Sprawa C‑593/13
Presidenza del Consiglio dei Ministri i in.
przeciwko
Rina Services SpA i in.
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato)
„Odesłanie prejudycjalne — Artykuły 49 TFUE, 51 TFUE i 56 TFUE — Swoboda przedsiębiorczości — Udział w wykonywaniu władzy publicznej — Dyrektywa 2006/123/WE — Artykuł 14 — Instytucje odpowiedzialne za kontrolę i certyfikację przestrzegania ustawowo wymaganych warunków przez przedsiębiorstwa wykonujące publiczne roboty budowlane — Przepisy krajowe nakładające na te instytucje obowiązek posiadania we Włoszech siedziby statutowej tych instytucji”
Streszczenie – Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 16 czerwca 2015 r.
Swoboda przedsiębiorczości — Odstępstwa — Działalność związana z wykonywaniem władzy publicznej — Pojęcie — Działalność certyfikacyjna przestrzegania warunków wymaganych w przepisach krajowych przez przedsiębiorstwa wykonujące publiczne roboty budowlane — Wyłączenie
(art. 51 akapit pierwszy TFUE)
Swoboda przedsiębiorczości — Swoboda świadczenia usług — Usługi na rynku wewnętrznym — Dyrektywa 2006/123 — Wymogi zakazane — Przepisy krajowe przewidujące obowiązek posiadania przez spółki mające status instytucji certyfikacyjnych siedziby statutowej na terytorium krajowym — Niedopuszczalność
(art. 49 TFUE, 56 TFUE; dyrektywa 2006/123 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 3 ust. 3, art. 14)
Artykuł 51 akapit pierwszy TFUE należy interpretować w ten sposób, że zawarty w tym postanowieniu wyjątek od prawa przedsiębiorczości nie stosuje się do działalności w zakresie certyfikacji wykonywanej przez spółki mające status instytucji certyfikacyjnych.
W istocie w świetle okoliczności, że owe spółki są przedsiębiorstwami o celach zarobkowych, prowadzącymi działalność w warunkach konkurencji i niemającymi żadnych uprawnień decyzyjnych związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej, działalność certyfikacyjna owych spółek nie stanowi bezpośredniego i szczególnego uczestnictwa w wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 51 TFUE.
Ściślej rzecz ujmując, dokonywana kontrola zdolności technicznych i finansowych przedsiębiorstw poddawanych certyfikacji, prawdziwości i treści oświadczeń, certyfikatów i dokumentów przedstawianych przez podmioty, którym wydawane jest zaświadczenie, oraz utrzymania warunków odnoszących się do sytuacji osobistej kandydata lub oferenta nie może być uznana za działalność podlegającą autonomii decyzyjnej cechującej wykonywanie prerogatyw władzy publicznej, kontrolę tę regulują bowiem w całości przepisy krajowe. Co więcej, kontrola ta odbywa się pod bezpośrednim nadzorem państwowym i służy ułatwieniu zadania instytucji zamawiających w dziedzinie zamówień publicznych na roboty budowlane, gdyż jej celem jest umożliwienie instytucjom zamawiającym wykonywania ich zadań z precyzyjną i szczegółową znajomością zdolności technicznych i finansowych oferentów.
(por. pkt 19, 20, 22; pkt 1 sentencji)
Artykuł 14 dyrektywy 2006/123 dotyczącej usług na rynku wewnętrznym należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie przepisowi państwa członkowskiego, który przewiduje, że spółki mające charakter instytucji odpowiedzialnych za certyfikację muszą mieć swoją siedzibę statutową na terytorium krajowym.
W istocie artykuł ten zakazuje państwom członkowskim uzależnienia dostępu do działalności usługowej lub do jej prowadzenia na ich terytorium od spełnienia któregokolwiek z wymogów wymienionych w pkt 1–8 tego przepisu, nakładając na nie tym samym obowiązek likwidacji tych wymogów w sposób priorytetowy i systematyczny. Wymogi te nie mogą być uzasadnione. Z jednej zatem strony z tytułu tego artykułu wynika, że wymogi wymienione w jego pkt 1–8 są „zakazane”. Ponadto nic w treści tego przepisu nie wskazuje, że państwa członkowskie dysponują możliwością uzasadnienia utrzymania takich wymogów w ich przepisach krajowych. Z drugiej strony ogólna struktura dyrektywy 2006/123 opiera się – jeśli chodzi o swobodę przedsiębiorczości – na jasnym rozróżnieniu między zakazanymi wymogami i tymi podlegającymi ocenie. Podczas gdy pierwsze z nich zostały uregulowane w art. 14 tego aktu, drugie regulują zasady przewidziane w art. 15 tego aktu.
Co więcej, wykładnia art. 3 ust. 3 dyrektywy 2006/123, zgodnie z którą państwa członkowskie mogą uzasadnić na podstawie prawa pierwotnego wymogi zakazane w art. 14 tej dyrektywy, pozbawiałaby ten ostatni przepis wszelkiej skuteczności, zaprzeczając definitywnie dokonanej w nim zamierzonej harmonizacji. Ponadto art. 3 ust. 3 dyrektywy 2006/123 nie stoi na przeszkodzie, aby art. 14 tego aktu był interpretowany w ten sposób, iż zakazane wymogi wymienione w tym ostatnim przepisie nie mogą być przedmiotem uzasadnienia. Taki zakaz bez możliwości uzasadnienia ma bowiem na celu systematyczne i szybkie zagwarantowanie usunięcia pewnych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości, uznanych przez prawodawcę Unii i przez Trybunał jako naruszające w sposób poważny właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Taki cel jest zgodny z traktatem.
Zatem nawet jeśli art. 52 ust. 1 TFUE zezwala państwom członkowskim na uzasadnienie, z jednego z powodów tam wskazanych, środków krajowych stanowiących ograniczenie swobody przedsiębiorczości, to nie oznacza to jednak, że prawodawca Unii przy okazji przyjmowania aktu prawa wtórnego – takiego jak dyrektywa 2006/123 – urzeczywistniającego podstawową swobodę ustanowioną przez traktat FUE, nie może ograniczyć pewnych wyłączeń, zwłaszcza gdy – jak w niniejszej sprawie – dany przepis prawa wtórnego stanowi zasadniczo odtworzenie utrwalonego orzecznictwa, na podstawie którego wymóg taki, jak analizowany w postępowaniu głównym jest niezgodny z podstawowymi wolnościami, na które mogą się powołać podmioty gospodarcze.
(por. pkt 26, 28, 30, 31, 37, 39–41, pkt 2 sentencji)
Sprawa C‑593/13
Presidenza del Consiglio dei Ministri i in.
przeciwko
Rina Services SpA i in.
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato)
„Odesłanie prejudycjalne — Artykuły 49 TFUE, 51 TFUE i 56 TFUE — Swoboda przedsiębiorczości — Udział w wykonywaniu władzy publicznej — Dyrektywa 2006/123/WE — Artykuł 14 — Instytucje odpowiedzialne za kontrolę i certyfikację przestrzegania ustawowo wymaganych warunków przez przedsiębiorstwa wykonujące publiczne roboty budowlane — Przepisy krajowe nakładające na te instytucje obowiązek posiadania we Włoszech siedziby statutowej tych instytucji”
Streszczenie – Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 16 czerwca 2015 r.
Swoboda przedsiębiorczości – Odstępstwa – Działalność związana z wykonywaniem władzy publicznej – Pojęcie – Działalność certyfikacyjna przestrzegania warunków wymaganych w przepisach krajowych przez przedsiębiorstwa wykonujące publiczne roboty budowlane – Wyłączenie
(art. 51 akapit pierwszy TFUE)
Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123 – Wymogi zakazane – Przepisy krajowe przewidujące obowiązek posiadania przez spółki mające status instytucji certyfikacyjnych siedziby statutowej na terytorium krajowym – Niedopuszczalność
(art. 49 TFUE, 56 TFUE; dyrektywa 2006/123 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 3 ust. 3, art. 14)
Artykuł 51 akapit pierwszy TFUE należy interpretować w ten sposób, że zawarty w tym postanowieniu wyjątek od prawa przedsiębiorczości nie stosuje się do działalności w zakresie certyfikacji wykonywanej przez spółki mające status instytucji certyfikacyjnych.
W istocie w świetle okoliczności, że owe spółki są przedsiębiorstwami o celach zarobkowych, prowadzącymi działalność w warunkach konkurencji i niemającymi żadnych uprawnień decyzyjnych związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej, działalność certyfikacyjna owych spółek nie stanowi bezpośredniego i szczególnego uczestnictwa w wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 51 TFUE.
Ściślej rzecz ujmując, dokonywana kontrola zdolności technicznych i finansowych przedsiębiorstw poddawanych certyfikacji, prawdziwości i treści oświadczeń, certyfikatów i dokumentów przedstawianych przez podmioty, którym wydawane jest zaświadczenie, oraz utrzymania warunków odnoszących się do sytuacji osobistej kandydata lub oferenta nie może być uznana za działalność podlegającą autonomii decyzyjnej cechującej wykonywanie prerogatyw władzy publicznej, kontrolę tę regulują bowiem w całości przepisy krajowe. Co więcej, kontrola ta odbywa się pod bezpośrednim nadzorem państwowym i służy ułatwieniu zadania instytucji zamawiających w dziedzinie zamówień publicznych na roboty budowlane, gdyż jej celem jest umożliwienie instytucjom zamawiającym wykonywania ich zadań z precyzyjną i szczegółową znajomością zdolności technicznych i finansowych oferentów.
(por. pkt 19, 20, 22; pkt 1 sentencji)
Artykuł 14 dyrektywy 2006/123 dotyczącej usług na rynku wewnętrznym należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie przepisowi państwa członkowskiego, który przewiduje, że spółki mające charakter instytucji odpowiedzialnych za certyfikację muszą mieć swoją siedzibę statutową na terytorium krajowym.
W istocie artykuł ten zakazuje państwom członkowskim uzależnienia dostępu do działalności usługowej lub do jej prowadzenia na ich terytorium od spełnienia któregokolwiek z wymogów wymienionych w pkt 1–8 tego przepisu, nakładając na nie tym samym obowiązek likwidacji tych wymogów w sposób priorytetowy i systematyczny. Wymogi te nie mogą być uzasadnione. Z jednej zatem strony z tytułu tego artykułu wynika, że wymogi wymienione w jego pkt 1–8 są „zakazane”. Ponadto nic w treści tego przepisu nie wskazuje, że państwa członkowskie dysponują możliwością uzasadnienia utrzymania takich wymogów w ich przepisach krajowych. Z drugiej strony ogólna struktura dyrektywy 2006/123 opiera się – jeśli chodzi o swobodę przedsiębiorczości – na jasnym rozróżnieniu między zakazanymi wymogami i tymi podlegającymi ocenie. Podczas gdy pierwsze z nich zostały uregulowane w art. 14 tego aktu, drugie regulują zasady przewidziane w art. 15 tego aktu.
Co więcej, wykładnia art. 3 ust. 3 dyrektywy 2006/123, zgodnie z którą państwa członkowskie mogą uzasadnić na podstawie prawa pierwotnego wymogi zakazane w art. 14 tej dyrektywy, pozbawiałaby ten ostatni przepis wszelkiej skuteczności, zaprzeczając definitywnie dokonanej w nim zamierzonej harmonizacji. Ponadto art. 3 ust. 3 dyrektywy 2006/123 nie stoi na przeszkodzie, aby art. 14 tego aktu był interpretowany w ten sposób, iż zakazane wymogi wymienione w tym ostatnim przepisie nie mogą być przedmiotem uzasadnienia. Taki zakaz bez możliwości uzasadnienia ma bowiem na celu systematyczne i szybkie zagwarantowanie usunięcia pewnych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości, uznanych przez prawodawcę Unii i przez Trybunał jako naruszające w sposób poważny właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Taki cel jest zgodny z traktatem.
Zatem nawet jeśli art. 52 ust. 1 TFUE zezwala państwom członkowskim na uzasadnienie, z jednego z powodów tam wskazanych, środków krajowych stanowiących ograniczenie swobody przedsiębiorczości, to nie oznacza to jednak, że prawodawca Unii przy okazji przyjmowania aktu prawa wtórnego – takiego jak dyrektywa 2006/123 – urzeczywistniającego podstawową swobodę ustanowioną przez traktat FUE, nie może ograniczyć pewnych wyłączeń, zwłaszcza gdy – jak w niniejszej sprawie – dany przepis prawa wtórnego stanowi zasadniczo odtworzenie utrwalonego orzecznictwa, na podstawie którego wymóg taki, jak analizowany w postępowaniu głównym jest niezgodny z podstawowymi wolnościami, na które mogą się powołać podmioty gospodarcze.
(por. pkt 26, 28, 30, 31, 37, 39–41, pkt 2 sentencji)