21

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 lutego 2009 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę

22

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 czerwca 2009 r. Land Hessen wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.

23

Postanowieniem prezesa trzeciej izby Sadu z dnia 22 września 2009 r. uwzględniono wniosek Land Hessen o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.

24

W dniu 3 grudnia 2009 r. Land Hessen złożył swoje uwagi interwenienta. Skarżąca przedstawiła swoje uwagi odnośnie do tego pisma w dniu 22 stycznia 2010 r., a Komisja w dniu 21 stycznia 2010 r., dochowując wyznaczonego terminu.

25

Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do pierwszej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.

26

Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania zadał stronom pytania na piśmie oraz zwrócił się o przedstawienie dokumentów. Strony zastosowały się do tych żądań w wyznaczonym terminie.

27

Strony przedstawiły swoje stanowiska i udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r.

28

Strona skarżąca wnosi do Sądu o:

29

Komisja wnosi do Sądu o:

30

Interwenient wnosi do Sądu o:

[…]

64

Należy przypomnieć, że jak w szczególności wynika z motywów 12, 46 i z motywu 59 lit. a) zaskarżonej decyzji, Komisja, uznawszy, że w grudniu 2006 r. przyznano dotacje inwestycyjne, stwierdziła, iż stanowią one środek indywidualny przyjęty na podstawie systemu nr 642/2002. Komisja wywiodła z tego w z zaskarżonej decyzji, że dotacje inwestycyjne stanowiły pomoc istniejącą w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999.

65

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem od chwili zatwierdzenia ogólnego systemu pomocy indywidualne środki wykonawcze nie muszą być zgłaszane Komisji, chyba że wyraziła ona zastrzeżenia w tym względzie w decyzji w sprawie zatwierdzenia tego systemu. Skoro indywidualne przypadki przyznania pomocy stanowią po prostu środki mające na celu wykonanie ogólnego systemu pomocy, czynniki, które Komisja musiałaby wziąć pod uwagę w celu dokonania ich oceny, byłyby takie same jak czynniki, które zastosowała ona przy badaniu ogólnego systemu. W związku z tym nie jest konieczne, by indywidualna pomoc była poddawana badaniu Komisji (wyrok z dnia 5 października 1994 r., Włochy/Komisja, C‑47/91, Rec, EU:C:1994:358, pkt 21; wyrok z dnia 24 września 2008 r., Kahla/Thüringen Porzellan/Komisja, T‑20/03, Zb.Orz., EU:T:2008:395, pkt 92).

66

Sąd Unii również stwierdził, że Komisja, w sytuacji gdy ma do czynienia z pomocą indywidualną, w odniesieniu do której utrzymuje się, że została przyznana na podstawie uprzednio zatwierdzonego systemu, nie może jej od razu badać pod kątem traktatu. Przed wszczęciem każdego postępowania musi ona najpierw ograniczyć się do sprawdzenia, czy pomoc jest objęta ogólnym systemem i czy spełnia warunki ustalone w decyzji w sprawie zatwierdzenia tego systemu. Gdyby Komisja nie postępowała w ten sposób, mogłaby w trakcie badania każdej pomocy indywidualnej zmieniać swoją decyzję w sprawie zatwierdzenia systemu pomocy, która to decyzja zakłada już uprzednie przeprowadzenie badania pod kątem art. 87 traktatu. Zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa byłyby zatem zagrożone tak w odniesieniu do państw członkowskich, jak i podmiotów gospodarczych, ze względu na to, że ściśle zgodna z decyzją zatwierdzającą system pomocy pomoc indywidualna mogłaby w każdym momencie zostać zakwestionowana przez Komisję (ww. w pkt 65 wyrok Włochy/Komisja, EU:C:1994:358, pkt 24; wyrok z dnia 10 maja 2005 r., Włochy/Komisja, C‑400/99, Zb.Orz., EU:C:2005:275, pkt 57).

