10.12.2010   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 334/1

I.

Poprawa zarządzania finansami Unii Europejskiej oraz wprowadzanie rozwiązań mających na celu zapewnienie rozliczalności Komisji z zarządzania środkami finansowymi są zadaniami dużej wagi. Rozporządzenie może wpłynąć na ten proces, a proponowane zmiany pomogą kierownictwu podejmować racjonalne decyzje, gdyż niektóre z tych zmian wiążą się ze znacznym uproszczeniem procedur. Samo rozporządzenie jednak nie wystarczy: najistotniejsze ulepszenia zostaną wprowadzone dzięki działaniom kierownictwa w Komisji, innych instytucjach oraz w państwach członkowskich.

II.

Komisja określiła ten wniosek jako wykraczający poza zwykły zakres dokonywanych co trzy lata rewizji. W praktyce jednak proponowane zmiany mają mniej ambitny charakter, niż to opisano. Na przykład (pkt 42) w uzasadnieniu porusza się kwestię przejścia z dotychczasowego systemu udzielania dotacji opartego na nakładach na system oparty na rezultatach. W rzeczywistości, chociaż wprowadzono pewne innowacje, takie jak przepis o przyznawaniu nagród, proponowane zmiany nie przewidują realizacji tego zamierzenia.

III.

Propozycja Komisji dotycząca zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel ma solidne podstawy, ale zbędne wydaje się utrzymanie kategorii wewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel (pkt 6–9).

IV.

Komisja formułuje propozycje dotyczące dopuszczalnego ryzyka błędu. Trybunał odnotowuje, że definicja i stosowanie pojęcia dopuszczalnego ryzyka charakteryzują się dużym stopniem niejasności oraz że w swoim wniosku Komisja wydaje się używać pojęcia dopuszczalnego ryzyka wyłącznie jako podstawy do określenia, jaki poziom nieregularnych płatności powinien być uznawany za dopuszczalny ex post. Trybunał proponuje, aby Parlament i Rada rozważyły, czy rozporządzenie finansowe powinno wymagać od Komisji lepszej selekcji propozycji wydatków, w momencie gdy propozycje te są zgłaszane oraz poprawy diagnozowania przyczyn błędów. W rozporządzeniu finansowym nie należy dążyć do ograniczenia odpowiedzialności Trybunału w zakresie ustalania właściwego poziomu istotności (pkt 10–23).

V.

Propozycja Komisji dotycząca trybów zarządzania zawiera istotny wymóg przedstawiania poświadczenia wiarygodności dotyczącego zarządzania w odniesieniu do wykorzystania wszystkich środków objętych zarządzaniem dzielonym z państwami członkowskimi. Jednakże propozycje te wiążą się z kwestiami kosztów, wykonalności i odpowiedzialności, które wymagają starannego rozważenia (pkt 24–36).

VI.

Trybunał zaleca, aby w przepisach wykonawczych uwzględniono jego wcześniejsze uwagi dotyczące rachunków powierniczych (pkt 38–41).

VII.

Stosowne jest włączenie do rozporządzenia finansowego specjalnych podstaw prawnych dotyczących wykorzystania instrumentów finansowych. Jednakże w opinii Trybunału proponowany tekst, który ma zostać dodany do rozporządzenia finansowego, nie porusza kwestii własności. Nie jest jasne, czy Komisja zamierza rejestrować wszystkie instrumenty finansowe w bilansie Unii Europejskiej (pkt 43–47).

VIII.

Znaczna część propozycji dotyczących kontroli zewnętrznej ograniczyłaby zdolność Trybunału do skutecznego wykonywania jego obowiązków wynikających z Traktatu. Trybunał zaleca zatem, aby Parlament i Rada odrzuciły większość tych propozycji (pkt 48–69).

IX.

Komisja proponuje utworzenie europejskich funduszy powierniczych. Trybunał zwraca uwagę Parlamentu i Rady na kwestie administracyjne oraz kwestie dotyczące kosztów, rozliczalności i kontroli, które wiążą się z tą propozycją (pkt 70–78).

X.

Przepis dotyczący modelu rozporządzenia finansowego dla proponowanych specjalnych organów realizujących partnerstwa publiczno-prywatne nie zawiera jednoznacznego wymogu konsultacji z Trybunałem. Trybunał uważa, że istotne jest, aby dokument ten nie ograniczał w żaden sposób uprawnień Trybunału do kontroli wykorzystania środków UE (pkt 79–81).

XI.

Trybunał zaleca wzmocnienie przepisu o płatnościach zaliczkowych oraz podejmowanie przez kierownictwo działań mających na celu zmniejszenie nadmiernego gromadzenia się nierozliczonych pozycji (pkt 86–89).

XII.

Propozycje obejmują pewne uproszczenie zasad przygotowania i prezentacji sprawozdania finansowego. Trybunał zaleca, aby ponownie i w bardziej klarowny sposób wyrazić zobowiązanie Komisji do przygotowywania sprawozdań finansowych zgodnie z międzynarodowymi standardami (pkt 90–93).

XIII.

Trybunał zaleca objaśnienie propozycji Komisji dotyczącej kontroli agencji w celu zmaksymalizowania wkładu, jaki propozycja ta może wnieść do uzyskania ogólnego poziomu pewności co do legalności i prawidłowości wydatków (pkt 94–99).

XIV.

Trybunał proponuje dokonanie przeglądu wymogów w zakresie sprawozdawczości (pkt 101–102).

XV.

Ujęte jako całość propozycje zawarte w przekształconej wersji rozporządzenia finansowego dadzą Komisji możliwość poprawy przejrzystości oraz zarządzania finansami. Drogą do znacznej poprawy wyników jest jednak nadal uproszczenie przepisów sektorowych.

1.

Wniosek Komisji (COM(2010) 260 wersja ostateczna) zawiera dużą liczbę szczegółowych propozycji zmian artykułów rozporządzenia finansowego. W uzasadnieniu tego wniosku podsumowano założenia i charakter zmian dotyczących poszczególnych grup artykułów. Opinia Trybunału, na tyle, na ile jest to możliwe, odpowiada strukturze uzasadnienia Komisji.

2.

