I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

XIII.

Europejski Trybunał Obrachunkowy

12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg

1.1.

Na mocy art. 248 Traktatu WE Trybunał Obrachunkowy przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie poświadczenie wiarygodności dotyczące wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw (tzw. DAS, z franc. déclaration d’assurance). Traktat uprawnia również Trybunał do uzupełnienia poświadczenia szczegółowymi ocenami każdego z głównych obszarów działalności UE.

1.2.

Celem badania wiarygodności rozliczeń Wspólnot Europejskich jest uzyskanie wystarczających i odpowiednich dowodów, które pozwoliłyby na określenie, w jakim stopniu dochody, wydatki, aktywa i pasywa zostały właściwie zarejestrowane oraz czy roczne sprawozdanie finansowe rzetelnie przedstawia sytuację finansową Wspólnot na dzień 31 grudnia 2008 r. oraz wyniki ich transakcji i przepływów pieniężnych za kończący się tego dnia rok (zob. pkt 1.4–1.18).

1.3.

Celem przeprowadzanego przez Trybunał badania prawidłowości (7)transakcji leżących u podstaw rozliczeń za 2008 r. jest uzyskanie wystarczających i odpowiednich dowodów, które pozwolą na wydanie opinii, czy transakcje te zgodne są z obowiązującymi przepisami i postanowieniami umownymi, a także, czy związane z nimi wyliczenia są poprawne. W pkt 1.20–1.49 niniejszego rozdziału przedstawiono kwestie ogólne i podsumowanie wyników, a w rozdziałach 2 i 4–11 zamieszczono opisy sytuacji w formie ocen szczegółowych).

1.4.

Uwagi Trybunału dotyczą rocznego sprawozdania finansowego za rok budżetowy 2008, sporządzonego przez księgowego Komisji i zatwierdzonego przez Komisję zgodnie z art. 129 rozporządzenia finansowego z dnia 25 czerwca 2002 r. (8)i przekazanego Trybunałowi w dniu 29 lipca 2009 r. Sprawozdanie to zawiera „skonsolidowane sprawozdanie finansowe”, obejmujące w szczególności bilans przedstawiający aktywa i pasywa na koniec roku budżetowego, jak również rachunek dochodów i wydatków oraz „skonsolidowane sprawozdanie z wykonania budżetu” obejmujące dochody i wydatki za dany rok.

1.5.

Księgowy Komisji przekazał Trybunałowi oświadczenie potwierdzające, że skonsolidowane sprawozdanie finansowe jest kompletne i wiarygodne (zob. jednak pkt 1.9) i że większość lokalnych systemów Komisji została zatwierdzona (zob. jednak pkt 1.10).

1.6.

Podczas kontroli rozliczeń za rok 2008 Trybunał skoncentrował się na następujących aspektach:

1.7.

Podjęte w 2007 r. przez księgowego Komisji działania (12), mające na celu poprawę środowiska kontroli w zakresie rachunkowości na poziomie poszczególnych dyrekcji generalnych, miały również wpływ na sytuację w 2008 r. i przyczyniły się do wzmocnienia ram sprawozdawczości finansowej oraz systemów księgowych. Nadal jednak występują pewne uchybienia, które muszą zostać usunięte w celu zapewnienia jakości danych księgowych (zob. pkt 1.10 i 1.11).

1.7.

1.8.

Tabela 1.1 zawiera podsumowanie oraz uwagi odnoszące się do odpowiedzi Komisji na uwagi Trybunału w sprawie wiarygodności rozliczeń za rok 2007, jak również na inne kwestie podniesione przez Trybunał.

1.9.

Księgowy Komisji w swoim oświadczeniu podkreślił, że mniej niż połowa instytucji i agencji przekazała w swoich własnych oświadczeniach kierownictwa informacje na temat zatwierdzenia ich systemów księgowych.

1.10.

Wiele dyrekcji generalnych posługuje się własnymi lokalnymi systemami informatycznymi do celów zarządzania finansami oraz przy tworzeniu transakcji, które za pomocą interfejsu przesyłane są do centralnego systemu księgowego (ABAC). Większość spośród tych systemów została zatwierdzona (13)przez księgowego Komisji. Jednakże w swoich zaleceniach księgowy Komisji wskazał szereg nierozstrzygniętych kwestii przekrojowych (14), których charakter i znaczenie wskazują na możliwość utrzymywania się ryzyka dla wiarygodności rozliczeń (15).

1.10.

1.11.

Rozdzielanie okresów sprawozdawczych obejmuje odpowiednie procedury stosowane przy podejmowaniu decyzji, do którego roku budżetowego należy przyporządkować daną transakcję. Służby Komisji zobowiązane są stosować takie procedury w odniesieniu do wszystkich rozliczeń międzyokresowych biernych (ponad 100 mld euro). W dziesięciu skontrolowanych dyrekcjach generalnych (16), odpowiedzialnych za ponad 90 % rozliczeń międzyokresowych biernych, Trybunał odnotował w ciągu ostatnich trzech lat stałą poprawę. Trzeba jednakże zauważyć, że część służb Komisji stosuje procedurę rozdzielania okresów sprawozdawczych przy zamykaniu ksiąg rachunkowych w celu korygowania błędnych sprawozdań finansowych, zamiast poprawiać odnośne poszczególne zapisy księgowe o dużym prawdopodobieństwie błędu (np. zaksięgowanie błędnej kwoty, podwójny zapis lub brak zapisu). Takie praktyki mogą skutkować niepoprawnością danych księgowych w ciągu roku (zob. pkt 1.13 do 1.15).

1.11.

1.12.

Trybunał ustalił podczas kontroli, że w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym nie wystąpiły istotne nieprawidłowości. Jednakże zwrócono uwagę na szereg kwestii dotyczących szczególnych aspektów, które wymagają dalszej uwagi. Kwestie te omówiono poniżej.

1.13.

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola statystycznie dobranej reprezentatywnej próby 80 transakcji prefinansowania, wprowadzonych do systemu księgowego, wykazała niski poziom błędu pod względem wpływu finansowego w odniesieniu do tej pozycji bilansu. Jednak częstość występowania stwierdzonych błędów wskazuje na potrzebę dalszego zwiększenia poprawności podstawowych danych księgowych na poziomie operacyjnych dyrekcji generalnych. Do najczęściej występujących rodzajów błędów należą:

1.13.

1.14.

Ponadto w wyniku dodatkowych prac kontrolnych w zakresie identyfikacji i zatwierdzania transakcji prefinansowania wykryto następujące problemy dotyczące kompletności/poprawności bilansu:

1.15.

Kontrola statystycznie dobranej reprezentatywnej próby 80 faktur/zestawień poniesionych wydatków z populacji zaksięgowanych zobowiązań wykazała niski poziom błędu pod względem wpływu finansowego w odniesieniu do tej pozycji bilansu. Jednak częstość błędów rachunkowych wskazuje na potrzebę dalszej poprawy wiarygodności podstawowych danych księgowych na poziomie operacyjnych dyrekcji generalnych. Większość błędów polega na księgowaniu otrzymywanych faktur (przed sprawdzeniem kwalifikowalności kosztów) w błędnej kwocie lub na poprawianiu błędnych zapisów poprzez wprowadzanie korekt w ramach procedury rozdzielenia okresów sprawozdawczych.

1.15.

1.16.

W odpowiedzi na zalecenie Trybunału, w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego przedstawiono więcej danych dotyczących odzyskiwania nienależnych płatności. Podczas kontroli Trybunał ustalił, że Komisja wykazuje w swoich sprawozdaniach wiarygodne kwoty korekt finansowych wtedy, gdy są one wynikiem jej własnych działań kontrolnych. Natomiast państwa członkowskie często nie przekazują Komisji pełnych i wiarygodnych informacji na temat dokonywanych przez siebie korekt finansowych (zob. pkt 6.30). Trybunał jest zdania, że ze względu na wysoki odsetek wielokrotnie wskazywanych w jego sprawozdaniach niekwalifikowalnych wydatków w obszarze działań strukturalnych, kompletne i wiarygodne dane księgowe na temat stosowanych przez państwa członkowskie mechanizmów korekty powinny być umieszczane w informacji dodatkowej do skonsolidowanego sprawozdania finansowego.

1.16.

1.17.

Na podstawie badania pracy jednostek certyfikujących oraz analizy tej pracy przeprowadzonej przez Komisję, Trybunał ponownie wyraża swoje wątpliwości co do wiarygodności pozycji należności ze strony państw członkowskich w obszarze rolnictwa (pozycje należności EFRG) (18). Komisja podkreśliła fakt występowania niedociągnięć odnoszących się do pozycji należności w przypadku jednej czwartej agencji płatniczych (19)i zaproponowała korekty finansowe (20)na kwotę 25,3 mln euro. Korekty te stanowią około 1,95 % kwoty 1 295 mln euro, która ma zostać odzyskana według stanu na koniec roku budżetowego 2008. Chociaż wielkość błędu pozostaje nieznacznie poniżej poziomu istotności wynoszącego 2 %, korekty te wskazują na występowanie ryzyka istotnego poziomu błędu w całkowitej wysokości pozycji należności EFRG (zob. pkt 5.56).

1.17.

Korekty obejmujące kwotę 25,3 mln EUR zostały zaproponowane przez Komisję na podstawie oceny informacji przedstawionych w sprawozdaniach jednostek certyfikujących, oraz obliczonych przez nią najbardziej prawdopodobnych wskaźników (i liczby) błędów związanych z należnościami w poszczególnych agencjach płatniczych. W odniesieniu do należności stosuje się taką samą logikę jak w przypadku traktowania (i ewentualnej korekty) błędów wykrytych w trakcie szczegółowego badania wydatków w ramach funduszy.

Wykryte błędy finansowe usuwa się przez odzyskiwanie w drodze zwykłej procedury kontroli zgodności rozliczeń.

1.18.

W zakresie pożyczek udzielanych w ramach pomocy makrofinansowej, pożyczek na wsparcie bilansu płatniczego i pożyczek udzielanych w ramach Euratomu, Wspólnoty pożyczają środki finansowe na rynkach kapitałowych i udostępniają je beneficjentom w ramach transakcji równoległych (tzw. „back-to-back”). Zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości oraz zasadą rachunkowości WE nr 11 różnice między oferowanymi a rynkowymi stawkami oprocentowania muszą zostać wykazane w sprawozdaniu finansowym. Różnice te nie zostały jednak wykazane. Powody i skutki tego odejścia od standardów nie są w sposób zadowalający przedstawione w informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego Komisji.

1.18.

Zgodnie z sugestią Trybunału Komisja będzie w informacjach dodatkowych do sprawozdania finansowego ujawniać bardziej bezpośrednie informacje i rozważy doprecyzowanie 11. zasady rachunkowości, aby lepiej odzwierciedlała ona szczególne cechy tych operacji.

1.19.

Trybunał uznaje, że poczynione uwagi nie mają istotnego wpływu na wiarygodność rozliczeń.

1.20.

W rozdziałach 5–11 Trybunał przedstawia szczegółowe oceny odnoszące się do grup obszarów polityk wydzielonych w ramach budżetowania zadaniowego (zob. tabela 1.2 Rozdział 4 dotyczy dochodów. Każda ocena szczegółowa zawiera informacje wstępne na temat danej grupy polityk oraz ustalenia i wnioski dotyczące prawidłowości transakcji i skuteczności systemów, jak również opis działań podjętych w związku z wcześniejszymi uwagami.

1.21.

Przyjęte przez Trybunał podejście do kontroli prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń opiera się na dwóch zasadniczych filarach, którymi są: bezpośrednie badanie transakcji prowadzone w celu ustalenia stopnia ich prawidłowości oraz ocena skuteczności systemów nadzoru i kontroli w zapewnianiu tej prawidłowości. Elementem uzupełniającym to podejście są dowody uzyskane na podstawie stosownych prac innych kontrolerów (w miarę ich dostępności) oraz analiza oświadczeń kierownictwa (21).

1.22.

Badanie transakcji odbywa się na podstawie statystycznie dobranej reprezentatywnej próby wpływów lub płatności wybranych z całej populacji – zazwyczaj jest to grupa obszarów polityki. Na podstawie tego badania uzyskuje się statystyczny szacunek stopnia prawidłowości transakcji w danej populacji.

1.23.

Do określenia liczebności próby Trybunał stosuje model pewności uzyskiwanej na podstawie kontroli. Obejmuje on ocenę nieodłącznego ryzyka wystąpienia błędów w transakcjach oraz ryzyka, że systemy nadzoru i kontroli nie zapobiegają tym błędom lub ich nie wykrywają i nie korygują (ryzyko zawodności systemów kontroli wewnętrznej). W większości przypadków Trybunał musi polegać głównie na wynikach swoich badań bezpośrednich, ponieważ systemy nadzoru i kontroli nie pozwalają na uzyskanie odpowiedniego poziomu pewności co do prawidłowości transakcji.

1.24.

Badanie polega na szczegółowej analizie wytypowanych do sprawdzenia transakcji w celu ustalenia, czy kwoty we wniosku lub płatność zostały prawidłowo obliczone oraz czy są zgodne ze stosownymi zasadami i przepisami regulującymi wydatki w danym obszarze. Gdy kwota transakcji jest nieprawidłowo obliczona lub gdy transakcja nie spełnia odpowiednich wymogów prawnych lub postanowień umownych, uznaje się, że zawiera ona błąd. Badając próbę transakcji księgowych zarejestrowanych na kontach budżetowych, Trybunał śledzi historię płatności aż do poziomu końcowego odbiorcy pomocy (np. rolnika, organizatora szkolenia, promotora projektu pomocy rozwojowej) i – w stosownych przypadkach – weryfikuje na każdym poziomie ich zgodność z odpowiednimi wymogami.

1.25.

Błędy w transakcjach występują z różnych powodów i przybierają różne formy, w zależności od charakteru naruszenia i konkretnej zasady lub warunku umownego, które złamano. Mogą dotyczyć warunku płatności lub innego kryterium zgodności.

1.26.

Trybunał stosuje dwa rodzaje klasyfikacji błędów:

1.27.

Trybunał podaje częstość występowania błędów, określając odsetek próby zawierający błędy (zarówno kwantyfikowalne, jak i niekwantyfikowalne). Wskazuje to na prawdopodobny stopień rozpowszechnienia błędów w danej grupie polityk (zob. 1.3 części 1 załączników 1 do różnych rozdziałów).

1.28.

Trybunał szacuje finansowy wpływ błędów na podstawie poziomu błędu. Jest on obliczany z uwzględnieniem jedynie błędów kwantyfikowalnych. Trybunał zestawia szacowany poziom błędu z poziomem istotności wynoszącym 2 %, aby ustalić – biorąc pod uwagę także inne dowody – czy w płatnościach w danym obszarze wydatkowania występuje istotny poziom błędu (wówczas wydawana jest opinia negatywna), czy też nie (opinia bez zastrzeżeń (22). Do celów przedstawienia wyników poziom błędu klasyfikuje się, zaliczając go do jednego z następujących trzech przedziałów:

Te informacje podane są w części 1 załączników 1 do rozdziałów 4–11, a ich podsumowanie znajduje się w tabeli 1.3 .

1.29.

Systemy nadzoru i kontroli ustanawia Komisja (oraz państwa członkowskie i państwa beneficjenci w przypadku zarządzania dzielonego lub zdecentralizowanego) w celu zarządzania ryzykiem dla budżetu, m.in. dotyczącym prawidłowości transakcji. Ocena skuteczności systemów w zapewnianiu prawidłowości jest zatem kluczową procedurą kontroli i jest szczególnie przydatna do celów formułowania zaleceń zmierzających do poprawy sytuacji.

1.30.

Każdą grupę polityk reguluje wiele poszczególnych systemów, a zbadanie i ocena każdego z nich wymaga znacznej ilości czasu. Co roku Trybunał typuje więc do zbadania próbę systemów. Wyniki ocen systemów przedstawiono w formie tabeli zatytułowanej „Ocena wybranych systemów nadzoru i kontroli”, zamieszczonej w części 2 załączników 1 do rozdziałów 4–11. Systemy klasyfikuje się jako „skuteczne” w ograniczaniu ryzyka błędu w transakcjach, „częściowo skuteczne” (gdy występują w nich uchybienia ograniczające ich skuteczność operacyjną) lub „nieskuteczne” (gdy uchybienia mają szeroki zasięg i z tego względu całkowicie niweczą skuteczność operacyjną systemów).

1.31.

Trybunał wydaje też ogólną ocenę systemów nadzoru i kontroli (także przedstawioną w części 2 załączników 1 do rozdziałów 4–11), która uwzględnia zarówno ocenę wybranych systemów, jak i wyniki badania transakcji.

1.32.

W zakresie dochodów oraz w grupie polityk „Wydatki administracyjne i inne”, systemy nadzoru i kontroli, jako całość, są skuteczne (zob. pkt 4.29–4.30 oraz 11.20–11.21), a Trybunał szacuje, że stwierdzone błędy mają wpływ finansowy o wartości mniejszej niż 2 % łącznych kwot (zob. tabela 1.3 ). Ponadto dokonana przez Trybunał ocena oświadczeń dyrektorów generalnych i delegowanych urzędników zatwierdzających potwierdziła, że nie było konieczności zgłoszenia zastrzeżeń (zob. pkt 2.3 do 2.4 i 2.9 oraz tabela 2.1 ).

1.33.

W przypadku grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” oraz grupy polityk „Edukacja i obywatelstwo” Trybunał ocenia, że ogólny wpływ finansowy występujących błędów wynosi mniej niż 2 % całkowitych wydatków poniesionych odpowiednio w każdej z grup polityk. Jednakże z ustaleń Trybunału wynika, że w wydatkach na rozwój obszarów wiejskich w ramach grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” poziom błędu przekroczył 2 % (zob. pkt 5.62). Ponadto Trybunał stwierdził znaczny poziom błędu w zbadanych płatnościach okresowych i końcowych dokonanych w ramach grupy polityk „Edukacja i obywatelstwo” (zob. pkt 9.31). W grupie polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe” szacowany przez Trybunał poziom błędu nieznacznie przekracza 2 % łącznych wydatków w grupie polityk. Trybunał stwierdził jednak, że płatności dokonywane w zakresie Szóstego programu ramowego badań i rozwoju technologicznego mają nieproporcjonalnie wysoki udział w ogólnym poziomie błędu (zob. pkt 10.12 do 10.13).

1.33.

Komisja przyjmuje do wiadomości, że w wydatkach w dziedzinie dotyczącej edukacji i obywatelstwa Trybunał wykrył kwantyfikowalne błędy w 4 z 21 przeanalizowanych płatności zaliczkowych i końcowych. Zob. też odpowiedź do pkt 9.31.

Ponieważ w dziedzinie spraw gospodarczych i finansowych 6. PR stanowi jedynie 8 % płatności, Komisja uznaje, że ogólnie rzecz ujmując, całkowity wskaźnik błędów dotyczących transakcji w tej dziedzinie jest wolny od istotnych błędów. Jeśli chodzi o płatności w ramach 6. PR, ustalenia i wnioski Trybunału w tym rozdziale są podobne do tych w rozdziale 7. Zob. również odpowiedzi do pkt 10.12 i 10.13.

1.34.

Trybunał uznał, że systemy nadzoru i kontroli w odniesieniu do grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” są częściowo skuteczne w zapewnianiu prawidłowości płatności (zob. pkt 5.63). Choć Trybunał po raz kolejny podkreślił, że system IACS jest zasadniczo systemem, który skutecznie ogranicza ryzyko nieprawidłowych wydatków (zob. pkt 5.64), wskazał jednak elementy, które wymagają naprawy w SPJ oraz w systemie JPO (zob. pkt 5.65) oraz w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich (zob. pkt 5.66). Trybunał stwierdził, że w przypadku grupy polityk „Edukacja i obywatelstwo” systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne (zob. pkt 9.32) (23). W grupie polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe” Trybunał zbadał trzy systemy nadzoru i kontroli. Dwa z tych systemów zostały uznane za skuteczne, natomiast jeden oceniono jako jedynie częściowo skuteczny (24)w zapewnianiu legalności i prawidłowości płatności (zob. pkt 10.28).

1.34.

System zarządzania i kontroli ustanowiony na lata 2007–2013 ustanawia solidne ramy finansowe dla Dyrekcji Generalnej ds. Edukacji i Kultury na rok 2008. Dzięki poświadczeniom wiarygodności ex post oraz nasilonym wizytom monitorującym i kontrolom wprowadzanie w życie tych przepisów przebiega znacznie sprawniej.

Jeśli chodzi o dziedzinę spraw gospodarczych i finansowych, ustalenia i wnioski Trybunału dotyczące 6. PR są podobne do tych w rozdziale 7, natomiast pozostałe wydatki są jest wolne od istotnych błędów. Zdaniem Komisji obecnie działające systemy nadzoru i kontroli są w całości efektywne pod względem kosztów, proporcjonalne i odpowiednie (zob. odpowiedź na pkt 10.19 i 10.28).

1.35.

W grupach polityk: „Spójność” (25), „Badania naukowe, energia i transport”, „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” oraz „Sprawy gospodarcze i finansowe” Trybunał uznał, że systemy nadzoru i kontroli są częściowo skuteczne (zob. pkt 6.21, 6.23, 6.36, 7.41, 8.34 i 10.28 oraz tabela 1.3 ). Podczas gdy w grupach polityk: „Badania naukowe, energia i transport”, „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” oraz „Sprawy gospodarcze i finansowe” szacowany przez Trybunał poziom błędu wynosi między 2 % a 5 % całkowitej kwoty wydatków, w grupie polityk „Spójność” przekracza on 5 % (zob. pkt 6.17, 6.35, 7.40 i 8.33 oraz tabela 1.3 ). W odniesieniu do grup polityk „Spójność” oraz „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” Trybunał jest zdania, że zakres zastrzeżeń zgłoszonych w oświadczeniach dyrektorów generalnych i delegowanych urzędników zatwierdzających powinien być szerszy, tak aby mógł odzwierciedlić znaczne niedociągnięcia, które nadal występują w tych obszarach wydatków, o czym świadczą ustalenia kontroli Trybunału (zob. pkt 2.6–2.7 i 2.10–2.11 oraz tabela 2.1 ). Grupa polityk „Spójność” pozostaje najbardziej problematycznym obszarem, w którym szacowany poziom błędu znacznie przekracza wskaźniki ustalone dla innych obszarów polityki.

1.35.

Poczyniono znaczne wysiłki w kierunku poprawy zarządzania polityką w dziedzinie badań naukowych w ramach obowiązujących przepisów prawnych i ram finansowych. Komisja będzie kontynuować prowadzenie ścisłych kontroli. Komisja nadal będzie podejmowała działania na rzecz zmniejszenia poziomu błędów resztowych w tej grupie polityki.

Poświadczenie wystarczającej wiarygodności rachunków dotyczące legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw przedstawiane jest przez dyrekcje generalne w rocznych sprawozdaniach z działalności. Jeśli dyrektor generalny może oprzeć to poświadczenie wiarygodności na szacowanym wskaźniku błędu poniżej poziomu istotności, nie trzeba czynić żadnych zastrzeżeń – jak na przykład w przypadku Dyrekcji Generalnej ds. Rozszerzenia, którą Trybunał rozpatrzył w ramach grupy polityki związanej ze stosunkami wewnętrznymi, rozwojem i rozszerzeniem.

Komisja zdecydowała, że w odniesieniu do dziedziny pomocy zewnętrznej, rozwoju i rozszerzenia kontrole będą obejmowały cały czas realizacji projektów wieloletnich. Dzięki temu będzie ona mogła zapobiegać występowaniu błędów, wykrywać je i korygować w trybie normalnych kontroli. Obowiązkowe kontrole finansowe przewidziane w systemie kontroli Komisji powinny umożliwić Komisji wykrywanie błędów dotyczących prefinansowania i dokonywanie ich korekt w kolejnym roku obrachunkowym, przed dokonaniem płatności końcowych. Kontrole ex post przeprowadzone przez Komisję potwierdzają ten niski poziom błędów resztowych.

Zob. też odpowiedź do pkt 8.34.

1.36.

W porównaniu z poprzednimi latami odnotowano następujące zmiany: spadek szacowanego poziomu błędu w grupach polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” (26)oraz „Badania naukowe, energia i transport” (27). W przypadku grupy polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” Trybunał ocenia, że ogólny poziom błędu wynosi nieco mniej niż 2 %, natomiast w grupie „Badania naukowe, energia i transport” nadal przekracza 2 % (zob. pkt 7.40). Według szacunków Trybunału w grupie polityk „Edukacja i obywatelstwo” wpływ finansowy błędów wynosi mniej niż 2 %. Trybunał uważa, że wynika to w dużej mierze z wysokiego odsetka zaliczek, w których występuje stosunkowo mniej błędów niż w płatnościach okresowych i końcowych (zob. pkt 9.6–9.7 i 9.31). W grupie polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe” szacowany ogólny poziom błędu za rok budżetowy 2008 nieznacznie przekracza 2 % (w 2007 r. wyniósł on niecałe 2 %); spowodowane jest to błędami wykrytymi w wydatkach związanych z 6. PR, które jednakże stanowią tylko 8 % wydatków w ramach tej grupy polityk (zob. pkt 10.27).

1.36.

1.37.

Trybunał podkreśla, że jego kontrole wykazały, iż skomplikowane lub niejasne kryteria kwalifikowalności lub inne złożone wymogi prawne, w szczególności w grupach polityk: „Rolnictwo i zasoby naturalne”, „Spójność”, „Badania naukowe, energia i transport” oraz „Sprawy gospodarcze i finansowe”, znacznie zwiększają ryzyko błędu (zob. pkt 5.17–5.26, 5.34–5.52, 6.18–6.20, 7.12–7.15 i 10.11–10.14).

1.37.

Niemniej jednak Komisja zobowiązała się do przedstawienia władzy prawodawczej wniosków legislacyjnych dotyczących dalszego uproszczenia procedur i zasad w możliwych przypadkach. W 2010 r. we wniosku w sprawie odbywającego się co trzy lata przeglądu rozporządzenia finansowego rozważy ona możliwość wprowadzenia dalszych uproszczeń do kryteriów kwalifikowalności. Komisja przeanalizuje również zasady dotyczące dalszego uproszczenia przepisów sektorowych w ramach kolejnej serii aktów podstawowych, które mają wchodzić w życie, począwszy od 2014 r.

W dziedzinie rolnictwa i zasobów naturalnych wyniki poprawiły się dzięki stałym wysiłkom w stronę uproszczenia wymogów prawnych/kryteriów kwalifikowalności w ramach obu filarów WPR. Zob. również odpowiedzi do pkt 5.17–5.26, 5.34–5.52.

W dziedzinie spójności wprowadzono zmiany do przepisów na lata 2007–2013, polegające na zastosowaniu uproszczeń ustalonych w ramach wspólnej grupy składającej się z ekspertów z Komisji oraz państw członkowskich. Ponadto na początku 2009 r. Komisja wydała zbiór zasad dotyczących kwalifikowalności. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 1.41–1.42 i 6.37 a).

7. program ramowy stanowił ważny krok w stronę uproszczenia zasad i przepisów. W oparciu o doświadczenia zebrane podczas realizacji tego programu Komisja przedstawi w odpowiednich przypadkach propozycje zmian jego podstawy prawnej.

1.38.

W grupach polityk „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” i „Sprawy gospodarcze i finansowe” Komisja zarządza wydatkami UE wspólnie z organizacjami międzynarodowymi (28)na podstawie umów, które zapewniają także Trybunałowi uprawnienia kontrolne. Niemniej jednak Trybunałowi odmówiono – częściowo lub całkowicie – dostępu do sporządzonych przez ONZ sprawozdań z kontroli oraz dokumentacji poświadczającej lub prawa do przeprowadzenia wizyt kontrolnych związanych z DAS 2008 (zob. pkt 8.13 i 10.10).

1.38.

Zob. też odpowiedź na pkt 8.13.

1.39.

W zeszłym roku Trybunał zauważył, że pomimo postępów poczynionych w zakresie ram kontroli wewnętrznej Komisji, w znacznej liczbie transakcji leżących u podstaw rozliczeń UE nadal występuje istotny poziom błędu (pkt 1.42 sprawozdania rocznego za rok budżetowy 2007). Ponadto w wyniku przeprowadzonej przez Trybunał kontroli DAS, w poszczególnych grupach polityk i między tymi grupami zidentyfikowano różnice – czasami istotne – w rodzaju, częstości i poziomie stwierdzonych nieprawidłowości. W następnych punktach podjęto próbę pogłębienia analizy sposobu poczynienia postępów we wprowadzaniu skutecznych wspólnotowych ram kontroli wewnętrznej (29).

1.40.

Mimo że Unia posiada jeden budżet ogólny, pieniądze wydawane są na wiele różnych sposobów. Różnice te są związane z trybem zarządzania, rodzajami beneficjentów, okresowością pomocy, sposobem ubiegania się o płatności oraz różnymi rodzajami systemów kontroli i odzyskiwania środków. Wynikają one z konieczności uwzględnienia specyfiki danej dziedziny budżetu oraz indywidualnych celów danego rodzaju pomocy, a także z kosztów i ze złożonego charakteru zarządzania określonymi systemami pomocy i kontroli tych systemów.

1.41.

Zasady regulujące sposób wydatkowania środków zostały ustalone w celu zagwarantowania, że wypłacana pomoc będzie służyła realizacji założonych celów polityki – „wydawanie środków na właściwe rzeczy we właściwym czasie”. Niektóre zasady są wspólne dla wszystkich typów płatności, podczas gdy inne zależą od rodzaju wydatków. Rodzaj i złożoność tych zasad może też być zatem funkcją złożoności celów danej polityki.

1.42.

Im bardziej dane zasady są uciążliwe do spełnienia i skomplikowane, tym większe ryzyko, że nie będą one przestrzegane, co podnosi ryzyko wystąpienia błędów w transakcjach oraz niezrealizowania celów polityki. Jednocześnie przesadna szczegółowość przy określaniu celów programów pociąga za sobą zwiększenie kosztów weryfikacji prowadzonej w celu ustalenia, czy cele te zostały spełnione. Innymi słowy: dobrze opracowane zasady i przepisy, które poddają się jednoznacznej interpretacji i są proste w stosowaniu, zmniejszają ryzyko błędów (sprawozdanie roczne za rok budżetowy 2007, pkt 1.45).

1.41–1.42.

Komisja zobowiązała się do włączenia opisu powiązanych rozwiązań kontrolnych do wszystkich stosownych przyszłych wniosków legislacyjnych.

Uproszczenie przepisów i zasad jest głównym elementem programu Komisji na rzecz lepszych uregulowań prawnych. Państwa członkowskie również powinny uprościć kryteria kwalifikowalności w swoich programach krajowych. Niemniej jednak pewien poziom złożoności jest nieunikniony, co powinno zostać wzięte pod uwagę w trakcie przyszłych dyskusji dotyczących dopuszczalnego poziomu ryzyka.

Zob. też odpowiedź na pkt 2.35 b).

W dziedzinie spójności rozporządzenie dotyczące EFS na lata 2007–2013 przewiduje możliwość deklarowania kosztów pośrednich według stawki jednolitej. Możliwość wykorzystywania stawek jednolitych, stawek ryczałtowych oraz standardowych taryf w odniesieniu do kosztów jednostkowych została ogólnie umożliwiona w odniesieniu do EFRR i EFS w maju 2009 r. w ramach zmian do obu rozporządzeń dotyczących tych funduszy. Inne uproszczenia przyjęto w grudniu 2008 r. i maju 2009 r. W lipcu 2009 r. Komisja przedłożyła również wnioski dotyczące dalszych uproszczeń do rozporządzenia wykonawczego (WE) nr 1828/2006 oraz rozporządzenia ogólnego (WE) nr 1083/2006.

W oparciu o doświadczenia zebrane podczas realizacji tego programu Komisja w odpowiednich przypadkach przedstawi propozycje zmian podstawy prawnej.

1.43.

Należy postępować z rozwagą. Uproszczenie zasad tylko po to, aby zmniejszyć ryzyko nieprawidłowości, może mieć pewne niekorzystne skutki, jeśli bardziej ogólnikowe zasady miałyby doprowadzić do mniejszego ukierunkowania wydatków. Ponadto „uproszczenie” mogłoby sugerować, w niektórych obszarach (zob. np. pkt 9.6–9.7), rozluźnienie warunków otrzymywania zaliczek oraz wzrost kwot, które mogą zostać wypłacone. Uproszczenie takie powinno jednak być przeprowadzone przy skutecznie funkcjonujących systemach, ponieważ w przeciwnym wypadku nieprawidłowe wydatki wyszłyby na jaw dopiero, gdy programy byłyby już częściowo ukończone lub całkowicie zamknięte, co ma miejsce na późniejszym etapie procesu. Niezależnie od tych zastrzeżeń, uproszczenie powinno pozostać celem nadrzędnym.

1.43.

Jeśli chodzi o dziedzinę dotyczącą edukacji i kultury, przy tworzeniu programów na lata 2007–2013 uproszczono zasady i w szerokim zakresie wprowadzono finansowanie w oparciu o stawkę ryczałtową. W połączeniu z rygorystycznym zatwierdzaniem krajowych systemów zarządzania i kontroli powinno to zmniejszyć ryzyko dotyczące płatności końcowych. Zob. też odpowiedź do pkt 9.7.

Zob. też odpowiedź do pkt 9.7.

1.44.

Należy zauważyć, że zarządzanie budżetem UE ewoluowało stopniowo, dostosowując się do rodzaju programów wydatkowania, które były kolejno realizowane. Zasady regulujące wydatkowanie środków, jak również metody zarządzania muszą uwzględniać specyfikę różnych celów wydatków budżetowych. Cele te nie powinny jednak być nazbyt szczegółowe – skutkowałoby to bowiem nadmiernym obciążeniem administracyjnym i trudnymi do przestrzegania przepisami. Ze strony Komisji wymaga to dokonania racjonalnego przeglądu ram regulacyjnych oraz struktury zarządczej poszczególnych programów wydatkowania.

1.44.

W tym kontekście należy wspomnieć o pracach prowadzonych przez Komisję nad zagadnieniem dopuszczalnego ryzyka błędu, promujących przejrzysty koncept ryzyka, które może być przedmiotem kontroli w świetle warunków kwalifikowalności i środowiska kontroli, w odróżnieniu od ryzyka, którego kontrola nie jest efektywna pod względem kosztów. W 2010 r. Komisja przedstawi władzy budżetowej konkretne wnioski dotyczące dopuszczalnego ryzyka w obszarze badań, energii i transportu, rozwoju obszarów wiejskich, pomocy zewnętrznej i wydatków administracyjnych.

Zob. również odpowiedź na pkt 1.41–1.42.

1.45.

W tym kontekście pierwsze i zasadnicze zadanie powinno polegać na zgromadzeniu wiarygodnych i kompleksowych informacji, co umożliwi rzetelną ocenę faktycznych kosztów mechanizmów kontrolnych (30).

1.45.

1.46.

Równie istotne jest dokonanie uważnej oceny, czy osiąga się maksymalne możliwe korzyści ze środków wydawanych obecnie na kontrole. Gdyby okazało się, że tak nie jest, wówczas bezpośrednim celem powinno być uzyskanie pełnych korzyści z pieniędzy, które już są wydawane oraz z zasobów już przeznaczanych na cele kontroli (31).

1.46.

W wyniku planu działania na rzecz polepszenia nadzoru funduszy strukturalnych Komisja podjęła już działania ex ante w celu polepszenia systemów kontroli. Komisja wskazuje również, że zmniejszenie wskaźnika błędu o 2–3 % poprzez skuteczniejsze kontrole ex ante (o czym mowa w kontekście przykładowego studium przypadku EFRR przedstawionego w komunikacie dotyczącym dopuszczalnego ryzyka [COM(2008) 866]) wynika z oceny błędów wskazanych przez Trybunał w DAS z 2005 r. i stanowi raczej środek dotyczący „ryzyka związanego z kontrolą” (tj. ryzyka, że niektóre kontrole mogą w niektórych przypadkach okazać się nieskuteczne).

1.47.

Niezależnie od przeprowadzenia niezbędnych działań mających na celu zapewnienie skuteczności systemów, należy przyjąć za cel odpowiednie wyważenie kosztów mechanizmów kontrolnych oraz płynących z nich korzyści (zob. zalecenie Trybunału w sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2007, pkt 1.52).

1.47.

Zgodnie z sugestią Trybunału, w 2010 r. Komisja w trakcie przygotowywania wniosków dotyczących dopuszczalnego ryzyka w obszarze badań, energii i transportu, rozwoju obszarów wiejskich, pomocy zewnętrznej i wydatków administracyjnych dokładniej zbada kwestię równowagi między kosztami kontroli a korzyściami z nich wynikającymi.

1.48.

Byłoby pożądane, aby za każdym razem, gdy programy wydatkowania są przedkładane do zatwierdzenia, określano ryzyko z nimi związane oraz koszty administracyjne i koszty kontroli niezbędne do ograniczenia tego ryzyka do poziomu, który byłby efektywny kosztowo. Dzięki temu stosowne decyzje Rady i Parlamentu Europejskiego byłyby podejmowane na podstawie szerszych informacji, przy uwzględnieniu przedstawionego poziomu ryzyka i kosztów.

1.48.

1.49.

Trybunał podkreśla znaczenie dalszej refleksji nad kwestią uproszczenia oraz kosztami i korzyściami płynącymi z mechanizmów kontrolnych. Przegląd ten powinien zostać przeprowadzony przed przygotowaniem projektów nowych wieloletnich ram finansowych (32).

1.49.

Zob. też odpowiedź do pkt 1.37.

2.1.

W niniejszym rozdziale dokonano analizy postępów, które Komisja poczyniła w 2008 r. w usuwaniu uchybień w jej systemach nadzoru i kontroli, które to systemy mają zapewnić prawidłowość transakcji finansowanych z budżetu UE. W szczególności w rozdziale tym oceniono, w jakim stopniu:

2.1.

Komisja podjęła działania mające na celu dalsze usprawnienie swojego systemu kontroli wewnętrznej, przy uwzględnieniu własnych doświadczeń, celem rozwiązania problemów wskazanych przez audytorów. Działania podjęte w 2008 r. obejmowały: wejście w życie w dniu 1 stycznia 2008 r. zmienionych standardów kontroli wewnętrznej mających przyczynić się do skutecznego zarządzania, zakończenie fazy wprowadzania planu działania Komisji na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej oraz poprawienie jasności i spójności rocznych sprawozdań z działalności.

2.2.

Trybunał zbadał także roczne podsumowania (1)odnoszące się do działań strukturalnych oraz Europejskiego Funduszu Rybackiego, a także rolnictwa w celu dokonania oceny wartości dodanej uzyskanej dzięki tym podsumowaniom oraz tego, jak zostały one wykorzystane przez służby Komisji (pkt 2.18–2.22).

2.3.

Wszyscy dyrektorzy generalni stwierdzili, że uzyskali wystarczającą pewność co do tego, że przydzielone im zasoby zostały wykorzystane na wyznaczone cele oraz że wprowadzone przez nich mechanizmy kontroli wewnętrznej zapewniły prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń. W 12 przypadkach swoje oświadczenia opatrzyli zastrzeżeniami.

2.4.

Spośród 41 głównych dyrekcji generalnych lub służb Komisji, które sporządziły oświadczenie w 2008 r., 12 opatrzyło swoje oświadczenia co najmniej jednym zastrzeżeniem. Większość zastrzeżeń odnosiła się do uchybień dotyczących prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Łączna liczba zastrzeżeń spadła z 17 (w 2007 r.) do 15 (w 2008 r.). Najważniejsze zastrzeżenia w kontekście prawidłowości transakcji zostały przedstawione w lewej kolumnie tabeli 2.1 .

2.4.

Ponadto trzy wieloletnie zastrzeżenia zostały wycofane w 2008 r. (Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich w odniesieniu do wdrażania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w Grecji, Dyrekcji Generalnej ds. Komunikacji w odniesieniu do braku systemu kontroli ex post oraz Dyrekcji Generalnej ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu w odniesieniu do finansowania europejskich organów normalizacyjnych).

W innych dziedzinach polityki, np. polityce spójności, zakres zastrzeżeń się zmniejszył, ze względu na działania naprawcze podjęte już przez państwa członkowskie.

2.5.

W grupie polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” Dyrektor Generalny ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich zniósł swoje wieloletnie zastrzeżenie (sześć lat), odnoszące się do niewystarczającego wdrożenia systemu IACS w Grecji, gdyż właściwe organy ustanowiły nowy system identyfikacji działek rolnych, a zastrzeżenie dotyczące rozwoju obszarów wiejskich zostało określone bardziej szczegółowo w następstwie weryfikacji i zatwierdzenia statystyk kontroli przez jednostki certyfikujące państwa członkowskiego. Jednakże dyrektor generalny nie uzyskał pewności, że plan działania ustanowiony i wdrożony przez Grecję był skuteczny w odniesieniu do kampanii 2007. Ponadto w opinii Trybunału prace zrealizowane w zakresie zatwierdzania statystyk kontroli przez Komisję i jednostki certyfikujące w tym państwie członkowskim nie pozwalają uzyskać wymaganego wysokiego poziomu pewności.

2.5.

2.6.

W przypadku grupy polityk „Spójność” Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej oraz Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans utrzymały zastrzeżenia odnoszące się do uchybień w systemach zarządzania i kontroli w latach 2000–2006, chociaż łączna liczba państw członkowskich i programów operacyjnych, których zastrzeżenia te dotyczyły, jak również kwantyfikacja finansowa są znacznie niższe. Uchybienia te w 2008 r. dotyczyły łącznie 99 programów operacyjnych w porównaniu ze 185 programami w 2007 r. Dyrekcje generalne oszacowały wpływ tych zastrzeżeń na poziomie 201 mln euro (726 mln euro w 2007 r.) (2).

2.6.

Ograniczenie skutków finansowych zastrzeżeń zostało jasno wyjaśnione w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności i potwierdza fakt, że zgodnie ze zobowiązaniem dotyczącym wzmocnienia roli nadzorczej Komisja podjęła swoje obowiązki. Taki wymierny wpływ został osiągnięty dzięki zaangażowanemu działaniu Komisji w odniesieniu do wszystkich programów w 2008 r., które obejmowało również działania następcze w odniesieniu do zastrzeżeń zawartych w rocznych sprawozdaniach z działalności za rok 2007, przyjęcie 14 krajowych programów naprawczych i stosowanie korekt wyższych niż 1,5 mld EUR, dzięki czemu w wielu przypadkach zastrzeżenia te mogły zostać wycofane.

Zob. też odpowiedź do pkt 2.17.

2.7.

Zastrzeżenia zgłoszone przez dyrekcje generalne odpowiedzialne za grupy polityk „Badania naukowe, energia i transport” oraz „Sprawy gospodarcze i finansowe” są zbieżne z ustaleniami Trybunału, wedle których poziom błędów resztowych (po dokonaniu potrąceń i korekt) w zestawieniach poniesionych wydatków w szóstym programie ramowym (6. PR) utrzymuje się powyżej progu istotności.

2.7.

Zob. też odpowiedź do pkt 7.17.

2.8.

W przypadku grupy polityk „Edukacja i obywatelstwo” Dyrektor Generalny DG ds. Komunikacji poinformował o osiągnięciach w zakresie wzmocnienia systemów kontroli, jednak zwrócił uwagę, że w 9,4 % zbadanych transakcji wystąpiły błędy, aczkolwiek ich wpływ był niewielki.

2.8.

2.9.

Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy, przedstawionej w prawej kolumnie tabeli 2.1 , wynika, że roczne sprawozdania z działalności potwierdzają wnioski Trybunału w zakresie DAS jedynie w obszarach „Wydatki administracyjne” oraz „Sprawy gospodarcze i finansowe”. Innymi słowy, w tych obszarach polityki kontrole przeprowadzone zarówno przez Trybunał, jak i Komisję nie wykazały istotnych uchybień, które nie byłyby już ujęte w oświadczeniach dyrektorów generalnych. W przypadku obszaru polityki „Rolnictwo i zasoby naturalne” roczne sprawozdanie z działalności Dyrektora Generalnego ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich jest bardziej zbieżne niż w ubiegłych latach z wnioskami zawartymi w odnośnej ocenie szczegółowej DAS.

2.9.

2.10.

W przypadku grupy polityk „Spójność” Trybunał odnotowuje, że podobnie jak w 2007 r. zakres i skala zastrzeżeń nie oddają wagi problemów związanych z nieprawidłowościami w tej dziedzinie budżetu (pkt 6.35).

2.10.

Podobnie jak w poprzednich latach, Komisja zagwarantuje odpowiednie działania następcze i naprawcze w odniesieniu do wszystkich przypadków wykrytych przez Trybunał.

2.11.

W grupie polityk „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” Trybunał stwierdził istotny poziom błędu (pkt 8.39) oraz ustalił, że systemy nadzoru i kontroli są jedynie częściowo skuteczne w zapewnianiu prawidłowości płatności (pkt 8.44). Ustalenia te nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w oświadczeniach dyrektorów generalnych. Trybunał formułuje tę uwagę już czwarty rok z rzędu (3).

2.11.

Niemniej w ramach obecnie podejmowanych wysiłków na rzecz polepszenia ogólnego systemu kontroli wewnętrznej oraz w związku z pracami Komisji dotyczącymi kwestii dopuszczalnego ryzyka, w 2010 r. EuropeAid rozpocznie przegląd swojej strategii kontroli.

2.12.

Przyjmując sprawozdanie podsumowujące, Komisja przyjmuje na siebie odpowiedzialność polityczną za operacyjne wykonanie budżetu UE przez swoich dyrektorów generalnych (4). Sprawozdanie to stanowi retrospektywną ocenę zarządzania finansami w trakcie całej kadencji ustępującej Komisji.

2.13.

Komisja stwierdza, że w 2008 r. „istniejące procedury kontrolne dostarczają koniecznych gwarancji w zakresie zgodności z prawem i prawidłowości transakcji, za co Komisja jest odpowiedzialna na mocy art. 274 Traktatu”.

2.14.

Komisja odnosi się do rezultatu przeprowadzonej na początku 2009 r. rocznej oceny partnerskiej, z której wynika, że wskazana byłaby dalsza poprawa jakości rocznych sprawozdań z działalności, będących jednym z najistotniejszych narzędzi zarządzania. Komisja oczekuje, że poprawa ta będzie widoczna w rocznych sprawozdaniach z działalności począwszy od 2009 r.

2.14.

2.15.

Sprawozdanie podsumowujące zawiera pewne wyjaśnienia dotyczące podejścia Komisji do zastrzeżeń. Komisja stwierdza, że w przypadku wykrycia poważnych uchybień zastrzeżenie jest zgłaszane w sposób systematyczny, chyba że istnieje wiarygodny dowód z kontroli, że plan działania jest realizowany i można wskazać jego efekty. Trybunał stwierdza jednak, że Komisja powinna zwrócić większą uwagę na potrzebę uzyskania solidniejszych dowodów wskazujących na to, że działania naprawcze przewidziane w ramach planów działania są lub mają szanse być skuteczne, a także na fakt, że w szeregu przypadków zakres zastrzeżeń powinien być szerszy (zob. przykłady omawiane w pkt 2.5, 2.10 i 2.11 oraz tabela 2.1 ).

2.15.

Dyrektorzy generalni przy zgłaszaniu zastrzeżenia są zobowiązani nakreślić plan działania w celu zaradzenia wskazanym nieprawidłowościom. Realizacja podjętych działań jest następnie opisywana i oceniana w kolejnych sprawozdaniach z działalności. Zastrzeżenie może zostać wycofane, jeśli istnieją wystarczające dowody na to, że podjęte działania mają wymierny wpływ na wskazane nieprawidłowości. Decyzje o zgłoszeniu lub wycofaniu zastrzeżenia są jedną z najważniejszych kwestii dyskutowanych w ramach wzajemnej oceny (peer review), ale podjęcie ostatecznej decyzji należy do delegowanego urzędnika zatwierdzającego.

Jeśli chodzi o zintegrowany system zarządzania i kontroli w Grecji, zob. odpowiedź do pkt 2.5.

Jeśli chodzi o dziedzinę polityki spójności, zob. odpowiedź do pkt 2.6.

Komisja odsyła także do swoich odpowiedzi do pkt 2.10 i 2.11.

2.16.

Trybunał odnotowuje, że Komisja uznaje potrzebę dalszych działań w celu rozwiązania kwestii wskazanych w innych obszarach. Działania te mają dotyczyć między innymi takich kwestii, jak:

a)

ocena skuteczności mechanizmów kontroli wewnętrznej;

b)

koncentracja zasobów w celu poprawy istniejącej struktury kontroli związanej z zarządzaniem wydatkami określonymi w ramach finansowych na lata 2007–2013 oraz w celu zaradzenia uchybieniom stwierdzonym w poprzednich ramach finansowych; oraz

b)

c)

pełne i rzetelne informowanie na temat korekt błędów na szczeblu państw członkowskich.

c)

2.17.

W przypadku polityki spójności Komisja informuje, że podjęła więcej formalnych decyzji o zawieszeniu płatności okresowych (10 w 2008 r. w porównaniu z 1 w 2007 r.) i zastosowała znacznie większe korekty finansowe (1 587 mln w 2008 r. w porównaniu z 396 mln w 2007 r.). Jednakże w odniesieniu do jej planu działania mającego na celu wzmocnienie jej roli nadzorczej w ramach dzielonego zarządzania w obszarze „Spójność”, Komisja przyznaje, że „potrzeba czasu, aby podjęte działania doprowadziły do widocznego zmniejszenia poziomu błędu”.

2.17.

Mówiąc bardziej ogólnie, Komisja stworzyła wieloletni system kontroli oparty na zapobieganiu, wykrywaniu i korygowaniu. Według najdokładniejszych szacunków Komisji wysokość korekt finansowych i odzyskanych płatności, co do których decyzje podjęto w 2008 r., wynosiła 2,967 mld EUR dla wszystkich obszarów polityki, co dowodzi szczególnych wysiłków na rzecz aspektów kontroli związanych z wykrywaniem i korygowaniem (zob. rozdział 6 „Odzyskanie nienależnych płatności” informacji dodatkowych do sprawozdania finansowego).

2.18.

W sprawozdaniu rocznym za 2007 r. Trybunał stwierdził, że roczne podsumowania, w pierwszym roku ich stosowania, nie stanowiły podstawy wiarygodnej oceny funkcjonowania i skuteczności systemów nadzoru i kontroli oraz zalecił, aby Komisja podjęła działania w celu poprawy dostarczanych informacji (5).

2.18.

W obszarze dotyczącym rolnictwa państwa członkowskie posiadające tylko jedną agencję płatniczą muszą przedstawić poświadczenie wiarygodności wystawione przez dyrektora tej agencji oraz certyfikat organu certyfikującego, które same w sobie stanowią podsumowanie roczne, o którym mowa w rozporządzeniu finansowym i porozumieniu międzyinstytucjonalnym. Ponadto podsumowania roczne, zwane także sprawozdaniami syntetycznymi, sporządzane są przez te państwa członkowskie, które posiadają więcej niż jedną agencję płatniczą.

2.19.

Trybunał poddał analizie roczne podsumowania za rok 2008 w celu ustalenia, czy przestrzegane były wymogi rozporządzenia finansowego oraz czy państwa członkowskie dostarczyły dodatkowe informacje.

2.20.

Nie wszystkie państwa członkowskie spełniły wymogi określone w rozporządzeniu finansowym, ani też nie postępowały zgodnie z wytycznymi Komisji (6). Jednakże w porównaniu z rokiem ubiegłym jakość analiz zawartych we wszystkich podsumowaniach rocznych uległa poprawie.

2.20.

Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności za rok 2008 stwierdziła, że państwa członkowskie spełniły zobowiązania zawarte w aktach prawnych i ogólnie rzecz biorąc, przestrzegały wytycznych ustanowionych przez służby Komisji. W porównaniu z rokiem ubiegłym jakość analiz w podsumowaniach rocznych uległa poprawie, ale w niektórych przypadkach należy zmierzać do ulepszenia oceny niektórych elementów podstawowych. Komisja poruszyła tę kwestię z państwami członkowskimi i w wyniku tych rozmów dokonała zmiany jednej z wytycznych.

2.21.

Roczne podsumowania stanowią element procesu kontroli wewnętrznej. Trybunał zachęcił Komisję do wzbogacenia tego procesu poprzez określenie wspólnych problemów, wskazanie możliwych rozwiązań oraz najlepszych praktyk oraz wykorzystywanie tych informacji w ramach wykonywanych przez nią zadań nadzorczych (7). Komisja ze swojej strony zachęcała państwa członkowskiego do podobnego postępowania.

2.21.

Komisja odsyła także do swojej odpowiedzi do pkt 2.18.

2.22.

Przeprowadzona przez Trybunał analiza wykazała, że w 2008 r. szereg państw członkowskich (8)przedłożyło dokumenty lub analizy, które wzbogaciły roczne podsumowania poprzez próby określenia systemowych uchybień lub kwestii przekrojowych i odniesienie się do nich. Dyrektorzy generalni odpowiedzialni za obszar „Spójność” wykorzystali dane zawarte w rocznych sprawozdaniach jako wkład w ich własną ocenę systemów krajowych.

2.22.

W obszarze spójności siedem państw członkowskich włączyło do podsumowań rocznych poświadczenie wiarygodności zaproponowane w wytycznych Komisji. Komisja dokona analizy przekazanych dotychczas deklaracji i poświadczeń w celu zdefiniowania najważniejszych elementów, które mogą stanowić wartość dodaną do podsumowań rocznych. Wyniki tej analizy zostaną uwzględnione przy aktualizacji wytycznych.

W dziedzinie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich poświadczenie wiarygodności dotyczące wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw przedstawiane jest w drodze poświadczenia wiarygodności przez dyrektora agencji płatniczej. Poświadczenie to podlega kontroli i ocenie jednostki certyfikującej, co zwiększa jego wiarygodność. Sprawozdanie syntetyczne (sporządzane przez te państwa członkowskie, które posiadają więcej niż jedną agencję płatniczą) stanowi wartość dodaną dzięki temu, że zbiera wszystkie informacje na poziomie krajowym.

2.23.

W październiku 2007 r. Komisja przyjęła komunikat na temat zmian standardów kontroli wewnętrznej i ram stanowiących ich podstawę (9). W komunikacie tym zawarto 16 zmienionych standardów kontroli wewnętrznej mających przyczynić się do skutecznego zarządzania. Standardy te od dnia 1 stycznia 2008 r. zastąpiły poprzedni zestaw 24 standardów.

2.24.

W odniesieniu do 16 dyrekcji generalnych Trybunał zbadał standardy kontroli wewnętrznej dotyczące zapewnienia prawidłowości transakcji i stwierdził wysoki poziom ich wdrożenia, podobnie jak w latach ubiegłych (10).

2.24.

2.25.

Wraz ze zmianami standardów kontroli wewnętrznej wprowadzono wymóg zobowiązujący dyrektorów generalnych do wykazania skutecznego wdrożenia niektórych priorytetowych standardów (11). Większość dyrektorów generalnych wybrała w tym celu w roku 2008 standardy 7–11, które obejmują w dużym stopniu obszar poświęcony „operacjom i działaniom kontrolnym” (12). Natomiast standardy odnoszące się do obszarów „procedury planowania i zarządzania ryzykiem” (standardy 5 i 6), mimo iż mają one istotne znaczenie, zostały wybrane jedynie przez kilka dyrekcji generalnych (13). Komisja nie była jednak w stanie wykazać, że systemy nadzoru i kontroli są wystarczająco skuteczne w ograniczaniu ryzyka błędu w następujących obszarach/grupach polityki: rozwój obszarów wiejskich w ramach „Rolnictwa i zasobów naturalnych” (pkt 5.63), „Spójność” (pkt 6.36), „Badania naukowe, energia i transport” (pkt 7.41) oraz „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” (pkt 8.34).

2.25.

Trzynaście dyrekcji generalnych (czyli jedna trzecia), w tym dyrekcje generalne generujące duże wydatki, zdecydowało się na nadanie priorytetu jednemu lub obu standardom dotyczącym planowania i zarządzania ryzykiem. Zdaniem Komisji w odpowiedni sposób odzwierciedla to wagę, jaką dyrekcje te przywiązują do wspomnianych standardów.

W dziedzinie dotyczącej rolnictwa i zasobów naturalnych jako całości szacowana wysokość całkowitego błędu znajduje się nieco poniżej poziomu istotności wynoszącego 2 %. Na przestrzeni lat ujawnił się trend pokazujący, że ogólnie systemy nadzoru i kontroli w tej dziedzinie uległy polepszeniu. Systemy te są obecnie skuteczne, choć nadal istnieje potrzeba usprawnień w odniesieniu do dziedziny rozwoju obszarów wiejskich.

Poprzez realizację planu działania na rzecz umocnienia nadzoru Komisji nad działaniami strukturalnymi Komisja poczyniła znaczne postępy w zakresie usprawnienia systemów nadzoru i ograniczania ryzyka błędu. Podjęła również dodatkowe działania, takie jak uproszczenie zasad dotyczących deklarowania kosztów w dziedzinie polityki spójności poprzez wprowadzenie możliwości wykorzystywania stawek jednolitych, stawek ryczałtowych oraz standardowych taryf w odniesieniu do kosztów jednostkowych oraz poprzez wzmocnienie ram kontrolnych na lata 2007–2013. Komisja jest zdania, że wpływ takich działań na wskaźnik błędu może zostać oceniony dopiero w dłuższym okresie i na początku 2010 r. przedstawi sprawozdanie na temat jego wpływu na płatności w latach 2007–2013.

Komisja odsyła także do swojej odpowiedzi do pkt 2.17.

Poczyniono już znaczne wysiłki w kierunku poprawy zarządzania w dziedzinie polityki badań naukowych oraz energii i transportu w ramach obowiązujących przepisów prawnych i ram finansowych. Komisja nadal będzie przeprowadzała ścisłe kontrole (zob. również odpowiedź do pkt 7.42).

W odniesieniu do dziedziny pomocy zewnętrznej, rozwoju i rozszerzenia Komisja zdecydowała, że kontrole będą obejmowały cały cykl życia projektów wieloletnich. Dzięki temu będzie ona mogła zapobiegać występowaniu błędów, wykrywać je i korygować w trybie normalnych kontroli. Obowiązkowe kontrole finansowe przewidziane w systemie kontroli Komisji powinny umożliwić Komisji wykrywanie i błędów dotyczących prefinansowania i korygowanie ich w kolejnym roku obrachunkowym, przed dokonaniem płatności końcowych. Kontrole ex post przeprowadzone przez Komisję potwierdzają ten niski poziom błędów resztowych.

2.26.

Plan działania na 2006 r. miał na celu zaradzenie konkretnym lukom w systemie kontroli wewnętrznej Komisji (14). Komunikat Komisji z lutego 2009 r. (15)przedstawia aktualną ocenę skutków planu działania, opartą na wskaźnikach.

2.27.

Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy tego komunikatu (zob. tabela 2.2 ) wynika, że Komisja wdrożyła wszystkie z 14 poddziałań określonych w poprzednim sprawozdaniu rocznym Trybunału jako niezakończone (16)a tym samym zrealizowała plan działania.

2.28.

Komisja przedstawiła szereg wskaźników i elementów opisowych służących do pomiaru i oceny wpływu planu działania (17). Z analizy Trybunału wynika (zob. tabela 2.2 ), że większość z nich mierzy jedynie produkt i działania Komisji w odniesieniu do każdego z (pod)działań, a nie ich skuteczność. Chociaż uzyskane dane są prawidłowe, nie jest możliwe ustalenie na ich podstawie, czy plan działania miał wymierny wpływ na systemy nadzoru i kontroli, a ostatecznie na prawidłowość transakcji.

2.28.

Co więcej, Komisja jest zdania, że plany działania realizowane w kilku ostatnich latach doprowadziły do wytworzenia wzajemnego porozumienia między władzami państw członkowskich a organami zewnętrznymi w sprawie środków koniecznych do zapobiegania występowaniu błędów w programach unijnych. Jest to aspekt niezmiernie ważny, który stanowić będzie podstawy do przyszłych działań i współpracy.

2.29.

W 2008 r. Trybunał odnotował dalszy postęp w systemach nadzoru i kontroli Komisji, w szczególności w zakresie wpływu stosownych zastrzeżeń na poziom pewności wykazywany w oświadczeniach dyrektorów generalnych (pkt 2.5–2.8).

2.29.

2.30.

W odniesieniu do niektórych rocznych sprawozdań z działalności i oświadczeń przeprowadzone przez Trybunał kontrole wykazały jednak utrzymujące się uchybienia dotyczące zakresu i skali zastrzeżeń oraz oceny i funkcjonowania systemów nadzoru i kontroli (pkt 2.9–2.11).

2.30.

Komisja z zadowoleniem przyjmuje usprawnienia zawarte w tabeli 2.1 i ponownie zobowiązuje się do osiągnięcia dalszych postępów w tej dziedzinie. Komisja jest obecnie w trakcie oceny czynników wpływających na jakość rocznych sprawozdań z działalności i będzie promowała środki na rzecz dalszego polepszenia ich jakości.

Zob. odpowiedzi do pkt 2.9, 2.10 i 2.11.

2.31.

Komisja poczyniła postęp w zarządzaniu rocznymi podsumowaniami, polegający na tym, że są one źródłem dodatkowej pewności i dzięki nim oświadczenia dyrektorów generalnych uzyskują wartość dodaną. Jednakże nie wszystkie państwa członkowskie w pełni przestrzegały wymogów rozporządzenia finansowego (pkt 2.20 i 2.22).

2.31.

Komisja podjęła również odpowiednie kroki w celu zajęcia się przypadkami nieprzestrzegania obowiązujących przepisów. Dzięki jej działaniom państwa członkowskie przekazały pełniejsze podsumowania roczne w porównaniu z podsumowaniami z zeszłego roku.

2.32.

Komisja jest w stanie wykazać, że niemal całkowicie wdrożyła zmienione standardy kontroli wewnętrznej (pkt 2.24) oraz poddziałania ujęte w jej planie działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej (pkt 2.27).

2.33.

Trybunał zauważa jednak, że Komisja nie jest w stanie wykazać, że podjęte przez nią działania zmierzające do poprawy systemów nadzoru i kontroli były skuteczne w ograniczaniu ryzyka błędu w niektórych dziedzinach budżetu (zob. pkt 1.33).

2.33.

Komisja odsyła także do swoich odpowiedzi w pkt 2.17 i 2.25.

2.34.

Poprawa systemów nadzoru i kontroli musi być postrzegana jako ciągły proces, w którym potrzeba czasu, zanim odpowiednie działania będzie można uznać za skuteczne. Oznacza to, że poprzednie zalecenia Trybunału pozostają w mocy (18).

2.34.

2.35.

Szczególną dodatkową uwagę należy zwrócić zasadniczo na te obszary wydatków, w których Trybunał wciąż stwierdza wysoki poziom błędu. Oznacza to konieczność:

a)

przeprowadzenia oceny kosztów i wartości mechanizmów kontrolnych zastosowanych w danych politykach;

a)

b)

podejmowania działań na rzecz uproszczenia koncepcji przyszłych polityk;

b)

Komisja pragnie odnieść się do uwagi sformułowanej przez Trybunał w pkt 1.39, w której wskazuje on, że może wystąpić niezgodność między uproszczeniem przepisów i zasad a koniecznością zadbania o osiągnięcie wyznaczonych celów polityki. W tym kontekście Komisja pragnie zauważyć, że realizacja bardzo ściśle określonych celów polityki nierzadko wymaga zastosowania złożonych zasad.

W dziedzinie polityki spójności w maju 2009 r. zmieniono przepisy dotyczące funduszy, wprowadzając możliwość wykorzystywania stawek jednolitych, stawek ryczałtowych oraz standardowych taryf w odniesieniu do kosztów jednostkowych już w programach na lata 2007–2013. Komisja mocno zachęca państwa członkowskie do stosowania tych ułatwień dotyczących kosztów. W lipcu 2009 r. Komisja przedstawiła dalsze wnioski legislacyjne zmierzające do uproszczenia przepisów prawnych w odniesieniu do okresu 2007–2013.

c)

ciągłego usprawniania mechanizmu, w ramach którego za pomocą korekt finansowych, wycofywania kwot lub odzyskiwania środków będzie można skorygować powstałe błędy, jak również podjęcia działań umożliwiających wykazanie efektów tych usprawnień w praktyce.

c)

Oczekuje się, że działania związane z korektą systematycznie powracających błędów w dziedzinie badań naukowych nabiorą tempa w 2009 r.

2.36.

W tych obszarach polityki, w których istnieje prawny wymóg przedstawiania co roku przez państwa członkowskie dokumentów takich jak roczne podsumowania lub oświadczenia ex ante, Komisja powinna dopilnować, by były one w jak największym stopniu wykorzystywane. Należy także poświęcić należytą uwagę dobrowolnym inicjatywom podejmowanym przez państwa członkowskie (w formie krajowych deklaracji) lub najwyższe organy kontroli w celu uzyskania dodatkowych informacji dotyczących wszystkich kwestii, które mogą być istotne w zapewnieniu legalności i prawidłowości wydatków z budżetu UE.

2.36.

3.1.

W niniejszym rozdziale dokonano analizy kwestii związanych z wykonaniem budżetu ogólnego UE w 2008 r. W szczególności omówiono wskaźnik wykonania budżetu, realizację programów UE, a zwłaszcza wydatki związane z polityką spójności, budżety korygujące oraz poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty.

3.2.

Środki budżetowe przyznane na 2008 r. (przyjęty budżet wraz z budżetami korygującymi) oraz środki przeniesione z 2007 r. wyniosły ogółem 132,3 mld euro środków na zobowiązania i 117 mld euro na płatności, co stanowiło wzrost o odpowiednio 4,7 % i 1,7 % w porównaniu z ostatecznym budżetem na 2007 r. (1). Ogółem łączne środki na zobowiązania budżetowe w 2008 r. wyniosły 2,2 mld euro poniżej pułapu wyznaczonego przez ramy finansowe, podczas gdy środki na płatności utrzymały się na poziomie 14,0 mld euro poniżej pułapu (zob. wykresy III i IV w załączniku I ).

3.3

Efektem przyjęcia w ciągu roku 10 budżetów korygujących było zwiększenie sumy środków na pokrycie zobowiązań o 1,4 mld euro oraz zmniejszenie kwoty środków na pokrycie płatności o 4,6 mld euro. Zmniejszenie to jest w głównej mierze skutkiem niższego niż oczekiwany poziomu wydatków w obszarach polityki „Spójność” (4,5 mld euro) oraz „Stosunki zewnętrzne” (0,3 mld euro). Zmniejszenie kwoty środków na pokrycie płatności za pomocą budżetów korygujących stanowi przykład dobrego zarządzania finansami, polegającego na dostosowaniu się do zmian i zmniejszeniu nadwyżki budżetowej (2)(co umożliwia w szczególności szybszy zwrot zasobów własnych państwom członkowskim).

3.4.

Komisja opracowuje szereg dokumentów zawierających między innymi następujące informacje dotyczące wykonania budżetu Wspólnot Europejskich (3):

3.5.

Jeśli chodzi o programy w ramach funduszy strukturalnych w okresie 2000–2006, poziom wykorzystania środków na płatności w 2008 r. okazał się znacznie wyższy, niż oczekiwano. Zamiast szacowanych 16,3 mld euro płatności wyniosły 24,0 mld euro. Wstępne oszacowanie opierało się na założeniu, że kwoty wniosków o płatność w 2008 r. zmniejszą się, ponieważ zasada n+2 (6)nie miała zastosowania, a od 2006 r. nie pojawiły się nowe zobowiązania. Oczekiwane zmniejszenie kwot jednak nie nastąpiło.

3.6.

Proces składania przez państwa członkowskie do zatwierdzania przez Komisję deklaracji zgodności, będącego warunkiem koniecznym dokonania zwrotów z programów spójności w okresie 2007–2013, przebiega powoli (zob. pkt 6.26). Z tego powodu poziom wykorzystania środków na płatności był znacznie niższy niż oczekiwano (12,6 mld euro). Niemal wszystkie płatności w 2008 r. związane z nowym okresem programowania stanowiły wstępne zaliczki.

3.6.

W kilku przypadkach państwa członkowskie nie przedłożyły wniosków o płatności okresowe, nawet gdy dokumenty w zakresie oceny zgodności zostały już zatwierdzone. Świadczy to o tym, że praktyczne wdrażanie wielu programów przebiega powoli.

3.7.

W dniu 26 listopada 2008 r. Komisja przedstawiła strukturę europejskiego planu naprawy gospodarczej, który stanowi odpowiedź Europy na obecny kryzys finansowy i gospodarczy (7).

3.8.

W planie tym zaproponowano zwiększenie tempa wdrażania funduszy strukturalnych, co stanowiłoby część wkładu UE w działania naprawcze. Zaproponowano uproszczenie kryteriów uzyskiwania wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego, przeprogramowanie wydatków oraz przyspieszenie wypłacania zaliczek od początku 2009 r. Dzięki temu państwa członkowskie miały szybciej uzyskać dostęp do kwoty 1,8 mld euro płatności zaliczkowych z Europejskiego Funduszu Spójności. Kwota ta pozwoliłaby im wzmocnić aktywną politykę rynku pracy, przekierować wsparcie do najbardziej potrzebujących grup oraz rozszerzyć działania mające na celu rozwijanie umiejętności. Planowano także uruchomienie kolejnych 4,5 mld euro płatności zaliczkowych z EFRR na finansowanie polityki spójności. Aby ulepszyć połączenia międzysystemowe oraz infrastrukturę szerokopasmową, Komisja zamierza uruchomić kolejne 5,0 mld euro na okres 2009–2010. Pakiet ten obejmuje 3,98 mld euro przeznaczonych na inwestycje w wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla, projekty dotyczące morskiej energii wiatrowej oraz połączenia międzysystemowe, a także 1,02 mld euro na rozszerzenie i unowocześnienie szybkich połączeń internetowych dla społeczności wiejskich oraz rozwiązanie nowych problemów rolnośrodowiskowych. Skutki budżetowe planu naprawy gospodarczej będą widoczne dopiero po 2009 r.

3.9.

Zobowiązania budżetowe pozostające do spłaty (tj. niewykorzystane zobowiązania przeniesione na pokrycie wydatków w przyszłości), zwłaszcza w ramach programów wieloletnich, wzrosły o 16,4 mld euro (11,8 %), do 155,0 mld euro. W przypadku wyłącznie obszarów polityki finansowanych ze środków zróżnicowanych (8), kwota zobowiązań pozostających do spłaty wynosiła 153,8 mld euro, co odpowiada wartości zobowiązań w okresie 1,8 roku lub kwocie płatności w okresie 2,3 roku, według wskaźnika wydatkowania z 2008 r. w tych obszarach polityki. Jednakże prawie 80 % zobowiązań pozostających do spłaty pochodzi z 2007 i 2008 r., a zatem odnosi się do ram finansowych na lata 2007–2013. Struktura skumulowanych „RAL” pozwala dostrzec skutek działań mających na celu zrealizowanie zobowiązań pozostających do spłaty poprzez dokonanie płatności, zanim zastosowany zostanie przepis o automatycznym umorzeniu środków, obowiązujący zarówno w obszarze funduszy strukturalnych, jak i w przypadku Funduszu Spójności (zasada „n+2”/„n+3”).

3.9.

3.10.

Zobowiązania budżetowe pozostające do spłaty są bezpośrednią konsekwencją istnienia wydatków zróżnicowanych, w przypadku których realizacja programów wydatków rozłożona jest na lata, a zobowiązania zaciągane są na kilka lat przed dokonaniem związanych z nimi płatności. Ponieważ zobowiązania realizowane są poprzez dokonywanie płatności, fakt, iż wartość zobowiązań znacznie przewyższa kwotę płatności, prowadzi na dłuższą metę do nagromadzenia zobowiązań pozostających do spłaty, a sytuacja ta utrzymuje się z roku na rok.

3.11.

Największy odsetek zobowiązań pozostających do spłaty dotyczy obszaru spójności (zob. wykres 3.1 ). W tym obszarze zobowiązania pozostające do spłaty wyniosły 103 mld euro (9)(około 66 % łącznej kwoty), co odpowiada wartości zobowiązań zaciąganych przez okres 2,2 roku lub kwocie płatności w okresie 2,9 roku według wskaźnika wydatkowania z 2008 r. Znaczna większość zobowiązań pozostających do spłaty w tym obszarze (73,8 mld euro) odnosi się do obecnego okresu 2007–2013. Kwota zobowiązań pozostających do spłaty odnoszących się do ram finansowych 2000–2006 wynosi 29,3 mld euro.

3.11.

3.12.

Około 13,4 % łącznej kwoty niewykorzystanych zobowiązań (20,9 mld euro) dotyczyło Funduszu Spójności, pomimo iż kwota ta stanowi jedynie około 6,2 % sumy wszystkich zatwierdzonych środków na zobowiązania w 2008 r. Stanowi to wzrost o 2,8 mld euro, czyli o 15,5 % w porównaniu z 2007 r. Wysoki poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty w odniesieniu do Funduszu Spójności odpowiada wartości zobowiązań zaciąganych przez okres 1,4 roku lub kwocie płatności w okresie 4,9 roku według wskaźnika wydatkowania z 2008 r.

3.12.

Ponadto w przypadku projektów współfinansowanych z Funduszu Spójności, w przeciwieństwie do projektów współfinansowanych z innych funduszy strukturalnych, nie stosuje się automatycznego anulowania środków w latach 2000–2006.

W stosunku do lat 2007–2013 programowanie w ramach Funduszu Spójności odbywa się równolegle z programowaniem w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a zasady automatycznego anulowania środków mają zastosowanie do obu funduszy. Spowoduje to w przyszłości zmniejszenie kwoty zobowiązań pozostających do spłaty w ramach Funduszu Spójności.

3.13.

W 2008 r. wskaźnik wydatkowania pozostawał na wysokim poziomie. W przypadku obszaru polityki „Spójność” pierwotna kwota środków na płatności została pomniejszona o 4,5 mld euro na podstawie budżetów korygujących z powodu opóźnień w realizacji nowych programów w okresie programowania 2007–2013.

3.13.

3.14.

Państwa członkowskie poprawiły swoje prognozy dotyczące wydatków w obszarze funduszy strukturalnych, zmniejszając wskaźnik zawyżenia.

3.14.

3.15.

Zobowiązania budżetowe pozostające do spłaty w zakresie wydatków zróżnicowanych pozostają na bardzo wysokim poziomie, przewyższając całkowitą kwotę środków budżetowych na zobowiązania w 2008 r. Jednakże większość zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty pochodzi obecnie z 2007 i 2008 r. i dlatego odnosi się do obecnych ram finansowych. Trybunał zaleca Komisji, aby zachęcała państwa członkowskie do jak najszybszego przekazywania pozostałych dokumentów dotyczących oceny zgodności systemów zarządzania i kontroli, wymagając równocześnie, aby oceny te były odpowiedniej jakości. Pozwoli to uniknąć kolejnych opóźnień w zakresie płatności okresowych oraz dalszego wzrostu zobowiązań pozostających do spłaty.

3.15.

W 2008 i 2009 r. Komisja podjęła kroki w celu usprawnienia procedury oceny zgodności poprzez przesyłanie monitów oraz kontakty i spotkania z państwami członkowskimi. Przepisy prawne dotyczące zwrotu środków wypłaconych w ramach finansowania zaliczkowego w razie niezłożenia wniosku o płatności w terminie 24 miesięcy, jak również stosowanie zasady automatycznego anulowania środków, będą stanowić środki wywierania nacisku na państwa członkowskie. Zob. także odpowiedź na pkt 3.6.

Na dzień 30 czerwca 2009 r. łączna liczba otrzymanych i zatwierdzonych sprawozdań stanowi odpowiednio 93 % i 53 % środków na lata 2007–2013.

4.1.

W niniejszym rozdziale przedstawiono wyniki przeprowadzonej przez Trybunał szczegółowej oceny dochodów. Na dochody budżetu Unii Europejskiej składają się zasoby własne i inne rodzaje dochodów. Jak wynika z tabeli 4.1 , zasoby własne stanowią zdecydowanie główne źródło finansowania wydatków budżetowych (89,4 %).

4.2.

Dnia 26 stycznia 2009 r. Rada przyjęła zmienione przepisy wykonawcze (1)do nowej decyzji w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich (2007/436/WE, Euratom) (2). Decyzja ta zaczęła obowiązywać w dniu 1 marca 2009 r. z mocą wsteczną od 1 stycznia 2007 r. W związku z tym, że proces ratyfikacyjny nie został sfinalizowany przed końcem 2008 r., w 2009 r. dokonano koniecznych przeliczeń wkładów państw członkowskich opartych na VAT oraz DNB za lata 2007 i 2008.

4.3.

Trybunał wybrał statystycznie dobraną reprezentatywną próbę 60 nakazów odzyskania środków pochodzących z prowadzonego przez Komisję rejestru księgowego wpływów wszystkich dochodów, a następnie zbadał prawidłowość transakcji na poziomie Komisji (zob. załącznik 4.1 )). Kontrolą objęto działania podjęte w związku z wcześniejszymi ustaleniami (zob. załącznik 4.2 ). Dodatkowe prace kontrolne przeprowadzone przez Trybunał opisano w pkt 4.4-4.8.

4.4.

Prowadzona przez Trybunał kontrola transakcji leżących u podstaw rozliczeń nie może obejmować przywozów niezgłoszonych albo pominiętych w ramach dozoru celnego.

4.5.

Trybunał przeprowadził ocenę systemów nadzoru i kontroli w trzech państwach członkowskich (3)oraz dokonał przeglądu systemów księgowania tradycyjnych zasobów własnych. Kontrolerzy zbadali losowo dobraną próbę 30 zgłoszeń przywozowych w każdym z tych trzech państw członkowskich.

4.6.

Trybunał ocenił systemy nadzoru i kontroli w Komisji, łącznie z prowadzonymi przez nią inspekcjami w państwach członkowskich. Zbadał rozliczenia w zakresie tradycyjnych zasobów własnych i przeanalizował przepływ należności w celu uzyskania wystarczającej pewności, że zaksięgowane kwoty są kompletne i prawidłowe. Oceniono także rolę nadzorczą ACOR (4).

4.7.

Zasoby własne oparte na VAT i DNB stanowią składki wynikające z zastosowania jednolitych stawek do hipotetycznie ujednoliconych podstaw wymiaru podatku VAT lub do DNB państw członkowskich i są obliczane zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Oba te rodzaje zasobów własnych oparte są na statystykach makroekonomicznych wynikających z danych, których nie można bezpośrednio zweryfikować. Dlatego punktem wyjścia podczas kontroli były przekazane Komisji zagregowane dane makroekonomiczne przygotowane przez państwa członkowskie. Następnie oceniono stosowane w Komisji systemy przetwarzania tych danych, zanim zostaną one ujęte w ostatecznej wersji sprawozdania finansowego. Kontrola dotyczyła zatem sporządzenia rocznego budżetu i poprawności kwot wkładów wpłacanych przez państwa członkowskie.

4.8.

Podczas kontroli poddano także ocenie systemy nadzoru i kontroli Komisji, które mają służyć uzyskaniu pewności, że wysokość tych zasobów jest obliczana poprawnie oraz że należności są pobierane we właściwy sposób. Przedmiotem kontroli była ponadto działalność komitetów ACOR i DNB (5). Ponadto Trybunał zbadał systemy nadzoru i kontroli stosowane przez krajowe urzędy statystyczne w zakresie kompilacji rachunków narodowych w czterech państwach członkowskich (6).

