YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 18 lipca 2013 r. ( 1 )
Sprawa C‑356/12
Wolfgang Glatzel
przeciwko
Freistaat Bayern
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Niemcy)]
„Dyrektywa 2006/126/WE — Minimalne wymagania dotyczące zdolności fizycznej i psychicznej do kierowania pojazdem mechanicznym — Wymóg posiadania przez osobę ubiegającą się o prawo jazdy kategorii C1 i C1E ostrości widzenia przynajmniej 0,1 dla oka słabszego — Brak jakiegokolwiek odstępstwa nawet dla osób widzących prawidłowo na oboje oczu i posiadających normalne pole widzenia — Artykuły 20, 21 i 26 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej — Zasada równego traktowania — Zasada niedyskryminacji ze względu na niesprawność — Ważność załącznika III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126/WE”
1. |
Niniejsze odesłanie prejudycjalne zmierza do uzyskania od Trybunału odpowiedzi na pytanie dotyczące ważności załącznika III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy ( 2 ), w brzmieniu zmienionym dyrektywą Komisji 2009/113/WE z dnia 25 sierpnia 2009 r. ( 3 ) (zwanej dalej „dyrektywą 2006/126”) w świetle art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 26 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 4 ). |
2. |
Załącznik III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126 wymaga, aby osoby ubiegające się o prawo jazdy kategorii C1 i C1E wykazały się ostrością widzenia, w razie konieczności przy zastosowaniu soczewek korekcyjnych, wynoszącą przynajmniej 0,8 dla oka sprawniejszego i przynajmniej 0,1 dla oka słabszego. Tymczasem, skarżącemu w postępowaniu przed sądem krajowym odmówiono wydania prawa jazdy dla tych kategorii, ponieważ badanie wzroku wykazało, że skarżący cierpi na jednostronną amblyopię ( 5 ), na skutek czego posiada, po zastosowaniu soczewek korekcyjnych, ostrość widzenia niższą od wartości 0,1 dla oka słabszego. |
3. |
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (bawarski trybunał administracyjny, Niemcy) ma wątpliwości dotyczące zgodności tych wymogów fizycznych z zasadą równego traktowania, a w szczególności z zasadą niedyskryminacji ze względu na niesprawność oraz z zasadą integracji osób niepełnosprawnych. |
4. |
W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których stoję na stanowisku, że chociaż sytuacja skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym wchodzi w zakres pojęcia niepełnosprawności, załącznik III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126 jest zgodny z art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 26 karty. |
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
5. |
Dyrektywa 2006/126 definiuje w szczególności różne kategorie praw jazdy. Artykuł 4 ust. 4 dyrektywy ma następujące brzmienie: „[…]
[…]”. |
6. |
Celem dyrektywy 2006/126 jest również spełnienie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez ustanowienie minimalnych wymagań, jakim podlega wydawanie oraz przedłużanie ważności praw jazdy, ponieważ te wymagania różnią się od siebie w zależności od danej kategorii prawa jazdy. |
7. |
Artykuł 7 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy przewiduje, że prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie, zgodnie z przepisami załączników II i III do tej dyrektywy. Artykuł 7 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2006/126 stanowi, że ważność praw jazdy, po wygaśnięciu administracyjnego okresu ich ważności, jest przedłużana zależnie od tego, czy kierowca nieprzerwanie spełnia minimalne wymagania dotyczące fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E, określone w załączniku III do tej dyrektywy. |
8. |
Załącznik III do dyrektywy 2006/126 dotyczy minimalnych norm dotyczących zdolności fizycznych i psychicznych do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym. Ustanawia wymagania, które muszą być spełnione do uzyskania prawa jazdy. W tym celu dzieli kategorie praw jazdy na dwie grupy, ponieważ wymogi, które muszą spełnić osoby ubiegające się o prawo jazdy, są zróżnicowane w zależności od grupy, do której prawo jazdy jest zaliczone. |
9. |
W ten sposób grupa 1 obejmuje kierowców pojazdów kategorii A, A1, A2, AM, B, B1 i BE. Do grupy 2 należą kierowcy pojazdów kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E. |
10. |
W przedmiocie badań lekarskich dotyczących ostrości widzenia załącznik III do dyrektywy 2006/126 przewiduje, co następuje:
Grupa 1:
Grupa 2:
|
B – Prawo niemieckie
11. |
Paragraf 2 ust. 2 zdanie pierwsze Straβenverkehrsgesetz (ustawy o ruchu drogowym) z dnia 5 marca 2003 r. ( 7 ), ostatnio zmienionej art. 2 ust. 118 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. ( 8 ), przewiduje, że prawo jazdy powinno być wydane dla danej kategorii, jeśli osoba ubiegająca się o prawo jazdy jest zdolna w szczególności do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym. |
