WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)

z dnia 27 czerwca 2013 r. ( *1 )

„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Dyrektywa 94/22/WE — Warunki udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów oraz korzystania z nich — Niedyskryminujący dostęp”

W sprawie C-569/10

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 3 grudnia 2010 r.,

Komisja Europejska, reprezentowana przez K. Herrmann oraz M. Owsiany-Hornung, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowanej przez M. Szpunara, M. Drwięckiego oraz B. Majczynę, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

TRYBUNAŁ (czwarta izba),

w składzie: L. Bay Larsen (sprawozdawca), prezes izby, J.C. Bonichot, C. Toader, A. Prechal i E. Jarašiūnas, sędziowie,

rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,

sekretarz: C. Strömholm, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 czerwca 2012 r.,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 20 listopada 2012 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1

W swojej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez niepodjęcie środków niezbędnych do zapewnienia, aby dostęp do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów był pozbawiony wszelkiej dyskryminacji zainteresowanych podmiotów oraz aby zezwolenia na prowadzenie owej działalności udzielane były według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogą składać wnioski według kryteriów, które zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed rozpoczęciem okresu składania wniosków, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz.U. L 164, s. 3).

Ramy prawne

Prawo Unii

2

Artykuł 1 pkt 3 dyrektywy 94/22 definiuje „zezwolenie” jako „każdą ustawę, rozporządzenie, przepis administracyjny lub postanowienie wynikające z umowy lub akt urzędowy, na mocy którego właściwe władze państwa członkowskiego nadają podmiotowi wyłączne prawo do podjęcia, we własnym imieniu i na własne ryzyko, poszukiwań lub badań na rzecz produkcji węglowodorów na danym obszarze geograficznym. Zezwolenie może być udzielone na każdy rodzaj działalności oddzielnie lub dla kilku rodzajów działalności łącznie”.

3

Artykuł 2 tejże dyrektywy stanowi:

„1.   Państwa członkowskie zachowują prawo do ustalania w obrębie ich terytorium obszarów, które mają być dostępne dla prowadzenia działań związanych z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów.

2.   W każdym przypadku, gdy obszar jest udostępniany do prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie zapewnią, że nie ma dyskryminacji podmiotów odnośnie do wykonywania i dostępu do tej działalności.

Jednakże państwa członkowskie mogą odmówić ze względu na bezpieczeństwo krajowe zezwolenia na wykonywanie i dostęp do tej działalności każdemu podmiotowi, który jest skutecznie kontrolowany przez państwa trzecie lub obywateli państw trzecich”.

4

Artykuł 3 omawianej dyrektywy przewiduje:

„1.   Państwa członkowskie przyjmą niezbędne środki, aby zapewnić, by zezwolenia udzielane były według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogły [mogą] składać wnioski zgodnie z ust. 2 lub 3.

2.   Procedura ta jest wszczynana:

a)

z inicjatywy właściwych władz przez zaproszenie do składania ofert, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich na przynajmniej 90 dni przed końcowym terminem składania ofert;

b)

lub przez zaproszenie do składania ofert opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich po przedstawieniu oferty przez podmiot bez uszczerbku dla postanowień art. 2 ust. 1. Inne zainteresowane podmioty będą miały okres przynajmniej 90 dni po dacie publikacji na przedstawienie ofert.

Zawiadomienia określają rodzaj zezwolenia, geograficzny obszar lub obszary w części lub w całości, których dotyczyła lub może dotyczyć oferta, i proponowaną datę lub nieprzekraczalny termin przyznania zezwolenia.

Jeżeli preferowane są oferty podmiotów, które są pojedynczymi osobami fizycznymi lub prawnymi, jest to określone w zawiadomieniu.

[...]

5.   Jako udzielenie zezwolenia w znaczeniu ust. 1 nie będą rozumiane:

[...]

b)

udzielenie zezwolenia podmiotowi posiadającemu inną formę zezwolenia, jeśli posiadanie ostatniego zezwolenia pociąga za sobą prawo do kolejnego;

[...]”.

5

Artykuł 5 dyrektywy 94/22 stanowi:

„Państwa członkowskie podejmą niezbędne działania, aby zapewnić, że:

1)

we wszystkich przypadkach koncesje są przyznawane na podstawie kryteriów dotyczących:

a)

technicznych i finansowych możliwości podmiotów;

oraz

b)

proponowanego systemu prowadzenia poszukiwań, badań i/lub włączenia do produkcji obszaru geograficznego, o którym mowa;

oraz w stosownych przypadkach:

c)

jeżeli zezwolenie jest wystawione na sprzedaż, ceny, którą podmiot jest gotowy zapłacić, aby uzyskać zezwolenie;

d)

jeżeli w wyniku oceny zgodnie z kryteriami a), b) i w stosownych przypadkach c), dwa wnioski lub więcej uzyskają jednakową ocenę, należy określić inne istotne, obiektywne i niedyskryminujące kryteria w celu dokonania ostatecznego wyboru między tymi wnioskami.

[...]

Kryteria są określone i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich przed rozpoczęciem okresu składania wniosków. Państwa członkowskie, które już opublikowały kryteria w swoich dziennikach urzędowych, mogą ograniczyć publikację w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich do odniesienia do publikacji w ich dziennikach urzędowych. Jednakże każda zmiana kryteriów będzie publikowana w całości w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich;

2)

warunki i wymagania dotyczące prowadzenia i zakończenia działalności, które mają zastosowanie do każdego rodzaju zezwolenia z racji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych obowiązujących w czasie przedkładania wniosków, zawarte w zezwoleniu czy też stanowiące jeden z warunków do zaakceptowania przed udzieleniem takiego zezwolenia, są ustalane i udostępniane zainteresowanym podmiotom w dowolnym czasie. W przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 lit. a), mogą być dostępne tylko od dnia, od którego mogą być składane wnioski;

[...]”.

6

Artykuł 6 ust. 1 i 2 omawianej dyrektywy stanowi:

„1.   Państwa członkowskie zapewnią, że warunki i wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 2, i szczegółowe zobowiązania dotyczące wykorzystania konkretnego zezwolenia będą usprawiedliwione wyłącznie potrzebą właściwego prowadzenia działalności na obszarze, dla którego wymagane jest zezwolenie, przez zastosowanie ust. 2 lub opłatę finansowego wkładu lub wkład w węglowodorach.

2.   Państwo członkowskie może, w zakresie wynikającym z bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska naturalnego, ochrony zasobów biologicznych i dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bezpieczeństwa urządzeń i instalacji oraz pracowników, planowej gospodarki zasobami węglowodorów (na przykład poziomu zubożenia złóż węglowodorów lub optymalizacji ich odzysku) lub potrzeby uzyskiwania dochodów z podatków, narzucać warunki i wymagania w związku z podjęciem działań wymienionych w art. 2 ust. 1”.

Prawo polskie

7

Dyrektywa 94/22 została transponowana do prawa polskiego ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, ze zmianami (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947, zwaną dalej „Prawem geologicznym i górniczym”) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie przetargu na nabycie prawa użytkowania górniczego (Dz.U. nr 135, poz. 1131, zwanym dalej „rozporządzeniem Rady Ministrów”).

8

Ustawa ta rozróżnia prawo użytkowania górniczego, ustanawiane przez Skarb Państwa jako właściciela złóż węglowodorów, oraz koncesję udzielaną przez ministra właściwego do spraw środowiska. Aby prowadzić poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów w Polsce, należy uzyskać zarówno prawo użytkowania górniczego, jak i koncesję.

9

Artykuł 9 Prawa geologicznego i górniczego stanowi, że w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego użytkownik górniczy może, z wyłączeniem innych osób, poszukiwać oznaczonej kopaliny, rozpoznawać ją lub wydobywać. W tych samych granicach użytkownik górniczy może rozporządzać swym prawem.

10

Artykuł 10 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego stanowi, że ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy za wynagrodzeniem, pod warunkiem uzyskania koncesji.

11

Artykuł 11 ust. 2–4 Prawa geologicznego i górniczego ma następujące brzmienie:

„2.   Z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 ustanowienie użytkowania górniczego, obejmującego poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie gazu ziemnego, ropy naftowej oraz jej naturalnych pochodnych, a także metanu węgla kamiennego poprzedza się przetargiem.

[...]

3.   Organami właściwymi do przeprowadzenia przetargu na nabycie użytkowania górniczego są organy właściwe do udzielania koncesji.

4.   Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zasady zamieszczania obwieszczeń o przetargu na nabycie użytkowania górniczego i dane, które powinny być zamieszczone w obwieszczeniu, wymagania, jakie powinien spełniać oferent oraz jakim powinna odpowiadać oferta, termin składania ofert oraz zakończenia przetargu, a także zasady i tryb organizowania i przeprowadzania przetargu; w tym powoływania i pracy komisji przetargowej”.

12

Artykuł 12 ust. 1 i 3 omawianej ustawy stanowi:

„1.   Ten, kto rozpoznał i udokumentował złoże kopaliny, stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa, oraz sporządził dokumentację geologiczną z dokładnością wymaganą do uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny, może żądać ustanowienia na jego rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi.

[...]

3.   Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa z upływem dwóch lat od dnia pisemnego zawiadomienia o przyjęciu dokumentacji przez organ administracji geologicznej”.

13

Zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego koncesji wymaga: „1) poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, 2) wydobywanie kopalin ze złóż [...]”. Artykuł 15 ust. 2 w sprawach nieuregulowanych w omawianej ustawie zawiera odesłanie do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807).

14

Artykuł 17 Prawa geologicznego i górniczego stanowi:

„1.   Jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes państwa lub szczególnie ważny interes społeczny, związany zwłaszcza z ochroną środowiska, udzielenie koncesji może być uzależnione od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej koncesją.

2.   Formę i wielkość zabezpieczenia, o którym mowa w ust. 1, ustala się w koncesji w zależności od rodzaju prowadzonej działalności, przestrzeni objętej koncesją, czasu, na jaki koncesja została wydana, oraz stopnia szkodliwości zamierzonej działalności dla środowiska”.

15

Artykuł 18 ust. 1 pkt 2b Prawa geologicznego i górniczego przewiduje, że wniosek o udzielenie koncesji powinien określać numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej.

16

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 rzeczonej ustawy wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin powinien dodatkowo zawierać dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do wykorzystania dokumentacji geologicznej.

17

Artykuł 47 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego stanowi:

„Ten, kto poniósł koszt wykonania prac geologicznych prowadzonych na mocy decyzji wydanych na podstawie ustawy, ma wyłączne prawo do nieodpłatnego wykorzystywania uzyskanych w ich wyniku informacji geologicznych w celach badawczych, naukowych, jak również w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą. Prawo to wygasa z upływem pięciu lat od utraty mocy odpowiedniej decyzji, na podstawie której wykonano prace będące źródłem informacji, lub zezwalającej na wykonywanie innej działalności regulowanej ustawą albo przepisami odrębnymi. Jeżeli koncesja lub decyzja o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych nie stanowi inaczej, ten, komu przysługuje prawo wykorzystywania uzyskanych w ten sposób informacji geologicznych, może udostępnić je innym podmiotom”.

18

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów:

„1.   Szczegółowe warunki przetargu zawierają w szczególności:

[...]

