MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 22 września 2022 r. ( 1 )
Sprawa C‑34/21
Hauptpersonalrat der Lehrerinnen und Lehrer beim Hessischen Kultusministerium
przy udziale:
Minister des Hessischen Kultusministeriums als Dienststellenleiter
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (sąd administracyjny we Frankfurcie nad Menem, Niemcy)]
Pytanie prejudycjalne – Ochrona danych osobowych – Rozporządzenie (UE) 2016/679 – Przetwarzanie danych w kontekście zatrudnienia – Artykuł 88 ust. 1 – Przepis bardziej szczegółowy – Wymogi art. 88 ust. 2 – Regionalny system szkolny – Prowadzenie lekcji na żywo w formie wideokonferencji – Brak wyraźnej zgody nauczycieli
1. |
W sporze, w ramach którego został przedstawiony rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w istocie chodzi o ustalenie, czy nauczyciele zatrudnieni przez ministerstwo kraju związkowego Hesji (Niemcy) muszą wyrazić zgodę na rozpowszechnienie ich lekcji w drodze wideokonferencji, czy też, w braku takiej zgody, przetwarzanie ich danych osobowych ( 2 ) może być objęte jednym z prawnie uzasadnionych celów, o których mowa w rozporządzeniu (UE) 2016/679 ( 3 ). |
2. |
Rozpatrywane odesłanie prejudycjalne daje Trybunałowi sposobność orzekania po raz pierwszy, o ile się nie mylę, w przedmiocie art. 88 RODO. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu państwa członkowskie mogą zawrzeć w swoich przepisach lub w porozumieniach zbiorowych bardziej szczegółowe przepisy mające zapewnić ochronę praw i wolności w przypadku przetwarzania danych osobowych pracowników w związku z zatrudnieniem. |
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii. RODO
3. |
Wskazane poniżej motywy mają następujące brzmienie: „[…]
[…]
[…]
[…]
[…]”. |
4. |
Artykuł 5 RODO, zatytułowany „Zasady dotyczące przetwarzania danych osobowych”, stanowi: „1. Dane osobowe muszą być:
2. Administrator jest odpowiedzialny za przestrzeganie przepisów ust. 1 i musi być w stanie wykazać ich przestrzeganie (»rozliczalność«)”. |
5. |
Artykuł 6 RODO, zatytułowany „Zgodność przetwarzania z prawem”, brzmi: „1. Przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy – i w takim zakresie, w jakim – spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków:
[…]
Akapit pierwszy lit. f) nie ma zastosowania do przetwarzania, którego dokonują organy publiczne w ramach realizacji swoich zadań. 2. Państwa członkowskie mogą zachować lub wprowadzić bardziej szczegółowe przepisy, aby dostosować stosowanie przepisów niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do przetwarzania służącego wypełnieniu warunków określonych w ust. 1 lit. c) i e); w tym celu mogą dokładniej określić szczegółowe wymogi przetwarzania i inne środki w celu zapewnienia zgodności przetwarzania z prawem i jego rzetelności, także w innych szczególnych sytuacjach związanych z przetwarzaniem przewidzianych w rozdziale IX. 3. Podstawa przetwarzania, o którym mowa w ust. 1 lit. c) i e), musi być określona:
Cel przetwarzania musi być określony w tej podstawie prawnej lub, w przypadku przetwarzania, o którym mowa w ust. 1 lit. e) – musi być ono niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Podstawa prawna może zawierać przepisy szczegółowe dostosowujące stosowanie przepisów niniejszego rozporządzenia, w tym: ogólne warunki zgodności z prawem przetwarzania przez administratora; rodzaj danych podlegających przetwarzaniu; osoby, których dane dotyczą; podmioty, którym można ujawnić dane osobowe; cele, w których można je ujawnić; ograniczenia celu; okresy przechowywania; oraz operacje i procedury przetwarzania, w tym środki zapewniające zgodność z prawem i rzetelność przetwarzania, w tym w innych szczególnych sytuacjach związanych z przetwarzaniem, o których mowa w rozdziale IX. Prawo Unii lub prawo państwa członkowskiego muszą służyć realizacji celu leżącego w interesie publicznym, oraz być proporcjonalne do wyznaczonego, prawnie uzasadnionego celu. 4. Jeżeli przetwarzanie w celu innym niż cel, w którym dane osobowe zostały zebrane, nie odbywa się na podstawie zgody osoby, której dane dotyczą, ani prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego stanowiących w demokratycznym społeczeństwie niezbędny i proporcjonalny środek służący zagwarantowaniu celów, o których mowa w art. 23 ust. 1, administrator – aby ustalić, czy przetwarzanie w innym celu jest zgodne z celem, w którym dane osobowe zostały pierwotnie zebrane – bierze pod uwagę między innymi:
|
6. |
