1.

Niniejsze odesłanie prejudycjalne, skierowane do Trybunału przez Cour de Cassation (sąd kasacyjny, Francja) (zwany dalej „sądem odsyłającym”), dotyczy uprawnień przysługujących organom rozstrzygającym spory na podstawie art. 41 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE ( 2 ). Sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia momentu, od którego może obowiązywać środek zaproponowany przez organ rozstrzygający spory z myślą o rozstrzygnięciu sporu powstałego na gruncie dyrektywy 2009/73. Czy decyzja podjęta przez organ rozstrzygający spory ma zastosowanie do całego okresu umownego, którego dotyczy taki spór, czy też ów okres powinien zostać skrócony?

2.

Kwestia ta została podniesiona w związku z istniejącą przez dłuższy czas niezgodnością z dyrektywą 2009/73 umowy zawartej pomiędzy GRDF (operatorem systemu dystrybucyjnego) a Direct énergie (dostawcą). Owa niezgodność zasadzała się na tym, że na mocy umowy koszty wynikające z opłat nieuiszczonych przez odbiorców końcowych były ponoszone przez dostawcę (Direct énergie), podczas gdy powinien je był ponosić operator systemu dystrybucyjnego (GRDF). W związku z tym odpowiedź na skierowane do Trybunału w trybie prejudycjalnym pytanie jest niezbędna dla określenia zakresu wynikających z tej nieprawidłowości skutków finansowych dotykających spółki GRDF w ramach jej stosunków umownych ze spółką Direct énergie. Wszystkie te zagadnienia dotyczą szczególnego kontekstu tak zwanych „umów kompleksowych” na dostawę i dystrybucję gazu ziemnego, które są zawierane we Francji z konsumentami i podmiotami gospodarczymi prowadzącymi działalność na małą skalę.

3.

Motywy 3, 6, 25, 30, 33 i 48 dyrektywy 2009/73 mają następujące brzmienie:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

4.

Artykuł 32 dyrektywy 2009/73 nosi tytuł „Dostęp stron trzecich”. Jego ustęp 1 stanowi, co następuje:

„Państwa członkowskie zapewniają wdrożenie systemu dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego i dystrybucyjnego oraz do instalacji LNG opartego na opublikowanych taryfach, mającego zastosowanie do wszystkich uprawnionych odbiorców, w tym również do przedsiębiorstw dostarczających gaz, oraz stosowanego w sposób obiektywny i bez dyskryminacji pomiędzy użytkownikami systemu. Państwa członkowskie zapewniają, aby te taryfy, lub metody stosowane do ich kalkulacji, były zatwierdzane przez organ regulacyjny, o którym mowa w art. 39 ust. 1, przed ich wejściem w życie zgodnie z art. 41, a także zapewniają publikację tych taryf oraz metod – w przypadku gdy zatwierdzane są jedynie metody – przed ich wejściem w życie”.

5.

Artykuł 40 dyrektywy 2009/73 nosi tytuł „Ogólne cele organu regulacyjnego”. Jego brzmienie jest następujące:

„Wykonując zadania regulacyjne określone w niniejszej dyrektywie, organ regulacyjny podejmuje wszelkie rozsądne środki służące realizacji następujących celów w ramach swoich obowiązków i uprawnień określonych w art. 41, w ścisłym porozumieniu z innymi właściwymi organami krajowymi, w tym również z organami ochrony konkurencji i bez uszczerbku dla ich kompetencji:

[…]

[…]”.

6.

Artykuł 41 nosi tytuł „Obowiązki i uprawnienia organu regulacyjnego”. Stanowi on, co następuje:

„1.   Do obowiązków organu regulacyjnego należy:

[…]

[…]

4.   Państwa członkowskie zapewniają, aby organy regulacyjne otrzymały uprawnienia umożliwiające im wykonywanie obowiązków, o których mowa w ust. 1, 3 i 6, w sposób skuteczny i szybki. W tym celu organ regulacyjny ma przynajmniej następujące uprawnienia:

[…]

[…]

10.   Organy regulacyjne są upoważnione do zobowiązania operatorów systemów przesyłowych, magazynowania, LNG i dystrybucyjnych, w razie konieczności, [do] zmiany warunków, w tym również taryf lub metod, o których mowa w niniejszym artykule, w celu zapewnienia, aby były one proporcjonalne i stosowane w sposób niedyskryminacyjny […].

11.   Każda ze stron zgłaszających skargę na operatora systemu przesyłowego, magazynowego, LNG lub dystrybucyjnego, odnoszącą się do obowiązków tego operatora na mocy niniejszej dyrektywy, może przekazać skargę do organu regulacyjnego, który, działając jako organ rozstrzygający spory, wydaje decyzję w terminie dwóch miesięcy od otrzymania skargi. Termin ten może zostać przedłużony o dwa miesiące, jeżeli organy regulacyjne zwracają się o przekazanie dodatkowych informacji. Ten przedłużony termin może zostać ponownie przedłużony za zgodą wnoszącego skargę. Decyzja organu regulacyjnego jest wiążąca, jeżeli nie zostanie unieważniona [uchylona] w wyniku odwołania.

[…]”.

7.

Artykuł 13 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 ( 3 ) stanowi, co następuje:

„Taryfy lub metody ich kalkulacji stosowane przez operatorów systemów przesyłowych i zatwierdzone przez organy regulacyjne zgodnie z art. 41 ust. 6 dyrektywy 2009/73/WE, jak również taryfy opublikowane zgodnie z art. 32 ust. 1 tej dyrektywy są przejrzyste, uwzględniają potrzebę zachowania integralności systemu oraz potrzebę jego udoskonalania, odzwierciedlają rzeczywiście poniesione koszty w zakresie, w jakim koszty te odpowiadają kosztom ponoszonym przez operatora sieci o porównywalnej wydajności i strukturze, oraz są przejrzyste, a jednocześnie obejmują odpowiedni zwrot nakładów inwestycyjnych, a w stosownych przypadkach uwzględniają wyniki analizy porównawczej taryf przeprowadzonej przez organy regulacyjne. Taryfy lub metody wykorzystywane do ich kalkulacji stosowane są w sposób niedyskryminacyjny.

Państwa członkowskie mogą zadecydować, że taryfy można ustalać także z wykorzystaniem mechanizmów rynkowych, takich jak aukcje, pod warunkiem że mechanizmy te i wynikające z nich dochody są zatwierdzone przez organ regulacyjny.

Taryfy lub metody ich kalkulacji ułatwiają skuteczny handel gazem oraz konkurencję, pozwalając jednocześnie uniknąć subsydiowania skrośnego między użytkownikami sieci oraz dostarczają zachęt dla inwestycji, jak również utrzymują lub umożliwiają interoperacyjność sieci przesyłowych.

Taryfy dla użytkowników sieci są niedyskryminacyjne i są ustalane oddzielnie dla poszczególnych punktów wejścia do systemu przesyłowego lub wyjścia z niego. Mechanizmy alokacji kosztów oraz metody ustalania stawek w odniesieniu do punktów wejścia i punktów wyjścia są zatwierdzane przez krajowe organy regulacyjne. Państwa członkowskie zapewniają, aby po upływie okresu przejściowego, do dnia 3 września 2011 r., opłaty sieciowe nie były obliczane na podstawie ścieżek kontraktowych”.

8.

Zgodnie z informacjami podanymi przez sąd odsyłający art. L. 134–20 code de l’énergie (kodeksu energetycznego), w brzmieniu obowiązującym w analizowanym okresie, stanowi, co następuje:

„Decyzja komitetu, która może dotyczyć również nałożenia kar pieniężnych, winna być uzasadniona i określać warunki techniczne i finansowe rozstrzygnięcia sporu, na których w odpowiednim przypadku zapewniony zostanie dostęp do sieci, obiektów i instalacji wymienionych w art. L 134–19 oraz korzystanie z nich. W przypadku gdy jest to konieczne do rozstrzygnięcia sporu, komitet może określić w sposób obiektywny, przejrzysty, niedyskryminujący i proporcjonalny warunki dostępu do systemów przesyłowych, obiektów i instalacji lub warunki korzystania z nich” ( 4 ).

9.

Poprzednicy prawni spółki Direct énergie, będącej drugą stroną przeciwną w postępowaniu głównym, zawarli, odpowiednio w dniach 21 czerwca 2005 r. oraz 21 listopada 2008 r., dwie umowy przesyłu gazu za pośrednictwem francuskiego systemu dystrybucyjnego gazu ziemnego. Zostały one zawarte z będącą operatorem systemu dystrybucyjnego spółką GRDF, która jest stroną wnoszącą odwołanie w postępowaniu głównym.

10.

W dniu 22 lipca 2013 r. spółka Direct énergie skierowała sprawę do komitetu ds. rozstrzygania sporów i sankcji (zwanego dalej „Cordis”), tj. do organu rozstrzygającego spory, o którym mowa w art. 41 ust. 11 dyrektywy 2009/73, działającego przy komisji regulacji energetyki (zwanej dalej „CRE”), tj. przy francuskim organie odpowiedzialnym za stosowanie prawa, o którym mowa w art. 40 i 41 dyrektywy 2009/73. Sprawa, o której rozstrzygnięcie wniosła spółka Direct énergie, dotyczyła obciążeń finansowych ponoszonych przez nią od chwili wejścia w życie obu wskazanych powyżej umów, które to obciążenia powinny były być ponoszone przez spółkę GRDF (zob. pkt 1 i 2 powyżej). Udział w tym postępowaniu wzięła także pierwsza strona przeciwna, spółka Eni Gas & Power France.

11.

Cordis wydał decyzję w dniu 19 września 2014 r. Z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z ową decyzją spółka GRDF miała zawrzeć ze spółką Direct énergie nową umowę przesyłu gazu za pośrednictwem systemu dystrybucyjnego gazu ziemnego w terminie sześciu miesięcy od podania owej decyzji do wiadomości, przy czym umowa ta miała być zgodna z zasadą, że Direct énergie nie może ponosić odpowiedzialności w razie braku zapłaty przez odbiorców końcowych kwot należnych GRDF. Skutki tej decyzji miały obejmować cały okres umowny.

12.

Od przedmiotowej decyzji spółki Direct énergie i Eni Gas & Power France wniosły odwołanie do cour d’appel de Paris (sądu apelacyjnego w Paryżu, Francja). W dniu 2 czerwca 2016 r. sąd ten orzekł o utrzymaniu w mocy owej decyzji i dodał między innymi, że:

13.

Spółka GRDF zaskarżyła to orzeczenie do sądu odsyłającego, kwestionując rozstrzygnięcie, na mocy którego – jej zdaniem – Cordis przyznano kompetencję do wydawania decyzji z mocą wsteczną, co przekłada się na wprowadzenie z mocą wsteczną zmian warunków umownych. Spółka Direct énergie kwestionuje tę argumentację, wskazując głównie na konieczność zapewnienia skuteczności prawa Unii. Sąd odsyłający zauważa, że zasada pewności prawa jest sformułowana w wyroku Trybunału z dnia 13 marca 2008 r., Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in. ( 5 ); według sądu odsyłającego może być ona istotniejsza niż zasada skuteczności prawa Unii.

14.

W tym kontekście sąd odsyłający zwraca się z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy dyrektywę 2009/73 […], a w szczególności jej art. 41 ust. 11, należy interpretować w ten sposób, że ustanawia ona wymóg, aby organ regulacyjny rozstrzygający spór miał kompetencję do wydania decyzji w odniesieniu do całego okresu, którego dotyczy ten spór, niezależnie od daty jego powstania między stronami, w szczególności poprzez wyciągnięcie konsekwencji z niezgodności umowy z przepisami dyrektywy w drodze decyzji, której skutki obejmują cały okres umowny?”.

15.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione Trybunałowi przez GRDF, Direct énergie, Eni Gas & Power France, rząd francuski i Komisję. Wszyscy byli obecni na rozprawie, która odbyła się w dniu 6 marca 2019 r.

16.

Według GRDF milczenie prawodawcy Unii świadczy o braku zamiaru przyznania organom takim jak Cordis kompetencji do wydawania decyzji z mocą wsteczną ( 6 ). GRDF podnosi również, że temporalny zakres obowiązywania decyzji podmiotów takich jak Cordis stanowi kwestię regulowaną w ramach krajowej autonomii proceduralnej ( 7 ).

17.

Jeżeli brak jest przepisu prawa państwa członkowskiego, który znajduje zastosowanie ratione temporis w postępowaniu głównym ( 8 ), ewentualną moc wsteczną decyzji Cordis należy analizować w świetle zasad równoważności i skuteczności, niedziałania prawa wstecz, pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań. Żadna z tych zasad nie przemawia za przyjęciem, że Cordis może wydawać decyzje z mocą wsteczną. GRDF twierdzi również, iż decyzje podejmowane przez Cordis mają charakter administracyjny, a nie sądowy.

18.

GRDF utrzymuje, że wyrażany przez nią pogląd w przedmiocie temporalnego zakresu obowiązywania decyzji Cordis jest zgodny z zasadą równoważności. GRDF wskazuje ponadto, że zasadę skuteczności należy interpretować w świetle art. 34 ust. 3 dyrektywy 2009/73, w którym podkreślono konieczność szybkiego rozstrzygania sporów. Nie zagraża temu wymogowi brak mocy wstecznej decyzji Cordis ( 9 ).

19.

Co się tyczy zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań – GRDF twierdzi między innymi, że zasada niestosowania z mocą wsteczną decyzji administracyjnych ma zastosowanie wówczas, gdy organy państw członkowskich podejmują decyzje administracyjne, które wchodzą w zakres stosowania prawa Unii ( 10 ). Zgodnie z zasadą pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań przepisy muszą być jasne i precyzyjne ( 11 ), a ich stosowanie ma być przewidywalne; środki obowiązujące z mocą wsteczną są natomiast sprzeczne z tymi wymogami oraz z wymogami ochrony konsumentów.

20.

Zdaniem GRDF przyznanie Cordis kompetencji do wydawania decyzji z mocą wsteczną podważyłoby stabilność prawną funkcjonowania sektora gazu ziemnego, co pociągnęłoby za sobą konsekwencje finansowe, w związku z wystąpieniem których spółka GRDF musiałaby podwyższyć ceny swoich usług, co znalazłoby odzwierciedlenie w końcowej cenie gazu ziemnego płaconej przez odbiorcę.

21.

Spółka Eni Gas & Power France twierdzi, że rola odgrywana przez Cordis nie może zasadniczo różnić się od roli odgrywanej przez sąd, skoro organ ten ma zapewniać ochronę w sposób skuteczniejszy i szybszy niż sąd. Zasada skuteczności ma status istotnego przepisu prawa Unii ( 12 ), w związku z czym wewnętrzne uregulowania proceduralne państwa członkowskiego mają gwarantować, że decyzje Cordis będą wywoływać pełne skutki prawne. Spółka ta utrzymuje ponadto, że nie dochodzi do naruszenia zasady równoważności, zaś zasada pewności prawa jest z natury rzeczy elastyczna i nie daje bezwarunkowej gwarancji, iż dana sytuacja prawna nie ulegnie zmianie. W związku z tym prawo Unii wymaga, aby organ rozstrzygający spory dysponował uprawnieniem do wydawania decyzji w odniesieniu do całego okresu utrzymywania się nieprawidłowości.

22.

Spółka Direct énergie zgadza się z tym, że gdyby decyzje Cordis nie wywoływały skutków od daty zaciągnięcia niedozwolonych zobowiązań umownych, strony konsekwentnie decydowałyby się na kierowanie spraw do sądów, które mogą orzekać takie środki, co skutkowałoby asymetrią w zakresie środków prawnych oraz brakiem zgodności z przewidzianym w dyrektywie 2009/73 celem, jakim jest szybkie rozstrzyganie sporów ( 13 ). Dyrektywa 2009/73 zostałaby wówczas pozbawiona skuteczności (effet utile), przy czym w tym zakresie spółka Direct énergie zwraca się do Trybunału o zastosowanie w drodze analogii orzecznictwa wypracowanego w kontekście ochrony konsumentów przed niedozwolonymi klauzulami umownymi oraz prawa do równego traktowania ( 14 ).

23.

Direct énergie twierdzi również, że dyrektywa 2009/73 wymaga, aby krajowe organy regulacyjne miały szerokie kompetencje, które bardziej szczegółowo określono w art. 41 ust. 4 lit. d).

24.

Direct énergie przypomina, że zasada pewności prawa może być przywoływana jedynie wówczas, gdy dany akt administracyjny jest w sposób oczywisty sprzeczny z prawem Unii, nawet jeżeli stał się ostateczny ( 15 ). Dodaje ona przy tym, że nieprzyznanie Cordis kompetencji do wydawania decyzji z mocą wsteczną spowodowałoby usankcjonowanie praktyk sprzecznych z prawem Unii, oraz odrzuca argumenty GRDF dotyczące destabilizacji rynku ( 16 ). Z zasady pierwszeństwa prawa Unii, jak również z wymogu stosowania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji wynika konieczność uchylenia niedozwolonych postanowień umownych.

25.

Wreszcie Direct énergie podnosi, że powołanie się przez sąd odsyłający na wyrok Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in. ( 17 ) jest nietrafne.

26.

Rząd francuski podkreśla, że postępowanie główne dotyczy wyłącznie tak zwanych „umów kompleksowych”, tj. zawieranych przez będących gospodarstwami domowymi odbiorców umów o świadczenie zarówno usługi dostawy, jak i dystrybucji gazu. Dostawcy tacy jak Direct énergie i Eni Gas & Power France zawarli umowy przesyłu z GRDF, tak aby móc następnie zawierać umowy kompleksowe z konsumentami. Środki uzyskane z tytułu tych umów dystrybucji są przekazywane GRDF. Zawarte umowy doprowadziły więc do sytuacji, w której koszty wynikające z opłat nieuiszczonych przez konsumentów były ponoszone przez Direct énergie i Eni Gas & Power France, a nie przez operatora systemu dystrybucyjnego, czyli GRDF. Taki jest kontekst analizowanego sporu.

27.

Rząd francuski zwraca się do Trybunału o przeredagowanie skierowanego do niego w trybie prejudycjalnym pytania, kwestionując przede wszystkim tę jego część, w której wnosi się o rozstrzygnięcie, czy w świetle prawa Unii wymagane jest, aby Cordis „miał kompetencję do wydania decyzji w odniesieniu do całego okresu, którego dotyczy ten spór”. W razie udzielenia na tak sformułowane pytanie odpowiedzi przeczącej sąd odsyłający nie uzyska żadnych przydatnych wskazówek, ponieważ nie zostanie w ogóle poruszona kwestia tego, czy kompetencja do wydania decyzji w odniesieniu do takiego okresu jest dopuszczalna w świetle prawa Unii, jeżeli prawo Unii nie przewiduje wymogu przyznania takiej kompetencji ( 18 ). W związku z tym rząd francuski sugeruje przeredagowanie pytania prejudycjalnego w ten sposób, aby zwrócić się w nim o rozstrzygnięcie, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie temu, aby tego rodzaju decyzje dotyczyły okresu obejmującego cały sporny okres umowny.

28.

Rząd francuski twierdzi, że ze względów związanych zarówno ze skutecznością (effet utile) dyrektywy 2009/73, jak i z zasadą skuteczności wynika, iż na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Jest to jednak uzależnione od zapewnienia poszanowania zasad pewności prawa i proporcjonalności, a także praw podstawowych zapisanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

29.

Zdaniem rządu francuskiego w przypadku nieprzeredagowania pytania należy udzielić na nie odpowiedzi przeczącej. W sytuacji braku harmonizacji zagadnienie skutków temporalnych jest objęte zakresem uznania państw członkowskich, przysługującego im w odniesieniu do wykonywania dyrektyw na podstawie art. 288 TFUE, oraz ich krajowej autonomii proceduralnej, która podlega zasadom równoważności i skuteczności, a także innym zasadom ogólnym prawa Unii. Rząd francuski powołuje się między innymi na wyrok Trybunału w dziedzinie przepisów dotyczących VAT ( 19 ) oraz na wyrok Trybunału odnoszący się do zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń pieniężnych ( 20 ), aby zilustrować, w jaki sposób zasada pewności prawa może ograniczać skutki temporalne. Określenie, jak należy pogodzić ze sobą owe zasady, jest jednak zadaniem państw członkowskich ( 21 ). Dokonanie oceny zgodności z zasadami równoważności i skuteczności należy do sądu odsyłającego ( 22 ).

30.

Komisja przypomina, że organy takie jak Cordis są niezależnymi organami administracyjnymi, których uprawnienia i funkcje są bardzo zbliżone do uprawnień i funkcji organów ochrony konkurencji. Jeżeli organy takie jak Cordis podejmują decyzje na podstawie art. 41 ust. 11 dyrektywy 2009/73, to skuteczność owych decyzji musi być porównywalna ze skutecznością rozstrzygnięć sądowych, w szczególności pod względem ich stosowania ratione temporis. Zasadniczo takie rozstrzygnięcia wywołują skutek ex tunc, przy czym prawodawca lub sąd mogą odejść od tej zasady, wskazując, że z wyważenia z jednej strony konieczności zapewnienia skuteczności i prymatu prawa, a z drugiej strony konieczności zapewnienia pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, wynika potrzeba ograniczenia skutków temporalnych.

31.

W związku z tym należy, powołując się na zasady lojalnej współpracy oraz skuteczności i pierwszeństwa prawa Unii, wyeliminować wszystkie bezprawne skutki wywoływane przez umowę, której postanowienia nie są zgodne z wymogami ustanowionymi w dyrektywie 2009/73. Niemniej ze względu na konieczność zagwarantowania pewności prawa Trybunał może sam ograniczyć skutki w czasie wydawanych orzeczeń. Jest to jednak dozwolone jedynie wyjątkowo ( 23 ), w ściśle ograniczonych przypadkach, gdy przemawiają za tym nadrzędne względy pewności prawa oraz gdy pod uwagę zostaną wzięte wszystkie interesy, zarówno publiczne, jak i prywatne ( 24 ). Istotne znaczenie ma także zapewnienie ochrony praw ( 25 ).

32.

Wreszcie Komisja powołuje się na wyrok dotyczący taryf energetycznych i stosunków umownych nawiązanych przed wdaniem się w spór, w którym Trybunał nie zgodził się na ograniczenie skutków orzeczenia w czasie ( 26 ). Komisja jest zdania, że w ramach postępowania głównego nie istnieje ryzyko uzasadniające ograniczenie skutków temporalnych. W związku z tym organ regulacyjny taki jak Cordis musi mieć kompetencję do wydawania decyzji w odniesieniu do całego okresu, którego dotyczy spór, niezależnie od daty jego powstania między stronami. Takie podejście jest zgodne z duchem i celami dyrektywy 2009/73. Ograniczenie temporalnego zakresu obowiązywania decyzji organów regulacyjnych takich jak Cordis poważnie osłabiłoby ich skuteczność pod względem zapewniania należytego funkcjonowania rynku oraz rozwoju konkurencyjnego rynku gazu.

33.

Na wstępie podnoszę, że w postanowieniu odsyłającym nie wyjaśniono w żaden szczegółowy sposób, dlaczego którykolwiek ze wskazanych przepisów dyrektywy 2009/73 miałyby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia toczącego się pomiędzy stronami sporu co do istoty, oprócz przepisu ustanawiającego środek prawny. Krótko mówiąc, pytanie dotyczy tego, czy koszty wynikające z opłat nieuiszczonych przez odbiorców końcowych z tytułu tak zwanych umów kompleksowych o świadczenie usługi dystrybucji i dostawy gazu powinien ponosić operator systemu dystrybucyjnego, czy też dostawca gazu ziemnego, a także tego, jakie skutki wywołuje ustalenie, że owe koszty ma ponosić operator systemu dystrybucyjnego, a nie dostawca. W szerszym ujęciu przedmiotem sporu są usługi zarządzania klientami oraz wynagrodzenie wypłacane dostawcom za wykonywanie takich usług na rzecz operatora systemu dystrybucyjnego.

34.

Kwestia ta jest problematyczna, ponieważ art. 41 ust. 11 dyrektywy 2009/73 stanowi, że każda ze „stron zgłaszających skargę na operatora systemu przesyłowego, magazynowego, LNG lub dystrybucyjnego, odnoszącą się do obowiązków tego operatora na mocy [tej] dyrektywy, może przekazać skargę do organu regulacyjnego […]” (podkreślenie moje). Przepis ustanawiający środek prawny podlega wykładni Trybunału, po ustaleniu, że ma on znaczenie dla podnoszonego naruszenia materialnego danej dyrektywy ( 27 ), przy czym Unia Europejska nie ma ogólnej kompetencji w odniesieniu do środków prawnych, które nie wchodzą w zakres jej kompetencji rzeczowej. W bardziej ogólnym ujęciu to do sądu odsyłającego należy wyjaśnienie związku między powołanym przepisem prawa Unii a rozpoznawanym sporem i jego przedmiotem ( 28 ).

35.

Przedstawione na rozprawie uwagi ustne dotyczące tej kwestii miały raczej dość ogólny charakter. Można podsumować je w sposób następujący.

36.

Spółka GRDF stwierdziła, że usługi, których dotyczy spór, to usługi zarządzania klientami ukierunkowane na odbiorców końcowych, świadczone przez dostawcę na rzecz operatora systemu dystrybucyjnego, przy czym te konkretne usługi w ogóle nie są przewidziane w dyrektywie 2009/73. Zostały one natomiast uregulowane w prawie francuskim, dlatego postępowanie główne nie jest objęte zakresem przedmiotowego stosowania dyrektywy 2009/73.

37.

Spółka Eni Gas & Power France wskazała, że dyrektywa 2009/73 ustanawia wspólne zasady dystrybucji i dostaw gazu do odbiorców końcowych. Powołała się ona na art. 1 dyrektywy 2009/73, w którym określono jej przedmiot i zakres stosowania, oraz stwierdziła, że kwestie będące przedmiotem postępowania głównego dotyczyły pobierania opłat taryfowych za dostęp do sieci dystrybucyjnej oraz zarządzania usługami dla klientów przez dostawcę w imieniu i na rzecz operatora systemu dystrybucyjnego. Zapłata należna za tę usługę stanowi sedno sporu. Spółka ta utrzymywała zatem, że spór wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2009/73, ponieważ przedmiotem sporu jest dostęp do sieci oraz stosunki między dystrybucją a dostawą.

38.

Spółka Direct énergie twierdziła, że obowiązkiem ciążącym na operatorze systemu dystrybucyjnego na podstawie dyrektywy 2009/73 jest zapewnienie dostępu do sieci zgodnie z art. 32 dyrektywy 2009/73, oraz że dostęp ten nie może być dyskryminacyjny, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 35. Direct énergie utrzymywała, że gdyby operator systemu zajął takie stanowisko, iż odmówi dostawcy dostępu, chyba że dostawca będzie świadczył usługi w imieniu i na rzecz operatora systemu dystrybucyjnego, stanowiłoby to odmowę dostępu w rozumieniu dyrektywy 2009/73. Ponadto powołano się na określone w art. 40 obowiązki organu regulacyjnego, zwłaszcza w odniesieniu do utrzymywania konkurencji.

39.

Przedstawione przez Francję uwagi ustne pozwoliły wyjaśnić niektóre kwestie. Pełnomocnik Francji oświadczył, że usługi zarządzania klientami, które są świadczone we Francji przez dostawców w imieniu i na rzecz operatorów systemu dystrybucyjnego takich jak GRDF, stanowią metodę dostępu do sieci przewidzianą przez prawodawcę francuskiego w wykonaniu art. 32 dyrektywy 2009/73 dotyczącego dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego i dystrybucyjnego, zakładającą stosowanie mechanizmu umowy kompleksowej w poszanowaniu zasady swobodnego wyboru dostawców przez konsumentów, o której mowa w motywie 3 dyrektywy 2009/73.

40.

Komisja powołała się na okoliczność, że w postępowaniu głównym, które dotyczyło usług dystrybucji, występowało przeciw sobie dwóch dostawców gazu, przy czym sama GRDF jest operatorem systemu dystrybucyjnego, w związku z czym dyrektywa 2009/73 znajdowała zastosowanie.

41.

Doszedłem do wniosku, że postępowanie główne wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2009/73, ponieważ dzięki podsumowanym powyżej uwagom ustnym udało się ustalić niezbędny związek merytoryczny między toczącym się pomiędzy stronami sporem co do istoty rzeczy a dyrektywą 2009/73 ( 29 ). Przy formułowaniu tego wniosku miałem na uwadze cele dyrektywy 2009/73 (zob. pkt 3 powyżej), jej zakres stosowania ( 30 ), określony w jej art. 1, a także fakt, że w postanowieniu odsyłającym kilkukrotnie wskazano, iż znaczenie terminu „dystrybucja”, który znajduje się w art. 2 pkt 5 tej dyrektywy, jest istotne dla postępowania głównego, choć do Trybunału nie skierowano żadnego pytania w tej kwestii. Zasadniczo przedmiotem sporu są taryfy mające zastosowanie do usług świadczonych przez dostawcę w charakterze pośrednika operatora systemu dystrybucyjnego. W związku z tym dotyczy on ustalania taryf i zapewniania dostępu do sieci, przy czym oba te zagadnienia wchodzą w zakres stosowania ratione materiae dyrektywy 2009/73, oraz związku między świadczeniem tych usług a art. 41 ust. 11.

42.

Jednocześnie nie zgadzam się z argumentami przytoczonymi przez Francję, zgodnie z którymi zadane pytanie prejudycjalne wymaga przeredagowania. Okoliczność, że fragment dotyczący możliwości określania przez organ regulacyjny temporalnego zakresu stosowania wydawanych decyzji sformułowano w sposób kategoryczny („ustanawia ona wymóg, aby organ regulacyjny […] miał kompetencję”; w wersji oryginalnej postanowienia odsyłającego odnośny fragment brzmi z kolei następująco: „ils commandent qu’une autorité de régulation […] ait le pouvoir”), nie stoi na przeszkodzie udzieleniu przez Trybunał bardziej zniuansowanej odpowiedzi.

43.

Wreszcie nie podzielam argumentów spółki GRDF, zgodnie z którymi postępowanie główne dotyczy przypadku zastosowania przez Cordis prawa Unii z mocą wsteczną.

44.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wykładnia przepisu prawa Unii, dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE, wyjaśnia i precyzuje w miarę potrzeb znaczenie oraz zakres tego przepisu, tak jak powinien lub powinien był on być rozumiany i stosowany od chwili jego wejścia w życie. Wynika z tego, iż w ten sposób interpretowany przepis może i winien być stosowany przez sądy również w odniesieniu do stosunków prawnych powstałych przed wydaniem wyroku rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o dokonanie wykładni, jeżeli poza tym spełnione są wszystkie przesłanki pozwalające na wnoszenie do właściwych sądów spraw dotyczących stosowania tego przepisu ( 31 ).

45.

Trybunał orzekł, że dyrektywa 2009/73 ma zastosowanie ratione temporis od dnia 3 marca 2011 r., tj. od upływu terminu transpozycji określonego w jej art. 54 ( 32 ). W związku z tym każda dokonana przez Trybunał wykładnia art. 41 ust. 11 dyrektywy 2009/73 ma zastosowanie od tej daty (od dnia 3 marca 2011 r.). Cordis musi więc koniecznie mieć możliwość wykonywania swoich uprawnień decyzyjnych przyznanych mu jako organowi rozstrzygającemu spory zgodnie z art. 41 ust. 11 dyrektywy 2009/73 w odniesieniu do okresu rozpoczynającego się z tą datą, zgodnie z zasadą krajowej autonomii proceduralnej, która z kolei podlega zasadom skuteczności i równoważności oraz jest ograniczona brzmieniem art. 41 ust. 11 ustanawiającego wymóg, aby decyzja została wydana w ciągu maksymalnie czterech miesięcy od otrzymania skargi.

46.

Czy art. 41 ust. 11 dyrektywy 2009/73 może jednak stanowić uzasadnienie dla przysługującej Cordis kompetencji do przyjmowania środków obowiązujących w odniesieniu do okresu przed dniem 3 marca 2011 r.? Kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ umowy, których dotyczy postępowanie główne, zawarto w dniach 21 czerwca 2005 r. i 21 listopada 2008 r.

47.

Odpowiedzi na to pytanie należy udzielić dzięki wykładni odpowiednich przepisów poprzednio obowiązującej dyrektywy, mianowicie dyrektywy 2003/55/WE, a także na podstawie ustalenia, czy w świetle prawa francuskiego Cordis sprawuje funkcję organu rozstrzygającego spory, o którym mowa w dyrektywie 2003/55, która to ocena należy do sądu państwa członkowskiego. Dyrektywa 2009/73, o wykładnię przepisów której zwrócił się do Trybunału sąd odsyłający, nie może jednak stanowić uzasadnienia dla przysługującej Cordis kompetencji do przyjmowania środków obowiązujących w odniesieniu do okresu przed dniem 3 marca 2011 r.

48.

Ani w postanowieniu odsyłającym, ani w uwagach na piśmie nie przedstawiono żadnych informacji dotyczących związku pomiędzy Cordis a dyrektywą 2003/55. Przyjmuję wprawdzie, że w orzeczeniu Trybunału zostało stwierdzone, iż art. 41 dyrektywy 2009/73 powtarza „zasadniczo” treść art. 25 dyrektywy 2003/55 ( 33 ), jednak dyrektywa 2003/55 różni się od dyrektywy 2009/73 w kilku istotnych aspektach merytorycznych.

49.

Po pierwsze, w dyrektywie 2003/55 brak jest motywu odpowiadającego motywowi 33, w którym ustanowiono wymóg odnoszący się do skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji (zob. szerzej pkt 54–57 poniżej). Po drugie, dyrektywa 2003/55 nie zawiera przepisu przypominającego art. 41 ust. 17 dyrektywy 2009/73, który stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają ustanowienie na poziomie krajowym odpowiednich mechanizmów przewidujących, że strona, której dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego, ma prawo do odwołania się do organu niezależnego od zaangażowanych stron oraz od jakiegokolwiek rządu”. Po trzecie, w pracach przygotowawczych do dyrektywy 2009/73 wskazano, że jednym z celów nowej dyrektywy jest wzmocnienie uprawnień organów regulacyjnych, w tym dodanie uprawnienia do stosowania odstraszających sankcji, co implikuje, że sankcje będą się różnić od sankcji wymaganych zgodnie z dyrektywą 2003/55 ( 34 ). W związku z tym pytanie skierowane w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy okresu przed dniem 3 marca 2011 r. ( 35 )

50.

Udzielę teraz odpowiedzi na pytanie prejudycjalne w oparciu o to założenie i odniosę się wyłącznie do dyrektywy 2009/73 – jedynego środka prawnego, którego dotyczy rzeczone pytanie.

51.

W toku rozważań mających na celu udzielenie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne doszedłem do przekonania, że Komisja słusznie dokonała analizy obowiązków Cordis na podstawie założenia, iż jest to niezależny organ, na którym w świetle prawa Unii spoczywają obowiązki w zakresie stosowania przepisów. Istotnie, zgodnie z utrwaloną zasadą prawa Unii „[…] zasada pierwszeństwa prawa Unii nakłada obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności norm prawa Unii nie tylko na sądy, lecz na wszystkie organy państwa członkowskiego” ( 36 ). W przedmiocie zakresu tego obowiązku wypowiedział się niedawno jeden z rzeczników generalnych, który potwierdził, że

„[…] zgodnie z utrwaloną zasadą obowiązek natychmiastowego stosowania prawa Unii dotyczy zarówno sądów krajowych, jak i organów administracyjnych. W ramach zarówno swojej właściwości, jak i swojej kompetencji owe sądy i organy mają obowiązek pełnego stosowania przepisów prawa Unii, bez konieczności zwracania się o wcześniejsze uchylenie tego przepisu prawa krajowego lub oczekiwania na jego uchylenie za pomocą środków ustawodawczych lub innych środków konstytucyjnych. Wreszcie nadanie pełnej skuteczności przepisom prawa Unii obejmuje stosowanie wszystkich zasad prawa Unii na szczeblu krajowym, takich jak pierwszeństwo, skutek bezpośredni czy wykładnia zgodna z prawem Unii” ( 37 ).

52.

Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem organy państw członkowskich są zobowiązane, w ramach przysługujących im kompetencji do zapewnienia stosowania prawa, odstąpić od stosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii, co wiąże się ze spoczywającym na nich obowiązkiem zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii ( 38 ). Z powyższego w sposób konieczny wynika, że organy państw członkowskich, na których spoczywają konkretne zobowiązania dotyczące środków prawnych, takie jak Cordis, są objęte zakresem – wyrażonego obecnie w art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE – ugruntowanego obowiązku stosowania w dobrej wierze prawa Unii, przynajmniej w odniesieniu do przepisów takich jak art. 41 ust. 11 dyrektywy 2009/73 ( 39 ) oraz wynikających z nich zobowiązań dotyczących środków prawnych (zob. pkt 54–57 poniżej). Trybunał rozstrzygał niedawno spór odnoszący się do zakresu stosowania zawartego w dyrektywie Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy ( 40 ) przepisu ustanawiającego środek prawny, a także przewidzianych w prawie krajowym ograniczeń kompetencji komisji ustanowionej w celu egzekwowania obowiązków w dziedzinie równego traktowania ( 41 ).

53.

W wyroku The Minister for Justice and Equality i The Commissioner of the Garda Síochána Trybunał orzekł, że w sytuacji, w której kompetencja do egzekwowania nałożonych dyrektywą 2000/78 obowiązków w dziedzinie równego traktowania przysługuje nie sądom, lecz powołanej w tym celu komisji, „[t]rudno byłoby […] pogodzić sytuację, w której obywatele byliby uprawnieni do powoływania się na przepisy prawa Unii w danej dziedzinie przed organem, któremu prawo krajowe przyznało właściwość do rozstrzygania sporów w tej dziedzinie, z sytuacją, w której organ ten nie byłby zobowiązany do stosowania tych przepisów poprzez odstąpienie od stosowania niezgodnego z nim uregulowania prawa krajowego” ( 42 ).

54.

Nie zachodzi spór co do tego, że Cordis jest organem rozstrzygającym spory ustanowionym przez rząd francuski w celu wykonywania zobowiązań spoczywających na nim na podstawie art. 41 ust. 11 dyrektywy 2009/73. Jest też bezsporne, że – tak jak miało to miejsce w sprawie, w której wydano wyrok The Minister for Justice and Equality i The Commissioner of the Garda Síochána – istnieje możliwość podjęcia działań alternatywnych, mianowicie skierowania sprawy do sądu powszechnego (zob. art. 41 ust. 15 i 17 dyrektywy 2009/73). W związku z tym, skoro ustalono, że w sprawie The Minister for Justice and Equality i Commissioner of the Garda Síochána uprawnienia komisji będącej jedną ze stron nie mogą być ograniczane względem uprawnień przysługujących sądom powszechnym, uważam – tak jak podniosły to spółki Direct énergie i Eni Gas & Power France – iż w razie ograniczenia temporalnego zakresu obowiązywania środków podejmowanych przez Cordis w stosunku do temporalnego zakresu obowiązywania środków podejmowanych przez sądy francuskie skarżący mniej chętnie decydowaliby się na wnoszenie spraw do Cordis, co utrudniałoby osiągnięcie celu dyrektywy 2009/73 w odniesieniu do dostępności środków prawnych pozwalających na szybkie rozstrzyganie sporów ( 43 ).

55.

Środki podejmowane przez Cordis muszą więc odnosić się do całego okresu rozpoczynającego się w dniu 3 marca 2011 r. Poza tym kwestia tego, jakie konkretnie sankcje powinny móc być nakładane, wchodzi w zakres krajowej autonomii proceduralnej, z uwzględnieniem zasad skuteczności i równoważności oraz brzmienia przepisów dyrektywy 2009/73 ustanawiających środki prawne.

56.

Ponadto, mimo że w motywie 33 i art. 41 ust. 4 lit. d) dyrektywy 2009/73 mowa jest o tym, że jedynie organy regulacji energetyki i sądy mają kompetencje do stosowania „skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji”, z brzmienia art. 41 ust. 11 wynika, że zakresem pojęcia „organu regulacyjnego” jest objęty „organ rozstrzygający spory”. To do Cordis i sądów francuskich należy zastosowanie w tym względzie prawa francuskiego, przy należytym uwzględnieniu brzmienia i celów dyrektywy 2009/73 oraz tego, jak należy rozumieć obowiązek nakładania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji w odniesieniu do okresu przed dniem 3 marca 2011 r., skoro dyrektywa 2009/73 nie ustanawia żadnych kryteriów pozwalających na dokonanie takiej oceny ( 44 ). Oznacza to na przykład, że wprowadzenie w umowach zmian na mocy aneksu, którego podpisanie wywrze skutki wsteczne od 2005 i 2008 r., może zostać uznane przez sąd francuski lub przez Cordis za nieproporcjonalne ( 45 ) ze względu na szeroko zakreślone cele dyrektywy 2009/73 (zob. pkt 3 powyżej), które obejmują tak różne zagadnienia, jak między innymi umożliwienie konsumentom swobodnego wyboru, zagwarantowanie równego dostępu do sieci, ochrona integralności systemu i zapewnienie mechanizmów pozwalających odzwierciedlić rzeczywiście poniesione koszty (zob. pkt 7 powyżej w odniesieniu do rozporządzenia nr 715/2009), oraz skutki, jakie według GRDF takie działanie może mieć dla stabilności sektora gazu (zob. pkt 20 powyżej).

57.

To jednak nie o rozstrzygnięcie tej kwestii zwrócono się do Trybunału. Przedstawione mu pytanie dotyczy temporalnego zakresu obowiązywania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających środków, które Cordis jest zobowiązany podejmować zgodnie z dyrektywą 2009/73, w odniesieniu do konkretnego okresu.

58.

W związku z tym dokonana powyżej analiza wystarcza do udzielenia odpowiedzi na pytanie skierowane do Trybunału w trybie prejudycjalnym, skoro jest ono ograniczone do „kompetencji”, jaką należy przyznać Cordis na podstawie przepisów dyrektywy 2009/73. Dla pełności wywodu pragnę jeszcze przedstawić poniższe uwagi.

59.

Trybunałowi przedłożono bogatą dokumentację dotyczącą zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, które niewątpliwie wiążą organy państw członkowskich przy stosowaniu prawa Unii ( 46 ). Owe zasady zdają się mieć znaczenie dla postępowania głównego jedynie w przedstawionym poniżej zakresie.

60.

Co się tyczy zasady pewności prawa – uzasadnia ona stosowanie przewidzianych w prawie krajowym rozsądnych terminów na wniesienie skargi pod rygorem prekluzji, które w rzeczywistości usuwają na dalszy plan wymóg zapewnienia skuteczności (effet utile) dyrektyw w odniesieniu do okresu poprzedzającego wydanie przez Trybunał wyroku w sprawie ich wykładni, o ile te terminy są zgodne z zasadą równoważności i skuteczności oraz nie mieszczą się w ograniczonym katalogu wyjątków ( 47 ). Pomimo to, jeżeli przewidziane w prawie krajowym terminy na wniesienie skargi pod rygorem prekluzji są dochowane, to wyłącznie Trybunał, a nie sądy francuskie czy Cordis, może zmodyfikować skutki w czasie obowiązywania dyrektywy 2009/73 w ten sposób, aby nie odnosiły się one do okresu od dnia 3 marca 2011 r. do chwili obecnej ( 48 ).

61.

Trybunał orzekł jednak, w kontekście prawa konkurencji, że – co się tyczy sankcji, jakie organy ochrony konkurencji państw członkowskich mogą nakładać na przedsiębiorstwa – z zasady pewności prawa wynika wymóg, aby spoczywający na organach krajowych obowiązek odstąpienia od stosowania sprzecznego z zasadami konkurencji przepisu prawa państwa członkowskiego „nie prowadził do narażenia danego przedsiębiorstwa na groźbę jakichkolwiek sankcji, czy to karnych, czy administracyjnych, za przeszłe zachowanie, o ile takie zachowanie było wymagane na mocy odnośnego przepisu” (podkreślenie moje) ( 49 ). Gdyby w toku postępowania przed sądem francuskim lub Cordis zaistniały takie okoliczności, ową zasadę należałoby zastosować na korzyść GRDF.

62.

Jeżeli chodzi o zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, to nie dostrzegam, jakie znaczenie, w świetle okoliczności faktycznych postępowania głównego, ma ona w odniesieniu do środków, jakie Cordis może przyjmować na podstawie prawa Unii, skoro zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sąd krajowy, przed którym zawisł spór pomiędzy jednostkami, nie może powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, aby uzasadnić stosowanie normy prawa krajowego sprzecznej z ogólnymi zasadami ustanowionymi w dyrektywach ( 50 ). Obowiązek stosowania przez Cordis skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji wynika z dyrektywy.

63.

Wreszcie zgadzam się z uwagami spółki Direct énergie, która wskazuje, że wyrok Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i in. ( 51 ) nie jest szczególnie przydatny do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Owa sprawa dotyczyła cofnięcia i odzyskania pomocy finansowej Unii oraz ograniczonej roli zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa w sytuacji, w której konkurują one z koniecznością zapewnienia skuteczności przepisom prawa Unii mającym zastosowanie w tym szczególnym kontekście.

64.

W związku z tym proponuję Trybunałowi, by na pytanie przedstawione przez Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) odpowiedział w następujący sposób:

Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającą dyrektywę 2003/55/WE, a w szczególności jej art. 41 ust. 11, należy interpretować w ten sposób, że ustanawia ona wymóg, aby organ regulacyjny rozstrzygający spór miał kompetencję do wydania decyzji, która odnosi się do całego okresu objętego dyrektywą 2009/73, tj. począwszy od dnia 3 marca 2011 r., niezależnie od daty wejścia w życie danych umów.