1.1.

Na mocy art. 248 Traktatu WE Trybunał Obrachunkowy przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie poświadczenie wiarygodności dotyczące wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw (tzw. DAS, z franc. déclaration d’assurance). Traktat uprawnia również Trybunał do uzupełnienia poświadczenia szczegółowymi ocenami każdego z głównych obszarów działalności Wspólnoty.

1.2.

Celem badania wiarygodności rozliczeń Wspólnot Europejskich jest uzyskanie dowodów, które pozwoliłyby na określenie, w jakim stopniu dochody, wydatki, aktywa i pasywa zostały właściwie zarejestrowane, a roczne sprawozdanie finansowe rzetelnie przedstawia, we wszystkich istotnych aspektach, sytuację finansową Wspólnot na dzień 31 grudnia 2006 r. oraz wyniki ich transakcji i przepływów pieniężnych za kończący się rok (patrz: pkt 1.6 do 1.37).

1.3.

Celem badania legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń jest uzyskanie bezpośrednich lub pośrednich dowodów, które pozwoliłyby na wydanie opinii, czy transakcje te zgodne są z obowiązującymi przepisami i postanowieniami umownymi, a także, czy związane z nimi wyliczenia są poprawne (patrz: pkt 1.38 do 1.42 niniejszego rozdziału w zakresie kwestii horyzontalnych oraz rozdziały 2 i 4 do 10 w zakresie kwestii szczegółowych).

1.4.

Po raz kolejny Trybunał zwrócił szczególną uwagę na starania czynione przez Komisję w celu wzmocnienia jej systemu kontroli wewnętrznej oraz na działania podjęte w związku z planami działań przyjętymi w kontekście „mapy drogowej” wdrożenia zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej lub załączonymi do rocznych sprawozdań z działalności i ich podsumowania za rok budżetowy 2006 i lata wcześniejsze (patrz: rozdział 2).

1.5.

Ponadto, wobec braku wskaźników opracowanych przez Komisję w ciągu kolejnych lat (8), Trybunał przyjął pewne wskaźniki w celu monitorowania postępu w poprawie kontroli wewnętrznych zarówno w ujęciu ogólnym, jak i dla poszczególnych obszarów przychodów i wydatków (patrz: załączniki do niniejszego rozdziału i rozdziałów 2 oraz 4 do 10).

1.5.

W 2006 r. Komisja po raz pierwszy zachęcała, aby tytułem uzupełnienia ocen zgodności ze standardami kontroli wewnętrznej w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2006 r. uwzględnić sekcję „Najważniejsze wskaźniki potwierdzające wystarczającą pewność” (sekcja 2.4) oraz aby w przypadku funduszy strukturalnych zawierały one, oprócz ocen systemów państw członkowskich, również informacje na temat danych wejściowych, wyników, rezultatów oraz wpływu działań Komisji zmierzających do uzyskania pewności co do legalności i prawidłowości transakcji.

1.6.

Uwagi Trybunału dotyczą ostatecznej wersji rocznego sprawozdania finansowego za rok budżetowy 2006, sporządzonego przez księgowego Komisji i zatwierdzonego przez Komisję zgodnie z art. 129 rozporządzenia finansowego z 25 czerwca 2002 r. i przekazanego Trybunałowi do dnia 31 lipca 2007 r. W skład sprawozdania finansowego wchodzi „skonsolidowane sprawozdanie finansowe”, obejmujące w szczególności bilans przedstawiający aktywa i pasywa na koniec roku oraz „skonsolidowane sprawozdanie z wykonania budżetu” obejmujące dochody i wydatki za dany rok.

1.7.

Roczne sprawozdanie finansowe za rok 2006 jest drugim sprawozdaniem, które zostało sporządzone z zastosowaniem zasad rachunkowości memoriałowej, wprowadzonych przez Wspólnoty Europejskie na podstawie przepisów rozporządzenia finansowego (w szczególności art. 123 do 138) (9). W porównaniu z rocznym sprawozdaniem finansowym za rok 2005, główne zmiany są następujące:

—

skonsolidowano sprawozdania finansowe 24 agencji, w porównaniu z 16 w roku 2005,

—

podane są bardziej szczegółowe informacje na temat różnych form odzyskiwania wypłaconych przez Komisję środków,

—

księgowi wszystkich instytucji i organów objętych ostatecznym skonsolidowanym sprawozdaniem finansowym podpisali ich poszczególne sprawozdania, a księgowy Komisji oświadczył, że uzyskał wystarczającą pewność, iż skonsolidowane sprawozdanie przedstawia prawdziwy i rzetelny obraz sytuacji finansowej Wspólnot Europejskich we wszystkich istotnych aspektach.

1.8.

Księgowy Komisji, na wniosek Trybunału, przekazał mu oświadczenie potwierdzające, że z pewnymi zastrzeżeniami ostateczna wersja sprawozdania finansowego jest kompletna i wiarygodna (patrz: pkt 1.30 i 2.23 do 2.25).

1.9.

Trybunał kontynuował swoją kontrolę modernizacji systemu księgowego Wspólnot (10). W trzeciej fazie kontroli (11) Trybunał skoncentrował się w szczególności na:

—

ocenie, czy działania podejmowane przez Komisję w celu usunięcia uchybień w nowych ramach sprawozdawczości finansowej oraz systemach księgowych niektórych dyrekcji generalnych (12) przyczyniają się do uzyskania wystarczającej pewności co do tego, czy sprawozdanie finansowe jest zgodne z prawdą i rzetelne (patrz: pkt 1.13 do 1.21),

—

weryfikacji wiarygodności sprawozdania finansowego za rok 2006, z naciskiem na elementy ujęte po raz pierwszy w sprawozdaniu finansowym za rok 2005 i w odniesieniu do których przedstawiono zastrzeżenia (13) (prefinansowanie i powiązane gwarancje, faktury/zestawienia poniesionych wydatków oraz rozdzielenie okresów sprawozdawczych) (patrz: pkt 1.22 do 1.37).

1.9.

W dniu 21 czerwca 2007 r. Komisja opublikowała sprawozdanie z postępów modernizacji systemu rachunkowości, sporządzone na dzień 31 marca 2007 r. (COM(2007) 343 wersja ostateczna), w którym stwierdza między innymi, że projekt został w znacznej mierze zrealizowany zgodnie z planem na lata 2006–2007, i podaje informacje dotyczące uaktualnienia i rozszerzenia planu usprawnienia systemów informatycznych do 2008 r. We wszystkich dyrekcjach generalnych osiągnięto postęp w sferze udoskonalania kontroli i poprawy jakości danych księgowych. Odnotowano znaczny postęp w rozwoju systemu informatycznego ABAC i w ciągu roku na stosowanie tego systemu przeszły również dwie instytucje i sześć agencji. Przygotowano migrację rachunków Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) do systemu ABAC, a służby Komisji pracują nad wprowadzeniem go do użytkowania w 2008 r.

1.10.

Aby skonsolidować przejście na rachunkowość memoriałową, księgowy Komisji wprowadził szereg środków, w tym comiesięczne kontrole mające wykrywać niespójności w księgowaniu prefinansowania.

1.10.

Te środki będą stale udoskonalane w ramach obecnie realizowanych projektów mających na celu poprawę jakości informacji księgowych.

1.11.

Środki te przyczyniły się do wzmocnienia ram sprawozdawczości finansowej oraz systemów księgowych. Nadal jednak utrzymują się pewne uchybienia, które zagrażają jakości danych księgowych (patrz: pkt 1.13 do 1.21). Tabela 1.1 przedstawia działania następcze podjęte w związku z zastrzeżeniami Trybunału do wiarygodności rozliczeń, wyrażonymi w poświadczeniu wiarygodności za rok budżetowy 2005, oraz w związku z innymi problemami wskazanymi przez Trybunał, które zostały rozwiązane lub które pozostają do rozwiązania w kontekście działań podejmowanych przez Komisję w celu konsolidacji przejścia na rachunkowość memoriałową.

1.11.

Komisja nieustannie pracuje nad udoskonalaniem swoich ram i systemów księgowych. Uważa, że podejmowane są odpowiednie działania dotyczące wciąż utrzymującego się ryzyka i że ryzyko to nie ma istotnego wpływu na rzetelność sprawozdania finansowego za 2006 r.

1.12.

Uwzględniając wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli sprawozdania finansowego za rok 2005, księgowy Komisji, po konsultacji z Komitetem Doradczym ds. Standardów Rachunkowości, zmienił zasady rachunkowości nr 1, 2 i 12 w odniesieniu do zakresu konsolidacji, struktury i prezentacji bilansu oraz sposobu traktowania zobowiązań emerytalno-rentowych Wspólnot (14). Roczne sprawozdanie finansowe za rok 2006 zostało przygotowane z zastosowaniem tych zasad rachunkowości.

1.13.

Obecnie 19 dyrekcji generalnych posługuje się własnymi systemami informatycznymi do celów zarządzania finansami oraz do generowania transakcji, które są przesyłane do centralnego systemu księgowego (ABAC) za pomocą interfejsu.

1.14.

W roku budżetowym 2006 jednostki podległe księgowemu Komisji podjęły działania w związku z ustaleniami dotyczącymi poprzedniego roku (15). Ponadto dziewięć kolejnych służb (16) objęto szczegółowymi kontrolami w ramach podejścia cyklicznego mającego na celu objęcie kontrolą wszystkich służb Komisji w perspektywie średniookresowej.

1.15.

Księgowy Komisji nie mógł zatwierdzić lokalnych systemów Biura Współpracy EuropeAid (17), Dyrekcji Generalnej ds. Edukacji i Kultury (18) oraz Dyrekcji Generalnej ds. Stosunków Zewnętrznych (19) za rok 2006. Ponadto, liczba i waga kwestii pozostających do rozważenia pozostaje mniej więcej taka sama, jak w przypadku ostatecznego sprawozdania zatwierdzającego za rok budżetowy 2005 (20).

1.15.

Czas potrzebny na wdrożenie nowych aplikacji i na rozwiązanie problemów w systemach lokalnych może być długi, zwłaszcza gdy wprowadza się zmiany w systemach informatycznych. Co więcej, należy przeszkolić pracowników w zakresie ich użytkowania, by zapewnić, że zamierzone korzyści wkrótce zostaną osiągnięte.

1.16.

W trzech (21) z dziewięciu służb objętych szczegółowymi kontrolami przez jednostki podległe księgowemu Komisji występuje znaczny poziom ryzyka w zakresie procedur rozdzielania okresów sprawozdawczych. Problem ten był powodem warunkowego zatwierdzenia systemów lokalnych w końcowym sprawozdaniu zatwierdzającym za rok budżetowy 2006. Jednakże, po skontrolowaniu procedur rozdzielania okresów sprawozdawczych oraz po sfinalizowaniu sprawozdań zatwierdzających dla trzech dyrekcji generalnych (DG ds. Społeczeństwa Informacyjnego i Mediów, DG ds. Energii i Transportu oraz Wspólnego Centrum Badawczego) księgowy wydał decyzje o zatwierdzeniu bez zastrzeżeń, zgłaszając wyłącznie jedno, niezwiązane z rachunkowością zastrzeżenie dotyczące Wspólnego Centrum Badawczego.

1.17.

Kontrola Trybunału potwierdziła, że decyzje księgowego Komisji miały solidne podstawy: kwestie i sprawy, które należało jeszcze rozstrzygnąć, były istotne. Trybunał uważa, że w świetle tych utrzymujących się problemów, Dyrektor Generalny ds. Budżetu powinien był zgłosić specjalne zastrzeżenie dotyczące tych kwestii.

1.17.