67

Jeśli w następstwie ograniczonego w ten sposób badania Komisja stwierdzi zgodność pomocy indywidualnej z jej decyzją zatwierdzającą system pomocy, należy uznać ją za pomoc dozwoloną, a zatem za pomoc istniejącą. Odwrotnie, w przypadku gdy Komisja stwierdzi, że pomoc indywidualna nie jest objęta jej decyzją zatwierdzającą system pomocy, pomoc należy uznać za nową pomoc (ww. w pkt 65 wyrok Włochy/Komisja, EU:C:1994:358, pkt 25, 26; ww. w pkt 66 wyrok Włochy/Komisja, C 400/99, EU:C:2005:275, pkt 57).

68

W niniejszej sprawie Komisja ma do czynienia z nową pomocą, czyli sporną subwencją inwestycyjną, w odniesieniu do której władze niemieckie utrzymywały, że została przyznana na podstawie systemu N 642/2002 zatwierdzonego przez Komisję. Na podstawie wskazanych zasad Komisja powinna była zatem zbadać, czy środek ten był objęty analizowanym systemem i – w razie odpowiedzi twierdzącej – czy spełniał on wymogi określone w decyzji zatwierdzającą ten system pomocy. Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że tak było (motyw 44–46 zaskarżonej decyzji).

69

Ponieważ Komisja w niniejszej sprawie dokonała, zgodnie z zasadami, o których mowa w pkt 66 i 67 powyżej, kontroli polegającej na zbadaniu zgodności zgłoszonej pomocy z systemem N 642/2002, czyli słusznie uwzględniła datę przyznania tej pomocy. Zważywszy bowiem na fakt, że na podstawie orzecznictwa przedstawionego w pkt 65 powyżej pomoc ta nie podlegała obowiązkowi zgłoszenia i że Komisja co do zasady nie miała obowiązku badania jej (inaczej niż w następstwie skargi do Komisji skarżącej i następnie zgłoszenia tej pomocy przez Republikę Federalną Niemiec), badanie od razu tej pomocy pod kątem systemu prawnego podlegającego stosowaniu w dacie przyjęcia zaskarżonej decyzji stanowiłoby naruszenie zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, ponieważ istniałoby ryzyko zakwestionowania przez Komisję tej pomocy, która była zgodna z decyzją zatwierdzającą system pomocy N 642/2002, w zależności od stanu prawnego podlegającego zastosowaniu w dacie jej decyzji.

70

Nie można przyjąć argumentu skarżącej, zgodnie z którym w wypadku uznania momentu przyznania pomocy jako momentu określającego obowiązujący stan prawny państwa członkowskie mogłyby w drodze zgłoszenia pomocy dla celów „bezpieczeństwa prawnego” określać zasadniczo przepisy podlegające zastosowaniu pod względem ratione temporis. To bowiem nie zgłoszenie pomocy przesądza o przepisach prawnych podlegających zastosowaniu pod względem ratione temporis, lecz charakter środka jako pomocy istniejącej, zasadniczo niepodlegającej obowiązkowi zgłoszenia, albo jako nowej pomocy – podlegającej obowiązkowi zgłoszenia i zakazowi wykonania na podstawie art. 88 ust. 3 WE. Zgłoszenie stanowi jedynie instrument o charakterze proceduralnym, mający umożliwić Komisji zapewnienie kontroli danej pomocy, i jest pozbawiony skutku o charakterze prawotwórczym (zob. podobnie wyrok z dnia 11 grudnia 2008 r., w sprawie Komisja/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, Zb.Orz., EU:C:2008:709, pkt 52).

71

Należy wreszcie zauważyć, że powołany przez skarżącą w pkt 70 powyżej wyrok Komisja/Freistaat Sachsen (EU:C:2008:709) nie wzmacnia jej tezy dotyczącej ustalenia okresu, który Komisja powinna przyjąć dla celów zbadania dotacji inwestycyjnych. W sprawie, w której został wydany ten wyrok, Komisja musiała bowiem zbadać propozycję nowej pomocy zgłoszonej przez Republikę Federalną Niemiec, podczas gdy w niniejszej sprawie chodziło o zbadanie pomocy, w odniesieniu do której utrzymywano, że stanowiła pomoc istniejącą.

72

Okazuje się zatem, że kontrola, jaką Komisja miała przeprowadzić w ramach sprawy zakończonej ww. w pkt 70 wyrokiem Komisja/Freistaat Sachsen (EU:C:2008:709), była odmienna od kontroli, której miała ona dokonać w niniejszej sprawie, ponieważ środki analizowane w tych dwóch sprawach miały różny charakter. W konsekwencji twierdzenie Trybunału zawarte w ww. w pkt 70 wyroku Komisja/Freistaat Sachsen, EU:C:2008:709, pkt 50, jest bez znaczenia w nininiejszej sprawie.

73

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja właściwie umiejscowiła swoją ocenę w dacie przyznania dotacji inwestycyjnych oraz że – odnośnie do tej problematyki – nie towarzyszyły jej poważne trudności.

[…]

149

Należy zbadać, czy Komisja mogła pod koniec wstępnego etapu badania i bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE, zaakceptować zastosowanie przez władze niemieckie współczynnika ryczałtowego 0,5% kwoty gwarantowanej dla celów określenia elementu pomocy spornych gwarancji. To zaakceptowanie wskazanego współczynnika miało pierwszorzędne znaczenie w ramach struktury zaskarżonej decyzji, ponieważ to na podstawie tego współczynnika zakwalifikowano sporne gwarancje jako pomoc de minimis.

150

Odnośnie do charakteru kontroli dokonywanej przez Sąd należy przypomnieć, że po pierwsze, sąd Unii powinien dokonać pełnej kontroli tego, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 87 ust. 1 WE, biorąc pod uwagę zarówno okoliczności zawisłego przed nim sporu, jak i techniczny lub złożony charakter ocen przeprowadzonych przez Komisję (zob. pkt 47 powyżej), i po drugie, że dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem dotycząca istnienia poważnych trudności ze swej natury wykracza poza analizę pod kątem oczywistego błędu w ocenie (zob. pkt 49 powyżej).

151

Należy także stwierdzić, że przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama sobie wyznacza granice przysługującego jej uznania i nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim przypadku, na sankcje z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, chyba że zostaną podane względy uzasadniające w świetle tych zasad odstąpienie od własnych norm (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in./Komisja, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Zb.Orz., EU:C:2005:408, pkt 211; z dnia 11 września 2008 r., Niemcy i in./Kronofrance, C‑75/05 P i C‑80/05 P, Zb.Orz., EU:C:2008:482, pkt 60).

152

W szczególnej dziedzinie pomocy państwa sąd Unii miał już okazję podkreślić, że Komisja może uchwalić wytyczne w ramach wykonywania przysługującego jej uznania oraz że w zakresie, w jakim nie odbiegają one od norm traktatu, wskazówki w nich zawarte obowiązują instytucję (zob. wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r., Niderlandy/Komisja, C‑382/99, Rec, EU:C:2002:363, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).

153

W niniejszej sprawie z akt postępowania wynika, że dwie sporne gwarancje zostały udzielone na podstawie wytycznych Land Hessen dotyczących przyznawania gwarancji w sektorze przemysłowym. Wytyczne te wyraźnie przewidują, że element pomocy w przypadku gwarancji przyznawanych przez Land Hessen na rzecz zagrożonych przedsiębiorstw wynosi 0,5% gwarantowanej kwoty oraz że w konsekwencji gwarancje przyznane na rzecz takich przedsiębiorstw i dotyczące kwoty maksymalnie do 20000000 EUR stanowią pomoc de minimis wchodzącą w zakres rozporządzenia nr 69/2001.

154

Bezsprzeczne jest, że sporne gwarancje nie podlegają systemowi pomocy dozwolonej przez Komisję, ponieważ w dacie ich przyznania (grudzień 2006 r.), ww. wytyczne Land Hessen nie zostały zgłoszone do Komisji i wobec tego nie były przedmiotem jej decyzji w sprawie zgody.

155

Ponieważ sporne gwarancje nie podlegają systemowi dozwolonej pomocy, nie mogą podlegać badaniu pod kątem art. 87 ust. 1 CE (zob. podobnie ww. w pkt 65 wyrok Kahla/Thüringen Porzellan/Komisja, EU:T:2008:395, pkt 93, 94 i przytoczone tam orzecznictwo).

[…]

157

Z uwagi na okoliczność, że gwarancje publiczne stanowią rodzaj pomocy przyznawanej w formie innej niż dotacja, i na podstawie art. 2 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 69/2001 należy obliczyć element pomocy, jaki zawierają te gwarancje. To kwota odpowiadająca temu elementowi pomocy będzie determinowała, czy gwarancje te wchodzą w zakres zastosowania zasady de minimis obowiązującej w chwili ich przyznania. Rozporządzenie nr 69/2001 nie dostarcza szczegółów, jeśli chodzi o sposoby obliczania tego elementu pomocy.

158

Niemniej jednak Komisja uściśla swoją praktykę dotyczącą obliczania elementu pomocy w ramach gwarancji w swoim obwieszczeniu w sprawie zastosowania art. 87 i 88 traktatu WE do pomocy państwowej w formie gwarancji (Dz.U. 2000, C 71, s. 14, zwanym dalej „komunikatem z 2000 r. w sprawie gwarancji”).

[…]

167

Zgodnie z zasadami wymienionymi w pkt 151 i 152 powyżej komunikat z 2000 r. w sprawie gwarancji stanowił część ram prawnych, w świetle których Komisja powinna badać sporne w niniejszej sprawie gwarancje. Obowiązuje to tym bardziej, że Komisja w pkt 1.4 tego komunikatu podkreśla, iż jego celem jest dostarczenie państwom członkowskim bardziej szczegółowych wyjaśnień na temat zasad, w oparciu o które Komisja zamierza interpretować art. 87 WE i 88 WE oraz ich zastosowania do gwarancji państwowych celem zapewnienia przewidywalności swoich decyzji oraz równego traktowania podmiotów.

168

Tymczasem należy zauważyć – jak wynika z motywów 14 i 47 zaskarżonej decyzji oraz z wyjaśnień Komisji przedstawionych na rozprawie – że instytucja ta w niniejszej sprawie nie zastosowała komunikatu z 2000 r. w sprawie gwarancji. Komisja na rozprawie utrzymywała bowiem, że komunikat ten obowiązywał w przypadku, gdy analizowana pomoc przekraczała próg de minimis, a zatem że pomoc ta stawała się pomocą podlegającą obowiązkowi zgłoszenia. W niniejszej sprawie zdaniem Komisji sporne gwarancje podpadały pod system zasady de minimis ustanowiony mocą rozporządzenia nr 69/2001 i w konsekwencji nie podlegały obowiązkowi zgłoszenia, a zatem nie zostały zbadane w świetle tego komunikatu.

169

Ta analiza Komisji jest ogólnikowa, a w konsekwencji błędna. Wniosek, w myśl którego gwarancje sporne w niniejszej sprawie podlegają systemowi zasady de minimis, zakłada – na wcześniejszym etapie – zbadanie legalności zastosowania w niniejszej sprawie współczynnika 0,5%, ponieważ to właśnie w związku z zastosowaniem tego współczynnika sformułowano wniosek, że element pomocy w ramach tych gwarancji znajdował się poniżej pułapu de minimis. Jak już zauważono, zbadanie zgodności z prawem zastosowania wskazanego współczynnika powinno nastąpić w świetle komunikatu z 2000 r. w sprawie gwarancji, które zawiera szczegółowe informacje odnośnie do obliczenia elementu pomocy w gwarancjach państwowych. Tymczasem Komisja nie przeprowadziła takiego badania.

170

Należy ponadto zaznaczyć, że Komisja nie miała podstaw do powołania w niniejszej sprawie istnienia swej praktyki polegającej na zastosowaniu współczynnika 0,5% w celu obliczenia czynnika pomocy w ramach gwarancji przyznanych przez władze niemieckie na rzecz przedsiębiorstw nieznajdujących się w trudnościach (zob. pkt 148 powyżej).

[…]

173

Z tych informacji wynika, że praktyka powołana przez Komisję zrodziła się po sporządzeniu komunikatu z 2000 r. w sprawie gwarancji w ramach szczególnej procedury dotyczącej stałej kontroli istniejącej pomocy. Ponadto postępowanie to w żadnym stadium nie dotyczyło wytycznych w sprawie gwarancji Land Hessen.

174

Sąd podnosi ponadto, że zaakceptowanie przez Komisję praktyki polegającej na stosowaniu współczynnika 0,5% – jak wynika z pisma z dnia 11 listopada 1998 r. (zob. pkt 172 powyżej) – ma charakter tymczasowy i że ponowne zbadanie sytuacji było przewidziane w następstwie, po pierwsze, zmiany wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację zagrożonych przedsiębiorstw, i po drugie, „bardziej ścisłego zdefiniowania intensywności pomocy na podstawie dodatkowych analiz” zgodnie ze wskazanym pismem.

175

Wynika stąd, że zaakceptowanie zastosowania współczynnika 0,5% w tym kontekście nie miało ani jako celu, ani jako skutku ograniczenia badania Komisji jeśli chodzi o gwarancje takie jak te będące przedmiotem niniejszej sprawy, przyznane w następstwie komunikatu z 2000 r. w sprawie gwarancji i podlegające pod systemy już zatwierdzone. Jak już natomiast podkreślono, od roku 2000 komunikat z 2000 r. w sprawie gwarancji stanowił część ram prawnych, w świetle których Komisja miała obowiązek badania gwarancji, które nie podlegały zatwierdzonemu systemowi pomocy, jak w przypadku niniejszej sprawy.

[…]

178

Wyżej wymienionych rozważań nie podważa również powołany przez Komisję przed Sądem wyrok z dnia 10 grudnia 2008 r., Kronoply i Kronotex/Komisja, T‑388/02, EU:T:2008:556. W pkt 145 tego wyroku Sąd się bowiem ogranicza do twierdzeń przedstawionych w pkt 171 i 172 powyżej, czyli, po pierwsze, do kwestii zastosowania przez władze niemieckie współczynnika 0,5% w ramach zatwierdzonego przez Komisję systemu pomocy N 297/91 (zmienionego w następstwie postępowania w sprawie badania pomocy istniejącej E 24/95), i po drugie, do kwestii zastosowania odtąd tego współczynnika przez władze niemieckie w odniesieniu do wszystkich przyznanych gwarancji. Sąd w żadnym momencie nie wypowiedział się w przedmiocie zgodności z prawem zastosowania tego współczynnika w takim kontekście jak w niniejszej sprawie, gdzie sporne gwarancje nie podlegają zatwierdzonemu systemowi pomocy i w konsekwencji muszą podlegać ocenie w świetle art. 87 ust. 1 WE, jak również komunikatu z 2000 r. w sprawie gwarancji.

[…]

186

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nieprzeprowadzenie przez Komisję badania zgodności z prawem zastosowania współczynnika 0,5% kwoty gwarantowanej dla celów ustalenia elementu pomocy w ramach spornych gwarancji w świetle komunikatu z 2000 r. w sprawie gwarancji stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności dotyczących kwestii, czy sporne gwarancje mogły zostać zakwalifikowane jako pomoc na zasadzie de minimis. Wystąpienie takich trudności powinno było skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji zarzut trzeci należy uwzględnić w zakresie dotyczącym spornych gwarancji państwowych.

[…]

Z powyższych względów

SĄD (pierwsza izba)

orzeka, co następuje: