Europejski Trybunał Obrachunkowy

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg, LUXEMBOURG

1.1.

Na mocy art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Trybunał Obrachunkowy przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie poświadczenie wiarygodności dotyczące wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw (tzw. DAS). Traktat uprawnia również Trybunał do uzupełnienia poświadczenia szczegółowymi ocenami każdego z głównych obszarów działalności UE.

1.2.

Celem badania wiarygodności rozliczeń Unii Europejskiej jest uzyskanie wystarczających i odpowiednich dowodów, które pozwalają na określenie, w jakim stopniu dochody, wydatki, aktywa i pasywa zostały właściwie zarejestrowane, a także czy roczne sprawozdanie finansowe rzetelnie przedstawia sytuację finansową Unii na dzień 31 grudnia 2009 r. oraz wyniki jej transakcji i przepływów pieniężnych za kończący się tego dnia rok (zob. pkt 1.6–1.20).

1.3.

Celem przeprowadzanego przez Trybunał badania prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń za 2009 r. jest uzyskanie wystarczających i odpowiednich dowodów, o charakterze bezpośrednim lub pośrednim, które pozwolą na wydanie opinii, czy transakcje te są zgodne z obowiązującymi przepisami i postanowieniami umownymi, a także, czy związane z nimi wyliczenia są poprawne (podsumowanie wyników przedstawiono w pkt 1.21–1.25, a więcej szczegółów znajduje się w rozdziałach 2–9).

1.4.

Trybunał zbadał wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji, tj. oświadczenia dyrektorów generalnych i sporządzane przez służby Komisji roczne sprawozdania z działalności i związane z nimi sprawozdanie podsumowujące, aby ocenić, do jakiego stopnia przedstawiają one rzetelną ocenę jakości zarządzania finansami, a zwłaszcza, jak dalece zgłoszone zastrzeżenia są kompletne i wystarczające (zob. pkt 1.27 i 1.28 oraz „Wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji” w rozdziałach 2–9).

1.5.

Ponadto Trybunał zbadał systemy odzyskiwania środków i korekt finansowych oraz sprawozdawczości w tym zakresie (zob. pkt 1.32–1.50).

1.6.

Trybunał skontrolował roczne sprawozdanie finansowe za rok budżetowy 2009, sporządzone przez księgowego Komisji i zatwierdzone przez Komisję zgodnie z art. 129 rozporządzenia finansowego z dnia 25 czerwca 2002 r. (8) i przekazane Trybunałowi w dniu 23 lipca 2010 r. Sprawozdanie zawiera skonsolidowane sprawozdanie finansowe, obejmujące w szczególności bilans przedstawiający aktywa i pasywa na koniec roku budżetowego, jak również rachunek dochodów i wydatków oraz skonsolidowane sprawozdanie z wykonania budżetu obejmujące dochody i wydatki za dany rok.

1.7.

Trybunał ustalił podczas kontroli, że w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym nie wystąpiły istotne nieprawidłowości. Trybunał zwraca jednak uwagę na następujące kwestie, o których informował również w odniesieniu do 2008 r. i poprzednich lat:

1.7.

—

brakujące lub niekompletne oświadczenia księgowych niektórych organów, których sprawozdania są konsolidowane ze sprawozdaniem Komisji (zob. pkt 1.8),

—

zatwierdzanie przez księgowego Komisji lokalnych systemów zarządzania finansami (zob. pkt 1.9 i 1.10),

—

księgowanie zaliczek i stanu zobowiązań w ciągu roku oraz podczas przeprowadzania procedury rozdzielania okresów sprawozdawczych (zob. pkt 1.11–1.13),

—

pozycje dotyczące odzyskiwania środków w związku z nieprawidłowościami (zob. pkt 1.14–1.19).

—

1.8.

Księgowy Komisji podkreślił w oświadczeniu kierownictwa dotyczącym skonsolidowanego sprawozdania finansowego, że księgowi trzech organów, których sprawozdania podlegają konsolidacji, pominęli lub zmodyfikowali oświadczenia. W szczególności nie przedstawiono wymaganych informacji na temat zatwierdzenia systemów księgowości i systemów lokalnych (9).

1.8.

1.9.

W związku z utrzymującymi się problemami związanymi z zarządzaniem kontami zawieszonymi i z procedurami księgowania aktywów księgowy Komisji nadal nie był w stanie zatwierdzić lokalnych systemów dwóch dyrekcji generalnych (11).

1.9.

1.10.

Większość zaleceń księgowego z poprzednich lat zrealizowano. Pozostałe kwestie nie mają istotnego wpływu na wiarygodność rozliczeń w 2009 r., jednak ich charakter i waga oznaczają, że Komisja nadal powinna zwracać na nie uwagę. Odnosi się to szczególnie do niektórych aspektów procedur rozdzielania okresów rozliczeniowych, rozliczania i księgowania zaliczek, terminowego księgowania transakcji oraz zgodności danych między systemami lokalnymi a ABAC.

1.11.

Trybunał zbadał reprezentatywne próby zaliczek o wartości 48 827 mln euro po rozdzieleniu okresów rozliczeniowych oraz faktur/zestawień poniesionych wydatków o wartości ok. 15 260 mln euro. Stwierdził on błędy w księgowaniu o ogólnie nieznacznym wpływie finansowym, lecz o dużej częstości. Wskazuje to na potrzebę dalszego zwiększenia poprawności podstawowych danych księgowych na poziomie niektórych dyrekcji generalnych. Do najczęściej występujących rodzajów błędów należą:

1.11.

—

brakujące lub podwójne zapisy księgowe,

—

księgowanie błędnych kwot,

—

rejestrowanie transakcji na niewłaściwym koncie.

1.12.

W przypadku księgowania kwot zaliczek Trybunał stwierdził również następujące problemy:

—

rozliczanie zaliczek nie zawsze odbywa się we właściwy sposób. Niektórych transakcji w ogóle nie rozliczono lub zaksięgowano je w błędnej kwocie. Spowodowało to nieznaczne zawyżenie salda zaliczek na koniec roku,

—

—

niektóre dyrekcje generalne odpowiedzialne za obszar badań naukowych nie przetwarzają dostępnych danych dotyczących poczynionych postępów i powiązanych poniesionych kosztów oraz nie rozliczają odnośnych kwot zaliczek wraz z postępami, lecz stosują kwoty przybliżone podczas rozdzielania okresów rozliczeniowych (np. pro rata temporis).

—

1.13.

W przypadku faktur/zestawień poniesionych wydatków niektóre dyrekcje generalne nie przestrzegały wymogu rejestrowania faktur i zestawień poniesionych wydatków w ciągu pięciu dni (12) po ich wpłynięciu.

1.13.

1.14.

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała, że w różnych służbach Komisji istnieją znaczne różnice w sprawozdawczości w zakresie korekt finansowych i odzyskiwania środków (zob. także pkt 1.37–1.50).

1.14.

1.15.

Niektóre działy Komisji wykazują dane dotyczące korekt finansowych w toku tylko wtedy, gdy sporządzone jest pismo zawierające ostateczne stanowisko, natomiast inne działy opierają swoje obliczenia na szacunkach statystycznych poprzez ekstrapolację wcześniejszych doświadczeń, włączając nawet korekty odnoszące się do kwot, w sprawie których nie rozpoczęto jeszcze procedury rozliczenia.

1.15.

Wiarygodność takich szacunków sprawdza się, porównując je z kwotami korekt finansowych w toku dla lat wcześniejszych, dla których takie informacje są już dostępne.

1.16.

Informacje na temat działań w zakresie korekt finansowych (środków wycofywanych i odzyskiwanych) przedstawiane przez państwa członkowskie w obszarze polityki spójności i ujęte w informacji dodatkowej nr 6 do sprawozdania finansowego nie są jeszcze pełne i wiarygodne (zob. także pkt 4.31).

1.16.

Komisja odsyła do swojej odpowiedzi do ust. 4.31.

1.17.

Na podstawie badania pracy jednostek certyfikujących oraz przeprowadzonej przez Komisję analizy tej pracy Trybunał ponownie wyraża swoje wątpliwości co do wiarygodności pozycji należności ze strony państw członkowskich w obszarze rolnictwa (pozycje należności EFRG) (13) (zob. także pkt 3.54).

1.17.

1.18.

Jak wynika z informacji dodatkowej do rocznego sprawozdania finansowego, korekta niektórych płatności przez Komisję lub państwa członkowskie jest możliwa w późniejszym terminie, jednak nadal nie podano we wspomnianej informacji dodatkowej kwot i obszarów wydatków, które mogą podlegać dalszej weryfikacji i procedurom rozliczania rachunków (14).

1.18.

W sektorze rolniczym decyzję w sprawie rozliczenia finansowego podejmuje się około sześć miesięcy po końcu danego roku budżetowego. W decyzji Komisja ustala kwotę wydatków, które należy wpłacić do budżetu UE na dany rok. Fakt, iż w późniejszym terminie w drodze decyzji w sprawie zgodności można narzucić na państwa członkowskie korekty finansowe, nie podważa tej roli decyzji w sprawie rozliczenia finansowego. Kwota wydatków, które prawdopodobnie zostaną wyłączone z finansowania przez UE w drodze przyszłych decyzji w sprawie zgodności jest ujawniona w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego.

1.19.

Ze względu na złożoność mechanizmów odzyskiwania środków i korekt finansowych, niejednorodny charakter elementów nimi objętych oraz konieczność przejrzystego i spójnego przedstawiania informacji (zob. także pkt 1.37–1.50) Komisja powinna uściślić wytyczne dotyczące sprawozdawczości finansowej w zakresie uznawania dochodów i aktywów warunkowych w celu ustanowienia wymogów dotyczących rachunkowości i prezentacji.

1.19.

Standardy międzynarodowe nie zawierają ogólnych wytycznych dotyczących tych specyficznych, nie związanych z rachunkowością ujawnień. Niemniej jednak Komisja udoskonaliła sposób prezentacji tych informacji, uwzględniając uwagi Trybunału.

1.20.

W lipcu 2008 r. własność wszelkich składników majątku stworzonych, rozbudowanych lub nabytych w ramach programu Galileo została przekazana Unii na mocy wspólnego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (15). Jednakże podpisane umowy o przekazaniu nie zostały jeszcze w pełni wykonane. Wszystkie poniesione do tej pory wydatki (ok. 2 000 mln euro) ujęto jako wydatki na badania naukowe. Nie ma to wpływu na bilans za 2009 r., jednak Komisja powinna kontynuować starania, aby zapewnić dostępność wszystkich koniecznych informacji w momencie przekazania składników majątku w celu skutecznego zabezpieczenia tych składników.

1.20.

1.21.

Trybunał przedstawia w rozdziale 2 szczegółową ocenę dochodów, a w rozdziałach 3–9 – szczegółowe oceny grup obszarów polityki wydzielonych w ramach budżetowania zadaniowego (zob. tabela 1.1 ). Każda ocena szczegółowa zawiera informacje wstępne, ustalenia i wnioski dotyczące prawidłowości transakcji, skuteczności systemów oraz wiarygodności oświadczeń kierownictwa Komisji, jak również opis działań podjętych w związku z wcześniejszymi uwagami.

1.22.

W zakresie dochodów (16) (117 285 mln euro), zobowiązań we wszystkich grupach polityk oraz płatności w grupie polityk „Wydatki administracyjne i inne” (9 129 mln euro) Trybunał szacuje, że stwierdzone błędy mają wpływ finansowy o wartości mniejszej niż 2 % łącznych kwot (zob. tabela 1.2 ) i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli są skuteczne (zob. również pkt 2.33–2.38 oraz 9.28–9.29).

1.23.

W grupach polityk: „Rolnictwo i zasoby naturalne” (56 318 mln euro) „Badania naukowe, energia i transport” (7 966 mln euro), „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” (6 596 mln euro) oraz „Edukacja i obywatelstwo” (2 153 mln euro (17)) szacowany przez Trybunał najbardziej prawdopodobny poziom błędu wynosi między 2 % a 5 % kwoty dokonanych płatności, lecz w grupie polityk „Spójność” (23 081 mln euro zwróconych poświadczonych wydatków) najbardziej prawdopodobny poziom błędu przekracza 5 % (zob. pkt 3.70, 4.34, 5.45, 6.51 i 7.18 oraz tabela 1.2 ). W odniesieniu do tych grup polityk (18) Trybunał stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne (zob. pkt 3.71–3.72, 4.36, 5.46–5.48, 6.52 i 7.19).

1.23.

Co więcej, dzięki procedurom dotyczącym zgodności rozliczenia zapewniona jest stosowna ochrona budżetu EU przed ryzykiem. Komisja stwierdza, że dla grupy polityk „Edukacja i Obywatelstwo” poziom błędu w zamkniętych programach nieznacznie przekracza 2 %.

W maju 2010 r., w celu uniknięcia akumulacji zaliczek w bilansie, Komisja zaproponowała zmianę rozporządzenia finansowego w taki sposób, aby zaliczki i płatności okresowe zaczęto rozliczać w sposób bardziej terminowy.

Komisja z zadowoleniem przyjmuje pozytywny trend w zakresie zmniejszenia liczby błędów dla grupy polityk „Badania, energia i transport”, który został zaobserwowany przez Trybunał. Te wyniki pokrywają się z ustaleniami Komisji.

W grupach polityk „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” Komisja z zadowoleniem przyjmuje wzrost „częstości występowania” transakcji, które Trybunał uważa za całkowicie „prawidłowe” (83 %), w porównaniu z danymi na lata 2008 i 2007.

W grupie polityk „Spójność” zaobserwowano znaczne obniżenie poziomu błędu w porównaniu do lat poprzednich. Zgodnie z załącznikiem 4.1 do rocznego sprawozdania Trybunału, w ciągu ostatnich trzech lat częstość występowania błędów także się zmniejszyła, z 54 % odnotowanych w rocznym sprawozdaniu Trybunału na rok 2007 do 36 % w tym roku. (zob. też odpowiedzi do ust. 1.26 i 4.34).

1.24.

W przypadku grupy polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe” (732 mln euro) Trybunał szacuje, że najbardziej prawdopodobny poziom błędu wynosi poniżej 2 % całkowitej kwoty płatności (zob. pkt 8.30 i tabela 1.2 ) i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne (zob. pkt 8.31).

1.25.

Trybunał szacuje, że ogólnie w płatnościach występuje istotny poziom błędu (szacowany przez Trybunał najbardziej prawdopodobny poziom błędu mieści się w przedziale między 2 % a 5 %) i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli w zakresie płatności są zasadniczo częściowo skuteczne.

1.25.

1.26.

Wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wskazują, w porównaniu z 2008 r., na wzrost szacowanego najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu w zakresie płatności w grupie polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” (19) oraz znaczny spadek szacowanego najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu w zakresie płatności w grupie polityk „Spójność” (20). W ogólnym ujęciu potwierdza to stałe obniżanie się w ostatnich latach szacowanego przez Trybunał najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu w zakresie płatności rozpatrywanych łącznie.

1.26.

Zdaniem Komisji, poziom błędu dla grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” nadal oscyluje wokół wartości 2 %. W obszarze spójności obniżenie dolnego limitu błędu z 11 % do 3 % wydaje się potwierdzać skuteczność wzmocnionych przepisów dotyczących kontroli, które zawarto w ramach prawnych na lata 2007–2013, jak również pierwszych skutków planu działania Komisji na rok 2008 mającego na celu wzmocnienie jej roli nadzorczej, włączając procedury zawieszenia i korekty. Wprowadzenie zawieszeń może oznaczać, że nie będzie możliwe pełne wykonanie budżetu.

Komisja będzie nadal dokładać starań, aby jeszcze bardziej ograniczyć poziom błędu.

1.27.

Wszyscy dyrektorzy generalni stwierdzili w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności, że uzyskali wystarczającą pewność co do tego, że przydzielone im zasoby zostały wykorzystane na wyznaczone cele oraz że wprowadzone przez nich mechanizmy kontroli wewnętrznej zapewniły prawidłowość transakcji. Jednakże spośród głównych dyrekcji generalnych lub służb Komisji, które sporządziły oświadczenie w 2009 r., 13 opatrzyło swoje oświadczenia co najmniej jednym zastrzeżeniem. Większość zastrzeżeń odnosiła się do uchybień dotyczących prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń (21).

1.28.

Trybunał stwierdza, że oświadczenia dyrektorów generalnych i roczne sprawozdania z działalności zawierają rzetelną ocenę zarządzania finansami w zakresie prawidłowości transakcji tylko w „Dochodach” i w grupach polityk „Spójność”, „Badania naukowe, energia i transport”, „Edukacja i obywatelstwo”, „Sprawy gospodarcze i finansowe” oraz „Wydatki administracyjne i inne” (zob. pkt 2.32, 4.33, 5.44, 7.17, 8.29 i 9.11). W odniesieniu do grupy polityk „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej, ds. Rozszerzenia i ds. Stosunków Zewnętrznych przedstawiły rzetelną ocenę (zob. pkt 6.49), natomiast Biuro Współpracy EuropeAid przedstawiło tylko częściowo rzetelną ocenę zarządzania finansami w zakresie prawidłowości transakcji (zob. pkt 6.50). W odniesieniu do grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” Trybunał stwierdza, że oświadczenia dyrektora generalnego i roczne sprawozdanie z działalności zawiera tylko częściowo rzetelną ocenę zarządzania finansami w zakresie prawidłowości transakcji (zob. pkt 3.66–3.69).

1.28.

Podczas gdy Trybunał formułuje opinię z rocznej kontroli dotyczącą legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń, opinia dyrektorów generalnych skupia się na stwierdzeniu, czy środki zostały spożytkowane zgodnie z przeznaczeniem, biorąc pod uwagę wieloletni charakter kontroli oraz ich skuteczność w wykrywaniu i korygowaniu błędów. Dyrektorzy generalni wyrażają opinię kierownictwa opartą na informacjach pochodzących m.in. z audytów własnych Komisji, sprawozdań i uwag Trybunału Obrachunkowego, a w stosownych przypadkach również z wyników kontroli przeprowadzonych przez państwa członkowskie.

Zob. także odpowiedzi Komisji w rozdziałach poszczególnych sekcji.

1.29.

Przyjmując sprawozdanie podsumowujące, Komisja bierze odpowiedzialność polityczną (22) za operacyjne wykonanie budżetu UE przez swoje kierownictwo (23). Komisja w obecnym składzie przyjmuje tego typu sprawozdanie po raz pierwszy. Komisja uważa, że w 2009 r. jej starania na rzecz poprawy mechanizmów kontroli, aby zapewnić legalność i prawidłowość w celu „uzyskania DAS bez zastrzeżeń”, były kontynuowane i przyniosły pozytywny efekt.

1.30.

Komisja uznaje, że nadal istnieją obszary wymagające poprawy i proponuje następujące działania w tym zakresie:

1.31.

Trybunał wcześniej wskazał inne kwestie, które pozostają nierozwiązane:

—

w kilku obszarach zakres lub skala zastrzeżeń powinny być większe (zob. pkt 3.67–3.68, 6.50 oraz załączniki 3.3 i 6.3 ) (24),

—

Komisja wyraziła zadowolenie, że plany działania opracowane przez upoważnionych urzędników zatwierdzających przygotowano w taki sposób, aby dzięki nim likwidować słabe punkty oraz zmniejszać wykryte zagrożenia.

Jeżeli chodzi o rolnictwo, Komisja uważa, że zastrzeżenia zawarte w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrektora Generalnego ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za rok 2009, dotyczące środków w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w ramach systemów Axis2 i IACS w Bułgarii i Rumunii są wyczerpujące oraz że ich potencjalne działanie zostało odpowiednio odzwierciedlone w punktach 3.2.1 i 3.2.2 tego sprawozdania. W przypadku Grecji zastrzeżenia w poprzednich latach były uzasadnione poważnym zagrożeniem dla reputacji Komisji wynikającym z niekompletnego wdrożenia systemu IACS w Grecji, a nie z ryzyka finansowego dla budżetu UE będącego rezultatem nieprawidłowości, które zawsze było regulowane przez korekty finansowe nakładane na Grecję w ramach procedur kontroli zgodności rozliczeń. Jako że pod koniec 2008 r. Grecja wdrożyła plan działania mający na celu usunięcie nieprawidłowości, a system IACS podlega ciągłej ocenie, wycofanie zastrzeżenia jest w pełni uzasadnione.

W przypadku grupy polityk „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” Komisja z zadowoleniem przyjmuje dostrzeżoną przez Trybunał poprawę jakości informacji przedstawianych w rocznych sprawozdaniach z działalności wszystkich dyrekcji generalnych z tej grupy (zob. ust. 6.51).

Zdaniem Komisji wniesienie zastrzeżeń przez dyrektorów generalnych w ich rocznych sprawozdaniach z działalności za rok 2009 lub też brak zastrzeżeń są zgodne z wewnętrznymi wytycznymi Komisji oraz są wynikiem prawidłowej oceny ryzyka nieodłącznie związanego z programami.

—

dane od państw członkowskich dotyczące wycofanych i odzyskanych środków są niepełne lub ich brakuje (zob. pkt 1.16, 3.54 i 4.31) (25), oraz

—

Jeżeli chodzi o spójność zob. odpowiedzi do ust. 1.16.

—

mechanizmy korekty finansowej nie są jeszcze w pełni skuteczne (zob. pkt 1.37–1.50) (26).

—

1.32.

Budżet UE jest wykonywany przez Komisję przy zapewnieniu efektywnej i skutecznej kontroli wewnętrznej wiarygodności sprawozdawczości, ochrony mienia i informacji, zapobiegania nadużyciom finansowym i nieprawidłowościom oraz ich wykrywania, a także odpowiedniego zarządzania ryzykiem w zakresie prawidłowości transakcji, z uwzględnieniem wieloletniego charakteru programów, jak również charakteru danych płatności (27).

1.32.

1.33.

Komisja jest ostatecznie odpowiedzialna za dopilnowanie, aby systemy nadzoru i kontroli dawały wystarczającą pewność, że zapobieżono błędom w transakcjach leżących u podstaw rozliczeń lub że je wykryto i poprawiono. Komisja odpowiada również za zapewnianie dostępu do wiarygodnych informacji dla własnego kierownictwa, zainteresowanych podmiotów i zewnętrznych kontrolerów.

1.34.

Kwoty wypłacone nieprawidłowo podlegają odzyskaniu (28). W praktyce:

—

Komisja jest w stanie odzyskać płatności od beneficjentów tylko w przypadkach, gdy bezpośrednio zarządza wydatkami (np. większość wydatków w grupie polityk „Badania naukowe, energia i transport”),

—

w przypadku wydatków podlegających zarządzaniu dzielonemu (np. większość wydatków w grupach polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” i „Spójność”), zarządzaniu zdecentralizowanemu (np. w obszarze rozszerzenia UE) oraz pośredniemu zarządzaniu scentralizowanemu (np. w grupie polityk „Edukacja i obywatelstwo”) odpowiedzialność za odzyskiwanie nieprawidłowych płatności delegowano do państw członkowskich lub krajów trzecich. W przypadku wydatków podlegających wspólnemu zarządzaniu (np. w obszarze pomocy humanitarnej) mechanizmy naprawcze są określane w umowach podpisywanych z organizacjami międzynarodowymi. Jednakże w sytuacjach, kiedy nieodpowiednio zastosowano zasady obowiązujące w programach wydatków UE, Komisja może również dokonać korekt finansowych (zob. pkt 1.40).

—

Na lata 2007–2013 przewidziano ujednoliconą procedurę składania oświadczeń dotyczących odzyskanych środków, a Komisja oczekuje, że dzięki tej procedurze sprawozdawczości jakość udostępnianych jej informacji jeszcze bardziej wzrośnie. Od państw członkowskich wymaga się także, aby osobno podawały korekty oparte na tych informacjach i dokonane na skutek audytów przeprowadzonych przez UE.

1.35.

Przez kilka lat przeprowadzana przez Trybunał kontrola skupiała się na sposobie wykonywania przez Komisję jej roli nadzorczej i stosowania mechanizmów naprawczych. Trybunał zbadał również, do jakiego stopnia organy krajowe i organizacje międzynarodowe przekazywały Komisji poprawne informacje na temat dokonanych korekt finansowych i odzyskanych środków.

1.36.

Trybunał regularnie stwierdzał, że dane dotyczące funkcji naprawczej systemów nadzoru i kontroli na szczeblu państw członkowskich poprawiły się, lecz nie są wciąż kompletne i wiarygodne, w szczególności w obszarze „Spójności” (29). Komisja jednak przedstawia wiarygodne dane dotyczące jej własnych działań. Od procedury udzielania absolutorium za 2005 r. Parlament Europejski i Rada zachęcały Komisję i państwa członkowskie do wprowadzenia usprawnień koniecznych do zapewnienia kompletności i dokładności dostępnych informacji, aby udostępnić Trybunałowi wiarygodne dowody umożliwiające mu ocenę skuteczności mechanizmów wieloletniej korekty wydatków UE.

1.36.

Jeżeli chodzi o politykę spójności oraz korekty finansowe przeprowadzane przez państwa członkowskie w następstwie ich prac weryfikacyjnych i audytowych, Komisja musi polegać na jakości informacji przesyłanych przez państwa członkowskie.

W przeciągu ostatnich lat Komisja dokonała znacznych starań w celu poprawy jakości informacji na temat środków odzyskanych i wycofanych, przesyłanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do programów polityki spójności. Pomimo iż działanie takie wykracza poza wymogi o charakterze regulacyjnym, Komisja zażądała od państw członkowskich przedstawienia zarówno skumulowanych jak i rocznych danych na temat środków odzyskanych i wycofanych. Służby Komisji przeprowadziły także na miejscu kontrole systemów księgowania i sprawozdawczości w zakresie korekt w państwach członkowskich, co przyniosło dosyć dobre wyniki. W przypadku wykrycia obszarów wymagających poprawy, Komisja opracowała stosowne zalecenia i czuwała nad ich wypełnieniem.

1.37.

W informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego za 2009 r. Komisja odpowiedziała na te uwagi, przedstawiając bardziej szczegółowe niż w przeszłości informacje na temat odzyskanych środków i korekt finansowych (30). W szczególności Komisja przedstawiła informacje w podziale na etapy procedur odzyskiwania środków lub korekt finansowych („w postępowaniu”, „potwierdzona” lub „wykonana” – zob. pkt 1.42), na obszary wydatków, w stosownych przypadkach w podziale na okresy programowania oraz w niektórych przypadkach na odpowiednie państwa członkowskie.

1.38.

Trybunał z zadowoleniem przyjmuje te informacje. Stwierdza jednak, że należy usunąć uchybienia w prezentacji oraz w spójności informacji i kwot przedstawianych przez państwa członkowskie w zakresie „Spójności”, a także że informacje te należy interpretować uważnie (zob. również pkt 1.14–1.19 oraz poniżej).

1.38.

1.39.

Odzyskiwanie od beneficjentów programów UE kwot nieprawidłowo wypłaconych i inne korekty finansowe różnią się znacznie pod względem ich ukierunkowania i wpływu. Poprzez odzyskanie środków koryguje się nieprawidłową wypłatę środków: z reguły to odbiorcy takich wypłat, zwracają kwoty nieprawidłowo otrzymane. Odzyskiwanie środków można zatem traktować jak mechanizm korekty (31).

1.39.

1.40.

Korekty finansowe (w tym rozliczanie wydatków na rolnictwo) z drugiej strony w znacznej mierze odnoszą się do uchybień w systemach zarządzania. W ich ramach wycofuje się środki z państw członkowskich lub krajów trzecich, które nie zapewniają odpowiedniego stosowania zasad UE. Konsekwencje finansowe takich korekt zwykle ponoszą krajowi podatnicy, a nie beneficjenci programu, który nieprawidłowo realizowano. Korekty finansowe przyczyniają się do ochrony interesów finansowych UE, jednak ani z zasady, ani w praktyce nie można ich traktować jako sposobu korygowania pojedynczych nieprawidłowo dokonanych płatności.

1.40.

Państwa członkowskie powinny odzyskać od beneficjentów nieprawidłowo wypłacone kwoty. Odzyskanie środków następuje albo poprzez uzyskanie od beneficjenta zwrotu odnośnej kwoty lub kompensatę z innych płatności, należnych temu samemu beneficjentowi.

W przypadkach, w których nienależne płatności na rzecz beneficjentów mogą być wykryte w wyniku kontroli UE, państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia działań następczych polegających na odzyskaniu płatności od tych beneficjentów. Jednakże nawet w sytuacji, w której odzyskanie płatności od beneficjentów nie jest możliwe, ponieważ korekty finansowe dotyczą jedynie nieprawidłowości w systemie zarządzania i kontroli państw członkowskich, a nie nienależnych płatności, korekty te stanowią istotny środek umożliwiający poprawę systemów państw członkowskich, a tym samym również zapobieganie nieprawidłowym płatnościom lub ich wykrywanie i odzyskiwanie ich od beneficjentów.

Kontrola zgodności rozliczeń w obszarze rolnictwa ma na celu wykluczenie z finansowania UE wydatków poniesionych niezgodnie z przepisami unijnymi. Nie jest to jednak mechanizm, dzięki któremu odzyskuje się kwoty nieprawidłowo wypłacone beneficjentom, co zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego określoną w art. 53b ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego oraz w art. 9 ust. 1 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 stanowi wyłączną odpowiedzialność państw członkowskich.

Dlatego Komisja jest zdania, że pewne korekty finansowe należy traktować jako mechanizmy korygujące błędy tylko w takich przypadkach, gdy odnośne kwoty odzyskuje się od beneficjenta końcowego.

1.41.

W informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego Komisja uznaje różnice pomiędzy odzyskiwaniem środków a korektami finansowymi, jednak w innych dokumentach, takich jak sprawozdanie podsumowujące, nie przedstawia jeszcze w sposób wystarczająco jasny rozróżnienia tych dwóch mechanizmów. Mimo iż w 2009 r. niemal 90 % potwierdzonych kwot (ok. 2 900 mln euro z ogólnej kwoty 3 319 mln euro) oraz niemal 80 % zrealizowanych kwot (ok. 1 400 mln euro z ogólnej kwoty 1 843 mln euro) przedstawionych przez Komisję odnosi się do korekt finansowych zazwyczaj pokrywanych przez krajowych podatników, uwagi formułowane są czasami w taki sposób, jakby w całości lub w znacznej większości kwoty te były środkami odzyskanymi.

1.41.

W rocznych sprawozdaniach finansowych UE w sposób rzetelny przedstawiono kwoty korekt finansowych będących wynikiem działań wykonywanych przez Komisję z racji jej roli nadzorczej.

Kwoty przedstawione jako korekty finansowe wskazują na to, że Komisja podjęła kroki w celu ochrony budżetu UE przed nienależną wypłatą środków. Odnośne komentarze służą wyjaśnieniu procedury, którą w takich przypadkach stosuje Komisja. Jako że odzyskanie wszelkich możliwych środków leży w interesie państw członkowskich, środki te zostaną w końcu odzyskane od beneficjentów poprzez zastosowanie stosownych procedur.

Komisja odsyła także do swoich odpowiedzi do ust. 1.36 i 1.40.

1.42.

Komisja przedstawia dane dla trzech podstawowych etapów procesu:

1.43.

Komisja wyjaśnia, że przedstawione dane dotyczące poszczególnych etapów mechanizmów naprawczych w grupie polityk „Spójność” odnoszą się wyłącznie do przypadków odzyskania środków i korekt finansowych, które ona narzuciła.

1.44.

W tej kwestii należy zwrócić uwagę na fakt, że w grupie polityk „Spójność” tylko 20 % korekt potwierdzonych w 2009 r. (2 411 mln euro) wykonano w tym samym roku (476 mln euro). Po dodaniu do kwot pozostałych z poprzednich lat, do końca 2009 r. do wykonania pozostaje nadal korekta w łącznej kwocie 2 332 mln euro. Pozostałe korekty zostaną wykonane dopiero przy zamknięciu programów (32), chyba że państwa członkowskie przedstawią w kolejnych latach dalsze deklaracje wydatków.

1.44.

Jak Trybunał słusznie zauważył, wykonanie korekt finansowych za ostatnie lata nastąpi w momencie zakończenia programu, kiedy to uregulowany prawnie maksymalny poziom płatności okresowych zostanie osiągnięty. Ponadto korekty finansowe zatwierdzone w czasie trwania programów mogą zostać również wykonane poprzez składanie kolejnych wniosków o płatność. Dlatego też trudno jest ustalić bezpośrednią zależność między kwotami korekt finansowych zatwierdzonych w danym roku a kwotami korekt wykonanych w tym samym roku.

Według ogólnej zasady korekty finansowe zatwierdzone w czasie trwania programów wykonywane są w ramach kolejnych wniosków o płatność. Jako że górna granica płatności mogła zostać osiągnięta dla większości programów na lata 2000–2006, nieuniknione jest, że odliczenie wydatków niekwalifikowalnych zostanie dopiero uwzględnione w dokumentacji zamknięcia, którą państwa członkowskie mają przesłać w 2010 r.

Po otrzymaniu dowodów potwierdzających, że korekta została wykonana poprzez odliczenie wydatków niekwalifikowalnych od wnioskowanej płatności końcowej, Komisja określi ją jako korektę wykonaną. Szczegółowe informacje na temat wykonania korekt finansowych znajdują się w informacji dodatkowej 6 do skonsolidowanego sprawozdania finansowego.

Mimo że w systemie rachunkowości Komisji nie można prześledzić wszystkich indywidualnych korekt finansowych, a jedynie te, które wywierają finansowy wpływ pod względem wkładu UE, to w sprawozdaniu Komisji za rok 2010 zakwalifikowane zostaną jako wykonane korekty finansowe, co do których istnieją dowody, że zostały wykonane w 2010 r.

Z uwagi na różny charakter i wartość odnośnych korekt dane liczbowe różnią się znacznie między sobą, w zależności od programu czy funduszu.

1.45.

Z zasady w przypadku istnienia wiarygodnych informacji o wpływie mechanizmów naprawczych w przeszłości można by oszacować potencjalne efekty zastosowania takich samych mechanizmów w przyszłości. Czasami błędnie sugerowano również porównanie odzyskanych środków i korekt finansowych z poczynionymi przez Trybunał szacunkami błędu, a nawet odliczenie tych kwot od szacunków Trybunału.

1.45.

Komisja wielokrotnie potwierdzała, że wieloletnie programy są objęte wieloletnimi systemami kontroli oraz że wiele błędów wykrytych przez Trybunał w danym roku zostałoby w normalnych warunkach wykrytych i skorygowanych przez Komisję w późniejszych latach. Można to wykazać poprzez obliczenie poziomów błędów pozostałych w momencie zamknięcia programu, które wcześniej były przedstawiane jako niższe niż podczas okresu realizacji.

Komisja zgadza się, że nie można bezpośrednio przeprowadzić porównania poziomów błędów DAS obliczonych przez Trybunał, odnoszących się do rocznej analizy transakcji, z poziomem błędu obliczonym przez Komisję.

1.46.

Jednakże wiarygodne roczne informacje na temat skutków mechanizmów naprawczych nie są dostępne. Informacja dodatkowa do sprawozdania finansowego nie ukazuje w sposób usystematyzowany, jak odzyskane sumy są powiązane z poszczególnymi latami, a w niektórych przypadkach stwierdzono i zarejestrowano w bieżącym roku budżetowym akumulację lub zaległości korekt z poprzedniego roku.

1.46.

Ponadto w przypadku zidentyfikowania słabych punktów w systemach kontroli na poziomie państw członkowskich, nie skorygowanych przez same państwa członkowskie, możliwe jest nałożenie zryczałtowanych korekt, nie odnoszących się do żadnej specyficznej nieprawidłowości w wydatkach ani do żadnego specyficznego roku.

Dlatego też nie jest możliwe ustanowienie bezpośredniej zależności pomiędzy korektą finansową a rokiem, w którym poniesiono wydatek, do którego odnosi się korekta.

Fundusze strukturalne są wdrażane w cyklach wieloletnich. Jeżeli korekty finansowej nie zgłoszono w roku N, zostanie ona zgłoszona w roku N+1, bez uszczerbku dla wiarygodności procedury, mającej głównie na celu zapewnienie korekty wszelkich płatności nieprawidłowych. Tego typu kompensowanie między latami w danym okresie programowania jest niezbędne, aby dostarczyć dokładnych, przejrzystych oraz kompletnych informacji skumulowanych na temat korekt finansowych.

Niemniej jednak w uwagach do sprawozdań finansowych przedstawiono zarówno informacje dotyczące korekt finansowych zatwierdzonych i wykonanych w danym roku, jak i informacje skumulowane.

Natomiast w obszarze rolnictwa (EFRG i EFRROW) korekty finansowe powiązane są z wydatkami przypadającymi na dany rok budżetowy, a związek ten jest przedstawiony w każdej decyzji o zgodności przyjętej przez Komisję.

1.47.

Ponadto cykl wielu mechanizmów korekcyjnych może obejmować wiele lat, a zmiany elementów mających wpływ na funkcje naprawcze wielu systemów nadzoru i kontroli (ramy prawne i organizacyjne, procedury odzyskiwania środków, rodzaj, wielkość i czas trwania projektów itp.) mogą wpływać na zdolność do oszacowania prawdopodobnego ich oddziaływania w przyszłości.

1.48.

Dodatkowo należy przypomnieć, że mechanizmy naprawcze Komisji obejmują przede wszystkim korekty finansowe inne niż odzyskiwanie środków (zob. pkt 1.39–1.40).

1.48.

1.49.

Komisja podjęła w 2009 r. działania zmierzające do zwiększenia ilości i poprawienia jakości informacji, które przedstawia ona na temat mechanizmów naprawczych stosowanych w odniesieniu do budżetu UE. Działania te są pozytywne. Jednakże informacje przedstawiane przez Komisję nadal nie są w pełni wiarygodne, z uwagi na to, że Komisja nie zawsze otrzymuje wiarygodne informacje od państw członkowskich. Ponadto należy rozważyć potrzebę uściślenia wytycznych dotyczących sprawozdawczości finansowej pod kątem tego, jakie informacje należy podawać i jak je ujmować. W odniesieniu do niektórych obszarów wydatkowania Komisja nie przedstawia informacji na temat roku, w którym dokonano danej płatności, roku, w którym wykryto dany błąd, oraz roku, w którym związana z tym korekta finansowa jest przedstawiana w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego.

1.49.

Przeprowadzenie uzgodnienia płatności, błędów i korekt finansowych zgodnie z sugestiami Trybunału nie jest możliwe w przypadku, kiedy system oświadczeń o wydatkach jest skumulowany w okresie wielu lat lub w niektórych przypadkach, w których następują korekty systemów (zob. też odpowiedź do ust. 1.50).

1.50.

Zdecydowana większość korekt, pod względem wartości, obejmuje korekty finansowe stosowane wobec państw członkowskich lub krajów trzecich, a nie środki odzyskiwane od pojedynczych beneficjentów, którzy otrzymali dofinansowanie UE w sposób nieprawidłowy. Natomiast błędy wykrywane przez Trybunał dotyczą przede wszystkim kwot, o które nieprawidłowo występują beneficjenci lub które są nieprawidłowo im wypłacane. Uwzględniając powyższe, Trybunał stwierdza, że nie jest możliwe rzeczowe porównanie pomiędzy jego własnymi szacunkami poziomu błędu a przedstawionymi przez Komisję danymi dotyczącymi korekt finansowych i odzyskanych środków.

1.50.

Większą część budżetu UE, około 80 %, wykonuje się, stosując zarządzanie dzielone, w trakcie którego państwa członkowskie są głównie odpowiedzialne za zapewnienie prawidłowości wydatków zadeklarowanych Komisji, a tym samym za wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości. W tym trybie zarządzania Komisja jest także odpowiedzialna za dopilnowanie, aby systemy wdrożone przez władze krajowe były skuteczne, a w przypadku braku takiej skuteczności Komisja może nałożyć korekty finansowe. Dlatego w systemie korekt finansowych przewidzianych przez mające zastosowanie prawodawstwo zakłada się, że Komisja dokonuje korekt lub odzyskuje środki od państw członkowskich, które z kolei muszą odzyskać od beneficjentów kwoty nieprawidłowo wypłacone. Jednak w przypadku gdy korekty finansowe dotyczą słabych punktów w systemie, oparte są one zazwyczaj na stawkach zryczałtowanych lub ekstrapolowanych, a nie na błędach wykrytych na poziomie beneficjenta.

W związku z tym należy rozróżnić między:

Komisja zgadza się, że nie jest właściwe porównanie progów błędów DAS obliczonych przez Trybunał, które na mocy Traktatu odnoszą się do corocznej analizy próbek transakcji, z danymi liczbowymi dotyczącymi korekt finansowych. Jak wspomniano powyżej, z uwagi na istnienie różnych rodzajów korekt finansowych w obszarze polityki spójności nie jest możliwe stworzenie bezpośredniego powiązania pomiędzy korektą finansową a rokiem wydatku, którego dotyczy dana korekta. Jednak podczas obliczania poziomu błędów pozostałych po zamknięciu programu można jasno określić wpływ korekt finansowych. Na przykład w kontrolnym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym zamknięcia nieprzeznaczonym dla celów statystycznych, zakończonym w styczniu 2010 r. i przeprowadzonym przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej na próbce programów EFRR na lata 1994–1999, wykazano, że w momencie zamknięcia i po dokonaniu wszelkich korekt finansowych ogólne ryzyko błędu uległo znacznemu ograniczeniu.

Komisja zapewnia ochronę interesów finansowych Unii, stosując systemy zarządzania i kontroli oraz procedury ustalone w rozporządzeniach finansowych i sektorowych, stworzonych przez prawodawcę w celu zapobiegania błędom wpływającym negatywnie na budżet UE oraz w celu wykrywania i korygowania tych błędów.

2.1.

W niniejszym rozdziale przedstawiono przeprowadzoną przez Trybunał szczegółową ocenę dotyczącą dochodów. Najważniejsze informacje finansowe dotyczące dochodów zestawiono w tabeli 2.1 . Zasoby własne stanowią zdecydowanie główne źródło finansowania wydatków budżetowych (94,1 %).

2.2.

Istnieją trzy kategorie zasobów własnych (1): tradycyjne zasoby własne (cła pobierane od przywozu towarów, opłaty produkcyjne od cukru – TZW), zasoby własne z tytułu podatku od wartości dodanej (VAT), pobieranego przez państwa członkowskie oraz zasoby własne oparte na ich dochodzie narodowym brutto (DNB).

2.3.

Wysokość tradycyjnych zasobów własnych ustalają państwa członkowskie. One też pobierają należne kwoty. Trzy czwarte tych kwot wpłaca się na rzecz UE, a pozostała jedna czwarta jest zatrzymywana przez państwa na pokrycie kosztów związanych z poborem należności. Każde państwo członkowskie przekazuje Komisji miesięczną deklarację ustalonych należności (wyciąg z konta A) oraz kwartalną deklarację ustalonych należności nieujętych na koncie A (wyciąg z konta B) (2).

2.4.

Zasoby własne oparte na VAT i DNB stanowią składki wynikające z zastosowania jednolitych stawek do hipotetycznie ujednoliconych podstaw wymiaru podatku VAT lub do DNB państw członkowskich i są obliczane zgodnie z przepisami UE.

2.5.

Zgodnie z decyzją 2007/436/WE, Euratom niektóre państwa członkowskie korzystają z obniżonej stawki VAT (3) oraz z obniżki brutto swojego rocznego wkładu opartego na DNB (4) w okresie 2007–2013. Ponadto w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa stosowany jest mechanizm korekty nierównowagi budżetowej (tzw. rabat brytyjski), co oznacza zmniejszenie wkładu tego kraju, opartego na DNB.

2.6.

Zasoby oparte na DNB wykorzystywane są do zrównoważenia budżetu. Każde zaniżenie DNB w odniesieniu do konkretnego kraju, niemające wpływu na ogólne zasoby własne oparte na DNB, skutkuje podniesieniem składek wnoszonych przez inne państwa członkowskie aż do momentu, kiedy problem zostanie wskazany i naprawiony.

2.7.

Ogólne podejście kontrolne i metodykę kontroli Trybunału przedstawiono w załączniku 1.1, część 2 . Do celów kontroli dochodów na poziomie Komisji zbadano statystycznie dobraną reprezentatywną próbę 62 nakazów odzyskania środków pochodzących z prowadzonego przez Komisję rejestru księgowego wpływów wszystkich dochodów (zob. załącznik 2.1 ).

2.8.

Prowadzona przez Trybunał kontrola transakcji stanowiących podstawę rozliczeń nie może uwzględnić przywozów niezgłoszonych lub pominiętych w ramach dozoru celnego.

2.9.

Trybunał przeprowadził ocenę systemów nadzoru i kontroli w trzech państwach członkowskich (5) oraz dokonał przeglądu ich systemów księgowania tradycyjnych zasobów własnych. W celu uzyskania wystarczającej pewności, że zaksięgowane kwoty są prawidłowe, zbadał on przepływ należności od momentu ich powstania do zadeklarowania Komisji. Kontrolerzy zbadali losowo dobraną próbę 30 zgłoszeń przywozowych w każdym z tych trzech państw członkowskich.

2.10.

W pięciu przypadkach odzyskania należności dotyczących tradycyjnych zasobów własnych objętych próbą, o której mowa w pkt 2.7, Trybunał dokonał uzgodnienia wybranych miesięcznych deklaracji ze stanowiącymi ich podstawę zapisami księgowymi państw członkowskich (6).

2.11.

Trybunał ocenił systemy nadzoru i kontroli w Komisji, łącznie z prowadzonymi przez nią inspekcjami w państwach członkowskich. Oceniono także rolę nadzorczą ACOR (7).

2.12.

Trybunał uwzględnił wyniki kontroli w zakresie uproszczonych procedur celnych dotyczących przywozu, przeprowadzonej w 2008 i 2009 r. w dziewięciu państwach członkowskich (8).

2.13.

Zasoby własne oparte na VAT i DNB oparte są na statystykach makroekonomicznych wynikających z danych, których nie można bezpośrednio zweryfikować. Dlatego punktem wyjścia podczas kontroli były przekazane Komisji zagregowane dane makroekonomiczne przygotowane przez państwa członkowskie. Następnie oceniono stosowane w Komisji systemy przetwarzania tych danych służące do ustalania, jakie kwoty mają zostać ujęte w ostatecznej wersji sprawozdania finansowego. Kontrola dotyczyła zatem sporządzenia budżetu i poprawności kwot wkładów wpłacanych przez państwa członkowskie.

2.14.

Podczas kontroli poddano także ocenie systemy nadzoru i kontroli Komisji, które mają służyć uzyskaniu pewności, że wysokość tych zasobów jest obliczana poprawnie oraz że należności są pobierane we właściwy sposób. Przedmiotem kontroli była ponadto działalność komitetów ACOR i DNB (9).

2.15.

Wyniki badania transakcji zestawiono w załączniku 2.1 .

2.16.

Trybunał ustalił, że w deklaracjach przekazywanych Komisji przez państwa członkowskie zasadniczo nie wystąpił istotny poziom błędu.

2.17.

Trybunał ustalił w wyniku kontroli, że przy obliczaniu wkładów państw członkowskich oraz przy ich wpłacaniu nie wystąpił istotny poziom błędu. Jednakże w grudniu 2009 r. Komisja wykryła błąd w swoim wyliczeniu tymczasowych szacunków rabatu brytyjskiego za lata 2008 i 2009, polegający na jego zawyżeniu o odpowiednio 138 mln euro i 458 mln euro. Ponieważ rabat brytyjski za 2008 r. został uwzględniony w budżecie na 2009 r., państwa członkowskie, które go finansują, w 2009 r. dokonały wyższego wkładu niż należało. Zostanie to skorygowane dopiero po uwzględnieniu zmienionych szacunków w budżecie na kolejne lata.

2.17.

2.18.

Trybunał stwierdził, że w transakcjach badanych w zakresie innych dochodów zasadniczo nie wystąpił istotny poziom błędu.

2.19.

Wyniki badania transakcji zestawiono w załączniku 2.2 .

2.20.

Podobnie jak w ubiegłych latach (10) Trybunał zwrócił uwagę na problemy w procedurach i systemach, mające wpływ na kwoty zapisane na kontach B. Problemom tym należy zaradzić. Dotyczą one w szczególności opóźnień w odzyskiwaniu należności i późnego udostępniania odzyskanych kwot (11), a także nieuzasadnionych odpisów należności celnych (12).

2.20.

2.21.

W dwóch skontrolowanych państwach członkowskich (13) władze krajowe nie były w stanie w pełni uzasadnić kwot zapisanych na kontach B, gdyż nie zgadzały się one z dokumentami stanowiącymi ich podstawę. Ponadto podobne różnice Trybunał stwierdził przy okazji uzgadniania kont A (14).

2.21.

2.22.

Komisja przyjęła stanowisko, iż w przypadkach zajęcia towarów bezprawnie wprowadzonych na obszar celny Wspólnoty zapisanie na kontach B wynikającego z tego długu celnego nie jest konieczne. W swoim wyroku z kwietnia 2009 r. (15) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że aby spowodować wygaśnięcie długu celnego, zajęcie towarów musi nastąpić, zanim towary miną pierwszy urząd celny położony na tym obszarze. Dlatego też w opinii Trybunału Obrachunkowego długi wynikające z zajęcia towarów po tym etapie powinny być zapisane na kontach.

2.22.

2.23.

W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonych przez Trybunał stwierdzono niedociągnięcia w krajowym dozorze celnym, w szczególności w zakresie funkcjonowania analizy ryzyka na potrzeby selekcji handlowców i przywozów mających podlegać kontroli celnej (16). Zwiększa to ryzyko niewykrycia nieprawidłowości, co mogłoby doprowadzić do strat w tradycyjnych zasobach własnych.

2.23.

2.24.

Ponadto w ostatnim sprawozdaniu specjalnym (17) na temat uproszczonych procedur celnych (18) Trybunał odnotował istotne uchybienia w systemach kontroli we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich oraz dużą częstość błędów występujących w większości z nich. Biorąc pod uwagę, że te państwa członkowskie wnoszą ponad połowę całej kwoty tradycyjnych zasobów własnych oraz że około dwóch trzecich wszystkich zgłoszeń celnych w UE dokonuje się z wykorzystaniem procedur uproszczonych, powyższe niedociągnięcia w kontroli mają wpływ na funkcjonowanie systemów nadzoru i kontroli państw członkowskich w obszarze tradycyjnych zasobów własnych. Prowadzi to z kolei do ryzyka poboru nieprawidłowych kwot tradycyjnych zasobów własnych.

2.24.

Komisja podejmuje działania wspierające państwa członkowskie w kwestii zmian procedur. Zapewniono szczegółowe wytyczne oraz szkolenia dotyczące tego, jak najlepiej je zastosować. Wyniki będą badane podczas wizyt monitorujących, które odbędą się w 2010 i 2011 r. Ponadto w 2009 i 2010 r. Komisja przeprowadziła w każdym państwie członkowskim szczegółowe inspekcje krajowych strategii kontroli celnych. Na podstawie tych inspekcji i uwag z kontroli Trybunału Komisja zwróciła się już o podjęcie działań naprawczych. Jeszcze w 2010 r. Komisja przygotuje sprawozdanie tematyczne dotyczące strategii kontroli celnych w państwach członkowskich, uwzględniając ustalenia Trybunału oraz ustalenia Komisji. Kwestia ta będzie omawiana z państwami członkowskimi na posiedzeniu Komitetu Doradczego ds. Zasobów Własnych w celu poszukiwania usprawnień w tej dziedzinie.

2.25.

Podstawą do obliczenia zasobów własnych opartych na VAT jest kwota faktycznie pobranego podatku VAT w państwach członkowskich (19). W opublikowanym przez Komisję we wrześniu 2009 r. badaniu mającym na celu wyliczenie i analizę luki w VAT w państwach członkowskich UE-25 (z wyjątkiem Cypru) (20) oszacowano różnicę między wpływami z VAT a teoretyczną kwotą netto należności VAT na średnio 13 % za okres 2004–2006. W przypadku państw członkowskich, w których podstawa VAT nie jest ograniczona (21), gdyby zlikwidowano luki w VAT, ich oparty na VAT wkład do budżetu UE byłby większy. Spowodowałoby to zmniejszenie wkładów opartych na DNB, chociaż sytuacja w poszczególnych państwach członkowskich byłaby różna.

2.25.

2.26.

Zastrzeżenie jest narzędziem umożliwiającym pozostawienie do korekty, po upływie określonego przepisami terminu czterech lat, tych elementów składanych przez państwa członkowskie oświadczeń VAT, które budzą wątpliwości. W 2009 r. zgłoszono 67 zastrzeżeń, a zniesiono 63. Na koniec roku było łącznie 167 zastrzeżeń (zob. tabela 2.2 ). Chociaż Trybunał odnotował poprawę w znoszeniu od dłuższego czasu nierozstrzygniętych zastrzeżeń dotyczących VAT, na koniec 2009 r. nadal obowiązywało 20 spośród nich za okres sprzed 2000 r., w porównaniu z 34 na koniec 2008 r.

2.26.

2.27.

W swoim sprawozdaniu na temat greckiego deficytu budżetowego i statystyk długu publicznego (22) dla Rady (Ecofin) Komisja podważyła jakość statystyk makroekonomicznych Grecji, w tym statystyk dotyczących rachunków narodowych. Komisja i Rada zgłosiły wątpliwości dotyczące skuteczności systemów nadzoru i kontroli w krajowym urzędzie statystycznym Grecji, który przygotowuje także dane DNB do celów obliczania zasobów własnych.

2.27.

Grecja rozpoczęła działania odnoszące się do kwestii wskazanych w sprawozdaniu Komisji z 8 stycznia 2010 r., przyjmując nową ustawę w sprawie greckiego systemu statystycznego obejmującą utworzenie nowego organu statystycznego (ELSTAT) w celu zagwarantowania niezależności i rzetelności danych statystycznych.

2.28.

W swoich poprzednich sprawozdaniach rocznych (23) Trybunał wyraził opinię, że różnice w systemach nadzoru i kontroli krajowych urzędów statystycznych w państwach członkowskich mogą negatywnie wpłynąć na porównywalność, wiarygodność i kompletność rachunków narodowych. Eurostat nie zakończył jeszcze oceny systemów nadzoru i kontroli krajowych urzędów statystycznych i nie przyjął wytycznych dotyczących stosowania tych systemów w państwach członkowskich.

2.28.

2.29.

Rozstrzygnięcie istniejących na koniec 2009 r. zastrzeżeń ogólnych (24) co do danych DNB państw członkowskich UE-15 dotyczących okresu 2002–2006 i państw członkowskich UE-10 dotyczących okresu 2004–2006, zależy od ukończenia analizy zaktualizowanych lub nowych wykazów DNB.

2.30.

Na początku 2009 r. było dziesięć nierozstrzygniętych (25) zastrzeżeń szczegółowych odnoszących się do danych DNB za okres od 1995 do 2001 r. W 2009 r. Komisja zniosła sześć zastrzeżeń odnoszących się do Grecji, co oznacza, że pod koniec roku istniały jeszcze cztery (26) zastrzeżenia.

2.30.

2.31.

W 2009 r. Komisja (Eurostat) odbyła wizyty w 16 państwach członkowskich w celu sprawdzenia wykazów DNB (27) i przeprowadziła bezpośrednią weryfikację. Kontrole te jednakże dotyczyły bardzo niewielkiej liczby komponentów DNB w skontrolowanych państwach członkowskich. Zgodnie z wytycznymi opracowanymi przez Eurostat nie przewiduje się, by podejście oparte na bezpośredniej weryfikacji miało zazwyczaj prowadzić do sformułowania wniosków w sprawie wszystkich komponentów szacunków DNB.

2.31.

2.32.

Wyniki przeglądu oświadczeń kierownictwa Komisji zestawiono w załączniku 2.3 . Trybunał zwraca uwagę na ostatnie sprawozdanie specjalne na temat uproszczonych procedur celnych, o którym mowa w pkt 2.24. Komisja w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za 2010 r. będzie musiała wziąć pod uwagę wnioski zawarte w niniejszym sprawozdaniu oraz wyniki monitorowania własnych ustaleń sformułowanych na podstawie prowadzonych przez siebie kontroli uproszczonych procedur oraz strategii kontroli państw członkowskich.

2.32.

2.33.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że:

za rok zakończony 31 grudnia 2009 r. nie wystąpił istotny poziom błędu.

2.34.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli były skuteczne w zapewnianiu prawidłowości dochodów. Trybunał zwraca jednak uwagę na uchybienia, które – choć nie wpływają w sposób istotny na skuteczność systemów jako całości – wymagają podjęcia odpowiednich działań wskazanych w kolejnych punktach.

2.35.

Wyniki kontroli Trybunału w dalszym ciągu wskazują na problemy związane z korzystaniem z kont B i w związku z tym Trybunał zaleca, aby Komisja nadal starała się zapewnić prawidłowe ich wykorzystywanie, w szczególności w odniesieniu do terminowego ustanawiania i udostępnienia należności celnych (zob. pkt 2.20).

2.35.

2.36.

Uchybienia stwierdzone przez Trybunał w trakcie kontroli dotyczącej skuteczności mechanizmów kontrolnych w zakresie procedur uproszczonych oraz inne prace kontrolne przeprowadzone w 2009 r. doprowadziły do sformułowania przez Trybunał opinii, że systemy nadzoru i kontroli państw członkowskich w obszarze tradycyjnych zasobów własnych są tylko częściowo skuteczne w zapewnianiu kompletnego i poprawnego rejestrowania należności celnych (pkt 2.23 i 2.24).

2.36.

2.37.

Długo nierozstrzygnięte zastrzeżenia wciąż istnieją. Komisja powinna nadal wywierać presję na państwach członkowskich, aby dostarczały one bezzwłocznie odpowiednich informacji, co umożliwi jej jak najszybsze znoszenie tych zastrzeżeń oraz dokonanie wszelkich koniecznych korekt związanych z podstawami VAT państw członkowskich (pkt 2.26).

2.37.

2.38.

Komisja nie przygotowała jeszcze sprawozdań oceniających w sprawie DNB państw członkowskich i nie zgłosiła konkretnych zastrzeżeń dotyczących okresu od 2002 r. Aby to uczynić, Komisja powinna zakończyć weryfikację wykazów DNB w państwach członkowskich, uwzględniając przy tym swoją ocenę systemów nadzoru i kontroli krajowych urzędów statystycznych w zakresie kompilacji rachunków narodowych (pkt 2.28 i 2.31). Komisja powinna także jasno określić zakres opinii, którą przedstawia w swojej ocenie danych DNB państw członkowskich (pkt 2.31).

2.38.

2.39.

W załączniku 2.4 przedstawiono podsumowanie działań podjętych w związku z poprzednimi uwagami.

3.1.

W niniejszym rozdziale przedstawiono przeprowadzoną przez Trybunał szczegółową ocenę dotyczącą grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne”, która obejmuje następujące obszary polityki: 05 – „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich”, 07 – „Środowisko”, 11 – „Rybołówstwo i gospodarka morska” oraz 17 – „Ochrona zdrowia i konsumentów”. Najważniejsze informacje dotyczące działań objętych kontrolą oraz wydatków za 2009 r. przedstawiono w tabeli 3.1 .

3.2.

Zgodnie z postanowieniami traktatu ogólna odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE spoczywa na Komisji. Praktycznie całość wydatków na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich jest realizowana w ramach zarządzania dzielonego, polegającego na powierzaniu zadań w zakresie wykonania budżetu państwom członkowskim. W przypadku pozostałych obszarów środki budżetowe są wydawane w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego prowadzonego przez Komisję, z wyjątkiem Europejskiego Funduszu Rybackiego, który podlega zasadom zarządzania dzielonego na podstawie programów wieloletnich.

3.3.

Cele (1) wspólnej polityki rolnej są określone w traktacie jako: zwiększenie wydajności rolnictwa i zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, stabilizacja rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

3.4.

Wydatki na wspólną politykę rolną są finansowane z budżetu UE głównie za pomocą dwóch funduszy (2): Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), przeznaczonego w całości na finansowanie środków rynkowych (3) i pomocy bezpośredniej UE, jak wyjaśniono poniżej, oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), przeznaczonego w różnym stopniu na finansowanie programów rozwoju obszarów wiejskich.

3.5.

Główne działania finansowane z EFRG to:

—

działania interwencyjne na rynkach rolnych – podstawowe działania to: interwencje, składowanie i refundacje wywozowe, a także inne działania, takie jak programy wspierania sektora winiarskiego, programy w zakresie owoców i warzyw, programy żywnościowe (łączne środki w wysokości 3 988 mln euro) i fundusz restrukturyzacji sektora cukru (3 018 mln euro).

—

Płatności z funduszu restrukturyzacji sektora cukru były finansowane z wkładów od producentów posiadających kwoty, które to wkłady są dochodami przypisanymi do EFRG.

3.6.

Z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) współfinansowane są wydatki na rozwój obszarów wiejskich, które obejmują wiele działań, takich jak programy rolnośrodowiskowe, wyrównania za gospodarowanie na obszarach o niekorzystnych warunkach, inwestycje w gospodarstwach rolnych oraz inwestycje infrastrukturalne na obszarach wiejskich (8 992 mln euro) (7). W 2009 r. w ramach tzw. oceny funkcjonowania WPR (8) oraz europejskiego planu naprawy gospodarczej (9) przyznano dodatkowe środki w ramach rozwoju obszarów wiejskich na finansowanie kwestii priorytetowych, takich jak internetowa infrastruktura szerokopasmowa, zmiana klimatu, odnawialne źródła energii, zarządzanie zasobami wodnymi, różnorodność biologiczna oraz działania wspomagające restrukturyzację sektora mleczarskiego. Jednakże w 2009 r. nie poniesiono żadnych wydatków z tytułu tych ostatnich działań.

3.6.

Odnośna kwota (8 992 mln EUR) dotyczy środków na płatności w rozdziałach 05 04 i 05 05 i obejmuje:

3.7.

W ramach systemów pomocy bezpośredniej EFRG ujętych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (10) oraz niektórych systemów pomocy EFRROW beneficjenci pomocy UE muszą spełniać wymogi zasady współzależności. Wymogi te odnoszą się do ochrony środowiska naturalnego, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt (podstawowe wymogi w zakresie zarządzania) oraz do utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (11). Przepisy UE stanowią, że w przypadku nieprzestrzegania tych wymogów stosuje się obniżki lub wyłączenia (12) wobec całkowitej kwoty dopłat bezpośrednich, przyznanej danemu rolnikowi w wyniku rozpatrzenia wniosku pomocowego, który dany rolnik złożył w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Badanie płatności dla rolników, przeprowadzone przez Trybunał, obejmowało tylko ograniczoną liczbę wymogów zasady współzależności (zob. pkt 3.17 akapit trzeci). W przypadku wykrycia uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego, uchybienia takie są klasyfikowane jako błędy niekwantyfikowalne, a zatem nie są brane pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika błędu.

3.8.

Do otrzymania pomocy obszarowej UE kwalifikują się wyłącznie rolnicy. Według definicji rolnik to osoba prowadząca działalność rolniczą. Działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (13). Zgodnie ze stosownymi przepisami UE, jeżeli wnioskodawca nie prowadzi żadnej działalności rolniczej, minimalnym warunkiem kwalifkowalności wnioskodawcy do otrzymania pomocy jest utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

3.9.

Wydatki w ramach obu funduszy są realizowane przez około 80 krajowych lub regionalnych agencji płatniczych. Zanim agencje te mogą ubiegać się o zwrot kosztów z budżetu UE, muszą one uzyskać akredytację na podstawie kryteriów ustanowionych przez Komisję. Płatności na rzecz beneficjentów dokonują agencje płatnicze, które przedtem muszą upewnić się co do kwalifikowalności wniosków o pomoc, bądź bezpośrednio, bądź za pomocą oddelegowanych organów. Rozliczenia i płatności agencji płatniczych są badane przez niezależne organy kontroli (jednostki certyfikujące), które składają sprawozdanie Komisji w lutym następnego roku.

3.9.

3.10.

Polityka UE w zakresie ochrony środowiska powinna przyczyniać się do ochrony i poprawy środowiska naturalnego, zdrowia publicznego i racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych, także na poziomie międzynarodowym. Instrument finansowy na rzecz środowiska (LIFE) (14) jest najważniejszym instrumentem finansowania i obejmuje wkład UE w projekty prowadzone w państwach członkowskich na rzecz przyrody i różnorodności biologicznej, jak również polityki środowiskowej, zarządzania, informacji i komunikacji w tym obszarze.

3.11.

Europejski Fundusz Rybacki (15) jest głównym instrumentem w obszarze polityki „Rybołówstwo i gospodarka morska”. Wspólna polityka rybołówstwa zakłada te same cele co wspólna polityka rolna (zob. pkt 3.3).

3.12.

W obszarze „Ochrona zdrowia i konsumentów” UE przyczynia się z jednej strony do ochrony zdrowia ludzkiego, zwierząt i roślin, a z drugiej strony – do ochrony dobra konsumentów.

3.13.

W przypadku EFRG wydatki stanowią głównie zwroty i dotacje wypłacane rolnikom i innym beneficjentom przez dane państwo członkowskie.

3.14.

W przypadku EFFROW i EFR zaliczka w wysokości 7 % wkładu UE w każdy program została wypłacona po podpisaniu programu przez Komisję (16). W 2009 r. płatności w ramach EFFROW dotyczyły tylko płatności okresowych, natomiast w przypadku EFR obejmowały one także zaliczki.

3.15.

Płatności w obszarze „Ochrona zdrowia i konsumentów” nie obejmują zaliczek, a państwa członkowskie otrzymują zwrot kosztów na podstawie zadeklarowanych wydatków. W zakresie „Środowiska” przewiduje się prefinansowanie w wysokości do 40 % wkładu UE w projekt LIFE, zgodnie z umową o dotację.

3.16.

W obszarze EFRROW środki budżetowe w wysokości 1 650 mln euro zostały anulowane na koniec 2009 r. (17) głównie na skutek spowolnienia w wydatkowaniu środków przez państwa członkowskie, spowodowanego trudnościami w zapewnianiu krajowej części finansowania, a w przypadku Rumunii i Bułgarii także brakiem doświadczenia w realizacji programów rozwoju obszarów wiejskich (18).

3.16.

3.17.

Ogólne podejście kontrolne i metodyka kontroli Trybunału zostały przedstawione w załączniku 1.1 , część 2 . W odniesieniu do kontroli grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” należy odnotować następujące kwestie:

3.18.

Zestawienie wyników badania transakcji przedstawiono w załączniku 3.1 . Na tej podstawie Trybunał szacuje, że najbardziej prawdopodobny poziom błędu dla „Rolnictwa i zasobów naturalnych” wynosi między 2 % a 5 %.

3.18.

Ponadto ryzyko dla budżetu UE jest odpowiednio pokryte w ramach procedury rozliczenia zgodności rachunków.

3.19.

W 2009 r. 66 (27 %) (20) z 241 zbadanych transakcji zawierało błędy. W 42 (64 %) (21) z tych transakcji występowały błędy kwantyfikowalne dotyczące głównie kwalifikowalności i dokładności. Przykłady rodzajów błędów zostały podane w dalszej części.

3.20.

W przypadku EFRG w zbadanej próbie 148 transakcji 35 (24 %) (22) zawierało błędy. Wśród tych transakcji w 24 (69 %) przypadkach stwierdzono błędy kwantyfikowalne. W przypadku wydatków na rozwój obszarów wiejskich w próbie 80 transakcji 25 (31 %) zawierało błędy. Z tych transakcji w 16 (64 %) przypadkach stwierdzono błędy kwantyfikowalne.

3.20.

3.21.

Przykłady błędów kwalifikowalności stwierdzonych przez Trybunał są następujące:

—

umowę dzierżawy 57 hektarów pastwiska, o którym mowa powyżej,

—

umowę wzajemną cedującą prawa do wypasu ponownie na dzierżawcę.

3.22.

Większość błędów kwantyfikowalnych stanowiły błędy dokładności (87 % w przypadku EFRG i 81 % w przypadku rozwoju obszarów wiejskich), a ponadto większość błędów dokładności polegała na zawyżeniu deklarowanych powierzchni kwalifikowalnych. Pozostałe przykłady błędów dokładności stwierdzonych przez Trybunał były następujące:

3.23.

W zakresie błędów niekwantyfikowalnych Trybunał wykrył w EFRG przykłady niedokładnego oznakowania działek we wniosku, dokonania płatności po oficjalnym terminie oraz niesprecyzowania terminu, w którym wnioskodawcy musieli posiadać wyłączne prawa do działki objętej wnioskiem. W EFRROW Trybunał odnotował jeden przypadek, w którym niektóre warunki ubiegania się o pomoc na uprawy ekologiczne nie były w całości spełnione.

3.23.

3.24.

3.24.

W przypadku jednej transakcji w obszarze rybołówstwa i gospodarki morskiej obliczona przez Komisję płatność okresowa była wynikiem prawidłowego zastosowania obowiązujących zasad obliczania takich płatności, określonych w art. 76 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006, które nie pozwalają Komisji na zastosowanie innej metody obliczeń według własnego uznania.

3.25.

W odniesieniu do Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa (FIOR) Trybunał wykrył przypadki ukończenia projektów po upłynięciu okresu kwalifikowalności.

3.25.

3.26.

Trybunał wykrył także błędy niekwantyfikowalne:

3.27.

Głównym systemem kontroli zapewniającym prawidłowość transakcji jest Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli (IACS) (25).

3.28.

IACS tworzą prowadzone w każdym państwie członkowskim bazy danych gospodarstw rolnych, wniosków o płatności, działek rolnych, a w przypadku płatności nadal powiązanych z liczbą zwierząt, także bazy danych zwierząt oraz rejestr uprawnień do płatności w tych państwach członkowskich, w których działa system płatności jednolitej. W systemie IACS przewidzianych jest kilka rodzajów kontroli kwalifikowalności: kontrole administracyjne wszystkich wniosków, kontrole krzyżowe z bazami danych w celu uniknięcia przypadków podwójnego deklarowania tych samych gruntów/zwierząt oraz prowadzone przez agencje płatnicze kontrole na miejscu w minimalnym wymiarze 5 %.

3.29.

System IACS obejmuje SPJ, JPO oraz wszelkie systemy pomocy obszarowej powiązanej z wielkością produkcji, a także system premii zwierzęcych. W przypadku EFRROW, a szczególnie działań rolnośrodowiskowych i obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, weryfikacja pewnych podstawowych elementów, takich jak powierzchnia czy liczba zwierząt, jest objęta systemem IACS, a pozostałe wymogi podlegają specjalnie opracowanym mechanizmom kontrolnym (26).

3.30.

Trybunał ocenił osiem systemów IACS w ramach EFRG i osiem systemów kontroli w ramach EFFROW (zob. pkt 3.17).

3.31.

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał objęła zarówno zgodność z przepisami stosownych rozporządzeń, jak i ocenę skuteczności systemów pod względem zapewnienia prawidłowości transakcji. Kontroli poddano następujące elementy:

I)

procedury i kontrole administracyjne stosowane w celu zapewnienia poprawności płatności, w tym jakość baz danych;

II)

systemy kontroli oparte na kontrolach na miejscu;

III)

systemy mające zapewnić wdrożenie i kontrolę przestrzegania zasady współzależności.

III)

3.32.

Mimo iż system IACS jest zasadniczo dobrze skonstruowany, coroczne kontrole systemowe w zakresie IACS prowadzone przez Trybunał w ostatnich latach wykazują, że skuteczność systemu IACS ograniczają niedokładne dane w bazach danych, niekompletne kontrole krzyżowe lub niepoprawne bądź niekompletne monitorowanie stwierdzonych anomalii. W odniesieniu do lat budżetowych 2006–2008 Trybunał zbadał funkcjonowanie systemu IACS w zakresie SPJ i JPO w 20 agencjach płatniczych w 17 państwach członkowskich i poinformował o wynikach tych kontroli w swoich sprawozdaniach rocznych. W jednej agencji płatniczej system IACS oceniono jako skuteczny, w 12 jako częściowo skuteczny, a w siedmiu agencjach odnotowano poważne uchybienia, które doprowadziły do sformułowania przez Trybunał opinii, iż system ten był nieskuteczny.

3.33.

W zakresie kontroli ośmiu agencji płatniczych za 2009 r. Trybunał stwierdził, że systemy są skuteczne w zapewnianiu prawidłowości płatności tylko w jednej agencji, częściowo skuteczne w czterech agencjach i nieskuteczne w pozostałych trzech (Grecja, Cypr i Malta).

3.32–3.33.

Skuteczność i stałą poprawę systemu IACS potwierdzają wyniki kontroli zgodności, które Komisja przeprowadziła w ostatnich latach we wszystkich państwach członkowskich oprócz Luksemburga, oraz niski poziom błędu wykazywany w statystykach kontroli, które Komisja otrzymuje od państw członkowskich i które są sprawdzane i zatwierdzane przez jednostki certyfikujące. Ten niski poziom błędu jest również zgodny z poziomem obliczonym przez Trybunał w sprawozdaniu rocznym za 2008 r.

Komisja ustaliła, że w odniesieniu do roku 2008 r. występowały znaczące niedociągnięcia w systemie IACS w Bułgarii i Rumunii. W rezultacie oba państwa członkowskie opracowały w 2009 r. plany działania, które były ściśle monitorowane przez Komisję.

W systemach IACS innych państw członkowskich występują niedociągnięcia o mniej poważnym charakterze, które nie prowadzą do nieskuteczności tych systemów, lecz raczej wskazują na konieczność ich udoskonalenia, a państwa członkowskie podjęły lub podejmują odpowiednie działania.

Wszystkie te niedociągnięcia są monitorowane w ramach procedur rozliczania zgodności, co zapewnia odpowiednie zabezpieczenie przed ryzykiem dla budżetu UE.

3.34.

W odniesieniu do zbadanych systemów nadzoru i kontroli związanych z rozwojem obszarów wiejskich Trybunał stwierdził, że trzy systemy kontroli były skuteczne, a pięć tylko częściowo skutecznych w zapewnianiu prawidłowości płatności.

3.34.

System kontroli w przypadku innych państw członkowskich skontrolowanych przez Komisję w 2009 r. został uznany za skuteczny. Istnieją jednak możliwości wprowadzenia usprawnień w następujących kwestiach:

3.35.

Podstawowe wyniki kontroli przeprowadzonej przez Trybunał przedstawiono w poniższych punktach. Zestawienie wyników badania transakcji przedstawiono w załączniku 3.2 .

3.36.

Kontrole administracyjne przeprowadza się w zakresie wszystkich wniosków o pomoc i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna (27). Kontrole administracyjne muszą obejmować, w miarę możliwości i w stosownych przypadkach, kontrole krzyżowe z bazami danych IACS. W ramach kontroli Trybunał sprawdził kompletność i wiarygodność tych baz oraz określił, na ile kontrole te prowadzą do wykrycia anomalii i podejmowania działań naprawczych. Najważniejsze stwierdzone uchybienia systemowe opisano poniżej.

3.37.

System identyfikacji działek rolnych (LPIS) jest bazą danych, w której zarejestrowane są wszystkie grunty rolne (działki referencyjne) w danym państwie członkowskim. Trybunał stwierdził istotne niedociągnięcia w LPIS trzech państw członkowskich. Miały one wpływ na skuteczność administracyjnych kontroli krzyżowych, co przedstawiono w ramce:

Przykłady

Technologia LPIS-GIS zaczęła obowiązywać w 2005 r. W Grecji aż do roku 2008 włącznie LPIS-GIS nie zawierał żadnych informacji graficznych (ortofotomap) pokazujących faktyczny obszar kwalifikowalny zarejestrowanych działek referencyjnych. W grudniu 2009 r. LPIS-GIS wciąż nie był na tyle operacyjny, aby umożliwić przeprowadzenie niezbędnych kontroli krzyżowych.

Na Litwie Trybunał stwierdził, że władzom nie udało się wyeliminować niekwalifikowalnych cech łącznej powierzchni 13 700 ha z kwalifikowalnej powierzchni działek zarejestrowanych w LPIS jako kwalifikowalne w 100 %.

Na Cyprze nowe ortofotomapy zostały sporządzone i przeanalizowane w 2008 r. Analiza wykazała, że w przypadku ponad 39 000 działek referencyjnych nastąpiła zmiana użytkowania gruntów, a w rezultacie obszar uprawniony do JPO zmniejszył się o ponad 7 000 ha (tj. 5 % gruntów rolnych). Chociaż zaktualizowane informacje były dostępne, władze cypryjskie zdecydowały się dokonać płatności w 2008 r. na podstawie przestarzałych ortofotomap z 2003 r.

3.37.

Komisja zgadza się, że w przypadku roku 2008 r. występowały problemy w greckim systemie IACS. Jednak ryzyko finansowe w odniesieniu do przeszłości jest pokryte w ramach procedury rozliczenia zgodności, dzięki której z finansowania unijnego dotychczas wykluczono już około 866 mln EUR.

System LPIS-GIS został udostępniony zgodnie z planem działania w dniu 31 grudnia 2008 r., a jego wdrożenie miało miejsce przed rozpoczęciem składania wniosków za 2009 r. Problem w 2009 r. był spowodowany późną digitalizacją działek przez rolników, a tymczasem podjęto działania w celu poprawy tej sytuacji poprzez ustalenie granicznej daty digitalizacji.

Komisja śledzi uchybienia występujące w litewskim systemie LPIS-GIS od 2005 r. w ramach procedur rozliczania zgodności. Tymczasem władze litewskie poinformowały Komisję, że w grudniu 2009 r. wdrożono działania naprawcze dotyczące systemu LIPS-GIS.

Komisja śledzi uchybienia w cypryjskim systemie LPIS-GIS od 2005 r. W rezultacie przeprowadzonych kontroli na miejscu władze Cypru podjęły działania naprawcze, dzięki czemu od 2009 r. system jest uznawany za skuteczny. Dalsze działania w tej kwestii prowadzone są w ramach procedury rozliczenia zgodności.

3.38.

Trybunał stwierdził również, że w dwóch państwach członkowskich (Włochy, Hiszpania) większość najnowszych dostępnych ortofotomap nie była wykorzystywana do ograniczenia obszarów kwalifikowalnych przy obliczaniu płatności.

Przykład

We Włoszech (Emilia Romania) i Hiszpanii (Kraj Basków) wskaźnik kwalifikowalności dla niskiej jakości pastwisk nie jest oparty na najnowszych dostępnych informacjach (ortozdjęciach lub kontrolach na miejscu), ale deklaracjach rolnika sprzed wprowadzenia SPJ. W zbadanych przypadkach zarówno rolnicy włoscy, jak i hiszpańscy mogli wnioskować o wyższy wskaźnik kwalifikowalności używany w przeszłości dla pastwisk niskiej jakości, które zgodnie z najnowszymi ortozdjęciami podlegałyby znacznie niższemu wskaźnikowi kwalifikowalności. Różnice doprowadziły do przyznania pomocy na znacznie większy obszar niż faktyczny obszar kwalifikowalny.

3.38.

Państwa członkowskie są zobowiązane do odzyskiwania wszelkich kwot z lat wcześniejszych, jeśli w wyniku aktualizacji ortofotomap w późniejszym okresie wykryte zostaną zawyżone deklaracje. Jeśli Komisja uzna, że państwo członkowskie nie jest wystarczająco aktywne w kwestii ochrony budżetu UE, podejmuje ona dalsze działania w ramach procedury rozliczenia zgodności.

Włochy kończą obecnie proces ogólnego odświeżenia swojego systemu LPIS. W związku z tym nowe ortofotomapy będą obejmować obszar całego kraju, zdjęcia będą odświeżane co trzy lata, a działki referencyjne będą systematycznie oceniane, w razie konieczności również w ramach kontroli na miejscu. Kwoty wynikające z zawyżonych deklaracji wykryte po odświeżeniu są obecnie odzyskiwane. Komisja uważa, że jest to duży krok naprzód.

Co do Hiszpanii Trybunał przeglądał zdjęcia, które nie zostały jeszcze przetworzone. Zdjęcia te zostały udostępnione rolnikom w związku z wnioskami składanymi w odniesieniu do 2008 r.

Komisja aktywnie podejmuje dalsze działania w celu skorygowania wcześniejszych zawyżonych deklaracji.

3.39.

W kilku państwach członkowskich (Cypr, Grecja, Włochy, Słowacja i Litwa) Trybunał stwierdził, że baza danych wniosków nie pozwalała na określenie charakteru oraz czasu dokonania modyfikacji lub korekt. Z powodu braku wiarygodnej ścieżki audytu Trybunał nie może ocenić prawidłowości stosowania sankcji UE.

Przykłady

W Grecji większość administracyjnych kontroli krzyżowych oraz niezbędne korekty we wnioskach o płatność są prowadzone w ramach procedury, która nie zostawia ścieżki audytu i nie prowadzi do zastosowania sankcji. Na Cyprze we wnioskach w wersji papierowej i w bazie danych znajdowały się sprzeczne informacje dotyczące dat i treści zmian wprowadzonych do wniosków.

3.39.

Państwom członkowskim przypomniano w ramach Komitetu ds. Funduszy Rolniczych, aby zapewniły pełną ścieżkę audytu w swoich aplikacjach informatycznych.

3.40.

Wiarygodna baza danych uprawnień do płatności jest warunkiem koniecznym dokonywania prawidłowych płatności SPJ. Państwa członkowskie muszą także przestrzegać ogólnych krajowych pułapów SPJ i JPO. Trybunał stwierdził przekroczenie takiego pułapu (Cypr), chociaż nie miało ono wpływu na budżet UE oraz nieodpowiedni przydział uprawnień do płatności (Malta).

3.41.

W odniesieniu do poprawności płatności Trybunał stwierdził znaczne niedociągnięcia w jednym państwie członkowskim prowadzące do przypadków, gdy tereny leśne deklarowano jako trwałe pastwiska (Grecja). Ponadto w Grecji wciąż akceptuje się deklarowanie powierzchni przekraczającej powierzchnię kwalifikowalną działki referencyjnej, zgodną z zapisem w LPIS, stosując margines tolerancji w wysokości 5 %, co nie jest zgodne z rozporządzeniem. Uwaga ta została już sformułowana przez Trybunał w 2005 r. Ponadto Trybunał wykrył przypadki płatności na rzecz beneficjentów dokonywanych pomimo niewyeliminowania znanych anomalii (Włochy) oraz bez przeprowadzenia kontroli krzyżowych wnioskowanej powierzchni z powierzchnią kwalifikowalną zapisaną w LPIS (Hiszpania). Ponadto odnotowano przykłady regularnego nieprawidłowego wyliczenia kwoty pomocy i nieodpowiedniego zastosowania sankcji dotyczących pomocy obszarowej i spóźnionych wniosków.

3.41.

Władze hiszpańskie potwierdzają, że w 2008 r. system LPIS-GIS był w istocie wykorzystywany tylko do części kontroli krzyżowych, lecz podjęły działania naprawcze, począwszy od 2009 r.

3.42.

Kontrole administracyjne dotyczą poprawności deklaracji składanych przez wnioskodawcę i wypełnienia wymogów kwalifkowalności do otrzymania pomocy (28). Takie kontrole obejmują kontrole krzyżowe z danymi już dostępnymi dla administracji, np. w bazach danych IACS.

3.43.

W trakcie kontroli stwierdzono błędy w określaniu kursu wymiany stosowanego do przeliczenia na euro kwot pomocy wypłacanych w walutach krajowych (Zjednoczone Królestwo, Republika Czeska) oraz uchybienia w obliczaniu redukcji pomocy wynikającej z kontroli na miejscu (Niemcy (Bawaria)). Uchybienia stwierdzono także w kontrolach technicznych dotyczących redukcji zanieczyszczenia azotanami (Grecja) i zgodności ze szczególnym warunkiem kwalifikowalności, takim jak posiadanie maszyn rolniczych adekwatnych do uprawnianych gruntów (Bułgaria).

3.43.

Uwaga Trybunału odnośnie do Niemiec (Bawarii) nie ma wpływu na budżet UE, ponieważ ograniczenie części pomocy wypłaconej z budżetu UE zostało obliczone prawidłowo.

Uchybienie wykryte przez Trybunał w Bułgarii jest przedmiotem dalszych działań w ramach procedury rozliczenia zgodności.

3.44.

Państwa członkowskie muszą co roku przeprowadzać kontrole na miejscu obejmujące w większości programów pomocy co najmniej 5 % beneficjentów (29). Kontrola Trybunału skoncentrowała się na adekwatności procedur analizy ryzyka w wyborze beneficjentów do takich kontroli, jakości kontroli oraz adekwatności dokonanych korekt. Kontrola Trybunału wykazała uchybienia w kontrolach na miejscu.

3.45.

W EFRG Trybunał wykrył przypadki nieprawidłowego zastosowania tolerancji pomiarów (Malta, Włochy), nieodpowiednią jakość i niewystarczający zasięg kontroli na miejscu (Grecja).

3.45.

3.46.

W EFFROW Trybunał stwierdził uchybienia dotyczące precyzji i kompletności sprawozdań z kontroli (Niemcy, (Bawaria), Rumunia), ogólnej oceny wyników kontroli (Bułgaria) oraz przestrzegania terminów przekazywania Komisji sprawozdań z przeprowadzonych kontroli (Niemcy (Bawaria), Francja).

3.46.

3.47.

Zasada współzależności składa się z podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz wymogów w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (zob. pkt 3.7). Podstawowe wymogi w zakresie zarządzania są określone w różnych dyrektywach i rozporządzeniach UE, natomiast standardy utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska muszą być zdefiniowane na poziomie krajowym.

3.48.

Trybunał wykrył niedociągnięcia w definicji tego, co jest wymagane do przestrzegania standardów utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz kontroli tych warunków.

3.48.

3.49.

W trakcie kontroli na miejscu Trybunał stwierdził, na podstawie ograniczonej kontroli (zob. pkt 3.17 trzeci akapit), naruszenie zasady współzależności w około 5 % płatności podlegających wymogom zasady współzależności. Zaobserwowane naruszenia odnosiły się zarówno do podstawowych wymogów w zakresie zarządzania (zanieczyszczenie wód gruntowych, rejestracja zwierząt, dobrostan zwierząt, niewłaściwe użycie środków ochrony roślin), jak i do standardów utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (wkraczanie niepożądanej roślinności na grunty rolne).

3.49.

3.50.

W przypadku nieodzyskania przez państwa członkowskie od beneficjentów nienależnie wypłaconych środków w ciągu czterech lat lub w ciągu ośmiu lat w przypadku postępowań przed sądami krajowymi 50 % kosztów automatycznie obciąża budżet krajowy tych państw (30) (tzw. zasada 50/50) (31). Państwa członkowskie mają obowiązek kontynuowania procedur odzyskiwania środków. W 2009 r. zastosowano zasadę 50/50 (32), a zatem kwoty nieodzyskane z lat 2000 lub 2004 zostały rozliczone (odpowiednio kwoty nieodzyskane od ośmiu i czterech lat). W rezultacie państwa członkowskie obciążono kwotą 31,4 mln euro, a 20,1 mln euro zostało pokryte z budżetu UE.

3.50.

3.51.

W swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za 2009 r. (33). DG AGRI poinformowała o osiągnięciu na koniec roku budżetowego 2009 ogólnego wskaźnika odzyskania w wysokości 42 % z kwoty 1 226 mln euro pozostającej do odzyskania na koniec roku budżetowego 2006. Według Komisji w okresie 2007–2009 państwa członkowskie odzyskały 121 mln euro bezpośrednio od beneficjentów oraz dodatkowe 411 mln euro odzyskano od państw członkowskich w drodze zastosowania przez Komisję zasady 50/50. Trybunał zauważa, że 121 mln euro odzyskanych od beneficjentów odpowiada mniej niż 10 % łącznych odzyskanych kwot.

3.51.

3.52.

Z uwagi na fakt, że zarządzanie wydatkami na rolnictwo jest na ogół dzielone między państwa członkowskie i Komisję, środki pomocowe wypłacane są przez państwa członkowskie, które następnie uzyskują od Komisji zwrot poniesionych wydatków (34). Ostateczna akceptacja wydatków odbywa się w drodze dwuetapowej procedury zwanej rozliczaniem rachunków. Na te dwa etapy składają się wydawane przez Komisję roczne decyzje finansowe oraz wieloletnie decyzje o zgodności.

3.53.

Dnia 30 kwietnia 2010 r. Komisja podjęła trzy decyzje dotyczące finansowego rozliczenia rachunków w odniesieniu do wydatków w ramach EFRG, EFRROW i PIROW i rozliczyła rachunki wszystkich agencji płatniczych poza wymienionymi w załączniku 3.5 . Decyzje te są oparte głównie na poświadczeniach przedstawionych przez niezależnych audytorów (jednostki certyfikujące). Kontrola Trybunału nie wykazała wydatków, które zostałyby niepoprawnie rozliczone w decyzjach dotyczących finansowego rozliczenia rachunków.

3.54.

Trybunał w ostatnich trzech latach odnotował uchybienia dotyczące wiarygodności pozycji należności. W roku budżetowym 2009 Komisja uruchomiła korekty finansowe w odniesieniu do 13 agencji płatniczych w 10 państwach członkowskich na kwotę 14,8 mln euro, co stanowi około 1,43 % kwoty 1 037 mln euro, która miała zostać odzyskana do końca roku budżetowego 2009.

3.54.

3.55.

Decyzje o zgodności są podejmowane przez Komisję na podstawie dodatkowej weryfikacji wydatków deklarowanych przez państwa członkowskie. Weryfikacja ta obejmuje kilka lat i ma na celu wyłączenie wydatków z finansowania UE, jeśli Komisja stwierdzi, że wydatki „nie zostały dokonane zgodnie z zasadami UE” (35).

3.56.

W poprzednich sprawozdaniach rocznych Trybunał krytykował fakt, że to administracje państw członkowskich są obciążane korektami finansowymi, a nie beneficjenci końcowi. Ponadto określona w zasadach metoda obliczania korekt wynikających z rozliczenia zgodności rachunków, w dużej mierze ryczałtowa, oznacza, że brakuje wyraźnego związku pomiędzy odzyskanymi tą drogą kwotami a rzeczywistymi kwotami nieprawidłowych płatności. System rozliczania zgodności rachunków w 2009 r. był stosowany w niezmienionej postaci.

3.56.

Rozliczanie zgodności ma na celu wykluczenie z finansowania UE wydatków poniesionych niezgodnie z przepisami UE. Natomiast nie jest to mechanizm, za którego pośrednictwem odzyskiwane są nieprawidłowe płatności na rzecz beneficjentów, za co zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego wyłączną odpowiedzialność ponoszą państwa członkowskie.

W przypadkach, w których nienależne płatności na rzecz beneficjentów mogą być wykryte w wyniku rozliczania zgodności, państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia działań następczych polegających na odzyskaniu płatności od tych beneficjentów. Jednakże nawet w sytuacji, w której odzyskanie płatności od beneficjentów nie jest konieczne, ponieważ korekty finansowe dotyczą jedynie uchybień w systemie zarządzania i kontroli państw członkowskich, a nie nienależnych płatności, korekty te stanowią istotny środek umożliwiający poprawę systemów stosowanych przez państwa członkowskie, a tym samym również zapobieganie nieprawidłowym płatnościom lub ich wykrywanie i odzyskiwanie ich od beneficjentów.

Korekty finansowe są określane na podstawie charakteru i wagi naruszenia oraz straty finansowej poniesionej przez UE. Kwotę oblicza się na podstawie rzeczywiście spowodowanej straty lub na podstawie ekstrapolacji. W przypadkach, w których nie jest to możliwe, stosuje się stawki zryczałtowane, uwzględniające dotkliwość uchybień w krajowych systemach kontroli w celu odzwierciedlenia ryzyka finansowego dla UE. Komisja uważa zatem, że istnieje istotne powiązanie między tym rodzajem korekty finansowej a kwotą nieprawidłowych płatności na rzecz beneficjentów końcowych.

Stosowanie stawek ryczałtowych zostało zaakceptowane przez Trybunał Sprawiedliwości jako zgodne z przepisami regulującymi kontrole zgodności i zatwierdzone na pewnych warunkach przez Parlament Europejski w rezolucji w sprawie absolutorium za 2007 r. (§ 83).

Ponadto przy niezmienionych przepisach prawnych dotyczących systemu rozliczania zgodności Komisja podjęła działania w celu poprawy jego funkcjonowania, między innymi wydała nowe wytyczne w sprawie korekt finansowych oraz przedstawiła wniosek w sprawie wzmocnienia poświadczenia wiarygodności, o którym Trybunał wspomina w pkt 3.62.

3.57.

Wyniki kontroli przekazane Komisji przez agencje płatnicze zawierają ocenę prawidłowości wniosków złożonych przez rolników i od 2007 r. muszą być weryfikowane przez jednostki certyfikujące. Z jednej strony jednostki certyfikujące zobowiązane są wydać opinie na temat jakości kontroli na miejscu, na podstawie próby co najmniej 10 kontroli dla każdej z czterech populacji: EFRG-IACS, EFRG-poza IACS, EFRROW-IACTS i EFFROW-poza IACS. Z drugiej zaś strony jednostki te mają weryfikować i zatwierdzać statystyki kontroli państw członkowskich. W swoim rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrektor Generalny DG AGRI wskazuje, że weryfikacja przez jednostki certyfikujące jakości kontroli na miejscu była w dużym stopniu pozytywna (około 90 %) dla różnych populacji, a jeśli chodzi o dokładność statystyk kontroli, opinia jednostek certyfikujących była pozytywna dla 70 % populacji EFRG i tylko 54 % populacji EFFROW.

3.58.

Wytyczne Komisji pozostawiają jednostkom certyfikującym wybór: ich przedstawiciele mogą współuczestniczyć w prowadzonych przez inspektorów 10 kontrolach na miejscu lub ponownie przeprowadzić je samodzielnie. Ze skontrolowanych przez Trybunał sprawozdań jednostek certyfikujących wynika, że tylko sześć z nich przeprowadziło własne kontrole sprawdzające, podczas gdy 23 współuczestniczyły w kontrolach, a pozostałe nie określiły swojego podejścia. Trybunał uważa, że przeprowadzanie ponownych kontroli sprawdzających stanowiłoby lepszą podstawę do oceny jakości procedur kontroli, gdyż obecność przedstawiciela jednostki certyfikującej może mieć wpływ na zachowanie ocenianych inspektorów.

3.58.

Analiza sprawozdań jednostek certyfikujących za rok budżetowy 2009 pokazuje, że jednostki certyfikujące sprawdziły ogółem 3 700 kontroli. Tam gdzie jednostki certyfikujące przeprowadziły wymagane kontrole:

3.59.

Ponadto jednostki certyfikujące nie zawsze dostarczają szczegółowych informacji na temat wyników kontroli sprawdzających. Trybunał uważa, że takie informacje byłyby użyteczne dla Komisji i umożliwiłyby jej dokonanie wiarygodnej oceny jakości prac realizowanych przez jednostki certyfikujące.

3.59.

3.60.

Trybunał odnotowuje, że dla wielu agencji płatniczych jednostki certyfikujące nie mogły potwierdzić statystyk kontrolnych, gdyż sprawozdania były niekompletne bądź nie zostały udostępnione.

3.60.

3.61.

W 2009 r. Komisja zaoferowała państwom członkowskim możliwość zwrócenia się do jednostek certyfikujących o przeprowadzenie kontroli sprawdzających na reprezentatywnej próbie kontroli i zweryfikowanie, czy te kontrole na miejscu były objęte odpowiednim monitoringiem. Jeżeli jednostka certyfikująca na tej podstawie jest w stanie potwierdzić dokładność statystyk kontrolnych państw członkowskich, to Komisja przyjmuje, że wynikający z tego wskaźnik błędu stanowi maksymalne możliwe ryzyko, tj. korekty finansowe za dany rok nie mogłyby w żadnym przypadku przekraczać tego poziomu. Przepisy te mają wejść w życie w 2010 r. i obowiązywać od roku budżetowego 2011.

3.61.

Ponadto Komisja odnotowała, że kontrole sprawdzające nie ograniczałyby się do kontroli na miejscu, lecz obejmowałyby cały proces obsługi sprawy, od otrzymania wniosku o pomoc do obliczenia i dokonania płatności końcowej, w tym nałożenia ewentualnych sankcji (badanie bezpośrednie).

3.62.

„Środowisko”, „Rybołówstwo i gospodarka morska” oraz „Ochrona zdrowia i konsumentów” to obszary, którymi Komisja zarządza w ramach odrębnych systemów kontroli. W ramach kontroli zbadano system kontroli wewnętrznej odnoszący się do programów zwalczania chorób zwierząt (36), którymi zarządza DG SANCO.

3.63.

W tym kontekście zbadano 30 losowo wybranych płatności w programach zwalczania i monitorowania chorób zwierząt. Kontrola wykazała, że nie ma systematycznego podziału funkcji ani też jasnej definicji i podziału ról i obowiązków urzędników inicjujących i weryfikujących transakcje. Ta sama uwaga dotyczy urzędników zajmujących się sprawami weterynaryjnymi i finansowymi. Ponadto kluczowe mechanizmy kontrolne nie są wdrażane na podstawie okresowo poddawanej przeglądowi formalnej analizy ryzyka.

3.63.

3.64.

Niektóre ważne procedury kontroli są stosowane wedle uznania poszczególnych urzędników. Ponieważ mechanizmy kontroli wewnętrznej nie są ustandaryzowane, istnieje ryzyko, że ważne kontrole nie zostaną przeprowadzone. Nie ma standardowego sprawozdania urzędników ds. weterynaryjnych na temat realizacji programów operacyjnych ani też standardowych list kontrolnych wykorzystywanych przy prowadzeniu kontroli. Ponadto niewielka liczba kontroli ex post nie pozwala uzyskać wystarczającej pewności, czy płatności są wolne od istotnych błędów.

3.64.

Ze względu na brak zasobów kadrowych w 2009 r. i konieczność priorytetowego potraktowania audytów funduszu nadzwyczajnego przeprowadzaonych w trybie ex ante, możliwe było przeprowadzenie tylko niewielkiej liczby audytów ex post. Jednak ponieważ kontrole ex post są prowadzone co dwa lata, ponad 35 % wypłaconej kwoty można było skontrolować ex post. Komisja podkreśla, że wszystkie elementy składowe jako całość zapewniają wystarczającą pewność (ocena kierownictwa odnośnie do całego systemu kontroli wewnętrznej, wyniki audytów, działania następcze związane z zastrzeżeniami z poprzedniego roku oraz plan działania względem audytów z poprzednich lat oraz pewność uzyskana przez innych urzędników zatwierdzających w przypadkach wzajemnego subdelegowania).

3.65.

Trybunał dokonał przeglądu oświadczeń kierownictwa Komisji, w szczególności rocznych sprawozdań z działalności i oświadczeń dyrektorów generalnych dla następujących dyrekcji generalnych Komisji: AGRI, ENV, MARE i SANCO. Wyniki tego przeglądu przedstawiono w załączniku 3.3 .

3.66.

W swoim sprawozdaniu Dyrektor Generalny ds. Rolnictwa stwierdza, że nie ma dowodów na występowanie poważnych problemów, które mogłyby mieć wpływ na poziom pewności dyrektora generalnego. W odniesieniu do wyników kontroli przeprowadzonych przez DG AGRI oraz wyników kontroli na miejscu przeprowadzonych przez państwa członkowskie stwierdza on, że poziom błędów resztowych dla pomocy bezpośredniej, interwencji rynkowych i rozwoju obszarów wiejskich wynosi poniżej 2 %.

3.66.

Zastrzeżenie do działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich w ramach osi 2 jest oparte na wytycznych Komisji, zgodnie z którymi istotność jest oceniana na szczeblu UE według działań w budżecie zadaniowym. Jeśli chodzi o wycofanie zastrzeżenia wobec Grecji, zob. odpowiedź Komisji do pkt 3.69.

W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2009 r. Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich wspomina się, że poziom błędów resztowych dla wydatków rolnych jako całości wynosi poniżej 2 %, natomiast dla EFRROW jest nieco wyższy niż 2 %.

3.67.

Trybunał nie zgadza się z podejściem DG AGRI, które ogranicza pojęcie błędów resztowych do anomalii wykrytych w trakcie kontroli na miejscu. Takie podejście ignoruje błędy resztowe wynikające z kontroli krzyżowych dokonanych na podstawie niedokładnych baz danych lub nieodpowiedniego monitorowania anomalii. Trybunał stosuje zintegrowane podejście do kontroli, które obejmuje dla każdej transakcji oba komponenty błędu resztowego. Kontrola Trybunału wykazała, że w kilku transakcjach kontrole administracyjne nie doprowadziły do wykrycia błędów. Uchybienia w kontrolach administracyjnych są również potwierdzone przez wyniki kontroli systemu IACS. Ponadto kontrola Trybunału ujawniła, że jakość kontroli na miejscu przeprowadzonych przez państwa członkowskie pozwala uzyskać ograniczony poziom pewności.

3.67.

Komisja jest świadoma, że uchybienia w kontrolach administracyjnych lub kontrolach na miejscu stwarzają ryzyko, iż poziomy błędów w statystykach kontroli otrzymywanych od państw członkowskich są zaniżone. Aby zapobiec temu ryzyku, DG AGRI zastosowała margines bezpieczeństwa w postaci 25 % zwiększenia tych poziomów błędu.

3.68.

Roczne sprawozdanie z działalności Dyrektora Generalnego ds. Rolnictwa zawiera zastrzeżenia odnoszące się do wydatków w ramach IACS w Bułgarii i Rumunii. Zastrzeżenia te są zbieżne z wynikami kontroli systemowej Trybunału przeprowadzonej w 2008 r., a Trybunał podtrzymuje swoją poprzednią uwagę, iż zniesienie długotrwałego zastrzeżenia odnoszącego się do systemu IACS w Grecji było przedwczesne.

3.68.

3.69.

Roczne sprawozdania z działalności Dyrektorów Generalnych ds. Środowiska i ds. Rybołówstwa i Gospodarki Morskiej zawierają zastrzeżenia, które pokrywają się z poprzednimi ustaleniami Trybunału. Roczne sprawozdanie z działalności Dyrektora Generalnego ds. Ochrony Zdrowia i Konsumentów nie zawiera zastrzeżenia, jednakże błędy w działaniach w zakresie bezpieczeństwa żywności i pasz oraz niewystarczający zasięg kontroli powinny prowadzić do sformułowania zastrzeżenia.

3.69.

3.70.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że w płatnościach za rok zakończony 31 grudnia 2009 r. w zakresie „Rolnictwa i zasobów naturalnych” wystąpił istotny poziom błędu.

3.70.

Ponadto ryzyko dla budżetu UE jest odpowiednio zabezpieczone poprzez procedurę rozliczania zgodności.

3.71.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli w grupie polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” są ogólnie co najwyżej częściowo skuteczne w zapewnianiu prawidłowości płatności.

3.72.

W odniesieniu do IACS Trybunał stwierdza, że konieczna jest znaczna poprawa, w szczególności w trzech z ośmiu skontrolowanych agencji płatniczych (zob. pkt 3.33).

3.71–3.72.

Komisja ustaliła, że w odniesieniu do 2008 r. występowały znaczące niedociągnięcia w systemie IACS w Bułgarii i Rumunii. W rezultacie oba państwa członkowskie stworzyły w 2009 r. plany działania, które były ściśle monitorowane przez Komisję. Jednak ponieważ ukończenie tych planów działania jest przewidziane dopiero na 2011 r., a już są pewne opóźnienia w realizacji poszczególnych działań, dyrektor generalny DG AGRI zawarł zastrzeżenie dotyczące systemu IACS w Bułgarii i Rumunii w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2009 r., na podstawie ryzyka wizerunkowego dla Komisji.

W systemach IACS innych państw członkowskich występują niedociągnięcia o mniej poważnym charakterze, które nie prowadzą do nieskuteczności tych systemów, lecz raczej wskazują na konieczność ich udoskonalenia, a państwa członkowskie podjęły lub podejmują odpowiednie działania w celu usunięcia tych niedociągnięć.

Wszystkie te niedociągnięcia są monitorowane w ramach procedur rozliczania zgodności, co zapewnia odpowiednie zabezpieczenie przed ryzykiem dla budżetu UE.

Aktualizacje systemu LPIS są zawsze potrzebne, ponieważ cały czas zmieniają się możliwości techniczne i rzeczywista sytuacja na miejscu. Ponadto obecnie obowiązkiem państw członkowskich jest dokonywanie rocznej oceny jakości swoich systemów LPIS. Wyniki kontroli jakości będą wskazywać, czy potrzebne jest odświeżenie.

3.73.

Trybunał zaleca wyeliminowanie zidentyfikowanych uchybień systemowych. W tym zakresie najpilniejsze do usunięcia niedociągnięcia w zakresie SPJ i JPO to:

a)

uchybienia systemowe prowadzące do błędów związanych z kwalifikowalnością gruntów lub deklarowaniem zawyżonej powierzchni, jak również do niedokładnych uprawnień do płatności, w szczególności poprzez poprawę wiarygodności i kompletności danych zapisanych w LPIS (np. najnowsze ortofotomapy);

a)

b)

dopilnowanie, by wszystkie bazy danych IACS zapewniały wiarygodną i pełną ścieżkę audytu w zakresie wszystkich dokonywanych modyfikacji;

b)

c)

lepsze objaśnienie i egzekwowanie przepisów, tak aby bezpośrednia pomoc UE nie była wypłacana wnioskodawcom, którzy nie wykorzystują gruntów do celów rolniczych ani nie utrzymują gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska;

c)

Dalsze rozważania w tej kwestii mogą być prowadzone w ramach reformy WPR po 2013 r. z uwzględnieniem potrzeby unikania skomplikowanych przepisów prowadzących do tworzenia złożonych systemów kontroli, których wdrożenie byłoby kosztowne i sprzeczne z wysiłkami Komisji w kierunku wprowadzania uproszczeń.

d)

ustanowienie na poziomie UE minimalnych wymogów dotyczących rocznego utrzymania użytków zielonych, tak aby kwalifikowały się do uzyskania pomocy bezpośredniej UE.

d)

3.74.

Trybunał podtrzymuje również, że konieczne są dalsze starania w obszarze rozwoju obszarów wiejskich w celu uproszczenia zasad i warunków.

3.74.

3.75.

Ponadto Trybunał uważa, że wytyczne Komisji dotyczące zakresu obowiązków jednostki certyfikującej muszą zostać poddane przeglądowi, jeżeli chodzi o charakter, zasięg i zobowiązania w zakresie sprawozdawczości, w szczególności w odniesieniu do prac związanych z zatwierdzaniem statystyk kontrolnych państw członkowskich.

3.75.

Ponadto w odniesieniu do prac związanych z kontrolą i inspekcją statystyk Komisja zaproponowała ostatnio system umożliwiający państwom członkowskim umocnienie ogólnych podstaw uzyskiwania wystarczającej pewności co do legalności i prawidłowości transakcji na poziomie beneficjentów końcowych. W tym celu jednostki certyfikujące powinny rozszerzyć swoje prace poza obecne wymogi, analizując ponownie, dla określonej populacji wydatków, reprezentatywną próbę transakcji, które odnośna agencja płatnicza sprawdziła na miejscu. Prace te obejmowałyby cały proces obsługi sprawy, od otrzymania wniosku o pomoc do obliczenia i dokonania płatności końcowej.

3.76.

Należy także podjąć skuteczne działania, wraz z odpowiednimi władzami krajowymi, aby unikać wypłacania wydatków niekwalifikowalnych w projektach dotyczących rybołówstwa. Kontrole wewnętrzne w zakresie płatności na rzecz państw członkowskich w programach zwalczania i monitorowania chorób zwierząt wymagają jasnego podziału funkcji między działami Komisji oraz opracowania odpowiednich formalnych procedur kontrolnych.

3.76.

W ramach EFR środowisko kontrolne zostało wzmocnione nowymi przepisami dotyczącymi skutecznego funkcjonowania systemów, w celu unikania i korygowania wydatków niekwalifikowalnych. Komisja pełni rolę nadzorczą, sprawdzając, w jakim stopniu można polegać na pracy organów kontrolnych w państwach członkowskich. W ramach zarządzania dzielonego odpowiedzialność za kontrolę na miejscu spoczywa na państwach członkowskich. Opisane powyżej środowisko kontrole zapewnia wprowadzanie przez państwa członkowskie wiarygodnych i skutecznych systemów zarządzania i kontroli, aby unikać wydatków niekwalifikowalnych i korygować je.

Ponadto Dyrekcja Generalna ds. Rybołówstwa i Gospodarki Morskiej we współpracy z pozostałymi dyrekcjami generalnymi odpowiedzialnymi za fundusze strukturalne regularnie wydaje wskazówki na temat zagadnień będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, w celu poprawy skuteczności obowiązujących systemów zarządzania i kontroli.

3.77.

Działania podjęte w związku z poprzednimi uwagami zostały przedstawione w załączniku 3.4 .

3.77.