W stosownych przypadkach opinia odnosi się do tekstu Komisji (SEC(2010) 639/2), w którym wskazano ewentualne zmiany do przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego. Zamiarem Trybunału nie jest komentowanie tego tekstu jako całości.

3.

Poprawa zarządzania finansami Unii Europejskiej oraz wprowadzanie ustaleń mających na celu zapewnienie rozliczalności Komisji z zarządzania środkami finansowymi są zadaniami dużej wagi. Wpływ na to mogą mieć zmiany rozporządzenia finansowego, a propozycje tych zmian zawierają wiele pożądanych elementów, dzięki którym proces ten może zostać pogłębiony. Jednakże, jak Trybunał stwierdził już wcześniej (3), poprawa jakości wydatkowania środków UE wymaga uproszczenia i innych ulepszeń przepisów sektorowych oraz podejmowania innych kroków mających na celu wspieranie, propagowanie i wymaganie rozsądnych działań ze strony kierownictwa w Komisji, innych instytucjach i w państwach członkowskich. Złożone przepisy prawdopodobnie nie wpływają na poprawę wyników, do której dążą wszystkie zainteresowane strony w UE.

4.

W niektórych przypadkach przedstawiono szczegółowe sugestie zmian do propozycji Komisji. Są one zestawione w załączniku.

5.

Komisja proponuje zmiany do tytułu II rozporządzenia finansowego, dotyczącego zasad budżetowych. Trybunał zauważa, że ogólnym założeniem tych zmian (w szczególności działań w celu uproszczenia przepisów o windykacji odsetek) jest uproszczenie i ułatwienie wykonania budżetu z poszanowaniem zasad budżetowych; z dwoma wyjątkami (dotyczącymi sposobu traktowania dochodów przeznaczonych na określony cel oraz dopuszczalnego ryzyka błędu) nie przedstawiono szczegółowych uwag.

6.

W obecnej wersji rozporządzenia finansowego (w art. 18) wymieniono kilka rodzajów „dochodów przeznaczonych na określony cel”, które wykorzystuje się do finansowania poszczególnych pozycji wydatków. Artykuł 10 obecnej wersji tekstu stanowi, że wszelkie takie niewykorzystane dochody podlegają automatycznemu przeniesieniu. Komisja proponuje następujące zmiany:

7.

Propozycja Komisji jest rozsądna w odniesieniu do zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel. Rządy oraz inne podmioty, które wniosły wkład np. w badania naukowe lub programy pomocy, chcą mieć możliwość ustalenia, czy ich środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.

8.

Niepotrzebne jednak wydaje się zachowanie kategorii wewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel. Dochody wygenerowane wewnętrznie mogą podlegać zwykłej procedurze budżetowej.

9.

Trybunał zaleca, aby Parlament i Rada przyjęły wniosek Komisji tylko w odniesieniu do zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel.

10.

Artykuł 28b wniosku Komisji zobowiązywałby (a nie tylko dopuszczał) organ prawodawczy do podejmowania decyzji w sprawie poziomu dopuszczalnego ryzyka błędu „na odpowiednim poziomie zagregowania budżetu”. Decyzję tę „uwzględnia się” podczas corocznej procedury udzielania absolutorium. Poziom dopuszczalnego ryzyka powinien opierać się na analizie kosztów i korzyści kontroli. Państwa członkowskie, podmioty i osoby zarządzające środkami UE będą musiały zgłaszać Komisji ponoszone przez siebie koszty kontroli wydatków UE.

11.

W motywie 27 dodano dalsze szczegóły:

12.

Trybunał przedstawia poniżej swoje uwagi dotyczące celów, definicji, oszacowania oraz zastosowania dopuszczalnego poziomu ryzyka oraz obowiązków instytucji.

13.

Trybunał stwierdził wcześniej (opinia nr 1/2010), że analiza kosztów i korzyści programów wydatkowania oraz prawdopodobnego ryzyka błędu powinna stanowić podstawę badania systemu regulacyjnego i struktury zarządczej tych programów. Innymi słowy, Komisja powinna przyjrzeć się uchybieniom w obecnych systemach oraz przeanalizować koszty i korzyści wprowadzenia różnych ewentualnych zmian. W sytuacjach, gdy nierealne jest uzyskanie wysokiego poziomu zgodności z zasadami programu, można zastosować kilka innych rozwiązań. Może to być m.in. uproszczenie zasad programów, ponowne opracowanie programu, zaostrzenie kontroli, dopuszczenie wyższego poziomu niezgodności lub, w razie potrzeby, zakończenie danego działania.

14.

Wydaje się natomiast, że w propozycji Komisji dotyczącej art. 28b zastosowano pojęcie dopuszczalnego ryzyka wyłącznie jako podstawę do określenia, jaki poziom nieprawidłowego wykorzystania środków powinien być uznany za dopuszczalny ex post. Proponowany artykuł nie wymaga na przykład od Komisji oszacowania kosztów systemów administracyjnych i kontrolnych, prawdopodobnego wskaźnika niezgodności oraz określenia możliwości uproszczeń przy przedstawianiu wszelkich nowych programów wydatków (np. przy opracowywaniu unijnych programów wydatkowania, począwszy od 2014 r.).

15.

Obecnie rozporządzenie finansowe nie porusza kwestii zadań Komisji związanych z przygotowywaniem nowych propozycji wydatków (oprócz art. 49, w którym stwierdzono potrzebę przyjęcia aktu podstawowego). Należy rozważyć, czy rozporządzenie finansowe powinno nakładać na Komisję obowiązek oszacowania prawdopodobnych poziomów niezgodności, przeprowadzenia oceny oddziaływania oraz oceny prawdopodobnych kosztów ogólnych i kosztów kontroli przed zgłoszeniem nowych propozycji wydatków.

16.