4.9.

Zasoby oparte na DNB wykorzystywane są do zrównoważenia budżetu. Każde zaniżenie DNB w odniesieniu do konkretnego kraju, niemające wpływu na ogólne zasoby własne oparte na DNB, skutkuje podniesieniem składek wnoszonych przez inne państwa członkowskie aż do momentu, kiedy problem zostanie wskazany i naprawiony.

4.10.

Wysokość tradycyjnych zasobów własnych ustalają państwa członkowskie. One też pobierają należne kwoty. Trzy czwarte tych kwot wpłaca się na rzecz Wspólnoty, a pozostała jedna czwarta jest zatrzymywana przez państwa na pokrycie kosztów związanych z poborem należności. Każde państwo członkowskie przekazuje Komisji miesięczną deklarację ustalonych należności (wyciąg z konta A) oraz kwartalną deklarację ustalonych należności nieujętych na koncie A (wyciąg z konta B) (7).

4.11.

Trybunał ustalił, że w deklaracjach przekazywanych Komisji przez państwa członkowskie zasadniczo nie wystąpił istotny poziom błędu.

4.12.

Trybunał ustalił w wyniku kontroli, że przy obliczaniu wkładów państw członkowskich oraz przy ich wpłacaniu nie wystąpił istotny poziom błędu.

4.13.

Przeprowadzone przez Trybunał kontrole na miejscu potwierdziły, że badane systemy nadzoru i kontroli ceł oraz księgowania tradycyjnych zasobów własnych na ogół funkcjonują dobrze.

4.14.

Jednakże podobnie jak w latach poprzednich w wyniku kontroli Trybunał wypunktował problemy mające wpływ na kwoty zapisane na kontach B. Choć problemów tych nie można uznać za istotne, wymagają one jednak naprawy. Są to:

4.14.

—

opóźnienia w nakładaniu i odzyskiwaniu należności, mimo iż organy celne (8)znały już ich wysokość oraz tożsamość dłużników, oraz

—

—

brak krajowych instrukcji (9)w zakresie oszacowania kwoty długów, których odzyskanie jest mało prawdopodobne.

—

4.15.

Ponadto we wcześniejszym sprawozdaniu rocznym (10)Trybunał odnotował, że częstotliwość bezpośrednich kontroli przywożonych towarów była bardzo niska. Komisja w odpowiedzi wyjaśniła, że niedostateczną liczbę tych kontroli rekompensują późniejsze „kontrole oparte na ustaleniach z audytu”. Jednakże w przypadku niektórych państw członkowskich Trybunał krytycznie ocenił częstotliwość tych kontroli opartych na kontrolach przeprowadzanych po odprawie towarów (11).

4.15.

W roku 2009 r. Komisja przyjęła jako temat wiodący kontroli strategie kontrolne realizowane w poszczególnych państwach członkowskich na potrzeby tradycyjnych zasobów własnych. Podczas tych kontroli Komisja sprawdza stworzoną strategię kontroli, wykorzystanie analizy ryzyka na etapie formułowania programów kontroli, realizację programów kontroli oraz jakość kontroli dokonywanych po odprawie celnej.

4.16.

W 2008 r. najwyższy organ kontroli jednego z państw członkowskich opublikował sprawozdanie (12), które zawierało ustalenia podobne do ustaleń Trybunału. W sprawozdaniu tym wypowiedziano się krytycznie na temat stosowanego w tym państwie członkowskim systemu kontroli przywożonych towarów, które podlegają ocleniu. Podkreślono zwłaszcza, że:

4.16.

Komisja z zadowoleniem przyjmuje działania krajowych organów kontroli, zwłaszcza w obszarze tradycyjnych zasobów własnych. Przeprowadzając swoje działania kontrolne, Komisja zasięga informacji w sprawozdaniach z kontroli realizowanych przez krajowe organy (jeżeli są one dostępne), tak aby uzupełnić swoją ocenę.

—

organowi celnemu wprawdzie udało się usprawnić wymianę handlową, ale musi on jeszcze uzyskać konieczne kompetencje i zasoby, które są mu niezbędne przy prowadzeniu kontroli dokumentów,

—

mimo zwiększającej się liczby błędów stwierdzonych podczas kontroli opartych na kontrolach przeprowadzanych po odprawie towarów, nastąpił spadek liczby tych kontroli i ich nierówna jakość,

—

istnieje potrzeba opracowania celów i standardów określających częstotliwość i jakość tych audytów w celu zapewniania kontroli fiskalnej i integralności systemu.

4.17

Zastrzeżenie jest narzędziem umożliwiającym Komisji pozostawienie do korekty, po upływie określonego przepisami terminu czterech lat, budzących wątpliwości elementów składanych przez państwa członkowskie oświadczeń VAT. W roku 2008 zgłoszono 41 zastrzeżeń, a 15 zniesiono, podnosząc tym samym na koniec roku liczbę wniesionych zastrzeżeń do 163 (zob. tabela 4.2 ). 34 z nich odnoszą się do okresu sprzed roku 2000. Żadne spośród 15 zastrzeżeń zniesionych w 2008 r. nie odnosiło się do trzech najbardziej odległych lat: 1989, 1993 oraz 1995. Komisja w dalszym ciągu nie dysponuje skutecznym narzędziem gwarantującym przekazywanie przez państwa członkowskie na czas odpowiednich informacji, które umożliwiłyby jej zniesienie nierozstrzygniętych zastrzeżeń dotyczących zasobów własnych opartych na VAT.

4.17.

4.18.

DG TAXUD odpowiada za zapewnienie właściwego stosowania dyrektyw VAT i powinna monitorować transpozycję oraz zgodność krajowych środków wykonawczych przyjętych w państwach członkowskich. W roku 2008 weszły w życie dwie dyrektywy VAT (13). Jednakże DG TAXUD nie monitorowała wszystkich krajowych środków transpozycji dotyczących tych dwóch dyrektyw. Niepoprawna lub niekompletna transpozycja mogła mieć wpływ na pobraną kwotę VAT, a tym samym na kwotę wpłaconą w ramach zasobów własnych. Mogła ona też zakłócić funkcjonowanie jednolitego rynku.

4.18.

Jeżeli chodzi o dwie dyrektywy VAT, które weszły w życie w 2008 r., pierwsza z nich (14)daje państwom członkowskim możliwość przyjęcia krajowych przepisów zawierających odstępstwa od zwykłych zasad zawartych w dyrektywie VAT w celu zwalczania zjawiska oszustw podatkowych oraz unikania zobowiązań podatkowych, jednak ich do tego nie zobowiązuje. Środki te muszą zostać zgłoszone Komitetowi ds. VAT, a jeżeli zostaną przyjęte, będą w pozytywny sposób oddziaływać na zasoby własne VAT. Druga dyrektywa (15)nie wprowadza zasadniczych zmian w istniejącym ustawodawstwie, zaś jej najistotniejsze uzupełnienia zostały w sposób wyczerpujący wyszczególnione w art. 412; zainteresowane państwa członkowskie odpowiednio się do nich zastosowały.

4.19.

Jeżeli Komisja uzna, że państwo członkowskie nie wypełnia swoich zobowiązań określonych dyrektywą VAT, może wówczas wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości (16). W 2008 r. były trzy takie przypadki (17). W jednym z nich mogło dojść do zmniejszenia zasobów własnych opartych na VAT. W tym przypadku od zarejestrowania tej sprawy w centralnym rejestrze ewentualnych uchybień do wysłania wezwania do usunięcia uchybienia minęło ponad 20 miesięcy (18), a z kolei do wniesienia przez Komisję skargi do Trybunału Sprawiedliwości w 2008 r. upłynęły przeszło cztery lata.

4.19.

Sytuacja prawna w państwach członkowskich jest nierzadko bardzo skomplikowana i złożona, a zatem wymaga gruntownej analizy. Komisja zwraca szczególną uwagę na przygotowanie spraw dotyczących interpretacji prawodawstwa regulującego opodatkowanie pośrednie.

Ponadto w minionym roku Komisja zmieniła swoje procedury. Ma to pozwolić na częstsze podejmowanie decyzji w celu ograniczenia opóźnień, które występowały w przypadkach, gdy zgłoszenie państwa członkowskiego otrzymywano tuż przed podjęciem kolejnego kroku proceduralnego, a także na rozpatrywanie sprawy natychmiast po zakończeniu analizy nowych informacji. W przypadkach, w których stwierdzono istnienie potencjalnego wpływu na tradycyjne zasoby własne, Komisja podejmuje odpowiednie środki, zgłaszając zastrzeżenia.

4.20.

Komisja przedstawiła w listopadzie 2008 r. szósty raport przewidziany w art. 12 (19), i, pomimo iż termin jego sporządzenia przypadał na koniec 2007 r. Podstawowym celem tego raportu jest umożliwienie Komisji oraz zainteresowanym państwom członkowskim rozważenia wszelkich możliwych ulepszeń, które pozwoliłyby na zwiększenie skuteczności stosowanych procedur związanych z prowadzeniem rejestru podatników oraz ustalania wysokości i poboru podatku VAT, jak również skuteczności systemów kontroli VAT.

4.20.

4.21.

W szóstym raporcie krytycznie oceniono wartość poprzednich raportów. W podsumowaniu stwierdzono, że władza budżetowa nie odniosła się do żadnego z problemów zgłoszonych w poprzednich raportach, ani też nie podjęła na ich temat dyskusji. Ponadto Komisja nie znalazła lub znalazła bardzo niewiele dowodów świadczących o sformułowaniu zaleceń, których bezpośrednim skutkiem byłoby wprowadzenie jakichś zmian w państwach członkowskich. Pobrany podatek VAT stanowi podstawę do obliczenia kwoty do zapłaty przez państwa członkowskie w ramach zasobów własnych opartych na VAT.

4.22.

Po przekazaniu Komisji przez państwa członkowskie danych dotyczących DNB za rok 2008 Komitet DNB stwierdził, że - mimo istniejących w dalszym ciągu niezniesionych zastrzeżeń (20)– dane przekazane przez państwa członkowskie UE-15 należy uznać za odpowiednie do celów obliczenia zasobów własnych. Komitet DNB nie był jednak w stanie sformułować opinii na temat odnoszących się do państw UE-12 danych, co do których albo zgłoszono zastrzeżenia, albo które mogą jeszcze ulec zmianie, gdyż analiza wykazów DNB (21)jest nadal w toku (zob. pkt 4.25-4.26).

4.23.

Trybunał zbadał w czterech państwach członkowskich kluczowe elementy systemów nadzoru i kontroli, na których oparty jest proces kompilacji danych DNB zgłoszonych w roku 2008, i wskazał uchybienia w dokumentacji procedur przygotowywania tych danych. Trybunał ustalił także, że kontrole jakości danych statystycznych nie były systematycznie dokumentowane oraz że nie zawsze przeprowadzano ocenę systemów leżących u podstaw opracowywania danych statystycznych.

4.23.

4.24.

Trybunał podtrzymuje swoją opinię (22), że różnice występujące w systemach nadzoru i kontroli krajowych urzędów statystycznych mogą negatywnie wpłynąć na porównywalność, wiarygodność i kompletność rachunków narodowych.

4.24.

Komisja uwzględniła uwagi Trybunału dotyczące systemów nadzoru i kontroli. W szczególności Komitet DNB przedyskutował systemy nadzoru i kontroli po 2006 r. Do zaktualizowanego kwestionariusza oceny wykazów DNB Komisji (dokument GNIC/081 z kwietnia 2007 r.) wprowadzono szczegółowe pytania nr 3 i 4 w sprawie opisu i oceny systemów nadzoru i kontroli. W oparciu o zaktualizowane wytyczne w sprawie wykazów DNB wymagany jest bardziej szczegółowy opis procedur państw członkowskich. Komisja będzie w dalszym ciągu wspierać wymianę najlepszych sposobów postępowania między krajami, w szczególności zorganizuje w grudniu 2009 r. seminarium poświęcone tej tematyce.

4.25.

Istniejące pod koniec 2008 r. zastrzeżenia ogólne (23)co do danych DNB państw członkowskich UE-15 dotyczą okresu 2002–2004, a ich rozstrzygnięcie zależy od oczekiwanej analizy zaktualizowanych wykazów DNB. Zastrzeżenia ogólne dotyczące państw członkowskich UE-10 zgłoszono w czerwcu 2008 r. odnośnie do danych DNB za lata 2004-2006.

4.26.

Na początku 2008 r. było 25 nierozstrzygniętych zastrzeżeń szczegółowych (24)odnoszących się do danych DNB za okres od 1995 do 2001 r. W 2008 r. Komisja zniosła 15 zastrzeżeń, co oznacza, że pod koniec roku istniało jeszcze 10 zastrzeżeń (25).

4.26.

4.27.

