–

w imieniu Liberty Lines SpA – A. Abbamonte, F. Di Gianni, C. Morace, G. Pregno i A. Scalini, avvocati,

–

w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali A. Berti Suman, procuratore dello Stato, i F. Sclafani, avvocato dello Stato,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – G. Gattinara, P. Ondrůšek, G. von Rintelen i G. Wils, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni prawa Unii w sprawie udzielania zamówień na świadczenie usług publicznych w zakresie szybkiego pasażerskiego przewozu morskiego.

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką Liberty Lines SpA a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministerstwem infrastruktury i transportu, Włochy, zwanym dalej „MIT”) w przedmiocie bezpośredniego udzielenia zamówienia spółce Bluferries Srl – bez przeprowadzenia konkretnego postępowania przetargowego – na świadczenie usługi szybkiego pasażerskiego przewozu morskiego między portem w Mesynie (Włochy) a portem Reggio di Calabria (Włochy) w Cieśninie Mesyńskiej.

3

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) (Dz.U. 1992, L 364, s. 7; sprostowanie Dz.U. 2014, L 295, s. 85):

„Od dnia 1 stycznia 1993 r. swobodę w świadczeniu usług transportu morskiego w obrębie państwa członkowskiego (kabotażu morskiego) mają ci armatorzy Wspólnoty, których statki są zarejestrowane i pływają pod banderą państwa członkowskiego, pod warunkiem że statki te spełniają wszystkie warunki wykonywania kabotażu w tym państwie członkowskim […]”.

4

Artykuł 2 tego rozporządzenia stanowi:

„Do celów niniejszego rozporządzenia:

5

Artykuł 4 wspomnianego rozporządzenia stanowi:

„1.   Państwo członkowskie może udzielać zamówień na usługi publiczne lub nakładać obowiązek świadczenia usług publicznych jako warunek prowadzenia usług kabotażowych, na spółki żeglugowe uczestniczące w świadczeniu regularnych usług na, z i między wyspami.

Zawsze wtedy, gdy państwo członkowskie udziela zamówień na usługi publiczne lub nakłada obowiązek świadczenia usług publicznych, postępować będzie, stosując zasadę niedyskryminowania wobec armatorów Wspólnoty.

2.   Przy nakładaniu obowiązku świadczenia usług publicznych państwa członkowskie ograniczone są do wymagań dotyczących obsługiwanych portów, regularności rejsów, ich ciągłości, częstotliwości, zdolności do świadczenia tych usług, stawek opłat i załogi statku.

Tam, gdzie ma to zastosowanie, wynagrodzenie za zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych musi być osiągalne dla wszystkich armatorów Wspólnoty.

[…]”.

6

Artykuł 1 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.U. 2007, L 315, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2015, L 240, s. 65), zatytułowany „Cel i zakres stosowania”, przewiduje w ust. 2:

„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do usług publicznych świadczonych w kraju lub na skalę międzynarodową w sektorze transportu pasażerskiego koleją oraz innymi środkami transportu szynowego i drogowego, z wyjątkiem usług świadczonych przede wszystkim ze względu na ich znaczenie historyczne lub atrakcyjność turystyczną. Państwa członkowskie mogą stosować niniejsze rozporządzenie do publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego oraz na krajowych wodach terytorialnych, bez uszczerbku dla rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 […]”.

7

Artykuł 2 lit. h) rozporządzenia nr 1370/2007 definiuje „bezpośrednie udzielenie zamówienia” jako „udzielenie zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych danemu podmiotowi świadczącemu usługi publiczne z pominięciem procedury przetargowej”.

8

Artykuł 5 ust. 6 tego rozporządzenia stanowi:

„O ile nie zakazuje tego prawo krajowe, właściwe organy mogą podjąć decyzję o bezpośrednim udzielaniu zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego z wyjątkiem innych rodzajów transportu szynowego, takich jak metro lub tramwaje. […]”.

9

Decreto del Ministero dei Trasporti e della Navigazione, n. 138 T, recante rilascio a Ferrovie dello Stato – Società Trasporti e Servizi per Azioni la concessione ai fini della gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale (dekret ministra transportu i żeglugi nr 138 T, przyznający Ferrovie dello Stato – Società Trasporti e Servizi per Azioni koncesję na zarządzanie krajową infrastrukturą kolejową) z dnia 31 października 2000 r., w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwany dalej „dekretem nr 138 T/2000”), stanowi w art. 2 ust. 1 lit. e), że przedmiotem spornej koncesji jest połączenie kolejowe obsługiwane drogą morską między półwyspem włoskim a, odpowiednio, Sycylią i Sardynią.

10

Artykuł 47 decreto-legge n. 50 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (dekretu z mocą ustawy nr 50 w sprawie wprowadzenia pilnych przepisów w dziedzinie finansów, inicjatyw na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, dalszych działań na obszarach dotkniętych trzęsieniami ziemi i środków na rzecz rozwoju) z dnia 24 kwietnia 2017 r. (GURI nr 95 z dnia 24 kwietnia 2017 r. – dodatek zwyczajny nr 20) przekształcony w ustawę, ze zmianami, przez legge n. 96 (ustawę nr 96), z dnia 26 czerwca 2017 r. (GURI nr 144 z dnia 23 czerwca 2017 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwany dalej „dekretem z mocą ustawy nr 50/2017”), zatytułowany „Działania na rzecz transportu kolejowego”, przewiduje w ust. 11bis:

„W celu poprawy elastyczności kolejowych połączeń pasażerskich między Sycylią a półwyspem włoskim, usługa połączenia kolejowego drogą morską, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) [dekretu nr 138 T/2000], może być również wykonywana za pomocą szybkich statków, których model eksploatacji jest związany z usługą transportu kolejowego na trasie z Sycylii i na Sycylię, w szczególności na odcinkach w obie strony »Mesyna – Villa San Giovanni« i »Mesyna – Reggio di Calabria«, w ramach środków przewidzianych w obowiązujących przepisach przyznanych na rzecz umowy ramowej – »część dotycząca usług«, zawartej między państwem a spółką Rete Ferroviaria italiana Spa, bez uszczerbku dla usług przewidzianych w tej umowie”.

11

Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (dekret ustawodawczy nr 50 ustanawiający kodeks zamówień publicznych) z dnia 18 kwietnia 2016 r. (GURI nr 91 z dnia 19 kwietnia 2016 r. – dodatek zwyczajny nr 10), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, w art. 17 ust. 1 lit. i) wymienia, wśród wyłączeń szczególnych z zakresu zamówień i koncesji na usługi, usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego koleją lub metrem.

12

W drodze ogłoszenia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 31 stycznia 2015 r. MIT wszczął procedurę otwartą w celu udzielenia zamówienia na usługi szybkiego pasażerskiego przewozu morskiego w Cieśninie Mesyńskiej między portem w Mesynie a portem Reggio di Calabria na okres trzech lat. Szacunkowa wartość tego zamówienia wynosiła 21025000 EUR. Zamówienie to zostało udzielone na podstawie kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie spółce Ustica Lines SpA, która następnie przekształciła się w Liberty Lines.

13

Stosowna umowa została zawarta w dniu 24 czerwca 2015 r., a świadczenie odpowiedniej usługi rozpoczęło się w dniu 1 października 2015 r. Umowa ta przewidywała również możliwość przedłużenia przez MIT jej stosowania na okres kolejnych dwunastu miesięcy, o ile będą dostępne niezbędne środki finansowe, a odnośna instytucja zamawiająca będzie nadal zainteresowana kontynuacją świadczenia tej usługi.

14

W dniu 14 września 2018 r. Liberty Lines poinformował MIT, że wspomniana umowa wkrótce wygaśnie, i wyjaśnił, że w przypadku nieprzedłużenia jej stosowania od dnia 1 października 2018 r. nie będzie świadczyć przedmiotowej usługi. MIT nie odpowiedział na to powiadomienie.

15

Jednakże począwszy od tej ostatniej daty MIT postanowił powierzyć świadczenie omawianej usługi spółce Bluferries, należącej w całości do spółki Rete Ferroviaria Italiana (zwanej dalej „RFI”), która posiadała już koncesję na świadczenie tej usługi na trasie „Mesyna – Villa San Giovanni”, również w Cieśninie Mesyńskiej, i to bez żadnego postępowania przetargowego. Liberty Lines zaskarżył udzielenie omawianego zamówienia do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy).

16

W toku postępowania przed tym sądem ustalono, po pierwsze, że o udzieleniu tego zamówienia zadecydował MIT, którego nota z dnia 26 września 2018 r., podpisana przez właściwego ministra, wskazywała na konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia rozpatrywanej usługi przewozu morskiego po wygaśnięciu, w dniu 1 października 2018 r., umowy zawartej z Liberty Lines, i że w tym celu można było zapewnić „elastyczność połączeń kolejowych między Sycylią a półwyspem włoskim” poprzez „włączenie” omawianego połączenia do umowy ramowej zawartej pomiędzy państwem a RFI. Po drugie, w dniu 8 października 2018 r. RFI, w odpowiedzi udzielonej MIT, zwrócił się do tego ministerstwa o przedyskutowanie „istotnych elementów przyznania świadczenia usługi […] w celu jej kontynuacji” oraz konieczności „dostosowania” tej umowy ramowej.

17

Wspomniany sąd oddalił skargę wniesioną przez Liberty Lines, uznawszy zasadniczo, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 243) oraz rozporządzenie nr 1370/2007 zezwalają na bezpośrednie udzielanie zamówień na świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego drogą morską, takiego jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym. Omawianą usługę należy bowiem uznać za usługę transportu kolejowego, na którą udzielenie zamówienia nie podlegało obowiązkowi przeprowadzenia jakiegokolwiek przetargu. Możliwość uznania rozpatrywanej usługi transportu morskiego za usługę transportu kolejowego wynika właśnie z art. 47 ust. 11 bis dekretu z mocą ustawy nr 50/2017.

18

Liberty Lines wniósł odwołanie od tego wyroku do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), sąd odsyłającego, podnosząc między innymi brak pilnego charakteru uzasadniającego w niniejszym przypadku bezpośrednie udzielenie zamówienia z uwagi na to, że to MIT, który nie przedłużył przedmiotowej umowy lub nie ogłosił przetargu, stworzył właśnie sytuację rozpatrywaną w postępowaniu głównym, a także podnosząc fakt, że przedmiotowej usługi transportu morskiego nie można zrównać z usługą transportu kolejowego, ponieważ spółka Bluferries korzystała z wodolotów, tj. statków nieposiadających urządzeń niezbędnych do przewozu wagonów kolejowych.

19

Sąd odsyłający zastanawia się, czy przepis taki jak art. 47 ust. 11 bis dekretu z mocą ustawy nr 50/2017 jest zgodny z prawem Unii. Według tego sądu przepis ten w sposób nieusprawiedliwiony i bez żadnego odpowiedniego uzasadnienia wyklucza udzielenie zamówienia na usługę szybkiego morskiego przewozu pasażerów, o której mowa w postępowaniu głównym, w szczególności w zakresie weryfikacji istnienia „niewydolności rynku”, z zakresu stosowania przepisów regulujących zamówienia publiczne, a to z naruszeniem rozporządzenia nr 3577/92. Ponadto wspomniany przepis wydaje się przyznawać RFI, jako spółce zarządzającej krajową infrastrukturą kolejową, specjalne lub wyłączne prawo do wykonywania tej usługi transportowej. Może to prowadzić do stwierdzenia istnienia na rzecz RFI środka stanowiącego pomoc państwa, zakłócającego lub grożącego zakłóceniem konkurencji.

20

W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy przepis taki jak art. 47 ust. 11 bis [dekretu z mocą ustawy nr 50/2017], który:

jest sprzeczny z prawem Unii, a w szczególności z zasadami swobody przepływu usług i maksymalnego otwarcia na konkurencję w zakresie zamówień publicznych na usługi?”.

21

Na wstępie należy stwierdzić, po pierwsze, że tiret drugie pytania prejudycjalnego dotyczy w istocie skutków bezpośredniego udzielenia zamówienia rozpatrywanego w postępowaniu głównym dla konkurencji w zakresie, w jakim „wprowadza” ono lub „wydaje się, że może wprowadzać zastrzeżenie” na rzecz RFI usługi połączenia morskiego między Sycylią a półwyspem włoskim. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający wyjaśnia bowiem, że rozpatrywany w postępowaniu głównym przepis krajowy może stanowić na rzecz tej spółki „środek pomocy państwa, który zakłóca lub może zakłócić konkurencję”.

22

Jednakże sąd odsyłający nie przedstawił żadnych informacji dotyczących umowy zawartej w ramach bezpośredniego udzielenia zamówienia na usługę rozpatrywaną w postępowaniu głównym, w szczególności w odniesieniu do wynagrodzenia ewentualnie przyznanego przez władze włoskie w ramach wykonania tej umowy, mimo że takie informacje są niezbędne, aby umożliwić Trybunałowi udzielenie użytecznej odpowiedzi na tę drugą część pytania.

23

W tych okolicznościach nie ma potrzeby badania tiret drugiego pytania prejudycjalnego.

24

Co się tyczy, po drugie, tiret pierwszego zadanego pytania, należy zauważyć, że niezależnie od faktu, iż sąd odsyłający nie wskazał w zadanym pytaniu przepisów prawa Unii, które według niego mogą stać na przeszkodzie przepisowi krajowemu wskazanemu w tym pytaniu, z uzasadnienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że sąd ten uważa, iż usługi szybkiego przewozu morskiego pasażerów rozpatrywane w postępowaniu głównym są objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 3577/92, i zastanawia się, czy ten przepis krajowy w zakresie, w jakim wyłącza tę kategorię usług z przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, narusza prawo Unii.

25

Jednakże zdaniem rządu włoskiego usługi transportu morskiego, takie jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, są również objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 1370/2007, w związku z czym zgodnie z art. 5 ust. 6 tego rozporządzenia właściwe organy mogą bezpośrednio udzielać zamówień na usługi publiczne w zakresie takiego transportu.

26

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1370/2007 rozporządzenie to ma zastosowanie do usług publicznych świadczonych w kraju lub na skalę międzynarodową w sektorze transportu pasażerskiego koleją oraz innymi środkami transportu szynowego i drogowego. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 zdanie drugie tego rozporządzenia, państwa członkowskie mogą je również stosować do transportu pasażerskiego „na krajowych wodach terytorialnych”.

27

Jest zatem co do zasady możliwe, aby rozporządzenie nr 1370/2007 było stosowane do transportu morskiego szybkimi statkami w okolicznościach takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym, w których art. 47 ust. 11 bis dekretu z mocą ustawy nr 50/2017 zrównuje pod pewnymi warunkami transport morski szybkimi statkami z transportem kolejowym.

28

Jednakże z treści art. 1 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 1370/2007 wynika również, że stosowanie tego rozporządzenia do publicznego transportu pasażerskiego na krajowych wodach terytorialnych następuje „bez uszczerbku” dla rozporządzenia nr 3577/92, dlatego w przypadku kolizji pierwszeństwo mają przepisy tego ostatniego rozporządzenia.

29

W konsekwencji należy uznać, że poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy rozporządzenie nr 3577/92, a w szczególności art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie przepisowi krajowemu, którego przedmiotem jest zrównanie usług przewozu morskiego z usługami przewozu kolejowego, jeżeli skutkiem tego zrównania jest wyłączenie danej usługi z zakresu stosowania przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, które w przeciwnym razie miałyby do niej zastosowanie.

30

W tym względzie należy przypomnieć, że art. 1 rozporządzenia nr 3577/92 w sposób jasny ustanawia zasadę swobodnego świadczenia usług kabotażu morskiego w Unii Europejskiej (wyroki: z dnia 20 lutego 2001 r., Analir i in., C‑205/99, EU:C:2001:107, pkt 20; z dnia 9 marca 2006 r., Komisja/Hiszpania, C‑323/03, EU:C:2006:159, pkt 43).

31

Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia państwo członkowskie może udzielać zamówień na usługi publiczne lub nakładać obowiązek świadczenia usług publicznych jako warunek prowadzenia usług kabotażowych, na spółki żeglugowe uczestniczące między innymi w świadczeniu regularnych usług na wyspy i z wysp. Akapit drugi tego przepisu wymaga, aby państwo członkowskie, udzielając zamówień na usługi publiczne lub nakładając obowiązek świadczenia usług publicznych, stosowało zasadę niedyskryminowania wobec armatorów Unii.

32

W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że o ile zamówienia na usługę szybkiego połączenia morskiego dla pasażerów w Cieśninie Mesyńskiej pomiędzy portami w Mesynie i Reggio di Calabria udzielono na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2018 r., po przeprowadzeniu procedury otwartej i na podstawie kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, o tyle umowa o świadczenie przedmiotowej usługi, począwszy od dnia 1 października 2018 r., nie była przedmiotem postępowania przetargowego.

33

W tym względzie należy zauważyć, że przepisy w dziedzinie zamówień publicznych nie są takie same dla usług publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego z jednej strony i usług publicznego kolejowego transportu pasażerskiego z drugiej strony.

34

Jedynie bowiem w przypadku umów o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego, z wyjątkiem innych rodzajów transportu szynowego, takich jak metro lub tramwaj, art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 1370/2007 zezwala, pod pewnymi warunkami, na bezpośrednie udzielenie zamówienia, to znaczy w sposób określony w art. 2 lit. h) tego rozporządzenia, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania przetargowego.

35

Ponadto, jak przypomniano w pkt 31 niniejszego wyroku, art. 4 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3577/92 stanowi, że gdy państwo członkowskie udziela zamówień na usługi publiczne lub nakłada obowiązek świadczenia usług publicznych, postępować będzie zgodnie z zasadą niedyskryminowania wobec armatorów Unii i – w przeciwieństwie do rozporządzenia nr 1370/2007 – nie przewiduje możliwości bezpośredniego udzielenia zamówienia.

36

W związku z tym, ponieważ państwa członkowskie mogą stosować rozporządzenie nr 1370/2007 do publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego wyłącznie bez uszczerbku dla rozporządzenia nr 3577/92, umowy w zakresie publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego nie mogą być zawierane bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania przetargowego, zgodnie z tym, co przewiduje to ostatnie rozporządzenie.

37

Wynika z tego, że nie można przyjąć, by środek krajowy dokonywał zmiany klasyfikacji pewnych usług, która nie uwzględnia ich rzeczywistego charakteru i która prowadzi do wyłączenia tych usług z zakresu stosowania przepisów, które mają do nich zastosowanie.

38

Taki wniosek nabiera szczególnego znaczenia wtedy, gdy taka zmiana kwalifikacji skutkuje umożliwieniem bezpośredniego udzielenia zamówienia na te usługi bez przeprowadzenia postępowania przetargowego, które w przeciwnym razie byłoby wymagane.

39

W świetle wszystkich powyższych rozważań odpowiedź na zadane pytanie brzmi następująco: rozporządzenie nr 3577/92, a w szczególności art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, którego przedmiotem jest zrównanie usług przewozu morskiego z usługami przewozu kolejowego, jeżeli skutkiem tego zrównania jest wyłączenie danej usługi z zakresu stosowania przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, które mają do niej zastosowanie.

40

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczące stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski), a w szczególności art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia,

należy interpretować w ten sposób, że:

stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, którego przedmiotem jest zrównanie usług przewozu morskiego z usługami przewozu kolejowego, jeżeli skutkiem tego zrównania jest wyłączenie danej usługi z zakresu stosowania przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, które mają do niej zastosowanie.