Mimo że „poziom dopuszczalnego ryzyka” ma zostać określony przez organ prawodawczy w postaci wartości liczbowej, nie zdefiniowano jasno parametrów służących do jego obliczenia. Jak stwierdzono powyżej, jednostki wydatków, które należy uwzględnić, są zdefiniowane bardziej szczegółowo w projekcie motywu niż w projekcie artykułu, co może być mylące. Co równie istotne, z projektu tekstu nie wynika, czy ryzyko błędu należy rozpatrywać w powiązaniu z kwotą wydatków deklarowanych jako prawidłowo zrealizowane przez beneficjentów końcowych (właściwy sposób pomiaru), czy też z ilością środków wydatkowanych przez Komisję (w tym płatności zaliczkowych mających niewielkie znaczenie, jeśli chodzi o wykazanie, czy wydatki były legalne i prawidłowe w obszarach takich jak zarządzane dzielone lub badania naukowe).

17.

Z propozycji dotyczącej artykułu 28b nie wynika jasno, czy koszty kontroli powinny obejmować koszty ponoszone przez beneficjentów. Można przyjąć, że tak być powinno, jeżeli poziom dopuszczalnego ryzyka ma zostać ustalony poprzez porównanie kosztów krańcowych i korzyści dodatkowych kontroli, jak przewiduje Komisja w swoich komunikatach. W tekście nie stwierdzono także jednoznacznie, czy uwzględniane będą koszty ponoszone przez Komisję.

18.

Gdyby organ prawodawczy przyjął elementy propozycji Komisji, należałoby szczegółowo rozważyć, w jaki sposób dokonać ustalenia, czy ryzyko błędu zostało rzeczywiście ograniczone do dopuszczalnego poziomu.

19.

Jak Trybunał stwierdził w swoich uwagach dotyczących komunikatu Komisji z 2008 r. „Dążenie do ustalenia jednolitej interpretacji pojęcia dopuszczalnego ryzyka błędów” (COM(2008) 866), pojęcie dopuszczalnego poziomu błędu lub ryzyka błędu stwarza potrzebę przedyskutowania pewnych kwestii przez Parlament i Radę, a także podjęcia stosownych decyzji zarówno w kontekście prawodawczym, jak i w związku z procedurą udzielania absolutorium. Wniosek Komisji właściwie odzwierciedla zatem podział obowiązków wśród instytucji.

20.

Definicja poziomu istotności natomiast podlega decyzji kontrolera zewnętrznego. Trybunał Obrachunkowy ma obowiązek zdefiniowania „progu istotności” zgodnie z międzynarodowymi standardami kontroli.

21.

Standardy te wymagają, aby kontroler zewnętrzny:

22.

Trybunał zauważa, że gdyby Parlament Europejski i Rada chciały zdefiniować progi dopuszczalnego ryzyka błędu, mogłyby to uczynić za pośrednictwem „miękkiego prawa” (na przykład wytycznych), a nie przepisów prawnych.

23.

Trybunał zaleca, aby Parlament Europejski i Rada wzięły pod uwagę propozycję Komisji z uwzględnieniem kwestii poruszonych powyżej. Warunki, na jakich organy udzielające absolutorium udzielają absolutorium, zależą od decyzji tych organów. Trybunał stwierdza jednak, że definicja i stosowanie pojęcia dopuszczalnego ryzyka charakteryzują się dużym stopniem niejasności. Trybunał proponuje, aby Parlament i Rada rozważyły, czy rozporządzenie finansowe nie powinno wymagać od Komisji lepszej selekcji propozycji wydatków, w momencie gdy propozycje te są zgłaszane oraz poprawy diagnozowania przyczyn błędów. W rozporządzeniu finansowym nie należy dążyć do ograniczenia odpowiedzialności Trybunału w zakresie ustalania właściwego poziomu istotności.

24.

Komisja proponuje zmniejszenie obecnej liczby trybów zarządzania określonych w rozporządzeniu finansowym do dwóch: bezpośredniego i pośredniego. Wszystkie wydatki objęte zarządzaniem dzielonym z państwami członkowskimi podlegałyby zasadom administracyjnym opartym na zasadach obecnie obowiązujących w obszarze rolnictwa.

25.

Organy, którym państwa członkowskie powierzyły obowiązek zarządzania wydatkami, musiałyby zagwarantować, że wydatki te są poddawane niezależnej kontroli zewnętrznej i przedstawiać poświadczenie wiarygodności dotyczące zarządzania w odniesieniu do kompletności i rzetelności sprawozdań finansowych, funkcjonowania systemów kontroli, a także prawidłowości wydatków. Poświadczenie to, wraz z opinią niezależnego audytora, powinno być składane do dnia 1 lutego (jeżeli za wydatki odpowiedzialny jest więcej niż jeden organ, do dnia 15 lutego należy złożyć również sprawozdanie podsumowujące).

26.

Wymóg terminowego składania poświadczenia dotyczącego zarządzania powinien wpłynąć na poprawę terminowości i spójności sprawozdawczości finansowej i zarządczej.

27.

Propozycje Komisji nie powodują jednak uproszczenia zasad administracyjnych. Nasuwa się w związku z nimi natomiast kilka pytań, dotyczących między innymi:

Ponadto nie wyjaśniono, jakie są ogólne korzyści płynące z tej propozycji (zob. pkt 35 i 36).

28.

Jedną z proponowanych zmian w rozporządzeniu finansowym jest usunięcie poprzedniego zapisu o roli państw członkowskich polegającej na realizacji „zadań wykonawczych”. Konieczne jest jasne określenie obowiązków Komisji w odniesieniu do zarządzania dzielonego (4). Należy wyznaczyć terminy wykonania działań opisanych w art. 53a lit. b) oraz nałożyć na Komisję obowiązek przyjmowania decyzji uznającej ostateczną kwotę wydatków obciążających budżet za dany rok budżetowy.

29.

Wydatki na rolnictwo z budżetu UE od lat charakteryzują się niższym poziomem błędu niż niektóre z pozostałych obszarów wydatków operacyjnych. Jednakże między wydatkami na rolnictwo a wydatkami w innych obszarach istnieją znaczne różnice. Beneficjenci środków w ramach wspólnej polityki rolnej zazwyczaj prowadzą wymaganą działalność, a organy krajowe realizują kontrole przed dokonaniem płatności; około 70 % wydatków jest obliczanych nie na podstawie zwracanych kosztów, lecz według obiektywnych kryteriów, np. powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności w ramach systemu płatności jednolitych.

30.