12. |
Na mocy § 2 ust. 4 zdanie pierwsze tej samej ustawy zdolna do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym jest każda osoba, która spełnia wymogi zdolności fizycznej i psychicznej do prowadzenia pojazdu mechanicznego i nie popełniła ciężkich ani powtarzających się naruszeń przepisów w zakresie ruchu drogowego lub przepisów karnych. |
13. |
Dokładne wymogi, które muszą być spełnione, aby osoba została uznana za zdolną do prowadzenia pojazdów o napędzie silnikowym, są określone przez Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr (Fahrerlaubnis-Verordnung) [rozporządzenie w sprawie dopuszczenia osób do ruchu drogowego (rozporządzenie w sprawie prawa jazdy)] z dnia 13 grudnia 2010 r. ( 9 ), ostatnio zmienione rozporządzeniem z dnia 26 czerwca 2012 r. ( 10 ). Paragraf 12 ust. 1 FeV przewiduje, że do celów prowadzenia pojazdów o napędzie silnikowym wzrok osoby ubiegającej się o prawo jazdy musi spełniać wymogi, o których mowa w załączniku 6 do FeV. |
14. |
Punkt 2.2.1 tego załącznika 6 przewiduje w tym względzie, że należy dokonać korekty – na ile jest ona możliwa i dobrze tolerowana – każdego niedowidzenia, tak aby przestrzegane były następujące wartości minimalne dla ostrości widzenia, czyli ostrość widzenia sprawniejszego oka lub obuoczna ostrość widzenia 0,8 oraz ostrość widzenia oka słabszego 0,5. W niektórych szczególnych przypadkach, jeśli uwzględni się doświadczenie w prowadzeniu pojazdu i korzystaniu z niego, ostrość widzenia oka słabszego może być niższa od 0,5 dla kategorii C, CE, C1 i C1E, ale nie może być niższa od 0,1. W takich przypadkach konieczne jest przeprowadzenie badania okulistycznego. |
15. |
Sąd odsyłający podnosi, że niemiecki ustawodawca dokonał transpozycji wymogów dyrektywy 2006/126 dotyczących ostrości widzenia i narzucił sam ostrzejsze wymogi w zakresie ostrości widzenia oka słabszego, zgodnie z postanowieniami załącznika III pkt 5 do tej dyrektywy dopuszczając minimalną ostrość widzenia dla oka słabszego wyłącznie w niektórych przypadkach i z zastrzeżeniem restrykcyjnych wymogów dotyczących istoty sprawy i postępowania. |
16. |
Zgodnie z pkt 2.3 załącznika 6 do FeV po zaistnieniu ponownej utraty ostrości widzenia należy przestrzegać odpowiedniego okresu adaptacji, w którym nie wolno kierować pojazdami o napędzie silnikowym. Po zakończeniu tego okresu prowadzenie takich pojazdów jest dozwolone po uprzednim poddaniu się przez zainteresowanego badaniom okulistycznym i udzieleniu mu porady. |
17. |
Wreszcie § 74 ust. 1 pkt 1 FeV przewiduje, że właściwe wyższe organy landu lub wskazane przez nie organy lub też organy właściwe na mocy prawa landu w niektórych szczególnych przypadkach lub ogólnie mogą przyznać odstępstwa na korzyść niektórych szczególnych osób, chyba że skutki tych odstępstw nie ograniczają się tylko do terytorium landu i wydaje się konieczne podjęcie jednolitej decyzji. Na mocy przepisów pkt 2 tego przepisu odstępstwa mogą być również przyznane przez federalne ministerstwo transportu, budownictwa i rozwoju miast od wszystkich postanowień FeV wówczas, kiedy organy landu nie są właściwe na mocy przepisu pkt 1 tego przepisu. Ministerstwo to przyznaje odstępstwa ogólne w drodze rozporządzenia niewymagającego zatwierdzenia przez Bundesrat, po konsultacjach z wyższymi właściwymi władzami landów. |
II – Okoliczności faktyczne sporu toczącego się w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
18. |
Orzeczeniem sądowym z dnia 28 kwietnia 2010 r. W. Glatzelowi odebrano prawo jazdy z powodu prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu. |
19. |
Na wniosek W. Glatzela decyzją z dnia 2 listopada 2010 r. Landratsamt Schwandorf (zarząd powiatu w Schwandorf) wydał mu nowe prawo jazdy tych kategorii, które są wymienione w załączniku III do dyrektywy 2006/126 w klasie 1, tj. kategorii A, A1 i BE, a także krajowych kategorii M, L i S, które dają prawo do prowadzenia rowerów wyposażonych w silnik pomocniczy, lekkich motocykli i lekkich pojazdów o napędzie silnikowym osiągających z uwagi na konstrukcję prędkość jazdy do 45 km/h oraz maszyn budowlanych lub ciągników rolniczych osiągających z uwagi na konstrukcję maksymalną prędkość jazdy, odpowiednio, do 25 km/h i 32 km/h. |
20. |
W tej samej decyzji natomiast odmówiono W. Glatzelowi wydania żądanego przez niego ponadto prawa jazdy kategorii C1 i C1E, ponieważ badanie wzroku wykazało, że skarżący cierpi na jednostronną amblyopię. Podczas gdy jego centralna ostrość widzenia w lewym oku wynosi 1,0 (tj. posiada ją w pełnym zakresie), a widzenie obuoczne również wykazuje ostrość o tej samej wartości, to patrząc prawym okiem W. Glatzel może rozpoznać jedynie ruchy ręką. Nie spełnia zatem wymogów prawa niemieckiego dotyczących zdolności widzenia osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy kategorii C1 i C1E. |
21. |
Po bezskutecznym postępowaniu w sprawie odwołania od tej decyzji W. Glatzel wniósł do Verwaltungsgericht Regensburg (sądu administracyjnego w Ratysbonie) skargę o stwierdzenie nieważności części decyzji z dnia 2 listopada 2010 r. i wydanie mu prawa jazdy kategorii C1 i C1E. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r., ponieważ mniej sprawne oko W. Glatzela nie posiadało wymaganej wówczas przez niemieckie prawo ostrości widzenia o wartości 0,5. |
22. |
Wolfgang Glatzel odwołał się od tego wyroku do Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (bawarskiego trybunału administracyjnego). Sąd ten zlecił specjalistom w zakresie okulistyki wykonanie ekspertyzy w celu ustalenia aktualnej ostrości widzenia W. Glatzela i stwierdzenia, czy i w jakim stopniu może on skorygować istniejące uszkodzenia, w szczególności widzenia przestrzennego, oraz czy zdolności kompensacji działają niezależnie od jego woli. Ponadto sąd odsyłający starał się ustalić, zlecając wykonanie innej ekspertyzy, czy z punktu widzenia naukowego istnieją przyczyny uzasadniające odmowę wydania prawa jazdy kategorii C1 i C1E osobom widzącym na jedno oko z przyczyn anatomicznych lub funkcjonalnych, nawet jeśli jest ustalone, że osoby te są zdolne do wystarczającego kompensowania ewentualnego uszkodzenia wzroku. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof chciał również ustalić, jakie wymogi powinny w tym przypadku być spełnione, aby prowadzenie pojazdów objętych tymi kategoriami przez takie osoby nie powodowało w porównaniu z osobami, których widzenie nie jest z żaden sposób uszkodzone, żadnego dodatkowego zagrożenia dla bezpieczeństwa na drogach. |
23. |
Po zapoznaniu się ze wspomnianymi opiniami biegłych i w następstwie rozprawy sąd odsyłający stoi na stanowisku, że należy przychylić się do wniosku W. Glatzela i stwierdzić nieważność decyzji administracyjnych oraz uchylić wyrok Verwaltungsgericht Regensburg oraz wydać mu prawo jazdy kategorii C1 i C1E. Zdaniem sądu odsyłającego przepis prawa niemieckiego, który sprzeciwia się wydaniu takiego prawa jazdy, jest nieważny, ponieważ jest sprzeczny z zasadą niedyskryminowania ze względu na niepełnosprawność. Jednakże ponieważ przepis ten został transponowany do niemieckiego porządku prawnego zgodnie z postanowieniami załącznika III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126, w pierwszej kolejności pojawia się kwestia ważności przepisu tego punktu. |
24. |
W tych okolicznościach Bayerischer Verwaltungsgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy pkt 6.4 załącznika III do dyrektywy 2006/126 […] jest zgodny z art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 26 [karty], w zakresie, w jakim przepis ten, nie przewidując możliwości odstępstwa, wymaga od ubiegających się o prawo jazdy kategorii C1 i C1E minimalnej ostrości widzenia w wysokości 0,1 w gorszym oku także wówczas, gdy osoby te widzą na oboje oczu i w obojgu oczach posiadają normalne pole widzenia?”. |
III – Moja analiza
25. |
W niniejszym odesłaniu prejudycjalnym zwrócono się do Trybunału o dokonanie oceny zgodności załącznika III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126 z przepisami art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 26 karty. Dokładniej rzecz ujmując, ma on orzec, czy minimalna ostrość widzenia wymagana od osoby ubiegającej się o wydanie jej prawa jazdy kategorii C1 lub C1E jest ważna w świetle tych przepisów. |
26. |
Sąd odsyłający zastanawia się bowiem, czy fakt narzucenia takiego wymogu osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy z grupy 2, w kształcie zdefiniowanym przez tę dyrektywę, nie jest sprzeczny z zasadą niedyskryminacji ze względu na niesprawność oraz, ogólniej, z zasadą równego traktowania, w zakresie, w jakim ta dyrektywa traktuje odmiennie ubiegające się o prawo jazdy osoby z grupy 2 i osoby z grupy 1. |
27. |
W pierwszej kolejności zbadam ważność załącznika III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126 w świetle art. 21 ust. 1 i art. 26 karty, a następnie, w drugiej kolejności, w świetle art. 20 karty. |
A – W przedmiocie ważności załącznika III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126 w świetle art. 21 ust. 1 i art. 26 karty
28. |
Analiza skierowanego do Trybunału pytania prejudycjalnego wymaga zbadania, po pierwsze, zastosowania przepisów art. 21 ust. 1 i art. 26 karty w okolicznościach sprawy w postępowaniu głównym. Jeżeli bowiem sytuacja taka jak sytuacja W. Glatzela, który cierpi na wadę wzroku, nie wchodzi w zakres pojęcia niepełnosprawności, ważność załącznika III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126 nie może być badana w świetle tych przepisów. |
1. W przedmiocie pojęcia niepełnosprawności
29. |
Niepełnosprawność nie jest zdefiniowana w karcie ani też w traktatach czy w prawie wtórnym. Trybunał miał okazję podać definicję tego pojęcia dopiero w ramach zastosowania zasady niedyskryminacji ze względu na niepełnosprawność w przypadku zatrudnienia, a w szczególności w ramach dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy ( 11 ). Uściślając definicję, którą sformułował w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie Chacón Navas ( 12 ), Trybunał orzekł ostatnio w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie HK Danmark ( 13 ), że niepełnosprawność należy rozumieć jako ograniczenie wynikające w szczególności z osłabienia funkcji fizycznych, umysłowych lub psychicznych, które w oddziaływaniu z różnymi barierami może utrudniać danej osobie pełne i skuteczne uczestnictwo w życiu społecznym na równych zasadach z innymi pracownikami ( 14 ). |
30. |
Sądzę, że w celu ustalenia, czy sytuacja W. Glatzela wchodzi w zakres pojęcia niepełnosprawności, nie powinienem odchodzić od definicji podanej przez Trybunał w tych wyrokach. |
31. |
Po pierwsze, nie można bowiem ignorować faktu, że w znakomitej większości przypadków wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii C1 lub C1E ma umożliwić zainteresowanej osobie dostęp do zawodu kierowcy samochodów ciężarowych. Posiadanie prawa jazdy tych kategorii jest wstępnym wymogiem wykonywania tego zawodu. Jest ono w takim znaczeniu i bez żadnej wątpliwości warunkiem dostępu do tego zawodu w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2000/78. Zresztą podobnie rzecz ma się w przypadku innych kategorii praw jazdy z grupy 2, które obejmują prawa jazdy umożliwiające prowadzenie pojazdów przewożących więcej niż osiem osób, takich jak autobusy, autobusy komunikacji zbiorowej z przyczepą lub bez przyczepy. |
32. |
Wobec tego wydaje mi się, że Trybunał powinien zbadać, czy sytuacja W. Glatzela wchodzi czy też nie wchodzi w zakres pojęcia niepełnosprawności w kontekście ewentualnej dyskryminacji w zakresie warunków dostępu do zatrudnienia. Moim zdaniem wynika to ponadto z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ sąd odsyłający wyraźnie odwołuje się do włączania zawodowego osób niepełnosprawnych i dostępu do zawodu kierowcy samochodów ciężarowych ( 15 ). |
33. |
Następnie istotne jest, aby to pojęcie, które jest pojęciem z zakresu prawa Unii, było interpretowane w sposób spójny w porządku prawnym Unii, tym bardziej że dyrektywa 2000/78 została przyjęta na podstawie postanowień art. 13 WE, który stanowi bezpośrednią inspirację dla art. 21 ust. 1 karty ( 16 ). |
34. |
W niniejszej sprawie stoję na stanowisku, że sytuacja W. Glatzela istotnie wchodzi w zakres pojęcia niepełnosprawności. |
35. |
Moim zdaniem z definicji podanej przez Trybunał oraz przez Organizację Narodów Zjednoczonych ( 17 ) wynika, że niepełnosprawność należy określać nie według stopnia danego upośledzenia, ale w świetle skutków, jakie to upośledzenie pociąga za sobą w konfrontacji z określonym kontekstem społecznym lub środowiskiem. Tym samym należy skoncentrować się na tym skutku, a nie na samym upośledzeniu jako takim. Kiedy interakcja pomiędzy upośledzeniem – lub osłabieniem, jak określa to Trybunał – a określonym środowiskiem skutkuje ograniczeniem działalności danej osoby w taki sposób, że nie jest ona w stanie brać pełnego i skutecznego udziału w życiu zawodowym na zasadzie równości z innymi osobami, to wówczas mamy do czynienia z niepełnosprawnością. |
36. |
W konsekwencji upośledzenie lub osłabienie funkcji fizycznych, umysłowych lub psychicznych niekoniecznie stanowi niepełnosprawność. Wszystko zależy od środowiska, w którym dana osoba się porusza, i przeszkód, na które natrafia, kiedy jej upośledzenie wchodzi w kontakt z tym środowiskiem ( 18 ). |
37. |
Natomiast w konfrontacji z sytuacją W. Glatzela ta analiza prowadzi mnie do uznania upośledzenia skarżącego za wchodzące w zakres pojęcia niepełnosprawności. |
38. |
Wolfgang Glatzel cierpi w istocie na jednostronną amblyopię, która osłabia widzenie w jego prawym oku. Po zastosowaniu soczewek korekcyjnych ostrość widzenia oka prawego jest mniejsza od 0,1 i dostrzega ono wyłącznie ruchy ręką. Amblyopia niekoniecznie przeszkadza w życiu codziennym. Osoby, które podobnie jak W. Glatzel urodziły się z tą wadą wzroku, nauczyły się kompensować widzenie słabszego oka za pomocą drugiego oka i mogą normalnie funkcjonować w społeczeństwie. |
39. |
Niemniej jednak amblyopia uniemożliwia osobie, która znajduje się w takiej sytuacji jak W. Glatzel, dostęp do zawodu kierowcy samochodów ciężarowych, jako że nie spełnia on wymogów uzyskania prawa jazdy kategorii C1 i C1E. W tym przypadku upośledzenie stanowi niepełnosprawność w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, ponieważ interakcja pomiędzy tym upośledzeniem a tym szczególnym środowiskiem uniemożliwia mu branie pełnego i skutecznego udziału w działalności zawodowej, która jest przecież dość powszechna. |
40. |
W konsekwencji sytuacja w postępowaniu głównym wchodzi w zakres pojęcia niepełnosprawności i pociąga za sobą zastosowanie postanowień art. 21 ust. 1 i art. 26 karty. Należy w takim razie sprawdzić, czy ustanowienie przez prawodawcę unijnego minimalnego progu ostrości widzenia do celów wydania prawa jazdy kategorii C1 i C1E stanowi dyskryminację i czy jest sprzeczne z zasadą integracji osób niepełnosprawnych. |
2. W przedmiocie naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 26 karty
41. |
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał w ramach dokonywanej kontroli legalności zawsze przyznawał prawodawcy unijnemu szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie charakteru i zakresu środków przyjmowanych w dziedzinach działania Unii Europejskiej. W przypadku gdy w celu określenia rodzaju i zakresu stosowania przyjmowanych przez nie środków władze Unii dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania dotyczącego w szczególności oceny złożonych okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym, kontrola sądu Unii musi ograniczać się do zbadania, czy skorzystanie z takiego uprawnienia nie jest dotknięte oczywistym błędem, nie stanowi nadużycia władzy lub też czy instytucje wspólnotowe w sposób oczywisty nie przekroczyły granic przysługującego im swobodnego uznania. W tym kontekście sąd Unii nie może bowiem zastępować swą oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny przeprowadzonej przez instytucje będące jedynymi podmiotami, którym traktat powierzył to zadanie ( 19 ). |
42. |
Niemniej jednak prawodawca unijny zobowiązany jest przestrzegać praw podstawowych i, w poszanowaniu zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób, zgodnie z postanowieniami art. 52 ust. 1 karty. |
43. |
Stoję na stanowisku, że tak właśnie jest w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego. |
44. |
Zasady, które ustanawia dyrektywa 2006/126, przyczyniają się w szczególności do poprawy bezpieczeństwa na drogach ( 20 ). Ściślej rzecz ujmując, aby odpowiedzieć na bezwzględne wymogi bezpieczeństwa na drogach, prawodawca unijny ustalił minimalne wymogi dla wydania prawa jazdy ( 21 ), które zawarł w szczególności w załączniku III pkt 6.4 do tej dyrektywy. |
45. |
Poprawa bezpieczeństwa na drogach, bez wątpienia możliwa, stanowi cel interesu ogólnego ( 22 ). W związku z tym, w następstwie trzeciego programu działań na rzecz bezpieczeństwa drogowego, Komisja Europejska opublikowała w 2010 r. komunikat mający na celu podkreślenie konieczności wzmocnienia działań mających przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa na drogach ( 23 ). Jak bowiem wynika z najnowszych statystyk, nadal codziennie na drogach ginie 75 osób, a na jedną ofiarę śmiertelną wypadku na drogach europejskich przypada dziesięć ciężko rannych osób, z poważnymi urazami mózgu lub rdzenia kręgowego ( 24 ). |
46. |
Ponadto jest niepodważalne, że prowadzenie pojazdów w ogólności, a o gabarycie takim jak samochody ciężarowe w szczególności, wymaga sprawnego wzroku, co z kolei zakłada dobrą ostrość widzenia i nieuszkodzone pole widzenia. |
47. |
Ostrość widzenia jest to zdolność rozpoznawania drobnych szczegółów na dużą odległość, zwykle na odległość od 3 do 6 metrów. Uznawana jest za najważniejszą cechę zdolności widzenia ( 25 ). Natomiast pole widzenia jest to percepcja przestrzeni przez nieruchome oko. Nieuszkodzone pole widzenia pozwala dostrzec przedmioty, światła, kolory lub ruchy oddalone od punktu, w którym utkwiony jest wzrok. |
48. |
Tym samym tym istotniejsze jest posiadanie dobrej zdolności widzenia przy wykonywaniu zawodu takiego jak kierowca samochodu ciężarowego, który wiąże się z tym, że kierowca spędza większość czasu pracy na drogach. Zdolność widzenia jest więc w szczególności przydatna przy prowadzeniu pojazdu przy niesprzyjających warunkach pogodowych, kiedy pada deszcz, jest noc lub pojawia się gęsta mgła. Posiadanie prawidłowej zdolności widzenia, umożliwiającej uruchamianie najbardziej pożądanych odruchów w niedających się przewidzieć przypadkach, z jakimi kierowca może być skonfrontowany na drodze, ma pierwszorzędne znaczenie. |
49. |
Zdolność widzenia jest więc najważniejszą funkcją dla prowadzenia pojazdów ( 26 ) i związek pomiędzy dobrym wzrokiem i bezpieczeństwem na drodze wydaje mi się oczywisty. |
50. |
To właśnie w świetle tych rozważań prawodawca Unii postanowił ustalić minimalne wartości dla ostrości widzenia, poniżej których prawo jazdy kategorii C1 i C1E nie może być wydane. W pierwszej kolejności Komisja w ramach dyrektywy 91/439/EWG ( 27 ) określiła te minimalne wymogi, jakie muszą być spełnione przez osoby ubiegające się o prawo jazdy. Następnie, uwzględniając, że przepis art. 8 dyrektywy 2006/126 umożliwia aktualizację przepisów załącznika III do tej dyrektywy w świetle postępu naukowo-technicznego, prawodawca unijny zwrócił się do grupy ekspertów skupionej w grupie roboczej „Wzrok”, aby zbadali, czy konieczna jest zmiana tych wartości minimalnych. |
51. |
Ta grupa robocza była w pełni świadoma roli integracji, jaką może odgrywać prawo jazdy, i w związku z tym od początku swojego raportu wskazała, że z tego powodu minimalne wymogi określające zdolność do prowadzenia pojazdu nie powinny być sztywne w takim stopniu, by wykluczały bez uzasadnionego powodu niektórych kierowców ( 28 ). Konieczne było znalezienie właściwej równowagi pomiędzy celem, jakim jest poprawa bezpieczeństwa na drogach, i mobilnością obywateli. |
52. |
W następstwie opinii wydanej przez tę grupę roboczą prawodawca unijny przyjął początkową wersję dyrektywy 2009/113, zmieniającą dyrektywę 2006/126, a ściślej załącznik III do tej dyrektywy. W szczególności zdecydowano zmienić wymogi minimalne dotyczące ostrości widzenia, po których spełnieniu mogą być wydane prawa jazdy z grupy 2. W ten sposób wartość dla ostrości widzenia, po zastosowaniu soczewek korekcyjnych, ustanowiona została na przynajmniej 0,8 dla oka sprawniejszego i na przynajmniej 0,1 dla oka słabszego, podczas gdy wartość ta początkowo wynosiła 0,5. |
53. |
Gdy uwzględni się ścisły związek pomiędzy zdolnością widzenia i bezpieczeństwem na drogach, nie ma wątpliwości, że nałożenie takich wymogów minimalnych jest konieczne w celu poprawy bezpieczeństwa drogowego. Natomiast, co się tyczy ściślej przypadku osoby takiej jak W. Glatzel, która cierpi na jednostronną amblyopię, należy podnieść, że ta wada dotyka bezpośrednio jej zdolności widzenia. W niniejszej sprawie W. Glatzel, który okiem dotkniętym amblyopią jest w stanie dostrzec wyłącznie ruchy ręką, posiada w tym oku ostrość widzenia poniżej 0,1. Według klasyfikacji Światowej Organizacji Zdrowia taka ostrość widzenia jest uznawana za powodującą poważną wadę wzroku, wchodzącą w zakres kategorii 2, czyli kategorii poprzedzającej kategorię obejmującą ślepotę ( 29 ). |
54. |
O ile jednostronna amblyopia niekoniecznie stanowi przeszkodę w życiu codziennym, o tyle może być uznana w szczególnym kontekście prowadzenia pojazdu za potencjalne zagrożenie dla osoby, która jest nią dotknięta, oraz dla pozostałych użytkowników dróg. W rzeczywistości w swoim raporcie grupa robocza „Wzrok” wskazała, że choć prowadzenie pojazdów może być uznane za działalność, która wymaga widzenia obuocznego, to jednak z uwagi na swą odpowiedzialność kierowcy z grupy 2 – a przypominam, że ci kierowcy kierują pojazdami o wadze przekraczającej 3,5 tony przewożącymi towary lub pojazdami przewożącymi więcej niż ośmiu pasażerów – powinni móc dysponować „okiem rezerwowym”, tzn. takim, które samo zdolne jest postrzegać otoczenie na wypadek, gdyby ci kierowcy utracili nagle zdolność widzenia w drugim oku. Grupa robocza „Wzrok” stwierdziła, że minimalna ostrość widzenia o wartości 0,1 powinna być wystarczająca, aby dać kierowcy samochodu ciężarowego lub autobusu czas na reakcję i bezpieczne zatrzymanie prowadzonego przez niego pojazdu ( 30 ). |
55. |
Prawodawca Unii uwzględnił opinie ekspertów i ustanowił zatem wymóg, aby kierowcy z grupy 2 posiadali ostrość widzenia, w razie konieczności przy zastosowaniu soczewek korekcyjnych, wynoszącą przynajmniej 0,8 dla oka sprawniejszego i przynajmniej 0,1 dla oka słabszego. |
56. |
Ustanowienie takich wymogów nie wydaje mi się wykraczać poza to, co konieczne do zapewnienia realizacji celu poprawy bezpieczeństwa na drogach. Przede wszystkim zapobieganie w dziedzinie bezpieczeństwa drogowego odgrywa decydującą rolę i realizowane jest również przez uważne zbadanie zdolności fizycznych i psychicznych kierowców pojazdów takich jak pojazdy, których prowadzenie wymaga posiadania prawa jazdy kategorii C1 i C1E. Minimalne wymogi w zakresie ostrości widzenia bez wątpienia przyczyniają się do zapobiegania ryzyku związanemu z prowadzeniem pojazdów. W moim przekonaniu eksperci najlepiej wiedzą, czy dana osoba posiada wystarczającą ostrość widzenia, aby bezpiecznie prowadzić takie pojazdy. Ponadto przypominam, że art. 8 dyrektywy 2006/126 wyraźnie przewiduje, że wartości wymogów minimalnych mogą się zmieniać w świetle postępu naukowego, co miało miejsce ostatnio ( 31 ). |
57. |
Uwzględniając cel poprawy bezpieczeństwa drogowego, który stara się zrealizować dyrektywa 2006/126, dane, którymi dysponował prawodawca unijny, oraz posiadane przez niego szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w tej dziedzinie, stoję na stanowisku, że mógł on w sposób uprawniony ustanowić takie wymogi i że uzasadniają one ograniczenie art. 21 ust. 1 i art. 26 karty. |
58. |
W konsekwencji, mając na uwadze powyższe, twierdzę, że załącznik III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126, który ustanawia wymogi co do zdolności widzenia w celach wydania praw jazdy kategorii C1 i C1E, jest zgodny z art. 21 ust. 1 i art. 26 karty. |
B – W przedmiocie ważności załącznika III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126 w świetle art. 20 karty
59. |
Sąd odsyłający stara się również ustalić, czy załącznik III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126 nie jest sprzeczny z zasadą równego traktowania, ustanowioną w art. 20 karty, w zakresie, w jakim kierowcy z grupy 2 są traktowani odmiennie niż kierowcy z grupy 1. Ci ostatni powinni bowiem spełnić minimalne wymogi w zakresie ostrości widzenia dla obojga oczu. Tym samym jedynie osoby ubiegające się o prawo jazdy należące do grupy 2 powinny bez możliwości odstępstwa posiadać „oko rezerwowe”. |
60. |
Nie uważam, aby to zróżnicowane traktowanie stanowiło naruszenie zasady równego traktowania. |
61. |
Istotą zasady równego traktowania jest bowiem to, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione ( 32 ). Uważam, że sytuacja kierowców z grupy 1 i sytuacja kierowców z grupy 2 nie są porównywalne. |
62. |
Prawodawca unijny ustanowił dwie kategorie kierowców w zależności od wagi pojazdu, liczby przewożonych pasażerów i odpowiedzialności związanej z prowadzeniem tych pojazdów. Przypominam, że kierowcy z grupy 2 prowadzą pojazdy dużych rozmiarów, takie jak samochody ciężarowe i autobusy. Jak zostało to już podniesione w opinii w ww. sprawie Apelt, to rozróżnienie i związane z tym wymagania w zakresie predyspozycji fizycznych i psychicznych dają się łatwo wytłumaczyć, ponieważ autobusem czy samochodem ciężarowym nie kieruje się w taki sam sposób jak samochodem osobowym lub motocyklem. Manewrowanie jest trudniejsze, pojazd inaczej zachowuje się na drodze. Również odpowiedzialność kierowcy autokaru jest większa w związku z większą liczbą przewożonych pasażerów ( 33 ). |
63. |
Ponadto różnica w sytuacji kierowców pojazdów z grupy 1 i z grupy 2 polega również na tym, że zwykle kiedy w wypadku drogowym bierze udział samochód ciężarowy lub autobus, skutki są poważniejsze; wynika z tego również konieczność zastosowania bardziej restrykcyjnych wymogów wydawania prawa jazdy. |
64. |
Ponadto kierowcy z grupy 2 są w większości przypadków kierowcami zawodowymi, którzy znaczną część czasu pracy spędzają na drogach. Musi więc być zachowana wyjątkowa czujność co do predyspozycji fizycznych i psychicznych tych kierowców, a tym bardziej co do zdolności widzenia, która jest niezwykle ważna w przypadku prowadzenia pojazdu przez dłuższy czas, ponieważ długie trasy powodują zmęczenie i mają wpływ na zdolność widzenia. Ponadto, jak zostało to podniesione przez Radę Unii Europejskiej w pkt 29 jej uwag, państwa członkowskie, zgodnie z postanowieniami załącznika III pkt 1.3 do dyrektywy 2006/126, mają możliwość zastosowania takiej samej kontroli w przypadku badania predyspozycji fizycznych i psychicznych do kierowców pojazdów należących do kategorii B, którzy korzystają z samochodów w celach zawodowych, tak jak taksówkarze czy kierowcy ambulansów. |
65. |
W konsekwencji, ponieważ sytuacja kierowców należących do grupy 1 nie jest porównywalna z sytuacją kierowców z grupy 2, stoję na stanowisku, że załącznik III pkt 6.4 do tej dyrektywy również jest zgodny z postanowieniami art. 20 karty. |
IV – Wnioski
66. |
Wobec całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi udzielenie odpowiedzi na pytanie Bayerischer Verwaltungsgerichtshof w sposób następujący: Załącznik III pkt 6.4 do dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2009/113/WE z dnia 25 sierpnia 2009 r., jest zgodny z postanowieniami art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 26 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. |
( 1 ) Język oryginału: francuski.
( 2 ) Dz.U. L 403, s. 18; sprostowanie Dz.U. 2009, L 19, s. 67.
( 3 ) Dz.U. L 223, s. 31.
( 4 ) Zwanej dalej „kartą”.
( 5 ) Jednostronna amblyopia jest to wyraźnie zaznaczona funkcjonalna słabość widzenia w jednym oku, która dotyczy głównie centralnego pola widzenia i przy której boczne pole widzenia pozostaje prawie zawsze normalne.
( 6 ) Dz.U. L 266, s. 4.
( 7 ) BGBl. 2003 I, s. 310.
( 8 ) BGBl. 2011 I, s. 3044.
( 9 ) BGBl. 1998 I, s. 2214.
( 10 ) BGBl. 2012 I, s. 1394, zwane dalej „FeV”.
( 11 ) Dz.U. L 303, s. 16.
( 12 ) C-13/05, Zb.Orz. s. I-6467, pkt 43.
( 13 ) C‑335/11 i C‑337/11.
( 14 ) Punkt 38.
( 15 ) Zobacz pkt 37, 38 postanowienia odsyłającego.
( 16 ) Zobacz wyjaśnienia dotyczące karty praw podstawowych, Dz.U. C 303, s. 17.
( 17 ) Zobacz Konwencja Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych, zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2010/48/WE z dnia 26 listopada 2009 r. (Dz.U. 2010, L 23, s. 35), która w motywie e) definiuje niepełnosprawność jako „[wynik] interakcji między osobami z dysfunkcjami a barierami wynikającymi z postaw ludzkich i środowiskowych, które utrudniają tym osobom pełny i skuteczny udział w życiu społeczeństwa, na zasadzie równości z innymi osobami”.
( 18 ) Można powiedzieć, że dowodu na to dostarcza nam admirał Nelson, który stracił oko w czasie oblężenia Calvi w 1794 r., co nie przeszkodziło mu w dowodzeniu swoimi żołnierzami i wygraniu bitwy pod Trafalgarem w 1805 r. Obiektywnie cierpiał na upośledzenie wzroku, które jednak w tych okolicznościach nie stanowiło niepełnosprawności.
( 19 ) Zobacz w szczególności wyrok z dnia 15 października 2009 r. w sprawie C-425/08 Enviro Tech (Europe), Zb.Orz. s. I-10035, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo.
( 20 ) Zobacz motyw 2 tej dyrektywy.
( 21 ) Zobacz motyw 8 tej dyrektywy.
( 22 ) Zobacz wyrok z dnia 22 października 2009 r. w sprawie C-438/08 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-10219, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie C-184/10 Grasser, Zb.Orz. s. I-4057, pkt 26; z dnia 13 października 2011 r. w sprawie C-224/10 Apelt, Zb.Orz. s. I-9601, pkt 47.
( 23 ) Zobacz Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 20 lipca 2010 r., zatytułowany „W kierunku europejskiego obszaru bezpieczeństwa ruchu drogowego: kierunki polityki bezpieczeństwa ruchu drogowego na lata 2011–2020” [COM(2010) 389 wersja ostateczna].
( 24 ) Zobacz komunikat prasowy Komisji z dnia 19 marca 2013 r., dostępny pod adresem: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-236_fr.htm?locale=FR.
( 25 ) Zobacz raport grupy roboczej „Wzrok” z maja 2005 r., zatytułowany „New standards for the visual functions of drivers”, dostępny pod adresem: http://ec.europa.eu/transport/road_safety/behavior/doc/new_standards_final_version_en.pdf, s. 6.
( 26 ) Ibidem, s. 4.
( 27 ) Dyrektywa Rady z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. L 237, s. 1).
( 28 ) Zobacz ww. raport grupy roboczej „Wzrok”, s. 4.
( 29 ) Zobacz strony pod następującymi adresami internetowymi: http://apps.who.int/classifications/icd10/browse/2008/fr/H53-H54 i http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs282/fr/.
( 30 ) Zobacz ww. raport grupy roboczej „Wzrok”, s. 23.
( 31 ) Zobacz pkt 52 niniejszej opinii.
( 32 ) Zobacz wyrok z dnia 23 października 2012 r. w sprawach połączonych C‑581/10 i C‑629/10 Nelson i in., pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo.
( 33 ) Zobacz pkt 39 mojej opinii w tej sprawie.