4)

informacje o dokumentach, jakie ma dostarczyć oferent w celu potwierdzenia spełnienia wymaganych warunków, w tym wypis z rejestru przedsiębiorców, oraz oświadczenie, że oferent nie podlega wyłączeniu zgodnie z § 5 ust. 2;

5)

obiektywne kryteria oceny ofert zapewniające spełnienie zasad uczciwej konkurencji i określenie ich znaczenia;

[...]

2.   Organizator przetargu, od dnia jego ogłoszenia, udostępnia szczegółowe warunki przetargu na pisemny wniosek oferenta.

3.   Oferent może zwrócić się do organizatora przetargu o wyjaśnienie szczegółowych warunków przetargu, jednakże nie później niż na 14 dni przed upływem terminu składania ofert.

4.   Organizator przetargu przesyła niezwłocznie wszystkim oferentom treść wyjaśnienia, bez ujawniania źródła zapytania. Wyjaśnienie to jest wiążące dla wszystkich oferentów.

[...]

6.   Organizator przetargu przedłuża termin składania ofert w celu umożliwienia oferentom uwzględnienia w przygotowanych ofertach otrzymanego wyjaśnienia albo zmiany szczegółowych warunków przetargu”.

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

19

W dniu 23 marca 2007 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wskazała, że Prawo geologiczne i górnicze nie jest zgodne z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22.

20

Pismem z dnia 23 maja 2007 r. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na wezwanie do usunięcia uchybienia, twierdząc zasadniczo, że prawidłowo wdrożyła dyrektywę do prawa krajowego.

21

W dniu 31 stycznia 2008 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnioną opinię, w której podtrzymała wszystkie zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia uchybienia.

22

W piśmie z dnia 20 marca 2008 r. Rzeczpospolita Polska, nie kwestionując zasadności zarzutów podniesionych w uzasadnionej opinii, wniosła o zakończenie postępowania w sprawie uchybienia, twierdząc, że prace legislacyjne nad nową ustawą Prawo geologiczne i górnicze pozwoliły na „usunięcie uchybienia” i „usunięcie budzących wątpliwości Komisji [...] przepisów”. Ponadto to państwo członkowskie poinformowało Komisję, że przedstawi jej harmonogram prac nad tym projektem ustawy do końca czerwca 2008 r.

23

W piśmie z dnia 27 kwietnia 2010 r. Rzeczpospolita Polska poinformowała Komisję, że rzeczony projekt ustawy został skierowany do Sejmu w dniu 18 listopada 2008 r. oraz że Sejm nie był w stanie przyjąć go w roku 2009, lecz że nowa ustawa zostanie przekazana Komisji natychmiast po jej uchwaleniu.

24

W tych okolicznościach Komisja wniosła niniejszą skargę.

W przedmiocie skargi

W przedmiocie dopuszczalności

25

Rzeczpospolita Polska twierdzi, iż skarga o stwierdzenie uchybienia jest niedopuszczalna z tego powodu, że podniesione w niej zarzuty szczegółowe nie są tożsame z zarzutami szczegółowymi sformułowanymi w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.

26

Komisja odpowiada, że przedmiot sporu oraz zarzuty szczegółowe podniesione w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi są tożsame z tymi, które stanowią podstawę skargi. Przywoływane przez Rzeczpospolitą Polską fragmenty skargi nie zawierają w przekonaniu Komisji nowych zarzutów szczegółowych, lecz jedynie bardziej szczegółową argumentację prawną na poparcie tych zarzutów, które Komisja podniosła już w uzasadnionej opinii.

27

Komisja dodaje, że w każdym razie, nawet przy założeniu, że skarga zawiera nowe zarzuty szczegółowe, tylko one mogłyby zostać uznane za niedopuszczalne, nie zaś wszystkie zarzuty szczegółowe zawarte w skardze.

28

Przed rozstrzygnięciem kwestii zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję. Przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 258 TFUE jest w związku z tym ograniczony ramami postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przewidzianego przez ten przepis. Dlatego skarga nie może być oparta na innych zarzutach aniżeli zarzuty przywołane w trakcie postępowania poprzedzającego jej wniesienie (zob. w szczególności wyroki: z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie C-152/98 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. I-3463, pkt 23; z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie C-340/10 Komisja przeciwko Cyprowi, pkt 21). W szczególności skarga powinna opierać się na tych samych podstawach i zarzutach co podniesione w uzasadnionej opinii (zob. w szczególności wyrok z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie C-50/09 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I-873, pkt 93), która powinna przedstawiać w sposób spójny i szczegółowy powody, dla których Komisja uznała, że zainteresowane państwo uchybiło jednemu ze zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa Unii (zob. w szczególności wyrok z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-274/07 Komisja przeciwko Litwie, Zb.Orz. s. I-7117, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

Wymóg ten nie może jednak oznaczać, że musi istnieć idealna zbieżność pomiędzy przepisami krajowymi, o których mowa w uzasadnionej opinii, a przepisami wymienionymi w skardze (zob. wyroki: z dnia 10 września 1996 r. w sprawie C-11/95 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I-4115, pkt 74; z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-283/07 Komisja przeciwko Włochom, pkt 22).

30

Jednakże, jeżeli Komisja w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie zaznaczyła, że przedmiot tej skargi, tj. uchybienie zarzucane danemu państwu członkowskiemu, wykracza poza przepisy krajowe wskazane w ramach tego postępowania, to skarga – w części dotyczącej przepisów krajowych innych niż te, które zostały wyraźnie wskazane w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi – jest niedopuszczalna (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 lutego 1984 r. w sprawie 166/82 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 459, pkt 19– 22; z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie C-243/89 Komisja przeciwko Danii, Rec. s. I-3353, pkt 15–17). W takim bowiem wypadku okazuje się, że powody wskazujące na uchybienie, a tym samym jego podstawa, zostały rozszerzone bez umożliwienia w tym zakresie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję.

W przedmiocie pierwszego zarzutu skargi

– Argumentacja stron

31

Jeżeli chodzi o pierwszy zarzut skargi, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 94/22, to Komisja wskazuje na dyskryminację podmiotów w zakresie dostępu do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów oraz w zakresie jej wykonywania. W szczególności podnosi, że wyłączne prawo do nieodpłatnego wykorzystywania informacji geologicznych przez podmiot, który prowadził prace geologiczne na podstawie koncesji na badanie złóż węglowodorów, przewidziane w art. 47 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego, w powiązaniu z przewidzianym w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy wymogiem udowodnienia we wniosku o udzielenie koncesji, że wnioskodawcy przysługuje prawo do wykorzystywania dokumentacji geologicznej, jest sprzeczne z zasadą niedyskryminującego dostępu wszystkich zainteresowanych podmiotów do działalności polegającej na produkcji węglowodorów.

32

Rzeczpospolita Polska twierdzi, że ten zarzut szczegółowy został podniesiony po raz pierwszy na etapie postępowania przed Trybunałem, a zatem jest niedopuszczalny.

– Ocena Trybunału

33

O ile prawdą jest, że w uzasadnionej opinii Komisja ograniczyła się do postawienia Rzeczypospolitej Polskiej, zasadniczo, zarzutu, że nie zapewniła ona niedyskryminującego dostępu do działalności w zakresie poszukiwania, badania i produkcji węglowodorów poprzez nałożenie na podmioty ubiegające się o koncesję obowiązku – przewidzianego w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego – przedstawienia dowodu istnienia prawa do wykorzystania dokumentacji geologicznej, o tyle należy wskazać, że konieczną przesłanką powstania tego obowiązku jest okoliczność, że zgodnie z art. 47 ust. 3 tej samej ustawy prawo do nieodpłatnego wykorzystywania takiej dokumentacji przysługuje podmiotowi, który prowadził prace geologiczne na podstawie koncesji na badanie złóż węglowodorów.

34

W tej sytuacji powołanie się w piśmie wszczynającym postępowanie na ten drugi przepis Prawa geologicznego i górniczego należy postrzegać jako rozwinięcie zarzutu szczegółowego podniesionego przez Komisję w uzasadnionej opinii.

35

W konsekwencji należy oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi.

W przedmiocie drugiego zarzutu skargi

– Argumentacja stron

36

W drugim zarzucie skargi, dotyczącym podnoszonego naruszenia art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22, Komisja w szczególności zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, że w odniesieniu do wydawania zezwolenia, o którym mowa w art. 1 pkt 3 tej dyrektywy, państwo to nie uregulowało przyznawania zarówno prawa użytkowania górniczego, jak i koncesji w postępowaniu przetargowym i zgodnie z zasadami gwarantującymi niedyskryminujący dostęp do zezwolenia. Ponadto przyznanie w art. 12 Prawa geologicznego i górniczego pierwszeństwa posiadaczowi prawa do wykorzystania dokumentacji geologicznej również jest jej zdaniem niezgodne z omawianym wymogiem trybu przetargowego. Dodatkowo Komisja wskazuje, że art. 52 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje zorganizowanie przetargu jedynie w sytuacji, gdy liczba przedsiębiorców spełniających warunki do udzielenia koncesji i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia.

37

Wreszcie Komisja w skardze podnosi także, że art. 53 ust. 4 rzeczonej ustawy wymaga również, aby oferta była złożona w języku polskim, co jest sprzeczne z zasadą, że należy umożliwić składanie wniosków o dopuszczenie do wykonywania działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów wszystkim zainteresowanym podmiotom. W replice Komisja odstąpiła jednak od tego zarzutu szczegółowego.

38

Rzeczpospolita Polska twierdzi, że te zarzuty szczegółowe są niedopuszczalne, ponieważ po raz pierwszy zostały podniesione na etapie postępowania przed Trybunałem.

– Ocena Trybunału

39

Jeżeli chodzi o zarzut szczegółowy dotyczący faktu, że Rzeczpospolita Polska, w odniesieniu do wydawania zezwolenia, o którym mowa w art. 1 pkt 3 dyrektywy 94/22, nie uregulowała przyznawania zarówno prawa użytkowania górniczego, jak i koncesji w postępowaniu przetargowym i zgodnie z zasadami gwarantującymi niedyskryminacyjny dostęp do zezwolenia, wystarczy wskazać, że ten zarzut szczegółowy figuruje w uzasadnionej opinii. W związku z tym jest on dopuszczalny w ramach niniejszej skargi.

40

Co się tyczy zarzutu szczegółowego, zgodnie z którym przyznanie w art. 12 Prawa geologicznego i górniczego pierwszeństwa posiadaczowi prawa do wykorzystania dokumentacji geologicznej jest niezgodne z omawianym wymogiem trybu przetargowego, to należy zauważyć, że nie był on ujęty w uzasadnionej opinii. Wynika stąd, że ten zarzut szczegółowy jest niedopuszczalny.

41

Jeżeli chodzi o zarzut szczegółowy związany z faktem, że art. 52 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje zorganizowanie przetargu jedynie w wypadku, gdy liczba przedsiębiorców spełniających warunki do udzielenia koncesji i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia, to również nie był on ujęty w uzasadnionej opinii. W konsekwencji ten zarzut szczegółowy jest niedopuszczalny.

42

Odnośnie do zarzutu szczegółowego dotyczącego zawartego w art. 53 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wymogu, zgodnie z którym oferta powinna być złożona w języku polskim, należy wskazać, że skoro Komisja od niego odstąpiła, to nie ma potrzeby orzekania w kwestii tego zarzutu szczegółowego.

W przedmiocie trzeciego zarzutu skargi

– Argumentacja stron

43

Jeżeli chodzi o trzeci zarzut skargi, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22, to Komisja twierdzi w szczególności, że przepisy polskie nie transponują prawidłowo wymogu publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej kryteriów oceny z art. 5 pkt 1. W skardze Komisja zarzuca również Rzeczypospolitej Polskiej, że zrównuje ona, z jednej strony, kryterium dotyczące technicznych i finansowych możliwości oferenta i kryterium dotyczące proponowanego zakresu i technologii prowadzenia prac geologicznych oraz, z drugiej strony, proponowaną wysokość wynagrodzenia za ustanowienie użytkowania górniczego. Ten ostatni zarzut szczegółowy Komisja cofnęła na rozprawie.

44

Rzeczpospolita Polska twierdzi, że te zarzuty szczegółowe są niedopuszczalne, ponieważ nie zostały podniesione w uzasadnionej opinii.

– Ocena Trybunału

45

Jeżeli chodzi o pierwszy zarzut szczegółowy, dotyczący nieprawidłowego transponowania przez uregulowanie polskie wymogu publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej kryteriów oceny wymienionych w art. 5 pkt 1 dyrektywy 94/22, to należy stwierdzić, że ten zarzut szczegółowy został przytoczony w uzasadnionej opinii. Tym samym jest on dopuszczalny.

46

Co do drugiego zarzutu szczegółowego, o którym mowa w pkt 43 niniejszego wyroku, to wobec cofnięcia go przez Komisję na rozprawie nie ma potrzeby rozpoznawania tego zarzutu szczegółowego.

Co do istoty

W przedmiocie pierwszego zarzutu skargi

47

Pierwszy zarzut skargi, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 94/22, dzieli się na dwie części.

W przedmiocie pierwszej części zarzutu pierwszego

– Argumentacja stron

48

W pierwszej części zarzutu pierwszego Komisja podnosi, że poprzez wprowadzenie w art. 18 ust. 1 pkt 2b Prawa geologicznego i górniczego wymogu, by wniosek o udzielenie koncesji określał numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej w Polsce, uregulowanie polskie stwarza – w zakresie dostępu do samej procedury uzyskania koncesji – dyskryminującą sytuację na niekorzyść podmiotów mających siedzibę w innych państwach członkowskich, które mogą złożyć wniosek o udzielenie koncesji wyłącznie wówczas, gdy posiadają przedsiębiorstwo zarejestrowane w Polsce.

49

Rzeczpospolita Polska odpiera ten zarzut, twierdząc, że obowiązek posiadania siedziby na etapie składania wniosku o udzielenie koncesji nie stanowi przeszkody w wykonywaniu zamierzonej działalności gospodarczej, ponieważ ten etap dotyczy kontroli przestrzegania przez podmiot wymogów formalnych i kończy się zazwyczaj udzieleniem koncesji.

– Ocena Trybunału

50

W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 94/22 państwa członkowskie zapewniają, że nie będzie dyskryminacji podmiotów w zakresie dostępu do działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów oraz jej wykonywania na obszarach przeznaczonych na taką działalność.

51

Artykuł 18 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który wymaga, by podmiot gospodarczy posiadający siedzibę w innym państwie członkowskim i zamierzający uzyskać koncesję na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów w Polsce posiadał siedzibę lub zakład na terytorium polskim, zanim koncesja zostanie mu w ogóle udzielona, sprawia, że dostęp do działalności gospodarczej staje się trudniejszy dla tego podmiotu niż dla podmiotu posiadającego główną siedzibę w Polsce. Przepis ten wymaga bowiem od podmiotu gospodarczego ubiegającego się o koncesję, by poniósł nakłady, które mogą być znaczne, mimo że nie jest pewny, iż koncesję uzyska.

52

Artykuł 18 ust. 1 pkt 2b Prawa geologicznego i górniczego jest zatem niezgodny z art. 2 ust. 2 dyrektywy 94/22.

53

Podnoszona przez Rzeczpospolitą Polską okoliczność, że udzielenie koncesji dotyczącej określonego obszaru jest uzależnione wyłącznie od spełnienia przez wnioskodawcę pewnych warunków formalnych i zazwyczaj jest następstwem nabycia przezeń prawa użytkowania górniczego na tym obszarze, nie może podważyć stwierdzenia poczynionego w punkcie poprzedzającym. Po pierwsze, nie można bowiem uznać za pewnik, że wnioskodawca we wszystkich wypadkach spełni warunki, którym podlega przyznanie koncesji, a po drugie samo państwo członkowskie przyznało, iż miała już miejsce sytuacja, w której odmówiono udzielenia koncesji.

54

W związku z tym część pierwsza zarzutu pierwszego jest zasadna.

W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego

– Argumentacja stron

55

W drugiej części zarzutu pierwszego Komisja podnosi, że wyłączny charakter prawa do nieodpłatnego wykorzystywania informacji geologicznych przez podmiot, który prowadził prace geologiczne na podstawie koncesji na badanie złóż węglowodorów, przewidziany w art. 47 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego, w powiązaniu z przewidzianym w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy wymogiem udowodnienia we wniosku o udzielenie koncesji, że wnioskodawcy przysługuje prawo do wykorzystywania dokumentacji geologicznej, jest sprzeczny z zasadą niedyskryminującego dostępu wszystkich zainteresowanych podmiotów do działalności polegającej na produkcji węglowodorów. Podmiot, który wcześniej uzyskał koncesję na badanie złóż węglowodorów, jest bowiem zdaniem Komisji uprzywilejowany w stosunku do innych podmiotów zainteresowanych uzyskaniem koncesji na produkcję.

56

Rzeczpospolita Polska podnosi w tej kwestii, że każdy zainteresowany podmiot ma równy i niedyskryminujący dostęp do ubiegania się o koncesje na prowadzenie prac w zakresie poszukiwania i badania węglowodorów. W konsekwencji każdy podmiot ma możliwość udokumentowania złoża kopaliny poprzez sporządzenie dokumentacji geologicznej, a tym samym ma możliwość uzyskania wyłącznego prawa do korzystania z informacji geologicznej.

57

Obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące prawa do informacji geologicznej, które przyznają prawo do korzystania z niej podmiotom, które same poniosły koszt jej uzyskania, znajduje zdaniem tego państwa członkowskiego oparcie w jednej z podstawowych zasad prawa polskiego i prawa Unii, tj. zasadzie poszanowania prawa własności i innych praw majątkowych.

58

Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej art. 47 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego dokonuje transpozycji art. 3 ust. 5 lit. b) dyrektywy 94/22, zgodnie z którym udzielenie zezwolenia podmiotowi posiadającemu inną formę zezwolenia, jeśli posiadanie tego ostatniego zezwolenia pociąga za sobą prawo do kolejnego, nie jest uważane za udzielenie zezwolenia w znaczeniu art. 3 ust. l wspomnianej dyrektywy.

– Ocena Trybunału

59

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego ustanowienie użytkowania górniczego, obejmującego poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie gazu ziemnego, ropy naftowej oraz jej naturalnych pochodnych, a także metanu węgla kamiennego poprzedza się, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 omawianej ustawy, przetargiem i następuje ono w drodze umowy za wynagrodzeniem, pod warunkiem uzyskania koncesji.

60

Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 81 opinii, art. 47 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego skutkują tym, że zainteresowany podmiot, który wygrał przetarg na ustanowienie prawa użytkowania górniczego obejmującego produkcję określonych węglowodorów, w okresie wyłączności wynoszącym pięć lat może uzyskać koncesję jedynie wtedy, gdy przedsiębiorca, który prowadził wcześniej prace geologiczne i w związku z tym posiada wyłączne prawo do wykorzystania dokumentacji geologicznej, zgodzi się mu ją udostępnić.

61

Okazje się więc, że sporny system, ze względu na uprzywilejowanie przez okres pięciu lat podmiotu, który już prowadził działalność w zakresie poszukiwania i badania, w każdym razie utrudnia, a nawet uniemożliwia uzyskanie zezwolenia na produkcję węglowodorów przez podmiot, który nie prowadził poszukiwań ani badań na danych złożach.

62

Tego wniosku nie może w żadnym wypadku podważyć argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym przewidziane w postępowaniu krajowym zezwolenie obejmuje zarówno koncesję na poszukiwanie, jak i koncesję na produkcję.

63

Ponadto, o ile państwa członkowskie mają swobodę w zakresie zapewnienia pewnej rekompensaty podmiotowi, który poniósł koszty w celu sporządzenia dokumentacji geologicznej w trakcie prac poszukiwawczych i badawczych, o tyle taka rekompensata nie może przybrać formy, jaką przyjęto w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, bez naruszenia reguły niedyskryminującego dostępu wszystkich do działalności w zakresie m.in. produkcji węglowodorów, wyrażonej w art. 2 ust. 2 dyrektywy 94/22.

64

Z powyższego wynika, że druga część zarzutu pierwszego jest zasadna.

65

W tym stanie pierwszy z zarzutów przytoczonych przez Komisję na poparcie skargi należy uwzględnić.

W przedmiocie drugiego zarzutu skargi

66

Drugi zarzut skargi, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22, składa się z dwóch części.

W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego

– Argumentacja stron

67

W pierwszej części zarzutu drugiego Komisja podnosi, że przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie gwarantują wszczęcia postępowania przetargowego odpowiadającego zasadom z art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22 w każdym wypadku ubiegania się o zezwolenie na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów.

68

Komisja nie kwestionuje decyzji Rzeczypospolitej Polskiej o powtórzeniu zezwolenia, o którym mowa w art. 1 pkt 3 dyrektywy 94/22 w taki sposób, że konieczne jest najpierw uzyskanie prawa użytkowania górniczego, a następnie koncesji. W takim jednak wypadku nabycie obu tych praw powinno nastąpić w trybie przewidzianym w art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22 i zgodnie z procedurami gwarantującymi niedyskryminujący dostęp do zezwolenia. Tymczasem w trybie przetargu ustanawiane jest jedynie prawo użytkowania górniczego, podczas gdy koncesja jest udzielana na podstawie procedury porównania akt.

69

Rzeczpospolita Polska przypomina, że w systemie wprowadzonym ustawą Prawo geologiczne i górnicze zezwoleniem w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy 94/22 jest łącznie użytkowanie górnicze i koncesja.

70

Państwo to twierdzi, że każdy podmiot może ubiegać się o ustanowienie prawa użytkowania górniczego, co otwiera mu drogę do uzyskania koncesji. Każda oferta w przetargu na użytkowanie górnicze jest oceniana na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów.

71

Okoliczność, że w praktyce do formalnej procedury administracyjnej dotyczącej udzielenia koncesji dopuszczany jest jeden podmiot, to jest podmiot, którego oferta uznana została za najlepszą i w konsekwencji wygrał on przetarg na użytkowanie górnicze, potwierdza zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej tezę, że o przyznaniu koncesji decyduje wynik przetargu na użytkowanie górnicze. Zatem cel dyrektywy 94/22 polegający na przyznaniu koncesji podmiotowi, który w przetargu złoży najlepszą ofertę, ocenianą na podstawie przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów, został w przekonaniu tego państwa członkowskiego osiągnięty przy pomocy krajowych środków prawnych rozpatrywanych jako całość.

– Ocena Trybunału

72

Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22 państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że zezwolenia udzielane będą według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogą składać wnioski stosownie do art. 3 ust. 2 lub 3.

73

Bezsporne jest, że zgodnie z procedurą krajową, taką jak ta przewidziana w Prawie geologicznym i górniczym, na zezwolenie na wykonywanie wyłącznego prawa do poszukiwań, badań lub produkcji węglowodorów na danym obszarze geograficznym w rozumieniu art. 1 ust. 3 dyrektywy 94/22 składają się łącznie użytkowanie górnicze i koncesja.

74

Okoliczność, że samo przyznanie użytkowania górniczego następuje w drodze przetargu, podczas gdy udzielenie koncesji zwycięzcy przetargu wymaga jedynie dopełnienia pewnych warunków formalnych, nie jest sama w sobie niezgodna z art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że taki system może gwarantować, „[że] zezwolenia udzielane [będą] według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogły składać wnioski” w rozumieniu tegoż art. 3 ust. 1. Dotyczyć to może w szczególności wypadków, w których – skoro wszystkie zainteresowane podmioty mogły składać wnioski o ustanowienie użytkowania górniczego w niedyskryminujących warunkach – udzielenie koncesji zwycięzcy przetargu na ustanowienie tego prawa byłoby uzależnione wyłącznie od spełnienia wymogów nieobejmujących oceny wniosków w rozumieniu art. 5 pkt 1 lit. d) dyrektywy 94/22.

75

Wobec powyższego pierwsza część zarzutu drugiego nie jest zasadna.

W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego

– Argumentacja stron

76

W drugiej części zarzutu drugiego Komisja podnosi, że ogłoszenie o konieczności przeprowadzenia przetargu jest publikowane wyłącznie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a nie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, czego wymaga art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22, do którego odsyła jej art. 3 ust. 1.

77

Rzeczpospolita Polska wskazuje, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów obwieszczenie o przetargu na ustanowienie użytkowania górniczego obejmującego poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie gazu ziemnego, ropy naftowej oraz jej naturalnych pochodnych jest publikowane również w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

– Ocena Trybunału

78

Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22, do którego odsyła art. 3 ust. 1, procedura, w której wszystkie zainteresowane podmioty powinny mieć możliwość złożenia wniosku o zezwolenie, jest wszczynana bądź z inicjatywy właściwych władz przez zaproszenie do składania ofert, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, bądź przez zaproszenie do składania ofert opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej po przedstawieniu oferty przez podmiot.

79

Poza sporem jest, że w odniesieniu do ustanowienia użytkowania górniczego ten wymóg publikacji jest w polskim porządku prawnym przestrzegany.

80

Okoliczność, że procedura udzielania koncesji nie podlega takiej publikacji, sama w sobie nie jest – z takich samych powodów, jak przedstawiono przy okazji badania pierwszej części zarzutu drugiego – sprzeczna z art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22, a tym samym również z art. 3 ust. 1.

81

Wynika stąd, że druga część zarzutu drugiego jest niezasadna, w związku z czym zarzut ten należy oddalić.

W przedmiocie zarzutu trzeciego

82

Zarzut trzeci, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22, dzieli się na trzy części.

W przedmiocie pierwszej części zarzutu trzeciego

– Argumentacja stron

83

W pierwszej części zarzutu trzeciego Komisja podnosi, że w zakresie, w jakim art. 17 Prawa geologicznego i górniczego przewiduje, że jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes państwa lub szczególnie ważny interes społeczny, związany zwłaszcza z ochroną środowiska, udzielenie koncesji może być uzależnione od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej koncesją, przepis ten jest sprzeczny z art. 5 pkt 1 lit. a) dyrektywy 94/22. Komisja podnosi ponadto, że uzależnienie udzielenia koncesji od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń nie znajduje oparcia w art. 6 ust. 2 tej dyrektywy, który to przepis nie dotyczy udzielenia lub odmowy udzielenia zezwolenia, lecz jedynie sytuacji na dzień udzielenia zezwolenia.

84

Rzeczpospolita Polska odpiera tezę Komisji i uważa, że art. 6 ust. 2 dyrektywy 94/22 uprawnia organ właściwy do udzielenia koncesji do tego, by udzielenie koncesji uzależnić od ustanowienia zabezpieczenia, jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes państwa, związany zwłaszcza z ochroną środowiska.

– Ocena Trybunału

85

Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. a) dyrektywy 94/22 koncesje są przyznawane na podstawie kryteriów dotyczących we wszystkich wypadkach technicznych i finansowych możliwości podmiotów.

86

Oczywiście prawdą jest, że zabezpieczenie w rozumieniu art. 17 Prawa geologicznego i górniczego, od ustanowienia którego może być uzależnione udzielenie koncesji, nie wchodzi w zakres art. 5 pkt 1 lit. a) dyrektywy 94/22.

87

Jednak z łącznego odczytania art. 5 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 94/22 wynika, że jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes państwa lub szczególnie ważny interes społeczny, związany zwłaszcza z ochroną środowiska, państwo członkowskie może – jak przewiduje art. 17 Prawa geologicznego i górniczego – uzależnić udzielenie koncesji od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej koncesją.

88

Wobec powyższego pierwsza część zarzutu trzeciego nie jest zasadna.

W przedmiocie drugiej części zarzutu trzeciego

– Argumentacja stron

89

W drugiej części zarzutu trzeciego Komisja podnosi, że wymóg publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkretnych kryteriów dotyczących elementów wymienionych w art. 5 pkt 1 dyrektywy 94/22 nie został w zadowalający sposób transponowany do polskiego porządku prawnego.

90

Rzeczpospolita Polska nie zgadza się z zarzutem, jakoby naruszyła obowiązek opublikowania i wyraźnego określenia wszystkich kryteriów oceny ofert zainteresowanych podmiotów. Jej zdaniem § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów wypełnia ten obowiązek.

– Ocena Trybunału

91

Zgodnie z art. 5 pkt 1 akapit piąty dyrektywy 94/22 państwa członkowskie podejmą niezbędne działania, aby zapewnić, że kryteria, na podstawie których są przyznawane koncesje, będą określone i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed rozpoczęciem okresu składania wniosków.

92

W tej kwestii należy wskazać, jak zauważyła Komisja i czemu Rzeczpospolita Polska nie zaprzeczyła, że § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów, na który państwo to się powołuje, wymienia jedynie rodzaje kryteriów, na podstawie których oferta zostaje uznana za najbardziej korzystną. Ponadto, o ile – jak wskazała Komisja – § 4 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia przewiduje publikację w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszeń o przetargach zawierających w szczególności kryteria oceny ofert, o tyle w praktyce okazuje się, że rząd polski ograniczył się do opublikowania w rzeczonym Dzienniku Urzędowym kategorii kryteriów oceny ofert, odsyłając co do precyzyjnych kryteriów do „szczegółowych warunków przetargu na nabycie prawa użytkowania górniczego na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na wybranych obszarach koncesyjnych”, o które należy się zwrócić do właściwego departamentu Ministerstwa Środowiska.

93

Z powyższych ustaleń wynika, że Rzeczpospolita Polska nie podjęła wszystkich środków niezbędnych w celu dostatecznej transpozycji art. 5 pkt 1 dyrektywy 94/22 do polskiego porządku prawnego.

94

W konsekwencji druga część zarzutu trzeciego jest zasadna.

W przedmiocie trzeciej części zarzutu trzeciego

– Argumentacja stron

95

W trzeciej części zarzutu trzeciego, dotyczącej podnoszonego naruszenia art. 5 pkt 2 dyrektywy 94/22, Komisja twierdzi, że uregulowanie polskie nie gwarantuje, że wszystkie warunki i wymagania dotyczące prowadzenia działalności objętej dyrektywą będą ustalone i udostępnione zainteresowanym podmiotom od dnia, od którego mogą być składane wnioski.

96

Rzeczpospolita Polska, kwestionując zarzut podniesiony przez Komisję, ogranicza się jednak do wskazania, że polskie uregulowania przewidują podanie wszelkich niezbędnych dla przedsiębiorców informacji, które są dostępne na danym etapie procedury, jedynie wyjątkowo zastrzegając możliwość doprecyzowania pewnych warunków w koncesji.

– Ocena Trybunału

97

Jak stanowi art. 5 pkt 2 dyrektywy 94/22, warunki i wymagania dotyczące prowadzenia i zakończenia działalności, które mają zastosowanie do każdego rodzaju zezwolenia stosownie do przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych obowiązujących w czasie przedkładania wniosków, zawarte w zezwoleniu czy też stanowiące jeden z warunków do zaakceptowania przed udzieleniem takiego zezwolenia, są ustalane i udostępniane zainteresowanym podmiotom w dowolnym czasie. W wypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy, mogą być dostępne tylko od dnia, od którego mogą być składane wnioski.

98

Tak więc, o ile Rzeczpospolita Polska kwestionuje zarzut szczegółowy stanowiący trzecią część zarzutu trzeciego podniesionego przez Komisję, o tyle nie odpiera ona argumentu, na którym zarzut ten się opiera, zgodnie z którym uregulowanie polskie nie gwarantuje, że wszystkie warunki i wymagania dotyczące prowadzenia działalności objętej dyrektywą 94/22 będą ustalone i udostępnione zainteresowanym podmiotom od dnia, od którego mogą być składane wnioski.

99

Rzeczone uregulowanie nie jest zatem zgodne z art. 5 pkt 2 dyrektywy 94/22.

100

W konsekwencji trzecia część zarzutu trzeciego jest zasadna.

101

W tym stanie rzeczy zarzut trzeci, podniesiony przez Komisję na poparcie skargi należy oddalić w jego części pierwszej, natomiast uwzględnić w częściach drugiej i trzeciej.

102

W konsekwencji należy stwierdzić po pierwsze, że poprzez niepodjęcie środków niezbędnych do zapewnienia, aby dostęp do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów był pozbawiony wszelkiej dyskryminacji zainteresowanych podmiotów oraz aby zezwolenia na prowadzenie owej działalności były udzielane według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogą składać wnioski według kryteriów, które zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed rozpoczęciem okresu składania wniosków, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 2 oraz art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22. Po drugie należy oddalić skargę w pozostałej części.

W przedmiocie kosztów

103

Zgodnie z art. 138 § 3 zdanie pierwsze regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. W niniejszej sprawie, ponieważ każda ze stron przegrała ją w zakresie jednego lub kilku zarzutów, każda z nich poniesie swoje własne koszty.

 

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

 

1)

Poprzez niepodjęcie środków niezbędnych do zapewnienia, aby dostęp do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów był pozbawiony wszelkiej dyskryminacji zainteresowanych podmiotów oraz aby zezwolenia na prowadzenie owej działalności udzielane były według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogą składać wnioski według kryteriów, które zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed rozpoczęciem okresu składania wniosków, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 2 oraz art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów.

 

2)

W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

 

3)

Komisja Europejska i Rzeczpospolita Polska ponoszą swoje własne koszty.

 

Podpisy


( *1 ) Język postępowania: polski.


Strony
Motywy wyroku
Sentencja

Strony

W sprawie C-569/10

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 3 grudnia 2010 r.,

Komisja Europejska , reprezentowana przez K. Herrmann oraz M. Owsiany-Hornung, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej , reprezentowanej przez M. Szpunara, M. Drwięckiego oraz B. Majczynę, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

TRYBUNAŁ (czwarta izba),

w składzie: L. Bay Larsen (sprawozdawca), prezes izby, J.C. Bonichot, C. Toader, A. Prechal i E. Jarašiūnas, sędziowie,

rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,

sekretarz: C. Strömholm, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 czerwca 2012 r.,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 20 listopada 2012 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Motywy wyroku

1. W swojej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez niepodjęcie środków niezbędnych do zapewnienia, aby dostęp do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów był pozbawiony wszelkiej dyskryminacji zainteresowanych podmiotów oraz aby zezwolenia na prowadzenie owej działalności udzielane były według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogą składać wnioski według kryteriów, które zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed rozpoczęciem okresu składania wniosków, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz.U. L 164, s. 3).

Ramy prawne

Prawo Unii

2. Artykuł 1 pkt 3 dyrektywy 94/22 definiuje „zezwolenie” jako „każdą ustawę, rozporządzenie, przepis administracyjny lub postanowienie wynikające z umowy lub akt urzędowy, na mocy którego właściwe władze państwa członkowskiego nadają podmiotowi wyłączne prawo do podjęcia, we własnym imieniu i na własne ryzyko, poszukiwań lub badań na rzecz produkcji węglowodorów na danym obszarze geograficznym. Zezwolenie może być udzielone na każdy rodzaj działalności oddzielnie lub dla kilku rodzajów działalności łącznie”.

3. Artykuł 2 tejże dyrektywy stanowi:

„1. Państwa członkowskie zachowują prawo do ustalania w obrębie ich terytorium obszarów, które mają być dostępne dla prowadzenia działań związanych z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów.

2. W każdym przypadku, gdy obszar jest udostępniany do prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie zapewnią, że nie ma dyskryminacji podmiotów odnośnie do wykonywania i dostępu do tej działalności.

Jednakże państwa członkowskie mogą odmówić ze względu na bezpieczeństwo krajowe zezwolenia na wykonywanie i dostęp do tej działalności każdemu podmiotowi, który jest skutecznie kontrolowany przez państwa trzecie lub obywateli państw trzecich”.

4. Artykuł 3 omawianej dyrektywy przewiduje:

„1. Państwa członkowskie przyjmą niezbędne środki, aby zapewnić, by zezwolenia udzielane były według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogły [mogą] składać wnioski zgodnie z ust. 2 lub 3.

2. Procedura ta jest wszczynana:

a) z inicjatywy właściwych władz przez zaproszenie do składania ofert, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich na przynajmniej 90 dni przed końcowym terminem składania ofert;

b) lub przez zaproszenie do składania ofert opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich po przedstawieniu oferty przez podmiot bez uszczerbku dla postanowień art. 2 ust. 1. Inne zainteresowane podmioty będą miały okres przynajmniej 90 dni po dacie publikacji na przedstawienie ofert.

Zawiadomienia określają rodzaj zezwolenia, geograficzny obszar lub obszary w części lub w całości, których dotyczyła lub może dotyczyć oferta, i proponowaną datę lub nieprzekraczalny termin przyznania zezwolenia.

Jeżeli preferowane są oferty podmiotów, które są pojedynczymi osobami fizycznymi lub prawnymi, jest to określone w zawiadomieniu.

[...]

5. Jako udzielenie zezwolenia w znaczeniu ust. 1 nie będą rozumiane:

[...]

b) udzielenie zezwolenia podmiotowi posiadającemu inną formę zezwolenia, jeśli posiadanie ostatniego zezwolenia pociąga za sobą prawo do kolejnego;

[...]”.

5. Artykuł 5 dyrektywy 94/22 stanowi:

„Państwa członkowskie podejmą niezbędne działania, aby zapewnić, że:

1) we wszystkich przypadkach koncesje są przyznawane na podstawie kryteriów dotyczących:

a) technicznych i finansowych możliwości podmiotów;

oraz

b) proponowanego systemu prowadzenia poszukiwań, badań i/lub włączenia do produkcji obszaru geograficznego, o którym mowa;

oraz w stosownych przypadkach:

c) jeżeli zezwolenie jest wystawione na sprzedaż, ceny, którą podmiot jest gotowy zapłacić, aby uzyskać zezwolenie;

d) jeżeli w wyniku oceny zgodnie z kryteriami a), b) i w stosownych przypadkach c), dwa wnioski lub więcej uzyskają jednakową ocenę, należy określić inne istotne, obiektywne i niedyskryminujące kryteria w celu dokonania ostatecznego wyboru między tymi wnioskami.

[...]

Kryteria są określone i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich przed rozpoczęciem okresu składania wniosków. Państwa członkowskie, które już opublikowały kryteria w swoich dziennikach urzędowych, mogą ograniczyć publikację w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich do odniesienia do publikacji w ich dziennikach urzędowych. Jednakże każda zmiana kryteriów będzie publikowana w całości w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich ;

2) warunki i wymagania dotyczące prowadzenia i zakończenia działalności, które mają zastosowanie do każdego rodzaju zezwolenia z racji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych obowiązujących w czasie przedkładania wniosków, zawarte w zezwoleniu czy też stanowiące jeden z warunków do zaakceptowania przed udzieleniem takiego zezwolenia, są ustalane i udostępniane zainteresowanym podmiotom w dowolnym czasie. W przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 lit. a), mogą być dostępne tylko od dnia, od którego mogą być składane wnioski;

[...]”.

6. Artykuł 6 ust. 1 i 2 omawianej dyrektywy stanowi:

„1. Państwa członkowskie zapewnią, że warunki i wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 2, i szczegółowe zobowiązania dotyczące wykorzystania konkretnego zezwolenia będą usprawiedliwione wyłącznie potrzebą właściwego prowadzenia działalności na obszarze, dla którego wymagane jest zezwolenie, przez zastosowanie ust. 2 lub opłatę finansowego wkładu lub wkład w węglowodorach.

2. Państwo członkowskie może, w zakresie wynikającym z bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska naturalnego, ochrony zasobów biologicznych i dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bezpieczeństwa urządzeń i instalacji oraz pracowników, planowej gospodarki zasobami węglowodorów (na przykład poziomu zubożenia złóż węglowodorów lub optymalizacji ich odzysku) lub potrzeby uzyskiwania dochodów z podatków, narzucać warunki i wymagania w związku z podjęciem działań wymienionych w art. 2 ust. 1”.

Prawo polskie

7. Dyrektywa 94/22 została transponowana do prawa polskiego ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, ze zmianami (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947, zwaną dalej „Prawem geologicznym i górniczym”) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie przetargu na nabycie prawa użytkowania górniczego (Dz.U. nr 135, poz. 1131, zwanym dalej „rozporządzeniem Rady Ministrów”).

8. Ustawa ta rozróżnia prawo użytkowania górniczego, ustanawiane przez Skarb Państwa jako właściciela złóż węglowodorów, oraz koncesję udzielaną przez ministra właściwego do spraw środowiska. Aby prowadzić poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów w Polsce, należy uzyskać zarówno prawo użytkowania górniczego, jak i koncesję.

9. Artykuł 9 Prawa geologicznego i górniczego stanowi, że w granicach określonych przez ustawy oraz przez umowę o ustanowieniu użytkowania górniczego użytkownik górniczy może, z wyłączeniem innych osób, poszukiwać oznaczonej kopaliny, rozpoznawać ją lub wydobywać. W tych samych granicach użytkownik górniczy może rozporządzać swym prawem.

10. Artykuł 10 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego stanowi, że ustanowienie użytkowania górniczego następuje w drodze umowy za wynagrodzeniem, pod warunkiem uzyskania koncesji.

11. Artykuł 11 ust. 2–4 Prawa geologicznego i górniczego ma następujące brzmienie:

„2. Z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 ustanowienie użytkowania górniczego, obejmującego poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie gazu ziemnego, ropy naftowej oraz jej naturalnych pochodnych, a także metanu węgla kamiennego poprzedza się przetargiem.

[...]

3. Organami właściwymi do przeprowadzenia przetargu na nabycie użytkowania górniczego są organy właściwe do udzielania koncesji.

4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zasady zamieszczania obwieszczeń o przetargu na nabycie użytkowania górniczego i dane, które powinny być zamieszczone w obwieszczeniu, wymagania, jakie powinien spełniać oferent oraz jakim powinna odpowiadać oferta, termin składania ofert oraz zakończenia przetargu, a także zasady i tryb organizowania i przeprowadzania przetargu; w tym powoływania i pracy komisji przetargowej”.

12. Artykuł 12 ust. 1 i 3 omawianej ustawy stanowi:

„1. Ten, kto rozpoznał i udokumentował złoże kopaliny, stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa, oraz sporządził dokumentację geologiczną z dokładnością wymaganą do uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny, może żądać ustanowienia na jego rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi.

[...]

3. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa z upływem dwóch lat od dnia pisemnego zawiadomienia o przyjęciu dokumentacji przez organ administracji geologicznej”.

13. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego koncesji wymaga: „1) poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, 2) wydobywanie kopalin ze złóż [...]”. Artykuł 15 ust. 2 w sprawach nieuregulowanych w omawianej ustawie zawiera odesłanie do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807).

14. Artykuł 17 Prawa geologicznego i górniczego stanowi:

„1. Jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes państwa lub szczególnie ważny interes społeczny, związany zwłaszcza z ochroną środowiska, udzielenie koncesji może być uzależnione od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej koncesją.

2. Formę i wielkość zabezpieczenia, o którym mowa w ust. 1, ustala się w koncesji w zależności od rodzaju prowadzonej działalności, przestrzeni objętej koncesją, czasu, na jaki koncesja została wydana, oraz stopnia szkodliwości zamierzonej działalności dla środowiska”.

15. Artykuł 18 ust. 1 pkt 2b Prawa geologicznego i górniczego przewiduje, że wniosek o udzielenie koncesji powinien określać numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej.

16. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 rzeczonej ustawy wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin powinien dodatkowo zawierać dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do wykorzystania dokumentacji geologicznej.

17. Artykuł 47 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego stanowi:

„Ten, kto poniósł koszt wykonania prac geologicznych prowadzonych na mocy decyzji wydanych na podstawie ustawy, ma wyłączne prawo do nieodpłatnego wykorzystywania uzyskanych w ich wyniku informacji geologicznych w celach badawczych, naukowych, jak również w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą. Prawo to wygasa z upływem pięciu lat od utraty mocy odpowiedniej decyzji, na podstawie której wykonano prace będące źródłem informacji, lub zezwalającej na wykonywanie innej działalności regulowanej ustawą albo przepisami odrębnymi. Jeżeli koncesja lub decyzja o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych nie stanowi inaczej, ten, komu przysługuje prawo wykorzystywania uzyskanych w ten sposób informacji geologicznych, może udostępnić je innym podmiotom”.

18. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów:

„1. Szczegółowe warunki przetargu zawierają w szczególności:

[...]

4) informacje o dokumentach, jakie ma dostarczyć oferent w celu potwierdzenia spełnienia wymaganych warunków, w tym wypis z rejestru przedsiębiorców, oraz oświadczenie, że oferent nie podlega wyłączeniu zgodnie z § 5 ust. 2;

5) obiektywne kryteria oceny ofert zapewniające spełnienie zasad uczciwej konkurencji i określenie ich znaczenia;

[...]

2. Organizator przetargu, od dnia jego ogłoszenia, udostępnia szczegółowe warunki przetargu na pisemny wniosek oferenta.

3. Oferent może zwrócić się do organizatora przetargu o wyjaśnienie szczegółowych warunków przetargu, jednakże nie później niż na 14 dni przed upływem terminu składania ofert.

4. Organizator przetargu przesyła niezwłocznie wszystkim oferentom treść wyjaśnienia, bez ujawniania źródła zapytania. Wyjaśnienie to jest wiążące dla wszystkich oferentów.

[...]

6. Organizator przetargu przedłuża termin składania ofert w celu umożliwienia oferentom uwzględnienia w przygotowanych ofertach otrzymanego wyjaśnienia albo zmiany szczegółowych warunków przetargu”.

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

19. W dniu 23 marca 2007 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wskazała, że Prawo geologiczne i górnicze nie jest zgodne z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22.

20. Pismem z dnia 23 maja 2007 r. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na wezwanie do usunięcia uchybienia, twierdząc zasadniczo, że prawidłowo wdrożyła dyrektywę do prawa krajowego.

21. W dniu 31 stycznia 2008 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnioną opinię, w której podtrzymała wszystkie zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia uchybienia.

22. W piśmie z dnia 20 marca 2008 r. Rzeczpospolita Polska, nie kwestionując zasadności zarzutów podniesionych w uzasadnionej opinii, wniosła o zakończenie postępowania w sprawie uchybienia, twierdząc, że prace legislacyjne nad nową ustawą Prawo geologiczne i górnicze pozwoliły na „usunięcie uchybienia” i „usunięcie budzących wątpliwości Komisji [...] przepisów”. Ponadto to państwo członkowskie poinformowało Komisję, że przedstawi jej harmonogram prac nad tym projektem ustawy do końca czerwca 2008 r.

23. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2010 r. Rzeczpospolita Polska poinformowała Komisję, że rzeczony projekt ustawy został skierowany do Sejmu w dniu 18 listopada 2008 r. oraz że Sejm nie był w stanie przyjąć go w roku 2009, lecz że nowa ustawa zostanie przekazana Komisji natychmiast po jej uchwaleniu.

24. W tych okolicznościach Komisja wniosła niniejszą skargę.

W przedmiocie skargi

W przedmiocie dopuszczalności

25. Rzeczpospolita Polska twierdzi, iż skarga o stwierdzenie uchybienia jest niedopuszczalna z tego powodu, że podniesione w niej zarzuty szczegółowe nie są tożsame z zarzutami szczegółowymi sformułowanymi w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.

26. Komisja odpowiada, że przedmiot sporu oraz zarzuty szczegółowe podniesione w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi są tożsame z tymi, które stanowią podstawę skargi. Przywoływane przez Rzeczpospolitą Polską fragmenty skargi nie zawierają w  przekonaniu Komisji nowych zarzutów szczegółowych, lecz jedynie bardziej szczegółową argumentację prawną na poparcie tych zarzutów, które Komisja podniosła już w uzasadnionej opinii.

27. Komisja dodaje, że w każdym razie, nawet przy założeniu, że skarga zawiera nowe zarzuty szczegółowe, tylko one mogłyby zostać uznane za niedopuszczalne, nie zaś wszystkie zarzuty szczegółowe zawarte w skardze.

28. Przed rozstrzygnięciem kwestii zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję. Przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 258 TFUE jest w związku z tym ograniczony ramami postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przewidzianego przez ten przepis. Dlatego skarga nie może być oparta na innych zarzutach aniżeli zarzuty przywołane w trakcie postępowania poprzedzającego jej wniesienie (zob. w szczególności wyroki: z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie C-152/98 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. I-3463, pkt 23; z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie C-340/10 Komisja przeciwko Cyprowi, pkt 21). W szczególności skarga powinna opierać się na tych samych podstawach i zarzutach co podniesione w uzasadnionej opinii (zob. w szczególności wyrok z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie C-50/09 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I-873, pkt 93), która powinna przedstawiać w sposób spójny i szczegółowy powody, dla których Komisja uznała, że zainteresowane państwo uchybiło jednemu ze zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa Unii (zob. w szczególności wyrok z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-274/07 Komisja przeciwko Litwie, Zb.Orz. s. I-7117, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).

29. Wymóg ten nie może jednak oznaczać, że musi istnieć idealna zbieżność pomiędzy przepisami krajowymi, o których mowa w uzasadnionej opinii, a przepisami wymienionymi w skardze (zob. wyroki: z dnia 10 września 1996 r. w sprawie C-11/95 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I-4115, pkt 74; z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-283/07 Komisja przeciwko Włochom, pkt 22).

30. Jednakże, jeżeli Komisja w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie zaznaczyła, że przedmiot tej skargi, tj. uchybienie zarzucane danemu państwu członkowskiemu, wykracza poza przepisy krajowe wskazane w ramach tego postępowania, to skarga – w części dotyczącej przepisów krajowych innych niż te, które zostały wyraźnie wskazane w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi – jest niedopuszczalna (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 lutego 1984 r. w sprawie 166/82 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 459, pkt 19– 22; z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie C-243/89 Komisja przeciwko Danii, Rec. s. I-3353, pkt 15–17). W takim bowiem wypadku okazuje się, że powody wskazujące na uchybienie, a tym samym jego podstawa, zostały rozszerzone bez umożliwienia w tym zakresie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję.

W przedmiocie pierwszego zarzutu skargi

– Argumentacja stron

31. Jeżeli chodzi o pierwszy zarzut skargi, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 94/22, to Komisja wskazuje na dyskryminację podmiotów w zakresie dostępu do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów oraz w zakresie jej wykonywania. W szczególności podnosi, że wyłączne prawo do nieodpłatnego wykorzystywania informacji geologicznych przez podmiot, który prowadził prace geologiczne na podstawie koncesji na badanie złóż węglowodorów, przewidziane w art. 47 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego, w powiązaniu z przewidzianym w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy wymogiem udowodnienia we wniosku o udzielenie koncesji, że wnioskodawcy przysługuje prawo do wykorzystywania dokumentacji geologicznej, jest sprzeczne z zasadą niedyskryminującego dostępu wszystkich zainteresowanych podmiotów do działalności polegającej na produkcji węglowodorów.

32. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że ten zarzut szczegółowy został podniesiony po raz pierwszy na etapie postępowania przed Trybunałem, a zatem jest niedopuszczalny.

– Ocena Trybunału

33. O ile prawdą jest, że w uzasadnionej opinii Komisja ograniczyła się do postawienia Rzeczypospolitej Polskiej, zasadniczo, zarzutu, że nie zapewniła ona niedyskryminującego dostępu do działalności w zakresie poszukiwania, badania i produkcji węglowodorów poprzez nałożenie na podmioty ubiegające się o koncesję obowiązku – przewidzianego w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego – przedstawienia dowodu istnienia prawa do wykorzystania dokumentacji geologicznej, o tyle należy wskazać, że konieczną przesłanką powstania tego obowiązku jest okoliczność, że zgodnie z art. 47 ust. 3 tej samej ustawy prawo do nieodpłatnego wykorzystywania takiej dokumentacji przysługuje podmiotowi, który prowadził prace geologiczne na podstawie koncesji na badanie złóż węglowodorów.

34. W tej sytuacji powołanie się w piśmie wszczynającym postępowanie na ten drugi przepis Prawa geologicznego i górniczego należy postrzegać jako rozwinięcie zarzutu szczegółowego podniesionego przez Komisję w uzasadnionej opinii.

35. W konsekwencji należy oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi.

W przedmiocie drugiego zarzutu skargi

– Argumentacja stron

36. W drugim zarzucie skargi, dotyczącym podnoszonego naruszenia art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22, Komisja w szczególności zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, że w odniesieniu do wydawania zezwolenia, o którym mowa w art. 1 pkt 3 tej dyrektywy, państwo to nie uregulowało przyznawania zarówno prawa użytkowania górniczego, jak i koncesji w postępowaniu przetargowym i zgodnie z zasadami gwarantującymi niedyskryminujący dostęp do zezwolenia. Ponadto przyznanie w art. 12 Prawa geologicznego i górniczego pierwszeństwa posiadaczowi prawa do wykorzystania dokumentacji geologicznej również jest jej zdaniem niezgodne z omawianym wymogiem trybu przetargowego. Dodatkowo Komisja wskazuje, że art. 52 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje zorganizowanie przetargu jedynie w sytuacji, gdy liczba przedsiębiorców spełniających warunki do udzielenia koncesji i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia.

37. Wreszcie Komisja w skardze podnosi także, że art. 53 ust. 4 rzeczonej ustawy wymaga również, aby oferta była złożona w języku polskim, co jest sprzeczne z zasadą, że należy umożliwić składanie wniosków o dopuszczenie do wykonywania działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów wszystkim zainteresowanym podmiotom. W replice Komisja odstąpiła jednak od tego zarzutu szczegółowego.

38. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że te zarzuty szczegółowe są niedopuszczalne, ponieważ po raz pierwszy zostały podniesione na etapie postępowania przed Trybunałem.

– Ocena Trybunału

39. Jeżeli chodzi o zarzut szczegółowy dotyczący faktu, że Rzeczpospolita Polska, w odniesieniu do wydawania zezwolenia, o którym mowa w art. 1 pkt 3 dyrektywy 94/22, nie uregulowała przyznawania zarówno prawa użytkowania górniczego, jak i koncesji w postępowaniu przetargowym i zgodnie z zasadami gwarantującymi niedyskryminacyjny dostęp do zezwolenia, wystarczy wskazać, że ten zarzut szczegółowy figuruje w uzasadnionej opinii. W związku z tym jest on dopuszczalny w ramach niniejszej skargi.

40. Co się tyczy zarzutu szczegółowego, zgodnie z którym przyznanie w art. 12 Prawa geologicznego i górniczego pierwszeństwa posiadaczowi prawa do wykorzystania dokumentacji geologicznej jest niezgodne z omawianym wymogiem trybu przetargowego, to należy zauważyć, że nie był on ujęty w uzasadnionej opinii. Wynika stąd, że ten zarzut szczegółowy jest niedopuszczalny.

41. Jeżeli chodzi o zarzut szczegółowy związany z faktem, że art. 52 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje zorganizowanie przetargu jedynie w wypadku, gdy liczba przedsiębiorców spełniających warunki do udzielenia koncesji i dających rękojmię prawidłowego wykonywania działalności objętej koncesją jest większa niż liczba koncesji przewidzianych do udzielenia, to również nie był on ujęty w uzasadnionej opinii. W konsekwencji ten zarzut szczegółowy jest niedopuszczalny.

42. Odnośnie do zarzutu szczegółowego dotyczącego zawartego w art. 53 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wymogu, zgodnie z którym oferta powinna być złożona w języku polskim, należy wskazać, że skoro Komisja od niego odstąpiła, to nie ma potrzeby orzekania w kwestii tego zarzutu szczegółowego.

W przedmiocie trzeciego zarzutu skargi

– Argumentacja stron

43. Jeżeli chodzi o trzeci zarzut skargi, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22, to Komisja twierdzi w szczególności, że przepisy polskie nie transponują prawidłowo wymogu publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej kryteriów oceny z art. 5 pkt 1. W skardze Komisja zarzuca również Rzeczypospolitej Polskiej, że zrównuje ona, z jednej strony, kryterium dotyczące technicznych i finansowych możliwości oferenta i kryterium dotyczące proponowanego zakresu i technologii prowadzenia prac geologicznych oraz, z drugiej strony, proponowaną wysokość wynagrodzenia za ustanowienie użytkowania górniczego. Ten ostatni zarzut szczegółowy Komisja cofnęła na rozprawie.

44. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że te zarzuty szczegółowe są niedopuszczalne, ponieważ nie zostały podniesione w uzasadnionej opinii.

– Ocena Trybunału

45. Jeżeli chodzi o pierwszy zarzut szczegółowy, dotyczący nieprawidłowego transponowania przez uregulowanie polskie wymogu publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej kryteriów oceny wymienionych w art. 5 pkt 1 dyrektywy 94/22, to należy stwierdzić, że ten zarzut szczegółowy został przytoczony w uzasadnionej opinii. Tym samym jest on dopuszczalny.

46. Co do drugiego zarzutu szczegółowego, o którym mowa w pkt 43 niniejszego wyroku, to wobec cofnięcia go przez Komisję na rozprawie nie ma potrzeby rozpoznawania tego zarzutu szczegółowego.

Co do istoty

W przedmiocie pierwszego zarzutu skargi

47. Pierwszy zarzut skargi, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 2 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 94/22, dzieli się na dwie części.

W przedmiocie pierwszej części zarzutu pierwszego

– Argumentacja stron

48. W pierwszej części zarzutu pierwszego Komisja podnosi, że poprzez wprowadzenie w art. 18 ust. 1 pkt 2b Prawa geologicznego i górniczego wymogu, by wniosek o udzielenie koncesji określał numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej w Polsce, uregulowanie polskie stwarza – w zakresie dostępu do samej procedury uzyskania koncesji – dyskryminującą sytuację na niekorzyść podmiotów mających siedzibę w innych państwach członkowskich, które mogą złożyć wniosek o udzielenie koncesji wyłącznie wówczas, gdy posiadają przedsiębiorstwo zarejestrowane w Polsce.

49. Rzeczpospolita Polska odpiera ten zarzut, twierdząc, że obowiązek posiadania siedziby na etapie składania wniosku o udzielenie koncesji nie stanowi przeszkody w wykonywaniu zamierzonej działalności gospodarczej, ponieważ ten etap dotyczy kontroli przestrzegania przez podmiot wymogów formalnych i kończy się zazwyczaj udzieleniem koncesji.

– Ocena Trybunału

50. W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 94/22 państwa członkowskie zapewniają, że nie będzie dyskryminacji podmiotów w zakresie dostępu do działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów oraz jej wykonywania na obszarach przeznaczonych na taką działalność.

51. Artykuł 18 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który wymaga, by podmiot gospodarczy posiadający siedzibę w innym państwie członkowskim i zamierzający uzyskać koncesję na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów w Polsce posiadał siedzibę lub zakład na terytorium polskim, zanim koncesja zostanie mu w ogóle udzielona, sprawia, że dostęp do działalności gospodarczej staje się trudniejszy dla tego podmiotu niż dla podmiotu posiadającego główną siedzibę w Polsce. Przepis ten wymaga bowiem od podmiotu gospodarczego ubiegającego się o koncesję, by poniósł nakłady, które mogą być znaczne, mimo że nie jest pewny, iż koncesję uzyska.

52. Artykuł 18 ust. 1 pkt 2b Prawa geologicznego i górniczego jest zatem niezgodny z art. 2 ust. 2 dyrektywy 94/22.

53. Podnoszona przez Rzeczpospolitą Polską okoliczność, że udzielenie koncesji dotyczącej określonego obszaru jest uzależnione wyłącznie od spełnienia przez wnioskodawcę pewnych warunków formalnych i zazwyczaj jest następstwem nabycia przezeń prawa użytkowania górniczego na tym obszarze, nie może podważyć stwierdzenia poczynionego w punkcie poprzedzającym. Po pierwsze, nie można bowiem uznać za pewnik, że wnioskodawca we wszystkich wypadkach spełni warunki, którym podlega przyznanie koncesji, a po drugie samo państwo członkowskie przyznało, iż miała już miejsce sytuacja, w której odmówiono udzielenia koncesji.

54. W związku z tym część pierwsza zarzutu pierwszego jest zasadna.

W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego

– Argumentacja stron

55. W drugiej części zarzutu pierwszego Komisja podnosi, że wyłączny charakter prawa do nieodpłatnego wykorzystywania informacji geologicznych p rzez podmiot, który prowadził prace geologiczne na podstawie koncesji na badanie złóż węglowodorów, przewidziany w art. 47 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego, w powiązaniu z przewidzianym w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy wymogiem udowodnienia we wniosku o udzielenie koncesji, że wnioskodawcy przysługuje prawo do wykorzystywania dokumentacji geologicznej, jest sprzeczny z zasadą niedyskryminującego dostępu wszystkich zainteresowanych podmiotów do działalności polegającej na produkcji węglowodorów. Podmiot, który wcześniej uzyskał koncesję na badanie złóż węglowodorów, jest bowiem zdaniem Komisji uprzywilejowany w stosunku do innych podmiotów zainteresowanych uzyskaniem koncesji na produkcję.

56. Rzeczpospolita Polska podnosi w tej kwestii, że każdy zainteresowany podmiot ma równy i niedyskryminujący dostęp do ubiegania się o koncesje na prowadzenie prac w zakresie poszukiwania i badania węglowodorów. W konsekwencji każdy podmiot ma możliwość udokumentowania złoża kopaliny poprzez sporządzenie dokumentacji geologicznej, a tym samym ma możliwość uzyskania wyłącznego prawa do korzystania z informacji geologicznej.

57. Obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące prawa do informacji geologicznej, które przyznają prawo do korzystania z niej podmiotom, które same poniosły koszt jej uzyskania, znajduje zdaniem tego państwa członkowskiego oparcie w jednej z podstawowych zasad prawa polskiego i prawa Unii, tj. zasadzie poszanowania prawa własności i innych praw majątkowych.

58. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej art. 47 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego dokonuje transpozycji art. 3 ust. 5 lit. b) dyrektywy 94/22, zgodnie z którym udzielenie zezwolenia podmiotowi posiadającemu inną formę zezwolenia, jeśli posiadanie tego ostatniego zezwolenia pociąga za sobą prawo do kolejnego, nie jest uważane za udzielenie zezwolenia w znaczeniu art. 3 ust. l wspomnianej dyrektywy.

– Ocena Trybunału

59. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego ustanowienie użytkowania górniczego, obejmującego poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie gazu ziemnego, ropy naftowej oraz jej naturalnych pochodnych, a także metanu węgla kamiennego poprzedza się, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 omawianej ustawy, przetargiem i następuje ono w drodze umowy za wynagrodzeniem, pod warunkiem uzyskania koncesji.

60. Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 81 opinii, art. 47 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego skutkują tym, że zainteresowany podmiot, który wygrał przetarg na ustanowienie prawa użytkowania górniczego obejmującego produkcję określonych węglowodorów, w okresie wyłączności wynoszącym pięć lat może uzyskać koncesję jedynie wtedy, gdy przedsiębiorca, który prowadził wcześniej prace geologiczne i w związku z tym posiada wyłączne prawo do wykorzystania dokumentacji geologicznej, zgodzi się mu ją udostępnić.

61. Okazje się więc, że sporny system, ze względu na uprzywilejowanie przez okres pięciu lat podmiotu, który już prowadził działalność w zakresie poszukiwania i badania, w każdym razie utrudnia, a nawet uniemożliwia uzyskanie zezwolenia na produkcję węglowodorów przez podmiot, który nie prowadził poszukiwań ani badań na danych złożach.

62. Tego wniosku nie może w żadnym wypadku podważyć argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym przewidziane w postępowaniu krajowym zezwolenie obejmuje zarówno koncesję na poszukiwanie, jak i koncesję na produkcję.

63. Ponadto, o ile państwa członkowskie mają swobodę w zakresie zapewnienia pewnej rekompensaty podmiotowi, który poniósł koszty w celu sporządzenia dokumentacji geologicznej w trakcie prac poszukiwawczych i badawczych, o tyle taka rekompensata nie może przybrać formy, jaką przyjęto w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, bez naruszenia reguły niedyskryminującego dostępu wszystkich do działalności w zakresie m.in. produkcji węglowodorów, wyrażonej w art. 2 ust. 2 dyrektywy 94/22.

64. Z powyższego wynika, że druga część zarzutu pierwszego jest zasadna.

65. W tym stanie pierwszy z zarzutów przytoczonych przez Komisję na poparcie skargi należy uwzględnić.

W przedmiocie drugiego zarzutu skargi

66. Drugi zarzut skargi, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22, składa się z dwóch części.

W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego

– Argumentacja stron

67. W pierwszej części zarzutu drugiego Komisja podnosi, że przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie gwarantują wszczęcia postępowania przetargowego odpowiadającego zasadom z art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22 w każdym wypadku ubiegania się o zezwolenie na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów.

68. Komisja nie kwestionuje decyzji Rzeczypospolitej Polskiej o powtórzeniu zezwolenia, o którym mowa w art. 1 pkt 3 dyrektywy 94/22 w taki sposób, że konieczne jest najpierw uzyskanie prawa użytkowania górniczego, a następnie koncesji. W takim jednak wypadku nabycie obu tych praw powinno nastąpić w trybie przewidzianym w art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22 i zgodnie z procedurami gwarantującymi niedyskryminujący dostęp do zezwolenia. Tymczasem w trybie przetargu ustanawiane jest jedynie prawo użytkowania górniczego, podczas gdy koncesja jest udzielana na podstawie procedury porównania akt.

69. Rzeczpospolita Polska przypomina, że w systemie wprowadzonym ustawą Prawo geologiczne i górnicze zezwoleniem w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy 94/22 jest łącznie użytkowanie górnicze i koncesja.

70. Państwo to twierdzi, że każdy podmiot może ubiegać się o ustanowienie prawa użytkowania górniczego, co otwiera mu drogę do uzyskania koncesji. Każda oferta w przetargu na użytkowanie górnicze jest oceniana na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów.

71. Okoliczność, że w praktyce do formalnej procedury administracyjnej dotyczącej udzielenia koncesji dopuszczany jest jeden podmiot, to jest podmiot, którego oferta uznana została za najlepszą i w konsekwencji wygrał on przetarg na użytkowanie górnicze, potwierdza zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej tezę, że o przyznaniu koncesji decyduje wynik przetargu na użytkowanie górnicze. Zatem cel dyrektywy 94/22 polegający na przyznaniu koncesji podmiotowi, który w przetargu złoży najlepszą ofertę, ocenianą na podstawie przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów, został w przekonaniu tego państwa członkowskiego osiągnięty przy pomocy krajowych środków prawnych rozpatrywanych jako całość.

– Ocena Trybunału

72. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22 państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że zezwolenia udzielane będą według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogą składać wnioski stosownie do art. 3 ust. 2 lub 3.

73. Bezsporne jest, że zgodnie z procedurą krajową, taką jak ta przewidziana w Prawie geologicznym i górniczym, na zezwolenie na wykonywanie wyłącznego prawa do poszukiwań, badań lub produkcji węglowodorów na danym obszarze geograficznym w rozumieniu art. 1 ust. 3 dyrektywy 94/22 składają się łącznie użytkowanie górnicze i koncesja.

74. Okoliczność, że samo przyznanie użytkowania górniczego następuje w drodze przetargu, podczas gdy udzielenie koncesji zwycięzcy przetargu wymaga jedynie dopełnienia pewnych warunków formalnych, nie jest sama w sobie niezgodna z art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że taki system może gwarantować, „[że] zezwolenia udzielane [będą] według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogły składać wnioski” w rozumieniu tegoż art. 3 ust. 1. Dotyczyć to może w szczególności wypadków, w których – skoro wszystkie zainteresowane podmioty mogły składać wnioski o ustanowienie użytkowania górniczego w niedyskryminujących warunkach – udzielenie koncesji zwycięzcy przetargu na ustanowienie tego prawa byłoby uzależnione wyłącznie od spełnienia wymogów nieobejmujących oceny wniosków w rozumieniu art. 5 pkt 1 lit. d) dyrektywy 94/22.

75. Wobec powyższego pierwsza część zarzutu drugiego nie jest zasadna.

W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego

– Argumentacja stron

76. W drugiej części zarzutu drugiego Komisja podnosi, że ogłoszenie o konieczności przeprowadzenia przetargu jest publikowane wyłącznie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej , a nie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej , czego wymaga art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22, do którego odsyła jej art. 3 ust. 1.

77. Rzeczpospolita Polska wskazuje, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów obwieszczenie o przetargu na ustanowienie użytkowania górniczego obejmującego poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie gazu ziemnego, ropy naftowej oraz jej naturalnych pochodnych jest publikowane również w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej .

– Ocena Trybunału

78. Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22, do którego odsyła art. 3 ust. 1, procedura, w której wszystkie zainteresowane podmioty powinny mieć możliwość złożenia wniosku o zezwolenie, jest wszczynana bądź z inicjatywy właściwych władz przez zaproszenie do składania ofert, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej , bądź przez zaproszenie do składania ofert opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej po przedstawieniu oferty przez podmiot.

79. Poza sporem jest, że w odniesieniu do ustanowienia użytkowania górniczego ten wymóg publikacji jest w polskim porządku prawnym przestrzegany.

80. Okoliczność, że procedura udzielania koncesji nie podlega takiej publikacji, sama w sobie nie jest – z takich samych powodów, jak przedstawiono przy okazji badania pierwszej części zarzutu drugiego – sprzeczna z art. 3 ust. 2 dyrektywy 94/22, a tym samym również z art. 3 ust. 1.

81. Wynika stąd, że druga część zarzutu drugiego jest niezasadna, w związku z czym zarzut ten należy oddalić.

W przedmiocie zarzutu trzeciego

82. Zarzut trzeci, dotyczący podnoszonego naruszenia art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22, dzieli się na trzy części.

W przedmiocie pierwszej części zarzutu trzeciego

– Argumentacja stron

83. W pierwszej części zarzutu trzeciego Komisja podnosi, że w zakresie, w jakim art. 17 Prawa geologicznego i górniczego przewiduje, że jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes państwa lub szczególnie ważny interes społeczny, związany zwłaszcza z ochroną środowiska, udzielenie koncesji może być uzależnione od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej koncesją, przepis ten jest sprzeczny z art. 5 pkt 1 lit. a) dyrektywy 94/22. Komisja podnosi ponadto, że uzależnienie udzielenia koncesji od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń nie znajduje oparcia w art. 6 ust. 2 tej dyrektywy, który to przepis nie dotyczy udzielenia lub odmowy udzielenia zezwolenia, lecz jedynie sytuacji na dzień udzielenia zezwolenia.

84. Rzeczpospolita Polska odpiera tezę Komisji i uważa, że art. 6 ust. 2 dyrektywy 94/22 uprawnia organ właściwy do udzielenia koncesji do tego, by udzielenie koncesji uzależnić od ustanowienia zabezpieczenia, jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes państwa, związany zwłaszcza z ochroną środowiska.

– Ocena Trybunału

85. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. a) dyrektywy 94/22 koncesje są przyznawane na podstawie kryteriów dotyczących we wszystkich wypadkach technicznych i finansowych możliwości podmiotów.

86. Oczywiście prawdą jest, że zabezpieczenie w rozumieniu art. 17 Prawa geologicznego i górniczego, od ustanowienia którego może być uzależnione udzielenie koncesji, nie wchodzi w zakres art. 5 pkt 1 lit. a) dyrektywy 94/22.

87. Jednak z łącznego odczytania art. 5 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 94/22 wynika, że jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes państwa lub szczególnie ważny interes społeczny, związany zwłaszcza z ochroną środowiska, państwo członkowskie może – jak przewiduje art. 17 Prawa geologicznego i górniczego – uzależnić udzielenie koncesji od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej koncesją.

88. Wobec powyższego pierwsza część zarzutu trzeciego nie jest zasadna.

W przedmiocie drugiej części zarzutu trzeciego

– Argumentacja stron

89. W drugiej części zarzutu trzeciego Komisja podnosi, że wymóg publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkretnych kryteriów dotyczących elementów wymienionych w art. 5 pkt 1 dyrektywy 94/22 nie został w zadowalający sposób transponowany do polskiego porządku prawnego.

90. Rzeczpospolita Polska nie zgadza się z zarzutem, jakoby naruszyła obowiązek opublikowania i wyraźnego określenia wszystkich kryteriów oceny ofert zainteresowanych podmiotów. Jej zdaniem § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów wypełnia ten obowiązek.

– Ocena Trybunału

91. Zgodnie z art. 5 pkt 1 akapit piąty dyrektywy 94/22 państwa członkowskie podejmą niezbędne działania, aby zapewnić, że kryteria, na podstawie których są przyznawane koncesje, będą określone i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed rozpoczęciem okresu składania wniosków.

92. W tej kwestii należy wskazać, jak zauważyła Komisja i czemu Rzeczpospolita Polska nie zaprzeczyła, że § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów, na który państwo to się powołuje, wymienia jedynie rodzaje kryteriów, na podstawie których oferta zostaje uznana za najbardziej korzystną. Ponadto, o ile – jak wskazała Komisja – § 4 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia przewiduje publikację w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ogłoszeń o przetargach zawierających w szczególności kryteria oceny ofert, o tyle w praktyce okazuje się, że rząd polski ograniczył się do opublikowania w rzeczonym Dzienniku Urzędowym kategorii kryteriów oceny ofert, odsyłając co do precyzyjnych kryteriów do „szczegółowych warunków przetargu na nabycie prawa użytkowania górniczego na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego na wybranych obszarach koncesyjnych”, o które należy się zwrócić do właściwego departamentu Ministerstwa Środowiska.

93. Z powyższych ustaleń wynika, że Rzeczpospolita Polska nie podjęła wszystkich środków niezbędnych w celu dostatecznej transpozycji art. 5 pkt 1 dyrektywy 94/22 do polskiego porządku prawnego.

94. W konsekwencji druga część zarzutu trzeciego jest zasadna.

W przedmiocie trzeciej części zarzutu trzeciego

– Argumentacja stron

95. W trzeciej części zarzutu trzeciego, dotyczącej podnoszonego naruszenia art. 5 pkt 2 dyrektywy 94/22, Komisja twierdzi, że uregulowanie polskie nie gwarantuje, że wszystkie warunki i wymagania dotyczące prowadzenia działalności objętej dyrektywą będą ustalone i udostępnione zainteresowanym podmiotom od dnia, od którego mogą być składane wnioski.

96. Rzeczpospolita Polska, kwestionując zarzut podniesiony przez Komisję, ogranicza się jednak do wskazania, że polskie uregulowania przewidują podanie wszelkich niezbędnych dla przedsiębiorców informacji, które są dostępne na danym etapie procedury, jedynie wyjątkowo zastrzegając możliwość doprecyzowania pewnych warunków w koncesji.

– Ocena Trybunału

97. Jak stanowi art. 5 pkt 2 dyrektywy 94/22, warunki i wymagania dotyczące prowadzenia i zakończenia działalności, które mają zastosowanie do każdego rodzaju zezwolenia stosownie do przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych obowiązujących w czasie przedkładania wniosków, zawarte w zezwoleniu czy też stanowiące jeden z warunków do zaakceptowania przed udzieleniem takiego zezwolenia, są ustalane i udostępniane zainteresowanym podmiotom w dowolnym czasie. W wypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy, mogą być dostępne tylko od dnia, od którego mogą być składane wnioski.

98. Tak więc, o ile Rzeczpospolita Polska kwestionuje zarzut szczegółowy stanowiący trzecią część zarzutu trzeciego podniesionego przez Komisję, o tyle nie odpiera ona argumentu, na którym zarzut ten się opiera, zgodnie z którym uregulowanie polskie nie gwarantuje, że wszystkie warunki i wymagania dotyczące prowadzenia działalności objętej dyrektywą 94/22 będą ustalone i udostępnione zainteresowanym podmiotom od dnia, od którego mogą być składane wnioski.

99. Rzeczone uregulowanie nie jest zatem zgodne z art. 5 pkt 2 dyrektywy 94/22.

100. W konsekwencji trzecia część zarzutu trzeciego jest zasadna.

101. W tym stanie rzeczy zarzut trzeci, podniesiony przez Komisję na poparcie skargi należy oddalić w jego części pierwszej, natomiast uwzględnić w częściach drugiej i trzeciej.

102. W konsekwencji należy stwierdzić po pierwsze, że poprzez niepodjęcie środków niezbędnych do zapewnienia, aby dostęp do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów był pozbawiony wszelkiej dyskryminacji zainteresowanych podmiotów oraz aby zezwolenia na prowadzenie owej działalności były udzielane według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogą składać wnioski według kryteriów, które zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed rozpoczęciem okresu składania wniosków, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 2 oraz art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22. Po drugie należy oddalić skargę w pozostałej części.

W przedmiocie kosztów

103. Zgodnie z art. 138 § 3 zdanie pierwsze regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. W niniejszej sprawie, ponieważ każda ze stron przegrała ją w zakresie jednego lub kilku zarzutów, każda z nich poniesie swoje własne koszty.

Sentencja

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1) Poprzez niepodjęcie środków niezbędnych do zapewnienia, aby dostęp do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów był pozbawiony wszelkiej dyskryminacji zainteresowanych podmiotów oraz aby zezwolenia na prowadzenie owej działalności udzielane były według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogą składać wnioski według kryteriów, które zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed rozpoczęciem okresu składania wniosków, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2 ust. 2 oraz art. 5 pkt 1 i 2 dyrektywy 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów.

2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

3) Komisja Europejska i Rzeczpospolita Polska ponoszą swoje własne koszty.