W rocznym sprawozdaniu z działalności za 2005 r. zawarto ogólne zastrzeżenie, w czasie gdy Komisja nie zakończyła jeszcze prac nad swoim pierwszym zestawem wstępnych sprawozdań finansowych opartych na zasadach rachunkowości memoriałowej. Omówiono w nim również wiele problemów, w obliczu których stanęły służby Komisji, związanych ze stosowaniem nowych zasad rachunkowości, i trudności napotkanych w procesie zatwierdzania systemów lokalnych.

1.18.

Zważywszy na to, że w 2005 r. po raz pierwszy przeprowadzono rozdzielenie okresów sprawozdawczych, brak jest wypracowanych metod, w odniesieniu do których można by sprawdzić adekwatność stosowanych metod. W tej sytuacji jednostki podległe księgowemu Komisji przekazały dyrekcjom generalnym do stosowania procedurę badań ex post w odniesieniu do danych wykorzystywanych do celów rozdzielania okresów sprawozdawczych i pierwsze sprawozdanie zawierające dane ze źródeł budżetowych oraz z rachunkowości ogólnej. Miało to na celu w szczególności zapewnienie spójności metod i procedur rozdzielania okresów sprawozdawczych. Niektóre dyrekcje generalne nie przeprowadziły jednak badań ex post metodyki rozdzielania okresów sprawozdawczych (22). Wpłynęło to ujemnie na wiarygodność danych księgowych zawartych we wstępnych wersjach sprawozdań. Jednakże po dokonaniu korekt ostateczne sprawozdania były wolne od błędów (patrz: pkt 1.32).

1.18.

W 2006 r. Komisja dołożyła wielu starań w celu poprawy w zakresie szacowania kwot ustalanych w wyniku rozdzielenia okresów sprawozdawczych, jak szczegółowo omówiono to w ust. 1.32. Jednakże w przypadku transakcji w toku, których cykl życia może trwać do 7 lat, wobec braku informacji od beneficjentów funduszy WE na temat prac będących w trakcie realizacji oraz prawnych środków wywierania nacisku w celu ich uzyskania, niektóre służby miały poważne trudności z testowaniem metody rozdzielania okresów sprawozdawczych.

1.19.

Kontrola Trybunału za rok 2005 potwierdziła ogólne zastrzeżenie Dyrektora Generalnego ds. Edukacji i Kultury, dotyczące kompletności i prawidłowości sprawozdania finansowego tej dyrekcji generalnej. Zważywszy na przypadki pominięć i podwójnych lub błędnych zapisów, kwotowe oszacowanie zawyżenia lub zaniżenia jej udziału w aktywach i pasywach było niemożliwe (23).

1.19.

W 2006 r. w Dyrekcji Generalnej ds. Edukacji i Kultury osiągnięto znaczną poprawę jakości informacji finansowych. Wydatki tej dyrekcji oraz Agencji Wykonawczej ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego stanowią łącznie około 1,5 % budżetu WE.

1.20.

Aby zaradzić uchybieniom zidentyfikowanym w sprawozdaniu finansowym za 2005 r., jednostki podległe księgowemu Komisji wzmocniły nadzór nad Dyrekcją Generalną ds. Edukacji i Kultury oraz nowoutworzoną Agencją Wykonawczą ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego. Ponadto powołano grupę zadaniową, obejmującą zespół ds. rachunkowości, w celu dokonania szczegółowego przeglądu wszystkich faktur/zestawień poniesionych wydatków otwartych w roku 2006 oraz zapewnienia prawidłowości transakcji zainicjowanych w działach operacyjnych. Dodatkowo skorzystano z usług zewnętrznego konsultanta w celu uzyskania pomocy w identyfikacji błędów stwierdzonych w ostatecznym sprawozdaniu finansowym za rok 2005 oraz przy zamykaniu sprawozdania finansowego za rok 2006.

1.20.

W Dyrekcji Generalnej ds. Edukacji i Kultury oraz Agencji Wykonawczej ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego podjęto działania w wielu obszarach, wśród nich między innymi:

—

ulepszono system lokalny w celu zapobiegania więcej niż jednokrotnemu księgowaniu tej samej faktury w systemie ABAC,

—

w 2006 r. grupa zadaniowa przeprowadziła weryfikacje wszystkich dotychczasowych faktur, w celu identyfikacji i korekty wszelkich podwójnych zapisów,

—

udoskonalono metodologię rozdzielania okresów sprawozdawczych,

—

ograniczono ryzyko związane z częściowym brakiem zgodności między systemami lokalnymi a systemem centralnym w drodze wykorzystywania danych pochodzących z centralnego systemu księgowego jako podstawę kalkulacji na potrzeby rozdzielania okresów sprawozdawczych oraz opracowywania sprawozdań dotyczących prefinansowania i zobowiązań pozostających do spłaty (RAL).

1.21.

Działania te doprowadziły do poprawy jakości danych księgowych. Jednakże kontrola (24) ujawniła niewłaściwe przyporządkowanie różnych danych finansowych Dyrekcji Generalnej ds. Edukacji i Kultury oraz Agencji Wykonawczej. Ponadto w kontekście zamykania sprawozdania finansowego za rok 2006 przeprowadzane kontrole i dokonywane korekty powinny być lepiej dokumentowane.

1.21.

Ponieważ nie jest to aspekt wpływający na wiarygodność i rzetelność sprawozdania finansowego Komisji, służby księgowe doradziły Dyrekcji Generalnej ds. Edukacji i Kultury oraz Agencji Wykonawczej ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego, by nie koncentrowały się one w tym roku na rozdzielaniu transakcji, lecz skupiły na działaniach zmierzających do poprawy jakości ogólnych danych księgowych.

1.22.

W trakcie 2006 r. Komisja dołożyła znacznych starań w celu zapewnienia pełnego i poprawnego księgowania nowych płatności w ramach prefinansowania oraz nowych otwartych faktur/zestawień poniesionych wydatków, a także rozdzielenia okresów sprawozdawczych.

1.23.

W wyniku przeprowadzonej przez Trybunał kontroli rzeczowych aktywów trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, zapasów, zobowiązań finansowych i innych, rezerw na ryzyko i obciążenia oraz kapitałów rezerwowych nie wykryto znaczących uchybień. Trybunał wykrył jednak w innych miejscach pewne błędy, które omówiono poniżej.

1.24.

Na podstawie wyników kontroli Trybunał stwierdził, że należy wzmocnić procedury związane z zamykaniem okresu sprawozdawczego w niektórych jednostek objętych konsolidacją (np. w Parlamencie Europejskim i Komitecie Regionów) oraz w Komisji, aby uniknąć konieczności dokonywania korekt po przedstawieniu wstępnej wersji sprawozdania finansowego.

1.24.

Jakkolwiek aspekty, których dotyczy ta uwaga, nie mają wpływu na wiarygodność i rzetelność skonsolidowanego sprawozdania finansowego, Komisja będzie w dalszym ciągu dokładać starań zmierzających do nieustannego ulepszania swoich procedur związanych z zamykaniem okresu sprawozdawczego.

1.25.

Ponadto Trybunał zauważył różnice w podejściu do pewnych kwestii wśród jednostek objętych konsolidacją oraz wśród dyrekcji generalnych Komisji (np. rozliczenia międzyokresowe bierne za niewykorzystane urlopy, które są uwzględniane przez niektóre agencje i instytucje, ale nie przez Komisję i Parlament Europejski; umowy wieloletnie inne niż umowy leasingu operacyjnego, wykazane po raz pierwszy w pozycji zobowiązań warunkowych przez Radę, ale nie przez inne jednostki objęte konsolidacją; brak systematycznego rozdziału kwot odnoszących się do wartości gruntów i budynków oraz brak zobowiązania warunkowego na wypadek konieczności podwyższenia grupy zaszeregowania znacznej liczby pracowników zatrudnionych w grupie zaszeregowania niższej niż wymieniona w ogłoszeniu o konkursie, którego są laureatami, zależnie od rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Europejskim Sądem Pierwszej Instancji).

1.25.

Aspekty wymienione przez Trybunał nie mają wpływu na wiarygodność i rzetelność skonsolidowanego sprawozdania finansowego. Komisja zbada jednak kwestie niewykorzystanych urlopów i umów wieloletnich. Pozostałe różnice odnotowane przez Trybunał wynikają stąd, że poszczególne skonsolidowane podmioty przy podejmowaniu decyzji księgowych muszą rozpatrywać różne wskaźniki istotności. Ponadto nieliczne przypadki, w których nie było możliwości rozgraniczenia wartości gruntów i budowli (w niektórych przedstawicielstwach Komisji i kilku innych skonsolidowanych organach) są wyraźnie spowodowane raczej brakiem informacji na poziomie indywidualnego podmiotu niż brakiem spójności podejścia księgowego stosowanego przez skonsolidowane podmioty.

1.26.

W skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym Wspólnot Europejskich operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka (211 mln euro na dzień 31 grudnia 2006 r.) są sklasyfikowane w bilansie w pozycji „Inwestycje” (inwestycje dostępne do sprzedaży). Są one wykazywane po kosztach historycznych pomniejszonych o wszelkie rezerwy na utratę wartości, ponieważ nie można obecnie dokonać wiarygodnej wyceny ich wartości godziwej. Chociaż taka metoda wyceny jest w tych okolicznościach dopuszczalna, nie jest ona stosowana konsekwentnie. Trybunał znalazł przypadki, w których Komisja nie została powiadomiona o wstępnych szacunkach utraty wartości, którymi dysponował zarządzający operacjami (Europejski Bank Inwestycyjny), na łączną kwotę 21 mln euro (patrz: pkt 11.10–11.11).

1.26.

Standardy sprawozdawczości i rachunkowości zmieniły się w znacznym stopniu w okresie obowiązywania programu MEDA (które obejmują te operacje kapitału ryzyka). Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) i Komisja korzystają z dotychczasowych dokonań i obecnie wspólnie przeprowadzają przegląd sytuacji, szukając rozwiązań najbardziej efektywnych pod względem kosztów i biorąc także pod uwagę dostępne informacje zawarte w umowach podpisanych z beneficjentami końcowymi wiele lat temu (a więc nieuwzględniających obecnych standardów sprawozdawczości).

1.27.

Kontrola reprezentatywnej próby 150 transakcji prefinansowania z populacji zapisów dotyczących prefinansowania, które wprowadzono do systemu księgowego, wykazała istotny poziom błędów pod względem częstości i wpływu finansowego w odniesieniu do tej pozycji bilansu. Jednakże poziom ten nie jest globalnie istotny. Do najczęściej występujących rodzajów błędów zaliczyć można:

—

księgowanie prefinansowania w błędnej kwocie,

—

księgowanie kwot prefinansowania pomimo ich rozliczenia przed końcem roku.

1.28.

Ponadto w wyniku dodatkowych prac kontrolnych związanych z identyfikacją i zatwierdzaniem prefinansowania wykryto następujące problemy w zakresie kompletności/dokładności bilansu zamknięcia:

1.28.

—

należy dokonać przeglądu wskazówek dotyczących zasad księgowania niezapłaconych faktur końcowych oraz powiązanego z nimi rozliczania prefinansowania w celu zagwarantowania zharmonizowanego podejścia wśród służb Komisji,

—

Te instrukcje poddano szczegółowemu przeglądowi w lipcu 2007 r. W przypadku ograniczonej liczby przedmiotowych faktur, wyciągnięto wniosek, że podejście księgowe zastosowane przez wszystkie służby Komisji w odniesieniu do zamknięcia rachunków na koniec 2006 r. jest najbardziej odpowiednie z możliwych. Takie samo podejście zostanie przyjęte w odniesieniu do następnego zamknięcia rachunków na koniec 2007 r.

—

nakazy odzyskania środków nie są systematycznie wydawane w przypadkach, gdy w wyniku rozliczenia prefinansowania okazuje się, że należy odzyskać środki od beneficjenta. Prowadzi to do zawyżenia prefinansowania i zaniżenia należności o kwotę, której wysokości nie można dokładnie określić,

—

Kwoty prefinansowania zasadniczo nie podlegają odzyskaniu, lecz są przeznaczone do wykorzystania przez beneficjentów w czasie realizacji ich umów. Odzyskiwanie ma miejsce w nielicznych przypadkach, gdy beneficjenci nie wywiązują się ze swoich zobowiązań lub jeżeli występują niewielkie rozbieżności między kwotami zapłaconymi a końcowymi kosztami kwalifikowalnymi.

—

badania dotyczące utraty wartości, prowadzone w celu zmniejszenia wartości prefinansowania do kwoty odzyskiwalnej, były niewystarczające, co doprowadziło do prawdopodobnego zawyżenia prefinansowania i analogicznego zaniżenia wydatków z tytułu zmniejszenia wartości prefinansowania (25).

—

Badania dotyczące utraty wartości nie zostały uznane za priorytetowe ponieważ większość dyrekcji generalnych ma do czynienia z podmiotami publicznymi, a także ze względu na istnienie gwarancji bankowych i stosunkowo niewielką liczbę nakazów odzyskania środków finansowych, wydanych w przeszłości. W przyszłości w dalszym ciągu będzie się poświęcać uwagę tej kwestii, w celu potwierdzenia słuszności przyjętych założeń.

1.29.

W odniesieniu do wydatków z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Komisja wprowadziła nową procedurę odzyskiwania środków, która obejmuje tabele do prezentacji kont dłużników (26). Wyniki prac Trybunału odnoszące się do kont dłużników kwestionują kompletność tych tabel (27) (patrz: pkt 5.61 i 5.62).

1.29.

Istnieje wyraźny związek między tymi tabelami a księgami dłużników agencji płatniczych. Nowe wytyczne Komisji obowiązujące od 2007 r. wymagają od jednostek certyfikujących uzgodnienia zapisów w księdze dłużników z tabelami i przedłożenia wyjaśnień dotyczących wszelkich stwierdzonych rozbieżności.

1.30.

Dla posłów do Parlamentu Europejskiego pochodzących z krajów, których władze nie zapewniają programu emerytalno-rentowego, Prezydium Parlamentu Europejskiego przyjęło tymczasowy program emerytalno-rentowy w oczekiwaniu na ustanowienie ostatecznego wspólnotowego programu emerytalno-rentowego dla wszystkich posłów (28). Jednakże zobowiązanie z tytułu tych praw emerytalno-rentowych nie jest wykazane w skonsolidowanym bilansie. Wobec braku oszacowania aktuarialnego w odniesieniu do tych praw emerytalno-rentowych, finansowego wpływu na (rezerwę na) „Świadczenia pracownicze” i na wynik ekonomiczny nie można określić.

1.30.

Przyszłość tego tymczasowego programu emerytalno-rentowego jest obecnie przedmiotem rozważań. W związku z brakiem pewności co do jego dalszych losów oraz wobec braku oszacowania aktuarialnego nie ma możliwości ujęcia konkretnych ustaleń w sprawozdaniu rocznym.

1.31.

Kontrola reprezentatywnej próby 150 faktur/zestawień poniesionych wydatków z populacji wszystkich zaksięgowanych zobowiązań wykazała istotny poziom błędów pod względem częstości i wpływu finansowego w odniesieniu do tej pozycji bilansu. Jednakże poziom ten nie jest globalnie istotny. Większość błędów dotyczy księgowania faktur lub zestawień poniesionych wydatków w błędnej kwocie.

1.31.

Trybunał dopatrzył się niewielu błędów.

1.32.

Uchybienia w procedurach rozdzielania okresów sprawozdawczych (patrz: pkt 1.18) doprowadziły do nieprawidłowości we wstępnych wersjach sprawozdań, które zostały skorygowane w ostatecznych wersjach.

1.32.

W 2006 r. Komisja udoskonaliła sposób szacowania kwot transakcji ustalonych w wyniku rozdzielenia okresów sprawozdawczych dzięki następującym działaniom:

—

opracowano nowe sprawozdanie dotyczące rozdzielania okresów sprawozdawczych,

—

dopracowano techniki rozdzielania okresów sprawozdawczych,

—

przekazano służbom nowe procedury i listę kontrolną,

—

dyrekcje generalne opracowały ogólny dokument poświęcony metodologii rozdzielania okresów sprawozdawczych, a grupy złożone z kilku pokrewnych dyrekcji generalnych zorganizowały warsztaty,

—

Dyrekcja Generalna ds. Budżetu przeprowadziła kontrole na miejscu w wybranych dyrekcjach generalnych,

—

kilka jednostek Służby Audytu Wewnętrznego Komisji wzięło udział w ocenie rozdzielania okresów sprawozdawczych.

1.33.

Aktywa ogółem wzrosły z 58,7 mld euro w 2005 r. do 67 mld euro, a pasywa ogółem wzrosły z 120,9 mld euro do 131,8 mld euro. Różnica zostanie sfinansowana z już przyznanych lub przyszłych środków budżetowych. Jak wcześniej wspomniano (29), zróżnicowany charakter zobowiązań, które mają być sfinansowane z kwot należnych od państw członkowskich powinien zostać przedstawiony bardziej szczegółowo, w szczególności należy podać lata, w których przypada ich termin zapadalności.

1.33.

Obecne rozgraniczenie kwot należnych od państw członkowskich, na kwoty długoterminowe i krótkoterminowe jest wystarczające, szczególnie w powiązaniu z podziałem na aktywa i pasywa długoterminowe/krótkoterminowe, wykazane w bilansie.

1.34.

W porównaniu z rokiem 2005, informacja dodatkowa do sprawozdania finansowego zawiera uzupełniające informacje o tym, że niektóre transakcje zostaną prawdopodobnie skorygowane w późniejszym terminie przez departamenty Komisji lub państwa członkowskie. Niemniej jednak, tak jak miało to miejsce w przeszłości, w informacji dodatkowej nadal nie określono kwot (ani obszarów) wydatków, które zostały zaakceptowane przez Komisję ani kwot (i obszarów) wydatków, które mogą podlegać dalszej weryfikacji i rozliczeniu rachunków (30).

1.34.

Rozporządzenie finansowe i uregulowania dotyczące sektora rolnictwa i funduszy strukturalnych przyznają Komisji prawo do przeprowadzania kontroli wszystkich wydatków przez wiele lat po ich poniesieniu. Ze sprawozdania finansowego nie powinna wynikać sugestia, że w związku z tym prawem wszystkie przedmiotowe wydatki pozostają do zatwierdzenia. Jeżeli kwoty podlegające ewentualnemu odzyskaniu dają się ująć w formie ilościowej, są one podawane w uwagach 5.3 i 5.4 do sprawozdania skonsolidowanego.

1.35.

W wyniku wniosku zgłoszonego w tym zakresie przez Trybunał, informacja dodatkowa do rachunku zysków i strat za rok 2006 (31) zawiera więcej informacji o kwotach odzyskanych w związku z nielegalnymi lub nieprawidłowymi transakcjami, zwłaszcza na poziomie beneficjentów/odbiorców końcowych, gdzie występuje ponad 90 % wszystkich błędów. Konieczne są jednak dalsze działania, aby zapewnić kompletność i wiarygodność danych księgowych oraz informacji przedstawionych w informacji dodatkowej (patrz: pkt 2.23 do 2.25).

1.35.

System księgowy ABAC jest dostosowywany w taki sposób, by można było zwiększyć ilość zapisywanych informacji dotyczących odzyskiwanych środków. Według planu te udoskonalenia mają być wdrożone w sprawozdaniu finansowym za 2008 r.

1.36.

Szczegółowe uzgodnienie pomiędzy wynikiem budżetowym a ekonomicznym jest niezbędne dla uzyskania wystarczającej pewności co do wiarygodności rozliczeń. Jednak w uzgodnieniu przedstawionym Trybunałowi w lipcu 2007 r. nadal występują niewyjaśnione drobne różnice. Ponadto, zrozumiałość rocznego sprawozdania finansowego byłaby lepsza, gdyby zawarto w nim tabelę przedstawiającą takie uzgodnienie.

1.36.

Komisja przyznaje, że procedury uzgadniania wymagają udoskonalenia. Zostaną podjęte działania mające na celu wyeliminowanie zidentyfikowanych niedociągnięć. Ponadto Komisja rozważy możliwość włączenia pełnego uzgodnienia do sprawozdania rocznego.

1.37.

Kwota nierozliczonych nakazów odzyskania środków w pozycji „Nierozliczone” w tabelach budżetowych za rok 2005 (6 175 mln euro) (32) nie zgadza się z odpowiadającą jej kwotą powstałych należności przeniesionych z poprzedniego roku w pozycji „Powstałe należności” w rocznym sprawozdaniu finansowym za rok 2006 (6 180 mln euro) (33). Stanowi to naruszenie zasady ciągłości i dlatego należało tę kwestię wyjaśnić przed sporządzeniem sprawozdania.

1.37.

Różnica w wysokości 5 mln euro wynika z korekt w księgowości budżetowej podmiotu skonsolidowanego, dotyczących poprzedniego roku.

1.38.

Dynamicznie zmieniające się środowisko kontroli oraz zdobyte w ciągu ostatnich dwunastu lat doświadczenia zdecydowały o konieczności dalszego rozwoju i modyfikacji metodyki leżącej u podstaw DAS. Głównym elementem zmienionego podejścia w zakresie DAS jest model pewności, który opiera się na dwóch głównych źródłach dowodów:

a)

badaniu funkcjonowania systemów nadzoru i kontroli stosowanych przy pozyskiwaniu i wydatkowaniu funduszy europejskich przez instytucje wspólnotowe, państwa członkowskie i państwa trzecie; badanie to ma na celu zgromadzenie reprezentatywnych informacji na temat wdrożenia i funkcjonowania kluczowych mechanizmów kontrolnych pod względem ich zdolności do zapobiegania błędom lub ich wykrywania i korygowania;

b)

kontrolach reprezentatywnych prób transakcji związanych z dochodami i wydatkami aż do poziomu beneficjenta końcowego, mających na celu uzyskanie bezpośrednich dowodów w zakresie legalności i prawidłowości płatności.

1.39.

Te podstawowe źródła mogą zostać uzupełnione dwoma innymi źródłami:

a)

analizą rocznych sprawozdań z działalności oraz oświadczeń dyrektorów generalnych Komisji, a także ich podsumowania, w którym stwierdza się, czy Komisja ma wystarczającą pewność, że funkcjonujące systemy zapewniają legalność/prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń;

b)

badaniem pracy innych kontrolerów określonych jako kontrolerzy niezależni od wspólnotowego procesu zarządzania i kontroli (np. najwyższe organy kontroli państw członkowskich lub państw trzecich) (34).

1.38–1.39.

Roczne poświadczenie wiarygodności Trybunału oraz inne prace audytorskie, a także zalecenia są nieocenionym źródłem informacji dla Komisji i dokłada ona starań, by postępować, ściśle przestrzegając zaleceń.

1.40.

Podobnie jak w latach ubiegłych, we wnioskach z poszczególnych ocen szczegółowych stwierdza się, że w obszarach, w których systemy nadzoru i kontroli są, jako całość, stosowane właściwie i prawidłowo, przeprowadzone przez Trybunał badania bezpośrednie wykazały, że ryzyko występowania istotnych błędów w zakresie legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń było ograniczone (patrz: pkt 4.28, 5.6 dotyczące IACS, 8.31 dotyczący przedstawicielstw, 9.23 z wyjątkiem SAPARD oraz 10.6). W ocenie Trybunału wpływ finansowy błędów występujących w tych obszarach wynosi poniżej 2 % populacji w ujęciu wartościowym (patrz: tabela 1.2 ). Ponadto dokonany przez Trybunał przegląd oświadczeń dyrektorów generalnych i delegowanych urzędników zatwierdzających potwierdził, że nie było konieczności przedstawienia zastrzeżeń lub przedstawione zastrzeżenia nie były istotne (patrz: pkt 2.11 do 2.12).