Przeprowadzone przez Trybunał na miejscu badanie dokumentacji dostarczonej przez krajowy urząd statystyczny wykazało, że w odniesieniu do dwóch zastrzeżeń zniesionych przez Komisję w 2008 r. nie wszystkie informacje, na podstawie których dokonano poprawek w obliczeniach zasobów własnych opartych na DNB, były dostępne. W jednym przypadku ocena eksperta wykorzystana do oszacowania pewnego elementu rachunków narodowych nie została udokumentowana, a w innym przypadku dane dostarczone Komisji nie były w pełni poparte statystykami, co uniemożliwiło ukończenie ścieżki audytu. Jeśli chodzi o rok 2007 (26), trybunał ustalił, że działania Komisji prowadzące do zniesienia zastrzeżeń nie obejmowały ani kontroli dokumentacji mających na celu potwierdzenie poprawności danych przekazanych przez państwa członkowskie poprzez dokonanie porównań z innymi źródłami, ani kontroli na miejscu mających na celu potwierdzenie skorygowanych zagregowanych kwot na rachunkach narodowych.

4.27.

4.28.

Do końca 2008 r. Komisja otrzymała uaktualnione lub nowe wykazy DNB (27)i przeprowadziła wizyty kontrolne w 16 państwach członkowskich. W sześciu przypadkach przeprowadzono bezpośrednią weryfikację zagregowanych kwot DNB. Jednakże ze względu na brak zatwierdzonych wewnętrznych wytycznych dotyczących realizacji tego podejścia kontrolnego, takich jak kryteria wyboru elementów DNB, które należy sprawdzić, istnieje ryzyko, że bezpośrednia weryfikacja nie była w tych państwach przeprowadzana w sposób spójny. Ponadto Komisja nie oceniła jeszcze systemów nadzoru i kontroli stosowanych w krajowych urzędach statystycznych przy kompilacji rachunków narodowych.

4.28.

4.29.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że:

za rok zakończony 31 grudnia 2008 r. nie wystąpił istotny poziom błędu.

4.30.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli skutecznie gwarantują prawidłowość dochodów (zob. załącznik 4.1 ). Trybunał zwraca jednak uwagę na uchybienia, które-choć nie są istotne z punktu widzenia skuteczności systemów jako całości-wymagają podjęcia działań przedstawionych poniżej.

4.31.

Kontrole Trybunału w dalszym ciągu ujawniają problemy związane z korzystaniem z kont B i w związku z tym Trybunał zaleca, aby Komisja nadal starała się zapewnić prawidłowe ich wykorzystywanie i nadzór nad nakładaniem i odzyskiwaniem należności (zob. pkt 4.14).

4.31.

4.32.

Ze względu na niedociągnięcia strategii kontroli, na które zwracano uwagę w poprzednich sprawozdaniach rocznych, Trybunał zaleca, aby Komisja wzięła pod uwagę te ustalenia w kontekście prowadzonych przez siebie inspekcji w państwach członkowskich. W szczególności Komisja powinna zadbać o właściwą równowagę pomiędzy bezpośrednimi kontrolami przywożonych towarów a przeprowadzanymi po odprawie kontrolami podmiotów gospodarczych. Kontrole te powinny odbywać się z właściwą częstotliwością oraz powinny charakteryzować się odpowiednią jakością, aby mogły chronić interesy finansowe Wspólnoty (zob. pkt 4.15-4.16).

4.32.

4.33.

Komisja nadal nie dysponuje skutecznymi środkami gwarantującymi, że państwa członkowskie w stosownym terminie dostarczają odpowiednie informacje, które pozwoliłyby jej znieść nierozstrzygnięte zastrzeżenia dotyczące zasobów własnych opartych na VAT. Trybunał zaleca, aby Komisja nadal podejmowała starania (28)w celu znalezienia, w porozumieniu z zainteresowanymi państwami członkowskimi, rozwiązania tego problemu, co umożliwiłoby jak najszybsze zniesienie tych zastrzeżeń oraz wprowadzenie koniecznych poprawek do baz danych VAT w państwach członkowskich (zob. pkt 4.17).

4.33.

4.34.

W odniesieniu do raportu przewidzianego w art. 12, Trybunał zaleca, aby Komisja podczas swoich wizyt kontrolnych sprawdzała wiarygodność stwierdzeń zawartych w informacjach przekazanych jej przez państwa członkowskie. Raport ten mógłby przyczynić się do zagwarantowania faktycznego poboru pełnej kwoty należnego podatku VAT. Pobrany podatek VAT stanowi postawę do obliczenia kwoty do zapłaty przez państwa członkowskie w ramach zasobów własnych opartych na VAT (zob. pkt 4.21). W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w sprawie nr C 132/06 (29)kwestia ta nabiera jeszcze większej wagi.

4.34.

4.35.

Komisja zniosła w 2008 r. 15 zastrzeżeń szczegółowych, nie przeprowadziwszy uprzednio ani kontroli dokumentów w celu potwierdzenia poprawności informacji przekazanych jej przez państwa członkowskie, ani też wizyt kontrolnych na miejscu w celu dokonania bezpośredniej weryfikacji (zob. pkt 4.27). W opinii Trybunału przeprowadzone przez Komisję prace kontrolne nie zawsze pozwalały uzyskać wystarczającą pewność co do poprawności skorygowanych danych.

4.35.

4.36.

Zgodnie z zaleceniem Trybunału Komisja powinna opracować i stosować szczegółowe zasady regulujące badanie wykazów DNB (zob. pkt 4.28). Badanie takie objęłoby weryfikacje bezpośrednie przy jednoczesnym uwzględnieniu ryzyka związanego z kompilacją rachunków narodowych, oceny systemów nadzoru i kontroli stosowanych w krajowych urzędach statystycznych oraz zasady optymalizacji kosztów i korzyści.

4.36.

5.1.

W niniejszym rozdziale przedstawiono przeprowadzoną przez Trybunał szczegółową ocenę dotyczącą grupy polityk: „Rolnictwo i zasoby naturalne”, obejmującej polityki w następujących obszarach: 05 – „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich”, 07 – „Środowisko”, 11 – „Rybołówstwo i gospodarka morska”, oraz 17 – „Ochrona zdrowia i konsumentów”. Szczegółowe informacje na temat działań objętych kontrolą, wydatków za badany rok oraz trybu zarządzania przedstawiono w tabeli 5.1 .

5.2.

Zgodnie z postanowieniami Traktatu ogólna odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE spoczywa na Komisji. Praktycznie całość wydatków na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich jest realizowana w ramach zarządzania dzielonego, polegającego na powierzaniu zadań w zakresie wykonania budżetu państwom członkowskim. W przypadku pozostałych obszarów środki budżetowe są wydawane w ramach zarządzania bezpośredniego prowadzonego przez Komisję, z wyjątkiem Europejskiego Funduszu Rybackiego, który podlega zasadom zarządzania dzielonego na podstawie programów wieloletnich.

5.3.

Wydatki na wspólną politykę rolną są finansowane z budżetu Wspólnoty głównie za pomocą dwóch funduszy (1): Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), przeznaczonego na finansowanie środków rynkowych i pomocy bezpośredniej, oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), przeznaczonego na finansowanie programów rozwoju obszarów wiejskich.

5.4.

Główne działania finansowane z EFRG to:

5.5.

Do otrzymania pomocy bezpośredniej UE kwalifikują się wyłącznie rolnicy. Rolnik oznacza osobę fizyczną lub prawną, która prowadzi działalność rolniczą. Działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

5.6.

Zgodnie z przepisami UE państwa członkowskie definiują wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych na mocy przepisów UE. W odniesieniu do użytków zielonych w normach ustanowionych przepisami UE przewidziano istnienie minimalnych wymogów dotyczących obsady zwierząt lub odpowiednich systemów pozwalających zapewnić minimalny poziom utrzymania oraz uniknąć niszczenia siedlisk.

5.6.

5.7.

Wymóg utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska jest ustanowiony w kontekście zasady współzależności, która dotyczy zarówno SPJ, jak i JPO. W przypadku niezastosowania się do wymogów dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w myśl zasady współzależności zmniejsza się lub anuluje kwotę pomocy bezpośredniej (7).

5.8.

Z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) finansowane są wydatki na rozwój obszarów wiejskich, które obejmują wiele działań, takich jak programy rolnośrodowiskowe, wyrównania za gospodarowanie na obszarach o niekorzystnych warunkach, inwestycje w gospodarstwach rolnych oraz inwestycje infrastrukturalne na obszarach wiejskich (10 527 mln euro).

5.9.

„Środowisko”, „Rybołówstwo i gospodarka morska”oraz„Ochrona zdrowia i konsumentów” to obszary, którymi Komisja zarządza w ramach odrębnych systemów kontroli. Systemy te obejmują działania na rzecz zdrowia publicznego, środowiska, dobrostanu zwierząt, ochrony konsumentów, jak również międzynarodowe umowy w sprawie rybołówstwa oraz Europejski Fundusz Rybacki (1 658 mln euro).

5.10.

Aby uzyskać wystarczającą pewność co do prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń UE, Trybunał zbadał pojedynczą statystycznie dobraną reprezentatywną próbę 204 transakcji spośród całości wydatków omawianych w niniejszym rozdziale (zob. pkt 5.1) oraz ocenił systemy nadzoru i kontroli. Zakres kontroli oraz metodykę DAS przedstawiono w rozdziale 1.

5.11.

Odnośnie do systemów nadzoru i kontroli, Trybunał zbadał wiarygodność systemów stosowanych w odniesieniu do wniosków składanych w ramach EFRG w wybranych agencjach płatniczych w czterech państwach członkowskich stosujących system jednolitej płatności obszarowej (JPO) – w Bułgarii, Estonii, Polsce i Rumunii – oraz w czterech państwach członkowskich stosujących system płatności jednolitej (SPJ): w Belgii (Walonia), Hiszpanii (Katalonia), Słowenii i Zjednoczonym Królestwie (Szkocja). Należy zwrócić uwagę, że w przypadku Bułgarii i Rumunii rok 2008 był pierwszym pełnym rokiem stosowania systemu JPO w rolnictwie. W odniesieniu do wydatków na rozwój obszarów wiejskich Trybunał sprawdził systemy nadzoru i kontroli w Republice Czeskiej, Irlandii, Grecji, Hiszpanii, we Włoszech, na Węgrzech i w Portugalii. Trybunał skontrolował również systemy nadzoru i kontroli w zakresie Europejskiego Funduszu Rybackiego.

5.12.

Ponadto Trybunał dokonał przeglądu 62 poświadczeń i sprawozdań wydanych przez jednostki certyfikujące w odniesieniu do 57 agencji płatniczych (8). W przypadku kolejnych ośmiu agencji płatniczych, którym wydano poświadczenia z zastrzeżeniami, sprawdzono, z czego te zastrzeżenia wynikały.

5.13.

Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że w płatnościach za rok zakończony dnia 31 grudnia 2008 r. w ramach badanej grupy polityk traktowanych jako całość, szacowany ogólny poziom błędu kształtuje się nieznacznie poniżej progu istotności, który wynosi 2 %. Wydatki na rozwój obszarów wiejskich nadal charakteryzuje wyższy poziom błędu niż EFRG, chociaż szacowany poziom błędu jest niższy niż w latach ubiegłych.

5.13.

5.14.

Z 204 skontrolowanych transakcji 66 (32 %) zawierało błędy. 45 (48 %) błędów to błędy kwantyfikowalne, dotyczące przede wszystkim kwalifikowalności i dokładności. Wyniki badania próby transakcji przedstawiono w załączniku 5.1 . Klasyfikację błędów stosowaną przez Trybunał objaśniono w rozdziale 1. Przykłady różnych rodzajów stwierdzonych błędów podano poniżej.

5.15.

W rocznym sprawozdaniu z działalności sporządzonym przez Dyrektora Generalnego ds. Rolnictwa zawarto zastrzeżenia w odniesieniu do wydatków w ramach programu SAPARD w Bułgarii i Rumunii oraz działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach osi 2 (poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich) (9). W rocznym sprawozdaniu z działalności sporządzonym przez Dyrektora Generalnego ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa (DG MARE) również zawarto zastrzeżenie dotyczące wydatków w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (10).

5.16.

W przypadku EFRG w zbadanej próbie 151 transakcji 42 (28 %) zawierały błędy. 30 (54 %) błędów to błędy kwantyfikowalne. W przypadku EFRROW w próbie 42 transakcji 17 (40 %) zawierało błędy. 11 (55 %) błędów to błędy kwantyfikowalne. Błędy te jednak mają stosunkowo niewielki wymiar finansowy.

5.17.

Podczas kontroli EFRG Trybunał stwierdził błędy kwalifikowalności  (11)polegające na dokonywaniu płatności w ramach JPO dla beneficjentów niespełniających kryteriów z definicji rolnika z uwagi na to, że nie prowadzili oni działalności rolniczej ani nie utrzymywali gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (zob. pkt 5.46).

5.17.

5.18.

W EFRROW, jeśli chodzi o kwalifikowalność, Trybunał stwierdził przypadki nieprzestrzegania szczegółowych warunków otrzymania pomocy w ramach działań rolnośrodowiskowych i leśnych oraz zgłoszenia niekwalifikowalnych gruntów we wnioskach złożonych w ramach działań rolnośrodowiskowych.

5.18.

5.19.

Jeśli chodzi o błędy dokładności  (13)w EFRG, większość błędów stwierdzonych przez Trybunał dotyczy zadeklarowania we wnioskach zbyt dużych powierzchni gruntów, co prowadzi do nadpłat.

5.20.

W EFRROW, jeśli chodzi o dokładność, Trybunał stwierdził błędy polegające na nieprawidłowym obliczeniu kwalifikowalnych kosztów i należnej kwoty, zadeklarowaniu we wniosku zawyżonej powierzchni oraz nieprzestrzeganiu minimalnej kwoty na hektar przewidzianej przepisami wspólnotowymi.