1. 

Niniejsze odesłanie prejudycjalne dotyczy kwestii tego, czy obowiązek nałożony na pracowników tureckich w chwili wjazdu na terytorium Niderlandów w celu wykonywania tam pracy najemnej oraz na pragnących dołączyć do pracowników tureckich, którzy znajdują się już na wspomnianym terytorium, członków ich rodzin, a polegający na dostarczeniu dziesięciu odcisków palców i wizerunku twarzy po to, aby te dane biometryczne zostały następnie włączone do zbioru danych obywateli państw trzecich, z której korzysta się w celu ustalenia autentyczności dokumentów oraz tożsamości ich posiadacza albo w celu ustalenia tożsamości sprawców przestępstwa, stanowi ograniczenie zakazane przez art. 7 decyzji nr 2/76 ( 2 ) z dnia 20 grudnia 1976 r., przyjętej przez Radę Stowarzyszenia (zwanej dalej „decyzją nr 2/76”) utworzoną układem ustanawiającym stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, który został podpisany w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, a który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. ( 3 ). (zwanym dalej „układem stowarzyszeniowym”), a w szczególności przez art. 13 decyzji nr 1/80 ( 4 ) Rady Stowarzyszenia z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia (zwanej dalej „decyzją nr 1/80”).

2.

System krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym można przedstawić w następujący sposób.

3.

Z ustawodawstwa niderlandzkiego wynika, że obywatele państw trzecich, w tym obywatele tureccy, którzy pragną przebywać w Niderlandach przez okres przekraczający 90 dni w ramach zwykłego pobytu, muszą co do zasady posiadać zezwolenie na pobyt na czas określony w chwili wjazdu na to terytorium. Takie zezwolenie jest wydawane przez władze konsularne i dyplomatyczne Niderlandów. W celu uzyskania zezwolenia na pobyt na czas określony, oprócz spełnienia przesłanek materialnych, wnioskodawcy muszą „współdziałać przy pobieraniu danych w celu [ich] identyfikacji” ( 5 ).

4.

Ustawa o cudzoziemcach nadała władzom niderlandzkim uprawnienie do pobierania i przetwarzania danych biometrycznych obywateli państw trzecich. W szczególności art. 106a tej ustawy przewiduje co do zasady, że można pobrać i przetwarzać wizerunek twarzy oraz obraz dziesięciu odcisków palców cudzoziemca dla ustalenia jego tożsamości w celu wykonania omawianej ustawy. Wspomniane obrazy są natychmiast porównywane z obrazami widniejącymi w zbiorze danych cudzoziemców, a następnie przechowywane w tym zbiorze.

5.

Artykuł 107 ustawy o cudzoziemcach przewiduje utworzenie zbioru danych cudzoziemców zawierającego dane biometryczne, o których mowa w art. 106a tej ustawy i uściśla, że dane te będą przetwarzane w celach wykonania omawianej ustawy ( 6 ) oraz w celu wykrywania przestępstw i ścigania karnego ( 7 ). Udostępnienie danych biometrycznych obywateli państw trzecich w celu wykrywania przestępstw i ścigania karnego podlega warunkom ustanowionym w art. 107 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach. Tak więc, za rozpatrywane przestępstwo musi zostać orzeczone tymczasowe aresztowanie ( 8 ), a na dostęp do zbioru danych cudzoziemców musi wyrazić zgodę na piśmie sędzia śledczy na wniosek prokuratora, jeśli istnieje rozsądne podejrzenie, że podejrzany jest obywatelem państwa trzeciego ( 9 ) lub jeśli leży to w interesie śledztwa w przypadku, gdy w dochodzeniu wstępnym nie zrobiono postępów lub gdy szybkie wyniki są niezbędne dla postępu dochodzenia ( 10 ). Podejrzany powinien ponadto wzbudzać poważne obawy.

6.

Dane biometryczne są przechowywane przez okres pięciu lat od dnia odrzucenia wniosku o zezwolenie na pobyt na czas określony, wyjazdu z Niderlandów po zakończeniu legalnego pobytu lub utraty ważności zakazu wjazdu lub uznania za osobę niepożądaną. Dane zostają zatem zniszczone po tym okresie lub wcześniej, w przypadku naturalizacji obywatela państwa trzeciego ( 11 ).

7.

Z postanowienia odsyłającego wynika, że uprawnienie do pobierania, przetwarzania i przechowywania danych biometrycznych w zbiorze danych cudzoziemców może być wykonywane w odniesieniu do obywateli państw trzecich, którzy pragną uzyskać kartę pobytu w Niderlandach na okres przekraczający 90 dni, lub którzy nielegalnie przebywają w tym państwie członkowskim.

8.

B jest obywatelem tureckim urodzonym w 1982 r., którego współmałżonka, P ( 12 ), ma podwójne obywatelstwo niderlandzkie i tureckie. W dniu 17 lutego 2014 r. P złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt na czas określony dla B w celu połączenia rodziny. Po początkowej odmowie staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarz stanu do spraw sprawiedliwości i bezpieczeństwa publicznego, zwany dalej „sekretarzem stanu”) decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r. wydał ostatecznie zezwolenie, o które wnioskowano, uzależniając je od dostarczenia danych biometrycznych B. B wyraził zgodę na pobranie wspomnianych danych, a następnie w dniu 2 maja 2014 r., wraz z P, wniósł odwołanie skierowane przeciwko pobraniu i przetwarzaniu danych biometrycznych, w którym B i P zarzucali sprzeczność obowiązku dostarczenia danych biometrycznych z art. 7 decyzji nr 2/76 i art. 13 decyzji nr 1/80. W dniu 23 grudnia 2014 r. sekretarz stanu odrzucił argument, zgodnie z którym taki obowiązek stanowi nowe ograniczenie w rozumieniu tych przepisów, ponieważ obowiązek współdziałania przy pobraniu danych do celów identyfikacji wynika już z ustawodawstwa z 1965 r. O ile prawdą jest, że pobranie i przetwarzanie danych narusza art. 7 i 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 13 ), to jednak naruszenie to jest uzasadnione zasługującym na ochronę celem. Sekretarz stanu uznał, że pobieranie i przetwarzanie danych biometrycznych nie jest również sprzeczne z art. 9 układu stowarzyszeniowego ( 14 ). W przeciwieństwie do przypadku obywateli Unii, zezwolenie na pobyt obywateli tureckich podczas pierwszego wjazdu ma charakter nie deklaratoryjny, lecz konstytutywny, co uzasadnia okoliczność, że dane biometryczne tych pierwszych nie są ani pobierane, ani przechowywane. Sekretarz stanu podkreślił ponadto, że paszporty obywateli Unii zawierają dane biometryczne.

9.

A jest obywatelem tureckim urodzonym w 1966 r., zatrudnionym od dnia 1 grudnia 2013 r. na okres 5 lat w charakterze kierowcy transportu międzynarodowego. W dniu 15 listopada 2013 r. osoba dająca referencje A – to znaczy jego pracodawca – złożyła wniosek o udzielenie A zezwolenia na pobyt na czas określony w celu wykonywania pracy najemnej. W dniu 28 marca 2014 r. sekretarz stanu uwzględnił ten wniosek. Decyzja o udzieleniu zezwolenia przewidywała jednak, że wnioskowane zezwolenie zostanie udzielone dopiero po dostarczeniu przez A jego danych biometrycznych. A współdziałał przy pobieraniu omawianych danych, a następnie wniósł odwołanie w trybie administracyjnym skierowane przeciwko pobraniu i przetwarzanie danych biometrycznych. W dniu 6 stycznia 2015 r. sekretarz stanu wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie tego odwołania, zajmując takie samo stanowisko jak w decyzji z dnia 23 grudnia 2014 r., w której odrzucił odwołanie B i P.

10.

A, z jednej strony, oraz B i P, z drugiej strony, wnieśli skargę na te dwie decyzje sekretarza stanu przed rechtbank den Haag (sąd rejonowy w Hadze, Niderlandy), który wydał dwa wyroki w dniu 3 lutego 2016 r. Rechtbank den Haag (sąd rejonowy w Hadze) orzekł na wstępie, że obowiązek współdziałania przy pobieraniu i przetwarzaniu danych biometrycznych, od którego uzależniono wydanie zezwolenia na pobyt na czas określony, stanowi przesłankę formalną wjazdu na terytorium Niderlandów, która jako taka stanowi nowy warunek w odniesieniu do danych, o których mowa. Następnie orzekł on, że zamierzony cel tego rodzaju obowiązku, czyli zapobieganie i zwalczanie przestępstw związanych z fałszowaniem tożsamości i dokumentów, zasługiwał na ochronę. Wreszcie stwierdził on, że rozpatrywany obowiązek jest nieproporcjonalny w stosunku do zamierzonego, zasługującego na ochronę celu. W tym względzie rechtbank den Haag (sąd rejonowy w Hadze) orzekł, że sekretarz stanu nie wykazał w wystarczający sposób niezbędności przetwarzania danych biometrycznych w zbiorze danych cudzoziemców, przewidzianej w art. 107 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Nie zostało, jego zdaniem, wykazane, że obywatele tureccy częściej posługiwali się sfałszowanymi dokumentami podróży lub dokumentami urzędowymi wydanymi na podstawie sfałszowanych dokumentów niż inni obywatele państw trzecich. Argument, zgodnie z którym ustanowienie takiego zbioru danych jest konieczne do upewnienia się, czy posiadacz dokumentu podróży – który zawiera już dane biometryczne – nie złożył już wniosku posługując się inną tożsamością, nie został uwzględniony z tego powodu, że w tej kwestii sytuacja obywateli tureckich nie różni się od sytuacji obywateli Unii niemających obywatelstwa niderlandzkiego, w odniesieniu do których ustawodawstwo krajowe nie przewiduje jednak przekazywania danych biometrycznych do centralnego zbioru danych. Wreszcie rechtbank den Haag (sąd rejonowy w Hadze) orzekł, że udostępnianie danych biometrycznych w celu identyfikacji sprawców przestępstw wykraczało poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zasługującego na ochronę celu. Rechtbank den Haag (sąd rejonowy w Hadze) orzekł, że obowiązek współdziałania przy pobieraniu danych biometrycznych i wyrażenia zgody na przetwarzanie omawianych danych w centralnym zbiorze danych na podstawie art. 107 ustawy o cudzoziemcach stanowi nowe ograniczenie zakazane na mocy art. 7 decyzji nr 2/76 i art. 13 decyzji nr 1/80.

11.

Sekretarz stanu zaskarżył te wyroki do sądu odsyłającego i podnosi przed nim, że pobieranie i przetwarzanie danych biometrycznych w zbiorze danych obywateli państw trzecich jest niezbędne do osiągnięcia zasługującego na ochronę celu zapobiegania i zwalczania przestępstw związanych z fałszowaniem tożsamości i dokumentów. Identyfikacja dzięki porównaniu dziesięciu odcisków palców jest bardziej wiarygodna, zaś okres przechowywania danych jest niezbędny i proporcjonalny z punktu widzenia celu w postaci ustalenia tożsamości cudzoziemców w sposób wiarygodny. Zdaniem sekretarza stanu uprawnienie do przetwarzania danych biometrycznych jest ograniczone w czasie i kończy się w dniu 1 marca 2021 r. Jeśli chodzi o udostępnianie danych biometrycznych w celu identyfikacji sprawców przestępstw, służy ono zasługującemu na ochronę celowi zapewnienia porządku publicznego i jest proporcjonalne.

12.

Sąd odsyłający wychodzi z założenia, że uprawnienie do pobierania i przetwarzania danych biometrycznych obywateli tureckich stanowi nowe ograniczenie w rozumieniu art. 7 decyzji nr 2/76 oraz art. 13 decyzji nr 1/80. Opierając się w szczególności na wyroku w sprawie Genc ( 15 ), zgodnie z którym nowe ograniczenie jest zakazane, chyba że jest ono uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, jest właściwe do zapewnienia realizacji zasługującego na ochronę celu i nie wykracza poza to, co konieczne do jego osiągnięcia, sąd ów zastanawia się przede wszystkim nad tym, czy pobieranie i przetwarzanie danych biometrycznych jest konieczne i proporcjonalne. Z jednej strony, ma on wątpliwości co do konieczności i proporcjonalności utworzenia zbioru danych cudzoziemców, w którym dane biometryczne są przechowywane przez stosunkowo długi okres. Z drugiej strony, sąd ten stawia sobie pytanie, czy fakt, że zbiór danych może zostać udostępniona organom policji dla ustalenia tożsamości sprawcy przestępstwa może wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia zasługującego na ochronę celu związanego ze ściganiem karnym.

13.

W tych okolicznościach Raad van State (rada państwa, Niderlandy) postanowiła zawiesić postępowanie i postanowieniem, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 2 lutego 2018 r., zwróciła się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

14.

W niniejszej sprawie uwagi na piśmie przedstawili A, rządy niderlandzki, duński i Zjednoczonego Królestwa, jak również Komisja Europejska.

15.

Na rozprawie, która odbyła się przed Trybunałem w dniu 17 stycznia 2019 r., A, rządy niderlandzki i irlandzki oraz Komisja przedstawili ustnie swoje stanowiska.

16.

Chciałbym poprzedzić analizę uwagami wstępnymi trojakiego rodzaju.

17.

W pierwszej kolejności, zarówno art. 7 decyzji nr 2/76, jak i art. 13 decyzji nr 1/80 zawierają jednoznaczną klauzulę „standstill” w odniesieniu do wprowadzania nowych ograniczeń w dostępie do rynku pracy pracowników, którzy przebywają i są zatrudnieni na terytorium umawiających się państw zgodnie z prawem ( 17 ). Klauzule te zakazują zatem w sposób ogólny ustanawiania wszelkich nowych przepisów krajowych, których celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywateli tureckich ze swobody przepływu pracowników na terytorium krajowym bardziej restrykcyjnym wymogom niż te, które obowiązywały względem nich w chwili wejścia w życie wspomnianych decyzji w stosunku do danego państwa członkowskiego ( 18 ). Trybunał orzekł już, że art. 7 decyzji nr 2/76 ma zastosowanie ratione temporis do przepisów krajowych wprowadzonych w okresie od dnia 20 grudnia 1976 r. do dnia 30 listopada 1980 r., oraz że art. 13 decyzji nr 1/80 ma natomiast zastosowanie ratione temporis do przepisów krajowych wprowadzonych od dnia 1 grudnia 1980 r. ( 19 ). Skoro system rozpatrywany w postępowaniu głównym wynika z ustaw i rozporządzeń przyjętych po tej dacie, jego badanie podlega wyłącznie czasowemu zakresowi stosowania art. 13 decyzji nr 1/80 i dokonam analizy omawianego systemu jedynie w świetle tego jednego przepisu.

18.

W drugiej kolejności pragnę zauważyć, że do Trybunału nie zwrócono się z pytaniem, czy system będący przedmiotem postępowania głównego stanowi nowe ograniczenie z chronologicznego punktu widzenia ani o to, czy przyświeca mu nadrzędny wzgląd interesu ogólnego w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. Chodzi o dwa pierwsze etapy testu, jaki Trybunał przeprowadza w celu ustalenia, czy ma do czynienia z nowym ograniczeniem zgodnym z art. 13 decyzji nr 1/80 ( 20 ). Trybunałowi przedstawiona została wyłącznie kwestia konieczności i proporcjonalności. Jakkolwiek jestem oczywiście związany skierowanymi do mnie pytaniami, to jednak pragnę wyrazić zastrzeżenia co do twierdzenia, że obowiązek współdziałania przy pobieraniu danych biometrycznych stanowi sam w sobie nowe ograniczenie. W tym względzie z akt sprawy wynika, że od 1965 r. możliwe było pobranie danych biometrycznych, jeżeli zdaniem urzędnika odpowiedzialnego za kontrolę granic lub kontrolę cudzoziemców wydawało się to uzasadnione zasługującymi na ochronę względami ( 21 ). W tych okolicznościach można byłoby wyobrazić sobie, że przepisów wynikających z wersji zmienionej w 2013 r. ustawy o cudzoziemcach, zobowiązujących w szczególności pracowników tureckich i członków ich rodzin do współdziałania przy pobieraniu dziesięciu odcisków palców i fotografii twarzy, nie należy rozumieć jako nowego ograniczenia w ścisłym znaczeniu, ale raczej jako nowy rozwój technologiczny wymogu identyfikacji istniejącego już w prawie niderlandzkim przed wejściem w życie decyzji nr 1/80. Można by zatem podać w wątpliwość istnienie takiego ograniczenia.

19.

Niemniej jednak nie można pominąć okoliczności, że system rozpatrywany w postępowaniu głównym nie ogranicza się do nałożenia obowiązku pobierania danych biometrycznych, lecz przewiduje także ich przetwarzanie w zbiorze danych, do którego mogą mieć dostęp osoby trzecie w różnych celach, jak również ich przechowywanie przez okres, który może okazać się bardzo długi. Nowy rozwój technologiczny, o którym wspomniałem wcześniej, pociągnął za sobą potencjalne naruszenie praw pracowników tureckich, które uzasadnia uznanie rozpatrywanego w postępowaniu głównym systemu za objęty pojęciem „nowego ograniczenia” w porównaniu do zakresu obowiązku nałożonego w 1965 r.

20.

Dodatkowo warto przypomnieć, że Trybunał uznał już, iż art. 13 decyzji nr 1/80 stoi na przeszkodzie wprowadzaniu do uregulowań państwa członkowskiego, począwszy od dnia wejścia w życie w zainteresowanym państwie członkowskim decyzji nr 1/80, jakichkolwiek nowych ograniczeń w wykonywaniu swobody przepływu pracowników, w tym ograniczeń dotyczących wymogów materialnych lub proceduralnych w zakresie pierwszego zezwolenia na wjazd na terytorium tego państwa członkowskiego obywateli tureckich zamierzających korzystać w nim z tej swobody ( 22 ), jak wydaje się to mieć miejsce w przypadku A. Prima facie, system będący przedmiotem postępowania głównego wydaje się zatem być objęty zakresem przedmiotowym stosowania art. 13 decyzji nr 1/80 ( 23 ).

21.

W trzeciej kolejności pragnę zauważyć, że sąd odsyłający sam stwierdził już istnienie dwóch nadrzędnych względów interesu ogólnego, jednego związanego z zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw związanych z fałszowaniem tożsamości i dokumentów, a drugiego polegającego na zapobieganiu, wykrywaniu i ściganiu przestępstw. Trybunał powinien podzielić to stanowisko. Zwalczanie przestępstw związanych z fałszowaniem tożsamości i dokumentów jest bowiem zbliżone do celu zwalczania nielegalnego wjazdu i nielegalnego pobytu, lub celu polegającego na skutecznym zarządzaniu przepływami migracyjnymi, już zakwalifikowanych przez Trybunał jako nadrzędne względy interesu ogólnego ( 24 ). Zapobieganie przestępstwom, wykrywanie ich i ściganie karne, mimo że o ile mi wiadomo nie zostało jeszcze uznane przez Trybunał za nadrzędny wzgląd interesu ogólnego w kontekście układu stowarzyszeniowego, należy uznać za wynikające z utrzymania porządku publicznego, które może uzasadniać nowe ograniczenie na podstawie art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 ( 25 ) i stanowi z tego tytułu cel, do którego można zmierzać w sposób zgodny z prawem.

22.

Mając to na uwadze, przejdę do analizy pytania pierwszego.

23.

W pierwszym pytaniu sąd odsyłający dąży mianowicie do ustalenia, czy system będący przedmiotem postępowania głównego, który przewiduje przetwarzanie i przechowywanie danych biometrycznych obywateli państw trzecich, w tym pracowników tureckich i członków ich rodzin, w celu zapobiegania i zwalczania przestępstw związanych z fałszowaniem tożsamości i dokumentów, nie wykracza poza to, co konieczne do realizacji zamierzonego zgodnego z prawem celu. Sąd odsyłający zadaje sobie pytanie, czy w tym względzie należy wziąć pod uwagę okres przechowywania. Istotą tego pytania jest ustalenie, czy nowe ograniczenie, które polega na nakazaniu zainteresowanym obywatelom tureckim współdziałania przy pobieraniu ich danych biometrycznych, aby były one następnie włączone do zbioru danych cudzoziemców i przetwarzane w nim, jest uzasadnione w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80.

24.

Zasadniczo główne cechy charakterystyczne systemu rozpatrywanego w postępowaniu głównym można podsumować w następujący sposób. Obywatele państw trzecich są zobowiązani, z zastrzeżeniem wyjątków ( 26 ), do współdziałania przy pobieraniu ich dziesięciu odcisków palców oraz fotografii twarzy, jeżeli planowane jest wydanie im zezwolenia na pobyt na czas określony. Zezwolenie to ma formę winiety umieszczonej na dokumencie podróży w okresie jego ważności. Winieta zawiera dane biometryczne jej właściciela. Po wjeździe danej osoby na terytorium Niderlandów, dwa odciski są umieszczane na wydanym zezwoleniu na pobyt. Wszystkie pobrane dane są ponadto przekazywane do zbioru danych biometrycznych cudzoziemców, który stanowi część rejestru cudzoziemców. Do tego rejestru, w tym do zbioru danych, mogą mieć dostęp wyłącznie pracownicy szczególnie upoważnieni do tego przez organy zajmujące się realizacją krajowej polityki wobec cudzoziemców, to znaczy, co do zasady, personel placówek dyplomatycznych i konsularnych przy wykonywaniu ich zadań. Jeśli chodzi o organy przyjmujące, organy te ograniczają się do dokonania weryfikacji, w stosownym przypadku poprzez uzyskanie dostępu do zbioru danych. Ustanowienie tego rejestru w części biometrycznej odpowiada wymogowi upewnienia się nie tylko co do samej tożsamości osoby, która posiada i przedstawia dokument podróży, lecz również o tożsamości między posiadaczem zezwolenia na pobyt na czas określony a osobą, która złożyła o nie wniosek. Porównanie danych wnioskodawcy z danymi już zamieszczonymi w zbiorze danych pozwala ponadto władzom na upewnienie się, że wnioskodawca nie złożył już wniosku posługując się inną tożsamością ani też nie przebywał już nielegalnie na terytorium Niderlandów. Dane są przechowywane w zbiorze przez okres pięciu lat po odrzuceniu wniosku, po wyjeździe osoby, której to dotyczy, po zakończeniu legalnego pobytu lub po utracie ważności zakazu wjazdu lub uznaniu za osobę niepożądaną. Dane biometryczne zostaną zniszczone niezwłocznie w przypadku naturalizacji zainteresowanej osoby. Okres przechowywania, stosunkowo długi, można uzasadnić z punktu widzenia zamierzonego celu zwalczania zamiany tożsamości, ponieważ taka zamiana może nastąpić po tym, jak dana osoba zakończyła pobyt na terytorium Niderlandów.

25.

W celu udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie należy przede wszystkim zauważyć, że dane biometryczne są wrażliwymi danymi osobowymi, których wykorzystanie i przetwarzanie należy ograniczyć. Jako takie są chronione w art. 8 karty. Ich rola w identyfikowaniu osób została już uznana w orzecznictwie Trybunału. W szczególności Trybunał orzekł już, że odciski palców mieszczą się w pojęciu „danych osobowych”, jako że obiektywnie zawierają one unikalne informacje o osobach fizycznych i pozwalają na ich dokładne zidentyfikowanie ( 27 ). Prawodawca Unii przewidział posłużenie się tym rodzajem danych w celu ustalenia tożsamości obywateli Unii ( 28 ) lub obywateli państw trzecich ( 29 ). Działanie władz krajowych polegające na pobieraniu i przechowywaniu odcisków palców na winiecie i w centralnym zbiorze danych cudzoziemców należy uznać za przetwarzanie danych osobowych, również podlegające ograniczeniom ( 30 ).

26.

Każde przetwarzanie danych osobowych przez osobę trzecią może stanowić naruszenie prawa do ochrony danych osobowych ( 31 ). Odstępstwa od ochrony danych osobowych i jej ograniczenia muszą ograniczać się do tego, co absolutnie konieczne ( 32 ). W świetle tych właśnie rozważań należy dokonać oceny koniecznego i proporcjonalnego charakteru systemu rozpatrywanego w postępowaniu głównym. W tym celu należy zbadać konieczność pobierania i przechowywania dla realizacji zamierzonego celu, charakter danych, ich ilość oraz okres przechowywania i warunki, w jakich można uzyskać dostęp do zbioru tych danych.

27.

Jak już wskazałem, wydaje się całkowicie uzasadnione, że państwo członkowskie próbuje upewnić się, poprzez określenie warunków wjazdu na jego terytorium, co do prawdziwej tożsamości wnioskodawcy ubiegającego się o zezwolenie na pobyt na czas określony. Umieszczenie dwóch odcisków palców w winiecie pozwala upewnić się, że posiadacz omawianej winiety jest rzeczywiście osobą, której takie zezwolenie faktycznie zostało wydane. Co się tyczy przekazywania danych biometrycznych do centralnego zbioru danych obcokrajowców, ono również wydaje mi się niezbędne, ponieważ rząd niderlandzki, wspierany w tym zakresie przez inne rządy występujące w niniejszym postępowaniu prejudycjalnym, wykazał konieczność zwalczania posługiwania się fałszywą tożsamością, co może wymagać upewnienia się, że wnioskodawca nie złożył wcześniej wniosku, posługując się inną tożsamością, poprzez porównanie jego odcisków z odciskami figurującymi już w zbiorze danych.

28.

Charakter zebranych danych jest w sposób oczywisty spójny z zamierzonym celem, ze względu na nierozerwalny związek między danymi biometrycznymi i tożsamością osób.

29.

Ilość danych nie jest nadmierna. Prawodawca Unii podjął zresztą decyzję o nałożeniu na osoby ubiegające się o wizę obowiązku dostarczenia dziesięciu odcisków palców oraz fotografii twarzy ( 33 ). Takie dane są również przetwarzane w wizowym systemie informacyjnym ( 34 ), którego celem jest polepszenie realizacji wspólnej polityki wizowej i zwalczanie oszustw.

30.

Okres przechowywania należy oczywiście wziąć pod uwagę przy ustalaniu proporcjonalności nowego ograniczenia w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że taki okres powinien zawsze spełniać obiektywne kryteria ustanawiające związek między danymi osobowymi podlegającymi zatrzymaniu a realizowanym celem ( 35 ). Rząd niderlandzki przyznał, że okres przechowywania będzie w praktyce bardzo często dłuższy niż pięć lat, ponieważ okres przechowywania jest związany z okresem pobytu w Niderlandach. Jednakże wydaje się, że termin ten określono z uwzględnieniem zamierzonego celu. Wymóg upewnienia się co do tożsamości osoby ubiegającej się o zezwolenie na pobyt na czas określony nie ustaje natychmiast po wjeździe zainteresowanej osoby na terytorium niderlandzkie ani po tym, jak je ona opuści. Rzeczona tożsamość może jeszcze być weryfikowana, kiedy prawo pobytu tej osoby będzie ponownie badane lub konsolidowane. W ten sam sposób zwalczanie przestępstw związanych z fałszowaniem tożsamości i zwalczanie powielania tożsamości może uzasadniać długie przechowywanie danych biometrycznych w zbiorze danych cudzoziemców. Może to zresztą działać na korzyść obywateli państw trzecich już przebywających na terytorium niderlandzkim, w sytuacji gdy wniosek o zezwolenie na pobyt na czas określony zostałby złożony w ich imieniu, a zatem w oparciu o ich fałszywą tożsamość. Pracownicy placówek konsularnych mogliby na przykład zdać sobie sprawę z tego, że zadeklarowanej tożsamości odpowiadają pobrane już dane biometryczne. W tym względzie Komisja w sposób użyteczny zauważyła, że jej projekt zmiany rozporządzenia w sprawie VIS przewiduje, iż termin przechowywania danych dotyczących osób ubiegających się o wizę, wizę długoterminową lub kartę pobytu zostaje przedłużony do pięciu lat, począwszy od końca okresu ważności tych dokumentów ( 36 ).

31.

Warunki, w jakich przewidziano dostęp do zbioru danych są zgodne z jego funkcją i zamierzonym celem, ponieważ to pracownicy placówek konsularnych i dyplomatycznych są uprawnieni do uzupełniania i uzyskiwania dostępu do zbioru danych, zawsze w celu weryfikacji tożsamości wnioskodawcy oraz braku przywłaszczenia tożsamości lub przestępstw związanych z fałszowaniem tożsamości. Organy przyjmujące mogą uzyskać dostęp do niego również wyłącznie w tym samym celu.

32.

Co za tym idzie, badanie systemu rozpatrywanego w postępowaniu głównym nie wykazało żadnego powodu, który mógłby podważyć konieczność i proporcjonalność nowego ograniczenia z punktu widzenia celu w postaci zwalczania przestępstw związanych z fałszowaniem tożsamości i dokumentów.

33.

Z powyższego wynika zatem, że art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwia się on systemowi rozpatrywanemu w postępowaniu głównym, który zobowiązuje pracowników tureckich pragnących wjechać na terytorium Niderlandów w celu wykonywania tam pracy najemnej oraz członków rodzin pracowników tureckich przebywających już na tym terytorium, którzy chcą tam do nich dołączyć, w celu uzyskania zezwolenia na pobyt na czas określony w Niderlandach z zamiarem przebywania tam dłużej niż 90 dni, potrzebnego do wjazdu na terytorium Niderlandów, do współdziałania przy pobieraniu dziesięciu odcisków ich palców oraz fotografii twarzy w celu ich przechowywania i przetwarzania w zbiorze danych cudzoziemców, do którego mogą uzyskać dostęp pracownicy organów konsularnych, dyplomatycznych i przyjmujących w celu zapobiegania i zwalczania przestępstw związanych z fałszowaniem tożsamości i dokumentów, podczas gdy dane te są przechowywane przez okres pięciu lat od odrzucenia wniosku o zezwolenie na pobyt na czas określony, od wyjazdu z Niderlandów po zakończeniu legalnego pobytu lub od utraty ważności zakazu wjazdu lub uznania za osobę niepożądaną.

34.

W drugim pytaniu skierowanym do Trybunału sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego mogą nie wchodzić w zakres pojęcia „nowego ograniczenia” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80 w zakresie, w jakim ich wpływ na dostęp obywateli tureckich do rynku pracy okazałby się zbyt niepewny i pośredni, aby można było stwierdzić istnienie przeszkody w omawianym dostępie. Mimo ogólnego sformułowania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wynika z niego, że pytanie to zostało zadane w odniesieniu do drugiej funkcji zbioru danych cudzoziemców, tj. funkcji zmierzającej do celu polegającego na zapobieganiu, wykrywaniu i ściganiu przestępstw.

35.

Jak już przypomniałem, klauzula „standstill” ustanowiona w art. 13 decyzji nr 1/80 zakazuje w sposób ogólny wydawania jakichkolwiek nowych przepisów, których celem lub skutkiem byłoby poddanie wykonywania swobody gospodarczej przez obywatela tureckiego na terytorium danego państwa członkowskiego bardziej restrykcyjnym warunkom niż warunki wynikające z norm mających zastosowanie wobec niego w dniu wejścia w życie omawianej decyzji. Tak więc w przypadku, gdyby nowe ograniczenie mogło mieć wpływ na swobodę wykonywania przez A pracy najemnej w Niderlandach, należałoby odstąpić od stosowania systemu krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym. Co więcej, na decyzję P o osiedleniu się, a przede wszystkim o pozostaniu w Niderlandach w charakterze pracownika tureckiego, mogłoby mieć również negatywny wpływ, gdyby przepisy krajowe utrudniały lub uniemożliwiały połączenie rodziny z B w taki sposób, że P mogłaby być zmuszona do dokonania wyboru pomiędzy swoją działalnością w Niderlandach a życiem rodzinnym w Turcji ( 37 ). Należy zatem obecnie ustalić, czy sama możliwość wykorzystania danych biometrycznych obywateli tureckich – pracowników lub członków rodziny pracowników – w celach karnych może mieć wpływ na wykonywanie działalności gospodarczej przez wspomnianych pracowników, a zatem stanowi „nowe ograniczenie”, w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, w korzystaniu przez tych pracowników tureckich ze swobody przepływu.

36.

W tym względzie należy przypomnieć utrwalone orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym z treści układu stowarzyszeniowego, a także z celów decyzji nr 1/80 wynika, że zasady przyjęte w ramach art. 45 i 46 TFUE powinny być w miarę możliwości stosowane do obywateli tureckich, korzystających z praw przysługujących im na podstawie omawianej decyzji ( 38 ). Należy zatem oprzeć się na orzecznictwie Trybunału poświęconym pojęciu „naruszenia swobodnego przemieszczania się pracowników w Unii” w celu ustalenia, czy system rozpatrywany w postępowaniu głównym, przewidujący, że dane biometryczne pobrane od obywateli tureckich w chwili udzielenia zezwolenia na pobyt na czas określony w celu przybycia i wykonywania pracy najemnej na terytorium Niderlandów lub w celu dołączenia na tym terytorium do przebywającego tam już pracownika tureckiego mogą zostać udostępnione w celu identyfikacji sprawców przestępstw, może wpływać na wykonywanie przez zainteresowanych pracowników tureckich ich działalności gospodarczej.

37.

Sąd odsyłający, a także rząd niderlandzki powołały się w szczególności na wyrok Graf ( 39 ). Z tego wyroku, wydanego w obszarze swobodnego przemieszczania się pracowników Unii, wynika, że jeśli skutek ograniczający środka krajowego wydaje się zbyt niepewny i pośredni, nie będzie on mógł zostać uznany za mogący naruszyć swobodę przemieszczania się pracowników ( 40 ).

38.

Tymczasem zdarzenie polegające na udostępnieniu w zbiorze danych cudzoziemców danych biometrycznych A lub B, aby pomóc w identyfikacji podejrzanych o popełnienie przestępstw, wydaje mi się zbyt niepewne i pośrednie, by stanowić ograniczenie w korzystaniu ze swobody przepływu przysługującej pracownikom tureckim.

39.

System rozpatrywany w postępowaniu głównym, w zakresie, w jakim przewiduje on udostępnianie danych biometrycznych pracowników tureckich i członków ich rodzin w celu identyfikacji sprawców przestępstw, nie może moim zdaniem uniemożliwić ani zniechęcić omawianych pracowników do przebywania i prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Niderlandów, ponieważ takie udostępnienie uzależnione jest od szeregu przyszłych i hipotetycznych wydarzeń, a mianowicie: a) okoliczności bycia podejrzanym o popełnienie przestępstwa, którego ściganie umożliwia przeszukiwanie zbioru danych cudzoziemców lub faktu, że interes śledztwa wymaga uzyskania dostępu do zbioru danych, b) okoliczności, że istnieje rozsądne podejrzenie, iż sprawca przestępstwa jest obywatelem państwa trzeciego, c) faktu, że postępowanie omawianego cudzoziemca jest źródłem poważnych obaw i, w końcu, d) faktu, że o omawiane przeszukiwanie złoży wniosek prokurator lub wyrazi na nie zgodę sąd ( 41 ).

40.

Trudno jest mi sobie zatem wyobrazić, że P zostanie zniechęcona do pozostania i pracy w Niderlandach ze względu na fakt, że dane biometryczne jej małżonka zostaną ewentualnie udostępnione właściwym organom w sytuacji, w której będzie istniało poważne podejrzenie, że uczestniczył w popełnieniu przestępstwa, lub że A byłby gotowy zrezygnować ze swojej działalności w charakterze kierowcy międzynarodowego z tego powodu. Twierdzenie rządu niderlandzkiego, które nie zostało zakwestionowane przez strony biorące udział w postępowaniu przed Trybunałem, zgodnie z którym do celów karnych uzyskuje się dostęp do zbioru danych cudzoziemców między 10 a 30 razy w roku, potwierdza moim zdaniem zbyt niepewny i pośredni wpływ takiego dostępu na wykonywanie swobody gospodarczej, z której korzystają pracownicy tureccy. Rząd niderlandzki również potwierdził na rozprawie, w odpowiedzi na pytanie Trybunału, że dane skarżących w postępowaniu głównym nie zostały wykorzystane w ramach postępowania karnego.

41.

W tych okolicznościach system będący przedmiotem postępowania głównego w zakresie, w jakim pozwala na udostępnianie osobom trzecim danych biometrycznych pracowników tureckich i członków ich rodzin zawartych w zbiorze danych w celu zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw, nie stanowi nowego ograniczenia w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, ze względu na jego zbyt niepewny i pośredni wpływ na dostęp omawianych pracowników do rynku pracy.

42.

Ponieważ trzecie pytanie prejudycjalne zostało skierowane do Trybunału w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie, według mojej analizy nie ma potrzeby jego badania.

43.

Mając na względzie całość powyższych rozważań, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Raad van State (radę państwa, Niderlandy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: