1.

Niniejsze pytania prejudycjalne zadane przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) mają swoje źródło w sporze dotyczącym przebudowy rzeki Wezery, jednej z większych rzek Niemiec. Spór wniesiony przed sąd odsyłający toczy się między Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. (związkiem na rzecz środowiska naturalnego i ochrony przyrody, zwanym dalej „BUND”), organizacją pożytku publicznego, a Bundesrepublik Deutchland, występującą jako inwestor projektu pogłębienia Wezery, mającego na celu umożliwienie przejazdu kontenerowcom o większej wyporności do portów w Bremerhaven, Brake i Bremie. W ramach tego sporu podniesiono kwestię istotnych zmian fizycznych oraz kwestię fatalnych konsekwencji hydrologicznych i morfologicznych tego projektu dla ekosystemu Wezery.

2.

W tym kontekście zwrócono się do Trybunału o określenie zakresu pojęć „celów środowiskowych” i „pogorszenia się” stanu części wód, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (ramowa dyrektywa wodna, zwana dalej „RDW”) ( 2 ).

3.

Wykładnia tych pojęć nakłada na Trybunał konieczność podjęcia kilku wyzwań, wśród których znajdują się następujące.

4.

Po pierwsze, choć RDW miała na celu stworzenie wspólnej podstawy celem skoordynowania mozaiki obowiązujących wspólnotowych i krajowych tekstów prawnych, to jednak jest aktem kompleksowym i szczególnie dopracowanym, którego zrozumienie jest niezwykle trudne ( 3 ). W szczególności technika legislacyjna polegająca na licznych odesłaniach jednego przepisu do innego oraz do innych aktów, jak również ustanowienie różnych wyłączeń, których zakres nie jest do określenia w sposób jasny, stwarza rozmaite trudności ( 4 ). W tym względzie charakterystyczne jest, że wynikający z RDW system gospodarki wodnej poskutkował sporą liczbą aktów wyjaśniających ( 5 ), utworzeniem wyspecjalizowanych baz danych ( 6 ), jak również pracami naukowymi dotyczącymi wody w kontekście 7. programu ramowego UE ( 7 ).

5.

Po drugie, w związku z powyższymi trudnościami niniejsza sprawa ujawnia konfrontację między dwiema całkowicie przeciwstawnymi wizjami RDW. Pierwsze podejście mogłoby zostać określone jako minimalistyczne, ponieważ RDW byłaby zredukowana do instrumentu planowania gospodarki wodnej na szeroką skalę. Natomiast według drugiego podejścia, które podzielam, RDW odpowiadałaby nowej metodologii gospodarki wodnej, obejmującej nie tylko poziom planowania, lecz również poziom realizacji wiążących celów środowiskowych, która wyraża się w przyjęciu konkretnych środków w celu zagwarantowania dobrego stanu wód i unikaniu pogarszania się stanu wód. Wobec tego odpowiedź na postawione pytania wymaga dogłębnej analizy pojęć, metod i parametrów czysto technicznych, a nawet naukowych, stanowiących podstawy systemu umożliwiającego stan wód.

6.

Wreszcie należy przypomnieć, że RDW przestrzega zasady zrównoważonego rozwoju, zgodnie z którą „potrzeby obecnego pokolenia powinny być zaspokajane bez naruszania zasobów przyszłych pokoleń służących do pokrywania swoich potrzeb”. Chodzi tam o podstawowy cel Unii Europejskiej, wyrażony w traktacie i obowiązujący we wszystkich działaniach i politykach Unii ( 8 ). Wykładnia RDW, która musi być zgodna z ustanowionym w art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej prawem podstawowym do ochrony środowiska naturalnego, wymaga zatem analizy na różnych poziomach, uwzględniającej jej podstawowy cel polegający na ochronie wód jako dobra wspólnego, który wyraża się poprzez utrzymanie, polepszanie i zakaz doprowadzania do pogorszenia się wodnego środowiska naturalnego Unii ( 9 ).

7.

Ze względu na złożoność systemu ustanowionego przepisami RDW konieczne jest przedstawienie jej podstawowych.

8.

Artykuł 1 RDW stanowi:

„Celem niniejszej dyrektywy jest ustalenie ram dla ochrony śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych oraz wód podziemnych, które:

[…]”.

9.

W tym celu wszystkie wody objęte zakresem stosowania RDW ( 10 ) należą do jednej z jednostek przewidzianych w RDW, czyli dorzecza, obszaru dorzecza oraz części wód. Pojęcie dorzecza jest zdefiniowane w art. 2 pkt 13 i obejmuje obszar lądu, z którego wszystkie spływy powierzchniowe odprowadzane są do morza. Pojęcie obszaru dorzecza, o którym mowa w art. 2 pkt 15 odpowiada obszarowi złożonemu z jednego albo wielu dorzeczy i stanowi jednostkę główną dla gospodarowania wodami w dorzeczu.

10.

Natomiast celem pojęcia części wód jest określenie wszystkich cech charakterystycznych oraz ustalenie aktualnego stanu wód. I tak zgodnie z art. 2 pkt 10 część wód powierzchniowych ( 11 ) oznacza oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak jezioro, zbiornik, strumień, rzeka lub kanał, część strumienia, rzeki lub kanału, wody przejściowe lub pas wód przybrzeżnych. RDW odnosi się również do pojęcia silnie zmienionej części wód, która zgodnie z art. 2 pkt 9 oznacza część wód powierzchniowych, których charakter został znacznie zmieniony na skutek fizycznego oddziaływania człowieka.

11.

Część wód powierzchniowych zawarta w obszarze dorzecza powinna zatem w pierwszej kolejności zostać przyporządkowana do jednej z kategorii (strumień, jezioro, wody przejściowe, przybrzeżne i podziemne) ( 12 ). W drugiej kolejności dla każdej kategorii wód powierzchniowych dokonywany jest podział części obszaru podzielonego według rodzajów zgodnie z dwoma systemami, A lub B, zdefiniowanymi w pkt 1.2 załącznika II do RDW. System A ma charakter niezmienny i oparty jest na „ekoregionach” i określonych parametrach, podczas gdy system B jest elastyczny, z licznymi parametrami opcjonalnymi.

12.

Pojęcie stanu wód powierzchniowych jest zdefiniowane w art. 2 pkt 17 RDW jako oznaczające stan części wód powierzchniowych określony przez najgorszą wartość ich stanu ekologicznego lub chemicznego. RDW definiuje w art. 2 pkt 18 dobry stan części wód powierzchniowych, jeżeli zarówno ich stan ekologiczny, jak i chemiczny jest określony jako co najmniej dobry. Pojęcia stanu ekologicznego, dobrego stanu ekologicznego oraz dobrego stanu chemicznego są zdefiniowane w art. 2, odpowiednio w pkt 21, 22 i 24 RDW ( 13 ).

13.

Artykuł 4 ust. 1 lit. a) RDW, zatytułowany „Cele środowiskowe”, stanowi:

„Czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu:

[…]”.

14.

Artykuł 4 ustanawia w ust. 4, 5, 6 i 7 serię odstępstw względem w ten sposób zdefiniowanych celów. W szczególności art. 4 ust. 7 wymienia przesłanki wyłączeń w przypadku nowych zmian w charakterystyce fizycznej części wód powierzchniowych lub zmian poziomu części wód podziemnych lub nowych zrównoważonych form działalności gospodarczej człowieka.

15.

Artykuł 11 ust. 1 RDW dotyczy sporządzania programów środków działania, które stanowią instrument planowania podstawowego dla każdego obszaru dorzecza lub dla części międzynarodowego obszaru dorzecza położonego na terytorium państwa członkowskiego. Dla realizacji celów określonych w art. 4 program powinien uwzględniać wyniki analiz, o których mowa w art. 5.

16.

Artykuł 13 dotyczy planów gospodarowania wodami w dorzeczu, sporządzonych zgodnie z załącznikiem VII. Wynika z niego w szczególności, że taki plan gospodarowania powinien zawierać listę celów środowiskowych określonych na podstawie art. 4 oraz określenie przypadków, w których skorzystano z art. 4 ust. 4–7. Plan gospodarowania obejmuje streszczenie jednego albo wielu programów środków przyjętych na podstawie art. 11, w szczególności określenie sposobu, w jaki mają one realizować cele określone na podstawie art. 4.

17.

Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest (dyrekcja ds. gospodarki wodnej i żeglugi dla regionu północno-zachodniego), federalny organ administracyjny, w drodze decyzji zezwalającej na inwestycję celu publicznego z dnia 15 lipca 2011 r. (zwanej dalej „decyzją zezwalającą na inwestycję celu publicznego”) zatwierdził trzy przedsięwzięcia dotyczące przebudowy rzeki Wezery, federalnej drogi wodnej.

18.

Pierwsze przedsięwzięcie ma na celu przebudowę Wezery zewnętrznej od morza otwartego do Bremerhaven. W tym zakresie przewidziane jest pogłębienie toru wodnego maksymalnie o 1,16 m w celu umożliwienia wielkim kontenerowcom o zanurzeniu do 13,5 m osiągnięcia portu w Bremerhaven niezależnie od pływów morskich.

19.

Drugie przedsięwzięcie dotyczy przebudowy dolnej Wezery, od Bremerhaven w górę rzeki do Brake, poprzez pogłębienie toru wodnego maksymalnie o 1 m,w celu umożliwienia, aby statki o zanurzeniu do 12,8 m mogły – w zależności od pływów morskich – wpłynąć do tamtejszego portu.

20.

Trzecie przedsięwzięcie ma na celu przebudowę dolnej Wezery, od Brake w górę rzeki do Bremy. W tej części rzeki przewidziane jest pogłębienie toru wodnego w celu umożliwienia statkom o zanurzeniu do 11,1 m osiągnięcia portu w Bremie, w zależności od pływów morskich. Obecnie do portu w Bremie mogą dopływać – w zależności od pływów morskich – statki o zanurzeniu do 10,7 m.

21.

W celu zrealizowania przedsięwzięcia pogłębieniu ulec ma dno rzeki w torach wodnych. Po osiągnięciu planowanej głębokości konieczne są powtarzające się wykopy w celu utrzymania głębokości. Urobek z wykopów służących osiągnięciu planowanej głębokości oraz jej utrzymaniu ma być zatapiany głównie na odcinkach Wezery zewnętrznej oraz dolnej, które były używane do tego celu w przeszłości.

22.

Obok bezpośrednich oddziaływań spowodowanych przez wykopy i zatapianie urobku projekty pociągają za sobą zdaniem sądu odsyłającego dalsze skutki hydrologiczne i morfologiczne dla odcinków rzeki dotkniętych działaniami. W szczególności będą one polegały na wzroście prędkości nurtu zarówno podczas odpływu, jak i przypływu; podniesieniu stanów w sytuacji kumulacji przypływu; obniżeniu stanów w sytuacji kumulacji odpływu; podniesieniu stopnia zasolenia części dolnej Wezery oraz przesunięciu granicy wód słonawych w górę rzeki, jak również wreszcie na wzroście zamulenia koryta rzeki poza torami wodnymi.

23.

Z części wód dotkniętych planami jako „silnie zmienione” w rozumieniu art. 2 pkt 9 zakwalifikowane są „wody przejściowe Wezery” oraz „obszar objęty oddziaływaniem pływów morskich powyżej Brake”. Obszar Wezery zewnętrznej, w zakresie, w jakim zalicza się do wód przybrzeżnych, jest zakwalifikowany do wód naturalnych. Ponadto plany mają wpływ na część wód w dopływach, które są częściowo zakwalifikowane jako wody naturalne, a częściowo jako wody „silnie zmienione”.

24.

W ramach analizy tego przedsięwzięcia właściwy organ doszedł do wniosku, iż w odniesieniu do wód przybrzeżnych nie należy spodziewać się pogorszenia ich stanu w rozumieniu RDW. Organ ten uznał natomiast, iż w wyniku przebudowy nastąpi negatywna zmiana stanu części wód „Wezera/obszar objęty pływami morskimi na północ od Brake, typ T 22.3” oraz „wód przejściowych typu T1”, chociaż nie doprowadzi to do zmiany klasy wód zgodnie z załącznikiem V do RDW. Według właściwego organu takie pogorszenie w ramach klasy stanu wód nie stanowi pogorszenia się potencjału ekologicznego lub stanu ekologicznego. Uzupełniająco organ wydający decyzję zezwalającą na inwestycję celu publicznego stwierdził wystąpienie wynikających z § 31 ust. 2 Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz, federalnej ustawy o gospodarce wodnej, zwanej dalej „WHG” ( 14 )) i art. 4 ust. 7 RDW przesłanek do wydania zgody na odstępstwo od zakazu doprowadzenia do pogorszenia.

25.

BUND zaskarżył tę decyzję zezwalającą na inwestycję celu publicznego, podnosząc liczne naruszenia przepisów dotyczących zatwierdzania planów przebudowy, oceny wpływu na środowisko naturalne i ochrony środowiska naturalnego, jak również nieprzestrzeganie stanowiących transpozycję RDW przepisów dotyczących ochrony wód.

26.

W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht wystąpił do Trybunału w wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie następujących pytań:

27.

Wniosek prejudycjalny został zarejestrowany w sekretariacie Trybunału w dniu 22 sierpnia 2013 r. Uwagi na piśmie złożyli BUND, Republika Federalna Niemiec, Niderlandy, Rzeczpospolita Polska, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej i Komisja Europejska. BUND, Republika Federalna Niemiec, Freie Hansestadt Bremen, Republika Czeska, Republika Francuska i Komisja przedstawiły swoje stanowiska na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r.

28.

Chociaż sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z czterema pytaniami prejudycjalnymi, wydaje mi się jasne, że oscylują one wokół dwóch głównych tematów dotyczących wykładni art. 4 ust. 1 lit. a) RDW.

29.

I tak, przede wszystkim, pierwszy temat, poruszany w pierwszym i czwartym pytaniu prejudycjalnym, dotyczy kwestii, czy art. 4 RDW przewiduje zwykły ogólny cel w dziedzinie planowania gospodarki wodnej, czy też przepis ten należy interpretować jako zakazujący doprowadzania w jakikolwiek sposób do pogorszenia się stanu części wód w związku z realizacją różnych przedsięwzięć, z wyjątkiem sytuacji, które mogą być objęte odstępstwami przewidzianymi w RDW. Temat ten obejmuje problematykę zakresu wynikającego z RDW obowiązku polepszania.

30.

Drugi temat, podniesiony przez sąd odsyłający w drugim i trzecim pytaniu prejudycjalnym ( 15 ), dotyczy wykładni występującego w art. 4 lit. a) ppkt (i) RDW pojęcia „pogorszenia się stanu”.

31.

W konsekwencji proponuję podzielić zadane pytania według tematów w ten sposób przedstawionych.

32.

Sąd odsyłający w swoich pytaniach zasadniczo zmierza do ustalenia, czy RDW formułuje podstawową normę ustanawiającą zakaz pogorszania się stanu wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem odstępstw wynikających z RDW.

33.

Strony w postępowaniu bronią w tej kwestii diametralnie różnych stanowisk. BUND, rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd polski oraz Komisja podzielają analizę przedstawioną przez sąd odsyłający, w myśl której art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) RDW należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane – z zastrzeżeniem przyznania odstępstwa – do odmówienia zgody na przedsięwzięcie, w przypadku gdy może ono spowodować pogorszenie się stanu części wód powierzchniowych lub gdy zagraża uzyskaniu dobrego stanu wód powierzchniowych lub dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych. Zatem zarówno brzmienie, jak i systematyka oraz cele RDW przemawiałyby za wykładnią, zgodnie z którą przewidziany zakaz pogorszenia rodzi względem państw członkowskich niezależny obowiązek w ramach udzielania zezwolenia na przedsięwzięcie, które nie wchodzi w zakres planowania gospodarowania. W tym samym duchu rząd francuski uściślił, że jego zdaniem art. 4 RDW nie odpowiada jedynie jednemu celowi, lecz chodzi w nim o obowiązek przyjęcia konkretnych środków.

34.

Natomiast rządy niemiecki i niderlandzki uważają, że cele środowiskowe, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i)–(iii) RDW dotyczą planów gospodarowania obszaru dorzecza i programów w sprawie środków państw członkowskich dotyczących wód powierzchniowych. Zdaniem tych rządów nie chodziłoby zatem o kryteria zatwierdzania przedsięwzięć indywidualnych. Ponadto rząd niderlandzki podnosi, że RDW zaleca podejście „programowe”, w tym znaczeniu, żeby pozostawić państwom członkowskich duży zakres swobodnego uznania jeśli chodzi o wprowadzenie ich w życie ( 16 ).

35.

Rząd niemiecki podnosi ponadto, że brzmienie art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW nie zakazuje doprowadzania do pogorszenia, lecz przewiduje obowiązek przyjęcia środków w celu uniknięcia pogorszenia. Brzmienie tego przepisu nie zostało bowiem zredagowane w formie zakazu, lecz wymogu działania. Wynika z tego, że obowiązek zapobiegania pogorszeniu się dotyczy jedynie pozytywnych środków planowania.

36.

Z uwagi na złożoność przedstawionej problematyki proponuję przystąpić do przeprowadzenia analizy etapami i zbadać przede wszystkim kluczowe pojęcia RDW, aby przedstawić następnie etapy określania celów środowiskowych w rozumieniu art. 4 RDW, kładąc jednocześnie akcent na cechy charakterystyczne analizowanej dyrektywy. Ta analiza doprowadzi do wniosku odnośnie do charakteru zakazu pogorszenia się, który następnie zostanie poparty szeregiem argumentów.

37.

Zamiast wprowadzenia przypomnę, że RDW jest dyrektywą ramową, uchwaloną na podstawie art. 175 ust. 1 WE (obecnie art. 192 TFUE). Ustanawia ona wspólne zasady i ogólne ramy działania na rzecz ochrony wód i zapewnia koordynację, integrację, jak i – długoterminowo – rozwój zasad ogólnych i struktur pozwalających na ochronę i zrównoważone korzystanie z wód w ramach Unii Europejskiej. Wspólne zasady i ogólne ramy działania, które ustanawia dyrektywa, mają być opracowane w następnej kolejności przez państwa członkowskie, które wydają zespół przepisów szczególnych w terminie przewidzianym w dyrektywie. Dyrektywa ta nie zmierza jednak do całkowitej harmonizacji uregulowań w państwach członkowskich w dziedzinie wód ( 17 ).

38.

Zgodnie z art. 1 lit. a) RDW celem dyrektywy jest ustalenie ram dla ochrony wód, które zapobiegają dalszemu pogorszeniu oraz chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych. Prawodawca definiuje zatem zasadniczy cel RDW w perspektywie takiego skoordynowanego działania dotyczącego śródlądowych wód powierzchniowych, wód przejściowych, wód przybrzeżnych i wód podziemnych.

39.

Bezsporne jest bowiem, że celem ostatecznym RDW jest zgodność z kryterium „dobrego stanu” wód powierzchniowych i podziemnych Unii do roku 2015 ( 18 ).

40.

W tym względzie z motywu 25 RDW wynika, że „[p]owinny zostać określone cele środowiskowe dla zapewnienia osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych w całej Wspólnocie oraz dla zapobieżenia pogorszeniu się stanu wód na poziomie wspólnotowym”.

41.

Artykuł 4 ust. 1 RDW stanowi podstawowy przepis, jako że uściśla on cele środowiskowe, do realizacji których zobowiązane są państwa członkowskie. W tym względzie przewiduje on dwa różne cele, choć w istocie powiązane ze sobą. Z jednej strony, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i), państwa członkowskie wdrażają środki konieczne, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód. Z drugiej strony na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i (iii) państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają do właściwego stanu wszystkie części wód w celu osiągnięciu dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej do roku 2015. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) państwa członkowskie przyjmują środki konieczne dla realizacji celów służących unikaniu pogorszenia się stanu wód, ochronie i poprawie stanu części wód poprzez uczynienie operacyjnymi programów w sprawie środków przewidzianych w planie gospodarowania. Równocześnie art. 4 ustanawia jako cele środowiskowe cele zamierzone przez prawodawcę, takie jak dobry stan wód powierzchniowych, dobry potencjał ekologiczny lub dobry stan chemiczny wód powierzchniowych.

42.

Trudność koncepcyjna towarzysząca systemowi RDW polega zatem na ustawieniu przez prawodawcę w nadrzędnej pozycji pojęcia o charakterze statycznym (jak pojęcie dobrego stanu wód powierzchniowych do osiągnięcia do roku 2015) i pojęcia o charakterze dynamicznym (takiego jak realizacja celów środowiskowych w rozumieniu art. 4 RDW, co odpowiada procesowi ciągłemu).

43.

Aby można było zrealizować cele środowiskowe, państwa członkowskie muszą dysponować obrazem ogółu charakterystyki danej części wód.

44.

Zgodnie z art. 3 RDW państwa członkowskie określają zatem pojedyncze dorzecza, przydzielają je do określonych obszarów dorzeczy i określają właściwe organy.

45.

Następnie charakteryzują one części wód w rozumieniu art. 5 RDW w związku z jej załącznikiem II. W tym celu przyjmują one w stosunku dla każdego obszaru dorzecza analizę ich właściwości, obejmującą przegląd wpływu działalności człowieka ( 19 ). Istotny z punktu widzenia określenia w przyszłości celów środowiskowych etap dotyczy określenia oddziaływań antropogenicznych, jakim mogą zostać poddane części wód ( 20 ), jak również oceny prawdopodobieństwa, że części wód nie spełnią środowiskowych celów jakości określonych w art. 4 RDW ( 21 ).

46.

Równocześnie na podstawie art. 8 RDW państwa mają obowiązek utworzenia wymaganego systemu monitorowania ( 22 ), który jako obowiązek o charakterze ciągłym stanowi podstawowe narzędzie dla ustalenia stanu każdej z części wód ( 23 ). System powinien być zaprojektowany w taki sposób, aby dostarczyć spójnego obrazu całości stanu ekologicznego i chemicznego każdego obszaru ( 24 ). Podzielam zatem ten punkt analizy rządu niemieckiego, który podkreśla, iż obowiązek przeanalizowania tendencji i odwrócenia tendencji ma zastosowanie wcześniej niż zakaz pogorszania.

47.

Stan ekologiczny części wód powierzchniowych wynika z oceny struktury i funkcjonowania wodnych ekosystemów włączonych w tę masę wód. Określa się go na za pomocą mechanizmu o charakterze naukowym opartym na czynnikach jakościowych: biologicznych (gatunki roślin i zwierząt), hydromorfologicznych i fizykochemicznych, ponieważ te czynniki ocenia się w oparciu o wskaźniki (np. obecność bezkręgowców lub ryb w biegu wody). W odniesieniu do każdej części wód stan ekologiczny jest odzwierciedlony w systemie klas przewidzianym w załączniku V do RDW, do którego szczegółowo powrócę w ramach analizy pytań drugiego i trzeciego.

48.

Po sporządzeniu klas zgodnie z załącznikiem V do RDW do państw członkowskich należy określenie, jak należy osiągnąć de dobry stan albo przynajmniej dobry potencjał ekologiczny oraz jak uniknąć pogorszenia się zgodnie z art. 4 RDW w odniesieniu do danej części wody.

49.

W tym celu, zgodnie z art. 11 RDW, państwa sporządzają programy środków działania, opracowane dla każdego obszaru dorzecza lub części tego obszaru. Program jest narzędziem pozwalającym odpowiedzieć na zaobserwowane zmiany, umożliwiającym w ten sposób osiągnięcie dobrego stanu wód w dorzeczach lub częściach wód ( 25 ). Te programy środków działania mogą odsyłać do środków wynikających z przyjętych przepisów krajowych i obejmujących swoim obowiązywaniem całe terytorium państwa członkowskiego ( 26 ). Programy te obejmują „środki podstawowe” jako minimalne wymogi, których należy przestrzegać, i – w razie konieczności – „środki dodoatkowe” ( 27 ). Do środków podstawowych należą w szczególności środki przyjęte na podstawie dyrektyw szczególnych w rozumieniu art. 11 ust. 3 lit. a) RDW ( 28 ), jak również środki, o których mowa w art. 11 ust. 3 lit. i) RDW – w przypadku poważnego negatywnego wpływu na stan wód – skierowane na spowodowanie, by warunki hydromorfologiczne części wód mogły osiągnąć wymagany stan ekologiczny.

50.

W odniesieniu do wszelkiego negatywnego wpływu kontrole mogą bowiem przybrać formę wymogu uzyskania uprzedniego zezwolenia albo rejestracji, co wydaje mi się mieć zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zakresu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i). Jak zatem wynika z art. 11 ust. 3 lit. c), wśród środków podstawowych znajdują się środki wspierające korzystanie z wód w sposób pozwalający na uniknięcie zagrożenia realizacji celów w rozumieniu art. 4. Wśród środków dodatkowych znajdują się również takie, które zostały zaprojektowane w celu realizacji celów środowiskowych, jak to wskazuje art. 11 ust. 4 RDW.

51.

Utworzenie przez państwa członkowskie programów środków odbywa się w kilku etapach. I tak państwa mają obowiązek określenia oddziaływań i wpływów ( 29 ) w sposób pozwalający na zdefiniowanie problemów danego obszaru dorzecza. Na podstawie art. 11 ust. 5 RDW państwa określają również w szczególny sposób przypadki, w których istnieje ryzyko, że cele środowiskowe będą mogą nie zostać osiągnięte. W tych ramach uwzględniają one również silnie zmienione części wód oraz konieczność lub prawdopodobieństwo odstępstw w rozumieniu art. 4 RDW. Pierwsza wersja programu środków jest poddana analizie ekonomicznej zgodnie z wymogami określonymi w załączniku III do RDW, w zależności od której państwa określają koszty i terminy ich realizacji. Plany środków dostosowanych pod kątem gospodarczym są następnie poddane obowiązkowi informacji i konsultacji publicznej zgodnie z art. 14 RDW.

52.

Następnie programy środków są włączane do planów gospodarowania w rozumieniu art. 13 RDW. Plany gospodarowania zawierają elementy przewidziane w załączniku VII do RDW. RDW przewiduje weryfikację i regularne uaktualnienie programów środków i planów gospodarowania ( 30 ). Plan gospodarowania jest zarazem dokumentem opisowym stanu obszaru dorzecza i planem działania, w zakresie, w jakim dotyczy nowych środków przeznaczonych do osiągnięcia celów RDW. Na podstawie oszacowania wszystkich istniejących wpływów i perspektyw rozwoju dane państwo członkowskie określa środki konieczne dla osiągnięcia celów środowiskowych określonych zgodnie z art. 4. Wynika to jasno z pkt 5 i 7 załącznika VII do RDW, który uściśla, że plan gospodarowania obejmuje listę celów środowiskowych oraz streszczenie programów środków, zawierając opis sposobu, w jaki mają być realizowane te cele. Na zakończenie tego pracochłonnego etapu państwa członkowskie mają obowiązek wykonać przewidziane środki.

53.

W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że plan gospodarowania obejmujący program środków w odniesieniu do obszaru dorzecza Wezery został przyjęty ( 31 ). W konsekwencji Trybunał nie jest wezwany do określenia skutków art. 4 ust. 1 RDW względem części wód, dla której nie przyjęto środków oceny i planifikacji wymaganych przez art. 4 RDW.

54.

W świetle powyższej analizy należy stwierdzić, że nawet jeśli RDW nie dokonuje kompletnej harmonizacji, to nie ogranicza się ona jedynie do podejścia „programowego”, co pozostawiałoby państwom członkowskim szeroki zakres swobodnego uznania odnośnie do wyboru polityk i środków do podjęcia albo do przewidzenia ( 32 ).

55.

Wprawdzie państwa przyjmują środki niezbędne do osiągnięcia celów środowiskowych w zależności od specyfiki i charakterystyki części wód zidentyfikowanych na ich terytoriach, jednak każdy etap gospodarowania wodami jest szczegółowo uregulowany, aż do ustanowienia naukowych kryteriów za pomocą procedury tzw. interkalibracji ( 33 ).

56.

W mojej opinii wyklucza to tezę, zgodnie z którą zakres obowiązywania aktu o tak kompleksowej i ambitnej regulacji mógłby być zredukowany do zwykłego powołania zasad pozbawionych wiążącego charakteru. Z brzmienia art. 4 RDW wynika bowiem, że ma on na celu, aby cele środowiskowe wywoływały swoje skutki przy okazji wykonywania planów gospodarowania, które powinny istnieć w odniesieniu do każdej części wód. Ponadto stosowanie procedury zezwolenia zgodnie z przepisami ogólnymi wydaje mi się stanowić przykład wykonania programu środków działania na podstawie art. 11 ust. 1 RDW.

57.

Co więcej – jak to już wcześniej wykazałem – określenie celów środowiskowych w rozumieniu art. 4 RDW następuje w rzeczywistości w bardzo zaawansowanej fazie procesu ustalania stanu części wód, który należy do państw członkowskich. Ich wiążące skutki nie są jednak ograniczone do tej fazy. Realizacja celów środowiskowych odnosi się bowiem jedynie do określonego stanu części wód, co wyklucza hipotezę, według której art. 4 miałby wskazywać zwykły cel bez mocy wiążącej. Określenie celów środowiskowych powinno zatem służyć zagwarantowaniu dobrego stanu wód i zapobiegać wszelkiemu pogorszeniu.

58.

W konsekwencji, choć struktura art. 4 RDW nie pozwala na swobodną analizę jego postanowień ( 34 ), wykładnia zgodna zarówno z jego brzmieniem, jak i jego celami sprowadza się do tego, że artykuł ten ustanawia po stronie państw członkowskich wiążący obowiązek nakazujący im przyjęcie środków służących uniknięciu dodatkowej degradacji części wód, w odniesieniu do których – jak w przypadku Wezery – ustanowiony jest plan gospodarowania z programem środków, oraz poczynienie wysiłków dla wykorzystania wszystkich środków celem ochrony, odtworzenia i ulepszenia części wód dla osiągnięcia na końcu ich dobrego stanu.

59.

Zakaz pogorszenia stanowi bowiem zarówno restrykcję, jak i normę będącą zachętą, służącą uzyskaniu rezultatów zapisanych w RDW w ujęciu całościowym. Zatem państwa członkowskie mają obowiązek nie tylko zakazać wszelkiego pogorszenia się, lecz również skutecznie tej stosować tę restrykcję. Skuteczna realizacja celu polegającego „uniknięciu wszelkiego pogorszenia”, stanowiąca konkretny wyraz ogólnego obowiązku ochrony, o którym mowa w art. 1 RDW, jest możliwa wyłącznie w drodze przyjęcia konkretnych środków dążących do uniknięcia pogorszenia oraz perturbacji, które mogą być znaczące z punktu widzenia celów tej dyrektywy ( 35 ).

60.

Zaproponowana wykładnia jest wzmocniona genezą RDW, która to dyrektywa została opracowana, w myśl uzasadnienia pierwotnego projektu, „w celu uniknięcia wszelkiej dodatkowej degradacji, ochrony i wzmocnienia, z punktu widzenia jakościowego i ilościowego, wodnych ekosystemów, jak również ekosystemów lądowych w świetle ich potrzeb w zakresie wody”. „RDW ponadto potwierdza i formalizuje podejście tzw. łączone, które łączy redukcję zanieczyszczeń u źródła z ustanowieniem celów środowiskowych” ( 36 ). Znaczenie określenia celów środowiskowych jest poparte liczbą i zakresem zmian prawodawczych, które zasadniczo wzbogaciły art. 4 we wszystkich stadiach prac legislacyjnych ( 37 ).

61.

W szczególności prace przygotowawcze jasno ujawniły, że RDW w swojej pierwotnej wersji nie nakładała na państwa członkowskie obowiązku skutecznej realizacji celów określonych odnośnie do stanu wód. Podkreślano, że nałożony na nie obowiązek sprowadzał się raczej do nadzorowania utworzenia planów pozwalających na osiągnięcie wyznaczonych celów. Państwa były zatem zobowiązane raczej do sporządzenia planu działania niż do osiągnięcia celów. Także Parlament zaproponował zmiany mające na celu „nadanie procesowi planowania solidnej struktury i nadzór, aby istniała możliwość wymagania sprawozdania organów właściwych w przedmiocie gospodarowania obszarem dorzecza, czy tworzy on wymagane plany” ( 38 ).

62.

Jeśli chodzi zwłaszcza o obowiązek zapobiegania pogorszeniu się wód powierzchniowych, prace przygotowawcze wykazały w szczególności, że analizowane przepisy w ich pierwotnej wersji mogły oznaczać po przyjęciu RDW, że część wód sklasyfikowanych w ramach kategorii wyższej niż kategoria „stan dobry” mogłyby zostać zdegradowane do kategorii „stan dobry”. W konsekwencji Parlament zaproponował zmianę pozwalającą na dokonanie rozróżnienia między obowiązkiem osiągnięcia kategorii „stan dobry” a obowiązkiem uniknięcia wszelkiego pogorszenia poprzez wprowadzenie do art. 4 ust. 1 nowego tiret, opisującego w sposób odrębny ten ostatni obowiązek ( 39 ).

63.

Ponadto wola skonkretyzowania celów środowiskowych na poziomie środków do przyjęcia przez państwa członkowskie wynika w szczególności z porównania kolejnych wersji art. 4 RDW: pierwotna propozycja ( 40 ) („Państwa członkowskie opracowują i czynią operacyjnymi […] programy środków w celu uniknięcia pogorszenia się […]), wspólne stanowisko („Państwa członkowskie dążą do realizacji następujących celów […]”) ( 41 ), kolejna opinia Komisji („Państwa członkowskie czuwają, aby programy środków wyszczególnione w planach gospodarowania obszarami dorzecza były operacyjne […]”) ( 42 ) i brzmienie ostatecznie przyjęte („Czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planie gospodarowania wodami w dorzeczu”).

64.

Wreszcie warto odnotować, że na etapie zatwierdzania wspólnego projektu Parlamentowi udało się wzmocnić tekst wspólnego stanowiska celem wyjaśnienia celów środowiskowych i nadać im bardziej wiążący charakter ( 43 ).

65.

Uważam – tak jak sąd odsyłający, poparty przez BUND – że zakaz pogorszenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW w związku z art. 1 lit. a) RDW należy uznać za zasadę powszechnie obowiązującą. Jak to uściślił Trybunał ( 44 ), możliwość jego stosowania zależy od przyjęcia planu gospodarowania dla danej części wód.

66.

Zatem, po pierwsze, treść opisanych prac legislacyjnych ukazuje, że zakaz pogorszenia został pomyślany w sposób autonomiczny w celu ochrony stanu części wód, w przypadku gdy jest on przynajmniej „dobry”.

67.

Po drugie, przekrojowy charakter zakazu pogarszania wynika z porównania z obowiązkiem poprawy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) RDW. Przypominam, że cel określony w motywie 19 RDW to utrzymanie i poprawa stanu wodnego środowiska naturalnego Unii. Moim zdaniem obowiązek poprawy ma jednak przyznany przez prawodawcę szczególny status i nie ogranicza się on – wbrew twierdzeniom Komisji – do stosunku podrzędności, na podstawie którego zakaz pogorszenia stanowiłby instrument nakazu polepszenia.

68.

Tym sposobem, począwszy od art. 1 RDW, który przedstawia cel tego aktu, poprawa jest umiejscowiona na drugim planie w porównaniu z pierwszorzędną odpowiedzialnością państw w dziedzinie zapobiegania wszelkiej degradacji. Podobnie art. 4 RDW w ust. 1 lit. a) ppkt (i) ma na celu przede wszystkim realizację środków niezbędnych dla uniknięcia pogorszenia, przed określonym w ppkt (ii) celem ochrony i poprawy części wód powierzchniowych. Ponadto obowiązek poprawy wynika zarówno z kalendarza wykonania, jak i z możliwości przedłużenia na podstawie art. 4 ust. 5 i 6, RDW. Natomiast obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW nie podlega żadnemu terminowi, co pozwala na wniosek, że przyjęcie środków zmierzających do zabronienia wszelkiego pogorszenia ma charakter niezwłoczny i ogólny.

69.

W świetle celu generalnego RDW, polegającego na osiągnięciu dobrego stanu wód w 2015 r., należy dokonać wykładni zakresu obowiązku polepszenia w odniesieniu do części wód oddzielnych i z perspektywy skutków środków do przyjęcia. W konsekwencji punktem wyjścia powinien być obecny stan danej części wód. W przypadku gdy przedsięwzięcie indywidualne lub planowane środki są „neutralne”, w tym sensie, że nie prowadzą ani do poprawy, ani do pogorszenia stanu części wód, takie podejście wydaje mi się dozwolone przez prawodawcę jedynie wówczas, gdy obecny stan części wód jest przynajmniej „dobry”. Natomiast obowiązek polepszenia wywiera pełne skutki, jeśli obecny stan danej części wody jest niższy niż „dobry”.

70.

Natomiast zakaz pogorszenia pozostaje wiążący w każdym stadium wykonania RDW i obowiązuje w stosunku do każdego typu i stanu części wód powierzchniowych.

71.

Podobnie znajdujące się w art. 4 ust. 1 wyrażenie „czyniąc operacyjnymi” (programy środków) jasno wskazuje, że prawodawca nie ograniczył się do ustanowienia obowiązku przyjęcia planów na wielką skalę, lecz że postanowił przewidzieć obowiązek ustanowienia związku między sytuacją części wód szczególnych, należących do dorzecza i obszaru dorzecza, i realizacji celów określonych w art. 4 RDW w ramach przestrzegania celu RDW, tak jak jest on opisany w art. 1 tego aktu.

72.

Wyżej wymieniony wyrok Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i in. (EU:C:2012:560) wydaje mi się w tym względzie bardzo pouczający. W sprawie tej chodziło o ocenę projektu przesyłu wody z jednego dorzecza lub obszaru dorzecza do innego, przy czym plany gospodarowania nie zostały jeszcze opracowane. Trybunał w sposób jasny wykluczył w takim wypadku zastosowanie art. 4 RDW, a tym samym odstępstwa na podstawie ust. 7 tego artykułu ( 45 ). Trybunał natomiast powołał się na obowiązek powstrzymania się dotyczący każdego środka, który może zagrozić osiągnięciu rezultatów wskazanych w RDW, obowiązek obowiązujący zarówno okresu transpozycji, jak i w okresie przejściowym ( 46 ). Dowodzi to moim zdaniem znaczenia, jakie Trybunał przywiązuje do realizacji celów art. 4 RDW i ochrony ich mocy wiążącej. Tymczasem byłoby trudno zrozumiałe, żeby bardziej rygorystyczne wymogi obowiązywały przed upływem terminu na dokonanie transpozycji aniżeli po.

73.

Wreszcie bez wypowiadania się bezpośrednio w kwestii charakteru art. 4 RDW Trybunał uściślił jednak w swoim orzecznictwie, że RDW „zawiera przepisy o różnym charakterze nakładające obowiązki na państwa członkowskie (zob. tytułem przykładu art. 4 zobowiązujący państwa członkowskie do wprowadzenia środków niezbędnych do zapobiegania pogorszenia stanu wszystkich części wód powierzchniowych i podziemnych)”. Trybunał również stwierdził, że „art. 2 dyrektywy w związku z – dla przykładu – jej art. 4 nakłada na państwa członkowskie szczegółowe obowiązki do wykonania w określonym terminie w celu zapobieżenia dalszemu pogorszeniu stanu wszystkich części wód powierzchniowych i podziemnych” ( 47 ).

74.

Artykuł 4 ust. 1 lit. a) RDW został więc zinterpretowany jako przepis, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia środków koniecznych dla zrealizowania celów tam wymienionych ( 48 ), czyli zapobiegania pogorszaniu stanu wszystkich części wód powierzchniowych i osiągnięcia dobrego stanu tych wód najpóźniej na koniec 2015 r. ( 49 ).

75.

Całość tych elementów jasno przeczy tezie rządu niemieckiego, zgodnie z którą zapobieganie pogorszenia się nie jest wyrazem zakazu pogorszenia i że takie zapobieganie stanowi jedynie daleki i niewiążący cel RDW.

76.

Zgodnie z motywem 32 RDW „mogą zaistnieć powody dla wyłączenia z wymogu zapobiegania dalszemu pogarszaniu części wód”. Przewidziany w art. 4 system wyłączeń obejmuje zatem różne kategorie ( 50 ). W szczególności zgodnie z 4 ust. 7 RDW niezapobieganie pogorszeniu się stanu części wód powierzchniowych, w przypadku gdy to pogorszenie jest wynikiem nowych zmian w charakterystyce fizycznej części wód ( 51 ) nie jest uważane jako naruszenie RDW. Odstępstwo to obowiązuje jednak wyłącznie pod warunkiem podjęcia wszystkich wykonalnych środków w celu złagodzenia negatywnego wpływu na stan części wód i dostosowania w konsekwencji programów środków i planów gospodarowania. W każdym razie należy odnotować, że na podstawie motywu 51 wykonanie RDW powinno umożliwić osiągnięcie poziomu ochrony wód co najmniej równoważnego poziomowi zapewnionemu w niektórych wcześniejszych aktach prawa Unii.

77.

Artykuł 4 ust. 7 RDW ma zasadnicze znaczenie dla wykładni zakresu celów środowiskowych w rozumieniu ustępu 1 tego artykułu głównie z dwóch powodów. Po pierwsze, rzeczone odstępstwo potwierdza stosowanie wymogu zapobiegania dalszemu pogarszaniu się względem zezwolenia na przeprowadzenie indywidualnego przedsięwzięcia mogącego spowodować pogorszenie się stanu części wód. Po drugie, brzmienie tego przepisu niewątpliwie potwierdza wiążący charakter celu polegającego na zapobieganiu pogorszeniu. Państwo członkowskie ma zatem obowiązek odmówić zezwolenia na przeprowadzenie przedsięwzięcia, w przypadku gdy zagraża ono uzyskaniu dobrego stanu wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem uznania, że przedsięwzięcie to objęte jest odstępstwem.

78.

Jak bowiem przypomniała rzecznik generalny Kokott w swojej opinii w sprawie Nomarchiaki, art. 4 RDW nie zawiera jedynie obowiązków programowych, lecz dotyczy także poszczególnych przedsięwzięć, przynajmniej jeśli pogorszają one w odczuwalny sposób stan wód ( 52 ). Artykuł 4 ust. 7 dopuszcza bowiem pogorszenie stanu wód poprzez nowe zmiany. Może to wynikać z przedsięwzięć indywidualnych. Niemożliwe jest bowiem rozważenie oddzielnie przedsięwzięcia i wykonania planu gospodarowania w taki sam sposób, co każde pozwolenie na budowę na obszarze, dla którego istnieje plan zagospodarowania terenu musi być wydane w zgodności z tym planem.

79.

W konsekwencji, poza przedsięwzięciami niemającymi prawie żadnego wpływu na stan części wody, a więc na gospodarowanie obszarem dorzecza, podlegają one ogólnemu zakazowi pogorszenia stanu części wód, choć mogą być dozwolone na podstawie systemu odstępstw przewidzianych w art. 4.

80.

Natomiast wykładnia zaproponowana przez rząd niemiecki prowadzi do pozbawienia RDW jakiejkolwiek skuteczności, ponieważ byłoby możliwe przyjęcie planów gospodarowania wody o charakterze czysto teoretycznym, niemających żadnego związku ze środkami indywidualnymi ani wpływu na nie.

81.

Tymczasem jak wynika z akt, stan ekologiczny Wezery jest już uważany za krytyczny. BUND podniósł – bez sprzeciwu w tym względzie z drugiej strony – że Wezera jest od lat przedmiotem licznych przedsięwzięć przebudowy. Jest mało prawdopodobne, że Wezera, biorąc pod uwagę wagę i liczbę problemów związanych z zasoleniem przez potas oraz antropogeniczne resztki substancji odżywczych, odzyska w najbliższej przyszłości dobry stan ekologiczny lub dobry potencjał ekologiczny ( 53 ). Taki jest również wniosek jasno wynikający z aktualnego w 2009 r. planu gospodarowania wodą Wezery, według którego nie będzie można osiągnąć celów RDW przed 2015 r., co oznacza odwołanie się do odstępstw i przedłużeń terminów ( 54 ). Sam rząd niemiecki przyznaje w swoich uwagach na piśmie, że analizowany projekt przebudowy jest uwzględniany w programie środków w związku z planowaniem, co według mnie przypisuje go do zakresu zobowiązań ciążących na państwach członkowskich na podstawie RDW.

82.

W konsekwencji poddanie przedsięwzięcia takiego jak przebudowa Wezery zakazowi pogorszenia na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW stanowi nie tylko zwykłe zastosowanie, lecz również najbardziej adekwatny środek w celu zachowania skuteczności RDW, tak jak jest on sformułowany w art. 1 tego aktu.

83.

Zapewne taka wykładnia RDW skłania do stwierdzenia, że większość projektów złożonych do zatwierdzenia i mogących prowadzić do pogorszenia kwalifikuje się do zastosowania odstępstwa na podstawie art. 4 ust. 7 RDW, podczas gdy wciąż obowiązuje zakaz pogorszenia. Niemniej jednak takie podejście wydaje mi się odpowiednie, ponieważ pozwala na realizację projektów odpowiadających innym względom (w szczególności gospodarczym), przestrzegając przy tym przedmiotu i podstawowych celów RDW i pozwalając na wydanie zezwolenia z zastrzeżeniem spełnienia odpowiednich warunków i odpowiednich ograniczeń.

84.

Uwzględniając powyższe rozważania uważam, że przewidziane w art. 4 RDW zakaz pogorszenia i obowiązek poprawy podlegają zastosowaniu w odniesieniu do postępowań o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcia indywidualne. Wynika stąd, że z zastrzeżeniem odstępstwa przyznanego zgodnie z przepisami prawa Unii ( 55 ) państwa członkowskie na tym etapie mają obowiązek odmówić wydania zezwolenia na realizację przedsięwzięcia indywidualnego, które może stanowić zagrożenie dla celu rzeczonej dyrektywy.

85.

W drodze drugiego i trzeciego pytania sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, w jakich okolicznościach należy uznać, że „pogorszenia” stanu części wód w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW nastąpiło. Nawiasem zwracam uwagę na to, że zaproponowany przez sąd odsyłający podział na pytania wydaje mi się nieadekwatny, ponieważ nie jest możliwa odpowiedź na pytanie dotyczące systemu klasyfikacji bez uprzedniej analizy pojęcia „pogorszenia” jako takiego.

86.

Sąd odsyłający przedstawia rozważania organu, który wydał decyzję w sprawie zezwolenia. Wynika z nich, wbrew stwierdzeniu, według którego przebudowa Wezery doprowadziłaby do negatywnych zmian aktualnego stanu części wód, że jest on jednak zdania, iż takie pogorszenie w ramach klasy nie powinno być uznane za pogorszenie potencjału ekologicznego lub stanu ekologicznego części wód. Organ ten doszedł zatem do wniosku o braku pogarszania w rozumieniu § 27 WHG, który stanowi transpozycję art. 4 ust. 1 RDW ( 56 ). Natomiast sąd odsyłający, opierając się w szczególności na brzmieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW, jest zdania, że pojęcie „pogorszenia” nie może być uznane za oznaczające jedynie pogorszenie wyrażające się w sklasyfikowaniu w niższej klasie w rozumieniu załącznika V do RDW.

87.

Jeśli chodzi o pytanie drugie, zdaniem BUND i Komisji „pogarszanie” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW zależy nie tylko od zmiany klasy stanu, ponieważ RDW zakazuje wszelkiego istotnego pogarszania w ramach tej samej klasy. W tym względzie podnoszą oni, że przepis ten zakazuje w sposób ogólny pogarszania stanu części wód powierzchniowych [zob. ppkt (i)] i odsyła jedynie do załącznika V do dyrektywy wyłącznie w zakresie obowiązku polepszenia [zob. ppkt (ii) i (iii)], a więc do przewidzianej tam klasyfikacji.

88.

Odnośnie do pytania trzeciego BUND podnosi, że „pogorszenie” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW odpowiada wszelkiemu wpływowi, który negatywnie odbija się na stanie wód lub który sytuuje się powyżej minimalnego progu wynikającego z zasady proporcjonalności, w tym zasadniczo negatywnego miejscowego wpływu w krótkiej perspektywie czasowej. Komisja ze swej strony uważa, że „pogarszanie” występuje od momentu, w którym przynajmniej jeden z czynników jakości służących ocenie stanu ekologicznego wód powierzchniowych w rozumieniu załącznika V zostaje obniżony o jedną klasę.

89.

Natomiast rządy niemiecki, niderlandzki, polski i Zjednoczonego Królestwa reprezentują stanowisko, że przez „pogorszenie” należy rozumieć wyłącznie negatywne zmiany wyrażające się zaklasyfikowaniem do niższej klasy, zdefiniowanej zgodnie z załącznikiem V do RDW. Rząd niemiecki i zasadniczo również rządy polski i Zjednoczonego Królestwa uważają, że pomimo faktu, iż art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW nie odsyła do załącznika V do RDW, przewidziana tam klasyfikacja jest pośrednio stosowana. Ponadto rząd niderlandzki sugeruje, pomimo swojej propozycji odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne, wykładnię „pogorszenia” poprzez raczej odniesienie się do różnych czynników jakości lub substancji, niż do poziomu ogólnego stanu ekologicznego. Wreszcie rząd francuski bronił na rozprawie tezy, zgodnie z którą pojęcie pogarszania odpowiada wyłącznie ogólnemu zdeklasowaniu stanu ekologicznego zgodnie z kryteriami załącznika V do RDW.

90.

Na wstępie należy podnieść, że zarówno wątpliwości sądu odsyłającego, jak i rozbieżności stanowisk między stronami mają swoje źródło w prowadzonej w doktrynie debacie między zwolennikami teorii, w myśl której pojęcie pogarszania odpowiada zaklasyfikowaniu w ramach niższej klasy w rozumieniu załącznika V do RDW (tzw. teoria klas) a zwolennikami teorii, według której pojęcie pogarszania odpowiada jakiejkolwiek zmianie stanu części wód (tzw. teoria status quo). Teorie te reprezentują więc dwa skrajne stanowiska w wykładni pojęcia pogorszenia w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a ppkt (i) RDW. Tymczasem dla zgłębienia tego pojęcia wydaje mi się niezbędne uzupełnienie tych ram o wnikliwą analizę aspektów technicznych wynikających z RDW ( 58 ).

91.

Jak to już zasygnalizowałem, ocena stanu wód opiera się na analizie stanu ekologicznego obejmującego pięć klas ( 59 ).

92.

Należy jednak podkreślić, że każda klasa, w tym także bardzo dobry stan ekologiczny, jest określania w oparciu o różnicę w odniesieniu do warunków referencyjnych w rozumieniu pkt 1.2 załącznika V, czyli wartości zwyczajnie przypisywanych danemu typowi części wód w warunkach niezakłóconych. Chodzi zatem o warunki naturalne wód powierzchniowych, odrębne dla każdej części wód ( 60 ), jednak bez zdefiniowania ich przez RDW.

93.

Za dobry stan ekologiczny w rozumieniu załącznika V uważa się zatem stan odpowiadający niewielkiemu zakłóceniu wynikającemu z aktywności człowieka w porównaniu ze stanem normalnie oczekiwanym w warunkach niezakłóconych dla tego typu części wód powierzchniowych. Inaczej mówiąc, im większe jest odstępstwo stanu części wód od stanu dziewiczego lub historycznego, za tym bardziej pogorszony będzie uważany stan ekologiczny tej części wód.

94.

W celu dokonania oceny stanu ekologicznego państwa opierają się na elementach jakości biologicznej stanowiących jej podstawę, uzupełnioną o elementy fizykochemiczne i elementy hydromorfologiczne ( 61 ). Każdy z tych elementów jakości zawiera długą listę parametrów ( 62 ). Przewidziane są odrębne listy w odniesieniu do rzek, jezior, wód przejściowych i przybrzeżnych.

95.

Następnie w celu określenia wielkości rozbieżności między warunkami normalnymi a obecnym statusem części wód państwa są zobowiązane do opracowania współczynników jakości ekologicznej (RQE). Współczynniki te przedstawiają zależności między wartościami zaobserwowanych parametrów biologicznych dla danej części wód powierzchniowych a wartościami tych parametrów w warunkach referencyjnych stosowanych dla tej części wód ( 63 ). Współczynnik jest wyrażony w formie wartości liczbowej według skali od zera do jednego. Bardzo dobry stan ekologiczny przedstawiają wartości bliskie cyfrze jeden, a zły stan ekologiczny przez wartości bliskie zeru.

96.

To zatem dopiero w zaawansowanym stadium, kiedy państwa członkowskie dokonują podziału RQE każdej kategorii wód powierzchniowych na pięć klas za pośrednictwem granicznej wartości biologicznej, która określa granicę między różnymi klasami (stan bardzo dobry, dobry, umiarkowany, słaby i zły) ( 64 ). Wartości graniczne należy ustalić za pomocą ćwiczenia interkalibracyjnego ( 65 ) polegającego na porównaniu wyników klasyfikacji w krajowym systemie monitorowania dla każdego elementu biologicznego i dla każdego wspólnego typu części wód powierzchniowych wśród państw członkowskich w tej samej geograficznej grupie interkalibracji oraz ocenie spójności wyników z normatywnymi definicjami określonymi w sekcji 1.2 załącznika V do RDW ( 66 ). Ćwiczenia interkalibracyjne służą jednak wyłącznie do wytyczenia granicy między stanami klas „bardzo dobrej”, „dobrej” i „umiarkowanej” ( 67 ). Wartości graniczne dla państw członkowskich znajdują się w wydanej przez Komisję „decyzji w sprawie ćwiczenia interkalibracyjnego” ( 68 ).

97.

Wreszcie podstawowa zasada, na którą powołuje się Komisja, jest opisana w formule „one out, all out” ( 69 ). Zgodnie z tą zasadą część wód jest zaklasyfikowana do klasy bezpośrednio niższej, gdy tylko współczynnik jednego z elementów jakości schodzi poniżej poziomu odpowiadającego obecnej klasie. Ta technika jest powiązana z definicją „stanu wód powierzchniowych” zawartą w art. 2 pkt 17 RDW, który należy określać przez odniesienie do najgorszej wartości ich stanu ekologicznego lub chemicznego.

98.

Z uwagi na powyższą analizę jasne jest, że system klasyfikacji stanowi instrument o charakterze przekrojowym, na którym opiera się ustanowiony przez RDW system gospodarowania. Twierdzenie to wsparte jest przez art. 2 pkt 21 RDW, który odsyła do klasyfikacji zgodnie z załącznikiem V. Załącznik ten kwalifikuje te klasyfikacje stanu ekologiczny jako „normatywne definicje”.

99.

Niemniej jednak bezsporne jest również, że określenie wartości granicznych między klasami wyraża się w przyjęciu skrajnie szerokich widełek. Klasy są zatem jedynie instrumentem, który zawęża lub wprowadza granice dla szczegółowych działań państw członkowskich polegających na określaniu elementów jakości, które odzwierciedlają rzeczywisty stan danej części wód. Wydaje mi się zatem, że to w szczególności z tego powodu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) RDW nie odsyła do załącznika V, ponieważ pojęcie pogarszania, klasyczny koncept prawa wodnego, jest pojęciem o ogólnym zakresie w tej dziedzinie, wykraczającym poza techniczną płaszczyznę RDW.

100.

W konsekwencji jestem zdania, że pomiędzy dwiema przeciwnymi teoriami opisanymi powyżej najbardziej zrównoważona i spójna wykładnia w świetle celów wynikających z art. 1 i 4 RDW sprowadza się do uznania, że oceny pojęcia „pogorszenia się stanu części wód powierzchniowych” należy dokonywać w odniesieniu do każdej substancji lub elementu jakości wchodzących w skład oceny stanu ekologicznego w rozumieniu RDW, bez konieczności, by wyrażało się to zawsze w zmianie zaklasyfikowania.

101.

Należy bowiem przypomnieć, że w momencie przyjęcia RDW prawodawca miał zamiar podkreślić znaczenie podejścia ekologicznego w gospodarce wodnej. Takie podejście leży również u podstaw klasyfikacji wód powierzchniowych, która ustanawia różne wymogi z punktu widzenia ich stanu ekologicznego i chemicznego. Podejście to jest wsparte zastosowaniem zasady „one out, all out”, która stanowi szczególny wyraz zasady ostrożności ( 70 ). Niemniej jednak pragnę zwrócić uwagę, że stosowanie tej zasady czyni mało użytecznym system klasyfikacji jako ewentualny instrument podejmowania decyzji operacyjnych, ponieważ pozbawia go jego funkcji średniej (matematycznej) wskaźników stanu danej części wód.

102.

Stosowanie zasady „one out, all out” w związku z teorią klas wydaje mi się prowadzić do nieproduktywnych rezultatów. Jestem zatem zdania – tak jak Komisja – że przyjęcie teorii klas niesie z sobą ryzyko doprowadzenia do wykluczenia najniższej klasy z zakresu stosowania zakazu pogorszenia, jak również osłabienia ochrony wód w najwyższej klasie. Tymczasem z uwagi na cel RDW ten typ części wód zasługuje na szczególną uwagę w ramach gospodarki wodnej. Wprawdzie zgodnie z zasadą „one out, all out” pogorszenie jednego parametru wystarczy dla obniżenia klasy całej części, jednak po takim obniżeniu klasy wszystkie pozostałe parametry mogłyby się pogorszyć, nie powodując konsekwencji w postaci pogorszenia zgodnie z teorią klas ( 71 ).

103.

Ocena pojęcia pogorszenia przez pryzmę klas prowadzi do zatem do wyłączenia z zakresu stosowania RDW bezliczbowych zmian stanu elementów jakości, co stanowi zagrożenie dla realizacji celu tej dyrektywy.

104.

Ponadto – bez zajmowania stanowiska w dyskusji naukowej prowadzonej w przedmiocie RDW – pragnę zwrócić uwagę na istnienie licznych uwag krytycznych na temat modelu klasyfikacji ( 72 ). Wydaje się zatem, że w rzeczywistości system ten częściej prowadzi do przybliżonych lub niesatysfakcjonujących rezultatów, w tym znaczeniu, że nie odzwierciedla on aktualnego stanu ekosystemu.

105.

Natomiast gdy pojęcie „pogorszenia” jest interpretowane poprzez odniesienie do elementu jakości lub substancji, zakaz pogorszenia zachowuje swoją pełną skuteczność, ponieważ obejmuje on wszelkie zmiany mogące stanowić zagrożenie dla realizacji podstawowego celu RDW.

106.

Wreszcie zwracam uwagę, że wielu uczestników postępowania powołuje się na ten sam dokument strategiczny Komisji ( 73 ), wyciągając z niego odmienne wnioski. Na podstawie tego dokumentu „w ramach art. 4 ust. 7 cele zapobiegania pogorszeniu stanu ekologicznego powołują się raczej na zmiany klas niż na zmiany wewnątrz klas. Państwa członkowskie nie potrzebują zatem odwoływać się do art. 4 ust. 7 w przypadku zmian wewnątrz klasy”.

107.

W tym względzie zwracam uwagę na pewną pomyłkę w kwestii pojęć pogorszenia i uchybienia przepisom RDW jako takim. Wydaje mi się bowiem, że dokument ten potwierdza tezę, według której państwo ma obowiązek przyjąć wszystkie środki umożliwiające osiągnięcie dobrego stanu części wód, w szczególności poprzez realizacje celów środowiskowych wskazanych w art. 4. Natomiast państwo członkowskie nie podlega żadnej sankcji, jeżeli mimo wszystkich jego wysiłków stan ten nie został osiągnięty. W każdym przypadku, jak to uściśla rząd niemiecki, dokument ten, przydatny jak tylko może być, nie ma mocy wiążącej. Nie stanowi on ponadto komunikatu Komisji w rozumieniu orzecznictwa w dziedzinie prawa konkurencji lub sankcji finansowych ( 74 ).

108.

W każdym wypadku pragnę podkreślić, że ani brzmienie, ani cele RDW nie pozwalają w żadnym razie na potwierdzenie progu de minimis dla celów teorii poważnego pogorszenia, takiej jak ta przedstawiona przez sąd odsyłający. Jedyny bowiem próg minimalny obowiązków ochrony stanu wód stanowi obowiązek wynikający z przepisów Unii będących w mocy, zgodnie z motywem 51 w związku z art. 4 ust. 8 i 9 oraz art. 11 ust. 3 lit. a) RDW.

109.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania drugie i trzecie udzielić odpowiedzi, że pojęcie pogorszenia należy interpretować poprzez odniesienie się do substancji lub elementu jakości wchodzących w skład oceny stanu ekologicznego w rozumieniu załącznika V do RDW, bez konieczności, by zmiana ta nieuchronnie wyrażała się w zmianie zaklasyfikowania. Taka zmiana zaklasyfikowania może jednak mieć miejsce, w przypadku gdy wartość substancji lub elementu jakości spadnie poniżej poziomu odpowiadającego obecnemu zaklasyfikowaniu.

110.

Proponuję Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne udzielił następującej odpowiedzi: