całego instrumentu, by uniknąć selektywnego stosowania przepisów.

1.9 Komitet zaproponował nowe zagadnienia do przedyskutowania w przyszłości, które odnoszą się do ewentualnej podstawy prawnej dla wdrożenia takiego mechanizmu stanowienia prawa. Pamięta przy tym, że wybór tejże podstawy może zależeć od zakresu stosowania.

1.10 EKES wypowiedział się na temat licznych korzyści płynących z wykorzystania takiego instrumentu:

a)	Umożliwiłby on stronom umowy zawieranie transakcji na całym terytorium Unii Europejskiej w oparciu o jeden system prawa zobowiązań. Bariery dla jednolitego rynku, jak np. ryzyko i koszty prawne spowodowane różnicami w krajowych systemach prawnych, zostałyby automatycznie zniesione.

b)	Pozostawiłby decyzję o jego zastosowaniu w gestii rynku, dzięki czemu zainteresowane strony decydowałyby się na niego jedynie wówczas, jeśli uznałyby to za korzystne.

c)	Kultura prawna w każdym z państw członkowskich pozostałaby nienaruszona, co sprzyjałoby akceptacji systemu w sferze politycznej.

d)	Jeśli zostałby dobrze opracowany i wdrożony za pomocą przepisów unijnych, strony mogłyby go stosować nawet w sytuacjach czysto krajowych.

Sądy nie mogłyby traktować go jako wybranego prawa obcego. Dlatego też obowiązywałyby takie zasady jak iura novit curia, a dostęp do krajowych sądów najwyższych oraz ETS byłby nieograniczony, co nie zawsze ma miejsce w wypadku stosowania prawa obcego lub przepisów ogólnych. Również instytucje zajmujące się pozasądowymi mechanizmami rozpatrywania skarg i dochodzenia roszczeń nie mogłyby twierdzić, iż dane zagadnienie podlega prawu obcemu i odmówić zajęcia się nim.

1.11 EKES zdaje sobie doskonale sprawę z pewnych utrudnień dla wdrożenia systemu:

a)	wzajemne powiązania między fakultatywnym instrumentem a europejskim międzynarodowym prawem prywatnym, zwłaszcza w odniesieniu do przepisów dotyczących krajowego porządku publicznego (art. 21 rozporządzenia 593/2008 „Rzym I”);

b)	nawet fakultatywny instrument sektorowy wymaga zestawu ogólnych przepisów prawa prywatnego;

c)	fakultatywny instrument obejmujący wyłącznie kwestie z dziedziny prawa prywatnego nie może zająć się problemami prawa podatkowego;

d)	konsumenci muszą otrzymywać odpowiednie informacje na temat natury takiego instrumentu, płynących z niego korzyści oraz związanych z nim minusów;

e)	ów 28. system nie powinien być stosowany w odniesieniu do prawa pracy ani do umów o pracę obowiązujących w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

1.12 Komitet jest więc przekonany, że w celu urzeczywistnienia jednolitego rynku dogłębniejszą dyskusją nad tym zagadnieniem powinny zająć się różne podmioty, takie jak świat akademicki, zainteresowane strony (specjaliści, konsumenci itp.), ośrodki badawcze oraz instytucje unijne, przede wszystkim w ramach inicjatywy dotyczącej lepszych uregulowań prawnych.

1.13 Dlatego też EKES wzywa Komisję do kontynuowania analizy tego tematu zarówno na płaszczyźnie teoretycznej, jak i w praktyce, tak aby określić warunki niezbędne do zagwarantowania wykonalności i użyteczności systemu.

1.14 EKES zaleca także, by Komisja albo Parlament rozważyły w swoich przeprowadzanych ex ante ocenach skutków przyjęcie 28. systemu dla każdej nowej inicjatywy legislacyjnej. Taka sama ocena powinna mieć miejsce w wypadku przygotowywanych już wniosków, poczynając od bieżącego przeglądu dyrektywy w sprawie zorganizowanych podróży. Podczas oceny należy uważnie przeanalizować potencjalny wpływ fakultatywnego systemu prawa na obecne przepisy prawa krajowego wymuszające swoje zastosowanie i ocenić ryzyko stosowania systemu fakultatywnego w celu obejścia tych przepisów ze szkodą dla słabszych stron.

2. Wprowadzenie i cele opinii

2.1 Jednym z celów jednolitego rynku są lepsze uregulowania prawne i, jeśli to tylko możliwe, ograniczenie aktywności legislacyjnej. Wszystkie opracowane przez Komisję i Parlament inicjatywy podejmowane w ramach dążenia do lepszych uregulowań prawnych i popierane przez EKES w szeregu opinii zmierzały do znalezienia najlepszego sposobu na zapewnienie, by otoczenie prawne było zrozumiałe oraz bardziej przyjazne dla przedsiębiorców, pracowników i konsumentów.

2.2 Relatywnie nowy pomysł lepszego i spójniejszego uregulowania ważnych zagadnień na szczeblu UE pojawił się po raz pierwszy w opinii EKES-u w sprawie europejskich umów ubezpieczeniowych (3). Komitet zaproponował w niej, by przepisy w zakresie europejskich umów ubezpieczeniowych opierały się na fakultatywnym systemie stanowiącym alternatywę dla harmonizacji różnych krajowych porządków prawnych.

2.3 W ramach wspólnego systemu odniesienia grupa projektowa „Restatement of European Insurance Contract Law” opracowała i przedstawiła Komisji jedyną dotychczas, dobrze skonstruowaną propozycję modelu fakultatywnego instrumentu w UE.

2.4 W ostatnich latach przy okazji różnych wydarzeń można było usłyszeć sugestie prawników, środowisk akademickich oraz niektórych podmiotów społeczeństwa obywatelskiego, by metodę tę wykorzystać w konkretnych obszarach, takich jak systemy emerytalne i usługi finansowe, jako użyteczną alternatywę dla tradycyjnej harmonizacji.

2.5 Komisja stopniowo zaczęła wspominać o możliwości wykorzystania „28. systemu” w odniesieniu do różnych obszarów, a EKES wyraził swoje poparcie dla tego podejścia w wielu opiniach (4).

2.6 Jednakże do tej pory nie zdefiniowano omawianej koncepcji ani nie określono jej charakteru i zakresu stosowania. Szczególnie istotne jest wykazanie, że metoda ta jest nie tylko wykonalna, lecz także przyniesie korzyści w postaci lepszych uregulowań prawnych oraz uproszczenia otoczenia regulacyjnego i uczynienia go bardziej zrozumiałym i przyjaznym dla użytkownika. To jest właśnie celem niniejszej opinii z inicjatywy własnej.

3. Koncepcja „28. systemu”

3.1 Natura prawna i cechy charakterystyczne

3.1.1 Terminy „28. system” i „fakultatywny instrument”, często wykorzystywane jako synonimy, stosowane są w celu obrazowego określenia europejskiego prawa zobowiązań bądź prawa prywatnego, które nie uchyla prawa krajowego, lecz stanowi alternatywne rozwiązanie, o którego stosowaniu decydują strony umowy.

3.1.2 Choć wyrażenie „28. system” powszechnie stosowane jest w licznych dokumentach instytucji UE i w większości artykułów na ten temat, może ono nieco wprowadzać w błąd ze względu na potencjalne przeciwstawienie go, jako prawa obcego, 27 „narodowym” systemom prawa zobowiązań poszczególnych państw członkowskich postrzeganym jako prawo krajowe.

3.1.3 Dlatego też bardziej stosowne wydaje się mówienie o „2. systemie” (5) prawa prywatnego we wszystkich państwach członkowskich. Termin ten jasno wskazuje, że fakultatywny instrument europejski stałby się częścią krajowych porządków prawnych w państwach członkowskich podobnie jak każde inne źródło prawa europejskiego. Krótko mówiąc, „2. system” zapewniłby stronom możliwość wyboru między dwoma systemami krajowego prawa zobowiązań, z których jeden został ustalony przez prawodawcę krajowego, a drugi przez prawodawcę europejskiego.

3.1.4 Taki rodzaj „2. systemu” mógłby zostać wykorzystany przez strony umowy w działaniach na terytorium Unii. Tym samym nie musiałyby one stawiać czoła 27 krajowym porządkom prawnym państw członkowskich, lecz mogłyby przeprowadzać swoje transakcje w oparciu o wspólny europejski system prawa prywatnego. Byłoby to pomocne, gdyż żadna ze stron nie musiałaby akceptować stosowania systemu prawa postrzeganego jako obce.

3.1.5 „2. system” byłby wyjątkowo pomocny w obszarach, w których międzynarodowe prawo prywatne (Rzym I) nie zezwala na swobodny wybór porządku prawnego przez strony bądź ogranicza go, jak np. w wypadku umów przewozu (art. 5 Rzym I), umów konsumenckich (art. 6 Rzym I), umów ubezpieczenia (art. 7 Rzym I) i umów o pracę (art. 8 Rzym I). Fakultatywny instrument mógłby znaleźć zastosowanie nawet do przepisów prawa międzynarodowego wymuszających swoje zastosowanie (art. 9 Rzym I), pod warunkiem że w odpowiedni sposób uwzględni ogólne interesy chronione na mocy tych przepisów (6). Jednakże ów „2. system” nie powinien być stosowany w odniesieniu do prawa pracy ani do umów o pracę obowiązujących w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

3.1.6 Dlatego też „2. system” umożliwiłby przedsiębiorstwom w całej Wspólnocie oparcie się na jednym i tym samym systemie prawa zobowiązań, nawet w tych dziedzinach, w których międzynarodowe prawo prywatne przewiduje obowiązkowe stosowanie przepisów chroniących słabszą stronę.

3.1.7 Fakultatywny instrument tego rodzaju został już wymieniony w motywie 14 rozporządzenia Rzym I: „Jeżeli Wspólnota przyjmie we właściwym instrumencie prawnym regulację materialnoprawną z zakresu zobowiązań umownych, w tym ogólne warunki prawa umów, instrument ten może zezwalać na kolizyjnoprawny wybór takiej regulacji przez strony”.

3.1.8 Ponieważ fakultatywny instrument stanowiłby 2. system prawa zobowiązań w porządku prawnym każdego z państw członkowskich, należy dopuścić jego wybór nawet w sytuacjach natury czysto krajowej. Dzięki temu przedsiębiorcy mogliby oprzeć całą swoją działalność – prowadzoną zarówno w kraju, jak i za granicą – na 2. systemie, co pomogłoby zmniejszyć prawne koszty związane z transakcjami.

3.1.9 Inną specyfiką „2. systemu” byłby fakt, że sądy nie mogłyby postrzegać fakultatywnego instrumentu jako wybranego przez strony prawa obcego. Dlatego też obowiązywałyby takie zasady jak iura novit curia, a dostęp do krajowych sądów najwyższych byłby nieograniczony, co nie zawsze ma miejsce w wypadku stosowania prawa obcego lub ogólnych przepisów. Również instytucje zajmujące się pozasądowymi mechanizmami rozpatrywania skarg i dochodzenia roszczeń nie mogłyby odmówić zajęcia się danym zagadnieniem, wykorzystując argument, że podlega ono prawu obcemu. Dla przykładu, zgodnie ze swym regulaminem wewnętrznym niemiecki rzecznik ubezpieczonych może odmówić zajęcia się skargą, jeśli wyraźnie podlega ona prawu obcemu (7). Jednakże fakultatywny instrument europejski stanowiłby „2. system” prawa zobowiązań w każdym państwie członkowskim, a tym samym nie mógłby być postrzegany przez rzecznika jako prawo obce.

3.1.10 Równie ważne jest, iż fakultatywny instrument opracowany przez prawodawcę europejskiego zostałby objęty procedurą orzeczeń prejudycjalnych ETS, dzięki czemu zagwarantowano by jego jednolite stosowanie przez sądy krajowe na terenie UE (8).

3.2 Fakultatywny system prawa zobowiązań i ochrona słabszej strony

3.2.1 Opisany wyżej „2. system” oferowałby wybór, którego nie ograniczałyby przepisy prawa krajowego wymuszające swoje zastosowanie, pod warunkiem że w wystarczającym stopniu uwzględniałby ogólne interesy chronione na mocy tych przepisów. Wymaga to zapewnienia, iż poziom ochrony słabszej strony, szczególnie konsumentów, nie ulegnie zmniejszeniu (9) oraz że system ten nie zostanie wykorzystany do ominięcia przepisów prawa krajowego wymuszających swoje zastosowanie.

3.2.2 Można to zapewnić na trzy sposoby:

a)	Przede wszystkim w ramach samego „2. systemu” należałoby przewidzieć przepisy wymuszające swoje zastosowanie oraz zagwarantować słabszej stronie wysoki poziom ochrony (10).

b)	Po drugie, trzeba zakazać jakiegokolwiek wyłączania poszczególnych przepisów „2. systemu” w drodze porozumienia, tak aby zapobiec mieszaniu prawa krajowego i „2. systemu” poprzez wybieranie najłagodniejszych norm z każdego źródła prawa.

c)	Organizacje konsumentów powinny dostarczać konsumentom ogólnych informacji na temat fakultatywnego instrumentu, a obowiązkiem przedsiębiorcy, przed zawarciem umowy, jest poinformowanie konsumenta, iż umowa przewiduje możliwość wyboru fakultatywnego systemu.

3.2.3 W rezultacie możliwość wyboru „2. systemu” nie zachęcałby silniejszej strony do proponowania swojemu partnerowi przepisów prawa oferujących mniejszy stopień ochrony. Stosowaniu „2. systemu” sprzyjałaby natomiast możliwość wykorzystania postanowień umownych na całym terytorium Wspólnoty, bez konieczności dostosowania do prawa krajowego, lecz w oparciu o „2. system”, co zapewniłoby wyższy niż przeciętnie istniejący w prawodawstwie państw członkowskich poziom ochrony słabszej strony.

3.2.4 Fakultatywny instrument przewidujący wysoki poziom ochrony konsumentów zapewni im korzyści polegające na tym, iż łatwiej będzie porównać produkty wprowadzone na rynek europejski na podstawie tego instrumentu. Tym samym może on faktycznie zwiększyć przejrzystość.

3.3 Podstawa prawna i forma fakultatywnego instrumentu

3.3.1 Najważniejszą kwestią podczas dyskusji nad naturą prawną i cechami charakterystycznymi tego instrumentu pozostają kompetencje UE do jego przyjęcia. Niektórzy sądzą, że art. 81 TFUE (dawne art. 61 lit. c) i art. 65 TWE) mógłby stanowić podstawę prawną, ponieważ ich zdaniem ważny jest poziom kolizji przepisów prawnych, a nie prawo materialne. Tak więc UE potrzebuje jedynie niezawodnej podstawy umożliwiającej stronom wybór instrumentu jako prawa właściwego i musi tylko skoncentrować się na zgodności obowiązujących w państwach członkowskich przepisów międzynarodowego prawa prywatnego. Instrument oparty na art. 81 TFUE mógłby jednakże obejmować tylko „sprawy cywilne mające skutki transgraniczne” i nie byłby wiążący dla Wielkiej Brytanii, Irlandii oraz Danii.

3.3.2 Zdaniem innych autorów to art. 352 TFUE (dawny art. 308 TWE) stanowi najodpowiedniejszą podstawę prawną umożliwiającą UE stworzenie tego rodzaju fakultatywnego instrumentu po to, by osiągnąć jeden z celów wysuniętych w traktatach, jako że nie przewidziano w nich niezbędnych uprawnień (11).

3.3.3 Niemniej jednak nie powinniśmy odrzucać możliwości wykorzystania art. 114 TFUE (dawnego art. 96 TWE), gdyż dotyczy on zbliżania przepisów, które mają bezpośredni wpływ na ustanowienie lub funkcjonowanie wspólnego rynku i służą osiągnięciu celów wymienionych w art. 26 (dawnym art. 14 TWE). Ponadto, jeśli prawodawca europejski posiada uprawnienia do zbliżenia krajowych przepisów prawa zobowiązań w oparciu o art. 114 TFUE, powinien mieć on także możliwość ustanowienia fakultatywnego instrumentu, który przecież w mniejszym stopniu wpływa na krajowe systemy i tym samym stanowi lepszy wybór zgodnie z zasadą pomocniczości.

3.3.4 Nowy art. 118 TFUE przewiduje specjalną podstawę prawną, która jednak ogranicza się do praw własności intelektualnej.

3.3.5 By zapewnić jak największą jednolitość, taki instrument powinien zostać zawarty w rozporządzeniu (art. 288 ust. 2 TFUE). W ten sposób stanowiłby część prawa materialnego każdego z państw członkowskich i znajdował zastosowanie jedynie wówczas, gdy do umowy stosowałoby się prawo danego państwa członkowskiego zgodnie z przepisami kolizyjnymi rozporządzenia Rzym I. Ponadto musiałby zapewniać kompleksowe uregulowania, a nie jedynie ustalać minimalne standardy.

3.3.6 W każdym wypadku należy uważnie ocenić zgodność nowego fakultatywnego instrumentu z zasadą pomocniczości.

3.4 Treść

3.4.1 Przyszły fakultatywny instrument powinien składać się z części ogólnej regulującej jego opcjonalne zastosowanie oraz z części szczegółowej, w której zawarto by istotne postanowienia odnośnie do objętych nim obszarów prawa.

3.4.2 Mógłby on mieć następującą strukturę:

Rozdział 1: Przepisy ogólne

W rozdziale 1, który składałby się jedynie z 4–5 artykułów (12), określono by zakres stosowania fakultatywnego instrumentu i wskazano dostępne stronom opcje. Określono by również przepisy wymuszające swoje zastosowanie, zwłaszcza przepisy służące ochronie słabszej strony. Na koniec, należy zakazać odwoływania się do prawa krajowego i zamiast tego zapełnić powstałe luki dzięki umożliwieniu odwołania się do ogólnych zasad wspólnych dla porządków prawnych państw członkowskich (13).

Rozdział 2: Postanowienia szczegółowe

W rozdziale 2 zawarte zostałyby istotne przepisy dotyczące obszarów prawa objętych zakresem stosowania fakultatywnego instrumentu.

3.5 Korzyści i utrudnienia

3.5.1 Fakultatywny instrument umożliwiłby stronom umowy zawieranie transakcji na terytorium całej Unii Europejskiej w oparciu o jeden system prawa zobowiązań. Bariery dla jednolitego rynku, jak np. ryzyko i koszty prawne dla konsumentów lub przedsiębiorstw spowodowane różnicami w krajowych systemach prawnych, zostałyby automatycznie zniesione (14).

3.5.2 Fakultatywny instrument oferowałby ponadto korzyści w porównaniu z ujednoliceniem bądź harmonizacją prawa krajowego.

3.5.2.1 Po pierwsze, decyzja co do zastosowania fakultatywnego instrumentu leży w gestii rynku. Strony umowy sięgną po niego jedynie wówczas, gdy uznają to za korzystne. Można oczekiwać, że międzynarodowe podmioty rynkowe wykorzystają fakultatywne instrumenty, a podmioty lokalne nie będą musiały ponosić kosztów transpozycji, szczególnie w związku z nowym sformułowaniem warunków umowy celem dostosowania ich do nowego systemu europejskiego.

3.5.2.2 Po drugie, kultura prawna w poszczególnych państwach członkowskich nie uległaby zmianom, dzięki czemu łatwiej byłoby o polityczną akceptację fakultatywnego instrumentu. Ten sam argument można przedstawić prawnikom w każdym z państw członkowskich, którzy prawdopodobnie sprzeciwią się zastąpieniu tradycyjnych przepisów prawa europejskim prawem zobowiązań. Nie mieliby jednak żadnego powodu, by odrzucić fakultatywny instrument niewpływający na prawo krajowe.

3.5.3 Co więcej, obecnie istnieją już 2. systemy (zob. punkt 3.6.3). Dowodzi to wyraźnie, że krajowe prawo konstytucyjne nie stanowi przeszkód dla fakultatywnych instrumentów.

3.5.4 Stworzenie fakultatywnego instrumentu w prawie zobowiązań albo w innych dziedzinach prawa prywatnego może jednak stwarzać problemy techniczne. Niewątpliwie nie jest łatwo zapewnić wybór między dwoma istniejącymi równolegle systemami prawa zobowiązań oraz uregulować stosunki między nimi. Jednakże, jak wynika ze szkicu ewentualnego przyszłego fakultatywnego instrumentu, problemy techniczne można przezwyciężyć.

3.6 Podobne instrumenty

3.6.1 Instrumenty fakultatywne już istnieją zarówno na szczeblu światowym, jak i europejskim.

3.6.2 Na szczeblu międzynarodowym przykładem może być Konwencja Narodów Zjednoczonych o umowach międzynarodowej sprzedaży towarów (1980 r.) (15) oraz konwencje UNIDROIT o międzynarodowym faktoringu (16) i o międzynarodowym leasingu finansowym (17). Konwencje te odpowiadają modelowi opt-out (18).

3.6.3 Na szczeblu europejskim istnieje szereg instrumentów fakultatywnych:

—	rozporządzenia dotyczące europejskich przedsiębiorstw, takie jak rozporządzenia w sprawie spółki europejskiej (19), europejskiego zgrupowania interesów gospodarczych (20) czy statutu spółdzielni europejskiej (21);

—	rozporządzenia ustanawiające europejskie prawa własności intelektualnej, takie jak wspólnotowy znak towarowy (22) i patent wspólnotowy (23);

—	rozporządzenia wprowadzające europejskie postępowanie cywilne, takie jak rozporządzenia w sprawie europejskiego nakazu zapłaty (24) i europejskiego postępowania w sprawie drobnych roszczeń (25).

Przedłożono również wnioski dotyczące dalszych instrumentów fakultatywnych, np. europejskiego certyfikatu spadkowego (26). Te rozporządzenia i wnioski uzupełniają instrumenty dostępne już w prawie krajowym instrumentami europejskimi.

4. 28. system i lepsze uregulowania prawne

4.1 Urzeczywistnienie jednolitego rynku

4.1.1 Instrument fakultatywny znacznie wsparłby funkcjonowanie jednolitego rynku i stanowi najdoskonalszą formę dobrowolnej harmonizacji w zgodzie z zasadą pomocniczości.

4.1.2 Ponadto będzie on sprzyjał swobodzie przemieszczania się konsumentów, jak też wzmocni transgraniczną mobilność oraz konkurencję między przedsiębiorstwami.

4.1.3 Wejście w życie traktatu z Lizbony nie zmienia sytuacji w zakresie tworzenia systemu fakultatywnego.

4.2 Europejskie prawo zobowiązań

4.2.1 Sieć ds. Wspólnych Zasad Europejskiego Prawa Umów (CoPECL – Common Principles of European Contract Law) ukończyła niedawno prace nad projektem wspólnego systemu odniesienia (27) i przedstawiła go Komisji Europejskiej. Reguły te zapewniają europejskiemu prawodawcy model, którym mógłby się posłużyć przy ustanawianiu fakultatywnego instrumentu, za którym opowiadała się komisarz Reding (28). Potrzebna jest jeszcze także zasada dotycząca fakultatywnego stosowania wspólnego systemu odniesienia / wspólnych zasad zgodnie z propozycją zawartą już w art. 1:102 PEICL (29).

4.3 Przyszłe dziedziny stosowania

4.3.1 Zapotrzebowanie na fakultatywny instrument jest większe w dziedzinach prawa zobowiązań, w których dominują przepisy prawa krajowego wymuszające swoje zastosowanie, które stanowią barierę prawną dla funkcjonowania jednolitego rynku (30). Komisja zwróciła już na to uwagę w odniesieniu do usług finansowych, w tym ubezpieczeń (31). Dlatego też usługi finansowe (prawo bankowe i ubezpieczeniowe) mogą stanowić ważną dziedzinę, w której w przyszłości stosowany będzie instrument fakultatywny, przy założeniu, że propozycja odnosząca się do prawa ubezpieczeniowego zostanie opracowana zgodnie ze wspólnymi ramami odniesienia. Należy przy tym odpowiednio uwzględniać w każdych okolicznościach przepisy dotyczące ochrony konsumentów.

4.3.2 28. system można by także przewidzieć w odniesieniu do sprzedaży konsumenckiej (w szczególności sprzedaży przez internet). Jednakże, jeśli chodzi o sprzedaż konsumencką, trzeba dokładnie rozważyć związek między instrumentem fakultatywnym a wnioskiem dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie praw konsumentów (32).

4.3.3 Instrumenty fakultatywne można by także przyjąć w odniesieniu do dziedzin prawa prywatnego innych niż prawo zobowiązań: zabezpieczenia na majątku ruchomym czy dobrach niematerialnych niewątpliwie mogłyby podlegać 28. systemowi. Wniosek Komisji dotyczący europejskiego certyfikatu spadkowego (33) wskazuje na możliwość korzystania z instrumentów fakultatywnych w prawie spadkowym. Zakres stosowania instrumentu fakultatywnego można by rozszerzyć w przyszłości także na małżeńskie prawo majątkowe.

4.3.4 Potrzeba posiadania fakultatywnego instrumentu jest mniej paląca w dziedzinie ogólnego prawa zobowiązań. Projekt wspólnego systemu odniesienia (DCFR), który obejmuje ogólne prawo zobowiązań, nie został de facto sporządzony jako instrument fakultatywny. Jednakże autorzy DCFR podkreślają we wstępie, że system ten można wykorzystać jako podstawę dla jednego instrumentu fakultatywnego bądź kilku z nich (34). Propozycję tę można by też realizować w sposób restrykcyjny poprzez wprowadzenie ogólnych postanowień DCFR do instrumentu fakultatywnego, który byłby stosowany tylko w określonych dziedzinach prawa zobowiązań. Pomogłoby to uniknąć luk prawnych, które niewątpliwie pojawiłyby się, gdyby przyjęto jedynie przepisy dotyczące określonych rodzajów umów.

5. Ustalenia z publicznego wysłuchania zorganizowanego przez Centrum Monitorowania Jednolitego Rynku 6 stycznia 2010 r.

5.1 W europejskim prawie spółek, prawie procesowym w zakresie własności intelektualnej i prawie spadkowym istnieją już lub zostały zaproponowane różne wersje 28. systemu. Wszystkie one wychodzą poza ograniczenia krajowe, w mniejszym stopniu wpływają na przepisy krajowe oraz stwarzają nowe możliwości dla podmiotów rynkowych w handlu transgranicznym. 28. system musi jednak przestrzegać ścisłych zasad ochrony konsumentów, a jednocześnie mieć bardziej rygorystyczny charakter niż harmonizacja. Jednym z kluczowych zagadnień w 28. systemie są emerytury, gdyż około 18 mln europejskich emerytów mieszka w innym państwie członkowskim. 28. system powinien skupiać się na wiarygodnych informacjach i budowaniu zaufania (np. w odniesieniu do umów) oraz prowadzić do prostszych usług i produktów (zwłaszcza usług finansowych). W dziedzinie detalicznych usług finansowych priorytetem musi być lepsze prawodawstwo w zakresie ochrony konsumentów: obecny kryzys uwidocznił potrzebę uregulowania wszystkich usług finansowych oferowanych konsumentom i zapewniania uproszczonych usług finansowych wszystkim konsumentom, którzy szukają właśnie takich usług. Nadal nie osiągnięto porozumienia politycznego, które pozwoli na wdrożenie takiego rozwiązania jak 28. system i określenie jego podstawy prawnej. Komisja w przeprowadzanych ocenach skutków powinna systematycznie badać możliwość przyjęcia „podejścia fakultatywnego”, tzn. 28. systemu, choć może się okazać, że byłby on jedynie sposobem na konkretne problemy, a nie ogólną alternatywą dla prawa zobowiązań.

Bruksela, 27 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 157 z 28.6.2005, s. 1.

(2) Dz.U. C 175 z 28.7.2009, s. 26.

(3) Dz.U. C 157 z 28.6.2005 r., s. 1.

(4) Dz.U. C 157 z 28.6.2005, s. 1, sprawozdawca: Jorge Pegado Liz; Dz.U. C 318 z 23.12.2006, s. 200, sprawozdawca: Von Fürstenwerth; Dz.U. C 65 z 17.3.2006, s. 134, sprawozdawca: Guido Ravoet; Dz.U. C 309 z 16.12.2006, s. 26, sprawozdawca:. Edgardo Maria Iozia; Dz.U. C 65 z 17.3.2006, s. 13, sprawozdawca: Umberto Burani; Dz.U. C 27 z 3.2.2009, s. 18, sprawozdawca: Angelo Grasso; Dz.U. C 151 z 17.6.2008, s. 1, sprawozdawca: Edgardo Maria Iozia; Dz.U. C 175 z 28.7.2009, sprawozdawca: Jorge Pegado Liz.

(5) Na temat postrzegania fakultatywnego instrumentu jako „2. systemu” zob. Heiss, „Introduction”, w: Basedow/Birds/Clarke/Cousy/Heiss (eds.), „Principles of European Insurance Contract Law” (2009) s. 45.

(6) Francuskie Zgormadzenie Narodowe przyjęło niedawno raport informacyjny na temat praw konsumnetów (sprawozdawca: Karamanli), w którym zasugerowano przetestowanie 28. europejskiego systemu prawnego w ramach rozporządzenia Rzym I.

(7) Zob. Heiss, „Introduction”, w: Basedow/Birds/Clarke/Cousy/Heiss (eds.), „Principles of European Insurance Contract Law” (2009) s. 47.

(8) Tamże.

(9) Według prof. Hesselinka z Uniwersytetu w Amsterdamie, w kontekście sprawiedliwości społecznej „ (…) wybór 28. systemu może dokonać się poprzez naciśnięcie niebieskiego przycisku (…). Gdyby projekt wspólnego systemu odniesienia miał przemienić się w fakultatywny instrument w umowach zawieranych między przedsiębiorstwami a konsumentami (B2C), nie doprowadziłoby to do dumpingu socjalnego. (…) Możliwość wyboru projektu wspólnego systemu odniesienia, jeśli zostałaby dopuszczona przez prawodawcę europejskiego, mogłaby przynieść korzyści dla obu stron umów B2C”.

(10) Zob. Heiss/Downes, „Non-Optional Elements in an Optional European Contract Law: Reflections from a Private International Law Perspective”, ERPL 13 (2005) 693 (699).

(11) Hesselink/Rutgers/de Booys, „The Legal Basis for an Optional Instrument on European Contract Law”, Centre for the Study of European Contract Law Working Paper No. 2007/04.

(12) W oparciu o model zasad europejskiego prawa ubezpieczeń (Principles of European Insurance Contract Law (PEICL)); temat ten pozostaje otwarty na dalsze dyskusje.

(13) Aby uniknąć wszelkich nieporozumień należy ustalić owe ogólne zasady bądź odwołać się do przepisów ogólnych stosowanych dla wszystkich rodzajów umów, które zebrano w „Principles, definitions and model rules of European Private Law – Draft Common Frame of Reference” (DCFR, Book I-III, outline edition 2009), jeśli tylko zostały one uznane lub przekształcone w instrument prawny UE.

(14) Zob. np. Basedow, „Ein optionales Europäisches Vertragsgesetz: Opt-in, opt-out, wozu überhaupt?”, ZEuP 2004, 1.

(15) Tekst w języku ang. dostępny na stronie www.uncitral.org.

(16) Tamże.

(17) Tamże.

(18) Zob. art. 6 konwencji o umowach międzynarodowej sprzedaży towarów, art. 3 konwencji o międzynarodowym faktoringu, art. 5 konwencji o międzynarodowym leasingu finansowym.

(19) Rozporządzenie Rady (WE) nr 2157/2001 z 8 października 2001 r. w sprawie statutu spółki europejskiej (SE), Dz.U. L 294 z 10.11.2001, s. 1 (Polskie wydanie specjalne: rozdział 06, tom 04, s. 251–271).

(20) Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2137/85 z 25 lipca 1985 r. w sprawie europejskiego ugrupowania interesów gospodarczych (EUIG), Dz.U. L 199 z 31.7.1985, s. 1 (Polskie wydanie specjalne: rozdział 17, tom 01, s. 83).

(21) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1435/2003 z 22 lipca 2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej (SCE), Dz.U. L 207 z 18.8.2003, s. 1 (Polskie wydanie specjalne: rozdział 17, tom 01, s. 280).

(22) Rozporządzenie Rady (WE) nr 207/2009 z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie wspólnotowego znaku towarowego, Dz.U. L 78 z 24.3.2009, s. 1.

(23) Rozporządzenie zostało przyjęte 4 grudnia 2009 r. i nie zostało jeszcze opublikowane w Dz.U.

(24) Zob. motyw 10 rozporządzenia (WE) nr 1896/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. ustanawiającego postępowanie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty, Dz.U. L 399 z 30.12.2006, s. 1.

(25) Zob. motyw 8 rozporządzenia (WE) nr 861/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lipca 2007 r. ustanawiającego europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń, Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 1.

(26) Zob. rozdział VI wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych i dokumentów urzędowych dotyczących dziedziczenia oraz w sprawie utworzenia europejskiego certyfikatu spadkowego COM(2009) 154 wersja ostateczna.

(27) Zob. von Bar/Clive/Schulte-Nölke et al. (ed.), „Principles, Definitions and Model Rules of European Private Law – Draft Common Frame of Reference (DCFR) Outline Edition” (2009 r.); projekt wspólnego systemu odniesienia dotyczącego ubezpieczeń znajduje się w Heiss, Introduction, w: Basedow/Birds/Clarke/Cousy/Heiss (ed.), „Principles of European Insurance Contract Law” (2009 r.).

(28) Wysłuchanie z Viviane REDING, komisarz ds. sprawiedliwości, praw podstawowych i obywatelstwa, Parlament Europejski, 7 stycznia 2010 r.

(29) Art. 1:102 Zasad europejskiego prawa ubezpieczeń (PEICL), a dokładniej jego część dotycząca fakultatywnego stosowania tych zasad, mówi, że PEICL stosuje się, jeśli strony uzgodniły, z uwzględnieniem ograniczeń w zakresie wyboru prawa wynikających z międzynarodowego prawa prywatnego, że umowa podlega PEICL. (Basedow, „The Optional Application of the Principles of European Insurance Contract Law”, w Fuchs (ed.), „European Contract Law - ERA Forum Special Issue 2008” t. 9, 111.)

(30) Zob. Heiss/Downes, „Non-Optional Elements in an Optional European Contract Law”, ERPL (2005 r.) s. 693, 697 et seq.

(31) Zob. np. komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Spójniejsze europejskie prawo zobowiązań – plan działania” z 12 lutego 2003 r., COM(2003) 68 wersja ostateczna, pkt 47, 48.

(32) COM(2008) 614 wersja ostateczna.

(33) Zob. COM(2009) 154 wersja ostateczna, o którym mowa w pkt 3.6.3.

(34) von Bar/Beale/Clive/Schulte-Nölke w von Bar/Clive/Schulte-Nölke et al. (ed.), „Principles, Definitions and Model Rules of European Private Law – Draft Common Frame of Reference (DCFR) Outline Edition” (2009 r.), s. 79.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/33

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie odpowiedzialnych społecznie produktów finansowych (opinia z inicjatywy własnej)

2011/C 21/06

Sprawozdawca: Carlos TRÍAS PINTO

Dnia 1 października 2009 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie

odpowiedzialnych społecznie produktów finansowych.

Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 4 maja 2010 r.

Na 463. sesji plenarnej w dniach 26-27 maja 2010 r. (posiedzenie z dnia 26 maja 2010 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 129 do 3 – 2 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Pod pojęciem „odpowiedzialne społecznie produkty finansowe” można rozumieć wszelkie produkty i usługi udostępniane przez sektory bankowości, ubezpieczeń i zarządzania inwestycjami. Jednakże niniejsza opinia dotyczy w przeważającej części odpowiedzialnego społecznie inwestowania udostępnianego przez fundusze zbiorowego inwestowania zarówno inwestorom instytucjonalnym, jak i ogółowi społeczeństwa. Z definicji fundusze zbiorowego inwestowania dokonują inwestycji. Aby dany fundusz można było określić jako społecznie odpowiedzialny, musi on dokonywać starannego wyboru inwestycji zgodnie z odpowiednimi kryteriami. Większość funduszy inwestuje w akcje spółek. Kwestią o centralnym znaczeniu dla większości funduszy jest zdolność do wyłonienia przedsiębiorstw, które spełniają konieczne kryteria etyczne, społeczne i kryteria dotyczące zarządzania. W otoczeniu funduszy odpowiedzialnego społecznie inwestowania z tradycjami istnieje wiele organizacji, które określają, w jakim stopniu poszczególne spółki spełniają te kryteria.

1.2 Istnieje wiele organizacji doradczych wspomagających programy inwestowania odpowiedzialnego społecznie od strony technicznej. Międzynarodowe indeksy giełdowe, takie jak indeks DJSI (Dow Jones Sustainability Index) czy FTSE4Good, dostarczają odpowiednich informacji dla funduszy inwestowania odpowiedzialnego społecznie, które są zakładane lub zarządzane na podstawie ogólnej lub selektywnej. Na przykład niektóre fundusze mogą koncentrować się na spółkach o ustalonej pozycji spełniających wysokie standardy etyczne i standardy w dziedzinie zarządzania. Inne mogą mieć na uwadze aspekty ekologiczne. Uwzględnia się wszystkie te kryteria.

1.3 Aby w pokryzysowym świecie odzyskać zaufanie obywateli do rynków finansowych, trzeba kanalizować inwestycje do przedsiębiorstw kierujących się wartościami społecznymi i etycznymi. Możemy z pewnością stwierdzić, że po tym kryzysie o rutynie („business as usual”) można już będzie zapomnieć.

1.4 Patrząc wstecz z obecnego punktu widzenia, możemy stwierdzić, że funkcjonowanie wielu instytucji finansowych w ostatnich latach nie było zgodne ze standardami społecznymi ani ze standardami dotyczącymi zarządzania, mimo iż tego oczekuje się od takich pierwszoplanowych przedsiębiorstw. W związku z tym EKES wzywa, by programy odpowiedzialności społecznej realizowane przez instytucje finansowe wyszły naprzeciw oczekiwaniom społecznym i oczekiwaniom dotyczącym właściwego zarządzania w Europie XXI wieku.

1.5 Efekty inwestowania odpowiedzialnego społecznie dowodzą pozytywnego związku między oceną społeczną a oceną finansową instytucji oferujących społecznie odpowiedzialne fundusze inwestycyjne. Ponadto rentowność inwestowania odpowiedzialnego społecznie nie jest niższa, a związane z nim ryzyko nie jest większe niż w przypadku inwestowania tradycyjnego.

1.6 Przedsiębiorstwa zbiorowego inwestowania i podmioty zarządzające instytucjami pracowniczych programów emerytalnych są istotnym kanałem, przez który oszczędności płyną w kierunku inwestycji produkcyjnych. Niemniej jednak trzeba będzie poświęcić więcej uwagi doradztwu inwestycyjnemu, poprawie technik zarządzania oraz zagadnieniom stosunków międzyludzkich i odpowiedzialności społecznej obecnym w komunikacie.

1.7 Należy uwzględnić następujące aspekty, jeżeli chodzi o wkład, jaki w inwestowanie odpowiedzialne społecznie wnoszą specjaliści zatrudniani przez instytucje finansowe: długoterminową wizję, dbałość o interes ogólny, wiarygodność i dyscyplinę analityczną.

1.8 EKES wzywa Komisję Europejską i państwa członkowskie do propagowania rozwoju inwestowania odpowiedzialnego społecznie, aby doprowadzić do „normalizacji” i konsolidacji aktualnych systemów zarządzania tymi produktami, poprzez wspieranie przejrzystości informacji, porównywalności analiz inwestycyjnych, szkoleń technicznych i wymiany sprawdzonych rozwiązań. Istnieją pewne dowody świadczące o tym, że rynki finansowe pozytywnie reagują na wprowadzane systemy normalizacji i certyfikaty przyznawane przez właściwe ograny.

1.9 Jednym z pozytywnych skutków filtrowania pod kątem inwestowania odpowiedzialnego społecznie – czy to za pomocą regulacji, czy przez profesjonalnych doradców – będzie fakt, że już sama możliwość wykluczenia pewnych walorów z portfeli inwestycyjnych zachęcać będzie spółki do poprawy metod funkcjonowania zgodnie z kryteriami ochrony środowiska, społecznymi i kryteriami dotyczącymi zarządzania.

1.10 EKES proponuje, by przygotować szczególne inicjatywy w dziedzinie finansów mające na celu propagowanie wiedzy i edukację, polegające m.in. na opracowaniu publikacji, organizowaniu szkoleń czy tworzeniu specjalistycznych witryn internetowych i nauczaniu przedmiotów finansowych w placówkach szkolnych.

1.11 Jednym z celów programów edukacji finansowej jest zachęcanie gospodarstw domowych do odpowiedzialnego, rozważnego i długoterminowego korzystania z produktów finansowych w sposób odpowiadający profilowi ryzyka danego gospodarstwa, jego sytuacji finansowej i jego celom.

1.12 Tendencje społeczno-demograficzne zobowiązują nas do zastanowienia się nad zmianą mentalności i praktyki, tak aby inwestować z uwzględnieniem dłuższej perspektywy. Zdaniem EKES-u instytucje publiczne powinny dać sygnał, ustanawiając odpowiednie przepisy finansowe i podatkowe, a także poprzez własne zamówienia publiczne, zachęcający do inwestowania w fundusze odpowiedzialne społecznie.

1.13 Administracja publiczna w ostatecznym rozrachunku odgrywa istotną rolę w zakresie stymulowania zarówno popytu na odpowiedzialne inwestowanie (inwestorzy prywatni lub instytucjonalni), jak i podaży (podmioty zarządzające i zajmujące się wprowadzaniem na rynek). Sama administracja publiczna może dynamizować rynek poprzez zarządzanie inwestycjami państwowych funduszy majątkowych lub funduszy rezerwowych. Podejmowane przez nią działania, poza tym, że mają charakter wzorcowy, są zasadniczym katalizatorem charakteryzującym się silnym efektem mnożnikowym.

1.14 Emitenci i same przedsiębiorstwa mogą ze swej strony mobilizować inwestorów, uzmysławiając im, że realizowana przez nie polityka zrównoważonego rozwoju jest wskaźnikiem jakości zarządzania pod względem przejrzystości i uwzględnienia tych kryteriów w ich strategii inwestowania.

2. Odpowiedzialność społeczna instytucji finansowych

2.1 Tak zwana „spółka odpowiedzialna społecznie” w kontekście zarządzania stwarza instytucjom finansowym możliwości odpowiedzi na oczekiwania ze strony społeczeństwa.

2.2 Publikacja zielonej księgi Komisji Europejskiej pt. „Wspieranie europejskiego systemu odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw” (1), a następnie dokumentu OECD pt. „Społeczna odpowiedzialność biznesu” (2) ugruntowały społeczno-gospodarczy model przedsiębiorstwa ponoszącego odpowiedzialność wobec „zainteresowanych stron” (3).

2.3 W świecie instytucji finansowych podstawowe zasady, na których opierają się kasy oszczędnościowe (4), czynią tego rodzaju podmioty – podobnie jak spółdzielnie kredytowe i towarzystwa wzajemnych ubezpieczeń społecznych – prekursorami dzisiejszej społecznej odpowiedzialności biznesu. Ich społeczny wymiar jako cecha wyróżniająca (5) stawia przed nimi specyficzne cele spokrewnione z filozofią „gospodarki społecznej”, która stanowi rosnącą siłę społeczno-gospodarczą na całym świecie (6); przejawem tego zaangażowania jest integracja osób niepełnosprawnych.

2.4 Obecny kryzys finansowy wywodzi się z sektora bankowego, w którym nadmierne ryzyko podejmowane przez bankowców zostało spotęgowane niedostatkami w nadzorze bankowym. Jego głównymi elementami stały się produkty finansowe (kredyty hipoteczne na cele mieszkaniowe, kredyty konsumpcyjne, produkty pochodne i strukturyzowane) i ryzyko nadużyć (moral hazard) w procesie wprowadzania do obrotu bankowego. W tym sensie rola, jaką odegrały agencje ratingowe – naznaczona wyraźnym konfliktem interesów – przy znanych brakach regulacyjnych okazała się decydująca i przyczyniła się do pogłębienia kryzysu.

2.5 Najważniejszym zadaniem instytucji finansowych jest obecnie ostrożne i skrupulatne zarządzanie ich działalnością przy udzielaniu środków na finansowanie projektów w gospodarce produkcyjnej i na potrzeby konsumpcyjne gospodarstw domowych.

2.6 W kontekście aktualnego kryzysu finansowego banki nie powinny odżegnywać się od swoich zobowiązań wobec społeczeństwa. Ponadto zaistniały kryzys dowiódł pewnej nieodpowiedzialności przedsiębiorstw i podkreślił potrzebę poprawy w zakresie społecznej odpowiedzialności biznesu. Tego rodzaju odpowiedzialność to kwestia tożsamości, zaangażowania i strategii przedsiębiorstwa.

2.7 Mając na względzie wszystkie wymienione powody, EKES opowiada się za określeniem strategicznych kierunków działania w sektorze finansowym, aby stymulować rozwój inwestowania odpowiedzialnego społecznie, propagowaniem odpowiednich rozwiązań fiskalnych, ustanowieniem systemów normalizacji produktów, poprawą ochrony inwestorów, wprowadzeniem kodeksu dobrych praktyk bankowych oraz wzmocnieniem rynku europejskiego odpowiedzialnymi i istotnymi usługami finansowymi.

3. Odpowiedzialne społecznie produkty finansowe

3.1 Definicja i zakres opinii

3.1.1 Chodzi o produkty oszczędnościowe (rachunki bieżące, wysoko oprocentowane rachunki, depozyty oszczędnościowe, depozyty strukturyzowane), produkty inwestycyjne (przedsiębiorstwa zbiorowego inwestowania: fundusze i firmy inwestycyjne; emerytury i ubezpieczenia: plany i fundusze emerytalne różnego typu, finansowe ubezpieczenia na życie i ubezpieczenia na życie z funduszem inwestycyjnym; fundusze tematyczne), kredytowe instrumenty finansowania i środki wsparcia finansowego (mikrokredyty, fundusze obrotowe, fundusze gwarancji wzajemnych i kapitału ryzyka), które w swej koncepcji uwzględniają kryteria ekologiczne, społeczne lub w zakresie dobrego zarządzania i w żadnym wypadku nie pomijają istotnych kwestii ryzyka i rentowności.

3.1.2 Niniejsza opinia koncentruje się na produktach inwestycyjnych dostępnych zarówno na rynku detalicznym, jak i na rynku instytucjonalnym. Ogólnie rzecz biorąc, oznacza to inwestowanie w te organizacje, które zachowują wyższe standardy i przyczyniają się do rozwoju zrównoważonego. Produkty te powinny zatem stać się skutecznym instrumentem ogólnego rozwoju społecznego, motywując przedsiębiorstwa do odpowiedniego postępowania wobec interesów inwestorów.

3.1.3 Nie wolno jednak mylić społecznie odpowiedzialnych funduszy inwestycyjnych z solidarnymi funduszami inwestycyjnymi. Te drugie zadowalają się tylko przekazaniem określonego odsetka swoich zysków podmiotom społecznym, lecz przy doborze inwestycji nie muszą spełniać kryteriów społecznej odpowiedzialności. Tym niemniej ten sam fundusz może łączyć w sobie inwestowanie solidarne i inwestowanie odpowiedzialne społecznie.

3.2 Pochodzenie i rozwój

3.2.1 Inwestowanie odpowiedzialne społecznie wywodzi się z przesłanek o charakterze moralnym. Zjawisko to nasila się, począwszy od lat osiemdziesiątych, napędzane postępującą globalizacją, rosnącą świadomością ekologiczną i społeczną oraz rozwojem nowych technologii informacyjno-komunikacyjnych.

3.2.2 Idea inwestowania odpowiedzialnego społecznie powstała w krajach anglosaskich (7). W kontekście europejskim (8) silny wzrost obserwuje się na takich rynkach, jak Wielka Brytania, Holandia, Norwegia, Francja, Szwecja, Belgia oraz – na mniejszą skalę – Włochy, Hiszpania i Niemcy.

3.3 Szczegóły koncepcji

3.3.1 Fundusze SRI inwestują w przedsiębiorstwa. Motywem tradycyjnego inwestowania etycznego były zasadniczo kwestie moralne, ideologiczne lub społeczne, obecnie natomiast próbuje się włączyć w zintegrowany sposób i z uwzględnieniem dłuższej perspektywy aspekty gospodarcze, ekologiczne, społeczne i związane z dobrym zarządzaniem przedsiębiorstwami.

3.3.2 Przy doborze inwestycji stosuje się kryteria odpowiedzialności społecznej (filtry), w wyniku czego wyklucza się określone inwestycje i wybiera takie, które mają lepszą charakterystykę. W związku z tym wyzwaniem inwestowania odpowiedzialnego społecznie jest wpływ na przyszłe strategie przedsiębiorstw i dopasowanie wartości popieranych przez inwestora do wartości przedmiotu inwestycji.

3.3.3 Doradcy stosują aż sześćdziesiąt kryteriów. W poniższej tabeli przedstawiono kilka z najczęściej stosowanych (9).

Kryteria wykluczające	Kryteria pozytywne
Broń i uzbrojenie	Równość szans
Testy na zwierzętach	Zagospodarowanie odpadów (recykling)
Wyzysk w krajach trzeciego świata	Oszczędność energii i zasobów naturalnych
Zanieczyszczenie	Przejrzystość informacji
Manipulacje genetyczne	Solidarne zaangażowanie na rzecz społeczeństwa
Pornografia, tytoń i alkohol	Wspieranie szkoleń i kształcenia
Degradacja środowiska	Normalizacja produktów

3.3.3.1 Powyższy wykaz nie oznacza, że przedsiębiorstwa podlegające kryteriom wykluczającym zarządzane są faktycznie w sposób nieodpowiedzialny. Wręcz przeciwnie, w swojej działalności mogą one przestrzegać najwyższych standardów etycznych, nawet jeśli niektórzy inwestorzy mogą uznawać dany sektor, np. zbrojeniowy, za moralnie naganny.

3.3.4 Kryteria zrównoważonego rozwoju stosowane w inwestowaniu odpowiedzialnym społecznie należy postrzegać jako dynamiczne, tzn. umożliwiające uwzględnianie nowych i istotnych aspektów w ramach społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw. Na przykład w odniesieniu do równości szans wskazane byłoby uwzględnienie kryteriów pozytywnych dotyczących osób niepełnosprawnych, takich jak np. wskaźniki ich integracji na rynku pracy bądź dostępu do miejsc pracy, lokali handlowych, produktów i usług.

3.3.5 Aby można było opracować porównywalne dane na temat rozwoju inwestowania odpowiedzialnego społecznie w skali ogólnoświatowej, strategia segmentacji rynku wymaga rozróżnienia między rynkiem instytucjonalnym (zasadniczo tożsamym z instytucjami pracowniczych programów emerytalnych) a rynkiem detalicznym (który ogranicza się do funduszy inwestycyjnych).

3.4 Nowe instytucje

3.4.1 Instytucje działające na rynku finansowym opracowały mechanizmy umożliwiające włączenie do procedur zarządzania problematyki trwałości i zrównoważonego rozwoju. Dialog z „zainteresowanymi stronami”, realizowany na wspólnych posiedzeniach lub za pośrednictwem elektronicznych platform wymiany informacji, prowadzą zarówno tzw. banki tradycyjne, jak i podmioty reprezentujące sektor bankowości etycznej (10).

3.4.2 Rozwój inwestowania odpowiedzialnego społecznie doprowadził do powstania nowych lub dostosowania tradycyjnych instytucji zajmujących się wyliczaniem i publikowaniem międzynarodowych indeksów giełdowych (np. Dow Jones Sustainability DJSI Index czy FTSE4Good), opracowywaniem baz danych i ich wprowadzaniem na rynek oraz agencji analiz zrównoważonego rozwoju, agencji doradczych w dziedzinie inwestowania odpowiedzialnego społecznie itp.

3.4.3 Z myślą o promowaniu rozwoju „zasad odpowiedzialnego inwestowania (PRI)” ONZ należy uwzględnić aktywną rolę Komisji Europejskiej; natomiast utworzenie Social Investment Forum w USA czy European Social Investment Forum (Eurosif) w Europie przyczynia się do dialogu z zainteresowanymi stronami (11).

3.5 Zarządzanie portfelem

3.5.1 Modelowanie społeczno-gospodarcze uzupełnia klasyczne modele finansowe miarami rentowności społecznej, zastępując sprzężenie rentowności i ryzyka. Inwestowanie odpowiedzialne społecznie opiera zatem swoje cele na doborze inwestycji z uwzględnieniem kryteriów społecznych, ekologicznych i dobrego zarządzania, w uzupełnieniu do kryteriów czysto finansowych.

3.5.2 W ostatnich latach uznano konieczność wprowadzenia w sektorze finansowym ram odpowiedzialności społecznej, co doprowadziło do pojawienia się tzw. finansów zrównoważonych lub odpowiedzialnych społecznie (sustainable finance). Tendencja ta wiąże się z odkryciami w teorii finansów behawioralnych i rozciąga analizę gospodarczych i psychologicznych zachowań podmiotów na zachowania społeczne i ekologiczne (12).

3.5.3 Organizacjami, które w najwyższym stopniu rozwinęły techniki oceny i klasyfikacji przedsiębiorstw pod względem zachowań odpowiedzialnych społecznie są „agencje analizy zrównoważonego rozwoju” (13), które posługują się różnymi metodami oceny. W praktyce wyniki różnych przeprowadzonych badań wskazują, że w średniej lub dłuższej perspektywie inwestowanie odpowiedzialne społecznie nie oznacza z założenia niższej rentowności dla inwestora.

3.6 Normalizacja produktów

3.6.1 Aby można było tworzyć i wprowadzać odpowiedzialne społecznie produkty finansowe (zarówno inwestycyjne, oszczędnościowe, jak i kredytowe), trzeba wcześniej określić w sposób całkowicie jednoznaczny wymogi, jakie tego rodzaju produkty miałyby spełniać, które gwarantowałyby stosowanie zasad odpowiedzialności społecznej oraz procedur kontroli, ustawicznej oceny i przejrzystości.

3.6.2 Na przykład Hiszpańskie Stowarzyszenie Normalizacji i Certyfikacji (AENOR) (14) dokonuje przeglądu normy odnoszącej się do odpowiedzialnych społecznie produktów finansowych (UNE 165001: 2002 EX, etyczne instrumenty finansowe), by określić wymogi ogólne, które ukierunkowałyby instytucje planujące stworzyć tego rodzaju produkty lub wprowadzać je na rynek, oraz by zagwarantować maksymalny poziom przejrzystości i jawności kryteriów odpowiedzialności społecznej z punktu widzenia użytkowników.

3.6.3 Równocześnie w różnych krajach Unii Europejskiej opracowano w ostatnich latach kryteria samoregulacji tego sektora (15), w wielu wypadkach na wniosek państwowych organów nadzorczych, tak by móc zarejestrować rosnącą liczbę nowych społecznie odpowiedzialnych funduszy inwestycyjnych. Audytorzy i profesjonalni doradcy zapewniają dalszą kontrolę.

3.6.4 Na podkreślenie zasługuje także inicjatywa wspierająca przejrzyste stosowanie tych kryteriów, promowana przez EUROSIF oraz różne fora inwestycji społecznych (ang. Social Investment Forum – SIF) w państwach członkowskich. Dzięki temu konsument uzyskuje informację o stosowanych kryteriach, bez wdawania się w ocenę słusznego bądź odpowiedzialnego charakteru produktów.

3.6.5 W ramach inicjatywy mającej na celu promowanie porównywalności sprawozdań opracowywanych przez instytucje finansowe w odniesieniu do inwestowania odpowiedzialnego społecznie zamierza się stworzyć pewien wzór ujednoliconego dokumentu, który odpowiadałby potrzebom informacyjnym inwestorów w różnych krajach UE.

4. Systemy ochrony konsumenta

4.1 Zaufanie konsumentów do przedsiębiorstw oferujących usługi finansowe ucierpiało na skutek kryzysu finansowego. Ponieważ kwestionuje się moralność tego sektora, instytucje finansowe mają okazję, by zachęcać do podejmowania działań na rzecz ustalenia i konsolidacji odpowiedzialnych społecznie produktów finansowych.

4.2 Poprawa informacji dla klienta

4.2.1 Jednym ze skutków kryzysu finansowego są rosnące obawy organów regulacyjnych dotyczące oszczędzających i inwestorów. Takie podejście umacnia się, o czym świadczą komisje arbitrażowe, broszury informacyjne i przewodniki, nadzór nad reklamą (16) (musi być jasna i bezstronna oraz nie może wprowadzać w błąd) wszystkich produktów finansowych, wprowadzanie „obsługi reklamacji” czy wreszcie powoływanie instytucji rzecznika klienta.

4.2.2 Niemniej jednak z praktyki bankowej wynika, że klienci nie zawsze otrzymują informacje odpowiadające ich potrzebom. W jednym z ostatnich badań Komisja Europejska (17) krytykuje europejskie banki w wielu krajach za takie nieprawidłowości, jak brak przejrzystości, wysokie prowizje i opłaty czy trudności, z jakimi klienci muszą się uporać, by porównać oferty różnych banków i wybrać najkorzystniejszą.

4.2.3 Przejrzystość w stosunku do klientów wymaga jasnych, precyzyjnych, zrozumiałych i porównywalnych informacji. W praktyce odpowiedzialne społecznie produkty finansowe powinny przynajmniej wskazywać stosowaną definicję inwestowania odpowiedzialnego społecznie, zastosowane kryteria praktyczne (filtr odpowiedzialności społecznej przy inwestowaniu), skład komitetu inwestowania odpowiedzialnego społecznie (18), prowizje za zarządzanie i od depozytów itp., a także powinny obejmować publikację niezależnych sprawozdań okresowych dotyczących zgodności z filozofią odpowiedzialności społecznej produktu.

4.2.4 Informacje uzyskiwane za pośrednictwem obsługi klienta przyczyniają się do ciągłej poprawy produktu (kluczowy czynnik z punktu widzenia jakości usługi) i odpowiedzialnego świadczenia obsługi „posprzedażowej” obejmującej cały cykl życia produktu lub trwającej do momentu rezygnacji z produktu przez klienta.

4.3 Propagowanie wiedzy na temat finansów

4.3.1 Edukacja finansowa należy do obowiązków wymagających współpracy między sektorem publicznym a prywatnym, by można było sprostać wyzwaniu, jakim jest coraz bardziej skomplikowane otoczenie finansowe. Kształcenie to powinno jednak być oddzielone od marketingu określonych produktów finansowych.

4.3.2 Propagowaniu w społeczeństwie wiedzy na temat finansów służy szereg inicjatyw podejmowanych przez organy nadzorujące i instytucje finansowe, określanych wspólnym mianem „systemów edukacji finansowej”, zwłaszcza mających na celu zapobieganie nadmiernemu zadłużeniu gospodarstw domowych i ułatwianie wyboru produktów odpowiadających profilowi ryzyka danego gospodarstwa i jego sytuacji finansowej.

4.3.3 Działania podejmowane w ramach polityki edukacji finansowej pomagają systemowi finansowemu zdobyć zaufanie. Ich znaczenie znalazło już uznanie Unii Europejskiej wyrażone zarówno w komunikacie Komisji w sprawie edukacji finansowej (19), jak i w konkluzjach Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych z 14 maja 2008 r. (20).

4.3.4 Zachęcanie do przeprowadzenia badań w dziedzinie inwestowania odpowiedzialnego społecznie oraz szkolenia dla podmiotów działających na rynku pozwolą instytucjom finansowym wzbogacić swoją politykę zrównoważonego rozwoju o „najlepsze praktyki”. Doskonałym narzędziem rozwoju szkoleń są kodeksy postępowania jako materiał dydaktyczny.

4.4 Doradztwo w dziedzinie usług finansowych

4.4.1 Dyrektywa MIFID (21) wymaga od instytucji finansowych, by wzmocniły ochronę inwestora i oferowały swoim klientom produkty odpowiadające różnym profilom inwestycyjnym. Ponadto wzywa ona do wyraźnego oddzielenia doradztwa i sprzedaży oraz wymaga od pośredników finansowych doskonałej znajomości sprzedawanych produktów. W związku z tym, gdy klientowi oferuje się lub przydziela (w ramach zarządzania portfelem) najbardziej odpowiednie produkty finansowe odpowiedzialne społecznie, w ramach sprawdzania ich adekwatności należałoby pytać klienta o to, czy zgadza się z polityką inwestowania odpowiedzialnego społecznie.

4.4.2 W szczególności zaś odpowiedzialne społecznie produkty finansowe powinny obejmować wewnętrzne mechanizmy kontroli, które zapewniałyby identyfikację różnych rodzajów ryzyka inwestycyjnego i wykrywanie przypadków konfliktu interesów, tak by odpowiednie informacje trafiały do danego komitetu inwestowania odpowiedzialnego społecznie (w skład którego powinni wchodzić przede wszystkim eksperci zewnętrzni, by zagwarantować jego obiektywność).

5. Perspektywy inwestycji odpowiedzialnych społecznie

5.1 Kryzys, jakiego obecnie doświadczamy, może przyczynić się do wzmocnienia inwestowania odpowiedzialnego społecznie, pod warunkiem że inwestorzy będą mogli odróżnić przedsiębiorstwa, które stawiają na społeczną odpowiedzialność biznesu w dłuższym okresie od takich, które wykorzystują ją tylko jako narzędzie marketingowe.

5.2 Wydaje się, że najlepsze perspektywy pod względem odpowiedzialnego inwestowania oferują instytucje pracowniczych programów emerytalnych. Zdaniem Ramona Jáuregui (22) w Hiszpanii ewentualne wejście na rynek 10 % Rezerwowego Funduszu Zabezpieczenia Społecznego w oparciu o kryteria zrównoważonego rozwoju (23) przyczyniłoby się do rozkwitu kultury odpowiedzialności społecznej.

5.3 Godną wspomnienia wzorcową inicjatywą mającą na celu mobilizowanie przedsiębiorców i władz publicznych jest Medal Solidarności Społecznej przyznawany przez Business Centre Club – jedną z największych organizacji przedsiębiorców w Polsce. Jest to specjalna nagroda, którą wyróżniane są osoby propagujące m.in. ideę odpowiedzialności społecznej biznesu. Medale wręczane są w obecności setek menedżerów, ministrów, członków korpusu dyplomatycznego, premiera, a nawet prezydenta Rzeczypospolitej, przewodniczącego Komisji Europejskiej lub przewodniczącego EKES-u.

5.4 Aby inwestowanie odpowiedzialne społecznie stało się zjawiskiem w pełni dojrzałym, EKES zachęca instytucje publiczne do wsparcia na rzecz stworzenia odpowiednich ram prawnych, do promowania inwestycji zgodnych z kryteriami zrównoważonego rozwoju, do współpracy w propagowaniu dobrych praktyk oraz do stymulowania inwestycji w tego rodzaju produkty finansowe, np. poprzez odpowiednią politykę fiskalną (24). Bardzo skutecznym sposobem ożywienia rynku jest zastosowanie tych kryteriów w inwestycjach instytucji publicznych, zarówno, gdy oprocentowanie jest stałe, jak i zmienne, poprzez państwowe fundusze majątkowe lub rezerwowe fundusze zabezpieczenia społecznego, tak jak ma to miejsce we Francji. W dziedzinie regulacji oraz z punktu widzenia przejrzystości należy podkreślić znaczenie, jakie ma wprowadzenie przepisów, które skłaniałyby podmioty zarządzające funduszami inwestycyjnymi lub instytucjami pracowniczych programów emerytalnych do wskazywania, czy przy doborze inwestycji stosują kryteria społeczno-ekologiczne, czy też nie stosują takich kryteriów, tak jak ma to miejsce w Wielkiej Brytanii.

5.5 EKES podkreśla znaczenie, jakie mają zaangażowanie przedsiębiorstw i aktywne zarządzanie ze strony pośredników na rynku finansowym. Motorami rynku funduszy odpowiedzialnych społecznie są podmioty zarządzające instytucjami pracowniczych programów emerytalnych, komitety inwestowania odpowiedzialnego społecznie zajmujące się poszczególnymi produktami, komisje nadzorujące oraz związki zawodowe.

Bruksela, 26 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) COM(2001) 366 wersja ostateczna. Zob. także komunikat Komisji „Realizacja partnerstwa na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia: uczynienie Europy liderem w zakresie odpowiedzialności społecznej przedsiębiorstw”, COM(2006) 136 wersja ostateczna.

(2) „Corporate Social Responsibility: Partners for Progress” OECD, Paryż 2001.

(3) Zob. opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Wymiar etyczny i społeczny europejskich instytucji finansowych”, Dz.U. C 100 z 30.4.2009, s. 84.

(4) Zawarte w dokumencie nr 143 Europejskiej Grupy Banków Oszczędnościowych z 1990 r.

(5) E. Castelló (2005): „El liderazgo social de las Cajas de Ahorro” (Społeczne przywództwo kas oszczędnościowych), FUNCAS Ediciones.

(6) J.L. García (2009): „Las cuentas de la economía social: magnitudes y financiación del tercer sector en España, 2005” (Rachunki gospodarki społecznej: rozmiary i finansowanie trzeciego sektora w Hiszpanii, 2005 r.). Civitas Ediciones.

Zob. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie gospodarki społecznej, opracowana przez sprawozdawczynię Patrizię Toię.

(7) Eurosif (2008). W 2007 r. wartość aktywów w USA wynosiła 1 917 mld EUR.

(8) Eurosif (2008). W 2007 r. wartość aktywów inwestowania odpowiedzialnego społecznie w Europie wynosiła 2 665 mld EUR.

(9) Muñoz et al. (2004): „The social responsibility performance of ethical and solidarity funds: An approach to the case of Spain”. Business Ethics. A European Review. Tom 13, nr 2/3 kwiecień, lipiec.

(10) Określenie „etyczny” to zazwyczaj stosowany termin, który nie wyklucza jednak innych określeń, takich jak „obywatelski”, „alternatywny” czy „społeczny”. Zob. INVERCO (Komisja Etyki) (1999).

(11) Zob. opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wpływu funduszy inwestycyjnych na przemiany w przemyśle, Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 56.

(12) W tej dziedzinie istotną rolę odgrywają pionierskie prace Amartyi Sena (1970): „Collective choice and social welfare”, Holden-Day.

(13) Zapewniają inwestorom możliwość konsultacji oraz pełnią rolę organu kontroli.

(14) AENOR (2008): „Ética. Sistema de gestión de la responsabilidad social de las empresas” (Etyka. System zarządzania społeczną odpowiedzialnością biznesu).

(15) Komisje nadzorujące instytucje pracowniczych programów emerytalnych wyjaśniają, czy w swoich decyzjach inwestycyjnych stosują kryteria odpowiedzialności społecznej czy też nie stosują takich kryteriów.

(16) Zob. opinia EKES-u w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/71/WE w sprawie prospektu emisyjnego publikowanego w związku z publiczną ofertą lub dopuszczeniem do obrotu papierów wartościowych oraz dyrektywę 2004/109/WE w sprawie harmonizacji wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym, COM(2009) 491 wersja ostateczna – CESE 257/2010.

(17) „Data collection for prices of current accounts provided to consumers” (Zbiór danych na temat opłat za rachunki bieżące dla klientów indywidualnych), Komisja Europejska 2009 r., http://ec.europa.eu/consumers/strategy/docs/prices_current_accounts_report_en.pdf

(18) Złożony z ekspertów organ kolegialny wspomagający podmiot finansowy lub zarządzający bądź organ nadzorujący dany produkt, by zagwarantować prawidłowe stosowanie filtra etycznego i sprawdzać przekazywane informacje. Każdy produkt finansowy powinien mieć swój własny komitet, chociaż nie zawsze tak się dzieje.

(19) COM(2007) 808 wersja ostateczna.

(20) Komunikat prasowy Rady 8850/08 (Presse 113), s. 14.

(21) Dyrektywa 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych.

(22) Hiszpański poseł do Parlamentu Europejskiego oraz członek ruchu „Alternativa Responsable” (Odpowiedzialna Alternatywa).

(23) Tego rodzaju fundusz występuje w różnych państwach członkowskich Unii Europejskiej.

(24) Economistas sin Fronteras (Ekonomiści bez Granic) (2007): „Cómo fomentar la inversión socialmente responsable en España” (Jak wspierać inwestowanie odpowiedzialne społecznie w Hiszpanii), UNED.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/39

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie profesjonalizacji prac domowych (opinia dodatkowa)

2011/C 21/07

Sprawozdawca: Béatrice OUIN

Dnia 16 lutego 2010 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 lit. a) regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię dodatkową w sprawie

profesjonalizacji prac domowych.

Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 5 maja 2010 r.

Na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 26 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 133 do 7 – 11 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię.

1. Zalecenia

Na swojej 301. sesji, która odbyła się w marcu 2008 r., Rada Administracyjna Międzynarodowego Biura Pracy (MBP) zadecydowała o włączeniu zagadnienia „godziwej pracy dla pracowników domowych” do porządku obrad 99. sesji Międzynarodowej Konferencji Pracy (zaplanowanej na czerwiec 2010 r.), by zastosować procedurę „podwójnej dyskusji” nad tą kwestią. Celem jest określenie najlepszego sposobu zabezpieczenia praw i właściwych warunków pracy tej kategorii pracowników. MBP rozpoczęło już rozmowy z państwami i partnerami społecznymi w sprawie najbardziej odpowiedniego narzędzia do osiągnięcia tego celu. EKES wzywa także do przyjęcia skutecznego narzędzia dostosowanego do specyfiki tej pracy. Zwraca się między innymi do podmiotów europejskich, państw członkowskich i partnerów społecznych, by:

1.1

przeprowadzili większą ilość badań, aby otrzymać dokładniejsze dane na temat uregulowań prawnych, warunków pracy i zatrudnienia oraz opieki społecznej pracowników domowych oraz ich stosowania w państwach członkowskich; obecne badania są częściowe i nie pozwalają na dokonywanie porównań na poziomie europejskim, podczas gdy mamy do czynienia z bardzo różnymi sytuacjami;

1.2

wdrażali w państwach członkowskich rozwiązania prawne obejmujące przepisy podatkowe, przepisy z zakresu zabezpieczenia społecznego oraz przepisy dotyczące prawa pracy i prawa cywilnego, zwiększające motywację gospodarstw domowych do zatrudniania pracowników domowych w sposób rejestrowany oraz motywację potencjalnych pracowników domowych do podejmowania pracy opartej na legalnej umowie;

1.3

opracowali i szeroko rozpowszechnili rady i zalecenia dla osób prywatnych będących pracodawcami i dla zatrudnianego przez nich pracownika domowego; wspierali informowanie i kształcenie w zakresie praw i obowiązków zarówno pracodawców, jak i pracowników, szczególnie w sytuacji, gdy istnieją systemy premii lub odliczeń podatkowych dla pracodawców;

1.4

rozwinęli istniejące systemy odniesienia opisujące zadania i obowiązki, umiejętności i kompetencje niezbędne do wykonywania dobrej jakości prac domowych i prac na rzecz rodziny oraz przeprowadzili porównania sytuacji w różnych krajach, jak również wspierali europejski dialog sektorowy na temat tych działań;

1.5	porównali różne rodzaje organizacji tych prac (usługi publiczne, przedsiębiorstwa, stowarzyszenia, spółdzielnie, zatrudnienie bezpośrednie) z punktu widzenia praw pracowników i jakości świadczonych usług;

1.6

zmierzali do zorganizowania pracy tak, by możliwe były zastępstwa w domach pracodawców lub klientów (w przeciwnym razie prawa do urlopu, zwolnienia chorobowego, urlopu macierzyńskiego i kształcenia pozostaną fikcyjne) i opłacanie czasu przejazdów między dwoma gospodarstwami; pracownicy i pracownice powinni również móc organizować się, by bronić swoich praw, wyjść z izolacji oraz negocjować ze swoimi pracodawcami prawa równorzędne z prawami pracowników przedsiębiorstw i administracji;

1.7	przewidzieli poświadczanie zdobytego doświadczenia i kształcenie ustawiczne, aby wartość tej pracy została uznana oraz by pracodawcy lub klienci mieli gwarancję umiejętności zawodowych pracowników i pracownic;

1.8	ułatwiali innowacje w organizacji tego sektora, wspierając testowanie innowacyjnych pomysłów i rozwijanie nowych form organizacji i partnerstwa na rzecz ich skuteczniejszej i rzetelniejszej realizacji;

1.9	określili i ograniczyli ryzyko zawodowe związane z pracami domowymi, zapobiegali mu oraz zapewnili warunki, które byłyby nie mniej korzystne niż warunki innych pracowników w zakresie bezpieczeństwa i zdrowia w pracy oraz ubezpieczeń społecznych, w tym z tytułu macierzyństwa i emerytury;

1.10

zwalczali częstą w tym sektorze pracę nielegalną oraz chronili nielegalnie migrujące pracownice i pracownice będące ofiarami nadużyć: zlikwidowali „podwójną karę”, jaką ponoszą te kobiety, kiedy zgłaszając się na policję ze skargą, że były ofiarami przemocy, a nawet nadużyć seksualnych lub że nie są opłacane, są wydalane do swojego kraju pochodzenia; należałoby stosować międzynarodowe konwencje, które by je chroniły (1).

2. Uwagi ogólne

2.1 Ustalenia

2.1.1 Sprzątaczki, opiekunki do dzieci, opiekunki pomagające w życiu codziennym, pomoce domowe itd. – te zajęcia wykonywane wyłącznie przez kobiety nie są jeszcze prawdziwymi zawodami również dlatego, że gospodynie domowe wykonują je nieodpłatnie. W chwili, gdy Międzynarodowa Organizacja Pracy zajmuje się „godziwą pracą dla pracowników domowych”, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny pragnie pogłębić refleksje nad kwestiami poruszonymi w opinii przyjętej w październiku 2009 r. w sprawie związku między równouprawnieniem, wzrostem gospodarczym i wskaźnikami zatrudnienia (2). Podkreślono w niej znaczenie, jakie dla równości mężczyzn i kobiet oraz dla wzrostu gospodarczego ma profesjonalizacja zajęć związanych z usługami dla osób.

2.1.2 Państwa europejskie uznają usługi dla osób za źródło zatrudnienia, które nie poddaje się zjawisku delokalizacji. Wiele z nich wprowadziło zwolnienia od podatku bądź premie mające na celu „wypranie” pracy na czarno oraz pobudzenie tworzenia nowych miejsc pracy poprzez pomaganie beneficjentom w lepszym godzeniu życia rodzinnego i zawodowego.

2.1.3 Według raportu MOP opracowanego na konferencję w czerwcu 2010 r. (3), w krajach uprzemysłowionych prace domowe stanowią między 5 a 9 % całkowitego zatrudnienia. We wstępie raportu stwierdzono, że „płatna praca domowa jest nadal, w wielu krajach, prawie niewidoczną formą zatrudnienia. Wykonywana jest nie w fabryce czy biurze, ale w domu osoby prywatnej. Pracownikami nie są mężczyźni będący podporami rodziny, lecz, w ogromnej większości przypadków, kobiety. Nie pracują z innymi, lecz same w czterech ścianach. Ich praca nie ma na celu wytworzenia wartości dodanej, ale zapewnienie opieki lub usług milionom gospodarstw domowych. Praca domowa oznacza najczęściej nieodpłatne zadania wykonywane tradycyjnie przez kobiety w swoim domu. To tłumaczy, dlaczego wartość tej pracy jest finansowo niedoceniona oraz to, że jest ona często wykonywana w sposób nieformalny i nielegalnie. Nie jest ona postrzegana jako normalny rodzaj zatrudnienia wpisujący się w ogólne ramy prawa pracy, a jej początki sięgają stosunku »pan – niewolnik«. Z tego powodu wiele przepisów prawnych nie bierze pod uwagę specyfiki stosunku pracy w przypadku pracy domowej, co naraża pracowników na nierówne i niesprawiedliwe traktowanie, a często na nadużycia” (4).

2.1.4 Ponadto, „media często ujawniają przypadki znęcania się i nadużyć, w tym przemocy seksualnej i niewolnictwa, zwłaszcza wśród migrujących pracownic domowych mieszkających u pracodawcy”. Choć liczba osób zatrudnionych w tym sektorze stale wzrasta, prace domowe pozostają najbardziej niestałymi, najgorzej opłacanymi, najmniej chronionymi i jednymi z najbardziej ryzykownych form zatrudnienia. Ponieważ jest to szczególna forma zatrudnienia, nieobjęta przepisami międzynarodowymi, od 1948 r. MOP stara się o wypracowanie stosownego prawa.

2.1.5 Niniejsza opinia dotyczy płatnej pracy domowej wykonywanej w gospodarstwie domowym i na jego potrzeby, w tym robót domowych, opieki nad dziećmi i innych usług dla osób. Nie zajmuje się usługami społecznymi ani prywatnymi przedsiębiorstwami, ale sytuacją pracy pracowników domowych zatrudnianych przez osoby prywatne. Ponieważ ten rodzaj pracy dotyczy rosnącej liczby osób – tych, które ją wykonują i tych, które z niej korzystają – i ma specyficzny charakter, należy ująć go w ramy prawne dostosowane do tej specyfiki.

2.1.6 Większość pracowników i pracownic domowych w Europie ma wielu pracodawców. Jedynie niewielka liczba kobiet, często migrantek, mieszka u swojego pracodawcy. Bardzo często jest to praca nierejestrowana. Pracownice domowe często znajdują się w delikatnej sytuacji, słabo znają swoje prawa, pochodzą ze wsi i mają niski poziom kwalifikacji lub są migrantkami słabo mówiącymi językiem kraju, który je przyjmuje.

2.1.7 Jaka by nie była sytuacja prawna, prawo pracy zostało utworzone dla przedsiębiorstw i w praktyce najczęściej nie stosuje się do pracy wykonywanej w gospodarstwie domowym, gdzie trudne, lub wręcz niemożliwe jest kontrolowanie jego przestrzegania. W związku z tym nie stosują się do niej również zasady obowiązujące w odniesieniu do działalności zarobkowej przynoszącej zyski. Praca ta jest w rzeczywistości postrzegana przez Adama Smitha (5) jako nieproduktywna. Jej wartość nie jest uznana, choć jest ona niezbędna dla funkcjonowania społeczeństwa.

2.1.8 „Ponieważ, w wielu przypadkach, prawo pracy nie określa jasno ich statusu, prowadzi to do sytuacji, w której pracownice domowe są wyłączane z oficjalnych rozporządzeń, tak na piśmie jak w rzeczywistości” (6). W państwach Unii Europejskiej, mimo że obowiązujące przepisy nie wyłączają pracowników domowych z ogólnych norm prawa pracy, w praktyce bardzo rzadko stosuje się wobec nich te przepisy. Osoby prywatne będące pracodawcami są słabo poinformowane o swoich obowiązkach i odpowiedzialności. Pracownice domowe są wyizolowane i dlatego mają trudności ze zrzeszaniem się.

2.2 Definicja profesjonalizacji

2.2.1 Zadania, które obejmuje termin prac domowych i prac na rzecz rodziny są przedmiotem nieformalnego nauczania w rodzinie. Różnią się one w zależności od pokoleń. W Europie przędzenie wełny i karmienie drobiu zostało zastąpione znajomością programów prania w pralce i wyborem nieprzeterminowanych produktów żywnościowych w dziale świeżych produktów w supermarkecie. To nieformalne nauczanie powinno zostać uznane, a treść wiedzy i niezbędnych kompetencji zdefiniowana. Należy również wprowadzić system uczenia się przez całe życie. Innowacje technologiczne powinny zasilać ten sektor tak jak inne sektory, a nowe informacje z dziedziny żywienia czy nowe wymogi w zakresie ochrony środowiska powinny zostać uwzględnione.

2.2.2 Lepsze warunki wykonywania tych prac oznaczają dokładne opisanie wypełnianych zadań, podejmowanej odpowiedzialności i wymaganych kompetencji, jak również formalne zdobycie wiedzy niezbędnej do właściwego ich wykonywania na rzecz jakiegokolwiek klienta lub uznanie zdobytego doświadczenia. Nauka bądź zdobyte doświadczenie powinny być usankcjonowane świadectwem kwalifikacji. W interesie pracodawców czy klientów leży, by mogli zwracać się do osób, których kompetencje są poświadczone.

2.2.3 Profesjonalizacja pozwala pracownikowi uzyskać takie same prawa i taką samą ochronę jak w przypadku pracowników zatrudnianych w biurach lub warsztatach: godziwą płacę obejmującą czas przejazdów między dwoma gospodarstwami domowymi, określenie tygodniowego czasu pracy, możliwość wzięcia płatnego urlopu, przestrzeganie zasad higieny i bezpieczeństwa, godziwą emeryturę, ochronę macierzyństwa (7), płatne urlopy chorobowe, odszkodowania w przypadku niepełnosprawności, zasady obowiązujące w przypadku zwolnienia lub zerwania umowy o pracę, możliwość złożenia zażalenia w przypadku nadużyć oraz rzeczywisty dostęp do kształcenia zawodowego i ścieżki kariery, tak jak w innych zawodach. Upowszechnienie umowy o pracę pozwoliłoby na ochronę pracowników i pracodawców.

2.2.4 Profesjonalizacja oznacza przekształcenie tych prac w zawody i zwalczanie stereotypów, za sprawą których zajęcia te są obecnie zarezerwowane dla kobiet. Postępy w profesjonalizacji mogą być mierzone postępami w równowadze płci odnośnie do wykonywania tych prac.

2.3 Definicja pracy domowej

2.3.1 Główną cechą charakterystyczną pracy domowej jest jej niewidoczność. Zadania, a szczególnie obowiązki, które podejmują pracownicy i pracownice domowe są bardzo rzadko określone i wyszczególnione. Pracodawcy powierzają swój dom, swoje dzieci osobom, których kompetencji nie mają możliwości sprawdzić (8). W badaniach (9) dotyczących wartości pracy wykonywanej w gospodarstwach domowych w celu zapewnienia życia codziennego rodzin (budżet czasu) podkreśla się, że społeczeństwo nie może funkcjonować, jeśli praca ta nie zostanie wykonana. Wartość tę należy uznać.

2.3.2 Prace domowe i prace na rzecz rodziny obejmują zajęcia wykonywane przez osoby zatrudnione w publicznych instytucjach usług społecznych, przez stowarzyszenia wspierane przez władze publiczne, prywatne przedsiębiorstwa i przez pracowników domowych na podstawie umowy za obopólną zgodą, zarejestrowanej lub nie, przy czym pracodawcami są tu osoby prywatne. Choć we wszystkich tych przypadkach prace domowe są wykonywane prawie wyłącznie przez kobiety, warunki pracy i zatrudnienia są zazwyczaj bardziej korzystne w publicznych instytucjach usług społecznych i przedsiębiorstwach, gdzie pracownicy mogą się organizować, partnerzy społeczni negocjują układy zbiorowe i gdzie możliwa jest kontrola zarządu.

2.3.3 Według raportu MOP (10) zgodnie z Międzynarodowym Standardem Klasyfikacji Zawodów (ISCO) Międzynarodowego Biura Pracy praca domowa jest sklasyfikowana w dwóch grupach wielkich (5 i 9), do których są przypisane pewne zadania i pewien poziom kwalifikacji. „5. grupa wielka odnosi się do obiektów handlowych, instytucji i prywatnych gospodarstw domowych. Określa ona dwie duże kategorie: administratorów oraz pracowników usług gastronomicznych (grupa średnia 512), która obejmuje sprzątaczki domowe i pokrewne oraz kucharzy; personel medyczny i pokrewne, w tym osoby zajmujące się opieką nad dziećmi i domową opieką osobistą (grupa średnia 513). Zadania objęte punktem 5121 kładą nacisk na organizowanie usług domowych. Grupa 5131 definiuje opiekunki do dzieci jako osoby, które »czuwają nad dziećmi pracodawcy i towarzyszą im w codziennych zajęciach« i stwierdza, że ich zadania obejmują:

—	pomoc dzieciom w myciu się, ubieraniu i spożywaniu posiłków;

—	zaprowadzanie dzieci do szkoły i odbieranie ich oraz zaprowadzanie na zajęcia rekreacyjne;

—	zabawę z dziećmi lub dostarczanie im rozrywki poprzez czytanie lub opowiadanie im bajek;

—	utrzymywanie porządku w pokoju dzieci i w pomieszczeniu do zabawy;

—	zajmowanie się dziećmi szkolnymi podczas południowych posiłków lub innych przerw w lekcjach;

—	zajmowanie się dziećmi szkolnymi na wycieczce, przy zwiedzaniu muzeum lub przy tym podobnych wyjściach;

—	wypełnianie funkcji pokrewnych;

—	nadzorowanie innych pracowników.

Podobnie osoby zajmujące się domową opieką osobistą (grupa 5133) »spełniają pewne potrzeby osobiste i, ogólnie rzecz biorąc, zapewniają opiekę w domu osób, które tego potrzebują, ponieważ są dotknięte chorobą fizyczną lub psychiczną, bądź niepełnosprawnością, bądź też z powodu niesprawności z racji starości«. Zadania pracowników tej kategorii, pod którą podpada »pomocniczy personel medyczny«, można streścić następująco:

—	pomaganie w kładzeniu się spać i wstawaniu oraz przy związanej z tym zmianie ubrania;

—	zmiana bielizny pościelowej i pomaganie w kąpieli i myciu się;

—	podawanie posiłków – przygotowanych przez pracownika lub przez osobę trzecią – i karmienie osób, które potrzebują przy tym pomocy;

—	podawanie przepisanych leków bądź pilnowanie, by zostały one przyjęte;

—	obserwowanie wszelkich oznak pogorszenia stanu zdrowia i powiadamianie o tym lekarza lub odpowiedniej instytucji usług społecznych;

—	wypełnianie funkcji pokrewnych;

—	nadzorowanie innych pracowników.

Grupa średnia 913 dotyczy właśnie »pomocy domowych i pokrewnych, sprzątaczy i praczy«. Obejmuje prace wykonywane w domu osób prywatnych, w hotelach, biurach, szpitalach i innych obiektach, jak również we wszelkiego rodzaju pojazdach, w celu utrzymania ich wnętrza i wyposażenia w czystości. Ta grupa średnia obejmuje pomoce i sprzątaczy domowych, praczy ręcznych i prasowaczy bielizny. Pomoce i sprzątacze domowi zaszeregowani w kategorii 9131 »zamiatają, odkurzają, myją i pastują podłogi, zajmują się bielizną, robią zakupy materiałów i innych produktów potrzebnych do sprzątania, przygotowują potrawy, podają posiłki oraz spełniają wiele innych funkcji domowych«.”

2.3.4 Choć opieka medyczna nie stanowi elementu pracy domowej, pomoc domowa lub opiekunka do dzieci powinna umieć podać leki osobom, którymi się zajmuje i zareagować w przypadku nagłego zdarzenia zagrażającego życiu osoby, nad którą sprawuje opiekę. Powinna być do tego wyszkolona.

2.3.5 W przypadku nieobecności pracodawcy lub kiedy jest on niesamodzielny, osoby, które wykonują te prace, powinny być niezależne i zdolne do organizowania swojego czasu; powinny budzić zaufanie (powierza się im klucze do domu, niemowlęta, starszych rodziców, krótko mówiąc to, co każdy ma najcenniejszego); mieć poczucie odpowiedzialności; wykazywać inicjatywę; być dyskretne; jeśli są w pełni odpowiedzialne za dzieci lub osoby niesamodzielne, powinny potrafić radzić sobie z kilkoma zadaniami równocześnie; być czujne; uważne; przekonujące; cierpliwe; stałego charakteru; zdolne do koncentracji, do wysłuchania drugiego; mieć autorytet; wiedzieć, co robić w razie wypadku. Powinny wykazywać się empatią i posiadać wiedzę z psychologii, dietetyki i higieny.

2.4 Cechy charakterystyczne pracy domowej

Prace domowe są niestałe i słabo płatne, ponieważ ich wartość nie jest uznana (dlatego, że są one również wykonywane nieodpłatnie przez gospodynie domowe); ponieważ pracodawcy są osobami prywatnymi, które nie mogą lub nie chcą płacić więcej; ponieważ prace wykonywane są przez pracownice pracujące w pojedynkę, najczęściej u kilku pracodawców; ponieważ, by zgłosić swoje żądania, nie mogą one organizować się zbiorowo, strajkować lub blokować produkcji, tak jak mogą to robić pracownicy przedsiębiorstw; ponieważ stereotypy ciążące na obrazie tych zawodów oraz na obrazie kobiety i matki maskują faktyczne istnienie kwalifikacji; ponieważ miejscem pracy jest prywatne gospodarstwo domowe, którego nie można skontrolować, oraz ponieważ prace te są często wykonywane przez nielegalne imigrantki nie posiadające praw.

2.4.1 Zajęcia te są ze swej natury niestałe, gdyż zależą od potrzeb danego gospodarstwa: dzieci rosną i stają się samodzielne, niesamodzielne osoby starsze umierają, a kiedy dochody gospodarstwa zmniejszają się, na przykład z powodu bezrobocia, rezygnuje się z zatrudniania kogoś w domu.

3. Uwagi szczegółowe

3.1 Cele profesjonalizacji

3.1.1 Lepsze godzenie życia rodzinnego i zawodowego

3.1.1.1 Płatna praca kobiet, która jest warunkiem równości płci, sprawiła, że konieczne jest tworzenie usług, które zastępują pracę wykonywaną w domu przez gospodynie domowe. Dała ona również większe środki finansowe rodzinom, pozwalając niektórym z nich na sięgnięcie po te usługi, a to tworzy miejsca pracy.

3.1.1.2 Usługi te rozwinęły się, ponieważ są niezbędne dla znalezienia równowagi między życiem rodzinnym a zawodowym. Mężczyźni i kobiety powinni móc zająć się pracą zawodową bez uszczerbku dla ich życia rodzinnego i osobistego i w takim przypadku muszą powierzyć część prac domowych i rodzinnych osobom trzecim.

3.1.1.3 Aby osiągnąć równowagę w udziale mężczyzn i kobiet w rynku pracy oraz uwzględnić nowe potrzeby spowodowane starzeniem się populacji, należałoby w przyszłości bardziej rozwinąć te usługi, które w związku z tym obejmą jeszcze większą liczbę pracowników.

3.1.2 Praca i usługi dobrej jakości

3.1.2.1 Aby rozwijać te usługi, trzeba będzie zagwarantować ich jakość, upowszechnić istniejące już szkolenia, wprowadzić system kształcenia przez całe życie uwzględniający nowości oraz zwiększyć możliwości kontroli kompetencji. Profesjonalizacja tych prac oznacza poprawienie ich jakości dla klientów i beneficjentów oraz dla pracowników. Jest to najpewniejszy środek na znalezienie w przyszłości kandydatów, którzy będą chcieli je wykonywać.

3.1.3 Zwalczanie ubóstwa

3.1.3.1 Wiadomo, że w Europie z powodu ubóstwa częściej cierpią kobiety. Typowe dla pracy domowej niskie płace i niestałość oraz praca nierejestrowana są czynnikami wykluczenia społecznego. W Europie to w sektorze prac domowych występuje najwyższy odsetek pracy nierejestrowanej, wyższy niż w budownictwie i gastronomii (11).

3.1.4 Zwalczanie pracy nierejestrowanej i nielegalnej imigracji

3.1.4.1 Ujawnione w Europie przypadki niewolnictwa dotyczą nielegalnych pracownic domowych, którym pracodawca nie płaci wynagrodzenia, ponieważ obiecuje dokumenty. Pracownice te są w najbardziej delikatnej sytuacji – ze strachu przed wydaleniem nie mają odwagi poskarżyć się na złe traktowanie, przemoc czy nadużycia seksualne. Praca domowa powinna motywować do imigracji z wyboru i dotyczyć osób dobrze wykwalifikowanych. Sytuacja demograficzna Europy sprawia, że konieczne jest zwrócenie się ku imigracji, by sprostać potrzebom zwłaszcza niesamodzielnych osób starszych.

3.1.4.2 Praca nierejestrowana pozbawia pracownika ochrony socjalnej, a społeczność podatków i składek na ubezpieczenie społeczne. Ciąży na obrazie i sposobie postrzegania pracy domowej, czyniąc z niej zawód gorszego rodzaju, co z kolei jest pożywką dla stereotypów i obniża poziom całego zawodu. Zwiększa ona ryzyko ubóstwa.

3.1.4.3 Zmniejszanie skali zjawiska pracy nierejestrowanej w gospodarstwach domowych wymaga wielu działań wkomponowanych w systemy prawne poszczególnych państw członkowskich, obejmujących szczególnie przepisy podatkowe, w zakresie zabezpieczenia społecznego, prawa pracy i prawa cywilnego. Skłonność do oferowania i podejmowania pracy nierejestrowanej ma najczęściej przyczynę ekonomiczną, gdyż dla obu stron taka praca jest bardziej korzystna niż praca rejestrowana. Działania państw członkowskich powinny zmierzać do zmniejszania różnicy w tych korzyściach, a ponadto być wspierane przedsięwzięciami dostosowanymi do lokalnych uwarunkowań społecznych i kulturowych (kampanie medialne, przykłady osób publicznych, informowanie o ryzyku związanym z pracą nierejestrowaną).

3.2 Warunki zatrudnienia

3.2.1 Organizacje pracodawców i pracownicze związki zawodowe wynegocjowały układy zbiorowe. Należy opierać się na tych postępach, aby poprawić los pracowników domowych. Należy przeprowadzić badania na temat układów zbiorowych, które regulują obecnie pracę domową w Europie i powinniśmy inspirować się najlepszymi praktykami, aby je upowszechniać. Należy również porównać różne sposoby organizacji tej pracy (przedsiębiorstwa, stowarzyszenia, spółdzielnie, zatrudnienie bezpośrednie) z punktu widzenia praw pracowników i jakości świadczonych usług.

3.2.2 W wielu krajach Europy osoba prywatna będąca pracodawcą, podobnie jak pracownica domowa, jest słabo poinformowana o swoich prawach i obowiązkach. Pracodawca nie myśli o sprzątaczce czy niani jako o pracownicy, która ma swoje prawa. Z powodu stereotypów postrzega ją jako pomoc, której oddaje przysługę proponując jej kilka godzin pracy. Często strony nie podpisują żadnej umowy o pracę, a warunki pracy, płaca, urlopy, godziny pracy, zakres obowiązków, zerwanie umowy czy odprawy w przypadku zwolnienia nie są jasno określone. Prawa i obowiązki każdej strony powinny być jaśniej określone; jest to również ochrona dla pracodawcy, który powinien być bardziej świadomy ryzyka, jakie podejmuje zatrudniając kogoś do pracy w swoim domu (kradzieże, wypadki), oraz swoich obowiązków.

3.2.3 Higiena i bezpieczeństwo: prace domowe mylnie postrzegane są jako nie stanowiące ryzyka. Poparzenia, skaleczenia, zatrucia produktami czyszczącymi, upadki czy też porażenia prądem przy użyciu sprzętu gospodarstwa domowego są częstymi wypadkami, zwłaszcza jeśli pracodawca nie jest świadomy, że powinien przestrzegać zasad bezpieczeństwa, a pracownica nie została uprzedzona o niebezpieczeństwach i nie wie, jak ich unikać.

3.2.4 Zdrowie, ochrona macierzyństwa, emerytura: urlop macierzyński jest często okazją do zwolnienia, ponieważ pracodawca, który potrzebuje kogoś, kto wykona prace domowe, zatrudni inną pracownicę i nie będzie czuł się zobowiązany, by ponownie zatrudnić tę, która odeszła na urlop macierzyński. Brak organizacji pozwalającej na czasowe zastępstwa nie pozwala na stosowanie praw, które pozostają w sferze teorii. Systemy opieki społecznej i emerytur są często niedostosowane do kilkugodzinnej pracy u kilku pracodawców.

3.2.5 Kwalifikacje, kształcenie: wymagane kompetencje długo stanowiły przedmiot nieformalnego nauczania. Od kilku lat stwierdza się, że przekazywanie wiedzy w rodzinie pogarsza się. Sytuacja związana z narodzinami pierwszego dziecka przerasta młode matki, młodzi rodzice nie potrafią gotować zrównoważonych posiłków, preferując dania przemysłowe, co jest jedną z przyczyn dziecięcej otyłości. Nazwanie prac i kompetencji oraz ich nauczanie pozwoliłoby również lepiej je rozpowszechniać i zapewnić w tym zakresie równowagę płci.

Bruksela, 26 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Zob. Europejską konwencję o statusie prawnym pracowników migrujących oraz Konwencję Rady Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi.

(2) Dz.U. C 318 z 23.12.2009, s. 15.

(3) Zob. MOP „Travail décent pour les travailleurs domestiques” („Godziwa praca dla pracowników domowych”), IV. Raport na Międzynarodową Konferencję Pracy, 99. sesja, 2010 r. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@relconf/documents/meetingdocument/wcms_104701.pdf.

(4) Por. tamże, s. 1.

(5) Por. tamże, s. 11.

(6) Tamże.

(7) Przegląd dyrektywy w sprawie urlopu macierzyńskiego (dyrektywa Rady 92/85/EWG z 19 października 1992 r.) wprowadza prawo do tego urlopu dla pracownic domowych.

(8) Dz.U. C 277 z 17.11.2009, s. 102.

(9) Housework: priceless or valueless? (Praca domowa – bezcenna czy bezwartościowa?), Marianne A.Ferber, Bonnie G.Birnbaum (1977) http://www.roiw.org/1980/387.pdf;

Time Use in Child Care and Housework and the Total Cost of Children (Czas spędzany na opiekę nad dzieckiem i prace domowe a całkowity koszt posiadania dzieci), Björn Gustafsson, Urban Kjulin © 1994 Springer http://www.jstor.org/pss/20007438.

(10) Zob. przypis nr 3, s. 31-32.

(11) Zob. „Undeclared work in the European Union” („Nierejestrowana praca w Unii Europejskiej”), Special Eurobarometer 284, wave 67, 3 października 2007 r., s. 21.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/44

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Możliwości znakowania dotyczącego dobrostanu zwierząt oraz ustanowienia europejskiej sieci ośrodków referencyjnych ds. ochrony i dobrostanu zwierząt”

COM(2009) 584 wersja ostateczna

2011/C 21/08

Sprawozdawca: Leif E. NIELSEN

Dnia 28 października 2009 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Możliwości znakowania dotyczącego dobrostanu zwierząt oraz ustanowienia europejskiej sieci ośrodków referencyjnych ds. ochrony i dobrostanu zwierząt”

COM(2009) 584 wersja ostateczna.

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 6 maja 2010 r.

Na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 26 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 106 do 2 – 1 osoba wstrzymała się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Potrzebny jest system znakowania oparty na obiektywnych podstawach, dzięki któremu konsumenci mieliby możliwość wyboru produktów zwierzęcych wytwarzanych z zastosowaniem wyższych standardów w zakresie dobrostanu zwierząt niż standardy minimalne obowiązujące w UE. Znakowanie takie zapewniałoby rozpoznawalną gwarancję opartą na wiarygodnych informacjach, odpowiednich do komunikowania się z konsumentami.

1.2 System powinien bazować na ocenie i porównaniu standardów w oparciu o podstawy naukowe. Powinien być dobrowolny, zharmonizowany, nastawiony na rynek oraz opierać się na certyfikacji i zapewniać możliwość łączenia z prywatnymi oznakowaniami i znakami jakości, z zachowaniem dokładnie określonych kryteriów. Jednocześnie system ten musi być zgodny z międzynarodowymi zobowiązaniami oraz możliwy do zastosowania, na odpowiednich warunkach, do produktów importowanych do UE.

1.3 EKES wyraża uznanie dla dogłębnych analiz przeprowadzonych na zlecenie Komisji, na podstawie których dokonano oceny skutków różnych możliwości wprowadzenia systemu znakowania oraz ustanowienia europejskiej sieci ośrodków referencyjnych. Z analiz tych wyraźnie wynika, że najbardziej realistyczną możliwością jest system oznakowania zgodny z powyższym opisem, co jednocześnie odpowiada wcześniejszym zaleceniom EKES-u (1).

1.4 Komisja nie bada jednak wymagań wobec takiego „systemu gwarancji” ani nie określa hierarchii przydatności poszczególnych możliwości, ale pozostawia kwestię otwartą, mimo że większość z tych możliwości należy uznać za nierealistyczne. Przedstawienie konkretnej propozycji, która mogłaby stanowić punkt wyjścia do dalszej dyskusji, byłoby właściwsze i stanowiłoby krok naprzód w działaniach. Jest to tym bardziej wskazane, że dwa lata temu Rada zwróciła się do Komisji, by ta oparła swe dalsze rozważania na zaleceniach EKES-u.

1.5 Nie powinno się niepotrzebnie przeciągać dyskusji, zwłaszcza w kontekście projektu „Welfare Quality” (2), którego rezultaty powinny zostać jak najszybciej zastosowane w praktyce. Należy także utrzymać i wykorzystać sieć kontaktów między uczestniczącymi w projekcie instytucjami, a także zaangażowanie naukowców, nie tracąc nadmiernie czasu na dalsze dyskusje na temat teoretycznych możliwości, z których nie wyłaniają się żadne konkretne propozycje.

1.6 Dzięki projektowi „Welfare Quality” powstała solidna podstawa do opracowania naukowych wskaźników – opartych przede wszystkim na dobrostanie i zachowaniu zwierząt, a przez to pośrednio także na stosowanych systemach i metodach produkcji – na bazie których można następnie stworzyć klasyfikację zapewniającą konsumentom przejrzyste i rzetelne informacje.

1.7 W związku z tym EKES popiera utworzenie europejskiej sieci stanowiącej pewnego rodzaju kontynuację projektu „Welfare Quality”. Zgodnie ze swymi wcześniejszymi zaleceniami Komitet jest zdania, że połączenie systemu znakowania i koordynowanej centralnie sieci to najlepsze rozwiązanie spośród przedstawionych możliwości. Jednocześnie zainteresowane strony powinny mieć istotny wpływ na sposób działania systemu i na ustalanie standardów.

1.8 Zaproponowane uregulowanie ma uzupełniać obowiązujące obecnie przepisy UE dotyczące jakości, zgodnie z którymi stosuje się „definicje zarezerwowane” w odniesieniu do produktów ekologicznych i systemów produkcji jaj, a także przepisy dotyczące oznaczeń geograficznych i tradycyjnych specjalności. Wszystkie te przepisy odnoszą się przede wszystkim do metod produkcji i do pochodzenia, nie zaś do dobrostanu zwierząt.

2. Kontekst

2.1 Stosowanie mierzalnych wskaźników, wyższe standardy w zakresie dobrostanu zwierząt, znakowanie oraz ustanowienie europejskiej sieci to istotne elementy planu działań Komisji dotyczącego ochrony i dobrostanu zwierząt (3). Celem jest zapewnienie konsumentom lepszych podstaw, na których mogliby się oprzeć przy wyborze produktów zwierzęcych produkowanych z większym uwzględnieniem dobrostanu zwierząt, niż wynika to z minimalnych wymogów UE. Można to osiągnąć poprzez lepsze informowanie o dobrostanie zwierząt i uwrażliwianie na tę kwestię, poprzez opracowywanie standardów oraz wymianę i stosowanie sprawdzonych rozwiązań w ramach europejskiej sieci ds. ochrony i dobrostanu zwierząt. Jako że EKES jest organem reprezentującym społeczeństwo obywatelskie, a przy tym ciałem o bardzo różnorodnym składzie, w oczywisty sposób jego zadaniem jest wniesienie wkładu w ustanowienie elastycznego i sprawnie funkcjonującego systemu.

2.2 Sprawozdanie zostało opracowane w odpowiedzi na wniosek Rady z maja 2007 r., w którym zaproponowano analizę możliwości znakowania dotyczącego dobrostanu zwierząt. Podstawę stanowiła opinia z inicjatywy własnej EKES-u oraz zorganizowana następnie konferencja (4). Rada wezwała Komisję do zbadania możliwości znakowania dotyczącego dobrostanu zwierząt i do uwzględnienia przy tym zaleceń EKES-u, w których mowa o zbadaniu praktycznych możliwości wprowadzenia systemu znakowania na podstawie wskaźników dotyczących dobrostanu zwierząt, zgodnie z wynikami projektu „Welfare Quality”. Ponadto Rada zaleciła, podobnie jak EKES, przeprowadzenie następnie kampanii informacyjnej obejmującej całą UE i poświęconej zagadnieniom dobrostanu zwierząt i znakowania.

2.3 W załącznikach do sprawozdania przedstawiono obszerne badania zewnętrzne, w których analizowano zarówno możliwości znakowania dotyczącego dobrostanu zwierząt i informowania o zagadnieniach związanych z tym dobrostanem, jak również aspekty związane z ustanowieniem europejskiej sieci. Międzyinstytucjonalna dyskusja na temat sprawozdania i tych badań ma być, zgodnie z apelem Rady, podstawą dalszych rozważań Komisji.

2.4 W sprawozdaniu oraz w dołączonym do niego porównaniu badań sporządzonym przez służby Komisji zestawiono istniejące możliwości różnych obowiązkowych i dobrowolnych systemów znakowania, nie wyróżniając żadnej z tych możliwości. Ze sprawozdania wynika jednak, że przyszły system powinien polegać na informowaniu w sposób przyjazny dla konsumenta, opierać się na naukowych podstawach, włączać niezależne instytucje certyfikacyjne, zabezpieczać przed zakłóceniami konkurencji oraz być zgodny z międzynarodowymi zobowiązaniami.

2.5 Jak twierdzi Komisja, europejska sieć ośrodków referencyjnych mogłaby harmonizować standardy lub wskaźniki, koordynować istniejące zasoby, przyczyniać się do wymiany sprawdzonych rozwiązań, zapewniać niezależne informacje oraz zapobiegać pokrywaniu się działań. Do wyboru są następujące możliwości: utrzymanie obecnego stanu rzeczy bez podejmowania dalszych działań; podejście scentralizowane; podejście zdecentralizowane; strategia ukierunkowana w większym stopniu na zadania, mająca określone elementy centralne i zdecentralizowane.

2.6 Komisja zbada między innymi obciążenia administracyjne, koszty oraz stosunek do systemów znakowania dotyczących jakości produktów, np. rolnictwa ekologicznego. Ma przy tym wykorzystać wyniki projektu „Welfare Quality” i zbadać ewentualne skutki społeczne, gospodarcze i ekologiczne. Komisja przeprowadzi także dalsze badania, by stwierdzić, czy wyrażane opinie zmieniły się w porównaniu z poprzednimi sondażami, a jeżeli tak, to dlaczego.

3. Uwagi

3.1 EKES w dalszym ciągu popiera plan działań Komisji na rzecz dobrostanu zwierząt (5) i uważa za pozytywny fakt, że Protokół w sprawie dobrobytu zwierząt znalazł znaczący oddźwięk w traktacie z Lizbony, co świadczy o rosnącym zainteresowaniu tą kwestią (6).

3.2 Z przeprowadzonych analiz wynika konieczność bardziej spójnego i lepiej skoordynowanego podejścia do ochrony i dobrostanu zwierząt w UE. Mnogość dobrowolnych systemów znakowania i regulacji dotyczących jakości, które istnieją w państwach członkowskich, niesie ze sobą ryzyko wprowadzenia w błąd oraz nieuzasadnionego i niewłaściwego zróżnicowania produktów. Ponadto powoduje ona powstawanie nierównych warunków na poszczególnych etapach łańcucha produkcji i dystrybucji.

3.3 Konsumenci mogą opowiadać się za dobrostanem zwierząt z powodów etycznych, ze względu na jakość, bądź z innych przyczyn, jednak z braku dokumentacji nie mają zaufania do rzetelności i wiarygodności argumentów stosowanych przy wprowadzaniu produktów do obrotu. Dlatego obiektywna i oparta na naukowej wiedzy dokumentacja jest nieodzownym warunkiem poprawy wprowadzania na rynek produktów zwierzęcych, przy których produkcji dobrostan zwierząt uwzględniany jest w większym stopniu niż wynika to z minimalnych wymogów UE. Oczywiste jest także, że znakowanie osiągnie pożądany efekt tylko w przypadku, gdy podane informacje będą zrozumiałe, a konsumenci będą w dostatecznym stopniu poinformowani o ich znaczeniu i odpowiednio zainteresowani.

3.4 Potrzebna jest zatem rozpoznawalna gwarancja, oparta na obiektywnych i rzetelnych informacjach. EKES, zgodnie ze swym stanowiskiem z 2007 r., bez zastrzeżeń popiera działania w tym zakresie. Przyjmuje też z zadowoleniem wykonaną dotychczas, bardzo dokładną pracę i ze zrozumieniem odnosi się do nakładu czasu, który się z nią wiązał.

3.5 Byłoby jednak bardziej celowe, gdyby Komisja uszeregowała dostępne możliwości według ich przydatności oraz przedstawiła – jako punkt wyjścia do mającego nastąpić procesu politycznego – co najmniej jedną propozycję, w tym propozycję opartą na zaleceniach EKES-u. Wszystko wskazuje na to, że obszerne badania jednoznacznie potwierdzają słuszność zaleceń Komitetu, zgodnie z którymi z realistycznego punktu widzenia system znakowania musi być dobrowolny, zharmonizowany i podlegający prawom rynku, tak aby stwarzał praktyczne i wykonalne możliwości wprowadzania do obrotu produktów zwierzęcych, które spełniają wymogi wyższe niż minimalne.

3.6 Komisja powinna także wykorzystać rezultaty szeroko zakrojonych europejskich działań w tej dziedzinie: systemy oparte na wiedzy, które dostarczają informacji zarówno dostawcom towarów i usług, jak i producentom, oraz wpływają na zachowania rynku i konsumentów. Jako przykłady można wymienić znak Fairtrade, certyfikację Forest Stewardship Council i Marine Stewardship Council oraz znak Rainforest Alliance. Do najważniejszych elementów muszą należeć: zarządzanie systemem, zakres, cele, ustalanie standardów, zapewnienie niezależnej oceny, ocena skutków, analiza kosztów i korzyści oraz kontrola podawanych publicznie informacji i reklamy (7).

3.7 Koordynacja badań zapewniłaby lepsze wykorzystanie zasobów. W tym kontekście Komitet uważa za ważne, by posunąć naprzód debatę międzyinstytucjonalną, zwłaszcza w kontekście projektu „Welfare Quality”, którego rezultaty powinny zostać szybko wdrożone w praktyce. Należy też utrzymać zaangażowanie naukowców i kontynuować prace w oparciu o osiągnięte dotychczas wyniki, nie tracąc nadmiernie czasu na dalsze dyskusje na temat teoretycznych możliwości, które nie wyłaniają żadnych konkretnych propozycji. Sieć obejmująca naukowców z odpowiednich państw trzecich ma także decydujące znaczenie dla rozpowszechniania wyników badań i poprawy zrozumienia polityki UE, co jest ważne dla stosunków handlowych w przyszłości.

Systemy znakowania

3.8 Chociaż analiza nie zawiera jasnego wniosku co do systemu znakowania, pośrednio wskazuje na prosty i elastyczny system, który wydaje się najbardziej realistyczną możliwością. Jest to we wszystkich istotnych punktach zgodne z zaleceniami i propozycjami EKES-u, w których mowa jest o oparciu się na podstawach naukowych, o nastawieniu na rynek, dobrowolności oraz możliwości stosowania w połączeniu z istniejącymi prywatnymi oznakowaniami i znakami jakości.

3.9 Dlatego Komitet podtrzymuje swoje zdanie, że system znakowania powinien opierać się na następujących zasadach:

—

Proponowany ośrodek referencyjny – lub kilka ośrodków – ustala konieczne obiektywne kryteria, z uwzględnieniem całego cyklu życia zwierzęcia, oraz wskazuje na ich podstawie praktyczne i realistyczne warunki produkcji, tak aby zapewnić jak największą synergię między badaniami naukowymi, rozwojem i wykorzystaniem nowych technologii (8).

—	Kryteria przekłada się na standardy (9), które będą stosowane w systemie znakowania. Należy przy tym uwzględnić m.in. kwestie mierzenia i kontroli przez niezależny organ, z udziałem zainteresowanych stron.

—	Handel i przemysł będą wtedy mogły wprowadzić uznane przez UE dobrowolne oznaczenie dotyczące jakości, poświadczające, że spełniono standardy przewyższające unijne standardy minimalne.

—	Standardy te mogłyby np. odpowiadać trzem różnym poziomom powyżej standardów minimalnych, zależnie od tego, w jakim stopniu dotyczy to danego gatunku zwierząt lub danego produktu (10).

—	Gwarancję spełnienia specyficznych wymogów oraz kontrolę stosowania oznaczenia zapewnią kontrole własne oraz niezależny nadzór (11).

3.10 Według tego modelu stosowanie i kontrola danego znaku jakości będą odbywały się na warunkach rynkowych, niezależnie od organów publicznych. Proponowane dobrowolne dodanie znaku do istniejących oznaczeń (w połączeniu z systemem oznaczeń w postaci gwiazdek, kolorów czy punktów) dodatkowo rozwiązuje problem nadmiaru oznaczeń i informacji na etykiecie. Zainteresowany i zmotywowany konsument otrzyma odpowiednią informację, a zaufanie do systemu zapewni naukowa podstawa oraz niezależna certyfikacja.

3.11 Tempo wdrażania musi koniecznie odpowiadać wymogom rynku, jednak organizacje producentów, przedsiębiorstwa i handel detaliczny będą miały możliwość zastosowania systemu do wszystkich swoich produktów – o ile będą one spełniały standardy wyższe od minimalnych – i wprowadzania ich na rynek z takim znakiem. Ważne jest np., by system dało się połączyć z rosnącą tendencją do budowania wizerunku marki (branding), gdzie przedsiębiorstwa detaliczne stosują inne niż znakowanie sposoby informowania o tym, że produkty odpowiadają standardom dotyczącym dobrostanu zwierząt.

3.12 System będzie można stosować na podobnych warunkach do produktów importowanych i nie będzie to sprzeczne z zasadami Światowej Organizacji Handlu, gdyż WTO w praktyce dopuszcza dobrowolne systemy znakowania, o ile są one adekwatne i dostępne producentom z krajów trzecich na takich samych warunkach.

3.13 Podejście rynkowe zakłada m.in., że system będzie dostatecznie atrakcyjny dla konsumentów i sprzedawców oraz że koszty ponoszone przez producentów zostaną zrekompensowane przez poprawę dostępu do rynku i wyższe ceny.

Europejska sieć i ośrodki referencyjne

3.14 Merytoryczny, oparty na obiektywnych postawach rozwój w dziedzinie ochrony i dobrostanu zwierząt musi odbywać się z udziałem istniejących w UE instytucji badawczych zajmujących się tą tematyką. Dlatego EKES opowiada się za utworzeniem europejskiej sieci w tej dziedzinie, która byłaby koordynowana przez jeden lub kilka ośrodków referencyjnych i zorganizowana podobnie jak istniejące ośrodki referencyjne w dziedzinie zdrowia zwierząt (12).

3.15 Zagadnieniami dobrostanu zwierząt zajmują się w pewnym zakresie Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), Wspólne Centrum Badawcze (WCB) i krajowe laboratoria referencyjne, nie są one jednak odpowiednimi instytucjami do koordynowania tej kwestii w całej UE. Sieć ma uzupełniać działalność instytucji unijnych, w żadnym wypadku nie powinna powielać żadnych działań. Zasadniczo ma ona zajmować się wszelkimi sposobami wykorzystania zwierząt do celów gospodarczych i być niezależna od interesów zewnętrznych.

3.16 Sieć powinna mieć następujące, powiązane ze sobą zadania:

—	ustalanie i aktualizacja wskaźników służących ocenie ochrony i dobrostanu zwierząt w oparciu o podstawy naukowe i z uwzględnieniem uwag zainteresowanych stron;

—	analiza i ocena skutków działań na rzecz dobrostanu zwierząt i jego poprawy;

—	stały rozwój badań i podstaw naukowych w celu aktualizacji standardów;

—	informowanie i prowadzenie dialogu na temat wdrażania standardów oraz przyczynianie się do szerzenia aktywniejszej postawy wobec ochrony i dobrostanu zwierząt na arenie światowej.

3.17 Realizacji takiego przedsięwzięcia najlepiej służyłaby kontynuacja prac sieci powstałej w ramach projektu „Welfare Quality” i połączenie jej z większą siecią w odpowiednich państwach trzecich. Dzięki projektowi „Welfare Quality” powstała podstawa systemu znakowania. Opracowano mianowicie naukowe wskaźniki dotyczące zwierząt, na bazie których można dalej stworzyć wspomnianą klasyfikację jako podstawę przejrzystych i rzetelnych informacji przeznaczonych dla konsumentów.

3.18 Standardy zaproponowane przez sieć powinny być zatwierdzane przez niezależną instytucję. Jako że oczywistym warunkiem funkcjonowania systemu jest czynny udział zainteresowanych stron, powinny one być w jak największym stopniu włączone w proces decyzyjny, m.in. jeśli chodzi o kształtowanie strategii oraz programu prac.

Pozostałe kwestie

3.19 Propozycja EKES-u w sprawie znakowania dotyczącego dobrostanu zwierząt opiera się na najbardziej aktualnej obecnie wiedzy naukowej i analizach. Zharmonizowane wymogi umożliwią konsumentom dokonywanie przemyślanego wyboru produktów, które nabywają, a to z kolei będzie źródłem zachęt dla przedsiębiorców. Aby tak się stało, trzeba jednak zwiększyć znajomość zagadnień związanych z dobrostanem zwierząt, standardami i znakowaniem, co można osiągnąć poprzez kampanie informacyjne i programy edukacyjne. Niezależnie od oczywistej konieczności koordynacji na szczeblu europejskim, opracowanie takich działań i ich realizacja powinny odbywać się na szczeblu regionalnym lub krajowym. Z doświadczeń wynika bowiem, że działania informacyjne podejmowane centralnie w UE mają niewielką siłę przebicia w państwach członkowskich.

3.20 Przedstawiona propozycja nie spowoduje konfliktu z istniejącym w UE systemem rolnictwa ekologicznego, które w dużym stopniu uwzględnia aspekty związane z dobrostanem zwierząt. Można założyć, że w przypadku produktów ekologicznych dobrostan zwierząt będzie brany pod uwagę w odpowiednim zakresie poprzez stopniowe stosowanie standardów, gdy tylko będą one dostępne, i tym samym stanie się – bez dodatkowych kosztów administracyjnych – elementem przepisów dotyczących kontroli produktów ekologicznych. Konsumenci kojarzą rolnictwo ekologiczne z wyższymi standardami w zakresie dobrostanu zwierząt i można przypuszczać, że znane są im produkty ekologiczne ze znakiem jakości UE.

3.21 Zaproponowane uregulowanie w zakresie znakowania dotyczącego dobrostanu zwierząt w gruncie rzeczy ma także uzupełniać obowiązujące w UE systemy znakowania dotyczącego jakości, które stosują „definicje zarezerwowane” w odniesieniu do produkcji jaj, a także przepisy dotyczące oznaczeń geograficznych i tradycyjnych specjalności. Systemy te odnoszą się do metod produkcji i do pochodzenia, nie zaś do dobrostanu zwierząt, chociaż w pewnym stopniu są w taki właśnie sposób rozumiane. Ponieważ systemy te są znane konsumentom, należy je zachować. Nie należy natomiast wprowadzać kolejnych, obowiązkowych czy dobrowolnych wymogów dotyczących stosowania „definicji zarezerwowanych” w oparciu o metody produkcji, gdyż – jak się okazało w związku z ustalaniem standardów minimalnych – warunki produkcji nie dają się uregulować w drodze skomplikowanych procedur legislacyjnych UE.

3.22 Komunikat Komisji w sprawie polityki jakości produktów rolnych zawiera propozycję opracowania wytycznych dla prywatnych i krajowych systemów certyfikacji żywności (13). Wytyczne te mają z jednej strony chronić konsumentów przed wprowadzeniem w błąd, z drugiej zaś strony pozostawiają kwestię reagowania na zainteresowanie konsumentów dobrostanem zwierząt w rękach rynku. Jednocześnie dzięki nim certyfikacja staje się istotnym elementem polityki żywnościowej UE.

3.23 Zaproponowany system jest neutralny z punktu widzenia specyficznych zagadnień o podłożu religijnym, jako że znak oznacza tylko gwarancję spełnienia wymogów dotyczących dobrostanu zwierząt na określonym poziomie wykraczającym poza minimalne wymogi UE.

3.24 Europejska sieć ośrodków referencyjnych ds. ochrony i dobrostanu zwierząt ma pełnić kluczową rolę, jeśli chodzi o zapewnianie dobrostanu kręgowców hodowanych w celach gospodarczych. Do zwierząt tych zaliczają się także ryby i zwierzęta futerkowe, które powinny podlegać tym samym kryteriom co inne zwierzęta hodowlane. Dotyczy to również zwierząt laboratoryjnych, natomiast Europejskie Centrum Walidacji Metod Alternatywnych (ECVAM) ocenia rozwiązania zastępujące wykorzystywanie zwierząt do celów naukowych.

Bruksela, 26 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Opinia rozpoznawcza EKES-u w sprawie oznakowania dotyczącego dobrostanu zwierząt z 15 marca 2007 r., opracowana na wniosek prezydencji niemieckiej (Dz.U. C 161 z 13.7.2007, s. 54).

(2) Welfare Quality® to projekt badawczy finansowany przez UE, przeprowadzony w latach 2004–2009 przez ok. 250 naukowców z 39 instytutów i uczelni w 13 krajach europejskich i znaczących w tej dziedzinie państwach trzecich. W ramach tego projektu opracowano, w oparciu o wiedzę naukową, standardy w zakresie dobrostanu zwierząt oraz praktyczne strategie na rzecz uwzględniania dobrostanu zwierząt w produkcji rolnej oraz na dalszych etapach produkcji i dystrybucji, w tym także w zakresie wprowadzania produktów na rynek i informowania konsumentów.

(3) COM(2006) 13 z 23 stycznia 2006 r.

(4) Konferencja zatytułowana „Dobrostan zwierząt – poprawa dzięki znakowaniu?”, zorganizowana przez Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komisję Europejską i niemiecką prezydencję w Radzie odbyła się 28 marca 2007 r. Rada podkreśliła, że „należy uwzględnić zalecenia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego zawarte w opinii rozpoznawczej” (konkluzje z 2797. posiedzenia Rady ds. Rolnictwa i Rybołówstwa w Brukseli, 7 maja 2007 r.).

(5) Zob. opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnotowego planu działań dotyczącego ochrony i dobrostanu zwierząt na lata 2006–2010, Dz.U. C 324 z 30.12.2006, s. 18.

(6) Zgodnie z art. 13 „Unia i państwa członkowskie w pełni uwzględniają wymagania w zakresie dobrostanu zwierząt jako istot zdolnych do odczuwania, przy równoczesnym przestrzeganiu przepisów prawnych i administracyjnych oraz zwyczajów państw członkowskich związanych w szczególności z obyczajami religijnymi, tradycjami kulturowymi i dziedzictwem regionalnym”. Ten wiążący zapis zastępuje dotychczasową dżentelmeńską umowę (protokół) i umożliwia np. Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości rozstrzyganie sporów w tej dziedzinie.

(7) Można również przewidzieć uzyskanie przez taki system akredytacji ISO 65; ogólne wymogi dla organizacji, które oferują certyfikację produktów.

(8) Zgodnie z projektem „Welfare Quality” ocena ma dotyczyć przede wszystkim zachowania zwierząt („welfare outcomes”), a nie systemu produkcji („input and resources”). W praktyce systemy produkcji oceniane są pośrednio, poprzez ich wpływ na zachowanie zwierząt. Zakłada się, że wskaźniki obejmą wszystkie istotne aspekty hodowli danego gatunku, takie jak: cechy hodowli, wymogi dotyczące przestrzeni i pomieszczeń, możliwość naturalnego zachowania, codzienne kontrole, aspekty zdrowia i chorób, odstawienie młodych od matki, zabiegi chirurgiczne oraz transport do ubojni, ogłuszenie i ubój. Ponadto system tworzy zachęty do dobrowolnych innowacji i indywidualnych usprawnień.

(9) Należy rozróżnić pojęcia „standard” i „norma”. Normy są opracowywane i ustalane przez europejskie jednostki normalizacyjne według konkretnych procedur.

(10) Odpowiednio do trzypoziomowej klasyfikacji stosowanej w projekcie „Welfare Quality”: doskonały (najwyższy poziom), zaawansowany (dobra dbałość o dobrostan zwierząt) oraz powyżej wymogów minimalnych.

(11) Instytut, organizacja lub wyspecjalizowana jednostka certyfikująca, która stosuje odpowiednie europejskie i międzynarodowe normy ISO (EN–ISO–17000) lub została zatwierdzona jako jednostka certyfikująca zgodnie z EN–ISO–45011.

(12) Komisja stosuje określenie „europejska sieć ośrodków referencyjnych” (European Network of Reference Centres, ENRC), chociaż w zasadzie chodzi o sieć placówek badawczych. Sieć ta jest koordynowana – podobnie jak organizacje ds. ochrony zwierząt gospodarskich – przez ośrodek referencyjny lub kilka takich ośrodków (ewentualnie jeden ośrodek dla każdego gatunku zwierząt). Ośrodki proponują oparte na wskaźnikach standardy w zakresie dobrostanu zwierząt, zatwierdzane przez niezależną organizację. Oprócz postulatu zaangażowania zainteresowanych stron, nie omawia się tu szczegółowo, jak takie instytucje miałyby być zorganizowane.

(13) COM(2009) 234 z 28 maja 2009 r.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/49

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Inwestowanie w rozwój technologii niskoemisyjnych”

COM(2009) 519 wersja ostateczna

2011/C 21/09

Sprawozdawca generalny: Gerd WOLF

Dnia 7 października 2009 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Inwestowanie w rozwój technologii niskoemisyjnych

COM(2009) 519 wersja ostateczna.

Dnia 3 listopada 2009 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego.

Mając na względzie pilny charakter prac (art. 59 regulaminu wewnętrznego), na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 27 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Gerda WOLFA na sprawozdawcę generalnego oraz przyjął 168 głosami – 3 osoby wstrzymały się od głosu – następującą opinię:

1. Streszczenie i zalecenia

1.1 Przedstawiony przez Komisję plan EPSTE obejmuje najważniejsze obecnie środki, które mają zapewnić realizację połączonych celów ochrony klimatu i bezpiecznego zaopatrzenia w energię oraz utrzymanie konkurencyjności Europy w skali międzynarodowej. Komitet w pełni popiera proponowane inwestycje i środki.

1.2 Jedynie dzięki nadzwyczajnym, wspólnym wysiłkom można będzie dostosować cały nasz system energetyczny – wytwarzanie, przetwarzanie i zużycie – do tych celów i ukierunkować na ich realizację.

1.3 W tym celu należy rozwijać niskoemisyjne technologie i metody wytwarzania i wykorzystania energii, które byłyby konkurencyjne w stosunku do dotychczas stosowanych technologii, również w skali międzynarodowej.

1.4 Komitet niepokoi się jednak faktem, że zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie oraz sektor prywatny nadal w ogromnej mierze nie doceniają wymaganych w związku z tym nakładów. Komitet zaleca zatem, by pilnie opracować właściwą koncepcję finansowania, za którą odpowiadałyby wspólnie Komisja, państwa członkowskie i podmioty gospodarcze i która byłaby także zakotwiczona w przyszłym budżecie UE. Do tego czasu należy wykorzystać inne możliwości finansowania. W szczególności całość dochodów państw członkowskich z handlu uprawnieniami do emisji CO2 powinna służyć wyłącznie temu celowi. To samo dotyczy dochodów z potencjalnego przyszłego podatku od emisji CO2.

1.5 Z uwagi zarówno na kluczowe znaczenie problemów dotyczących energii i klimatu, jak i zależnych od nich warunków konkurencji, Komitet uważa, że byłoby rzeczą absurdalną obciążać sektor energetyczny dodatkowymi opłatami o charakterze podatkowym na potrzeby ochrony klimatu, a następnie przeznaczać ów dochód na inne cele.

1.6 Inwestycje w rozwój technologii niskoemisyjnych stwarzają możliwości dla innowacji, szybkiego rozwoju gospodarczego, trwałego wzrostu i tworzenia miejsc pracy, tym bardziej że przystępna energia użytkowa jest siłą napędową naszej gospodarki i naszego stylu życia. Ich rentowność decyduje o konkurencyjności Europy w skali globalnej. Dlatego też potrzeba nam zrównoważonych form wytwarzania i wykorzystania energii.

1.7 Komitet podkreśla w tym kontekście szczególne znaczenie energii elektrycznej. Zaleca on jednak, aby tym większą uwagę poświęcić kwestii zużycia energii poza sektorem elektroenergetycznym i poszukiwać innowacyjnych podejść badawczych, ponieważ jak dotąd tam właśnie trafia największa część energii pochodzącej ze źródeł kopalnych.

1.8 Aby wywiązać się ze swojej roli koordynatora, Komisja w porozumieniu z zainteresowanymi podmiotami powinna utworzyć odpowiednie struktury programów badawczo-rozwojowych. Ze swej strony w gronie swoich specjalistów potrzebuje ona doświadczonych ekspertów oddanych sprawie i cieszących się międzynarodowym uznaniem, którzy byliby wyspecjalizowani w danej dziedzinie oraz identyfikowaliby się z koordynowanymi przez siebie projektami.

2. Komunikat Komisji (w dużym uproszczeniu i skrócie)

2.1 Plan EPSTE ma być filarem technologicznym polityki UE w zakresie energetyki i klimatu.

2.2 Kluczowymi elementami planu EPSTE są plany działania UE na lata 2010–2020, zgodnie z którymi mają być rozwijane technologie o niskim poziomie emisji dwutlenku węgla do atmosfery (technologie niskoemisyjne). Zostały one przedstawione – wraz planem finansowania i podziałem zadań przypadających na przemysł i władze publiczne – w dokumencie roboczym służb Komisji (1).

2.3 Przedmiotem komunikatu Komisji są m.in. następujące zagadnienia:

2.3.1

Europejskie inicjatywy przemysłowe na rzecz:

—	energii wiatrowej,

—	energii słonecznej,

—	sieci elektroenergetycznych,

—	zrównoważonej bioenergii,

—	wychwytywania, transportu i składowania CO2 (CCS),

—	zrównoważonego rozszczepiania jądrowego,

—	ogniw paliwowych i technologii wodorowych.

2.3.2

Efektywność energetyczna – inicjatywa inteligentne miasta.

2.3.3

Europejskie stowarzyszenie badań nad energią (EERA). Dotyczy to wspólnych programów placówek badawczych i wyższych uczelni.

2.3.4

Dalsze cele obejmują:

—	inne technologie, takie jak np. wykraczające poza energię wiatrową odnawialne źródła energii morskiej, przechowywanie energii, wydłużenie okresu eksploatacji elektrowni jądrowych i unieszkodliwianie odpadów jądrowych;

—	energię syntezy jądrowej, a zwłaszcza projekt ITER;

—	badania podstawowe – np. paliwa silnikowe wytwarzane bezpośrednio ze światła słonecznego, nowe półprzewodnikowe źródła światła czy akumulatory o zwiększonej pojemności;

—	aktywizacja ośrodków naukowo-badawczych; w tym celu do dyspozycji są także środki finansowe w ramach polityki spójności;

—	współpracę międzynarodową.

2.3.5

Wymagane na potrzeby planu EPSTE inwestycje w UE mają wzrosnąć z dzisiejszych 3 mld EUR rocznie do około 8 mld EUR rocznie.

2.3.6

Co najmniej 50 % przychodów ze sprzedaży uprawnień w ramach europejskiego systemu handlu uprawnieniami do emisji ma być reinwestowane na szczeblu krajowym w środki na rzecz ochrony klimatu, przy czym część z nich powinna służyć rozwojowi czystszych technologii.

2.3.7

Efekt dźwigni i bodźca wynikający z finansowania publicznego trzeba maksymalizować dzięki zastosowaniu kompleksowego zestawu instrumentów finansowania.

2.4 W związku z tym Komisja zwraca się do Rady i Parlamentu Europejskiego o:

—	udzielenie wsparcia dla planów działania w sprawie technologii na lata 2010–2020;

—	wyrażenie zgody na ukierunkowanie istniejących programów wspólnotowych na wspieranie inicjatyw przedstawionych w planie EPSTE;

—	wezwanie państw członkowskich do zdwojenia wysiłków na rzecz wspierania finansowania technologii niskoemisyjnych;

—	akceptację proponowanego wzmocnienia instrumentów finansowych na potrzeby wspierania finansowania planu EPSTE;

—	akceptację związanego z tym zamiaru Komisji i EBI;

—	wyrażenie zgody na wzmocnienie istniejących i nowych międzynarodowych inicjatyw ukierunkowanych na technologię.

3. Ogólne uwagi Komitetu

3.1 Konferencja klimatyczna w Kopenhadze. Komitet docenia wysiłki UE i państw członkowskich zmierzające do udanego zakończenia konferencji w Kopenhadze poświęconej kwestiom zmiany klimatu. Ustalenie celu, jakim jest ograniczenie globalnego ocieplenia do 2 °C, postrzega jako pierwszą oznakę faktycznej woli działania na rzecz ochrony klimatu. Tym bardziej więc ubolewa, że nie udało się osiągnąć porozumienia, które wykraczałoby poza deklaracje i przewidywało realne zobowiązania ze strony jego sygnatariuszy.

3.1.1 Niedocenianie powagi problemów. Pomimo ciągłego wzrostu liczby ludności na świecie, związanego z tym wielkiego głodu energii (2) i ogromnej potrzeby nadrobienia braków, pomimo wyczerpywalności zasobów kopalnych źródeł energii pierwotnej (3) oraz rosnącego uzależnienia Europy od importu, duża część polityków i innych podmiotów nadal wyraźnie nie docenia powagi problemów dotyczących energii i klimatu oraz związanych z nimi koniecznych inwestycji – czy to ze względu na fakt, że ich skutki dadzą się odczuć dopiero w dłuższej perspektywie, czy to z uwagi na niepewność modeli klimatycznych, interes ekonomiczny, obawy dotyczące pogorszenia się jakości życia, niechęć do niezbędnych inwestycji, czy też z powodu przeświadczenia, że w danym regionie przewidywana zmiana klimatu będzie miała mniejsze znaczenie.

3.1.2 Ochrona zasobów. Zdolne do sprostania konkurencji technologie niskoemisyjne (4) przyczynią się ponadto do obniżenia tempa zużycia wyczerpywalnych kopalnych źródeł energii pierwotnej, wpłyną na kształtowanie się cen i dzięki temu będą korzystne z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju. Tylko w taki sposób można będzie wydłużyć okres, jaki pozostał nam do wyczerpania się kopalnych źródeł energii, oraz przygotować się skutecznie na czasy po ich wyczerpaniu. Im później podejmie się działania, tym trudniej będzie w przyszłości.

3.1.3 Skutek: technologie niskoemisyjne. Dlatego też tym pilniej należy zdecydowanie wzmóc wysiłki zmierzające do opracowania lub rozwoju niskoemisyjnych technologii i metod wytwarzania i wykorzystania energii, tak aby mogły one sprostać międzynarodowej konkurencji ze strony technologii stosowanych dotychczas. W skali globalnej należy bowiem stwierdzić, że niskoemisyjne technologie wykorzystania energii znajdują szerokie zastosowanie tylko wówczas, gdy odpowiednim podmiotom opłaca się to finansowo.

3.1.4 Możliwość podniesienia poprzeczki do 30 %. Wspomniane konieczne działania nabiorą jeszcze pilniejszego charakteru, jeżeli znajdzie zastosowanie popierana również przez Komitet możliwość podniesienia celu dotyczącego redukcji emisji CO2 do poziomu 30 % (5) (mianowicie w przypadku spełnienia odpowiednich warunków międzynarodowych).

3.1.5 Możliwy dalszy wzrost zużycia. W scenariuszu odniesienia IEA (6) na nadchodzące lata zakłada się stały wzrost zużycia również kopalnych źródeł energii pierwotnej, a zwłaszcza węgla. W związku z tym tendencję tę uda się może przełamać tylko ogromnym wysiłkiem (7), tak aby zużycie kopalnych zasobów energii osiągnęło swoje maksimum już w 2020 r., a następnie ulegało stopniowemu obniżeniu i było w coraz większym stopniu zastępowane przez technologie niskoemisyjne.

3.2 Badania i rozwój – plan EPSTE. Dlatego też decydujące znaczenie mają badania i rozwój. Przedstawiony przez Komisję plan EPSTE powinien stanowić istotny wkład w tym zakresie. Przewiduje on również częściowe finansowanie z budżetu Wspólnoty.

3.2.1 Badania i rozwój – międzynarodowe wysiłki i współzawodnictwo. Przebieg konferencji klimatycznej w Kopenhadze potwierdził, że również kraje, które nie opowiedziały się za przyjęciem jakichkolwiek wiążących postanowień, takie jak np. USA czy Chiny, przeznaczają jednak ze swej strony ogromne środki na badania i rozwój w dziedzinach, o których mowa w punkcie 3.1.2. Pokazuje to jednak równocześnie, że tylko wzmożone wysiłki w zakresie B+R pozwolą Europie zachować czołową pozycję.

3.2.2 Program inwestycyjny na rzecz innowacji, dynamiki gospodarczej i miejsc pracy. Inwestycje w odpowiednie badania i rozwój stwarzają ponadto doskonałe możliwości dla innowacji, szybkiego rozwoju gospodarczego, trwałego wzrostu i tworzenia miejsc pracy, tym bardziej że przystępna energia użytkowa jest siłą napędową naszej gospodarki i naszego stylu życia. Bez wystarczającego zaopatrzenia w energię, na ekonomicznie akceptowalnych warunkach, grozi nam załamanie naszej gospodarki, systemu społecznego i w ogóle całego naszego społeczeństwa. Dlatego też potrzeba nam takich form wytwarzania energii, które będą w stanie sprostać przyszłym wyzwaniom.

3.3 Poparcie. Z tego względu Komitet z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Komisji i zaproponowane w komunikacie środki jako istotny krok we właściwym kierunku. Wzywa on Radę, Parlament Europejski, Komisję i państwa członkowskie, a także przedstawicieli przemysłu i partnerów społecznych, aby uczynili wszystko, co tylko w ich mocy, by przystąpić w zdecydowany sposób do rozwijania i stosowania technologii niskoemisyjnych oraz zapewnić środki finansowe na niezbędne inwestycje badawczo-rozwojowe.

3.3.1 Wątpliwości co do wystarczającego zasięgu i priorytetów. Komitet nie sądzi, by jego zadaniem w niniejszej opinii była samodzielna, szczegółowa odpowiedź na pytanie, czy przedstawione w dokumencie roboczym służb Komisji (8) ramy finansowe oraz ich podział na wymienione cele są odpowiednie. Dlatego też zaleca on, aby jeszcze raz sprawdzić, czy właściwie ustalono priorytety dotyczące projektów wsparcia i czy ogół nakładów odpowiada wadze wyznaczonych celów. Ponadto po stosownym okresie początkowym należałoby sprawdzić skuteczność przewidzianych środków i w razie potrzeby odpowiednio zmodyfikować lub rozszerzyć plan finansowy.

3.3.2 Problemy z finansowaniem. Komitet podkreśla, że tylko nadzwyczajnym wysiłkiem można będzie w nadchodzących dziesięcioleciach dostosować cały nasz system energetyczny – wytwarzanie, przetwarzanie i zużycie – do połączonych celów w zakresie ochrony klimatu, bezpiecznego zaopatrzenia w energię i zrównoważonego rozwoju i że konieczne w tym celu nakłady na B+R pozostają znacząco niedoszacowane. Już sama wielkość odpowiednich nakładów na badania i rozwój ponoszonych przez USA sprawia, że Komitet wątpi, by przewidziane inwestycje wystarczyły na skuteczną realizację tego rodzaju działań z należytym naciskiem i na szerszą skalę, nie mówiąc już o zdobyciu pozycji rynkowego lidera w tej dziedzinie.

3.3.3 Całościowa koncepcja finansowania. Komitet zaleca zatem, by pilnie opracować dostateczną koncepcję finansowania, za którą odpowiadałyby wspólnie Komisja, państwa członkowskie i podmioty gospodarcze i która byłaby także zakotwiczona w przyszłym budżecie UE.

3.3.4 Wykorzystanie dodatkowych źródeł finansowania – koszty zużycia energii jako punkt odniesienia. Do tego czasu należy wykorzystać inne możliwości finansowania na szczeblu Wspólnoty i – przede wszystkim – na poziomie państw członkowskich. Komitet z zadowoleniem przyjmuje fakt, że również EBI wyraża gotowość udziału w tym przedsięwzięciu. W tym kontekście za punkt odniesienia do obliczania potrzeb inwestycyjnych należy przyjąć koszty obecnego zużycia energii: jego znaczący odsetek powinien posłużyć jako zabezpieczenie na przyszłość! Komitet pragnie w związku z tym wspomnieć również o swojej opinii w sprawie planu działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii (9).

3.3.4.1 Dochody z tytułu handlu uprawnieniami do emisji i ewentualny podatek od emisji CO2. Ponadto dochody (10) państw członkowskich z tytułu handlu uprawnieniami do emisji CO2 powinny być przeznaczane w pełni i wyłącznie (11) na potrzeby rozwoju technologii niskoemisyjnych. Zdaniem Komitetu, ze względu na powagę problematyki dotyczącej klimatu i energii byłoby absurdalne pobieranie od tych dochodów opłat finansowych z przeznaczeniem na inne cele. Zalecenie to dotyczy w takim samym stopniu dochodów z potencjalnego przyszłego podatku od emisji CO2. Komitet apeluje więc także do państw członkowskich, by były otwarte na to zalecenie.

3.3.4.2 Sprzeciw wobec opłat finansowych. Z uwagi na kluczowe znaczenie problemów dotyczących energii i klimatu, jak i zależnych od nich warunków konkurencji, Komitet uważa, że byłoby absurdalne obciążanie sektora energetycznego dodatkowymi opłatami o charakterze podatkowym na potrzeby ochrony klimatu, a następnie przeznaczać ów dochód na inne cele.

3.3.4.3 Rezerwa uprawnień. Komitet z zadowoleniem przyjmuje zamiary Komisji, aby 300 mln unijnych uprawnień wydzielonych z rezerwy dla nowych operatorów w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji wykorzystać na wspieranie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla oraz nowatorskich odnawialnych źródeł energii. Uprawnienia te mają być udostępnione za pośrednictwem państw członkowskich na finansowanie projektów demonstracyjnych wybranych na podstawie kryteriów określonych na szczeblu wspólnotowym (12).

3.3.5 Zachęcanie do innowacji. Komitet pragnie ponadto odwołać się do swojej opinii w sprawie przeglądu wspólnotowej polityki w zakresie innowacji (13). Przedstawione w niej zalecenia odnoszą się w szczególny sposób również do kwestii rozwoju przyszłościowych technologii energetycznych.

3.3.6 Rozróżnienie rozwoju i zastosowań. W tym kontekście Komitet zaleca ponadto, by wprowadzić wyraźne rozróżnienie między opracowywaniem i rozwojem niezbędnych tanich technologii niskoemisyjnych a ich stosowaniem na szerszą skalę i penetracją rynku.

3.4 Ograniczona zdolność prognozowania. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że przyszły rozwój wypadków i jego oddziaływanie na politykę energetyczną i ochrony klimatu w dłuższej perspektywie można prognozować jedynie w ograniczonym zakresie. Z tego względu w chwili obecnej nie można jeszcze zawęzić wachlarza technologii, które będą potrzebne w 2050 r. Należy raczej badać wszystkie najbardziej obiecujące warianty, aby możliwie najpełniej zrealizować cele wyznaczone na rok 2050 i kolejne lata, z uwzględnieniem konfliktu wymogów między bezpieczeństwem zaopatrzenia, konkurencyjnością i ochroną klimatu. Swego rodzaju probierzem będzie tutaj rok 2020, kiedy to okaże się, czy zrealizowany został przynajmniej cel wyznaczony na ten okres.

3.4.1 Szeroki zakres tematyczny prac rozwojowych. Z tego względu Komitet z zadowoleniem przyjmuje szeroki zakres technologii i środków wymagających rozwoju do poziomu, który umożliwi ich zastosowanie, aby tym samym stworzyć warunki pozwalające na ich elastyczne stosowanie w oparciu o zgromadzone doświadczenia oraz by uniknąć podejmowania przedwczesnych decyzji.

3.4.2 Badania podstawowe. Komitet wyraża zadowolenie z faktu, że Komisja podkreśliła również znaczenie i konieczność prowadzenia odpowiednich badań podstawowych. Tylko w taki sposób można stworzyć bazę dla zasadniczo nowych odkryć i opartych na nich koncepcji.

3.4.3 Europejskie stowarzyszenie badań nad energią. Komitet przyjmuje również z zadowoleniem propozycję utworzenia europejskiego stowarzyszenia badań nad energią. W tym wypadku Komisja powinna zastosować otwartą metodę koordynacji oraz zapewnić w szczególności współfinansowanie przez różne instytucje dotujące w państwach członkowskich lub przez przemysł, zgodnie z zasadami uczestnictwa.

3.4.4 Efekt dźwigni związany z planem EPSTE. W związku z tym przy okazji przeglądu przewidzianych ram finansowych należy zwrócić uwagę, aby środki wspólnotowe dostępne z tytułu planu EPSTE były wystarczające do zapewnienia zamierzonego efektu dźwigni w odniesieniu do obowiązkowego udziału państw członkowskich i przemysłu.

3.5 Określenie priorytetów w zakresie zastosowań. W zakresie zastosowań opracowanych technologii i systemów, oprócz celu, jakim jest ochrona klimatu, należy silniej uwypuklić takie niezwykle istotne zasady, jak bezpieczeństwo zaopatrzenia i rentowność (np. koszty zapobiegania emisji CO2), w tym także aspekty regionalne i globalne (możliwości oferowane przez energię słoneczną, energię wody czy wiatru, odległość, interesy dostawców surowców itp.). Dlatego też instrumenty na rzecz początkowego wsparcia rynku nie powinny narzucać żadnych konkretnych technologii ani faworyzować określonych technologii poprzez jakiekolwiek specjalne wsparcie.

3.6 Znaczenie sektora elektroenergetycznego. Większość zaproponowanych technologii i środków dotyczy systemów wytwarzania lub wykorzystania energii elektrycznej. Nawet jeśli sektor elektroenergetyczny stanowi obecnie jedynie około 19 % europejskiego rynku energii (14), pewna koncentracja proponowanych środków badawczo-rozwojowych na energii elektrycznej jest zdaniem Komitetu uzasadniona, ponieważ odgrywa ona kluczową i nieodzowną rolę we wszystkich obszarach życia codziennego, w technologii i gospodarce. Ambicje przewidujące możliwie najdalej idącą „elektryfikację” całego transportu lądowego (samochody z napędem elektrycznym, kolejowy transport towarowy) oraz większe wykorzystanie elektrycznych technologii pomocniczych (pompy, kompresory) obok kogeneracji, także w ogrzewaniu budynków (pompy ciepła, geotermia), oznaczają dalszy wzrost znaczenia energii elektrycznej.

3.6.1 Decydująca rola odnawialnych źródeł energii. Komitet ponownie potwierdza, że wśród opracowywanych technologii niskoemisyjnych decydującą rolę odgrywają odnawialne źródła energii. Stwierdza z zadowoleniem, że w ostatnich latach wzrost udziału źródeł odnawialnych w produkcji energii elektrycznej był większy, niż przewidywano, zwłaszcza dzięki znacznej rozbudowie instalacji wiatrowych.

3.6.2 Europejskie sieci elektroenergetyczne. W związku z tym Komitet popiera rozbudowę odpowiednich sieci elektroenergetycznych w Europie oraz rozwój niezbędnych do tego technologii (np. smart grids), tak aby można było lepiej równoważyć nasilające się wahania podaży na terenie Europy oraz ewentualnie przesyłać do Europy także energię elektryczną wytwarzaną w elektrowniach słonecznych w Afryce.

3.6.3 Technologie magazynowania, pokrycie obciążenia szczytowego i elektrownie „buforowe”. Jednakże wobec postulowanej dalszej rozbudowy takich przetworników energii odnawialnej, które podlegają wahaniom pogodowym, dobowym lub związanym z porami roku, tego rodzaju podejście będzie prawdopodobnie niewystarczające do zagwarantowania pewnego, uwarunkowanego popytem zaopatrzenia w energię elektryczną. Dlatego należy kontynuować badania nad stacjonarnymi technologiami magazynowania (np. sprężone powietrze, wodór). Równie istotny jest przy tym rozwój wysoce wydajnych i jednocześnie tanich rozwiązań w zakresie zdolności pokrycia obciążenia szczytowego. Podczas gdy niegdyś zdolności obsługi obciążenia szczytowego wykorzystywane były wyłącznie do tego, by uzupełniając pokrycie obciążenia podstawowego, wyrównać wahania zapotrzebowania, a zwłaszcza zaspokoić szczytowe zapotrzebowanie mocy lub jej zużycie, obecnie służą one do kompensowania zmienności podaży typowej dla większości odnawialnych źródeł energii poprzez elektrownie buforowe. Rola ta w przyszłości będzie jeszcze zyskiwać na znaczeniu, dlatego też ich rozwój i dostępność są szczególne ważne.

3.6.4 Rozwiązania systemowe. Z uwagi na wyżej wspomniane połączenia systemowe różnych technologii energetycznych należy się także skupić na analizie problemów systemowych, na związanej z tym kwestii bezpieczeństwa zaopatrzenia oraz na opracowaniu możliwych rozwiązań.

3.6.5 Koszty dodatkowe. W ogólnym rachunku ekonomicznym należy przy tym uwzględnić koszty systemów sieciowych, regulujących, magazynujących i buforujących, niezbędnych w przypadku źródeł energii charakteryzujących się zmienną podażą, tak jak postulował to już Komitet w przypadku internalizacji kosztów zewnętrznych, na przykład w związku z energią jądrową i różnymi formami wykorzystania kopalnych źródeł energii (15).

3.6.6 Magazynowanie energii na potrzeby zastosowań mobilnych. W tej dziedzinie szczególne znaczenie ma wzmożenie badań podstawowych, tak aby opracować – miejmy nadzieję – całkowicie nowe rozwiązania pozwalające osiągnąć znacznie wyższą gęstość magazynowania, większą liczbę cykli lub dłuższy czas użytkowania oraz większe pojemności. W pewnych warunkach akumulatory stosowane w pojazdach elektrycznych można by nawet ewentualnie wykorzystywać do magazynowania energii ze źródeł o zmiennej wydajności.

3.6.7 Pokrycie obciążenia podstawowego. W produkcji energii elektrycznej decydującą rolę odgrywają jednak jednostki zapewniające pokrycie obciążenia podstawowego. Z tego względu należy koniecznie zadbać o:

—	ekologiczne wykorzystanie zasobów węgla, zwłaszcza poprzez zwiększenie wydajności energetycznej lub CCS (wychwytywanie i składowanie CO2);

—	dalsze zwiększanie użyteczności energii jądrowej (rozszczepienie jądra) poprzez działania rozwojowe we wszystkich dziedzinach (bezpieczeństwo, składowanie odpadów, proliferacja, wykorzystanie zasobów, zdolności buforowania);

—	rozwój wysoko wydajnych elektrowni gazowych;

—	dalszy intensywny rozwój technologii syntezy jądrowej, które wydają się obiecujące w dłuższej perspektywie;

—	maksymalne zwiększenie możliwości regulacji w zakresie pokrycia obciążenia podstawowego, tak aby również te jednostki można było włączyć do wzajemnie powiązanych systemów regulujących.

3.7 Największe zużycie energii – poza sektorem. Obecnie największe zużycie energii przez odbiorców końcowych ma miejsce poza sektorem elektroenergetycznym. Dotyczy to w przeważającej mierze zużycia w przemyśle (np. chemicznym lub stalowym) oraz niemal całości transportu i ogrzewania budynków. Komitet zaleca zatem, by problematyce tej poświęcić znacznie więcej uwagi. Szczególnie ważne jest opracowanie nowych podejść badawczych, które wykraczałyby poza koncepcje „efektywności energetycznej”, „oszczędzania energii” i „elektryfikacji”. Tylko znalezienie odpowiednich rozwiązań w tej dziedzinie pozwoli rzeczywiście zrealizować cele w zakresie ochrony klimatu.

3.7.1 Transport morski i powietrzny. W dziedzinie transportu morskiego i powietrznego Komitet nie widzi raczej możliwości rezygnacji z paliw kopalnych lub chemicznych, nawet w dłuższym okresie (16). W tych sektorach chodzi więc przede wszystkim o poprawę efektywności energetycznej, oczyszczanie spalin z gazów toksycznych, wytwarzanie chemicznych nośników energii (np. wodoru i jego związków) za pomocą energii elektrycznej lub słonecznej, a także ewentualny rozwój zastosowania CCS (na statkach (17)).

3.7.2 Procesy przemysłowe, chemia i stal. Całkowite zastąpienie paliw kopalnych może być równie trudne w przypadku procesów przemysłowych, a zwłaszcza w przemyśle chemicznym i stalowym (18). Z tego względu Komitet zaleca, aby poszukiwać innowacyjnych rozwiązań w tej dziedzinie poprzez wzmożone działania badawczo-rozwojowe.

3.7.3 Biotechnologia i biomasa. Komitet zwraca uwagę na znaczny potencjał innowacji w dziedzinie biotechnologii, a także na ich znaczenie także w energetyce oraz z punktu widzenia omawianych tutaj celów. Wykorzystanie zasobów biomasy (przy czym trzeba uwzględnić emisję gazów cieplarnianych (19), takich jak NO2, związaną z procesami gnilnymi!), które w dłuższej perspektywie są rzadkie i konkurują z zaopatrzeniem w żywność i surowce, należy w znacznej mierze zastrzec na potrzeby takich zastosowań, wobec których nie ma żadnych rozwiązań alternatywnych.

3.7.4 Izolacja termiczna budynków. Aspektem o fundamentalnym znaczeniu jest oszczędność energii w sektorze budownictwa. Występuje tutaj nadal istotny potencjał rozwojowy (jak również potencjał w zakresie zastosowań!), jeżeli chodzi o redukcję strat ciepła w budynkach. Potencjał ten należy uwzględnić w większym stopniu w opracowywaniu środków mających na celu zmniejszenie emisji CO2.

4. Uwagi szczegółowe Komitetu

4.1 Zadania wspólnotowe i zasada pomocniczości. Plan EPSTE dotyczy przede wszystkim zadań wspólnotowych, które są niezbędne lub wskazane w celu rozwoju technologii niskoemisyjnych. Dlatego też powinno w nim chodzić o zadania o zasięgu ponadnarodowym bądź też takie, w których rozwiązaniu istotną rolę odgrywa współpraca między państwami, przynosząca wartość dodaną w skali europejskiej.

4.2 Plan finansowania i priorytety. Z tego względu plan finansowania wraz z określonymi w nim priorytetami należy przeanalizować z punktu widzenia powyższych kryteriów.

4.3 Rozwój i zastosowania raz jeszcze. Plan finansowania trzeba również zbadać pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście służy on w pierwszym rzędzie rozwojowi nowych technologii lub systemów. Należy absolutnie unikać subwencjonowania za pośrednictwem planu EPSTE wszelkich technologii energetycznych znajdujących się w szerokim zastosowaniu.

4.4 Powiązania z innymi realizowanymi programami. Komitet zaleca ponadto, by powiązać proponowane w planie EPSTE działania badawczo-rozwojowe dotyczące klimatu z istniejącymi już programami i projektami w ramach siódmego programu ramowego badań i rozwoju technologicznego, takimi jak np. projekty przewodnie w zakresie programów dotyczących nowych technologii i technologii przyszłości. Dotyczy to w szczególności tych obszarów planu EPSTE, w których nie można oczekiwać owocnych średnioterminowych wyników w ciągu najbliższego dziesięciolecia.

4.5 Współpraca międzynarodowa. Z myślą o optymalnych efektach zaangażowanych środków, Komitet zaleca (20), aby dążyć do nawiązania międzynarodowej współpracy z partnerami strategicznymi, zwłaszcza w przypadku koniecznych dużych projektów (np. ITER), dzięki czemu można będzie nie tylko rozłożyć nakład kosztów i pracy, ale także czerpać z szerszej wiedzy i korzystać z większego potencjału innowacyjnego.

4.6 Rola Komisji. Aby wywiązać się ze swojej roli koordynatora, Komisja w porozumieniu z zainteresowanymi podmiotami powinna utworzyć odpowiednie struktury programów badawczo-rozwojowych. W gronie urzędników Komisji zajmujących się danymi projektami powinni znaleźć się doświadczeni eksperci, oddani sprawie i cieszący się międzynarodowym uznaniem, którzy byliby wyspecjalizowani w danej dziedzinie oraz identyfikowaliby się z koordynowanymi przez siebie projektami.

4.7 Zrozumienie, udział i akceptacja – informacja i przejrzystość. Skuteczność wszystkich wymienionych dotąd środków zależy od pełnego i otwartego informowania społeczeństwa, a zwłaszcza obywateli, których proponowane środki mogą potencjalnie dotyczyć, jak również od odpowiedniego zaangażowania społeczeństwa razem z politykami, przedstawicielami przemysłu i innymi podmiotami w procesy podejmowania decyzji. Najważniejszymi środkami, dzięki którym można osiągnąć zrozumienie i akceptację, są pełna informacja, udział i przejrzystość.

4.8 Wcześniejsze opinie Komitetu. Komitet zwraca uwagę na fakt, że wiele z omawianych tu kwestii było już przedmiotem wydawanych przezeń opinii, w których znalazły się również szczegółowe wyjaśnienia na tematy przedstawione tutaj w skrócie. Odsyła zwłaszcza do następujących opinii:

—	INT/146 – Zapotrzebowanie na badania na rzecz bezpiecznych i zrównoważonych dostaw energii (21);

—	TEN/299 – Efektywność energetyczna w budynkach – wkład użytkowników końcowych (22);

—	TEN/311 – Pozytywne i negatywne skutki rosnących wymagań w zakresie energii i ochrony środowiska dla konkurencyjności przemysłu europejskiego (23);

—	TEN/332 – Europejski strategiczny plan w dziedzinie technologii energetycznych (24);

—	TEN/398 – Gospodarka wydajna ekologicznie – rozpoczęcie nowej ery energetycznej (25);

—	TEN/340 – Zrównoważona produkcja energii z paliw kopalnych (26);

—	TEN/404 – Ocena i analiza wpływu i skutków europejskiej polityki energetycznej na MŚP (27);

—	NAT/391 – Międzynarodowe negocjacje w sprawie zmian klimatycznych (28);

—	„Nie ma odwrotu” – rezolucja Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie zmian klimatu, Kopenhaga, 7-18 grudnia 2009 r.

Bruksela, 27 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) SEC(2009) 1296 z 7 października 2009 r.

(2) Według szacunków Międzynarodowej Agencji Energetycznej (IEA) do roku 2050 światowe zużycie energii wzrośnie o 50 %.

(3) Według konserwatywnych szacunków do roku 2050 wyczerpana zostanie połowa dostępnych zasobów kopalnych.

(4) Z wyjątkiem CCS.

(5) COM (2010) 2020 „Europa 2020”.

(6) Międzynarodowa Agencja Energetyczna IEA: Word Energy Outlook 2009 – scenariusz odniesienia.

(7) IEA, World Energy Outlook 2009 – Scenariusz 450.

(8) SEC(2009)1296 z 7 października 2009 r.

(9) Dz.U. C 10 z 15.1.2008, s. 22.

(10) Na przykład dochody z licytacji w okresie rozliczeniowym 2013–2020.

(11) Tymczasem Komisja proponuje w swoim komunikacie, aby było to tylko 50 % i niewyłącznie na B+R (zob. pkt 2.3.6).

(12) Obejmuje to również geotermię.

(13) INT/509 – jeszcze nieopublikowana w Dzienniku Urzędowym.

(14) Raport Eurostatu z 2009 r.

(15) Dz.U. C 175 z 28.7.2009, s. 1; Dz.U. C 120 z 16.5.2008, s. 15.

(16) Z wyjątkiem specjalnych zastosowań wojskowych.

(17) O ile nie można dopuścić stosowania napędów atomowych.

(18) Dopóki będzie się nadal wykorzystywać kopalne źródła energii, również tutaj rozwiązaniem pozwalającym na zmniejszenie emisji do atmosfery będzie wychwytywanie i składowanie CO2.

(19) Atmos. Chem. Phys. Discuss., 7, 11191–11205, 2007.

(20) Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji „Strategiczne ramy europejskie na rzecz międzynarodowej współpracy naukowo-technicznej”, Dz.U. C 306 z 16.12.2009, s. 13.

(21) Dz.U. C 241 z 7.10.2002, s. 13.

(22) Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 62.

(23) Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 72.

(24) Dz.U. C 27 z 3.2.2009, s. 53.

(25) Dotychczas nieopublikowana w Dzienniku Urzędowym.

(26) Dz.U. C 77 z 31.3.2009, s. 49.

(27) Dotychczas nieopublikowana w Dzienniku Urzędowym.

(28) Dz.U. C 77 z 31.3.2009, s. 73.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/56

COM(2009) 490 wersja ostateczna

2011/C 21/10

Sprawozdawca: Raymond HENCKS

Dnia 30 września 2009 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

„komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Plan działania na rzecz mobilności w miastach«”

COM(2009) 490 wersja ostateczna.

3 listopada 2009 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego.

Mając na względzie pilny charakter prac (art. 59 ust. 1 regulaminu wewnętrznego), na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 27 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Raymonda HENCKSA na sprawozdawcę generalnego oraz stosunkiem głosów 175 do 1 – 1 osoba wstrzymała się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Obszary miejskie stanowią przestrzeń życia ponad 60 % populacji europejskiej. Praktycznie wszystkie te obszary napotykają na takie same problemy spowodowane ruchem drogowym: zatory komunikacyjne, szkodliwość dla środowiska, zanieczyszczenie powietrza i hałas, wypadki drogowe, problemy zdrowotne, wąskie gardła łańcucha dostaw, itd.

1.2 EKES w pełni popiera w związku z tym plan dotyczący mobilności w miastach, za pośrednictwem którego Komisja Europejska proponuje władzom lokalnym, regionalnym i krajowym ścieżki działań, które oferują jak najwyższą i jak najbardziej zrównoważoną jakość życia w obszarach miejskich.

1.3 EKES jest przekonany, że w niektórych dziedzinach mobilności w miastach wspólne działania wewnątrz Wspólnoty mogą wnieść oczywistą wartość dodaną i z tego powodu opowiada się za jaśniejszą definicją dziedzin kompetencji i odpowiedzialności Unii, zgodnie z zasadą pomocniczości i proporcjonalności.

1.4 Niemniej jednak należy stwierdzić, że propozycje Komisji zawarte w jej planie działania stanowią w dużej mierze krok wstecz w stosunku do zaleceń przedstawionych przez EKES w jego wcześniejszych opiniach dotyczących mobilności w miastach.

1.5 Tym sposobem większość środków zalecanych przez Komisję nie wykracza poza etap dobrych rad – skądinąd godnych pochwały – ale nie mających żadnej mocy obowiązującej ani rewolucyjnego charakteru.

1.6 Co więcej fakt, że odnajdujemy w opiniowanym komunikacie dużą część tematów i propozycji, które figurowały już w komunikacie „rozwój sieci obywatelskiej” z 1998 roku, sprawia wrażenie, że od tamtej pory sytuacja wcale się nie poprawiła. W tym kontekście EKES wyraża ubolewanie z powodu braku bilansu inicjatyw przewidzianych we wspomnianym komunikacie.

1.7 Tym razem opiniowanemu planowi działania powinny przynajmniej towarzyszyć cele ilościowe mierzalne na podstawie zestawu wskaźników, które miasta i regiony podmiejskie powinny starać się osiągnąć za sprawą wybranych przez nie planów dotyczących zrównoważonej mobilności.

1.8 EKES uważa, że opiniowany plan działania powinien zostać koniecznie uzupełniony innym planem omawiającym bardziej szczegółowo, między innymi, przestępczość w transporcie publicznym, mobilność niezmotoryzowaną oraz ruch motocyklowy.

1.9 EKES popiera zamiar hiszpańskiej prezydencji Rady, która pragnie stworzyć mechanizm lub program paneuropejski zmierzający do promowania dostępności miast i gmin Europy, szczególnie dla osób z ograniczeniami ruchowymi, i wyraża swoje pragnienie ścisłej współpracy przy takiej inicjatywie z racji korzyści, jakie przedstawia ona dla społeczeństwa obywatelskiego.

1.10 EKES zaleca wreszcie, aby lepiej ukierunkować przeznaczenie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii, zwłaszcza poprzez utworzenie specyficznego instrumentu finansowego w celu wspierania mobilności w miastach. Proponuje uzależnić przyznawanie funduszy od wdrożenia planów dotyczących mobilności w miastach i od przestrzegania kryteriów dostępności dla osób z ograniczeniami ruchowymi.

2. Źródło planu działania

2.1 Dnia 30 września 2009 r. Komisja Europejska przyjęła plan działania na rzecz mobilności w miastach, który, choć nie jest to wyraźnie określone w tytule, ma być zrównoważony.

2.2 Publikacja wspomnianego planu działania jest odpowiedzią Komisji Europejskiej na wnioski wielu podmiotów, przede wszystkim Parlamentu Europejskiego, ale również EKES-u, który w swojej opinii rozpoznawczej w sprawie transportu na obszarach miejskich i metropolitalnych (1), oraz w innych opiniach (2) opowiadał się za taką inicjatywą. Według EKES-u takiemu planowi powinny towarzyszyć ilościowe cele poprawy jakości życia, ochrony środowiska i efektywności energetycznej w miastach.

2.3 25 września 2007 r. Komisja rozpoczęła konsultacje społeczne w sprawie zielonej księgi „W kierunku nowej kultury mobilności w mieście”. Wspomniane konsultacje szeroko potwierdziły, że Unia Europejska ma do odegrania istotną rolę we wspieraniu zrównoważonej mobilności w miastach.

2.4 Natomiast opublikowanie planu działania (przewidziane w programie prac legislacyjnych Komisji Europejskiej na 2008 rok) zostało ogłoszone, następnie wielokrotnie przełożone, w obliczu sprzeciwu niektórych, uważających, że wszelka inicjatywa w tej dziedzinie ze strony Komisji będzie sprzeczna z zasadą pomocniczości i ze swobodą administrowania przysługującą samorządom lokalnym i regionalnym.

2.5 O ile Komisja nie zdołała, z wyżej wymienionych powodów, przedstawić swojego planu działania jak było to przewidziane przed końcem 2008 roku, Parlament Europejski, obawiając się całkowitego zaniechania inicjatywy, podjął ten temat i przegłosował rezolucję w sprawie planu działania na rzecz mobilności w mieście (3) w celu wsparcia Komisji. Ponadto Parlament wezwał Komisję, by zamieściła pewną ilość wskazówek z zielonej księgi w przewodniku dla samorządów lokalnych.

3. Rola UE w dziedzinie mobilności w miastach

3.1 O ile nie brakuje deklaracji politycznej woli w kwestii zrównoważonego transportu miejskiego, to należy jeszcze zadbać o ich powiązanie z konkretnymi rozwiązaniami i instancjami najlepiej przygotowanymi do ich wdrożenia.

3.2 Systemy transportu miejskiego są częścią europejskiego systemu transportu oraz wspólnej polityki transportowej. Nieformalna Rada Ministrów Transportu UE z 16 lutego 2010 r. uznała potrzebę wprowadzenia planów dotyczących mobilności w miastach za pomocą prawodawstwa skoordynowanego pomiędzy władzami lokalnymi, regionalnymi, krajowymi i wspólnotowymi, by promować większą integrację infrastruktur i usług transportowych w strategiach terytorialnych, miejskich i wiejskich.

3.3 Liczne dyrektywy, rozporządzenia, komunikaty i europejskie programy działania mają już teraz bardzo duży wpływ na transport miejski czy to w kontekście zmiany klimatu, ochrony zdrowia, środowiska, zrównoważonej energii, bezpieczeństwa drogowego czy też inwestycji dotyczących transportu publicznego i świadczenia usług transportu publicznego.

3.4 Aby skrupulatnie przestrzegać zasady pomocniczości, Komisja zachęca jedynie miasta do wprowadzania środków zwalczania zmiany klimatu, tworzenia wydajnych i zrównoważonych systemów transportu, wszystko to w oparciu wyłącznie o dobrowolne zaangażowanie.

3.5 W tym kontekście EKES chciałby przypomnieć, że nawet jeśli miasta i regiony podmiejskie bardzo się różnią, stawiają one jednak czoła wspólnym problemom związanym z rozwojem zrównoważonym, które wykraczają poza granice miast i które mogą zostać rozwiązane jedynie dzięki spójnemu zestawowi działań na poziomie europejskim na wzór wspólnotowych przepisów dotyczących jakości powietrza czy zarządzania poziomem hałasu w środowisku (4).

3.6 Dochodzi do tego fakt, że w swoim komunikacie „Zrównoważona przyszłość transportu: w kierunku zintegrowanego, zaawansowanego technologicznie i przyjaznego użytkownikowi systemu” (5) Komisja stwierdza, że w dziedzinie polityki transportowej, „osiągnięcia w zakresie realizacji celów polityki zrównoważonego rozwoju UE okazały się jednak skromniejsze: zgodnie ze sprawozdaniem z postępów z 2007 r. europejski system transportowy wciąż pod wieloma względami nie wkroczył na drogę zrównoważonego rozwoju”.

3.7 W niedawnej opinii rozpoznawczej dotyczącej założeń europejskiej polityki transportowej po 2010 roku (6) EKES stwierdził, że choć transport jest kluczem do dużej liczby swobód (swobody wykonywania pracy i mieszkania w różnych częściach świata, swobody do korzystania z różnych produktów i usług, wolności handlu i nawiązywania kontaktów osobistych), to nie zmienia to faktu, że głównym zadaniem polityki jest ustanowienie ram, a nawet granic, dla tych „swobód”, jeżeli naruszają one inne swobody lub potrzeby czy nawet im zagrażają. Dotyczy to na przykład zdrowia ludzkiego, naszego środowiska lub naszego klimatu, ale również potrzeb przyszłych pokoleń.

3.8 Nawet jeśli polityki transportu miejskiego opracowane przez kilka pionierskich miast w dziedzinie transportu zrównoważonego stanowią dowód, że możliwe jest odwrócenie niekorzystnych tendencji, o ile zaangażowani decydenci utorują ku temu drogę, nagląca potrzeba globalnego ograniczenia emisji CO2 pokazuje absolutną konieczność wspólnego europejskiego zaangażowania.

3.9 Ruch drogowy w miastach, a szczególnie poruszanie się zmotoryzowane są odpowiedzialne za 40 % emisji CO2 i 70 % emisji innych zanieczyszczeń pochodzących z transportu drogowego. Unia będzie mogła zrealizować swoje własne cele w dziedzinie zmiany klimatu jedynie zmieniając swoje polityki transportu miejskiego. Wyzwaniom nie można sprostać w sposób zrównoważony poprzez odizolowane, wyłącznie punktowe działania na poziomie lokalnym lub regionalnym, jak chwalebne i nieodzowne by one nie były.

3.10 Należy zatem uruchomić wszystkie zasoby europejskie, by wspierać działania na poziomie lokalnym i regionalnym, w celu osiągnięcia celów ogólnej strategii Unii Europejskiej zmierzających do zwalczania zmiany klimatu, do zwiększenia efektywności energetycznej, do rozwoju energii ze źródeł odnawialnych oraz do wzmocnienia spójności społecznej.

4. Zawartość planu działania

4.1 Plan działania zaproponowany przez Komisję dotyczy zarówno transportu osób, jak i towarów w obszarach miejskich i podmiejskich i opiera się w dużej mierze na wynikach konsultacji społecznych rozpoczętych 25 września 2007 r.

4.2 Jego celem jest pomoc władzom lokalnym, regionalnym i krajowym w promowaniu kultury zrównoważonej mobilności w miastach, szczególnie poprzez zmniejszenie ruchu drogowego i zatorów komunikacyjnych w miastach, a dzięki temu ograniczenie liczby wypadków drogowych, zanieczyszczenia powietrza i zużycia energii, nie narzucając im jednak gotowych rozwiązań.

4.3 Plan działania Komisji nie zastępuje zatem w żaden sposób władz lokalnych, regionalnych i krajowych w wyborze rozwiązań zalecanych przez Komisję przy podejmowaniu problemów, które rodzi mobilność w miastach. Plan ma pobudzać do działania i proponuje zebranie i udokumentowanie doświadczeń oraz podzielenie się nimi w celu promowania dobrych praktyk, pomoc w wykorzystaniu możliwości finansowania lub współfinansowania ze strony Unii, popieranie projektów badawczych i przygotowanie materiałów zawierających wskazówki, szczególnie w dziedzinie transportu towarów lub inteligentnych systemów transportu.

4.4 Ogólny plan działania wymienia 20 konkretnych działań poklasyfikowanych w sześć głównych tematów, streszczonych poniżej, które zostaną wdrożone według określonego harmonogramu do 2012 roku.

4.4.1 Wspieranie zintegrowanej polityki

Chodzi o rozwinięcie zintegrowanego podejścia uwzględniającego wzajemną zależność różnych rodzajów transportu, ograniczenia wynikające z przestrzeni miejskiej oraz rolę systemów miejskich, aby promować wzajemne powiązanie wszystkich środków transportu, szczególnie w ramach planów dotyczących mobilności w miastach.

4.4.2 Uwzględnienie dobra obywateli

Należy zwrócić uwagę na:

—	środki zachęcające (opłaty, jakość, dostępność dla osób z ograniczeniami ruchowymi, informację, prawa pasażerów, zielone strefy, itd.), by nakłonić obywateli do regularnego korzystania z transportu zbiorowego lub z niezmotoryzowanych środków transportu;

—	kampanie edukacyjne, informacyjne i uświadamiające na rzecz zachowań sprzyjających mobilności zrównoważonej;

—	energooszczędne prowadzenie pojazdów przez kierowców indywidualnych i zawodowych.

4.4.3 Bardziej ekologiczny transport miejski

Plan działania przewiduje wspieranie badań i rozwoju w dziedzinie pojazdów nisko- lub bezemisyjnych oraz nieszkodliwych środków transportu. Komisja przygotuje internetowy przewodnik zawierający informacje dotyczące czystych pojazdów, oraz ułatwi wymianę informacji o miejskich systemach opłat. Ma również zbadać skuteczność opłat wjazdowych i internalizację kosztów zewnętrznych.

4.4.4 Wzmocnienie finansowania

Komisja pragnie działać na rzecz racjonalizacji istniejących europejskich źródeł finansowania i przeanalizować przyszłe potrzeby. Opublikuje materiał zawierający wskazówki dotyczące zrównoważonej mobilności w miastach oraz polityki w dziedzinie spójności społecznej i zbada różne systemy ustalania opłat w transporcie miejskim. Celem jest upowszechnienie wiedzy o obecnych możliwościach finansowania ze strony Unii oraz zoptymalizowanie tych, które istnieją poprzez poprawę funkcjonowania całości instrumentów, takich jak fundusze strukturalne i fundusze na badania, zbadanie innowacyjnych mechanizmów partnerstwa publiczno-prywatnego oraz przeanalizowanie potrzeb samofinansowania zrównoważonej mobilności w miastach.

4.4.5 Dzielenie się doświadczeniem i wiedzą

Zainteresowane strony powinny móc skorzystać z dotychczasowych doświadczeń zdobytych przez innych. W tym celu Komisja stworzy bazę danych z informacjami o wielu przetestowanych i już stosowanych rozwiązaniach. Ta baza danych będzie również dawała ogląd całości prawodawstwa europejskiego i przydatnych instrumentów finansowych, szczególnie za pośrednictwem centrum monitorowania mobilności w miastach w postaci wirtualnej platformy.

4.4.6 Optymalizacja mobilności w miastach

Aby ułatwić przejście na bardziej przyjazne dla środowiska rodzaje transportu oraz wydajniejszą logistykę, Komisja zamierza przyspieszyć realizację planów dotyczących zrównoważonej mobilności w miastach i regionach. W tym celu przygotuje materiały zawierające wskazówki dotyczące istotnych aspektów tych planów, takich jak dystrybucja towarów w środowisku miejskim i inteligentne systemy transportu.

4.5 W 2012 r. Komisja przeprowadzi przegląd wprowadzenia w życie ogólnego planu działania oraz oceni potrzebę podjęcia dalszych kroków.

5. Uwagi ogólne

5.1 Transport publiczny należy do usług świadczonych w interesie ogólnym i, z tego tytułu, powinien spełniać kryteria powszechności, dostępności, ciągłości, jakości i przystępnej ceny. W myśl tego EKES popiera wszystkie, zmierzające w dobrym kierunku, działania zaplanowane w opiniowanym komunikacie.

5.2 Niemniej jednak, choć z jednej strony EKES wyraża zadowolenie z faktu, że w dokumencie Komisji jego opinia w sprawie zielonej księgi na temat mobilności w miastach jest cytowana pośród opinii służących za podstawę opiniowanego komunikatu, należy stwierdzić, że propozycje Komisji stanowią w dużej mierze krok wstecz w stosunku do zaleceń EKES-u przedstawionych we wspomnianej opinii i w jego wcześniejszych opiniach w tej sprawie (7).

5.3 Nie podważając zasady pomocniczości ani ograniczonych kompetencji, jakie w tej dziedzinie posiada Unia, EKES wyraża ubolewanie, że zalecenia zawarte w jego opinii rozpoznawczej (8) (Integracja polityki transportowej i gospodarki przestrzennej na rzecz bardziej zrównoważonego transportu miejskiego) popierające wzmocnienie roli Unii nie znalazły jeszcze pozytywnego ciągu dalszego.

5.4 Kierując się troską o to, by nie naruszyć zasady pomocniczości, Komisja przyjmuje raczej funkcję ułatwiania lub towarzyszenia niż regulowania lub świadczenia usług. Większość środków zalecanych przez Komisję nie wykracza poza etap dobrych rad – skądinąd godnych pochwały – ale nie mających żadnej mocy obowiązującej ani rewolucyjnego charakteru.

5.5 Poza tym, czytając opiniowany komunikat, należy stwierdzić, że mamy do czynienia w tym przypadku z kopią, o ile nie w formie to przynajmniej co do treści, komunikatu w sprawie rozwoju sieci obywatelskiej COM(1998) 431 wersja ostateczna.

5.6 Jedenaście lat po opublikowaniu komunikatu z 1998 roku, znanego pod hasłem „pchać i ciągnąć” (wypychać z samochodów prywatnych i ciągnąć ku transportowi publicznemu), znajdujemy dziś te same tematy, szczególnie: zachęcanie do wymiany informacji i porównywania wyników, wprowadzenie odpowiednich ram politycznych, wykorzystanie instrumentów finansowych Unii Europejskiej.

5.7 EKES wyraża ubolewanie z powodu braku bilansu inicjatyw przewidzianych w komunikacie z 1998 roku, takich jak, na przykład, europejski portal informacji o transporcie lokalnym (ELTIS), porozumienie zawarte z Siecią Miast i Regionów (POLIS), wzajemne powiązanie krajowych sieci ścieżek rowerowych, rozwój systemu samooceny wybitnych osiągnięć, pilotażowy projekt poziomów odniesienia dla lokalnych systemów transportu pasażerskiego, przewodnik dotyczący zarządzania mobilnością i analizy utrudnień, elektroniczne kasy biletowe, kształcenie zawodowych kierowców, komunikat w sprawie zarządzania mobilnością przewidziany na 2000 rok, jak również liczne zapowiadane projekty badawcze.

5.8 EKES życzyłby sobie, by tym razem opiniowanemu planowi działania towarzyszyły przynajmniej cele ilościowe mierzalne na podstawie zestawu wskaźników (zob. opinia CESE 1196/2009), które miasta i regiony podmiejskie powinny starać się osiągnąć za sprawą wybranych przez nie planów dotyczących zrównoważonej mobilności.

5.9 Ich brak jest tym bardziej godny ubolewania, że w komunikacie „Zrównoważona przyszłość transportu: w kierunku zintegrowanego, zaawansowanego technologicznie i przyjaznego użytkownikowi systemu” COM(2009) 279 wersja ostateczna, Komisja ubolewa, że osiągnięcie ustalonych celów w zakresie zrównoważonego transportu jest jeszcze bardzo odległe i że konieczna jest zasadnicza zmiana kierunku działań.

5.10 Kwestie społeczne, presja wywierana na środowisko przez społeczeństwo konsumpcyjne, mobilność niezmotoryzowana, ruch motocyklowy i działania w celu zasadniczego unikania poruszania się zmotoryzowanego zostały raczej pozostawione na uboczu. Podobnie rzecz się ma ze współpracą transgraniczną, problemami z planowaniem przestrzennym, projektami urbanistycznymi i rozrostem miast, które zwiększa zapotrzebowanie na infrastruktury transportowe.

5.11 EKES uważa zatem, że opiniowany plan działania powinien zostać koniecznie uzupełniony innym planem omawiającym bardziej szczegółowo, między innymi, mobilność niezmotoryzowaną oraz ruch motocyklowy.

5.12 W opiniowanym planie działania zatroszczono się w pierwszej kolejności raczej o „zoptymalizowanie” indywidualnej mobilności zmotoryzowanej i zarządzanie nią niż o jej unikanie. Restrykcyjne zarządzanie potrzebami związanymi z użytkowaniem samochodu, czy to poprzez podejścia pozytywne jak promocja systemów wspólnych dojazdów, czy też poprzez środki zniechęcające (zniechęcająca polityka parkingowa, opłaty wjazdowe, mandaty) ogranicza się do ogłoszenia badania poświęconego różnym zasadom dostępu do rozmaitych rodzajów zielonych stref.

5.13 Przewidziane w planie działania badania poświęcone zwłaszcza społecznej akceptacji miejskich opłat wjazdowych, stosowania energooszczędnego prowadzenia pojazdów, internalizacji kosztów zewnętrznych i dostępności technologii oraz sposobowi odzyskiwania tych kosztów z pewnością wniosą wartość dodaną, choć trzeba jeszcze, by konkretne nasuwające się w związku z tym działania nie zostały złożone w ofierze na ołtarzu dyskusji o zasadzie pomocniczości.

5.14 Wreszcie, plan działania nie zajmuje się sposobem, w jaki społeczeństwo obywatelskie mogłoby zostać ściślej włączone w działania na rzecz mobilności zrównoważonej, pomimo tego, iż społeczeństwo obywatelskie ma możliwość wspólnego zmobilizowania podmiotów i decydentów politycznych oraz uwrażliwienia wszystkich grup społecznych w celu dokonania przeglądu i zmiany nawyków związanych z poruszaniem się.

6. Uwagi szczegółowe

W uzupełnieniu swoich powyżej sformułowanych uwag ogólnych, EKES pragnie skomentować kilka z 20 konkretnych działań.

Działanie 1 – Szybsze wprowadzanie planów dotyczących mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju

Działanie 6 – Usprawnienie informacji o transporcie

6.1 EKES popiera fakt, że Komisja będzie w przyszłości udzielać logistycznego wsparcia władzom lokalnym w opracowywaniu planów dotyczących mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju, obejmujących przewozy osób i towarów.

6.2 Plan działania określa, że w perspektywie długoterminowej Komisja może podjąć kolejne działania, np. w formie zachęt i zaleceń.

6.3 EKES pragnie ponowić swoją propozycję poddania wszelkiej pochodzącej z funduszy europejskich pomocy finansowej gminom obowiązkowi opracowania planów dotyczących mobilności, zakładając, że miastom będzie pozostawiona swoboda w kwestii przystosowania tych planów do lokalnej specyfiki.

6.4 Niemniej jednak plany te powinny zawierać obowiązkowy cel przejścia do środków transportu przyjaznych dla środowiska zgodnych z minimalnymi wymaganiami europejskimi, by:

—	wszystkie kategorie mieszkańców, gości i grup zawodowych mogły korzystać ze zrównoważonych środków poruszania się oraz by wyeliminować nierówności społeczne w dziedzinie mobilności;

—	zmniejszyć emisje CO2, zanieczyszczenie, szkodliwy hałas i zużycie energii;

—	poprawić skuteczność i wydajność transportu pasażerów i towarów z uwzględnieniem kosztów zewnętrznych.

6.5 Przestrzeganie tych kryteriów powinno być podstawą przyznawania specjalnej nagrody „mobilność w miastach” proponowanej przez Komisję i do której szybkiego wprowadzenia EKES może jedynie zachęcać.

Działanie 4 – Platforma do spraw praw pasażerów w miejskim transporcie publicznym

6.6 EKES wyraża ubolewanie, że jego propozycja, by wszystkie prawa użytkowników środków transportu zbiorowego zebrać w jednej „karcie praw” nie została uwzględniona.

6.7 Popiera natomiast ogłoszenie Komisji o uzupełnieniu działań regulacyjnych wspólnymi wskaźnikami jakości, zmierzającymi do ochrony praw pasażerów i osób z ograniczeniami ruchowymi, jak również wspólnie uzgodnionych procedur składania skarg oraz mechanizmów sprawozdawczości.

6.8 EKES wyraża ubolewanie, że w opiniowanym komunikacie nie odniesiono się do jednej z podstawowych barier w korzystaniu z transportu publicznego, to znaczy do braku bezpieczeństwa, szczególnie na liniach najmniej uczęszczanych, oraz do kwestii poruszania się wieczorami lub w nocy, choć wystarczająca ilość dobrze poinformowanego personelu towarzyszącego, podobnie jak nadzór kamer, stanowią skuteczne środki prewencyjne w zwalczaniu przestępczości w transporcie publicznym.

6.9 Duża liczba podmiotów prowadząca do znacznej heterogeniczności formy i treści w działaniach sprawia, że nieodzowne jest regularne przeprowadzanie oceny działań, by móc ocenić, czy dane działanie lub polityka odpowiada potrzebom użytkowników, aby w stosownym wypadku móc ją dostosować, zmienić lub przerwać. Plan działania Komisji milczy jednak na ten temat.

Działanie 5 – Poprawa dostępności transportu dla osób z ograniczeniami ruchowymi

6.10 EKES ocenia, że liczba europejskich obywateli z ograniczeniami ruchowymi (osób starszych, inwalidów, osób niepełnosprawnych, ale również kobiet ciężarnych lub osób z wózkiem dziecięcym) znacznie przewyższa liczbę 100 milionów.

6.11 O ile prawdą jest, że niektóre miasta wprowadziły godne naśladowania środki na rzecz osób z ograniczeniami ruchowymi, o tyle inicjatywy te mają pojedynczy charakter. Zbyt często osoby te stają wobec barier nie do pokonania związanych z ich poruszaniem się w środkach transportu publicznego (dostępność, wyposażenie) lub na piechotę (skomplikowane skrzyżowania, wąskie chodniki, tarasy kawiarń / restauracji umieszczone na chodnikach). Do tego dochodzi niski poziom kultury obywatelskiej innych obywateli (dzikie parkingi, nieprzestrzeganie parkingów zastrzeżonych dla osób niepełnosprawnych). EKES popiera zamiar hiszpańskiej prezydencji Rady, która pragnie stworzyć mechanizm lub program paneuropejski zmierzający do promowania dostępności miast i gmin Europy i wyraża swoje pragnienie ścisłej współpracy przy takiej inicjatywie z racji korzyści, jakie przedstawia ona dla społeczeństwa obywatelskiego.

6.12 Pomoce techniczne nie są wystarczająco rozwinięte, aby odpowiedzieć na rzeczywiste potrzeby z powodu słabych rozmiarów rynku, co hamuje inwestycje i innowacje.

6.13 EKES popiera więc w pełni włączenie kwestii dostępności dla osób z ograniczeniami ruchowymi do europejskiej strategii na rzecz osób niepełnosprawnych na lata 2010–2020 oraz opracowanie odpowiednich wskaźników jakości i mechanizmów sprawozdawczości.

6.14 Działaniom tym powinno towarzyszyć udostępnianie stosownych środków finansowych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, ale przede wszystkim na poziomie unijnym poprzez fundusze europejskie.

Działanie 8 – Kampania na temat zachowań sprzyjających mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju

6.15 Komisja pragnie rozważyć stworzenie specjalnej nagrody zachęcającej do przyjmowania planów dotyczących mobilności w miastach zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju.

6.16 EKES może jedynie poprzeć wprowadzenie takiej nagrody odnosząc się przy tym do swojej opinii (CES 324/99) w sprawie zielonej księgi na temat rozwoju sieci obywatelskich, w której już wtedy zauważał, że przyznawanie znaków jakości i / lub nagród stanowi prawdziwą zachętę dla konkurencyjności w dziedzinie jakości.

Działanie 12 – Badanie na temat miejskich aspektów internalizacji kosztów zewnętrznych

Działanie 13 – Wymiana informacji na temat miejskich systemów ustalania opłat

6.17 O ile nie podlega dyskusji, że przystępny cenowo transport publiczny jest opłacalny z punktu widzenia społeczeństwa, o tyle oczywiste jest również, że z punktu widzenia ekonomicznego jest on nieuchronnie deficytowy; przychody pochodzące od użytkowników nie pokrywają całości kosztów użytkowania, a tym bardziej kosztów inwestycji, stąd nieodzowne są dofinansowania publiczne.

6.18 EKES zgadza się w tym kontekście, że zapowiedziane przez Komisję studium metodologiczne w zakresie miejskich aspektów internalizacji kosztów wniesie w przyszłości przejrzystość do kalkulacji kosztów sektora. EKES przypomina, że kwestia kosztów zewnętrznych pojawiła się już w komunikacie z 1998 roku, podobnie jak możliwość ponownego inwestowania dochodów z opłat drogowych na poziomie lokalnym, zwłaszcza w transporcie publicznym i dostosowaniach na rzecz ruchu pieszego i rowerowego. Od tamtej pory te dwie kwestie pozostają w zawieszeniu.

Działanie 15 – Analiza potrzeb w zakresie przyszłego finansowania

6.19 Jedynie 9 % kredytów z funduszy strukturalnych przeznaczonych na transport dotyczy poruszania się w mieście, podczas gdy praktycznie wszystkim miastom i regionom brakuje (w bardzo różnym stopniu) środków potrzebnych na wystarczające inwestycje w mobilność w miastach.

6.20 Nawet jeśli Komisja przewiduje w swoim planie działań zbadanie potrzeb przyszłego finansowania począwszy od 2010 roku, równocześnie nadal wspierając finansowo program CIVITAS (9), EKES życzyłby sobie bardziej formalnego zobowiązania do przyznania dodatkowych funduszy, nie zaniedbując przy tym możliwości finansowania, przynajmniej w części, mobilności w miastach za pośrednictwem funduszy pochodzących z systemów miejskich opłat wjazdowych lub opłat parkingowych. EKES proponuje stworzenie specyficznego instrumentu finansowego w celu wspierania mobilności w miastach.

6.21 W swoim komunikacie w sprawie rozwoju sieci obywatelskiej z 1998 roku, Komisja zamierzała wspierać priorytetowo zrównoważone systemy transportu lokalnego i regionalnego i chciała zbadać, jak czuwać nad tym, by podmioty promujące te systemy transportu brały pod uwagę warunki dostępności. EKES byłby bardzo zainteresowany zapoznaniem się z wynikami tego studium.

6.22 EKES ocenia, że przegląd przyszłych uregulowań dotyczących funduszy wspólnotowych przewidziany na 2013 rok powinien, raczej niż ustalać poziom priorytetowości, uzależnić przyznawanie wspólnotowych środków finansowych transportowi publicznemu w miastach od wdrożenia planów dotyczących mobilności w miastach i od skrupulatnego przestrzegania kryteriów dostępności dla osób z ograniczeniami ruchowymi.

Działanie 17 – Powołanie centrum monitorowania mobilności

6.23 EKES z zadowoleniem przyjmuje powołanie centrum monitorowania mobilności w mieście będące platformą wirtualną, zakładając, że wymiana dobrych praktyk powinna dotyczyć wszystkich aspektów mobilności w miastach, w tym dostępności dla osób z ograniczeniami ruchowymi.

Bruksela, 27 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 168 z 20.7.2007, s. 77.

(2) Dz.U. C 224 z 30.8.2008, s. 39; Dz.U. C 317 z 23.12.2009, s. 1.

(3) (2008/2217(INI)) – sprawozdawca: Gilles SAVARY.

(4) Dyrektywa 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy; Dyrektywa 2002/49/WE odnosząca się do zarządzania poziomem hałasu w środowisku.

(5) COM(2009) 279 wersja ostateczna.

(6) Dz.U. C 255 z 27.9.2010, s. 110.

(7) Dz.U. C 255 z 27.9.2010, s. 110; Dz.U. C 224 z 30.8.2008, s. 39; Dz.U. C 168 z 20.7.2007, s. 77.

(8) Dz.U. C 317 z 23.12.2009, s. 1.

(9) CIVITAS: (City Vitality Sustainability) wspólnotowy program badań i innowacji w dziedzinie transportu miejskiego.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/62

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie badania wypadków i incydentów w lotnictwie cywilnym oraz zapobiegania im

COM(2009) 611 wersja ostateczna – 2009/0170 (COD)

2011/C 21/11

Sprawozdawca generalny: Jacek KRAWCZYK

Dnia 20 listopada 2009 r. Rada, działając na podstawie art. 80 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie badania wypadków i incydentów w lotnictwie cywilnym oraz zapobiegania im

COM(2009) 611 wersja ostateczna – 2009/0170 (COD).

Dnia 15 grudnia 2009 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego.

Mając na względzie pilny charakter prac, na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 27 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, zgodnie z art. 59 ust. 1 regulaminu wewnętrznego, wyznaczył Jacka KRAWCZYKA na sprawozdawcę generalnego oraz 157 głosami – 2 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Obecny wspólnotowy system badania wypadków i zgłaszania zdarzeń w lotnictwie cywilnym działa poniżej swoich optymalnych możliwości. Nie uwzględnia on znacznych postępów na drodze do stworzenia jednolitego rynku lotniczego, zwłaszcza dzięki powołaniu Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego.

1.2 EKES przyjmuje z zadowoleniem wniosek Komisji Europejskiej jako krok na drodze do pokonania niedociągnięć wynikających z faktu, że obecnie badania wypadków w UE odbywają się w warunkach fragmentacji przestrzeni powietrznej.

1.3 Wniosek Komisji przedstawia promowanie dobrowolnej współpracy poprzez europejską sieć organów ds. badania zdarzeń lotniczych. EKES zgadza się z opinią Komisji, że utworzenie europejskiej agencji odpowiedzialnej za badanie wypadków w lotnictwie cywilnym byłoby przedwczesne.

1.4 EKES pragnie podkreślić, że jedynym celem badania wypadków i incydentów powinno być zapobieganie im, a nie obarczanie winą czy dyskredytowanie. EKES uważa zatem, że konieczne jest dalsze przeformułowanie art. 15, by zapewnić jego pełną zgodność z postanowieniami załącznika 13 do Konwencji chicagowskiej.

1.5 EKES podkreśla ogromne znaczenie, jakie dla bezpieczeństwa lotniczego ma prawdziwie niezależny proces badania wypadków wolny od ingerencji zainteresowanych stron, a także ogółu społeczeństwa, polityki, mediów i organów sądowych.

1.6 EKES pragnie podkreślić znaczenie, jakie ma „kultura bezpieczeństwa”, a także zapewnienie przez wszystkie państwa członkowskie UE „właściwej kultury” w krajowych systemach karnych. Należy podjąć na szczeblu UE większe starania w celu zapewnienia, że wszystkie państwa członkowskie zmienią swój krajowy system karny, gwarantując właściwą kulturę.

1.7 Komitet podkreśla w szczególności znaczenie opracowania europejskiej karty właściwej kultury we współpracy z innymi odpowiednimi zainteresowanymi stronami.

1.8 EKES podkreśla znaczenie zagwarantowania pełnej niezależności procesu badania wypadku od wszystkich zainteresowanych stron, w tym Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA). Istotne jest zatem wprowadzenie większej liczby środków ochronnych do prawodawstwa w celu zapewnienia, że organy ds. badania zdarzeń lotniczych będą odgrywać wiodącą rolę.

1.9 EKES podkreśla, że terminowe zapewnienie dostępności listy pasażerów ma niezwykle ważne znaczenie dla rodzin ofiar. Jednocześnie jednak Komitet uważa, że równie ważne jest, aby dostępna lista była prawidłowa.

2. Wstęp

2.1 Transport lotniczy jest jednym z najbezpieczniejszych sposobów podróżowania. Statystyki pokazują, że – pomimo ogromnego wzrostu natężenia ruchu lotniczego od czasu utworzenia jednolitego rynku lotniczego w 1992 r. – Unii Europejskiej udało się podwyższyć poziom bezpieczeństwa lotniczego, dzięki czemu linie lotnicze UE należą do najbezpieczniejszych na świecie.

2.2 Niemniej bezpieczeństwa nie należy nigdy uznawać za rzecz oczywistą i potrzebne są stałe wysiłki na rzecz podniesienia poziomu bezpieczeństwa lotniczego. Bez względu na poziom bezpieczeństwa sektora lotniczego UE nie można nigdy wykluczyć możliwości wystąpienia wypadków lub poważnych incydentów. Konieczne są zatem niezależne badania tych wypadków lub incydentów. Dzięki analizie okoliczności, w których doszło do wypadku, można sporządzić zalecenia zapobiegające jego powtórzeniu się w przyszłości.

2.3 Obowiązek przeprowadzenia badania wypadku w lotnictwie cywilnym nakłada Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, której stronami są wszystkie państwa członkowskie. Szczegółowe normy i zalecane praktyki w tym zakresie określa załącznik 13 do Konwencji chicagowskiej.

2.4 Uznając znaczenie badania wypadków i incydentów, Wspólnota Europejska już w 1980 r. przyjęła dyrektywę 80/1266/EWG w sprawie przyszłej współpracy i wzajemnej pomocy między państwami członkowskimi w dziedzinie badania wypadków lotniczych (1). Dyrektywa z 1980 r. została następnie zastąpiona dyrektywą 94/56/WE (2). Ponadto w 2003 r. przyjęto dyrektywę 2003/42/WE (3) w sprawie zgłaszania zdarzeń w lotnictwie cywilnym.

2.5 Ze względu na fragmentację przestrzeni powietrznej w UE obecny wspólnotowy system badania wypadków i zgłaszania zdarzeń w lotnictwie cywilnym działa poniżej swoich optymalnych możliwości. Nie uwzględnia on należycie znacznych postępów na drodze do stworzenia jednolitego rynku lotniczego, które zwiększyły uprawnienia UE w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego, zwłaszcza dzięki powołaniu Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego. W związku z tym 29 października 2009 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie badania wypadków i incydentów w lotnictwie cywilnym oraz zapobiegania im, które uchyla istniejące prawodawstwo w tych dziedzinach.

3. Wniosek Komisji

3.1 Wniosek Komisji przedstawia promowanie dobrowolnej współpracy tzn. na mocy proponowanego rozporządzenia istniejąca już nieformalna współpraca zostanie przekształcona w europejską sieć organów ds. badania zdarzeń lotniczych („sieć”). „Sieć” nie będzie posiadać osobowości prawnej, a jej uprawnienia będą ograniczone do zadań doradczych i koordynacyjnych.

3.2 Wniosek uzupełnia ponadto dobrowolną współpracę o kilka zobowiązań prawnych, takich jak:

—	wdrożenie do prawa wspólnotowego międzynarodowych norm i zalecanych praktyk odnoszących się do zabezpieczenia dowodów i szczególnie chronionych danych, zgodnie z załącznikiem 13 do Konwencji chicagowskiej;

—	ustanowienie wspólnych wymogów w zakresie organizacji krajowych organów ds. badania zdarzeń lotniczych oraz wzmocnienie niezależności badań wypadków i incydentów;

—	lepsza koordynacja poszczególnych dochodzeń przyczyn wypadków i incydentów;

—	sprecyzowanie wzajemnych praw i obowiązków Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz krajowych organów ds. badania zdarzeń lotniczych bez naruszania niezależności badania wypadków i incydentów;

—	określenie kryteriów, na podstawie których organy ds. badania zdarzeń lotniczych będą wyznaczać pełnomocnych przedstawicieli „państwa projektu”;

—	uwzględnienie „właściwej kultury” poprzez stworzenie podstaw bezsankcyjnego systemu zgłaszania zdarzeń;

—	ustanowienie wspólnych wymogów dla wspólnotowych przedsiębiorstw lotniczych dotyczących list pasażerów i ochrony danych, jakie listy te zawierają (tzn. art. 23 proponowanego rozporządzenia);

—	wzmocnienie ochrony praw ofiar wypadków lotniczych i ich rodzin;

—	lepsza ochrona anonimowości osób uczestniczących w wypadku;

—	ustanowienie wspólnej bazy zaleceń dotyczących bezpieczeństwa i stopnia ich zastosowania.

4. Uwagi szczegółowe

4.1 EKES przyjmuje z zadowoleniem wniosek Komisji Europejskiej jako krok na drodze do pokonania niedociągnięć wynikających obecnie z faktu, że badania wypadków lotniczych w UE prowadzi się w warunkach fragmentacji przestrzeni powietrznej. Podkreśla jednak wagę monitorowania skuteczności wniosku ze względu na to, że niektóre mniejsze państwa członkowskie nie posiadają doświadczenia lub zasobów w dziedzinie badań wypadków. Komitet zaleca więc Komisji określenie kryteriów dotyczących minimalnego wymaganego poziomu kompetencji technicznych organów ds. badania zdarzeń lotniczych i osób przeprowadzających dochodzenia oraz zachęcenie państw członkowskich do przestrzegania zobowiązań w tym zakresie.

4.2 EKES przyjmuje ze szczególnym zadowoleniem pragmatyczne podejście Komisji oparte na pomocniczości i proporcjonalności. Ponadto zgadza się z opinią Komisji, że utworzenie europejskiej agencji odpowiedzialnej za badanie wypadków w lotnictwie cywilnym byłoby przedwczesne, chociaż nie należy go wykluczać w perspektywie długoterminowej. Komitet podkreśla również wagę zapewnienia, by sieć była otwarta dla państw spoza UE, które sąsiadują i ściśle współpracują z Unią, a zwłaszcza dla członków Europejskiej Konferencji Lotnictwa Cywilnego (ECAC).

4.3 EKES podkreśla ogromne znaczenie, jakie dla bezpieczeństwa lotniczego ma prawdziwie niezależny proces badań wolny od ingerencji zainteresowanych stron, a także ogółu społeczeństwa, polityki, mediów i organów sądowych.

4.4 EKES pragnie podkreślić, że jedynym celem badania wypadków i incydentów powinno być zapobieganie im, a nie obarczanie winą czy dyskredytowanie. EKES uważa zatem, że konieczne jest dalsze przeformułowanie art. 15, by zapewnić jego pełną zgodność z postanowieniami załącznika 13 do Konwencji chicagowskiej. Zwłaszcza propozycja zwiększenia uprawnień organów sądowych i podmiotów reprezentujących interes publiczny w celach innych niż badanie wypadków miałaby efekt przeciwny do zamierzonego i utrudniłaby dobrowolne zgłaszanie zdarzeń lub incydentów. Komitet uznaje za niezbędne całkowite oddzielenie badania wypadków od wszelkich procedur sądowych. Mogłoby to wpłynąć negatywnie na gromadzenie informacji o bezpieczeństwie, a zatem doprowadzić do zmniejszenia bezpieczeństwa lotniczego w UE. EKES podkreśla, że nie będzie to miało wpływu na prawa ofiar do odszkodowania w następstwie niezależnego postępowania niemającego związku z procesem dochodzenia w sprawie wypadku. EKES zwraca uwagę na znaczenie ochrony wrażliwych danych dotyczących bezpieczeństwa, jak też ochrony pracowników odpowiedzialnych za zgłaszanie zdarzeń związanych z bezpieczeństwem.

4.4.1 EKES uznaje znaczenie deklaracji wydanej 26 kwietnia 2010 r. przez organizacje sektora lotnictwa w sprawie wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia w sprawie badania wypadków i incydentów w lotnictwie cywilnym oraz zapobiegania im. W deklaracji tej wyrażone zostały poważne zastrzeżenia wobec wniosku Komisji (który poparła Rada ds. Transportu w dniu 11 marca 2010 r.), jeśli chodzi o tzw. prymat dochodzenia sądowego nad dochodzeniem w zakresie bezpieczeństwa. Zdaniem sygnatariuszy deklaracji znacznie ograniczy on organom badającym wypadki możliwość uzyskiwania dzięki wzajemnemu zaufaniu niezbędnych informacji pozwalających określić czynniki, które doprowadziły do wypadku. W konsekwencji organom tym uniemożliwi się formułowanie dobrze przemyślanych zaleceń w zakresie bezpieczeństwa, które są przecież nieodzowne dla poprawy bezpieczeństwa i zapobiegania przyszłym wypadkom. A to nie leży wszak w interesie pasażerów korzystających z transportu lotniczego w Europie.

4.5 EKES pragnie podkreślić znaczenie, jakie ma zapewnienie „właściwej kultury” przez wszystkie państwa członkowskie UE w krajowych systemach karnych. Dla bezpieczeństwa lotniczego konieczne jest, by wyniki badań wypadków były wykorzystywane do zapobiegania przyszłym wypadkom, a nie do karania za niezamierzone błędy, co utrudniałoby odpowiedni przebieg badania wypadków. Zdaniem Komitetu rozporządzenie powinno tworzyć ramy umożliwiające wszystkim stronom dzielenie się informacjami i swobodne wypowiadanie się w warunkach zaufania. Pewność prawna, tj. solidny zestaw przepisów jednoznacznie określających, kiedy informacje o bezpieczeństwie mogą zostać wykorzystane poza kontekstem dochodzenia, jest niezbędna do zapewnienia otwartej i budzącej zaufanie komunikacji. Bez tej pewności osoby zaangażowane obawiałyby się współpracować przy badaniu wypadku. EKES zwraca uwagę, że na szczeblu UE należy podjąć większe starania w celu zapewnienia, że wszystkie państwa członkowskie zmienią swój krajowy system karny, gwarantując właściwą kulturę. Komitet podkreśla w szczególności znaczenie opracowania europejskiej karty właściwej kultury. EKES przyjmuje z zadowoleniem uzgodnienie w dniu 31 marca 2009 r. przez partnerów społecznych europejskiej branży lotnictwa cywilnego „karty właściwej kultury”.

4.6 Komitet uważa, że z punktu widzenia rodzin ofiar istotne znaczenie ma udostępnianie na czas listy pasażerów. Jednak równie ważne jest, by lista ta była prawidłowa. Dlatego też zdaniem EKES-u można byłoby utrzymać termin udostępnienia listy w ciągu jednej godziny pod warunkiem, że dopuści się pewne wyjątki w sytuacjach, gdy nie jest to technicznie wykonalne, w szczególności w przypadku lotów na długie dystanse odbywanych z krajów trzecich. Linie lotnicze mogą z łatwością dostarczyć w ciągu jednej godziny niezweryfikowaną listę, lecz potrzebna jest lista zweryfikowana, zwłaszcza w wypadku lotów dalekodystansowych spoza UE. EKES zwraca również uwagę na znaczenie prywatności i ochrony danych i uważa, że listy pasażerów sporządzone przez linie lotnicze na podstawie odprawy pasażerów i systemu rezerwacji powinny być w tym kontekście wystarczające.

4.7 EKES podkreśla znaczenie zagwarantowania pełnej niezależności procesu badania wypadku od wszystkich zainteresowanych stron, w tym Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA). Istotne jest zatem wprowadzenie większej liczby środków ochronnych do prawodawstwa w celu zapewnienia, że organy ds. badania zdarzeń lotniczych będą odgrywać wiodącą rolę. EASA mogłaby być natomiast stroną badań (doradcą) wraz z innymi zainteresowanymi stronami (liniami lotniczymi, producentami itd.), lecz nie powinna mieć prawa do wpływania na przebieg lub wynik dochodzenia. EKES pragnie w szczególności zwrócić uwagę na fakt, iż EASA nie powinna sprawować funkcji pełnomocnego inspektora wypadków, gdyż mogłoby to prowadzić do konfliktu interesów z rolą agencji jako organu regulacyjnego, co byłoby sprzeczne z duchem załącznika 13 do Konwencji chicagowskiej. Niemniej jednak Komitet pragnąłby podkreślić także znaczenie przesyłanych do EASA zaleceń dotyczących badania – tam, gdzie jest to stosowne – tak aby mogła ona zająć się pilnymi kwestiami związanymi z bezpieczeństwem.

4.8 EKES przyjmuje z zadowoleniem propozycję stworzenia centralnej bazy danych zawierającej zalecenia dotyczące badania wypadków, w tym stopnia zastosowania tychże zaleceń. Niemniej EKES uważa, że – na wzór systemu przeglądu zaleceń Narodowej Rady Bezpieczeństwa Transportu (NTSB) dokonywanego przez Federalną Administrację Lotnictwa Cywilnego Stanów Zjednoczonych (FAA) – EASA musi dysponować staranną analizą dodatkowych korzyści dla bezpieczeństwa i wpływu zaleceń dotyczących bezpieczeństwa przed przystąpieniem do opracowania jakichkolwiek przepisów.

4.8.1 EKES zachęca do podejmowania przez UE dalszych działań na rzecz zapewnienia odpowiednio pogłębionej analizy sprawozdań z incydentów oraz usprawnienia w skali ogólnoeuropejskiej łączenia środków w tym zakresie.

4.9 EKES podkreśla znaczenie, jakie dla bezpieczeństwa ma gruntowne zrozumienie przez wszystkie państwa członkowskie UE i kraje spoza UE treści raportu z badania wypadku (art. 19). Krajowe organy ds. badania zdarzeń lotniczych często sporządzają jedynie raporty w swym własnym języku, nawet jeżeli dotyczą one stron zagranicznych. EKES zaleca, by każdy raport z badania wypadku tłumaczony był przynajmniej na język angielski.

4.10 EKES zauważa, że bezpieczeństwo będzie zawsze miało priorytet przed innymi wymogami, jak np. ochrona własności intelektualnej. Z drugiej zaś strony istotne jest zapewnienie większej ilości środków ochrony własności intelektualnej (art. 15). Szczególnie chronione informacje handlowe powinny być udostępniane jedynie odpowiednim organom, lecz należy chronić je przed ujawnieniem konkurencji. Producenci oryginalnego sprzętu („producenci OEM”) nie powinni otrzymywać wszystkich informacji na temat uzupełniających certyfikatów typu lub innych zmian czy napraw i odwrotnie, gdyż mogą one zawierać istotną z handlowego punktu widzenia własność intelektualną organizacji projektującej, która nie ma nic wspólnego z danym wypadkiem czy incydentem.

Bruksela, 27 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. L 375 z 31.12.1980, s. 32.

(2) Dz.U. L 319 z 12.12.1994, s. 14.

(3) Dz.U. L 167 z 4.7.2003, s. 23.

21.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 21/66

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dla polityki zatrudnienia państw członkowskich – Zintegrowane wytyczne dotyczące strategii „Europa 2020” – część druga

COM(2010) 193 wersja ostateczna

2011/C 21/12

Sprawozdawca generalny: Wolfgang GREIF

Dnia 5 maja 2010 r. Rada, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dla polityki zatrudnienia państw członkowskich – Zintegrowane wytyczne dotyczące strategii „Europa 2020” – część druga

COM(2010) 193 wersja ostateczna.

Dnia 27 kwietnia 2010 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa.

Mając na względzie pilny charakter prac, na 463. sesji plenarnej w dniach 26–27 maja 2010 r. (posiedzenie z 27 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Wolfganga GREIFA na sprawozdawcę generalnego oraz stosunkiem głosów 134 do 9 – 12 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny:

—	Ubolewa, że Rada i Komisja wyznaczyły tak napięty harmonogram przyjęcia wytycznych, który w praktyce nie pozwala na faktyczną debatę ze zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim i z parlamentami.

—	Uważa, że w wytycznych nie znalazł wystarczającego odzwierciedlenia fakt, iż w obliczu kryzysu nadrzędnym celem polityki UE i krajów członkowskich musi być zwalczanie bezrobocia.

—	Przyjmuje z zadowoleniem ograniczenie liczby wytycznych, uważa je jednak za zbyt ogólne i zachowawcze, by skutecznie inspirowały do działania, co powoduje osłabienie podejścia europejskiego.

—

Sądzi, że zalecenia polityczne dotyczące rynku pracy wyraźnie kładą nadmierny nacisk na stronę podaży (hasło: zwiększanie szans na rynku pracy) i wzywa do silniejszego uwzględnienia inteligentnego zarządzania popytem, które wspiera przyszły wzrost i innowacje oraz przyczynia się do tworzenia dalszych miejsc pracy.

—	Wyraża zaniepokojenie, że w nowych wytycznych nie wymienia się już celu pełnego zatrudnienia (który był głównym elementem poprzednich wytycznych).

—	Stwierdza ze zdziwieniem, że w wytycznych nie rozwinięto ani nie doprecyzowano kwestii jakości zatrudnienia i proponuje połączenie w jedną wytycznych 8 i 9, a za to wprowadzenie osobnej wytycznej mówiącej o wspieraniu jakości zatrudnienia.

—	Z zadowoleniem przyjmuje położenie nacisku na trójkąt wiedzy i podwyższanie kwalifikacji, pragnąłby jednak, aby ustalono ambitniejsze cele w zakresie zwalczania bezrobocia wśród młodzieży oraz wspierania kształcenia i szkolenia osób niepełnosprawnych.

—	Krytycznie odnosi się do faktu, że ogólnie w zbyt niewielkim stopniu uwzględniono politykę równości płci (np. promowanie kobiet).

—	Przyjmuje ze zdecydowaną aprobatą, że „promowanie włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa” ujęto w osobnej wytycznej, należałoby jednak silniej podkreślić zmniejszanie zagrożenia ubóstwem wśród dzieci i młodzieży.

—

Uważa, że w celu zmniejszenia zagrożenia ubóstwem potrzeba szeregu stabilnych i rzetelnych wskaźników służących mierzeniu i monitorowaniu postępów, które mierzyłyby np. także stosunek dochodu do siły nabywczej, jak również koncentrację dochodów (współczynnik Giniego). Należy przy tym bezspornie uznać odsetek osób zagrożonych ubóstwem za przyjęty względny wskaźnik ubóstwa.

—	Jest zdania, że pożądane byłyby wyraźniejsze zapisy dotyczące integracji grup szczególnie zagrożonych ubóstwem (np. kobiet samotnie wychowujących dzieci, osób pochodzenia imigranckiego, osób starszych otrzymujących niskie emerytury i osób niepełnosprawnych).

2. Kontekst: krytyka napiętego harmonogramu Komisji i Rady

2.1 27 kwietnia 2010 r. Komisja Europejska zaproponowała szereg nowych wytycznych dla polityki zatrudnienia państw członkowskich. Razem z wytycznymi dotyczącymi ogólnych kierunków polityki gospodarczej składają się one na zintegrowane wytyczne służące realizacji strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. W dniach 25–26 marca 2010 r. Rada Europejska osiągnęła porozumienie w sprawie nowej strategii, która ma zostać oficjalnie przyjęta w czerwcu.

2.2 EKES kilkakrotnie wyrażał poparcie dla zintegrowanego i wieloletniego podejścia do przyszłej strategii UE oraz stale zwracał uwagę na fakt, że kompleksowe zaangażowanie parlamentów, partnerów społecznych oraz społeczeństwa obywatelskiego na szczeblu europejskim i krajowym jest decydującym czynnikiem owocnej koordynacji polityki i musi być zapewnione na wszystkich jej etapach (1).

2.3 Dlatego w swojej opinii na temat strategii UE po 2010 r. EKES apelował także, by dokonując dostosowania strategii, usunąć przeszkody strukturalne, które utrudniają skuteczne zaangażowanie parlamentów, prawdziwy dialog z partnerami społecznymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego (2). Jednym z powodów był od lat niezadowalający przebieg konsultacji podczas opracowywania i aktualizacji wytycznych.

2.3.1 W szeregu opinii EKES wyrażał z tego powodu ubolewanie i z naciskiem wzywał Komisję i Radę do zmiany planowanego harmonogramu, zwłaszcza w odniesieniu do lat, w których w ramach koordynacji podejmowane będą strategiczne decyzje. Należy bowiem zagwarantować skuteczne włączenie w proces kształtowania woli politycznej wszystkich właściwych podmiotów społecznych i politycznych na szczeblu krajowym i UE.

2.4 Komitet ubolewa więc tym bardziej, że także w bieżącym roku, kiedy to w ramach strategii „UE 2020” ustalane są nowe, zakrojone na 10 lat priorytety agendy na rzecz wzrostu i zatrudnienia, Rada i Komisja wyznaczyły tak napięty harmonogram przyjęcia wytycznych. W praktyce nie pozwala on na żadną faktyczną debatę ze zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim i z parlamentami.

2.5 W tym kontekście EKES stwierdza, że z powodu niezwykle krótkiego terminu między opublikowaniem wniosku dotyczącego decyzji Rady a datą, kiedy decyzja ma zapaść, Komitet nie jest w stanie przeprowadzić w zwyczajowym trybie konsultacji z udziałem reprezentowanych w nim grup interesów. Czuje się raczej zmuszony do opracowania swojego stanowiska w swego rodzaju trybie przyspieszonym.

2.6 W związku z tym EKES wykazuje zrozumienie w stosunku do wszystkich stron, które postulują odpowiednie przełożenie decyzji w sprawie zintegrowanych wytycznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy UE właśnie opracowuje nadrzędną strategię rozwoju na najbliższe 10 lat.

2.6.1 W przypadku takiego przełożenia o kilka miesięcy, co Komitet zdecydowanie przyjąłby z zadowoleniem, EKES zastrzega sobie – bez uszczerbku dla uwag i zaleceń przedstawionych w niniejszej opinii – prawo do szczegółowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie proponowanych wytycznych w osobnej opinii z inicjatywy własnej, z uwzględnieniem konsultacji o zalecanym zakresie.

3. Uwagi ogólne dotyczące proponowanych wytycznych

3.1 W wyniku kryzysu gospodarczego i finansowego Europa znajdzie się w nadchodzących latach w nadzwyczaj napiętej sytuacji jeśli chodzi o zatrudnienie. W aktualnych analizach zakłada się, że potrzebne będzie całe dziesięciolecie, by odzyskać 10 mln miejsc pracy, które utracono w czasie obecnego kryzysu (3). Wobec tego zwalczanie bezrobocia musi być nadrzędnym celem polityki UE i krajów członkowskich. Zdaniem EKES-u musi to także znaleźć znacznie wyraźniejsze odzwierciedlenie w wytycznych.

3.1.1 W sumie liczbę zaproponowanych wytycznych zmniejszono z dotychczasowych ośmiu do czterech, które – jak planuje Komisja – mają obowiązywać w niezmienionym brzmieniu do 2014 r. EKES zasadniczo przyjmuje z zadowoleniem tę zwięzłość oraz kilkuletni cykl, stwierdza jednak, że w wielu fragmentach tekst jest bardzo ogólny i mało precyzyjny. Komitet obawia się, że w związku z tym państwa członkowskie będą w swoich działaniach kierować się tymi wytycznymi tylko w ograniczonym zakresie. Dla EKES-u jest w każdym razie oczywiste, że im mniej wytycznych, tym większa konieczność przyjęcia jasnych i rzetelnych wskaźników, dzięki którym będzie można mierzyć i kontrolować postępy. Dotyczy to środków odnoszących się do konkretnych grup docelowych, ale szczególnie także zwalczania ubóstwa.

3.2 Do tego dochodzi fakt, że w przedstawionych wytycznych dotyczących zatrudnienia prawie wcale nie wymienia się celów ilościowych – oprócz wskazania następujących trzech wymiernych celów UE, na podstawie których państwa członkowskie mają określać swoje cele krajowe:

—	podwyższenie wskaźnika zatrudnienia kobiet i mężczyzn w wieku 20–64 lat do 75 %;

—	ograniczenie wskaźnika przerywania nauki do 10 % oraz zwiększenie odsetka osób w wieku 30–34 lat posiadających wyższe wykształcenie do co najmniej 40 %;

—	ograniczenie liczby Europejczyków żyjących poniżej krajowej granicy ubóstwa o 25 % poprzez wydobycie z ubóstwa 20 mln osób.

3.2.1 EKES uważa, że stanowi to zauważalne osłabienie podejścia europejskiego i wątpi, czy przez takie przeniesienie określania konkretnych założeń dotyczących polityki zatrudnienia niemal wyłącznie na szczebel krajowy uda się osiągnąć większy stopień zobowiązania do realizacji wspólnych wiążących celów.

3.3 Komitet nie do końca rozumie rezerwę w ustalaniu celów europejskich, zwłaszcza że w trakcie debaty na temat strategii na okres po 2010 r. wzywał, by nie rezygnować ze wspólnych celów obecnej strategii, jednocześnie jednak sformułować kolejne, idące dalej i ambitne, z uwzględnieniem sytuacji wyjściowej w poszczególnych państwach członkowskich (4).

3.3.1 W tym duchu EKES wysuwał w licznych swoich opiniach propozycje uzupełnienia mierzalnych celów w ramach wytycznych i objęcie nimi takich dziedzin, jak równość płci, zatrudnienie młodzieży, zwalczanie stosunków pracy niezapewniających dostatecznego zabezpieczenia społecznego, walka z ubóstwem (także wśród osób pracujących zawodowo), zatrudnienie osób niepełnosprawnych i in (5).

3.4 Trzon, na którym opierała się europejska strategia zatrudnienia, stanowiły dotychczas przejrzyste cele – takie jak wspomaganie powrotu na rynek pracy osób długotrwale bezrobotnych, zaproponowanie młodzieży w krótkim czasie miejsca pracy lub nauki zawodu, utworzenie odpowiednich placówek opieki umożliwiających godzenie pracy zawodowej z życiem rodzinnym, zmniejszenie nierówności płac mężczyzn i kobiet itp. Zdaniem EKES-u należy te cele utrzymać, a tam, gdzie to konieczne, wzmocnić.

3.5 EKES krytycznie odnosi się do faktu, że w zaproponowanych wytycznych dotyczących zatrudnienia w niewielkim stopniu uwzględniono politykę równości płci i promowania kobiet. Kto chce poważnie zmniejszyć ryzyko ubóstwa w Europie, ten musi wyznaczyć ambitne cele i inicjatywy służące likwidowaniu stereotypów związanych z płcią, dyskryminacji na rynku pracy oraz strukturalnych przyczyn różnic w dochodach kobiet i mężczyzn, a także usuwaniu przeszkód wykluczających kobiety z niektórych zawodów i ograniczających ich przedsiębiorczość (6). Przedłożone wytyczne przyczyniają się do tego w niewielkim stopniu.

4. Uwagi szczegółowe i propozycje uzupełnień do czterech wytycznych dotyczących zatrudnienia

4.1 Wytyczna 7: Zwiększenie współczynnika aktywności zawodowej i ograniczenie bezrobocia strukturalnego

4.1.1 EKES zasadniczo popiera cel UE polegający na podwyższeniu wskaźnika zatrudnienia kobiet i mężczyzn w wieku 20–64 lat do 75 % do 2020 r. Cel ten jest niezwykle ambitny, ponieważ nie tylko podwyższono planowany wskaźnik, ale także (w porównaniu z dotychczasowym celem) wyłączono z niego grupę wiekową 15–19-latków. Komitet pyta o powód wyłączenia młodzieży z kalkulacji ogólnego wskaźnika zatrudnienia.

4.1.2 W tym kontekście EKES stwierdza także, że przy obecnym rekordowym poziomie bezrobocia, wynoszącym prawie 24 mln, problemem na rynkach pracy nie jest brak siły roboczej w ogóle, ale w niektórych państwach członkowskich brak wykwalifikowanej siły roboczej oraz ogromny niedobór dostępnych miejsc pracy. Dlatego w celu zwiększenia współczynnika aktywności zawodowej i tworzenia miejsc pracy należy zbadać także inteligentne działania i modele zatrudnienia służące lepszej dystrybucji pracy.

4.1.3 Właśnie ze względu na dramatycznie wysokie bezrobocie w UE polityka nie może ograniczać się do zwiększania szans pracowników na rynku pracy. Należy raczej w większym stopniu skupić się w przyszłości na przyszłościowych inwestycjach w dziedzinie B+R, kształcenia, infrastruktury, zdrowia i usług socjalnych, aby tworzyć miejsca pracy oraz móc skutecznie wykorzystać potencjał zatrudnienia.

4.1.4 W związku z tym EKES wyraża także zaniepokojenie, że w nowych wytycznych nie wymienia się celu pełnego zatrudnienia (który był głównym elementem poprzednich wytycznych). Mowa jest tylko o likwidacji bezrobocia strukturalnego i zmniejszeniu „bierności zawodowej”. Zdaniem EKES-u trzeba jednak ponownie zmienić te wytyczne z myślą o osiągnięciu pełnego zatrudnienia.

4.1.5 Aby właśnie teraz, w sytuacji kryzysu, zapobiec na tyle, na ile to możliwe dalszemu wzrostowi liczby osób poszukujących pracy i nie dopuścić do umacniania się strukturalnego bezrobocia, nowe zintegrowane wytyczne muszą zawierać wyważony zestaw środków makro-ekonomicznych, łączących politykę gospodarczą zorientowaną na podaż i politykę zorientowaną na popyt.

4.1.5.1 EKES uważa, że nie zapewnia tego ani całość przedstawionych wytycznych, ani w szczególności omawiana wytyczna. Zalecenia polityczne dotyczące rynku pracy wyraźnie kładą nadmierny nacisk na stronę podaży (hasło: zwiększanie szans na rynku pracy). Należy przywrócić równowagę w tym zakresie dzięki silniejszemu uwzględnieniu inteligentnego zarządzania popytem, które wspiera przyszły wzrost i innowacje oraz przyczynia się do tworzenia dalszych miejsc pracy.

4.1.6 Nie wspomniano także, że przywrócenie wzrostu służącego stabilizacji rynku pracy wymaga przede wszystkim także wzmocnienia popytu wewnętrznego (inwestycje prywatne i publiczne). Oprócz tego nie powiedziano jasno, że środki wspierania koniunktury i inwestycje mające na celu zapewnienie zatrudnienia nie powinny skończyć się zbyt wcześnie, tak by zapobiec dalszemu wzrostowi bezrobocia. W tym kontekście EKES sądzi, że „strategię wyjścia” lub plany konsolidacji – takie, jak nakreślono w wytycznych polityki gospodarczej – można poprzeć tylko z pewnymi zastrzeżeniami dotyczącymi koniunktury i zatrudnienia.

4.1.7 Jeśli chodzi o zalecenie, by państwa członkowskie wprowadziły do swojej polityki w zakresie rynku pracy zasady flexicurity zatwierdzone przez Radę, należy zauważyć, że w wytycznej zabrakło jakiejkolwiek wzmianki o tym, że za zasadę równie ważną jak flexicurity uznaje się jakość zatrudnienia, co wielokrotnie postulował EKES (7).

4.1.8 Ponadto EKES domaga się jasnego określenia, że motywowanie do aktywnego poszukiwania pracy powinno przede wszystkim polegać na udostępnianiu sprawnie działających usług urzędów pracy, a w mniejszym stopniu na tzw. zachętach związanych z zasiłkami dla bezrobotnych. Komitet proponuje zatem skreślenie następującego fragmentu ostatniego zdania pierwszego akapitu: „którym powinno towarzyszyć jasne określenie praw i obowiązków bezrobotnych aktywnie poszukujących pracy”; uważa bowiem, że w sytuacji kryzysu zbędne są zalecenia mówiące o zaostrzeniu wymagań dotyczących ubezpieczenia na wypadek bezrobocia.

4.2 Wytyczna 8: Rozwijanie zasobów wykwalifikowanej siły roboczej odpowiadającej potrzebom rynku pracy, promowanie jakości zatrudnienia i uczenia się przez całe życie

4.2.1 Komitet przyjmuje wprawdzie z zadowoleniem, że przynajmniej w tytule wytycznej wspomniano o jakości zatrudnienia, stwierdza jednak ze zdziwieniem, że pojęcie to nie zostało dalej rozwinięte ani doprecyzowane (np. w takich aspektach jak promocja zdrowia w zakładach pracy, dochód zapewniający egzystencję, organizacja czasu pracy i zapobieganie jego nadmiernemu wydłużaniu, godzenie życia zawodowego i rodzinnego). Oczekiwałby także silniejszego powiązania wymogu jakości zatrudnienia ze strategią flexicurity oraz podkreślenia znaczenia zarówno wewnętrznego, jak i zewnętrznego modelu flexicurity, jako że to właśnie elastyczne wewnętrzne rynki pracy doskonale sprawdziły się w czasach kryzysu.

4.2.2 Ponieważ treść tej wytycznej w dużym stopniu zazębia się z treścią następnej wytycznej (9), należałoby poważnie rozważyć połączenie ich w jedną, aby uniknąć powielania. Należałoby natomiast wprowadzić osobną wytyczną dotyczącą promowania jakości zatrudnienia.

4.2.2.1 EKES kilkakrotnie stwierdzał, że zwłaszcza w sytuacji, gdy ustala się ilościowy cel zwiększenia wskaźnika zatrudnienia, szczególnego znaczenia nabiera jakościowy aspekt tego przyrostu, ponieważ wzrost zatrudnienia za wszelką cenę (hasło: niepewność zatrudnienia, „ubodzy pracownicy” itp.) nie może być dobrym rozwiązaniem.

4.2.3 Komitet powtarza w tym kontekście swój postulat, by uwzględnić także cele jakościowe, które w znacznym stopniu zagubiono w toku odnowy strategii lizbońskiej w ostatnich latach (hasło: wskaźniki z Laeken, którymi mierzy się tworzenie miejsc pracy wysokiej jakości) (8).

4.2.4 EKES proponuje także systematyczne monitorowanie nowo utworzonych miejsc pracy pod kątem ich jakości oraz zaleca odniesienie do określonych wspólnie przez europejskich partnerów społecznych wyzwań dla europejskiego rynku pracy (9). Chodzi tu np. o to, by prawo pracy promowało stabilne umowy oraz by wszyscy pracownicy, niezależnie od tego, na podstawie jakiej umowy są zatrudnieni, korzystali z odpowiednich przepisów chroniących ich oraz z pewności zatrudnienia.

4.3 Wytyczna 9: Poprawa wydajności systemów kształcenia i szkolenia na wszystkich poziomach oraz zwiększenie liczby osób podejmujących studia wyższe

4.3.1 Zdaniem EKES-u polityka na rzecz tworzenia „dobrych miejsc pracy”, obejmująca także ambitne cele w zakresie kształcenia i szkolenia oraz uczenia się przez całe życie, znacznie przyczynia się do wzrostu oraz do zwiększenia wydajności. Dlatego Komitet przyjmuje ten bardzo ważny priorytet z zadowoleniem.

4.3.2 Tak jak w poprzedniej wytycznej, także i tutaj przejawia się potrzeba wskaźnika dotyczącego młodych ludzi zagrożonych wykluczeniem z rynku pracy. Aby zmniejszyć liczbę ludzi młodych bez pracy, którzy nie uczestniczą w kształceniu lub szkoleniu zawodowym, państwa członkowskie mają podjąć wszelkie środki niezbędne do zapobiegania przedwczesnemu kończeniu nauki szkolnej. Zdaniem EKES-u ten ważny punkt należy bardziej uwypuklić, np. zachowując ambitne cele, takie jak:

—	zmniejszenie bezrobocia wśród młodzieży o co najmniej 50 %,

—	maksymalnie czteromiesięczny okres wymagany w celu aktywizacji młodzieży poszukującej pracy lub miejsc kształcenia.

4.3.3 EKES przypomina, że realizacja celu UE 2020 polegającego na osiągnięciu wskaźnika zatrudnienia na poziomie 75 % zakłada także podjęcie środków z dziedziny polityki zatrudnienia dotyczących osób niepełnosprawnych, które stanowią 16 % ludności w wieku produkcyjnym. W związku z tym Komitet przyjmuje z zadowoleniem jednoznaczne wymienienie tej grupy ludności w wytycznych 7 i 10. Oprócz tego pragnąłby także uwzględnienia w wytycznej 9 kształcenia i szkolenia dla osób niepełnosprawnych sprzyjającego ich integracji.

4.4 Wytyczna 10: Promowanie włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa

4.4.1 EKES przyjmuje ze zdecydowaną aprobatą, że „promowanie włączenia społecznego i zwalczanie ubóstwa” ujęto w osobnej wytycznej. Uważa to za potwierdzenie słuszności postulatu, który wysuwał kilkakrotnie, i zgodnie z którym rosnące nierówności społeczne w Europie wymagają podjęcia wspólnych działań na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. Potrzebny jest tu cały pakiet środków dostosowanych do specyficznych potrzeb grup docelowych. Zdaniem EKES-u w wytycznej należy silniej podkreślić zwłaszcza zmniejszenie zagrożenia ubóstwem wśród dzieci i młodzieży oraz wyznaczyć konkretne cele w tym zakresie.

4.4.2 Także jeśli chodzi o zmniejszanie zagrożenia ubóstwem potrzeba szeregu stabilnych i godnych zaufania wskaźników, aby można było mierzyć i monitorować postępy. EKES opowiada się za tym, by odsetek osób zagrożonych ubóstwem uznać bezspornie za przyjęty względny wskaźnik ubóstwa. Uważa wskazane opracowanie dodatkowo kolejnych wskaźników, które mierzyłyby np. także stosunek dochodu do siły nabywczej, jak również koncentrację dochodów (współczynnik Giniego). W żadnym wypadku nie może to jednak prowadzić do rozmycia głównego celu.

4.4.3 EKES przyjmuje z zadowoleniem zalecenie, by starania państw członkowskich w zakresie ograniczania ubóstwa były nastawione na promowanie pełnego uczestnictwa w społeczeństwie i gospodarce oraz poszerzanie możliwości zatrudnienia.

4.4.3.1 W tym kontekście EKES zgadza się z wnioskami aktualnego badania Komisji, zgodnie z którymi w walce z ubóstwem i wykluczeniem społecznym za priorytet trzeba także przyjąć przeciwdziałanie „ubóstwu w pracy” (10). Komitet proponuje, by zagwarantować dochody zapewniające egzystencję, a w związku z tym także by zwalczać rozrost sektora pracy niskopłatnej. Obejmuje to m.in.:

—	zmniejszanie niepewności zatrudnienia na korzyść trwałych stosunków pracy zapewniających zabezpieczenie społeczne;

—	zapewnienie zabezpieczenia społecznego w okresach przejściowych między etapem kształcenia a pracą zarobkową;

—	wspieranie skutecznych koncepcji polityki rynku pracy przewidujących kształcenie i tworzenie możliwości zatrudnienia, przede wszystkim dla osób, które w wyniku braków w edukacji są wykluczone z rynku pracy;

—	uczynienie priorytetem zwalczania bezrobocia wśród młodzieży oraz integracji osób wykluczonych z rynku pracy.

4.4.3.2 Wszystkie te punkty należy włączyć do wytycznej bądź mocniej je podkreślić. EKES powtarza także w tym kontekście swą przedstawioną niedawno propozycję sformułowania skutecznych celów dotyczących dochodu minimalnego i dochodu zastępczego.

4.4.4 Walka z ubóstwem wymaga przede wszystkim środków polityki zatrudnienia i polityki edukacji kierowanych do grup szczególnie zagrożonych ubóstwem (np. kobiet samotnie wychowujących dzieci, osób pochodzenia imigranckiego, osób starszych otrzymujących niskie emerytury i osób niepełnosprawnych). Pożądane byłyby wyraźniejsze zapisy i cele dotyczące integracji tych osób w społeczeństwie i na rynku pracy.

4.4.5 EKES stwierdza z zadowoleniem, że wspomniano także o ważnej roli gospodarki społecznej w tworzeniu i ochronie zatrudnienia oraz w zwalczaniu ubóstwa, a państwa członkowskie wezwano do aktywnego promowania tej gospodarki. Jest to zgodne z postulatem Komitetu, by w pełni wykorzystywać potencjał gospodarki społecznej, zwłaszcza jeśli chodzi o tworzenie miejsc pracy w dziedzinie usług socjalnych.

Bruksela, 27 maja 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Opinia EKES-u z 31.5.2005 w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dla polityk zatrudnienia państw członkowskich (zgodnie z art. 128 Traktatu WE), COM(2005) 141 wersja ostateczna – 2005/0057 (CNS), sprawozdawca: Henri Malosse (Dz.U. C 286 z 17.11.2005) oraz opinia EKES-u z 13.2.2008 w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady dotyczącej wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich (zgodnie z art. 128 Traktatu WE), COM(2007) 803 wersja ostateczna/2 (Część V) – 2007/0300 (CNS), sprawozdawca: Wolfgang Greif (Dz.U. C 162/92 z 25.6.2008).

(2) Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 3.

(3) „Skills supply and demand in Europe: medium-term forecast up to 2020” (Podaż i popyt w zakresie umiejętności w Europie: prognoza średnioterminowa do 2020 r.), Cedefop, 2010, s. 35 i nast.

(4) Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 3.

(5) Opinie EKESU: z 30.9.2009 w sprawie: „Praca a ubóstwo: niezbędne podejście całościowe”, sprawozdawca: Nicole Prud’homme (Dz.U. C 318/52 z 23.12.2009); z 1.10.2009 w sprawie związku między równouprawnieniem, wzrostem gospodarczym i wskaźnikami zatrudnienia, sprawozdawca: Béatrice Ouin (Dz.U. C 318/15 z 23.12.2009); z 1.10.2009 w sprawie komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Inwestowanie w młodzież i mobilizowanie jej do działania – strategia UE na rzecz młodzieży. Odnowiona otwarta metoda koordynacji na potrzeby wyzwań i możliwości stojących przed młodzieżą, COM(2009) 200 wersja ostateczna, sprawozdawca: Ionuț Sibian (Dz.U. C 318/113 z 23.12.2009).

(6) Opinie EKES-u z 29.9.2005 w sprawie ubóstwa kobiet w Europie, sprawozdawca: Brenda King (Dz.U. C 24 z 31.1.2006) oraz z 12.7.2007 w sprawie: „Zatrudnienie grup priorytetowych (strategia lizbońska)”, sprawozdawca: Wolfgang GREIF, Dz.U. C 256 z 27.10.2007); zob. także sprawozdanie Komisji w sprawie równości kobiet i mężczyzn, COM(2009) 694.

(7) Opinia EKES-u z 22.4.2008 w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Wspólne zasady wdrażania modelu flexicurity”, COM(2007) 359 wersja ostateczna, sprawozdawca: Thomas Janson, współsprawozdawca: Christian Ardhe (Dz.U. C 211 z 19.8.2008); opinia EKES-u z 4.11.2009 w sprawie: strategii lizbońskiej po 2010 r., sprawozdawca generalny: Wolfgang GREIF, CESE 1722/2009, punkt 3.4.3.

(8) Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 3.

(9) „Key challenges facing European labour markets: Joint analysis of European Social Partners” (Główne wyzwania dotyczące europejskich rynków pracy: wspólne opracowanie europejskich partnerów społecznych), 2007, s. 61 i nast.

(10) „Working poor in Europe” (Ubodzy pracownicy w Europie), badanie Eurofound 2010.

ZAŁĄCZNIK

do opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Następująca poprawka, która uzyskała poparcie co najmniej jednej czwartej oddanych głosów, została odrzucona w trakcie debaty:

Punkt 4.2.2

Zmienić

„Ponieważ treść tej wytycznej w dużym stopniu zazębia się z treścią następnej wytycznej (9), należałoby poważnie rozważyć połączenie ich w jedną, aby uniknąć powielania. Należałoby natomiast osobną wytyczną dotyczącą zatrudnienia.”

Uzasadnienie

Nie wymaga uzasadnienia.

Wynik głosowania

Za	:	58
Przeciw	:	73
Wstrzymało się	:	2

		ISSN 1725-5228 doi:10.3000/17255228.C_2011.021.pol
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej		C 21

Wydanie polskie	Informacje i zawiadomienia	Tom 54 21 stycznia 2011

Powiadomienie nr	Spis treśći	Strona
	I Rezolucje, zalecenia i opinie
	OPINIE
	Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny
	463. sesja plenarna w dniach 26 i 27 maja 2010 r.
2011/C 021/01	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie konieczności zastosowania całościowego podejścia do kwestii rewitalizacji miast (opinia rozpoznawcza)	1

2011/C 021/02	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wspólnych inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego na rzecz rozwoju zrównoważonego (opinia z inicjatywy własnej)	9

2011/C 021/03	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: Handel międzynarodowy a zmiana klimatu	15

2011/C 021/04	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie stosunków UE – ASEAN	21

2011/C 021/05	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: 28. system – alternatywne rozwiązanie pozwalające na ograniczenie aktywności legislacyjnej Wspólnoty (opinia z inicjatywy własnej)	26

2011/C 021/06	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie odpowiedzialnych społecznie produktów finansowych (opinia z inicjatywy własnej)	33

2011/C 021/07	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie profesjonalizacji prac domowych (opinia dodatkowa)	39

	III Akty przygotowawcze
	Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny
	463. sesja plenarna w dniach 26 i 27 maja 2010 r.
2011/C 021/08	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Możliwości znakowania dotyczącego dobrostanu zwierząt oraz ustanowienia europejskiej sieci ośrodków referencyjnych ds. ochrony i dobrostanu zwierzątCOM(2009) 584 wersja ostateczna	44

2011/C 021/09	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Inwestowanie w rozwój technologii niskoemisyjnychCOM(2009) 519 wersja ostateczna	49

2011/C 021/10	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Plan działania na rzecz mobilności w miastachCOM(2009) 490 wersja ostateczna	56

2011/C 021/11	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie badania wypadków i incydentów w lotnictwie cywilnym oraz zapobiegania im COM(2009) 611 wersja ostateczna – 2009/0170 (COD)	62

2011/C 021/12	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dla polityki zatrudnienia państw członkowskich – Zintegrowane wytyczne dotyczące strategii Europa 2020 – część druga COM(2010) 193 wersja ostateczna	66