Jeśli chodzi o wydatki w takich obszarach, jak „Fundusze strukturalne”, „Edukacja i kultura” czy „Sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne”, odbiorcy dotacji są zróżnicowani i otrzymują wsparcie UE na działania będące w trakcie realizacji, które są współfinansowane z innych źródeł. Płatności są dokonywane przed poniesieniem kosztów, a wnioski przyjmuje się na podstawie deklaracji poniesienia kwalifikowanych kosztów.

31.

W związku z tym system rachunkowości organu zarządzającego płatnościami nie rejestruje bezpośrednio uprawnień do płatności, ale pośrednio rejestruje deklaracje złożone przez inne organy. Ponadto charakter kontroli dotyczących (na przykład) programu infrastruktury, programu kapitału podwyższonego ryzyka oraz programu szkoleń może być zróżnicowany pod względem rodzaju oraz terminów przeprowadzenia badań.

32.

Dlatego też powielanie w tych przypadkach zasad administracyjnych odnoszących się do płatności w obszarze rolnictwa może być trudne. Nie można także zakładać, że dzięki proponowanej zmianie niewątpliwe zalety obecnego systemu zarządzania wydatkami na rolnictwo zostaną automatycznie przeniesione do innych części budżetu.

33.

Nie podano prawdopodobnych kosztów związanych z utworzeniem struktur określonych w art. 53a. Przedstawienie oceny oddziaływania tej propozycji pomogłoby w oszacowaniu tych kosztów.

34.

Wydaje się, że propozycje zmian tego artykułu w znacznym stopniu przyczynią się do uzyskiwania bardziej dokładnych informacji na temat podlegających zwrotowi kosztów ponoszonych przez beneficjentów. Byłoby to wskazane, w sytuacji gdy systemy płatności pozostałyby w niezmienionej formie, jednak w uzasadnieniu do rozporządzenia finansowego zapowiedziano przejście na „system oparty na wynikach, oparty na definicji uzgodnionych wskaźników i celów”. W razie wprowadzenia takiego systemu odpowiednie byłyby inne ramy administracyjne.

35.

Wniosek Komisji w znacznym stopniu przypomina propozycje opisane w opinii Trybunału nr 2/2004 w sprawie modelu „jednolitej kontroli” (oraz propozycję dotyczącą wspólnotowych ram kontroli wewnętrznej). W obydwu przypadkach chodzi o system skoordynowanych kontroli wydatków w całym budżecie, o strukturze w kształcie piramidy, zapewniający uzyskanie ogólnej pewności na poziomie Komisji. Mimo że propozycje przedstawione w projekcie rozporządzenia finansowego mogą przyczynić się do powstania takiej „piramidy pewności”, w swoim wniosku Komisja nie wykazała, w jaki sposób uzyskane informacje zostaną wykorzystane do ustalenia, czy sprawozdanie finansowe jest prawidłowe, a wydatki we wszystkich kategoriach są wolne od istotnych błędów.

36.

Trybunał zaleca, aby Parlament i Rada rozważyły propozycje Komisji w świetle powyższych uwag. Trybunał odnotowuje w szczególności, że w propozycjach tych zagadnienia dotyczące struktur instytucjonalnych łączą się z kwestiami uzyskiwania pewności co do wiarygodności informacji księgowych, legalności i prawidłowości wydatków oraz profilu ryzyka związanego z poszczególnymi kategoriami wydatków. Istniałaby na przykład możliwość uzyskiwania poświadczeń dotyczących zarządzania w odniesieniu do każdej kategorii wydatków, przy czym nie byłby konieczny wymóg posiadania w każdym przypadku jednakowych ustaleń organizacyjnych.

37.

Trybunał nie ma uwag na temat propozycji przedstawionych w projekcie rozporządzenia finansowego.

38.

Komisja proponuje, aby rachunki powiernicze (za które odpowiada urzędnik zatwierdzający zajmujący się realizacją programu lub działania w porozumieniu z księgowym Komisji) mogły być otwierane w imieniu lub na rzecz Komisji. Rachunkami tymi będą zarządzać podmioty wymienione w art. 53 ust. 1 pkt 2 lit. c) i d), w tym instytucje finansowe, którym powierza się realizację instrumentów finansowych, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) i Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI).

39.

Trybunał przeprowadzał już kontrole zarządzania rachunkami powierniczymi Komisji (zob. np. sprawozdanie specjalne nr 5/2009). Stwierdził on m.in., że nie ustanowiono klarownych zasad tworzenia rachunków powierniczych.

40.

Rachunki powiernicze są wykorzystywane przez Komisję już od wielu lat podczas realizacji takich programów i działań, jak operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka lub gwarancje dla MŚP. Ten nowy przepis stanowiłby podstawę prawną do otwierania nowych rachunków powierniczych. Nie wymaga on od urzędnika zatwierdzającego, odpowiedzialnego za realizację programu lub działania, uzyskania zgody księgowego Komisji w odniesieniu do istniejących rachunków powierniczych ani też ustalania zasad ich wykorzystania i monitorowania.

41.

Trybunał zaleca, aby przy finalizowaniu tekstu przepisów wykonawczych Komisja uwzględniła uwagi poczynione w pkt 30–32 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 5/2009.

42.

Komisja przedstawia wiele propozycji dostosowania systemu zwrotu kosztów (w celu umożliwienia dalszego wykorzystania płatności ryczałtowych, standardowych kosztów jednostkowych itp.). Jednakże w propozycjach zmian do rozporządzenia finansowego nie wyjaśniono, w jaki sposób wprowadzone zostaną zmiany umożliwiające przejście do systemu opartego na rezultatach. Istnieje zatem rozbieżność między proponowanymi w rzeczywistości zmianami a dążeniami opisanymi w uzasadnieniu (gdzie stwierdzono, że celem jest „przejść, w systemie dotacji, z zarządzania opartego na rzeczywistych kosztach (nakładach) na system oparty na wynikach (rezultatach) w celu lepszego wypełniania celów polityki i znacznego uproszczenia wymogów proceduralnych i dotyczących dokumentacji z korzyścią dla beneficjentów, a także ułatwić korzystanie z płatności ryczałtowych”). Propozycje dotyczące nagród mogą oznaczać odejście od zwrotu kosztów. Jeżeli Komisja pragnie poczynić znaczący postęp w kierunku systemu zwrotu kosztów opartego na rezultatach, powinna odnieść się do tej kwestii w przepisach wykonawczych i/lub sektorowych.

43.

Ten nowy tytuł określa ramy prawne wykorzystania instrumentów finansowych. Na mocy tych przepisów Komisja może realizować instrumenty finansowe w trybie zarządzania bezpośredniego lub w trybie zarządzania pośredniego, powierzając zadania EBI, EFI lub innym instytucjom finansowym. Dotychczas instrumenty finansowe były traktowane jako wyjątki wobec standardowych form udzielania dotacji.

44.

Włączenie do rozporządzenia finansowego specjalnych podstaw prawnych dotyczących wykorzystania instrumentów finansowych jest stosowne z powodów wyjaśnionych przez Komisję. Zdaniem Trybunału jednak w nowych wytycznych proponowanych w tekście, który ma zostać dodany do rozporządzenia finansowego, nie poruszono kwestii własności. Nie jest jasne, czy Komisja zamierza rejestrować wszystkie instrumenty finansowe w bilansie Unii Europejskiej, tak jak powinna to czynić zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości (5) (zob. też pkt 46 i 92).

45.

Trybunał prowadził już kontrole zarządzania różnymi instrumentami finansowymi przez Komisję oraz EBI, EFI i innych pośredników finansowych (zob. np. sprawozdanie specjalne nr 1/2009, sprawozdanie roczne za 2008 r.). Trybunał stwierdził wówczas m.in., że w niektórych przypadkach monitorowanie wykorzystania instrumentów finansowych przez Komisję lub przez pośredników finansowych, którym powierzono zarządzanie tymi instrumentami, nie było odpowiednie.

46.

Komisja zamierza rozszerzyć zakres wykorzystania instrumentów finansowych. Będzie zatem musiała monitorować ich wykorzystanie i inwestować w szkolenia dla pracowników w zakresie zarządzania powiązanym ryzykiem (6). Komisja będzie musiała także dopilnować, aby pracownicy mieli świadomość potrzeby zapewnienia przejrzystości (w tym wiedzę na temat wymogów jawności zgodnych z międzynarodowymi standardami rachunkowości).

47.

Trybunał zaleca, aby Parlament Europejski i Rada uzyskały od Komisji dalsze wyjaśnienia dotyczące kwestii własności instrumentów finansowych oraz przewidywanego sposobu rozliczania i ujmowania instrumentów finansowych w sprawozdaniach finansowych UE. Ponadto Trybunał zaleca, aby Komisja włączyła do przepisów wykonawczych odpowiednią politykę monitorowania wykorzystania instrumentów finansowych, w tym instrumentów realizowanych w trybie zarządzania pośredniego. Należy również zwiększyć kompetencje pracowników Komisji w zakresie obsługi stosunkowo złożonych instrumentów finansowych.

48.

Komisja przedstawiła kilka propozycji mających związek ze sprawozdaniem rocznym Trybunału (art. 129, 143, 144a) oraz jego sprawozdaniami specjalnymi (art. 144). Komisja (główna jednostka kontrolowana przez Trybunał) nie zasięgnęła opinii Trybunału (zewnętrznego kontrolera Komisji) przed zaproponowaniem tych zmian w ustaleniach dotyczących kontroli prowadzonych przez Trybunał.

49.

Komisja proponuje (oprócz zmiany kolejności zapisów w art. 143):

50.

Trybunał nie ma uwag na temat proponowanych zmian art. 143 ust. 4 i 6.

51.

Proponowane odniesienie do procedury spornej w art. 143 ust. 1 i 2 jest zbędne.

52.

Zmiany w harmonogramie proponowane w art. 143 ust. 1 Trybunał uznaje za niewłaściwe. Pod względem formalnym znacznie skróciłyby one czas, jakim dysponuje Trybunał na przygotowanie uwag. Trybunał odnotowuje ponadto, że Komisja nie zaproponowała skrócenia terminów przedstawienia tymczasowego (art. 128) i ostatecznego sprawozdania finansowego (art. 129).

53.

Przedstawiony we wniosku harmonogram jest zaskakujący w szczególności w odniesieniu do rocznych sprawozdań z działalności przedstawianych przez dyrektorów generalnych Komisji oraz sprawozdania podsumowującego, które stanowi ich syntezę. Uwagi dotyczące tych dokumentów Trybunał przedstawia w swoich sprawozdaniach rocznych. Zgodnie z art. 60 ust. 8 rozporządzenia finansowego sprawozdanie podsumowujące musi zostać udostępnione do dnia 15 czerwca. Trybunał musiałby zatem przekazać projekt swojego sprawozdania tego samego dnia, który stanowi dla Komisji termin przekazania sprawozdania podsumowującego dotyczącego działania systemu kontroli wewnętrznej.

54.

Trybunał uznaje potrzebę udostępniania Komisji i innym podmiotom wszelkich materiałów w odpowiednim czasie i w rzeczywistości, o ile jest to możliwe, robi to wcześniej, niż przewidują formalne terminy wyznaczone w rozporządzeniu finansowym. Trybunał sugeruje zatem, że najlepszym rozwiązaniem byłoby pozostawienie bez zmian obecnie obowiązujących terminów i opieranie się na dotychczasowej współpracy.

55.

Jeżeli jednak Parlament i Rada uznają, że niektóre terminy należy skrócić, Trybunał uważa, że to samo podejście należy przyjąć wobec terminów obowiązujących Komisję.

56.

W takim wypadku szczególnie wskazane byłoby ponowne rozważenie terminu otrzymania odpowiedzi Komisji i innych instytucji na projekt rocznego sprawozdania (uwag) Trybunału. Zgodnie z art. 143 ust. 1 upływa on z dniem 15 października. Gdyby instytucje udostępniały swoje ostateczne, przetłumaczone wersje odpowiedzi w tak późnym terminie, niemożliwe byłoby terminowe opublikowanie sprawozdania rocznego. Aby przestrzegać obecnego harmonogramu, wymagającego przedstawienia sprawozdania rocznego władzy budżetowej na początku listopada, Trybunał musi otrzymywać w pełni przetłumaczone odpowiedzi najpóźniej dnia 30 września.

57.

Nowy proponowany art. 144a również należy rozważyć w świetle ograniczeń, jakie napotyka Trybunał podczas sporządzania sprawozdania rocznego.

58.

Sprawozdanie to musi dotyczyć wszystkich wydatków za dany rok budżetowy. Trybunał nie może zakończyć programu kontroli, dopóki Komisja nie zarejestruje wszystkich wydatków (7). W takiej sytuacji żadna ze stron nie jest w stanie uniknąć presji związanej z przekazaniem wyników kontroli. Problem ten można rozwiązać dzięki współpracy, komunikacji oraz debacie.

59.

Jednostka kontrolowana ma zazwyczaj trzy okazje, aby odpowiedzieć na ustalenia Trybunału:

60.

Protokół wstępnych ustaleń jest częścią wewnętrznych procedur Trybunału, a nie dokumentem przyjmowanym przez Trybunał lub jedną z jego izb (8). Trybunał jest zatem zdania, że z zasady niewłaściwe jest wprowadzanie do rozporządzenia finansowego takiego przepisu, jak art. 144a.

61.

Istnieją ponadto ważne praktyczne przeciwwskazania dla propozycji Komisji.

62.

Jeżeli wykorzystanie protokołu wstępnych ustaleń miałoby podlegać regulacjom prawnym, pierwszeństwo powinien mieć wymóg udzielenia przez Komisję odpowiedzi w maksymalnym terminie sześciu tygodni.

63.

Trybunał zaleca, aby Parlament i Rada:

64.

Komisja proponuje następujące zmiany:

65.

Podobnie jak w przypadku sprawozdania rocznego, Trybunał uważa za zbędne odniesienie do procedury spornej.

66.

Druga ze zmian, które w założeniu miały charakter precyzujący, jest w rzeczywistości niejasna. Prawdopodobnie jej celem jest wprowadzenie wymogu, aby Trybunał przyjmował ostateczną wersję sprawozdania specjalnego przed upływem jednego miesiąca od otrzymania odpowiedzi. Zgodnie z praktyką Trybunału sprawozdania specjalne są tak czy inaczej przyjmowane natychmiast po otrzymaniu ostatecznej wersji odpowiedzi danej instytucji. Trybunał uważa, że rewizja rozporządzenia finansowego stanowi dobrą okazję do usunięcia tego zbędnego akapitu z art. 144.

67.

Proponowany nowy ostatni akapit art. 144 ust. 1 niepotrzebnie ograniczałby Trybunałowi możliwość przygotowywania sprawozdań specjalnych w sposób pozwalający maksymalnie podnieść ich wartość dla czytelnika. Trybunał stale ulepsza sposób prezentacji sprawozdań i poświęca więcej uwagi odpowiedziom otrzymanym od jednostki kontrolowanej niż większość najwyższych organów kontroli. Trybunał sądzi, że większość krajowych organów kontroli chętnie przyjmuje uwagi jednostek kontrolowanych dotyczące projektów sprawozdań, a następnie streszcza te uwagi w tekstach swoich sprawozdań. Jeżeli mają zostać wprowadzone zmiany, Trybunał wolałby taki model prezentacji sprawozdań.

68.

Trybunał zaleca Parlamentowi i Radzie, aby nie przyjmowały opisanych wyżej zmian do art. 144 oraz rozważyły usunięcie akapitu trzeciego w art. 144 ust. 1.

69.

Trzecie zdanie w art. 140 ust. 2 obecnego rozporządzenia finansowego odbiega od tekstu Traktatu pod trzema względami: słowa „razem z” zastępują słowa „w powiązaniu z” występujące w Traktacie; w rozporządzeniu finansowym jest mowa o „instytucjach kontrolnych” (9), a „służby krajowe” są określone jako „właściwe”. Trybunał zaleca, aby ta sekcja została dostosowana do Traktatu pod względem terminologii.

70.

Projekt rozporządzenia finansowego zawiera nowy art. 164, w którym określono podstawy ewentualnego utworzenia europejskich funduszy powierniczych. Byłyby one oparte na modelu funkcjonowania funduszy powierniczych Banku Światowego i Organizacji Narodów Zjednoczonych. Dzięki nowym przepisom Komisja mogłaby zarządzać środkami pochodzącymi od innych darczyńców (jak również z budżetu EU) w ramach wspólnej puli. Komisja proponuje wpłacanie tych środków na specjalne konto bankowe i pobieranie opłaty za zarządzanie w wysokości 7 %.

71.

Decyzja o tym, czy Komisja powinna zacząć zarządzać funduszami powierniczymi, jest kwestią polityki i Trybunał nie zamierza zajmować w tej sprawie stanowiska. Pragnie on jednak zwrócić uwagę Parlamentu i Rady na kwestie administracyjne, kwestie dotyczące kosztów, rozliczalności i kontroli, które wiążą się z tą propozycją.

72.

Chociaż specjalne konto bankowe może być właściwe do celów deponowania wkładów finansowych do momentu, gdy zajdzie potrzeba ich wykorzystania, konieczne są inne ustalenia dotyczące wydatkowania darowizn. Na przykład fundusz powierniczy mający na celu spełnienie potrzeb związanych z trzęsieniem ziemi na Haiti powoduje konieczność dokonywania wydatków na Haiti w walucie lokalnej, zakupu sprzętu i usług w różnych walutach w regionie Karaibów oraz uzyskania towarów i usług logistycznych z państw Unii Europejskiej i krajów spoza niej. W związku z tym transakcje w ramach funduszy powierniczych powinny być obsługiwane przez różne konta bankowe i delegatury oraz różnych pracowników.

73.

Rachunkowość funduszy powierniczych byłaby zatem działaniem złożonym, ściśle powiązanym z innymi działaniami w zakresie rachunkowości. Komisja nie uwzględnia tej złożoności w proponowanym tekście dotyczącym „specjalnego rachunku bankowego”.

74.