1.40.

Komisja uważa, że w 2006 r. osiągnięto postęp w stosowaniu systemów nadzoru i kontroli, jednak przyznaje, że należy podejmować dalsze działania. Realizacja planu działań w kierunku zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej i jego przypuszczalny pozytywny wpływ w przyszłości na uzyskiwanie pewności dostarczanej przez systemy również świadczą o gotowości Komisji do wprowadzania jeszcze większych udoskonaleń.

1.41.

W obszarach, gdzie kontrola Trybunału wskazała, że systemy nadzoru i kontroli są w najlepszym przypadku jedynie częściowo zadowalające, przeprowadzone przez Trybunał badania bezpośrednie ponownie wykazały istotny poziom błędów (patrz: pkt 5.65 do 5.78 dotyczące obszarów nieobjętych IACS, 6.37 do 6.39, 7.30 i 7.31, 8.31 oraz 8.32 dotyczące organizacji wdrażających, a także 9.23 dotyczący SAPARD). W ocenie Trybunału wpływ finansowy błędów występujących w tych obszarach stanowi ponad 2 % populacji w ujęciu wartościowym (patrz: tabela 1.2 ). Ponadto dokonany przez Trybunał przegląd oświadczeń dyrektorów generalnych potwierdził, że w obszarach tych przedstawiono istotne zastrzeżenia lub też, zdaniem Trybunału, zastrzeżenia takie powinny były zostać przedstawione (patrz: pkt 2.11 do 2.12 i 2.13 do 2.17).

1.41.

Wydatki finansowane z funduszy Wspólnoty w tych obszarach budżetowych podlegają wielu procesom kontrolnym, z których część ma miejsce przed zatwierdzeniem ich przez Komisję, a część po zatwierdzeniu. Na przykład w sferze polityk wewnętrznych nieodłączne ryzyko, którym jest obarczona refundacja zawyżonych kosztów, zostało ograniczone poprzez znaczne zwiększenie liczby kontroli ex post. W przypadku organizacji realizujących pomoc zewnętrzną Komisja zapewnia natomiast, że kontrole dotyczące wniosków o płatność, składanych przez beneficjentów są przeprowadzane na najważniejszych etapach realizacji projektów, dzięki czemu można wykryć błędy w płatnościach zaliczkowych i je wyeliminować. Ustalenia Trybunału dotyczą sytuacji na konkretnym etapie przeprowadzania tych kontroli. Znaczną część błędów można skorygować poprzez operacje w ramach wieloletniego systemu korekt.

1.42.

Oceny szczegółowe wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej, polityk strukturalnych i polityk wewnętrznych wskazują, że skomplikowane lub niejasne kryteria kwalifikowalności lub złożone wymogi prawne mogą znacząco wpływać na legalność i prawidłowość transakcji (patrz: pkt 5.44 dotyczący wydatków na rozwój obszarów wiejskich, pkt 6.29 dotyczący polityk strukturalnych i pkt 7.11 dotyczący polityk wewnętrznych). Na przykład, przeprowadzona przez Trybunał kontrola systemowa wykazała wysoką podatność działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich na błędy w związku z często skomplikowanymi warunkami kwalifikowalności (38). Z drugiej strony, struktura i wdrożenie systemu płatności jednolitych ogranicza ryzyko nieprawidłowych płatności. Niemniej jednak, ogólny poziom błędów w całości wydatków rolnych kształtuje się nadal powyżej progu istotności.

1.42.

Czasami osiągnięcie celów polityki wymaga szczegółowych uregulowań, Komisja rozumie jednak potrzebę upraszczania zasad na tyle, na ile pozwalają na to względy warunkujące osiąganie tych celów. Jeżeli wymogi prawne są złożone, Komisja dostarcza wskazówek w celu uproszczenia i wyjaśnienia ich stosowania. Unikanie błędów również w znacznej mierze zależy od wskazówek, udzielanych przez organy państw członkowskich instytucjom realizującym programy i beneficjentom, co do efektywności kontroli, oraz świadomości beneficjentów, że nieprzestrzeganie wymogów może doprowadzić do utraty dotacji. Komisja zachęca państwa członkowskie do podejmowania działań w tych trzech obszarach w ramach planu działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej.

2.1.

W tym rozdziale opisano działania, które Komisja podjęła w 2006 r., aby zwiększyć skuteczność systemów nadzoru i kontroli w jej dyrekcjach generalnych w celu zagwarantowania legalności i prawidłowości transakcji wynikających z realizacji budżetu UE. W rozdziale zbadano przede wszystkim:

—

stopień, w jakim oświadczenia kierownictwa zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności i oświadczeniach dyrektorów generalnych oraz w podsumowaniu Komisji znajdują potwierdzenie w ustaleniach kontroli Trybunału (pkt 2.3–2.18),

—

informacje na temat odzyskiwania środków oraz korekt finansowych (pkt 2.23–2.30).

2.1.

Działania podjęte w 2006 r. obejmowały przystąpienie do realizacji planu działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej. Dotychczasowe postępy opisano w pierwszym sprawozdaniu z postępów w marcu 2007 r. Poprawiono wytyczne dla rocznych sprawozdań z działalności, obejmujące prezentację przeprowadzanych przez służby strategii kontroli i wyników tych kontroli oraz prezentację wskaźników prawidłowości transakcji i ich zgodności z prawem (nieobowiązującą w 2006 r.).

2.2.

Rozdział zawiera również uwagi na temat planu działania Komisji na rzecz zintegrowanych ram kontroli (pkt 2.19–2.22) oraz przegląd funkcjonowania systemów nadzoru i kontroli w Komisji (pkt 2.31–2.34).

2.3.

Oprócz sprawozdania z osiągnięć w poszczególnych dziedzinach polityki (1) Komisja przyjęła sprawozdanie podsumowujące za 2006 r (2). dotyczące osiągnięć w zakresie zarządzania, w którym stwierdza, że „pomimo ograniczeń opisanych w rocznych sprawozdaniach z działalności za rok 2006 funkcjonujące systemy kontroli wewnętrznej gwarantują wystarczającą pewność co do legalności i prawidłowości działań, za które Komisja ponosi ogólną odpowiedzialność na mocy art. 274 Traktatu WE”.

2.4.

Dokonana przez Komisję ocena pewnych kwestii przekrojowych jest zgodna z analizą Trybunału w odniesieniu do wniosków na temat bezpośredniego zarządzania scentralizowanego w dziedzinie badań naukowych (patrz: pkt 2.12), potrzeby wprowadzenia uproszczeń (patrz: pkt 1.42), ciągłych starań w celu opracowania wskaźników legalności i prawidłowości (patrz: pkt 2.18) oraz dalszego podnoszenia jakości rocznych sprawozdań z działalności (patrz: pkt 2.7 i 2.9). Jednakże w przypadku pewnych dziedzin wspólnej polityki rolnej, działań strukturalnych oraz pewnych obszarów działań zewnętrznych kontrola Trybunału wykazała poważne uchybienia w systemach nadzoru i kontroli, wykraczające poza zastrzeżenia zgłoszone przez dyrektorów generalnych w ich oświadczeniach towarzyszących rocznym sprawozdaniom z działalności (patrz: pkt 2.13–2.17). Ponadto analiza Komisji dotycząca pozostałych problemów związanych z wiarygodnością rozliczeń, zwłaszcza na poziomie lokalnych systemów pomocniczych, nie była kompletna (patrz: pkt 1.13–1.17).

2.4.

Dyrektorzy generalni zgłaszają w swoich oświadczeniach zastrzeżenia, w przypadku gdy zgromadzone przez nich informacje oraz informacje z kontroli funkcjonowania systemów w państwach członkowskich wskazują na znaczne nieprawidłowości, stanowiące istotne zagrożenie dla budżetu Wspólnoty, których nie można odpowiednio wyeliminować za pomocą zwyczajnych mechanizmów naprawczych w ramach systemu kontroli. Ponadto dyrektorzy generalni mogą wnieść zastrzeżenie w przypadku poważnego zagrożenia dla reputacji instytucji wspólnotowych. Dyrektorzy generalni, o których wspomina Trybunał, nie zgłaszali zatem zastrzeżeń, gdy stwierdzili prawidłowe podejście do zarządzania danym ryzykiem, natomiast oceny swoje uzasadnili w rocznych sprawozdaniach z działalności.

2.5.

W sprawozdaniu podsumowującym Komisja oświadcza, że „w niektórych przypadkach” różnica między poziomem pewności, którą w ocenie Trybunału można uzyskać dzięki systemom kontroli wewnętrznej, a poziomem pewności określonym przez właściwych dyrektorów generalnych wynika głównie z odmiennych interpretacji typologii i wpływu błędów i/lub oceny uchybień występujących w systemach. W opinii Trybunału ta rozbieżność odzwierciedla głównie fakt, że przeprowadzona przez Komisję ocena osiągnięć z zakresu zarządzania nie uwzględnia w wystarczającym stopniu wpływu stałych uchybień w kontroli, mimo że większość z nich wymieniono w różnych planach działania oraz rocznych sprawozdaniach z działalności (patrz pkt 2.11 i 2.19–2.22).

2.5.

W sprawozdaniu podsumowującym Komisja wskazała, że ocena poziomu pewności, którą można uzyskać dzięki systemom kontroli wewnętrznej, uwzględnia również wieloletni charakter tej kontroli, umożliwiający korekty po wypłaceniu funduszy. Uwzględnia także środki naprawcze, mające wyeliminować uchybienia w kontroli.

2.6.

Na przykład, jak stwierdzono już w sprawozdaniu rocznym za rok budżetowy 2005 (3), kontrole Trybunału wykazały, że w niektórych dziedzinach istniejące systemy nadzoru i kontroli nie zapewniają zapobiegania błędom ani ich szybkiego wykrywania i korygowania (patrz: pkt 5.76, 6.39, 7.30, 8.31 (4) i 9.23). Komisja twierdzi, że jej służby stosują system wieloletni, w którym błędy z danego roku można wykryć i skorygować w kolejnych latach. Mimo tych argumentów Komisja nie dysponuje właściwymi i wiarygodnymi informacjami na temat korekt wprowadzonych na poziomie beneficjentów końcowych (patrz: pkt 2.23–2.30).

2.6.

W obszarze wydatków na rolnictwo wyniki kontroli na poziomie beneficjentów końcowych, zgłoszone przez państwa członkowskie Komisji oraz opublikowane w odpowiednim rocznym sprawozdaniu z działalności, wskazują zakres nieprawidłowości w płatnościach na wydatki w sektorze rolnictwa. Aby zwiększyć poziom pewności, jaki można uzyskać na podstawie tych informacji, od 2007 r. Komisja wdrożyła zalecenia Trybunału, zobowiązując jednostki certyfikujące, by w szerszym zakresie weryfikowały i zatwierdzały wyniki inspekcji oraz kontrole po dokonaniu płatności.

2.7.

Wytyczne (5) do sporządzania rocznych sprawozdań z działalności za 2006 r. oraz ocena partnerska (6) wskazują, że centralne służby Komisji stale dokładają starań, aby jasno określić związek między skutecznością systemów kontroli wewnętrznej a podstawą, na której opierają się oświadczenia dyrektorów (7) oraz dostarczają ogólnych informacji o sposobie prezentacji najważniejszych wskaźników legalności i prawidłowości (8).

2.8.

W oświadczeniach dołączonych do rocznych sprawozdań z działalności dyrektorzy generalni muszą określić, czy zasoby przeznaczone na poszczególne działania zostały wykorzystane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami, a także czy mechanizmy kontroli wewnętrznej wprowadzone w podlegających im departamentach pozwalają uzyskać wystarczającą pewność, że transakcje leżące u podstaw rozliczeń są legalne i prawidłowe. W przypadku istotnych uchybień lub nieprawidłowości kontroli wewnętrznych dyrektorzy zobowiązani są opatrzyć oświadczenia zastrzeżeniami (9) i sporządzić plany działań naprawczych.

2.8.

Połączenie tych dwóch zasad (wystarczająca pewność co do należytego zarządzania finansami oraz prawidłowości i legalności transakcji) skutkuje określonym „bilansem” ryzyka i kontroli, możliwym do zaakceptowania przez kierownictwo, nawet w przypadku kiedy niemożliwe jest zapewnienie „całkowitej pewności” oraz „całkowitej prawidłowości i legalności transakcji”.

2.9.

Przeprowadzona przez Trybunał analiza rocznych sprawozdań z działalności i oświadczeń dyrektorów generalnych za rok budżetowy 2006 wykazała, że kryteria istotności, a także określenie zastrzeżeń i ich wpływu na poziom uzyskanej pewności, były na ogół (10) klarowne. Kontrola Trybunału wykazała również, że ogólnie poprawiła się jakość oceny mocnych i słabych stron systemów nadzoru i kontroli, przedstawianej w rocznych sprawozdaniach z działalności (11).

2.9.

Komisja spodziewa się dalszej poprawy w 2007 r., głównie za sprawą powszechnego stosowania wzoru kontroli wewnętrznej w rocznych sprawozdaniach z działalności, wprowadzającego wyraźniejsze powiązania między systemami kontroli a pewnością. Komisja będzie kontynuowała wysiłki ukierunkowane na poprawę kryteriów znaczenia i wzmocnienie podstaw pewności, tam gdzie będzie zachodziła taka potrzeba.

2.10.

Wszyscy dyrektorzy generalni stwierdzili, że uzyskali wystarczającą pewność co do tego, że przydzielone im środki zostały wykorzystane na wyznaczone cele oraz że mechanizmy kontroli wewnętrznej, jakie zostały przez nich wdrożone, zapewniły legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń.

2.11.

Trybunał odnotował, że 15 z 40 oświadczeń zawiera co najmniej jedno zastrzeżenie. Łączna liczba zastrzeżeń spadła z 31 (w 2005 r.) do 20 (w 2006 r.) (12). Większość z nich odnosi się do uchybień, które wykryto już w poprzednich latach (13), i dotyczy głównie legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń. Najważniejsze zastrzeżenia w kontekście DAS przedstawiono w  tabeli 2.1 .

2.12.

W odniesieniu do zasobów własnych, polityk wewnętrznych (w tym badań naukowych), strategii przedakcesyjnej (19) i wydatków administracyjnych (patrz: tabela 2.1 oraz pkt 4.28, 7.30, 9.23, 10.15,10.16 i 10.25) roczne sprawozdania z działalności są na ogół zgodne z wnioskami ze szczegółowych ocen DAS.

2.13.

Z drugiej strony w odniesieniu do znacznych części budżetu UE dyrektorzy generalni oceniają legalność i prawidłowość wydatków UE bardziej pozytywnie niż wynikałoby to z ustaleń kontroli Trybunału.

2.13.

Kontrola Trybunału dotyczy prawidłowości i legalności transakcji zaksięgowanych w danym roku. Dyrektorzy generalni poświadczają uzyskaną pewność odnośnie do funkcjonowania wieloletnich systemów kontroli w tym roku. Nie można powiedzieć, by Komisja nie uwzględniała odpowiednio słabych stron systemu, które mogą skutkować wykorzystaniem środków niespełniającym wymaganych warunków, ponieważ z czasem zwiększa uzyskiwaną pewność, uwzględniając przy tym środki naprawcze podejmowane w celu wyeliminowania takich słabych stron, oraz zdolność wieloletniego systemu do korygowania błędów po wypłaceniu funduszy.

2.14.

Jeśli chodzi o wspólną politykę rolną, pewność wynikająca z oświadczenia Dyrektora Generalnego ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (patrz: tabela 2.1 ) pod pewnymi istotnymi względami nie jest całkowicie zgodna z ustaleniami Trybunału. Na poparcie swojego oświadczenia Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich stosuje model pewności. Elementy tego wzoru wymieniono w rocznym sprawozdaniu z działalności (20). Kontrola Trybunału wykazała uchybienia, które wpływają na każdy z tych elementów i obniżają poziom pewności, jaką można uzyskać na podstawie oświadczenia. Uchybienia te to głównie uzyskiwanie pewności na podstawie elementów niezwiązanych z wydatkami za rok 2006 (21), wykorzystywanie prognoz i przyszłych korekt (aktywów warunkowych) w odniesieniu do bieżącego roku oraz uwzględnianie kosztów korekt finansowych pokrywanych przez państwa członkowskie, a nie przez beneficjentów, którym wypłacono nienależne sumy (patrz: pkt 5.63–5.64).

2.14.

Komisja zauważa, że ogólna liczba błędów wyraźnie się zmniejszyła, natomiast w przypadku części wydatków z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej na rozwój obszarów innych niż wiejskie, stanowiącej ponad 85 % wszystkich wydatków, poziom błędów jest nieznaczny. Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiejskich, środki rolno-środowiskowe charakteryzuje wysoka częstotliwość występowania istotnych błędów.

2.15.

W dziedzinie polityk strukturalnych w oświadczeniach dyrektorów generalnych ds. Polityki Regionalnej oraz Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans nie doceniono wagi wykrytych przez Trybunał poważnych uchybień w systemach zarządzania i kontroli w państwach członkowskich (patrz: pkt 6.38) oraz istotnego poziomu błędów na poziomie projektów (patrz: pkt 6.39) (patrz: tabela 2.1 ).

2.15.

W rocznych sprawozdaniach z działalności dyrektorzy generalni określają podstawę swojej oceny dotyczącej skuteczności systemu zarządzania i kontroli w państwach członkowskich oraz oceny stosowanych w danej chwili środków naprawczych, mających na celu wprowadzenie wymaganych poprawek i wskazanie poziomów ryzyka dla funduszy wspólnotowych. Oceny są oparte na wynikach szeroko zakrojonych kontroli i w dużej mierze pokrywają się z ocenami Trybunału. Zgodnie z odpowiedzią do ust. 2.6 oceny te wskazują, że około 10 % systemów kontroli charakteryzuje się poważnymi uchybieniami, przez co systemy te stanowią źródło wysokiego ryzyka. W takich sytuacjach można zawiesić płatności dla państw członkowskich i narzucić korekty finansowe, jeżeli państwo członkowskie nie dokonuje ich samodzielnie. Komisja podtrzymuje opinię, że dużą część stwierdzonych błędów można skorygować za pomocą wieloletnich mechanizmów naprawczych w ramach systemu.

2.16.

Trybunał podaje także w wątpliwość, czy dokonana przez Dyrektora Generalnego ds. Polityki Regionalnej całościowa ocena Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Funduszu Spójności jest zgodna z jego zastrzeżeniami wobec funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli, odpowiednio w 10 i dziewięciu państwach członkowskich (22). Ta sama sytuacja występuje w Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans (23). Ponadto Trybunał odnotował, że w jej rocznym sprawozdaniu z działalności stwierdzono, iż nie sformułowano „opinii kontrolnej” na temat 17,5 % wydatków z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) za okres programowania 2000–2006; dyrektor generalny oparł swoją pewność na oświadczeniach kierownictwa.

2.16.

Chociaż służby ds. zarządzania i kontroli Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej zgłosiły zastrzeżenia odnośnie do systemów w wielu państwach członkowskich, w związku z istotnymi uchybieniami wpływającymi na kluczowe elementy systemów tych państw, to na podstawie podejmowanych środków naprawczych oraz uwzględniając wieloletnie funkcjonowanie procedur kontroli, stwierdzono, że uchybienia nie były tak istotne, by można było sformułować formalne zastrzeżenie w stosunku do oświadczenia dyrektora generalnego. Jeśli chodzi o Europejski Fundusz Społeczny, Komisja stoi na stanowisku, że ogólna ocena dotycząca systemów wydana przez Dyrektora Generalnego ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans pokrywa się z zastrzeżeniami do programów w siedmiu państwach członkowskich. Lukę wynikającą z faktu, że nie wszystkie operacje zostały objęte kontrolą, należy wypełnić oświadczeniami kierownictwa, gdyż coroczna kontrola wszystkich operacji jest niemożliwa.

2.17.

Ani roczne sprawozdanie z działalności, ani oświadczenie Biura Współpracy EuropeAid (patrz: tabela 2.1 ) nie odzwierciedlają w wystarczającym stopniu wykrytego przez Trybunał istotnego poziomu błędów oraz uchybień w systemach nadzoru i kontroli, które mają zapewniać legalność i prawidłowość transakcji na poziomie organizacji wdrażających projekty w obszarze działań zewnętrznych (patrz: pkt 8.31 i 8.32).

2.17.

System kontroli wewnętrznej Komisji stara się zapewnić równowagę pomiędzy kosztami kontroli i korzyściami z nich wynikającymi. Uwzględnia on wieloletni charakter wydatków na pomoc zewnętrzną, zapewniając przeprowadzanie kontroli wniosków beneficjentów o płatność na kluczowych etapach procesu realizacji projektu, co umożliwia wcześniejsze wykrywanie błędów w płatnościach zaliczek i ich korygowanie.

2.18.

W rocznych sprawozdaniach z działalności za 2006 r. trzy czwarte dyrekcji generalnych (24) przedstawiło wskaźniki legalności i prawidłowości. Trybunał odnotował, że nie wszystkie spośród z tych wskaźników odpowiadają ogólnym kategoriom (wskaźników wyników i/lub wskaźników wpływu) określonym w wytycznych przygotowanych przez centralne służby Komisji. Trybunał uważa, że na poziomie dyrekcji generalnych nadal konieczne są dodatkowe starania w celu zmierzenia skuteczności systemów nadzoru i kontroli, a także legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń (patrz: pkt 2.31–2.34).

2.18.

Chociaż dyrektorzy generalni nie byli zobowiązani do podania wskaźników prawidłowości i legalności transakcji w swoich sprawozdaniach z działalności za 2006 r., na podstawie ogólnych kategorii zalecanych w stałych instrukcjach (D(2006) 12058), to sprawozdanie podsumowujące za 2006 r. zapowiada kontynuację działań ukierunkowanych na opracowanie tych wskaźników, przy zapewnieniu spójnego podejścia ze strony poszczególnych służb odpowiadających za określone obszary polityki. Stosowanie wskaźników będzie obowiązkowe, począwszy od sprawozdań z działalności za 2007 r.

2.19.

W dniu 7 marca 2007 r. Komisja przedstawiła sprawozdanie (25) z postępów w realizacji planu działania (26) na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej. Ogólne wnioski w nim zawarte są pozytywne. W sprawozdaniu stwierdzono, że Komisja poczyniła konkretne postępy w realizacji planu działania, ale wciąż pozostają do rozwiązania pewne problemy. Chociaż wystąpiły pewne opóźnienia, Komisja uważa, że do końca 2007 r. będzie dysponowała „gotowymi podstawami” właściwego zarządzania ryzykiem błędów oraz zwiększenia poziomu pewności co do legalności i prawidłowości transakcji.

2.20.

W szczegółowej analizie dołączonej do sprawozdania z postępów (patrz: tabela 2.2 ) Komisja obliczyła, że z 35 poddziałań 10 ukończono, pięć prawie ukończono, 13 było w trakcie realizacji, czterech jeszcze nie rozpoczęto, a trzy wycofano. Komisja wprowadziła także sześć nowych poddziałań, które mają być zrealizowane do końca 2007 r.

2.21.