Artykuł 88 RODO, zatytułowany „Przetwarzanie w kontekście zatrudnienia”, stanowi: „1. Państwa członkowskie mogą zawrzeć w swoich przepisach lub w porozumieniach zbiorowych bardziej szczegółowe przepisy mające zapewnić ochronę praw i wolności w przypadku przetwarzania danych osobowych pracowników w związku z zatrudnieniem, w szczególności do celów rekrutacji, wykonania umowy o pracę, w tym wykonania obowiązków określonych przepisami lub porozumieniami zbiorowymi, zarządzania, planowania i organizacji pracy, równości i różnorodności w miejscu pracy, bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony własności pracodawcy lub klienta oraz do celów indywidualnego lub zbiorowego wykonywania praw i korzystania ze świadczeń związanych z zatrudnieniem, a także do celów zakończenia stosunku pracy. 2. Przepisy te muszą obejmować odpowiednie i szczegółowe środki zapewniające osobie, której dane dotyczą, poszanowanie jej godności, prawnie uzasadnionych interesów i praw podstawowych, w szczególności pod względem przejrzystości przetwarzania, przekazywania danych osobowych w ramach grupy przedsiębiorstw lub grupy przedsiębiorców prowadzących wspólną działalność gospodarczą oraz systemów monitorujących w miejscu pracy. 3. Do dnia 25 maja 2018 r. każde państwo członkowskie zawiadamia Komisję o swoich przepisach przyjętych na mocy ust. 1, a następnie niezwłocznie o każdej dotyczącej ich późniejszej zmianie”. |
B. Prawo krajowe
1. Hessisches Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetz ( 4 )
7. |
Paragraf 23 HDSIG stanowi: „(1) Dla celów związanych ze stosunkiem pracy można przetwarzać dane osobowe pracowników, jeżeli jest to niezbędne dla podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku pracy lub po nawiązaniu stosunku pracy dla jego wykonania, zakończenia lub likwidacji, a także dla podejmowania wewnętrznych służbowych środków o charakterze planistycznym, organizacyjnym, socjalnym i kadrowym. Dotyczy to również wykonywania praw i obowiązków rad pracowniczych, wynikających z ustawy lub układu zbiorowego pracy, porozumienia zakładowego w sektorze prywatnym albo porozumienia zakładowego w sektorze publicznym (porozumienia zbiorowego). […] (4) Przetwarzanie danych osobowych, w tym kategorii szczególnych danych osobowych pracowników dla celów związanych ze stosunkiem pracy, jest dopuszczalne na podstawie porozumień zbiorowych. Strony negocjacji przestrzegają przy tym art. 88 ust. 2 [RODO]. (5) Administrator musi podjąć odpowiednie środki, aby zapewnić przestrzeganie w szczególności zasad dotyczących przetwarzania danych osobowych, o których mowa w art. 5 [RODO]. […] (8) W rozumieniu niniejszej ustawy pracownikami są: […]
[…]”. |
2. Hessisches Beamtengesetz
8. |
Paragraf 86 ust. 4 HBG stanowi: „Pracodawca może zbierać dane osobowe dotyczące kandydatów, urzędników oraz byłych urzędników jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla nawiązania, wykonania, zakończenia lub likwidacji stosunku pracy lub dla podejmowania środków o charakterze organizacyjnym, kadrowym i socjalnym, w szczególności również dla celów związanych z planowaniem i wykorzystywaniem kadr, lub zezwala na to przepis prawa lub porozumienie zakładowe w sektorze publicznym […]”. |
II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
9. |
Verwaltungsgericht Wiesbaden (sąd administracyjny w Wiesbaden, Niemcy), który pierwotnie zwrócił się do Trybunału z rozpatrywanym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie przedstawił szczegółowego opisu okoliczności faktycznych ani zaskarżonych przepisów ( 6 ), ani też okoliczności związanych z przebiegiem postępowania, koncentrując się raczej na przedstawieniu swoich wątpliwości dotyczących aspektów prawnych. |
10. |
Sąd ten ogranicza się do stwierdzenia, że strony „nie zgadzają się co do tego, czy w przypadku wprowadzenia lekcji transmitowanych na żywo przez Internet w ramach systemów wideokonferencyjnych – oprócz zgody rodziców uczniów niepełnoletnich lub zgody udzielanej przez uczniów pełnoletnich – wymagana jest również zgoda danego nauczyciela, czy też przeciwnie, mające w tym przypadku miejsce przetwarzanie danych wchodzi w zakres zastosowania § 23 ust. 1 zdanie pierwsze HDSIG […]”. |
11. |
W szczególności sąd ten ma wątpliwości, czy § 23 ust. 1 zdanie pierwsze HDSIG stanowi „bardziej szczegółowy przepis” w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych pracowników w rozumieniu art. 88 RODO. Zdaniem sądu odsyłającego przepis ten nie spełnia wymogów wynikających z art. 88 ust. 2 RODO, ponieważ:
|
12. |
Sąd odsyłający stwierdza, że nie podziela orzecznictwa Bundesarbeitsgericht (federalnego sądu pracy, Niemcy) dotyczącego zgodności federalnego odpowiednika § 23 ust. 1 zdanie pierwsze HDSIG ( 7 ) z art. 88 RODO. |
13. |
Przeciwnie, sąd a quo uważa, że:
|
14. |
W tym kontekście sąd ten skierował do Trybunału następujące pytania:
|
III. Postępowanie przed Trybunałem
15. |
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 20 stycznia 2021 r. |
16. |
Rozstrzygnięcie sporu leżącego u podstaw niniejszej sprawy z dniem 1 grudnia 2021 r. ( 8 ) przeszło do właściwości Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (sądu administracyjnego we Frankfurcie nad Menem, Niemcy), przed którym postępowanie było kontynuowane. |
17. |
Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rządy niemiecki, austriacki i rumuński, a także przez Komisję. Wszystkie te podmioty, a także rada główna ds. nauczycieli, odpowiedziały na piśmie na pytanie, które przed rozprawą skierował do nich Trybunał. |
18. |
W rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. wzięły udział rada główna ds. nauczycieli, ministerstwo edukacji i kultury kraju związkowego Hesji, rząd niemiecki i Komisja. |
IV. Analiza
A. Dopuszczalność odesłania prejudycjalnego
19. |
W uwagach na piśmie rząd niemiecki sprzeciwił się uznaniu odesłania prejudycjalnego za dopuszczalne, jako że sąd odsyłający, rozważając, czy przetwarzanie danych osobowych nieodłącznie związane z transmisją lekcji na żywo w formie wideokonferencji jest objęte § 23 ust. 1 HDSIG, nie wyjaśnia powodów, dla których wykluczył możliwość takiego przetwarzania na podstawie zgody nauczyciela. |
20. |
Podczas rozprawy rząd niemiecki częściowo złagodził ten sprzeciw, przyznając, że Trybunał musiałby wydać rozstrzygnięcie (czyli odesłanie byłoby dopuszczalne), gdyby nauczyciele, których przetwarzanie dotyczy, nie wyrazili na nie zgody. |
21. |
W każdym razie odmowa rozstrzygnięcia przez Trybunał w przedmiocie postawionego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania ( 9 ). |
22. |
Żadna z tych okoliczności nie stosuje się do rozpatrywanego odesłania prejudycjalnego, w odniesieniu do którego ma pierwszeństwo domniemanie znaczenia dla sprawy ( 10 ). U podstaw tego odesłania leży założenie, że niekoniecznie wszyscy nauczyciele wyrażają zgodę na przetwarzanie ich danych osobowych, a więc nadal istnieje interes w ustaleniu zgodności z prawem Unii przepisu ( 11 ), który stanowiłby podstawę tego przetwarzania w przypadku braku zgody osoby, której dane dotyczą. |
23. |
Pytanie prejudycjalne ogranicza się właśnie do ustalenia, czy unormowanie, które służyłoby za podstawę przetwarzania danych osobowych nauczycieli w przypadku braku ich zgody, spełnia – czy też nie – wymogi wynikające z art. 88 ust. 1 i 2 RODO. W tej sytuacji wystarczający związek między sporem w postępowaniu głównym a przepisami prawa Unii, o których wykładnię wniesiono, jest niezaprzeczalny. |
B. Co do istoty
1. Uwagi wstępne
24. |
Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy aby dany przepis stanowił „bardziej szczegółowy przepis” w rozumieniu art. 88 ust. 1 RODO, musi on spełniać wymogi art. 88 ust. 2. |
25. |
Lektura art. 88 RODO prowadzi do wniosku, że „bardziej szczegółowe przepisy”, o których mowa w ust. 1, muszą spełniać wymogi ust. 2. |
26. |
Zgodnie z art. 88 ust. 2 RODO „przepisy te” (czyli przepisy bardziej szczegółowe, o których mowa w ust. 1 i które państwa członkowskie mogą ustanowić) muszą obejmować „odpowiednie i szczegółowe środki” zapewniające poszanowanie godności, prawnie uzasadnionych interesów i praw podstawowych pracowników. Przepisy te muszą w szczególności uwzględniać przejrzystość przetwarzania, przekazywanie danych osobowych w ramach grupy przedsiębiorstw lub grupy przedsiębiorców oraz systemy monitorujące w miejscu pracy. |
27. |
Istnieje zatem oczywisty związek między oboma ustępami art. 88 RODO: ten drugi precyzuje, w sposób bezwzględnie wiążący ( 12 ), treść przepisów szczególnych, które państwa członkowskie mogą przyjąć, w kontekście zatrudnienia, na podstawie tego pierwszego. |
28. |
Odpowiedź na to pytanie prejudycjalne nie nastręcza zatem większych trudności: art. 88 RODO należy interpretować w ten sposób, że przepis, który ma stanowić „przepis bardziej szczegółowy” w rozumieniu ust. 1 tego artykułu, „musi spełniać wymogi” – by posłużyć się słowami sądu odsyłającego – ust. 2 tego samego artykułu. |
29. |
Jest mało prawdopodobne, aby dojście do tego wniosku przez sąd a quo wymagało pomocy ze strony Trybunału. Z tego powodu być może prawdziwe znaczenie pierwszego pytania prejudycjalnego należy ustalić w świetle drugiego. W tym ostatnim kwestią jest to, czy przepis krajowy, który „nie spełnia wymogów wynikających z art. 88 ust. 2” RODO ( 13 ), może być nadal stosowany. |
30. |
Z tej perspektywy (będącej perspektywą postanowienia odsyłającego) spór rozciąga się na to, czy przepisy państwa członkowskiego przyjęte na podstawie art. 88 ust. 1 RODO, które jednak nie są zgodne z art. 88 ust. 2 RODO, mogą korzystać z ochrony innych przepisów RODO, a w szczególności innych klauzul upoważniających tego rozporządzenia, jak ta z jego art. 6 ust. 2. |
31. |
Splot dwóch pytań sądu odsyłającego powoduje, że rząd austriacki i Komisja skłaniają ku udzieleniu na nie wspólnej odpowiedzi. Podzielam to podejście i przy nim pozostanę. |
2. Artykuł 88 RODO i publiczna działalność dydaktyczna
32. |
Sąd odsyłający wychodzi z założenia, że co się tyczy przepisów krajowych o ochronie danych osobowych, nauczyciele reprezentowani w radzie głównej ds. nauczycieli oraz ministerstwo edukacji i kultury kraju związkowego Hesji pozostają w stosunku pracy. |
33. |
Założenie to jest spójne z HDSIG, która regulując przetwarzanie danych osobowych pracowników, uznaje za pracowników, na swoje potrzeby, urzędników podlegających HBG, do których zaliczają się nauczyciele. |
34. |
Dlatego też w żadnym momencie sąd a quo nie kwestionuje możliwości zastosowania art. 88 RODO do pracowników kraju związkowego, którzy wykonują publiczną działalność dydaktyczną. |
35. |
Również strony i interwenienci uczestniczący w postępowaniu prejudycjalnym, pytani o tę kwestię przez Trybunał, nie podali jej w wątpliwość. Wszyscy zgadzają się, że zatrudnienie w ramach publicznej działalności dydaktycznej nie pozostaje poza zakresem zastosowania art. 88 RODO. |
36. |
Podejście to wydaje mi się słuszne i można je wykorzystać do analizy zakresu art. 88 RODO, gdy mówi on o „ochronie […] w przypadku przetwarzania danych osobowych pracowników w związku z zatrudnieniem”. |
37. |
Kategoria pracownika w szerokim znaczeniu obejmuje naturalnie – jak wskazał rząd niemiecki – nauczycieli będących urzędnikami, którzy świadczą pracę na rzecz kraju związkowego i których interesy reprezentuje rada główna ds. nauczycieli. |
38. |
Orzecznictwo Trybunału dotyczące stosunku pracy ( 14 ) i pojęcia pracowników w związku ze swobodnym przepływem pracowników i niemożnością zastosowania dawnego art. 39 ust. 4 WE (obecnego art. 45 ust. 4 TFUE) do zatrudnienia w administracji publicznej może przez analogię inspirować rozwiązanie, które proponuję. |
39. |
Zgodnie z tym orzecznictwem, które podkreśla aspekt funkcjonalny wykonywanych zadań:
|
40. |
Wziąwszy pod uwagę, że nauczyciele będący urzędnikami nie uczestniczą, jako tacy, w wykonywaniu władzy publicznej w ścisłym znaczeniu, a prowadzą raczej działalność usługową o charakterze edukacyjnym ( 16 ), podobną do tej, jaka jest wykonywana na rzecz innych podmiotów lub przedsiębiorstw prywatnych, można ich uznać za „pracowników” w ujęciu ogólnym, a tym samym w odniesieniu do dziedziny ochrony danych osobowych. |
41. |
Inne podejście oznaczałoby, na co zwrócił uwagę rząd austriacki, nierówne traktowanie sytuacji w istocie równoważnych, jakimi są sytuacje, które z merytorycznego punktu widzenia definiują pozycję nauczycieli w ramach zarówno służby publicznej, jak i sektora prywatnego. Byłoby to tym bardziej poważne, że jak wskazuje Komisja, pojęcie usługi publicznej nie jest w Unii zharmonizowane, co powoduje, że w przypadku odmiennych interpretacji zakres zastosowania art. 88 RODO zależałby od prawa krajowego. |
3. Klauzule upoważniające w RODO
42. |
Jak podkreślił rzecznik generalny M. Bobek w sprawie Fashion ID ( 17 ), wraz z zastąpieniem dyrektywy 95/46/WE ( 18 ) przez RODO nastąpiła przede wszystkim fundamentalna zmiana charakteru aktu prawnego regulującego ochronę osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych. |
43. |
Tym aktem nie jest już dyrektywa (czyli akt, który nakłada obowiązek osiągnięcia rezultatu, pozostawiając organom krajowym swobodę wyboru formy i środków), lecz rozporządzenie. To ostatnie, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, co do zasady i z wyjątkiem wyraźnego upoważnienia nie zezwala na włączenie jego treści do przepisów krajowych (lub powielenie tej treści) ( 19 ). |
44. |
Mimo że RODO wykroczyło poza harmonizację, do której dążyła dyrektywa 95/46 ( 20 ), faktyczna powszechność obszarów ludzkiej działalności, w których powstają dane osobowe, których przetwarzanie ma być ochronione ( 21 ), przesądziła o tym, że prawodawca upoważnił państwa członkowskie do:
|
45. |
Chociaż RODO ma na celu zapewnienie spójnego i jednolitego stosowania zasad ochrony w całej Unii oraz usuwanie przeszkód w przepływie danych osobowych w Unii ( 23 ), prawodawca europejski nie mógł nie zauważyć, jak wskazał rzecznik generalny J. Richard de la Tour, że rzeczywistość okazuje się bardziej złożona: pomimo swojej przekrojowości RODO nie mogło uprzedzić wszelkich konsekwencji, jakie ochrona danych osobowych może mieć w dziedzinach takich jak prawo konsumenckie, prawo konkurencji czy prawo pracy ( 24 ). |
46. |
Wyjaśnia to, dlaczego RODO daje państwom członkowskim możliwość ustanowienia dodatkowych – bardziej restrykcyjnych lub wprowadzających odstępstwa – uregulowań krajowych. Państwa te posiadają pewien zakres uznania co do sposobu, w jaki owe przepisy mogą być wprowadzane w życie („klauzule upoważniające”) ( 25 ). |
47. |
Względne rozpowszechnienie tego rodzaju klauzul było szkodliwe dla pełnej harmonizacji ochrony danych osobowych ( 26 ). Jak przyznała Komisja, fakt, że RODO nakłada na państwa członkowskie obowiązek stanowienia prawa w niektórych obszarach i daje im możliwość dalszego doprecyzowania w innych, spowodował „pewien stopień fragmentacji, który wynika w szczególności z szerokiego zastosowania opcjonalnych klauzul precyzujących” ( 27 ). |
48. |
Klauzula, która jest w szczególności istotna dla niniejszej sprawy, jest zawarta w art 88 ust. 1 RODO. Należy jednak pokrótce zbadać jej związek z klauzulą z art. 6 ust. 1 lit. b) i e) tego samego rozporządzenia, czego dokonano na rozprawie. |
a) Artykuł 6 ust. 2 RODO
49. |
Artykuł 6, zawarty w rozdziale II RODO, w którym to rozdziale są ujęte „zasady” regulujące przetwarzanie danych osobowych, a tym samym kształtujące ogólną strukturę systemu, w ust. 1 wymienia warunki zgodności przetwarzania z prawem. W szczególności lit. a) tego ostatniego ustępu odnosi się do zgody osoby, której dane dotyczą, a lit. b) do tego, by przetwarzanie było niezbędne do wykonania umowy, której stroną jest osoba, której dane dotyczą. |
50. |