Projekt rozporządzenia finansowego umożliwiłby Komisji pobieranie opłaty za zarządzanie funduszem powierniczym w wysokości 7 % wpłacanych kwot. Trybunał przyjmuje, że ta wartość (stosowana również na podstawie ramowej umowy finansowo-administracyjnej między WE a ONZ) odpowiada pułapowi ogólnych kosztów administracyjnych dopuszczanych w innych obszarach budżetu, a nie wynika z oszacowania prawdopodobnych kosztów dodatkowych związanych z prowadzeniem funduszu powierniczego.

75.

Z propozycji wynika zatem, że Komisja, która sama będzie darczyńcą, mogłaby pobierać opłatę administracyjną za zarządzanie własnymi wpłatami do funduszu. W uzasadnieniu określono specjalne konto bankowe jako pozostające „poza budżetem”, co sugeruje, że Komisja zamierza traktować transfery środków do funduszu powierniczego jako wydatki budżetowe. Nie jest jasne, czy pobieranie opłaty przez Komisję za zarządzanie własnymi środkami jest legalne; nie ma też pewności, czy opłata za zarządzanie w wysokości 7 % wynika z uzasadnionej oceny prawdopodobnych kosztów.

76.

W projekcie przepisów wykonawczych (art. 231a) stwierdzono, że sprawozdanie finansowe dotyczące funduszu powierniczego ma zostać włączone do rocznego sprawozdania finansowego Komisji i będzie przedstawiane władzy budżetowej w ramach procesu udzielania absolutorium. Każdy fundusz powierniczy zostanie poddany co najmniej trzem kontrolom, prowadzonym przez: Służbę Audytu Wewnętrznego, Trybunał Obrachunkowy oraz niezależnego audytora zewnętrznego.

77.

Ustalenia te można porównać z zasadami zarządzania istniejącymi funduszami powierniczymi. Zazwyczaj wymagają one przygotowania skonsolidowanego sprawozdania finansowego funduszu powierniczego, poddawanego jednej kontroli. Konsolidacja pozwala znacząco obniżyć koszty kontroli. W przypadku Banku Światowego darczyńcy, którzy chcą uzyskać dodatkową pewność co do poszczególnych funduszy powierniczych, zlecają przeprowadzenie kontroli zewnętrznemu kontrolerowi instytucji zarządzającej, ale muszą uiścić opłatę pokrywającą dodatkowe koszty poniesione przez tego kontrolera.

78.

Trybunał zaleca, aby rozważając propozycję Komisji, Parlament i Rada z należną uwagą potraktowały powyższe okoliczności i zastanowiły się nad opracowaniem solidnych, lecz efektywnych kosztowo zasad, które należałoby wprowadzić w przypadku przyjęcia propozycji utworzenia europejskich funduszy powierniczych.

79.

Projekt rozporządzenia finansowego zawiera nowy art. 185a, określający podstawy jednoznacznego wprowadzenia pojęcia partnerstw publiczno-prywatnych (PPP) oraz powierzenia ich realizacji specjalnemu organowi. Propozycja Komisji przewiduje przyjęcie przez Komisję modelu rozporządzenia finansowego, który określa zestaw zasad koniecznych do zapewnienia należytego zarządzania finansami. Zasady te, oparte głównie na nowym art. 53b projektu rozporządzenia finansowego, zostałyby włączone do przepisów finansowych przyjmowanych przez ustanowione aktem podstawowym organy mające osobowość prawną, którym powierzona zostanie realizacja PPP zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2) lit. e).

80.

Zasadniczo partnerstwa publiczno-prywatne stanowią długoterminowe formy prawne o często złożonej strukturze i wysokiej wartości. W karcie technicznej Komisja stwierdza, że partnerzy nie uważają przepisów obecnego rozporządzenia finansowego za odpowiednie. W związku z tym (i po przeprowadzeniu dalszej analizy) Komisja uznała, że do celów wprowadzenia PPP obecne przepisy należy uzupełnić o dodatkową możliwość powierzenia realizacji tych partnerstw specjalnemu organowi.

81.

Decyzja o tym, czy należy powierzać realizację partnerstw publiczno-prywatnych specjalnemu organowi, jest kwestią polityki i Trybunał nie zamierza zajmować w tej sprawie stanowiska. W przepisach dotyczących „modelu rozporządzenia finansowego” dla specjalnych organów nie przewidziano konsultacji z Trybunałem. Trybunał uważa, że istotne jest, aby dokument ten nie ograniczał w żaden sposób uprawnień Trybunału do kontroli wykorzystania środków UE.

82.

Trybunał zaleca, aby po drugim zdaniu tego artykułu dodano słowa „po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym”.

83.

Trybunał nie ma uwag do tej propozycji.

84.

Trybunał nie ma uwag do propozycji proceduralnej przedstawionej przez Komisję.

85.

Trybunał pragnie zwrócić uwagę Parlamentu i Rady na cztery kwestie, których Komisja nie poruszyła w uzasadnieniu: rozliczanie płatności zaliczkowych (art. 81), obowiązki księgowego (art. 123), kontrola agencji (art. 185 ust. 4) oraz nagromadzenie obowiązków w zakresie sprawozdawczości w całym rozporządzeniu finansowym.

86.

W ostatnich latach w niektórych częściach budżetu występował bardzo wysoki odsetek nierozliczonych płatności zaliczkowych. W swoim wniosku Komisja odnosi się do tego problemu.

87.

Komisja proponuje m.in. dodanie nowego akapitu czwartego do art. 81, zgodnie z którym właściwy urzędnik zatwierdzający byłby zobowiązany do „regularnego” rozliczania zaliczek – nie podano jednak, jak często powinien przeprowadzać te rozliczenia. Nie jest jasne, czy proponowana zmiana pozwoli osiągnąć wyznaczony cel.

88.

Trybunał zaleca, aby Parlament Europejski i Rada rozważyły zaostrzenie tego przepisu, na przykład poprzez odniesienie się do konieczności zapobiegania zbytniemu nagromadzeniu nierozliczonych pozycji i/lub poprzez dopuszczenie tylko jednej płatności zaliczkowej.

89.

Trybunał podkreśla, że Komisja powinna mieć możliwość rozwiązania problemu wysokiego poziomu nierozliczonych płatności zaliczkowych, zanim wprowadzone zostaną zmiany do rozporządzenia finansowego. Trybunał proponuje, aby Komisja postawiła sobie za cel obniżenie poziomu nierozliczonych płatności zaliczkowych oraz monitorowała postępy w jego realizacji w rocznych sprawozdaniach z działalności.

90.

Propozycje Komisji mają na celu uproszczenie i skrócenie tekstu dotyczącego prezentacji sprawozdań. Dokonano pewnych zmian, jeśli chodzi o daty prezentacji różnych rodzajów informacji finansowych.

91.

Trybunał z zadowoleniem przyjmuje propozycję uproszczenia obecnej wersji tego tytułu. Jest jednak zdania, że wskazane byłoby przy tej okazji jednoznaczne określenie odpowiedzialności księgowego Komisji, który ma obowiązek upewnić się, że sprawozdanie finansowe Komisji zostało prawidłowo sporządzone. Celem takiego zapisu nie byłaby zmiana tekstu co do jego istoty: w rzeczywistości sprawozdanie we wszystkich istotnych aspektach jest przygotowywane zgodnie z Międzynarodowymi Standardami Rachunkowości Sektora Publicznego. Można jednak zwiększyć klarowność przepisu.

92.

Trybunał proponuje wprowadzić w art. 123 wymóg, aby sprawozdanie finansowe było opracowywane zgodnie z „przyjętymi w skali międzynarodowej standardami rachunkowości dla sektora publicznego” (sformułowanie skopiowane z art. 133), przy czym księgowy mógłby zastosować zasadę, iż przedstawienie prawdziwego i rzetelnego obrazu sytuacji ma charakter nadrzędny. Księgowy mógłby zatem zastosować podejście odbiegające od standardów tylko wówczas, gdyby było to konieczne w celu przedstawienia prawdziwych i rzetelnych informacji. Księgowy musiałby zatem wyjaśnić, że tak jest w istocie i wykazać (w informacji dodatkowej do sprawozdania), czym różniłoby się sprawozdanie sporządzone zgodnie ze standardami.

93.

Trybunał zaleca Parlamentowi i Radzie, aby rozważając propozycje Komisji dotyczące tej części rozporządzenia finansowego, wzięły pod uwagę wprowadzenie objaśnienia dotyczącego opisanych wyżej kwestii.

94.

Komisja zaproponowała wprowadzenie nowego art. 185 ust. 4 dotyczącego kontroli agencji UE. Stanowi on, że specjalne sprawozdania roczne Trybunału dotyczące agencji mają być sporządzane na podstawie wyników prac audytorów z sektora prywatnego, którzy byliby wyznaczani przez poszczególne agencje. Cel tej propozycji nie jest całkowicie jasny: pierwsze zdanie odnosi się do legalności i prawidłowości dochodów i wydatków, a drugie do sprawozdania finansowego.

95.

Potencjalnie propozycja Komisji może stanowić podstawę ulepszonego systemu kontroli w agencjach. Audytorzy z sektora prywatnego mają wydawać opinię co do wiarygodności rozliczeń. Trybunał podziela pogląd Komisji, że jeśli chodzi o opinię na temat wiarygodności rozliczeń agencji, powinna ona móc opierać się na kontrolach prowadzonych przez niezależnego, wybranego w należyty sposób audytora z sektora prywatnego.

96.

Kwestia ta jest nieco bardziej skomplikowana w przypadku legalności i prawidłowości, ponieważ w tej dziedzinie wymogi określone przepisami UE znacznie odbiegają od przyjętych zasad pracy kontrolnej obowiązujących w sektorze prywatnym. W opinii Trybunału najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie wymogu, aby wyznaczony audytor z sektora prywatnego stosował „uzgodnione procedury” w kwestiach związanych z zamówieniami publicznymi i rekrutacją pracowników. Audytor ten dobierałby „uzgodnioną” próbę procedur związanych z zamówieniami i rekrutacją, a następnie poddawał tę próbę „uzgodnionym” badaniom. Następnie na podstawie wyników tych badań Trybunał formułowałby własną opinię co do legalności i prawidłowości rozliczeń agencji.

97.

Trybunał proponuje zatem, aby umożliwiono mu uczestnictwo w wyborze audytorów z sektora prywatnego, zapewniono dostęp do dokumentów roboczych kontroli i aby miał on prawo podjęcia decyzji o rezygnacji z usług audytora, o ile uzna to za konieczne. Ponieważ opinia pokontrolna jest opinią Trybunału i taką pozostanie, Trybunał powinien mieć pełną kontrolę nad każdą zleconą zewnętrznemu wykonawcy pracą kontrolną przeprowadzoną w terenie.

98.

Zmieniona w ten sposób propozycja umożliwiłaby Trybunałowi dalsze wypełnianie jego mandatu w sposób efektywny kosztowo w kontekście coraz większej liczby agencji i organów.

99.

Trybunał zaleca przyjęcie propozycji Komisji z następującymi zmianami:

100.

Ponadto Trybunał proponuje dodanie do art. 185 ust. 1 krótkiego tekstu, zgodnie z którym przyjęcie modelu rozporządzenia finansowego dla agencji i innych organów nadal następowałoby po konsultacji z Trybunałem.

101.

Rozporządzenie finansowe przewiduje sporządzanie pewnej liczby sprawozdań przez Komisję. Roczne sprawozdanie finansowe oraz sprawozdania z wykonania budżetu (art. 121) wynikają ze standardów międzynarodowych. Rozporządzenie finansowe zawiera inne wymogi w zakresie sprawozdawczości, takie jak roczne sprawozdanie z działalności urzędnika zatwierdzającego (art. 60 ust. 7) oraz sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami (art. 122). Traktat wymaga także obecnie sporządzania rocznego sprawozdania oceniającego finanse Unii (artykuł 318 TFUE).

102.

Nie kwestionując wartości żadnego z tych sprawozdań, Trybunał proponuje, aby Parlament Europejski i Rada zwróciły się do Komisji o rozważenie, czy możliwe byłoby uproszczenie i skonsolidowanie sprawozdań, z uwzględnieniem potrzeb ich odbiorców.

10.12.2010   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 334/18