Jak podano w sprawozdaniu rocznym za 2005 r (28). Trybunał oceni wyniki planu działania, kiedy możliwe będzie określenie jego wpływu. Trybunał odnotowuje jednak, że przygotowany przez Komisję harmonogram realizacji jej planu działania (patrz: pkt 2.19) wydaje się optymistyczny i podkreśla, że większość realizowanych działań prawdopodobnie będzie miała rzeczywisty wpływ na funkcjonowanie systemów nadzoru i kontroli Komisji dopiero w perspektywie średnio- lub długoterminowej.

2.21.

W sprawozdaniu z postępów w realizacji planu działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej (29) Komisja podkreśliła, że nowe poddziałania zostaną ukończone według pierwotnego harmonogramu dla planu działania (koniec 2007 r.) i wraz z działaniami realizowanymi aktualnie zapewnią, że do tego dnia zostaną wprowadzone ramy, co zapoczątkuje planowany wpływ zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej na pewność.

2.22.

W tabeli 2.2 przedstawiono dokonany przez Trybunał wstępny przegląd osiągnięć Komisji w realizacji działań przewidzianych w planie działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej. Z zestawienia na koniec 2006 r. wynika, że czterech działań jeszcze nie rozpoczęto, 16 było w trakcie realizacji (na etapie wdrażania), 15 (30) wymagało kontynuacji (cel nie został w pełni osiągnięty lub wpływ jeszcze się nie ujawnił), a sześć stanowiło nowe działania wprowadzone do realizacji. Trybunał uznał, że niektóre z tych działań stanowią kontynuację (lub nawiązują do) poprzednich działań ustanowionych w sprawozdaniu podsumowującym za 2005 r. i/lub wcześniej (patrz: pkt 2.29) (31).

2.22.

Realizacja planu działania w dużym stopniu przebiega według harmonogramu określonego przez Komisję, obejmującego lata 2006 i 2007. Na wiosnę 2008 r. Komisja przedstawi końcowe sprawozdanie z realizacji planu działania. Wpływ będzie widoczny przez dłuższy okres. Komisja będzie monitorowała ten wpływ na pewność, natomiast w sprawozdaniu za 2008 r. dokona pierwszej analizy wpływu na różne działania oraz sformułuje wnioski dotyczące dalszej konsolidacji zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej (patrz: COM(2007) 86).

2.23.

Podstawowym zadaniem systemów nadzoru i kontroli jest zapobieganie błędom lub wykrywanie i korygowanie błędów w transakcjach z udziałem środków budżetowych UE. Podobnie jak w poprzednich latach Trybunał wykrył podczas kontroli dowody popełnienia istotnych błędów w najważniejszych dziedzinach wydatków UE i stwierdził, że najwięcej błędów występuje na poziomie beneficjentów końcowych — skorygowanie błędów w wydatkach z budżetu UE wymagałoby zatem głównie działań na tym poziomie (32).

2.23.

W przypadku stwierdzenia nieskuteczności systemów nadzoru i kontroli oraz w sytuacji, gdy określone słabe strony zagrażają budżetowi WE, Komisja stosuje mechanizmy ustanowione w celu pełnienia przez nią obowiązków nadzoru, ukierunkowane na odzyskanie odpowiednich kwot od danego państwa członkowskiego. Motywuje to państwa członkowskie do zapewnienia odpowiednich kontroli, by uniknąć ewentualnych korekt finansowych.

2.24.

Brak jednakże wystarczających dowodów dokonanych korekt. Informacje nt. odzyskiwania środków i korekt finansowych podane w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2006 r. oraz w różnych sekcjach ostatecznego skonsolidowanego rocznego sprawozdania finansowego za 2006 r. nie zawierają wystarczających wyjaśnień, które umożliwiłyby wykazanie ryzyka powielania różnych elementów. Ponadto, ze względu na uchybienia w systemach, niemożliwe jest rozróżnienie między odzyskiwaniem nielegalnych/nieprawidłowych wydatków na poziomie beneficjentów/odbiorców końcowych a korektami pokrytymi przez państwa członkowskie ze względu na uchybienia w systemach.

2.24.

Chociaż informacje o odzyskanych kwotach i korektach finansowych w sektorze rolnym są ogólnie odpowiednie, to w innych sektorach aspekt ten wymaga udoskonaleń. Działanie 11N w ramach planu działania ukierunkowane jest między innymi na ustalenie, „czy systemy odzyskiwania środków i potrąceń działają skutecznie”, przez wskazanie kwot odzyskanych w latach 2005 i 2006 oraz sprawdzenie ich spójności z błędami stwierdzonymi podczas kontroli. W przypadku zarządzania wspólnego, działanie będzie obejmowało badanie niezawodności krajowych systemów monitorowania i sprawozdawczości.

2.25.

Przedstawione informacje są także niekompletne, ponieważ nie ukazują pełnego zakresu korekt dokonanych w wydatkach wspólnotowych ani też nie wskazują, do jakiego stopnia ich kwoty odnoszą się do wydatków poczynionych w 2006 r. (patrz: pkt 5.61 i 5.62). Dotyczy to w szczególności dziedziny działań strukturalnych zarówno na poziomie Komisji, jak i państw członkowskich, mimo że funkcjonują specjalne mechanizmy zapewniające zwrot niekwalifikowanych dotacji (np. wymiana wydatków niekwalifikowalnych na kwalifikowalne, potrącanie wydatków ze środków do odzyskania lub ograniczenie należności z tytułu przyszłych wniosków o zwrot kosztów).

2.25.

Decyzje podjęte w 2006 r. w sprawie korekt finansowych w sektorze rolnym wymieniono w rocznym sprawozdaniu z działalności Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich. W odniesieniu do każdej decyzji podano tam łączne kwoty wykluczone z finansowania przez Wspólnotę.

2.26.

W związku z potrzebą zapewnienia dostępności, kompletności i wiarygodności informacji o korygowaniu błędów Komisja zapoczątkowała w 2006 r. kilka inicjatyw.

2.27.

Oprócz działania podjętego w związku z EFOGR — Sekcja Gwarancji (patrz: pkt 5.52 i 5.61), Komisja zmieniła rozporządzenie (WE) nr 448/2001 w grudniu 2006 r (33). i wydała wskazówki na temat wymaganych informacji o dokonanych korektach i kwotach do odzyskania przez państwa członkowskie w obszarze działań strukturalnych.

2.27.

W styczniu 2007 r. Komisja wystosowała również do państw członkowskich pismo z żądaniem przekazania informacji za 2006 r. oraz łącznie — za okres obejmujący lata 2000–2006, dotyczących odzyskanych kwot i cofnięcia finansowania oraz sytuacji w zakresie kwot pozostających do odzyskania na koniec 2006 r.

2.28.

W marcu 2007 r. wprowadzono „nowe działanie (11N)” do planu działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej (patrz: pkt 2.20 i  tabela 2.2 ). Na tej podstawie Komisja zamierza ustalić, czy systemy odzyskiwania środków i potrąceń działają skutecznie poprzez wskazanie kwot odzyskanych w latach 2005 i 2006 oraz sprawdzenie ich spójności z błędami stwierdzonymi podczas kontroli. W tym kontekście, w przypadku wydatków objętych zarządzaniem bezpośrednim, Komisja opracuje typologię błędów i będzie starała się zbadać związek między błędami a odzyskanymi środkami, korektami finansowymi i korektami płatności. W odniesieniu do wydatków objętych wspólnym zarządzaniem Komisja zbada niezawodność krajowych systemów monitorowania.

2.29.

W rzeczywistości jednak działanie 11N jest kontynuacją (bądź nawiązaniem do) poprzednich horyzontalnych planów działań Komisji (34) (patrz: pkt 2.22), które uznała ona już za zrealizowane.

2.29.

Działanie 11N ma szerszy zasięg niż wcześniejsze działania, które przytacza Trybunał, ponieważ nawiązuje do wyników kontroli.

2.30.

W kilku poprzednich sprawozdaniach rocznych (35) Trybunał zwracał uwagę Komisji na problemy z dostępem do rzetelnych informacji o korygowaniu błędów. Ze względu na złożoność zagadnienia nic nie wskazuje na to, że kwestia ta została już rozwiązana ani też że zostanie rozwiązana w najbliższej przyszłości.

2.30.

Jak już wskazano w odpowiedzi do ust. 2.6, Komisja zadba o to, aby przyszłe roczne sprawozdania z działalności zawierały więcej informacji o planowanych, przeprowadzonych lub narzuconych w danym roku korektach. Komisja zwraca szczególną uwagę na opracowywanie środków zapobiegawczych na podstawie analizy przyczyn nakazania korekt. Mogą to być ogólne środki, takie jak określenie ram legislacyjnych, lub bardziej szczegółowe, jak indywidualne kontrole finansowe.

2.31.

Trybunał zbadał stosowanie standardów kontroli wewnętrznej (36) przez kilka (37) służb Komisji, chcąc ocenić nie tylko stopień realizacji minimalnych wymogów (wymogów podstawowych), lecz także skuteczność systemów zapewniających legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń (38).

2.32.

Przegląd stanu kontroli wewnętrznej w służbach Komisji w 2006 r. przedstawiony przez Dyrekcję Generalną ds. Budżetu wskazuje, że w przypadku roku budżetowego 2006 dyrekcje generalne spełniają przeciętnie 95 % podstawowych wymogów. Biorąc pod uwagę, że wymogi podstawowe pozostały w znacznej mierze niezmienione (39), Trybunał stwierdza, iż liczba spełnianych standardów kontroli wewnętrznej pozostaje na podobnym poziomie jak w 2005 r. Przeprowadzoną przez Trybunał ocenę wdrożenia standardów kontroli wewnętrznej (w zasadzie zgodną z analizą Komisji) przedstawiono w  tabeli 2.3 .

2.32.

Mimo że średnia w wysokości 95 % wydaje się stabilna i nie zmienia się, dyrekcje generalne stanęły w 2006 r. w obliczu nowych wymogów w ramach standardu kontroli wewnętrznej (ICS) nr 11 (zwłaszcza przygotowanie planów bezpieczeństwa informatycznego na podstawie analizy ryzyka systemów IT) i standardu kontroli wewnętrznej nr 15 (dwa nowe wymogi w obszarze planów zachowania ciągłości działania).

2.33.

Pomimo wysokiego poziomu zgodności z podstawowymi wymogami, systemy nadzoru i kontroli na poziomie Komisji nie ograniczają w wystarczającym stopniu ryzyka błędów — w szczególności w niektórych dziedzinach rolnictwa, polityk strukturalnych, polityk wewnętrznych, działań zewnętrznych oraz pomocy przedakcesyjnej systemy te są tylko częściowo zadowalające (patrz: pkt 5.77, 6.38, 7.30, 8.32, 9.23 i  tabela 2.4 ). Ocena ta jest zgodna z jednym z wniosków (40) zawartych w sprawozdaniu rocznym za 2006 r. sporządzonym przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisji (41).

2.33.

Należy się tego spodziewać, gdyż standardy kontroli wewnętrznej dotyczą głównie operacji w ramach samej Komisji, natomiast duża liczba błędów pojawia się w wydatkach zarządzanych przez państwa członkowskie lub organizacje wdrażające.

2.34.

Wykonany przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisji przegląd jakości prac działów audytu wewnętrznego w dyrekcjach generalnych wykazał, że większość działów audytu wewnętrznego (45) częściowo lub w całości spełnia standardy (zawodowe), ale w dalszym ciągu należy czynić starania w celu poprawy jakości audytów wewnętrznych (46). Trybunał przyjmuje do wiadomości ustalenia zawarte w tym przeglądzie i pozytywnie odnosi się do propozycji stosownych ulepszeń, w szczególności do zalecenia, aby, z jednej strony, działy audytu wewnętrznego przedstawiły ogólną ocenę systemów kontroli wewnętrznej w dyrekcjach generalnych po upływie trzyletniego okresu zakończonego w 2009 r., a po drugie, aby to samo uczyniła Służba Audytu Wewnętrznego na poziomie Komisji (47).

2.34.

Zadaniem działów audytu wewnętrznego (IAC) nie jest coroczne wydawanie opinii na temat rocznych sprawozdań z działalności dyrektorów generalnych, lecz doradzanie w opracowywaniu tych sprawozdań. Zgodnie z charakterem i zakresem prac IAC w danym roku, w ramach wkładu w przygotowanie rocznych sprawozdań z działalności, działy te powinny wyrazić swą opinię o stanie kontroli (patrz: SEC(2003) 0059).

2.35.

W roku budżetowym 2006 Trybunał odnotował dalsze ulepszenia w systemach nadzoru i kontroli Komisji, a zwłaszcza poprawę procesu przygotowywania rocznych sprawozdań z działalności oraz oświadczeń (pkt 2.7), a także poprawę w ocenie funkcjonowania systemów nadzoru i kontroli oraz w ocenie wpływu stosownych zastrzeżeń na pewność uzyskaną dzięki oświadczeniom dyrektorów generalnych (pkt 2.9 i 2.12).

2.36.

Kontrole Trybunału wykazały jednak utrzymujące się uchybienia w ocenach przedstawianych w rocznych sprawozdaniach z działalności oraz w oświadczeniach niektórych dyrektorów generalnych (pkt 2.13–2.18) i w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli (pkt 2.33 i 2.34).

2.36.

Roczne sprawozdania z działalności na ogół zawierają wyraźną ocenę efektywności systemu zarządzania i kontroli w państwach członkowskich, jak również opisują środki naprawcze, podejmowane w celu wprowadzenia wymaganych poprawek. Oceny dyrektorów generalnych różnią się od ocen Trybunału, na przykład w odniesieniu do konieczności zastrzeżeń co do uzyskanej pewności, co w dużym stopniu spowodowane jest wieloletnim charakterem systemów kontroli funkcjonujących w każdym obszarze polityki.

2.37.

Trybunał zaleca, aby Komisja kontynuowała starania na rzecz wzmocnienia systemów nadzoru i kontroli w swych dyrekcjach generalnych, skupiając się na następujących kwestiach:

2.37.

a)

dopilnowanie, aby roczne sprawozdania z działalności i oświadczenia zawierały spójną i wnikliwą ocenę systemów nadzoru i kontroli, łącznie z właściwymi wskaźnikami legalności i prawidłowości. Ocena ta powinna być zgodna ze zgłoszonymi zastrzeżeniami (pkt 2.13–2.18);

a)

W sprawozdaniu podsumowującym z 2006 r. Komisja zobowiązała się monitorować proces realizacji działań naprawczych, podjętych przez intendentów delegowanych w celu wyeliminowania podstawowych słabych stron kontroli.

b)

przeprowadzenie właściwego monitoringu stosownych działań w ramach planu działania na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej w celu zapewnienia rzeczywistego wpływu na systemy nadzoru i kontroli, w szczególności opracowanie odpowiednich i rzetelnych informacji o korygowaniu błędów na poziomie beneficjentów końcowych (pkt 2.19–2.30);

b)

Na wiosnę 2008 r. Komisja przedstawi końcowe sprawozdanie z realizacji planu działania. Sprawozdanie będzie zawierało wstępną analizę wpływu różnych działań na pewność, a także wnioski dotyczące dalszej konsolidacji zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej.

c)

zwiększenie skuteczności systemów nadzoru i kontroli w celu dostatecznego ograniczenia ryzyka błędów (pkt 2.33 i 2.34).

c)

Komisja zgadza się z zaleceniem i podejmuje działania, by zapewnić efektywne pod względem kosztów wykorzystanie zasobów na potrzeby kontroli. Postara się również, by koszty kontroli były uzasadnione pod względem odnotowanego współczynnika błędów, skutków odstręczających i innych korzyści w kategoriach jakościowych.

Komisja będzie kontynuowała wysiłki na rzecz udoskonalenia systemów nadzoru i kontroli, ze szczególnym uwzględnieniem dalszego zmniejszenia ryzyka wystąpienia błędów w programach wdrażanych przez państwa członkowskie w ramach zarządzania dzielonego. Plan działań Komisji na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej ma zoptymalizować współpracę z państwami członkowskimi oraz efektywność ogólnych ram kontroli. Efektywność podniosą również nowe elementy wprowadzone do ram regulacyjnych na lata 2007–2013.

3.1.

Niniejszy rozdział stanowi analizę zagadnień związanych z wykonaniem budżetu ogólnego UE na rok 2006 — ostatni rok perspektywy finansowej na lata 2000–2006. W szczególności poruszone są w nim takie kwestie, jak: wysoki wskaźnik wykonania budżetu, budżety korygujące, wzrastający poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty oraz skutki niższego niż przewidywany poziomu wykorzystania środków w ramach Funduszu Spójności.

3.2.

Bardziej szczegółowe informacje na temat struktury i funkcjonowania budżetu — a zwłaszcza znaczenia pojęć „płatności” i „zobowiązania” oraz łączącego je związku — przedstawiono w  załączniku I do niniejszego sprawozdania rocznego.

3.3.

W 2006 r. łączne środki na pokrycie zobowiązań (122,8 mld euro) i na pokrycie płatności (111,2 mld euro) były odpowiednio o 4,1 % i o 1,6 % wyższe niż w 2005 r. Ogólnie rzecz biorąc, środki na zobowiązania i środki na płatności pozostały poniżej zapisanego w perspektywie finansowej pułapu o odpowiednio: 0,7 mld euro i 7,9 mld euro.

3.4.

Efektem sześciu przyjętych w ciągu roku budżetów korygujących było łączne zmniejszenie środków na pokrycie zobowiązań o 0,6 mld euro oraz zmniejszenie środków na pokrycie płatności o 4,6 mld euro. Zmniejszenie środków na pokrycie płatności to w głównej mierze reakcja na niższy niż oczekiwany poziom płatności w rolnictwie (o 0,9 mld euro) i w obszarze działań strukturalnych (o 3,3 mld euro). Zmniejszenie w ten sposób kwoty środków na płatności jest objawem dobrego zarządzania budżetem, ponieważ oznacza redukcję o tę samą kwotę nadwyżki budżetowej (1) (co pozwala na zwrócenie zasobów własnych państwom członkowskim).

3.4.

Komisja podejmuje działania w celu ograniczania do minimum niepełnego wykorzystywania środków budżetowych poprzez aktywne zarządzanie budżetem. System zawiadomień dotyczących prognoz budżetowych ułatwia wykrywanie potencjalnych problemów na wczesnym etapie. Zdarzenia nieprzewidywalne są zgodnie z zaleceniami Trybunału uwzględniane w budżetach korygujących. Wskutek stosowania takiego podejścia wskaźnik realizacji płatności końcowych zbliżał się systematycznie do poziomu 100 %.

3.5.

Wynik budżetowy za 2006 r. został przedstawiony w  wykresach III i IV w  załączniku I . W tym kontekście odnotować należy następujące fakty:

3.5.

—

wskaźnik wykorzystania środków zarówno w odniesieniu do zobowiązań, jak i płatności, wynoszący odpowiednio 99 % i 96 % — kształtował się na takim samym poziomie jak w 2005 r.,

—

w przypadku działań strukturalnych wynikiem zmniejszenia o 3,3 mld euro środków na płatności (czyli o więcej, niż wynosił budżetowy wzrost w tym obszarze w badanym roku) było osiągnięcie wskaźnika wykorzystania środków na poziomie 99 %. Bez budżetu korygującego wskaźnik ten wyniósłby 90 %. Zmniejszenie to zasadniczo spowodowane było wstrzymaniem wniosków o płatności w Hiszpanii oraz płatności na rzecz Zjednoczonego Królestwa w efekcie uchybień ich systemów zarządzania i kontroli,

—

Jednakże z uwagi na to i mniejsze niż zakładano płatności na rzecz państw UE-10, dostępne pierwotnie środki na płatności zostałyby, zgodnie z szacunkami Komisji, w pełni wykorzystane.

—

2,7 mld euro niewykorzystanych środków na płatności nie anulowano, lecz przeniesiono z roku 2006 na 2007, co stanowi kwotę w tej samej wysokości, co kwota przeniesiona z roku 2005 na 2006,

—

nadwyżka budżetowa w badanym roku wyniosła 1,9 mld euro, czyli mniej niż w 2005 r. (2,4 mld euro).

3.6.

Szczegółowe informacje na temat wykonania budżetu w 2006 r. są zawarte w dokumencie Komisji zatytułowanym „Sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami — rok budżetowy 2006” (2) (patrz: pkt 3.15).

3.7.

Zobowiązania budżetowe pozostające do spłaty — niewykorzystane zobowiązania przeniesione do wykorzystania w kolejnych latach, głównie w programach wieloletnich — wzrosły o 12,6 mld euro (10,6 %) do 131,6 mld euro (patrz: tabela 3.1 ). Około 90 % tego wzrostu (i 71 % całej kwoty) odnosiło się do działań strukturalnych, z czego 23 % (2,9 mld euro) odnosiło się do Funduszu Spójności (patrz: pkt 3.12).

3.7.

Jak zauważa Trybunał w ust. 3.10, narastanie zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty w danym okresie perspektywy finansowej jest naturalną konsekwencją istnienia wydatków zróżnicowanych, co wiąże się z tym, że zobowiązania zaciągane są w danym okresie, a płatności dokonywane są jeszcze po jego zakończeniu.

3.8.

Rok 2006 był ostatnim rokiem okresu programowania 2000–2006; do końca tego roku zaciągnięto wszystkie zobowiązania przypadające na ten okres. Kwota zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty na koniec 2006 r. odpowiada zatem pełnemu zakresowi płatności pozostających do realizacji w ciągu najbliższych kilku lat (3). Zobowiązania te stanowią 28 % łącznych kwot odpowiednich działów perspektywy finansowej dla całego okresu.

3.9.

Na koniec 2006 r. saldo zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty odpowiadało kwocie płatności dokonywanych przez okres 2,6 roku i kwocie zobowiązań zaciąganych przez okres 2 lat, zakładając wskaźnik wydatkowania i wskaźnik zaciągania zobowiązań z 2006 r. Te miary są odpowiednio o 30 % i 38 % wyższe niż w analogicznym punkcie poprzedniego cyklu (tj. w roku 1999, który był ostatnim rokiem okresu 1994–1999), co wskazuje na wyższy relatywny poziom zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty.

3.10.

Zobowiązania budżetowe pozostające do spłaty są naturalną konsekwencją istnienia środków zróżnicowanych, ponieważ w programach wydatków, których realizacja trwa kilka lat, zobowiązania zaciągane są niekiedy na kilka lat przed dokonaniem związanych z nimi płatności. W przypadku niepełnego wykorzystania środków — co w znacznym zakresie nastąpiło w latach 1999–2003 (4) i co ma miejsce obecnie w odniesieniu do wydatków w ramach działań strukturalnych w nowych państwach członkowskich (patrz: pkt 3.12) — niewykorzystane środki na płatności są anulowane, ale niewykorzystane zobowiązania są przenoszone na pewien okres, zanim zostaną umorzone (patrz: pkt 3.13). Od 1994 r. zobowiązania przewyższają płatności średnio o 21 % (patrz: wykres 3.1 ). Skutkiem tego jest większe niż oczekiwano narastanie zobowiązań pozostających do spłaty i przenoszenie tego stanu na kolejne lata.

3.9–3.10.

Komisja stosuje także stosunek zobowiązań pozostających do spłaty do średniej rocznej kwoty zobowiązań, na który mniejszy wpływ mają wypłaty zaliczek i zdarzenia jednorazowe. Stosunek ten odpowiadał mniej więcej kwocie 2-letnich zobowiązań (2,1 w 2006 r.), co jest wielkością normalną, zważywszy na zasadę n + 2.

3.11.

Jak wspomniano w pkt 3.7, większość zobowiązań pozostających do spłaty przypada na działania strukturalne — tj. fundusze strukturalne i Fundusz Spójności. Zobowiązania pozostające do spłaty z tytułu programów okresu 2000–2006 w ramach funduszy strukturalnych wyniosły 76,9 mld euro, co odpowiada kwocie płatności dokonywanych przez okres 2,6 roku, zakładając wskaźnik wydatkowania z 2006 r. (patrz: wykres 3.2 ). Oznacza to proporcjonalny spadek w stosunku do odnotowanego na koniec 2005 r. poziomu odpowiadającego kwocie płatności dokonywanych przez 3,6 roku. Korzystający z funduszy beneficjenci mają czas do końca 2008 r. na dokonanie płatności (5). Niemniej jednak doświadczenie wskazuje, że wydatkowanie w okresie poprzedzającym zamknięcie programów ulega spowolnieniu. Oznacza to, iż istnieje ryzyko, że wydatki będą musiały zostać umorzone zgodnie z zasadą n + 2 (patrz: pkt 3.13). Istotnie wydatki w 2006 r., pomimo wyższego budżetu (6), w porównaniu z 2005 r. były nieco niższe.

3.11.

Odnotowany w 2006 r. spadek poziomu płatności w porównaniu z 2005 r. nie był związany z końcem okresu programowania. Dostępne informacje na temat trendów w zakresie realizacji programów dotyczących okresu 2000–2006 nie wskazują na znaczący spadek tempa.

3.12.

Wskaźnik wydatkowania w odniesieniu do Funduszu Spójności był w przypadku nowych państw członkowskich niższy od oczekiwań, co jest związane z trudnościami tych państw z absorpcją środków. Budżet korygujący obniżył kwotę środków na płatności o 0,5 mld euro, a kwota zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty wzrosła z 12,5 mld euro w 2005 r. do 15,4 mld euro na koniec 2006 r. (patrz: wykres 3.3 ). Odpowiada to kwocie płatności dokonywanych przez 5,1 roku, przy założeniu wskaźnika wydatkowania z 2006 r. Związane z tymi zobowiązaniami wydatkowanie nałoży się prawdopodobnie na znaczną część okresu 2007–2013, w którym państwa członkowskie będą realizowały nowe programy i będą musiały poradzić sobie z absorpcją związanych z nimi dodatkowych środków.

3.12.

Komisja odsyła do swoich uwag w ust. 3.9 na temat stosunku zobowiązań pozostających do spłaty do średniej rocznej kwoty zobowiązań. W przypadku Funduszu Spójności stosunek ten wyniósł 3,9 na koniec 2006 r.

3.13.

Zobowiązania pozostające do spłaty w odniesieniu do funduszy strukturalnych (w odróżnieniu od Funduszu Spójności) podlegają zasadzie roku n + 2, która wymaga anulowania zobowiązań, jeżeli do końca drugiego roku następującego po roku zaciągnięcia zobowiązania nie dokonano żadnych związanych z danym zobowiązaniem płatności. Państwa członkowskie są uprzedzane o ryzyku anulowania, co pomaga im skoncentrować się na obszarach, gdzie występują opóźnienia w realizacji programów. Łączna kwota umorzona wskutek zastosowania zasady n + 2 w 2006 r. wyniosła 217 mln euro (286 mln euro w 2005 r.). Umorzenia pozostają na niskim poziomie w porównaniu do średniej rocznej kwoty zobowiązań (około 0,7 %).

3.13.

Zasada n + 2 ma stymulować realizację. Niski odsetek zobowiązań anulowanych wskazuje, że zasada ta spełnia swoje zadanie.

3.14.

Trybunał odnotowuje, że nowy okres programowania 2007–2013 podlega zmienionym regułom, w myśl których niektórym państwom członkowskim (7) przysługiwać będzie dodatkowy rok (n + 3) na wystąpienie z wnioskami o płatność w odniesieniu do danych zobowiązań. Jednocześnie Fundusz Spójności podlegał będzie zasadzie n + 2/n + 3. Pierwsza z tych zmian może spowodować dalszy wzrost zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty, lecz prawdopodobnie efekt ten złagodzony zostanie w wyniku drugiej zmiany.

3.15.

Sprawozdanie Komisji z zarządzania budżetem i finansami przedstawia lepszej jakości informacje o szczegółowym wykonaniu budżetu, zobowiązaniach budżetowych pozostających do spłaty — w tym o wskaźnikach — oraz o przyczynach niższego niż przewidywany poziomu wykorzystania środków. Jednak, inaczej niż miało to miejsce w sprawozdaniu za 2005 r., brak jest informacji o narastającym stopniu realizacji większych wieloletnich programów wspólnotowych, brak jest też rozróżnienia między wydatkami przypadającymi na UE-15, a tymi przypadającymi na UE-10. Co więcej, sprawozdanie nie zawsze przedstawia informacje o porównywalnym stopniu szczegółowości. Przykładowo niższe niż przewidywano wykorzystanie środków w rolnictwie omówione jest bardziej szczegółowo niż w przypadku innych obszarów. Niższe niż przewidywano wykorzystanie środków na działania strukturalne, które pociągnęło za sobą przyjęcie budżetu korygującego, nie zostało szczegółowo przeanalizowane (8).

3.15.

Komisja odnotowuje zgłoszone uwagi. Termin przedłożenia sprawozdania określony w sprawozdaniu finansowym (koniec marca) sprawia, że w sprawozdaniu tym trudno jest zawrzeć bardziej szczegółową analizę wydatków na działania strukturalne i właśnie z tego względu informacje te zamieszcza się w odrębnym sprawozdaniu na temat funduszy strukturalnych publikowanym w maju.

3.16.

Budżet na 2006 r. wzrósł w porównaniu do budżetu na 2005 r., a wskaźniki wydatkowania pozostają wysokie. Niemniej jednak w przypadku działań strukturalnych pierwotne środki na płatności okazały się znacznie wyższe niż było to konieczne i budżet ostateczny musiał zostać zmniejszony o 3,3 mld euro poprzez przyjęcie budżetu korygującego, co w efekcie zniwelowało początkowe zwiększenie budżetu.

3.16.

Budżet ostateczny musiał zostać zmniejszony ze względu na zmniejszenie płatności na rzecz Hiszpanii i Zjednoczonego Królestwa wynikające z niedoskonałości w systemach zarządzania i kontroli stosowanych przez te kraje oraz niższy niż zakładano pierwotnie poziom wydatków w państwach UE-10.

3.17.

Zobowiązania budżetowe pozostające do spłaty w ramach środków zróżnicowanych wzrosły o 10,7 % do 130,5 mld euro. Odpowiadają one płatnościom z okresu 2,6 roku, co oznacza wzrost o 30 % w porównaniu z analogicznym punktem poprzedniego okresu (1999 r.). Zmiana zasady roku n + 2 na zasadę roku n + 3 w odniesieniu do niektórych państw członkowskich i nowego okresu programowania niesie ze sobą ryzyko dalszego zwiększenia poziomu zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty — chociaż efekt ten prawdopodobnie złagodzony zostanie poprzez zastosowanie zasady n + 2/n + 3 w odniesieniu do Funduszu Spójności.

3.17.

Stosunek zobowiązań pozostających do spłaty do średniej rocznej kwoty zobowiązań wynosi ok. 2, co jest wielkością normalną, zważywszy na zasadę n + 2.

3.18.

Jak wskazywano już w sprawozdaniu za 2005 r (9)., wysoki już wskaźnik wydatkowania w funduszach strukturalnych (na które przypada znaczna część środków zróżnicowanych i zobowiązań pozostających do spłaty) powinien być jeszcze wyższy w roku 2007 i 2008, jeżeli termin na dokonanie płatności przez beneficjentów w państwach członkowskich (koniec 2008 r.) dla programów z okresu 2000–2006 ma być dotrzymany. Będzie to trudne, gdyż wydatki pod koniec okresu programowania są zazwyczaj mniejsze. Ryzyko, że zbliżające się zamknięcie bieżących programów zostanie opóźnione i opóźnienie to wpłynie na rozpoczęcie i realizację programów z okresu 2007–2013 — jak miało to miejsce na początku obecnego okresu programowania (10) — powinno stać się przedmiotem odpowiednich działań ze strony Komisji i państw członkowskich.

3.18.

Konieczne jest rozróżnienie terminu na dokonanie płatności przez beneficjentów w państwach członkowskich (koniec 2008 r.) od terminu składania przez państwa członkowskie wniosków o płatność końcową (marzec 2010). Płatności należnych sald zostaną dokonane w przypadku większości programów w latach 2010/2011. Przygotowując się do zamknięcia programów Komisja wydała w 2006 r. wytyczne w tej sprawie i organizuje seminaria na ten temat dla państw członkowskich. Jeżeli termin na dokonanie płatności przez beneficjentów w państwach członkowskich nie zostanie dotrzymany, Komisja umorzy niewykorzystane środki przy zamknięciu programów. Dostępne informacje na temat postępów w realizacji programów z okresu 2000–2006 nie wskazują na znaczące obniżenie tempa. Komisja ściśle współpracuje z państwami członkowskimi, starając się ułatwić płynne rozpoczęcie realizacji programów na okres 2007–2013.

3.19.

Szczególną uwagę należy zwrócić na Fundusz Spójności, w którym niepełne wykorzystanie środków spowodowało znaczący wzrost zobowiązań budżetowych pozostających do spłaty. Sytuację tę pogorszyć może rozpoczęcie nowego okresu programowania.

3.19.

Komisja pilnie nadzoruje sytuację Funduszu Spójności. Niższe niż zakładano początkowo tempo wydatkowania środków z Funduszu Spójności w państwach UE-10 wynika częściowo ze stosunkowo długich terminów realizacji projektów infrastrukturalnych, a częściowo z trudności początkowych (patrz: ust. 3.12). Stosowanie zasady n + 2/n + 3 w okresie 2007–2013 pozwoli przeciwdziałać narastaniu zobowiązań pozostających do spłaty.

3.20.

Trybunał ponawia wcześniejsze zalecenie (11), aby Komisja, proponując przyszłe budżety płatności, w większym stopniu uwzględniała zdolności absorpcyjne państw członkowskich i profil wydatków w ramach okresu programowania. W tym kontekście Komisja powinna też w odpowiednim stopniu zwrócić uwagę na ryzyko dla należytego zarządzania finansami.

3.20.

Komisja planując budżet, opiera się na zasadzie należytego zarządzania finansami i uwzględnia w takim zakresie, w jakim jest to możliwe, możliwości absorpcji środków przez państwa członkowskie, zwracając przy tym szczególną uwagę na wykonanie budżetu w latach poprzednich, prognozy oraz stopień realizacji programu. Zdarzenia nieprzewidywalne uwzględniane są w budżetach korygujących. Wskaźnik realizacji płatności końcowych wzrastał systematycznie, zbliżając się do poziomu 100 %.

3.21.

Sporządzane przez Dyrekcję Generalną ds. Budżetu sprawozdanie z zarządzania budżetem i finansami dostarcza informacji o większym, lecz nierównym stopniu szczegółowości. Trybunał zaleca, aby stopień szczegółowości analizy niższego niż przewidywano wykorzystania środków był równomierny dla wszystkich głównych obszarów budżetu.

3.21.

Komisja odnotowuje zgłoszone uwagi (patrz także: odpowiedź do ust. 3.15).

4.1.

Na dochody budżetu Unii Europejskiej składają się zasoby własne i inne rodzaje dochodów. Jak pokazuje tabela 4.1 , wykres 4.1 oraz wykres 4.2 , zasoby własne są zdecydowanie największym źródłem finansowania wydatków budżetowych (94,4 %).