Warunki te dołączają się do warunków, które wynikają z zasad ustanowionych w art. 5 RODO w sposób ogólny ( 28 ) i zostają skonkretyzowane w art. 7–11 RODO w odniesieniu do wyrażenia zgody (art. 7, a w odniesieniu do osób małoletnich art. 8), do przetwarzania szczególnych kategorii danych osobowych (art. 9) lub dotyczących wyroków skazujących i czynów zabronionych (art. 10) i do przetwarzania niewymagającego identyfikacji (art. 11). |
51. |
Do tego zestawu zasad i reguł można dodać „przepisy bardziej szczegółowe” wprowadzone (lub zachowane) przez państwa członkowskie, aby zgodnie z art. 6 ust. 2 RODO „dostosować stosowanie przepisów” RODO w odniesieniu do dwóch konkretnych przetwarzań, gdy to przetwarzanie okazuje się niezbędne do:
|
52. |
To „dostosowanie”, jak dodaje przepis, ma polegać na określeniu „dokładniej […] szczegółow[ych] wymog[ów] przetwarzania i inn[ych] środk[ów] w celu zapewnienia zgodności przetwarzania z prawem i jego rzetelności”, również w „innych szczególnych sytuacjach związanych z przetwarzaniem przewidzianych w rozdziale IX”. |
53. |
Temu ostatniemu wyrażeniu z tego przepisu brakuje należytej jasności, ponieważ nie jest łatwo wywnioskować, czy wynika z niego dopuszczalność – co pragnę podkreślić, w przypadku przetwarzań, o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. c) i e) – regulowania sytuacji szczególnych innych niż już wymienione w rozdziale IX, czy też te ostatnie są jedynymi dopuszczonymi przez RODO dla tych dwóch przetwarzań. |
b) Artykuł 88 ust. 1 RODO
54. |
W każdym razie, co pragnę powtórzyć, klauzulą upoważniającą istotną w niniejszej sprawie jest klauzula z art. 88 ust. 1 RODO, gdyż na niej skupia się sąd a quo. Przypomnę, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu państwa członkowskie mogą zawrzeć w swoich przepisach lub w porozumieniach zbiorowych „bardziej szczegółowe przepisy mające zapewnić ochronę praw i wolności w przypadku przetwarzania danych osobowych pracowników w związku z zatrudnieniem”. |
55. |
Przetwarzanie danych osobowych może odbywać się, w szczególności, w celach:
|
56. |
Udzielenie zgody na wprowadzenie takich przepisów skutkuje pewnym efektem „deharmonizującym”. Przepisy krajowe wydane na podstawie art. 88 ust. 1 RODO mogą pociągać za sobą, dla jednego lub większej liczby państw członkowskich, wprowadzenie różnic w ogólnym systemie RODO wykraczających poza zwykłe „dostosowanie” dozwolone na podstawie art. 6 ust. 2 RODO:
|
4. Paragraf 23 HDSIG w związku z RODO
57. |
Zgodnie z postanowieniami art. 88 ust. 3 RODO Republika Federalna Niemiec zawiadomiła Komisję, że wśród przepisów przyjętych przez to państwo członkowskie na podstawie art. 88 ust. 1 RODO znajduje się § 23 HDSIG. |
58. |
Moim zdaniem, zgodnym w tym zakresie ze stanowiskiem sądu odsyłającego i Komisji, § 23 HDSIG nie spełnia wymogu „zaw[arcia] […] bardziej szczegółowych przepisów” dla ochrony praw nieodłącznie związanych z przetwarzaniem danych osobowych w związku z zatrudnieniem, jak stanowi art. 88 ust. 1 RODO. |
59. |
Zarówno § 23 ust. 1 zdanie pierwsze HDSIG, jak i § 86 ust. 4 zdanie pierwsze HBG ograniczają się do postanowienia, że dane osobowe pracowników i urzędników mogą być przetwarzane do celów związanych ze stosunkiem pracy, jeśli jest to „niezbędne” dla:
|
60. |
Ściśle rzecz biorąc, oba przepisy uzależniają przetwarzanie danych osobowych od samej okoliczności, że jest to niezbędne dla określonych celów. |
61. |
Nie jest to zatem przepis znacząco różniący się od zawartego w art. 6 ust. 1 lit. b) RODO („przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy […] jest niezbędne do wykonania umowy, której stroną jest osoba, której dane dotyczą, lub do podjęcia działań na żądanie osoby, której dane dotyczą, przed zawarciem umowy”) ( 32 ). |
62. |
Paragraf 23 HDSIG powtarzałby zatem warunek już wymagany przez art. 6 ust. 1 lit. b) RODO dla ogólnej zgodności z prawem przetwarzania. Nie dodawałby natomiast żadnej normy szczegółowej dla ochrony praw w kontekście przetwarzania danych osobowych w związku z zatrudnieniem ( 33 ). |
63. |
Ten sam skutek zostałby osiągnięty, gdyby sporna działalność dydaktyczna wchodziła w zakres art. 6 ust. 1 lit. e) RODO (to znaczy gdyby sporne przetwarzanie było niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej) ( 34 ). |
64. |
W przypadku lit. c) i e) art. 6 ust. 2 RODO pozwala państwom członkowskim – jak już wskazałem – zachować lub wprowadzić „bardziej szczegółowe przepisy […]; w tym celu mogą [one] dokładniej określić szczegółowe wymogi przetwarzania”. |
65. |
Pragnę podkreślić, że § 23 HDSIG nie stanowi „bardziej szczegółowego przepisu”, lecz ogranicza się do zezwolenia na przetwarzanie danych pracowników, gdy jest to niezbędne. Nie zmierza tak daleko, by skonkretyzować warunki i tryb tego ewentualnego przetwarzania. |
66. |
Wbrew temu stanowisku rząd niemiecki utrzymuje, że odzwierciedlenie różnorodności przetwarzania danych w środowisku pracy w sposób szczegółowy byłoby „niemożliwe i niewykonalne”. Jego zdaniem powinien wystarczyć przepis, na którym opierałoby się, w odpowiednim przypadku, przetwarzanie niewymagające bardziej szczegółowej podstawy prawnej ( 35 ). |
67. |
Na powyższe wystarczy odpowiedzieć, że bez względu na trudności, jakich może to przysporzyć, art. 88 ust. 3 RODO jednoznacznie stanowi, że państwa członkowskie zawiadamiają Komisję o „przepisach przyjętych na mocy ust. 1” tegoż artykułu. To znaczy nie o przepisach stanowiących podstawę do wydania przepisów bardziej szczegółowych, tylko właśnie o tych ostatnich. Zawiadomienia należy dokonać w sposób zindywidualizowany i wyraźny ( 36 ). |
68. |
Podsumowując: § 23 HDSIG powtarza upoważnienie już zawarte w art. 88 ust. 1 RODO czy też, innymi słowy, otwiera furtkę, która pozwoli na późniejsze ustanowienie (lub zachowanie) przepisów bardziej szczegółowych. |
69. |
Paragraf 23 HDSIG nie tylko sam z siebie nie ustanawia „przepisów bardziej szczegółowych” w rozumieniu art. 88 ust. 1 RODO, ale także nie obejmuje „odpowiedni[ch] i szczegółow[ych] środk[ów] zapewniając[ych] osobie, której dane dotyczą, poszanowanie jej godności, prawnie uzasadnionych interesów i praw podstawowych”. |
70. |
Pomijając ten rodzaj środków, § 23 nie spełnia wymogu ustanowionego w art. 88 ust. 2 RODO, aby można było zaakceptować odróżniające się przepisy państw członkowskich w zakresie stosunków pracy. |
71. |
Jako że odesłanie prejudycjalne poprzestaje na analizie przepisów ustawowych, pomijając postanowienia porozumień zbiorowych, nie będę poświęcać uwagi tym ostatnim ( 37 ), lecz jedynie tym pierwszym. |
72. |
W odniesieniu do tych przepisów ustawodawca krajowy nie może ograniczyć się do postanowienia, jak to jest w przypadku § 23 ust. 5 HDSIG, że administrator musi podjąć odpowiednie środki, aby zapewnić „przestrzeganie zasad dotyczących przetwarzania danych osobowych, o których mowa w art. 5” RODO. Przepis ten jest zbędny, jako że jakiekolwiek przetwarzanie danych musi być co do zasady i co najmniej zgodne z wymogami art. 5 RODO. |
73. |
Artykuł 88 ust. 2 RODO dotyczy ustanowienia środków zapewniających, w zakresie gwarancji, właściwą współmierność ze szczegółowością środków przyjętych zgodnie z art. 88 ust. 1 RODO. Ostatecznym celem jest, by odrębności środków, na którą ten ostatni przepis zezwala, w odpowiednim przypadku należycie odpowiadało stosowne wyszczególnienie odnoszących się do nich gwarancji. |
74. |
Gdyby przyjąć, że § 23 HDSIG obejmuje przepis szczegółowy zgodnie z art. 88 ust. 1 RODO, powtarzałby on, w odniesieniu do gwarancji wymaganych przez ust. 2 tego ostatniego artykułu, te, które ogólnie przewiduje art. 5 RODO. Krótko mówiąc – zostałaby naruszona niezbędna równowaga między szczegółowością przepisów dozwolonych na mocy art. 88 ust. 1 RODO a szczegółowością środków „zapewnienia”, której wymaga ust. 2 tego artykułu. |
75. |
Podsumowując: uważam, że § 23 HDSIG nie znajduje podstawy w art. 88 RODO. Z jednej strony z tego powodu, że nie ustanawia przepisów bardziej szczegółowych, z drugiej – ponieważ ogranicza się do powtórzenia ogólnych gwarancji z art. 5 RODO. |
5. Czy możliwe jest stosowanie, mimo wszystko, § 23 HDSIG?
76. |
Pozostaje ustalić, czy pomimo powyższego § 23 HDSIG może być stosowany w krajowym porządku prawym. Jak już wyżej wskazałem, wydaje się, że właśnie to ostatecznie interesuje sąd odsyłający. |
77. |
Kwestia ta polegałaby na rozstrzygnięciu, czy przepisy przyjęte przez państwa członkowskie na podstawie klauzuli upoważniającej z art. 88 ust. 1 RODO, które nie spełniają wymagań ust. 2 tego artykułu, mogą być stosowane w oparciu o inne przepisy RODO. |
78. |
Odpowiedź, u podstaw której leży założenie, że § 23 HDSIG nie obejmuje żadnego „bardziej szczegółowego przepisu” w rozumieniu art. 88 RODO ( 38 ), może zostać udzielona w odniesieniu do dwóch aspektów:
|
79. |
Inną kwestią jest to, że jak zauważyły rządy austriacki i rumuński, a także Komisja, i co wszyscy przyznali na rozprawie, nic nie stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie stosowało czy to inne przepisy RODO, czy też, na podstawie art. 6 ust. 2 tego rozporządzenia, przepisy krajowe, które regulują przetwarzanie danych pracowników w sposób przyczyniający się do „dostosowania stosowania” RODO. |
V. Wnioski
80. |
W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (sądowi administracyjnemu we Frankfurcie nad Menem, Niemcy) w następujący sposób: Artykuł 88 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) należy interpretować w ten sposób, że: Przepis przyjęty przez państwo członkowskie stanowi przepis bardziej szczegółowy mający zapewnić ochronę praw i wolności w przypadku przetwarzania danych osobowych pracowników w związku z zatrudnieniem tylko wtedy, gdy spełnia wymogi wynikające z art. 88 ust. 2 rozporządzenia 2016/679. Jeśli przepis ten nie spełnia wymogów wynikających z art. 88 ust. 2 rozporządzenia 2016/679, będzie miał on zastosowanie, w odpowiednim przypadku, tylko w zakresie, w jakim może znaleźć podstawę w innych przepisach tego rozporządzenia lub dostosowujących przepisach krajowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia. |
( 1 ) Język oryginału: hiszpański.
( 2 ) Jest bezsporne, że ten sposób rozpowszechniania obejmuje dane osobowe podlegające przetwarzaniu.
( 3 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1); zwane dalej „RODO”.
( 4 ) Ustawa kraju związkowego Hesji z dnia 3 maja 2018 r. o ochronie danych i swobodnym dostępie do informacji (GVBl. I, s. 82); zwana dalej „HDSIG”.
( 5 ) Ustawa kraju związkowego Hesji z dnia 27 maja 2013 r. o urzędnikach (GVBl. s. 218); zwana dalej „HBG”.
( 6 ) W odpowiedzi na pytania Trybunału Hauptpersonalrat der Lehrerinnen und Lehrer beim Hessischen Kultusministerium (rada główna ds. nauczycieli ministerstwa edukacji i kultury kraju związkowego Hesji; zwana dalej „radą główną ds. nauczycieli”) wyjaśniła, że jej skarga, przedłożona w dniu 2 grudnia 2020 r., była skierowana przeciwko dwóm porozumieniom tego ministerstwa, które zawierały, odpowiednio, wskazówki dotyczące „warunków organizacyjno‑prawnych rozpoczęcia roku szkolnego 2020–2021” (z dnia 23 lipca 2020 r.) oraz „korzystania z technologii cyfrowych w ramach życia szkolnego” (z dnia 20 sierpnia 2020 r.). Dodaje ona, że w tym ostatnim akcie ministerstwo uznało za zbędną zgodę nauczycieli na retransmisję ich zajęć w drodze wideokonferencji w czasie rzeczywistym dla uczniów zwolnionych z uczęszczania na zajęcia, ponieważ uprawnienia kierownictwa szkoły obejmują organizację zajęć. Zdaniem ministerstwa przetwarzanie danych niezbędnych do tego celu mogłoby odbywać się na podstawie § 23 HDSIG.
( 7 ) Paragraf 26 ust. 1 zdanie pierwsze Bundesdatenschutzgesetz (federalnej ustawy o ochronie danych) odpowiada § 23 ust. 1 zdanie pierwsze HDSIG.
( 8 ) W dniu 29 listopada 2021 r. Verwaltungsgericht Wiesbaden (sąd administracyjny w Wiesbaden) poinformował Trybunał, że w związku ze zmianami w prawie krajowym dotyczącymi właściwości terytorialnej uznaje się za niewłaściwy na rzecz Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (sądu administracyjnego we Frankfurcie nad Menem). Ten ostatni pismem, które wpłynęło w dniu 21 lutego 2022 r., poinformował Trybunał o nowej sygnaturze sprawy, dając do zrozumienia, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym uznał za własny.
( 9 ) Wyrok z dnia 27 września 2017 r., Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:725, pkt 50).
( 10 ) Wyrok z dnia 29 czerwca 2017 r., Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
( 11 ) Zdaniem sądu a quo, gdyby § 23 ust. 1 zdanie pierwsze HDSIG i § 86 ust. 4 HBG nie stanowiły podstawy prawnej przetwarzania danych w systemach wideokonferencyjnych, należałoby ją ustanowić w drodze „Dienstvereinbarung” (porozumienia zakładowego w sektorze publicznym) pomiędzy stronami postępowania (pkt 25 postanowienia odsyłającego).
( 12 )
( 13 ) Czyli przepis krajowy, który jest w założeniu wydany na podstawie art. 88 ust. 1 RODO, gdyż tylko do tego rodzaju norm odnoszą się warunki określone w ust. 2 tego artykułu.
( 14 ) Dla Trybunału „[i]stotną cechą charakterystyczną stosunku pracy jest […] okoliczność, że dana osoba wykonuje przez pewien okres, na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem, pracę, w zamian za którą otrzymuje wynagrodzenie” [wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo)].
( 15 ) Zobacz wyrok z dnia 30 września 2003 r., Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, EU:C:2003:515, pkt 38, 39), w związku z odpowiednim przepisem traktatu WE.
( 16 ) Zobacz w odniesieniu do związku między działalnością dydaktyczną a wykonywaniem władzy publicznej wyrok z dnia 15 marca 1988 r., Komisja/Grecja (147/86, EU:C:1988:150).
( 17 ) Opinia z dnia 19 grudnia 2018 r. (C‑40/17, EU:C:2018:1039, pkt 47).
( 18 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. 1995, L 281, s. 31).
( 19 ) Trybunał od dawna podkreślał, że dopuszczenie takiej możliwości spowodowałoby „dwuznaczność, zarówno jeśli chodzi o charakter prawny przepisów mających zastosowanie, jak i moment ich wejścia w życie” [wyrok z dnia 7 lutego 1973 r., Komisja/Włochy (39/72, EU:C:1973:13, pkt 17)] i mogłoby zakłócić bezpośrednie stosowanie rozporządzenia i maskować w stosunku do jednostek wspólnotowy charakter normy prawnej [wyrok z dnia 10 października 1973 r., Variola (34/73, EU:C:1973:101, pkt 10, 11)].
( 20 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 listopada 2003 r., Lindqvist (C‑101/01, EU:C:2003:596, pkt 96).
( 21 ) Przypominam, że chodzi o prawo podstawowe zapisane w art. 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
( 22 ) W sposób wyraźny wskazuje na to motyw 10 RODO.
( 23 ) Zobacz w szczególności wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Meta Platforms Ireland (C‑319/20, EU:C:2022:322, pkt 52).
( 24 ) Opinia rzecznika generalnego J. Richarda de la Toura w sprawie Meta Platforms Ireland (C‑319/20, EU:C:2021:979, pkt 51).
( 25 ) Wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., Meta Platforms Ireland (C‑319/20, EU:C:2022:322, pkt 57): „przepisy tego rozporządzenia [RODO] dają państwom członkowskim możliwość ustanowienia dodatkowych – bardziej restrykcyjnych lub wprowadzających odstępstwa – uregulowań krajowych, które pozostawiają tym państwom pewien zakres uznania co do sposobu, w jaki owe przepisy mogą być wprowadzane w życie (»klauzule upoważniające«)”.
( 26 ) Zobacz w ujęciu ogólnym Oliver Zöll, w: Jürgen Taeger/Detlev Gabel (Hrsg.), Kommentar DSGVO‑BDSG, 3. Aufl., Frankfurt am Main, Fachmedien Recht und Wirtschaft, dfv Mediengruppe 2019 – Artykuł 88, pkt 2.
( 27 ) „Ochrona danych jako filar wzmacniania pozycji obywateli oraz podejścia UE do transformacji cyfrowej – dwa lata stosowania ogólnego rozporządzenia o ochronie danych” – komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, COM(2020) 264 final, s. 8. Istnieje łącznie piętnaście opcjonalnych klauzul precyzujących ze strony państw członkowskich, zgodnie z załącznikiem do dokumentu roboczego służb Komisji dołączonego do tego komunikatu [SWD(2020) 115 final].
( 28 ) Zgodność z prawem, rzetelność i przejrzystość; ograniczenie celu; minimalizacja; prawidłowość; ograniczenie przechowywania; integralność i poufność; rozliczalność.
( 29 ) Moim zdaniem „niezbędność”, do której odnosi się ten przepis, dotyczy warunków nieodłącznie związanych ze spełnieniem, w normalnych warunkach, wymienionych obowiązków prawnych. Poza tym problemem jest „niezbędność”, która w nadzwyczajnych okolicznościach może uzasadniać zastosowanie przepisów pilnych lub ustanawiających odstępstwa.
( 30 ) W tym „wykonania obowiązków określonych przepisami lub porozumieniami zbiorowymi”.
( 31 ) Jak zauważa rząd niemiecki w swojej odpowiedzi na pytania Trybunału, geneza art. 6 ust. 2 i 3 i art. 88 RODO wskazuje, że „autonomia” tego ostatniego przepisu względem pierwszego odpowiada na wyraźną wolę uregulowania ochrony danych pracowników jako „szczególnego przypadku”.
( 32 ) Zdaniem sądu odsyłającego przepis ten miałby zastosowanie w kontekście takiego stosunku pracy jak ten będący przedmiotem sprawy.
( 33 ) Konieczność zapewnienia systemu nauczania na odległość w związku z pandemią sprawiła, że ustawodawca Hesji wprowadził §§ 83a i 83b Hessisches Schulgesetz (ustawy o szkolnictwie kraju związkowego Hesji), które wymagają uzyskania zgody nauczycieli w ramach aplikacji cyfrowych i wideokonferencji. Tak wyraziło to w toku rozprawy ministerstwo edukacji i kultury, przyznając – jak się wydaje – w sposób dorozumiany, że wcześniej obowiązujące przepisy nie uwzględniały należycie tego rodzaju nauczania. Ta nowelizacja nie obowiązywała w czasie przedłożenia pytania prejudycjalnego, tak więc ani sąd odsyłający nie zadaje Trybunałowi dotyczącego jej pytania, ani też do Trybunału nie należy obecnie rozstrzyganie o jej zgodności z RODO.
( 34 ) Zdaniem rządu niemieckiego nauczyciele wykonują zadania w interesie publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. e) RODO, chociaż w przypadku nauczania przez Internet wchodzą w grę inne dane, które, jak dane uczniów, nie są objęte zakresem tego przepisu.
( 35 ) Punkt 28 uwag na piśmie rządu niemieckiego. W toku rozprawy rząd ten nie wahał się określić spornego przepisu jako „ogólnego”.
( 36 ) Podczas gdy krajowe bardziej szczegółowe przepisy, o których mowa w art. 6 ust. 2 RODO, nie podlegają obowiązkowi zawiadomienia, informację o przepisach z art. 88 ust. 1 RODO należy przekazać Unii i wszystkim państwom członkowskim za pośrednictwem Komisji. Ta dwoistość systemu tłumaczy się skutkiem „deharmonizującym”, o którym wcześniej wspomniałem, nieodłącznym elementem przepisów krajowych, o których mowa w art. 88 ust. 1 RODO. Ich oddziaływanie jest tym większe, im bardziej wykraczają poza zwykłe „dostosowanie” do celów „stosowania przepisów” RODO, o którym mowa w art. 6 ust. 2 RODO.
( 37 ) Paragraf 23 ust. 4 HDSIG zezwala na przetwarzanie danych osobowych pracowników zgodnie z postanowieniami porozumienia zbiorowego, nakazując w tym zakresie negocjującym stronom przestrzeganie art. 88 ust. 2 RODO. Ustawodawca niemiecki uwzględnia zatem możliwość, jaką daje mu art. 88 ust. 1 RODO w odniesieniu do porozumień zbiorowych. One również muszą być zgodne, jak uznaje HDSIG, z wynikającym z art. 88 ust. 2 RODO nakazem zapewnienia odpowiednich i szczegółowych środków o charakterze gwarancyjnym.
( 38 ) To samo można powiedzieć o art. 79a Betriebsverfassungsgesetz (ustawy o ustroju przedsiębiorstw, BGBl. I, s. 2518), obowiązującym po przedłożeniu odesłania prejudycjalnego, przywołanym przez rząd niemiecki w odpowiedzi na pytania Trybunału; przepis, który ogranicza się do nałożenia na rady zakładowe obowiązku przestrzegania przepisów dotyczących ochrony danych, w tym samego RODO.